บทความนี้ผู้เขียนดัดแปลงมาจากบทความซึ่งเคยที่ส่งประกวดลงตีพิมพ์ในหนังสือรพีประจำปี พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นความคิดเห็นส่วนบุคคลของผู้เขียนเกี่ยวกับข้อเสนอในการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัล
บทนำ
นับตั้งแต่การประดิษฐ์แท่นพิมพ์ของกูเทนแบร์ก (Johannes Gutenberg) มาจนถึงการประดิษฐ์เครื่องจักรไอน้ำของเจมส์ วัตต์ (James Watt) มาจนถึงการค้นพบอินเทอร์เน็ต ตลอดหน้าประวัติศาสตร์การพัฒนาเทคโนโลยีส่งผลต่อวิถีชีวิตของมนุษย์มาโดยตลอด ในเรื่องของเงินตราก็มีพัฒนาจากการใช้เหรียญกษาปณ์กับธนบัตรก็มาสู่การชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ แม้ในปัจจุบันเหรียญกษาปณ์และธนบัตรยังคงเป็นวิธีการชำระเงินหลักๆ ที่สังคมมนุษย์ใช้อยู่ แต่บทบาทของการชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ก็เป็นที่นิยมมากขึ้น ในหลายประเทศเริ่มเข้าสู่การเป็นสังคมปลอดเงินสด (Cashless society) บทบาทของระบบการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์มีความสำคัญมากยิ่งขึ้น อย่างในประเทศไทยก็มีการพัฒนาระบบพร้อมเพย์ ซึ่งเป็นระบบการชำระเงินแบบอิเล็กทรอนิกส์ที่รัฐบาลกำลังผลักดัน รวมไปถึงแนวคิดเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล ซึ่งยังเป็นเรื่องใหม่อยู่ทั้งในแวดวงของกฎหมาย และการพัฒนากฎหมายในยุคของโลกไร้พรมแดนก็เป็นเรื่องที่มีความสำคัญและน่าสนใจนักกฎหมายจึงสมควรให้ความสำคัญโดยตระหนักถึงผลกระทบอย่างรอบด้านถึงความเชื่อมโยงระหว่างกฎหมายและศาสตร์ต่าง ๆ สำหรับบทความฉบับนี้ผู้เขียนได้นำเสนอข้อเสนอทางกฎหมายประกอบกับนโยบายในการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลนั้นควรจะคำนึงถึงในเรื่องใดบ้าง
ความเบื้องต้นเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล
ในเบื้องต้นก่อนที่จะไปกล่าวถึงข้อเสนอทางกฎหมายเกี่ยวกับการพัฒนาสกุลเงินดิจิทัล จำเป็นต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลเสียก่อน สกุลเงินดิจิทัลตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า Cryptocurrency ซึ่งเป็นคำที่เกิดจาก คำว่า “Cryptographic” ที่แปลว่า “การเข้ารหัสลับ” กับคำว่า “Currency” ที่แปลว่า “สกุลเงิน” โดยนัยนี้คำว่า Cryptocurrency จึงหมายถึงสกุลเงินที่มีการเข้ารหัส ซึ่งตามพจนานุกรมภาษาอังกฤษออนไลน์ของอ็อกฟอร์ด ให้ความหมายของคำว่า “Cryptocurrency” ว่า เป็นสกุลเงินดิจิตอล (Digital money) ซึ่งใช้เทคนิคการเข้ารหัสในการควบคุมการสร้างหน่วยของสกุลเงินและยืนยันการโอนเงิน โดยทำงานเป็นอิสระจากการกำกับดูแลจากธนาคารกลาง[1] ลักษณะสำคัญของสกุลเงินดิจิตอลคือการกำหนดหน่วยบัญชีของเงิน หรือสกุลเงิน (Monetary unit of account) ขึ้นเอง ในลักษณะเดียวกันกับเงินตราที่ออกใช้โดยรัฐ เช่น ประเทศไทยออกใช้เงินตราซึ่งกำหนดหน่วยของเงินไว้เป็นบาท[2] ซึ่งสกุลเงินดิจิตอลสกุลแรกที่เกิดขึ้นบนโลก คือ บิทคอยน์ (Bitcoin) ซึ่งกำหนดหน่วยของเงินไว้เป็นบิทคอยน์ (BTC)
ก่อนหน้าปี ค.ศ. 2008 แนวคิดเกี่ยวกับส่งมูลค่าผ่านทางเครือข่ายอินเทอร์เน็ตโดยปราศจาก บุคคลที่สามอย่างสถาบันการเงินหรือผู้ให้บริการชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์เข้ามาเกี่ยวข้อง ยังเป็นเรื่องที่ทำไม่ได้ เนื่องมาจากปัญหาเรื่องความไว้วางใจ (Trust) เพราะหากปราศจากบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้องจะแน่ใจได้อย่างไรว่าเงินนั้นได้ถูกโอนมาจริง ในจำนวนที่ถูกต้อง เงินในบัญชีของผู้โอนลดลงจริงซึ่งเจ้าของบัญชีจะเอาไปโอนซ้ำไม่ได้ (Double spending) และจะแน่ใจได้อย่างไรว่าจะไม่มีบุคคลใดมาเปลี่ยนแปลงข้อมูลทางการเงินได้ การมีบุคคลที่สามทำให้แน่ใจได้ว่า เงินถูกโอนมาแล้ว ยอดเงินมีการเปลี่ยนแปลง เพราะบุคคลที่สามต้องทำการปรับเปลี่ยนยอดเงินในบัญชี และในขณะเดียวกันบุคคลที่สามก็ต้องใช้ความระมัดระวังในการรักษาเงินซึ่งอยู่ในครอบครองของตน เพื่อไม่ให้ตนต้องมีความรับผิด
จนกระทั่งในปี ค.ศ. 2008 ได้มีบทความฉบับหนึ่งชื่อว่า Bitcoin : A Peer-to-Peer Electronic Cash System ของบุคคลที่ใช้ชื่อว่า ซาโตชิ นากาโมโตะ (Satoshi Nakamoto) ซึ่งนำมาสู่การเกิดขึ้นบิทคอยน์ (Bitcoin) สกุลเงินดิจิทัลสกุลเงินแรกในปีถัดมา ในบทความฉบับนี้ได้กล่าวถึง กับเทคโนโลยีที่เรียกว่า บล็อกเชน (Blockchain) ซึ่งเป็นเทคโนโลยีที่เข้ามาแก้ไขปัญหาความไว้วางใจ โดยคำว่าบล็อกเชนนั้นก็มาจากลักษณะของการเก็บข้อมูลการทำธุรกรรมซึ่งจะถูกเข้ารหัสและเก็บไว้เป็นบล็อก ๆ และนำบล็อกล่าสุดที่เกิดขึ้นมาเข้ารหัสกับบล็อกก่อนหน้า อันเป็นผลให้บล็อกแต่ละบล็อกเชื่อมโยงกันเสมือนมีสายโซ่เชื่อมกันไว้ การเก็บข้อมูลธุรกรรมในแต่ละบล็อกเชื่อมโยงกันโดยอาศัยการเข้ารหัสนี้เองทำให้ไม่สามารถแก้ไขข้อมูลธุรกรรมอิเล็กทรอนิกส์ได้ หากบุคคลใดเจาะระบบเข้ามาเพื่อแก้ไขข้อมูลธุรกรรม บุคคลนั้นจะต้องทำการแก้ไขข้อมูลธุรกรรมในทุกบล็อกก่อนหน้านี้ด้วย มิฉะนั้นผลรวมที่แสดงในบล็อกล่าสุดก็ไม่ถูกต้อง[3]
สถานการณ์ปัจจุบันเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล
สกุลเงินดิจิทัลยังเป็นเรื่องใหม่ทั้งสำหรับประเทศไทยและต่างประเทศ ในช่วง 2 – 3 ปี ที่ผ่านมาข้อถกเถียงเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลในหลายประเทศนั้นเป็นเรื่องของสถานะของสกุลเงินดิจิทัลว่ามีสถานะเป็นเงินตราหรือไม่ และรัฐจะจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของสกุลงเงินดิจิทัลไว้อย่างไร ปัจจุบันในหลายประเทศเริ่มยอมรับและให้สถานะกับสกุลเงินดิจิทัล และมีการออกกฎหมายมากำกับกิจการ เช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกา มลรัฐนิวยอร์กได้มีการบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล[4] เป็นต้น ในบางประเทศมีการรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลว่า เป็นสิ่งที่สามารถชำระเงินได้ตามกฎหมาย (Legal Tender)[5] นอกเหนือไปจากเงินตราของรัฐ (National currency or Legal currency) ซึ่งออกโดยธนาคารแห่งชาติ หรือโรงกษาปณ์ อย่างไรก็ตามการรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลให้สามารถชำระหนี้ได้ตามกฎหมายนั้นเป็นคนละเรื่องกับการที่สกุลเงินดิจิทัลเป็นสิ่งผิดกฎหมาย ซึ่งยังมีผู้เข้าผิดอยู่เป็นจำนวนมาก การที่สกุลเงินดิจิทัลนั้นไม่ใช่เงินตราที่กฎหมายรับรองให้ชำระหนี้ได้ตามกฎหมายนั้นเจ้าหนี้ก็มีสิทธิปฏิเสธการชำระหนี้ เพราะเป็นการชำระหนี้เป็นอย่างอื่น แต่หากเจ้าหนี้รับการชำระหนี้ด้วยสกุลเงินดิจิทัลหนี้ก็ระงับไป อย่างไรก็ตามสถานะของสกุลเงินดิจิทัลยังไม่ถือเป็นเงินตราในประเทศไทย[6] แต่มีสถานะเป็นสินทรัพย์ดิจิทัลตามพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561
ทิศทางการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัล
สำหรับประเทศไทยในปัจจุบันสถานะของเงินดิจิทัลมีความชัดเจนมากขึ้นภายหลังจากการประกาศใช้พระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 เข้ามารองรับสถานะของสกุลเงินดิจิทัล อย่างไรก็ตามในเรื่องเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลยังเป็นเรื่องใหม่ในทางกฎหมาย ทั้งในแง่ของการใช้บังคับและการพัฒนากฎหมาย หัวใจสำคัญของการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลคือ การรักษาประโยชน์ระหว่างการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนกับการสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการพัฒนาเทคโนโลยีและการแข่งขัน กฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐใช้เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม ในลักษณะนี้กฎหมายจึงเป็นเครื่องมือกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนเป็นการทั่วไป โดยเป็นเครื่องกำหนดแบบแผนความประพฤติของคนในสังคมและมีกระบวนการบังคับที่เป็นกิจจะลักษณะ ซึ่งในการออกฎหมายนั้นย่อมส่งผลกระทบต่อเอกชน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและการปกครอง ในการออกกฎหมายรัฐจึงควรตระหนักรู้ถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการตรากฎหมาย ผู้เขียนจึงขอนำเสนอข้อเสนอแนะและความเป็นห่วงในการพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล ดังต่อไปนี้
1. การกำกับกิจการ[7]
ในปัจจุบันในประเทศไทยได้มีพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายที่รับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลเป็นสินทรัพย์ดิจิทัลประเภทหนึ่ง และกำหนดให้คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) เป็นผู้กำกับกิจการ ในการประกอบกิจการเกี่ยวกับสินทรัพย์ดิจิทัล ผู้ประกอบกิจการจะต้องได้รับอนุญาตเสียก่อน[8] การขออนุญาตนั้นเป็นมาตรการ ในการกำกับกิจการอย่างหนึ่งโดยเป็นมาตรการป้องกันไม่ให้เกิดสิ่งที่สังคมไม่ต้องการ และเป็นการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำ เพื่อให้การประกอบกิจการมีมาตรฐานเป็นไปในทิศทางอย่างเดียวกัน[9] ดังนั้น การขออนุญาต จึงเป็นการคัดกรองผู้ประกอบกิจการที่จะเข้ามาประกอบกิจการจะต้องมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งหากไม่มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนดก็จะไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการ
อย่างไรก็ตามแม้ว่าการกำกับกิจการจะมีประโยชน์ทั้งในแง่เป็นการป้องกันสิ่งที่สังคม ไม่ต้องการ แต่การกำกับกิจการที่เข้มงวดจนเกินไปก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบตามมาในหลายเรื่อง ดังนี้
1.1 การแข่งขัน
เมื่อพิจารณาในเรื่องของการแข่งขันแล้ว การออกกฎหมายฉบับหนึ่ง เป็นการสร้างภาระ และต้นทุนให้กับเอกชนที่อยู่ใต้บังคับของกฎหมายฉบับนั้น ซึ่งต้นทุนนี้เป็นภาระกับเอกชน ผู้ประกอบกิจการหากพิจารณาในมิติของเศรษฐศาสตร์แล้ว ต้นทุนเป็นปัจจัยอย่างหนึ่งที่ส่งผลต่อการตัดสินใจประกอบกิจการของผู้ประกอบกิจการ ซึ่งหากต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนั้นสูงเกินกว่าผลประโยชน์ที่เอกชนจะได้รับ มีแนวโน้มว่า เอกชนอาจตัดสินใจไม่ประกอบกิจการในด้านนั้นไปเลย หรือถ้าเอกชนจะยังตัดสินใจ ประกอบกิจการด้านนั้นอยู่ ส่วนใหญ่แล้วจะเป็นเอกชนรายใหญ่ที่ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นไม่กระทบต่อการตัดสินใจดำเนินธุรกิจของเอกชนรายนั้น ในลักษณะนี้การแข่งขันจึงถูกจำกัดไว้เฉพาะเอกชนรายใหญ่เท่านั้น เนื่องจากต้นทุนในการเข้าสู่การประกอบกิจการนั้นสูง กลายเป็นรัฐเป็นผู้กีดกันการแข่งขันไป ซึ่งในทางกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจนั้น บทบาทของรัฐไม่ควรดำรงตนเป็นคนที่กีดกันเอกชนในการประกอบกิจการ ในทางตรงข้ามรัฐต้องขจัดการกีดกันในการแข่งขันเสียด้วยซ้ำ โดยจะต้องไม่วางกฎเกณฑ์ที่เป็นอุปสรรคหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน[10]
1.2 การบังคับใช้กฎหมาย
ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนั้นส่งผลต่อการตัดสินใจของเอกชน เอกชนที่เห็นว่าไม่มีความจำเป็นต้องปฏิบัติตามกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ที่องค์กรกำกับกิจการกำหนดขึ้น อาจเลือกที่จะประกอบกิจการโดยฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือกฎเกณฑ์นั้น และกลายเป็นธุรกิจใต้ดิน (Shadow business) แทน ซึ่งบทบาทของรัฐที่จะบังคับใช้กฎหมายจะยิ่งทำได้โดยยาก เพราะในยุคโลกาภิวัตน์ที่การติดต่อสื่อสารทำได้สะดวกรวดเร็วและยากที่จะตามร่องรอยได้ในโลกของอินเทอร์เน็ต การบังคับใช้กฎหมายจึงทำได้ยากขึ้น เพราะเอกชนที่ประกอบธุรกิจใต้ดินนั้นอาจะไม่ได้ประกอบกิจการในประเทศไทย ซึ่งจะทำให้ไม่อยู่ภายใต้การใช้บังคับกฎหมายของรัฐไทย และในท้ายที่สุดกฎหมายก็ไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพสำหรับในเรื่องการกำกับกิจการนั้นผู้เขียนมีข้อเสนอเชิงนโยบาย เพื่อประโยชน์ในการพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล อยู่ด้วยกัน 3 ประการ ดังนี้
(1) การกระจายข้อมูลข่าวสาร บนสมมติฐานของเศรษฐศาสตร์ที่เชื่อว่ามนุษย์เป็นสัตว์เศรษฐกิจการตัดสินใจของมนุษย์ จึงเป็นไปอย่างมีเหตุมีผล อย่างไรก็ตามในบางกรณีการตัดสินใจของมนุษย์อาจมีข้อบกพร่อง ซึ่งปัจจัยหนึ่ง ก็มาจากการได้รับข้อมูลข่าวสารที่ไม่ครบถ้วน ในด้านนี้ผู้เขียนจึงเสนอบทบาทขององค์กรกำกับกิจการ ทำหน้าที่เป็นผู้กระจายข้อมูลข่าวสารไปสู่ความรับรู้ของประชาชาน เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจให้ กับเอกชน แทนที่จะกำหนดกฎเกณฑ์ที่มีความเข้มงวดจนเกินไป รัฐควรให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจด้วยตัวเอง แทนที่รัฐจะเข้าตัดสินใจแทนเอกชน เพราะถ้าหากเอกชนได้รับข้อมูลข่าวสารที่ครบถ้วนการตัดสินใจของเอกชนจะมีความผิดพลาดน้อยลงและมีความเสียหายน้อยลง รัฐในฐานะของสิ่งที่มีขึ้นเพื่อลดต้นทุนของประชาชนก็ควรจะทำหน้าที่นี้ โดยกระจายข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ ให้มากที่สุด เช่น ในกรณีที่มีบุคคลจะออกเหรียญดิจิทัลหรือทำการเสนอขายดิจิทัลโทเคน รัฐก็ควรตรวจสอบแผนการและวิธีการของเขาและนำเสนอข่าวสารนี้สู่ประชาชน
(2) การร่วมมือกันระหว่างองค์กรกำกับกิจการกับผู้ประกอบการในเรื่องการดำเนินกิจการนั้นย่อมไม่มีใครมีความรู้ความเข้าใจดีเท่ากับผู้ประกอบกิจการ แทนที่องค์กรกำกับกิจการจะทำแต่หน้าที่ควบคุมและออกกฎเกณฑ์แต่เพียงฝ่ายเดียว โดยไม่เข้าใจหรือคำนึงถึงสภาพของผู้ประกอบการ องค์กรกำกับกิจการควรเปิดช่องให้ผู้ประกอบการมีส่วนร่วมทั้งในแง่ของ การรับฟังความคิดไปจนถึงให้ผู้ประกอบกิจการร่วมกันออกกติกาควบคุมความประพฤติของสมาชิกด้วยกันเอง[11] เพราะไม่มีใครจะเข้าใจเรื่องในทางธุรกิจได้ดีเท่ากับผู้ประกอบกิจการด้วยกันเอง โดยผู้ประกอบกิจการนั้นอาจจัดทำมาตรฐานกลาง (Code of practice) ขึ้นมา โดยการมอบหมายของรัฐและภายใต้ความเห็นชอบของรัฐ ซึ่งหากมีเอกชนคนใดฝ่าฝืน รัฐก็จะลงโทษให้ ดังนั้น ทั้งการรับฟังความคิดเห็นและเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบกิจการกำกับตัวเองนั้น อาจช่วยลดต้นทุนของเอกชนลงและมีความคล่องตัวในทางธุรกิจมากกว่าการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐและองค์กรกำกับกิจการ และจูงใจให้เอกชนอยากมีส่วนร่วมกับรัฐในการกำกับกิจการ
(3) การใช้กฎหมายซึ่งมีอยู่เดิมในหลายเรื่องผู้เขียนเห็นว่ากฎหมายที่มีอยู่เดิมนั้นก็เพียงพอแล้ว เพียงแต่หน่วยงานของรัฐยังขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่เดิม เช่น การจัดการกับธุรกิจที่อ้างว่าเกี่ยวข้องกับ สกุลเงินดิจิทัลหรือการลงทุนในสกุลเงินดิจิทัลในลักษณะที่เป็นการเชิญชวนให้มาระดมทุน แต่แท้จริงแล้วไม่มีการประกอบกิจการเช่นว่า เพียงแต่ต้องการชักชวนให้ประชาชนนำเงินมาลงทุนและนำเงินนั้นมาหมุนเวียนจ่ายเป็นผลตอบแทนในลักษณะที่เป็นแชร์ลูกโซ่อันจะเป็นความผิดฐานการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน ตามพระราชกำหนดการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน พ.ศ. 2527 หรือการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการฟอกเงินให้มีประสิทธิภาพ เป็นต้น
2. การจัดเก็บภาษี
นอกจากพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 แล้ว กฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่เกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลซึ่งออกมาในเวลาไล่เลี่ยกันก็คือ พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 19) พ.ศ. 2561ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการประกาศใช้เพื่อให้สามารถจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจากเงินได้พึงประเมินที่ได้จากการถือหรือครอบครองสินทรัพย์ดิจิทัล ซึ่งจะเก็บจากกำไรที่ได้จากการถือหรือครอบครองสินทรัพย์ดิจิทัล โดยเก็บเป็นเงินได้พึงประเมินร้อยละ 15 ของเงินได้ และหากมีกำไรหรือผลประโยชน์เกินกว่านั้นก็เก็บเกินกว่าร้อยละ 15 ได้ ซึ่งค่อนข้างเป็นการกำหนดกฎหมายที่มีความลักลั่น เพราะในขณะเดียวกันกฎหมายยกเว้นภาษีให้กับการซื้อขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ แต่กลับมาเก็บภาษีจากการซื้อขายสกุลเงินดิจิทัลการที่กฎหมายไทยรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลและดิจิทัลโทเคน (Digital token) เป็นสินทรัพย์ดิจิทัล (Digital asset) ก็เพราะต้องการให้ตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัล ซึ่งเดิมต้องถือว่า เป็นกิจการใต้ดินขึ้นมาเป็นตลาดที่ถูกต้องและอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ อย่างไรก็ตามแม้ผู้ประกอบกิจการตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัลจะยอมตกอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ของรัฐก็ตาม แต่เอกชนผู้ครอบครองสกุลเงินดิจิทัลหรือดิจิทัลโทเคนอาจไม่อยากปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐ ซึ่งก็สามารถทำได้โดยเลี่ยงไปใช้บริการตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัลในต่างประเทศแทน หรือเลี่ยงไปใช้ช่องทางอื่น เช่น การแลกเปลี่ยนกันเป็นการส่วนตัวผ่านแชทบ็อก (Chat box) ซึ่งท้ายที่สุดมาตรการที่ออกมาก็จะไม่มีประสิทธิภาพ
การรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัล
โดยทั่วไปแล้วรัฐจะถือเอกสิทธิ์ในการออกใช้เงินตรา (Privilege right to coin money) แต่เพียงผู้เดียว โดยถือว่าเป็นอำนาจอธิปไตยของรัฐในการออกเงินอย่างอิสระตามเจตนารมณ์ของตน ซึ่งทำให้รัฐทุกรัฐสามารถทำเงินขึ้นใช้ กำหนดมูลค่าของสกุลเงิน และออกกฎหมายควบคุมการหมุนเวียนของเงินในระบบได้[12] การที่รัฐมีอำนาจในการออกใช้เงินตรา กำหนดมูลค่าของสกุลเงิน และออกกฎหมายควบคุมการหมุนเวียนของเงินในระบบได้นี้ สร้างความเชื่อมั่นและยอมรับมูลค่าของเงินในการชำระหนี้ได้อย่างสมบูรณ์ ทำให้ในหมู่ทรัพย์ซึ่งเป็นวัตถุแห่งหนี้ เงินตรามีลักษณะพิเศษ เพราะไม่มีชนิดดีชนิดเลวหรือชนิดปานกลางอย่างทรัพย์อื่น ๆ[13] ซึ่งเป็นคุณสมบัติที่สำคัญของเงินตรา อย่างไรก็ตามประเทศไทยบังคับใช้หลักเอกสิทธิ์ในการออกเงินตราของรัฐอย่างเคร่งครัดและปฏิเสธการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้แทนเงินตราของรัฐ โดยการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้จะเป็นความผิดตามพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501[14] การที่รัฐไทยปฏิเสธการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้ควบคู่กับเงินตราของรัฐนั้นก็เป็นการละเลยประโยชน์ที่รัฐจะได้รับจากการยอมรับสถานะของเงินดิจิทัล ในแง่ของการพัฒนาเศรษฐกิจและการลดความเหลื่อมล้ำได้ นักเศรษฐศาสตร์ชาวเปรูชื่อ เฮอร์นานโด เดอ โซโต (Hernando De Soto) ได้กล่าวไว้ว่า “คนจนไม่ได้จนเพราะว่าเขาขาดทรัพย์สินหรือทรัพยากร แต่จนเพราะว่าเขาขาดเงินทุน” การที่รัฐรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลบางสกุลให้มีสถานะที่เป็นเงินตราซึ่งชำระหนี้ได้ตามกฎหมายแล้วเจ้าหนี้จะต้องรับนั้น ก็เป็นทางเลือกหนึ่งในการช่วยเหลือให้คนจนสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนและสามารถนำเงินทุนนั้น ไปต่อยอดได้ เช่น การนำสกุลเงินดิจิทัลไปใช้เพื่อปล่อยเป็นสินเชื่อเพื่อการเกษตรหรือเพื่อวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ปัญหาอย่างหนึ่งที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำนั้นมาจากความไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนเพื่อการพัฒนา การรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลอาจเข้ามามีบทบาทในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้
บทสรุป
ความเปลี่ยนแปลงอันเกิดขึ้นจากสกุลเงินดิจิทัลยังคงเป็นเรื่องใหม่ และแม้แต่กฎหมายซึ่งเกิดขึ้นในประเทศไทยก็ยังเป็นเรื่องที่ยังไม่เคยมีประสบการณ์เกิดขึ้นในต่างประเทศสักเท่าไร การพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลจึงยังเป็นภารกิจที่พึ่งเริ่มต้นขึ้น ซึ่งการพัฒนาในเรื่องนี้ไม่อาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ขอบเขตของกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ออกมาใช้บังคับควรมีลักษณะเป็นการชั่งน้ำหนักระหว่างการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนและการพัฒนาเทคโนโลยีและการแข่งขัน รัฐไม่ควรปิดประตูและปฏิเสธการพัฒนา เพราะในโลกอันไร้พรมแดนอย่างอินเทอร์เน็ตนั้นบทบาทของรัฐลดน้อยถอยลงไปมาก แต่รัฐก็ยังมีความจำเป็นอยู่เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคมให้ดำเนินไปโดยสงบสุข รัฐต้องปรับเปลี่ยนบทบาทของตัวเองและเรียนรู้เพื่อรับมือกับความเปลี่ยนแปลง ข้อเสนอดังกล่าวข้างต้นเป็นเพียงบางส่วนของการพัฒนากฎหมายในอนาคต
อ้างอิงจาก
[1] “Cryptocurrency a digital currency in which encryption techniques are used to regulate the generation of units of currency and verify the transfer of funds, operating independently of a central bank.”, English Oxford Living Dictionaries, “Cryptocurrency,” Accessed February 20, 2018, https://en.oxford dictionaries.com/definition/cryptocurrency.
[2] พงศ์บวร ควะชาติ, “สกุลเงินเสมือนจริงปลอดการควบคุมบนเครือข่ายอินเทอร์เน็ต”, (วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557), น. 48.
[3] พินัย ณ นคร, กฎหมายเกี่ยวกับธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ในยุคดิจิทัล, (กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2561), น. 44.
[4] New York codes, Rules and Regulations Title 23.
[5] “Legal tender is a medium of payment recognized by a legal system to be valid for meeting a financial obligation.”, British royal mint, “Legal tender guidelines ,” Accessed February 20, 2018, https://www.royalmint.com/help/trm-faqs/legal-tender-amounts/.
[6] ข่าวธนาคารแห่งประเทศไทย ฉบับที่ 8/2557 เรื่อง ข้อมูลเกี่ยวกับบิทคอยน์และหน่วยข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์อื่น ๆ ที่ลักษณะใกล้เคียง
[7] ผู้เขียนเลือกใช้คำว่า “กำกับกิจการ” (Regulation) แทนคำว่า “กำกับดูแล” (Tutelle) เนื่องจากคำว่ากำกับดูแลนั้นในทางกฎหมายมหาชนจะใช้ในความสัมพันธ์ระหว่างนิติบุคคลสองนิติบุคคล เช่น ระหว่างรัฐส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โปรดดูเพิ่มเติมใน สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายปกครองท้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร : เอ็กซเปอร์เน็ท, 2550), น. 390.
[8] มาตรา 26 พระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561.
[9] ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ : ทฤษฎี “กฎ” ในทางเศรษฐศาสตร์, (กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2560), น. 135.
[10] สุรพล นิติไกรพจน์, “หลักการพื้นฐานของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจของฝรั่งเศส ส่วนที่หนึ่ง หลักเสรีนิยม,” วารสารนิติศาสตร์, เล่มที่ 24, ปีที่ 3, น. 608.
[11] ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, “เครื่องมือบังคับการในกฎหมายสิ่งแวดล้อม,” สืบค้นเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2560, http://web.krisdika.go.th/pdfPage.jsp?type=act&actCode=189.
[12] พงศ์บวร ควะชาติ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ , น. 55.
[13] จี๊ด เศรษฐบุตร, หลักกฎหมายแพ่งลักษณะหนี้, แก้ไขเพิ่มเติมโดย ดาราพร ถิระวัฒน์, พิมพ์ครั้งที่ 15, (กรุงเทพมหานคร : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2548), น. 39.
[14] บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การใช้เบี้ยกุดชุมแทนเงินตรา เรื่องเสร็จที่ 63/2560.
บทความอื่นที่เกี่ยวข้อง
กฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัล: ข้อเสนอทางกฎหมายในการพัฒนา
บทความนี้ผู้เขียนดัดแปลงมาจากบทความซึ่งเคยที่ส่งประกวดลงตีพิมพ์ในหนังสือรพีประจำปี พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นความคิดเห็นส่วนบุคคลของผู้เขียนเกี่ยวกับข้อเสนอในการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัล
บทนำ
นับตั้งแต่การประดิษฐ์แท่นพิมพ์ของกูเทนแบร์ก (Johannes Gutenberg) มาจนถึงการประดิษฐ์เครื่องจักรไอน้ำของเจมส์ วัตต์ (James Watt) มาจนถึงการค้นพบอินเทอร์เน็ต ตลอดหน้าประวัติศาสตร์การพัฒนาเทคโนโลยีส่งผลต่อวิถีชีวิตของมนุษย์มาโดยตลอด ในเรื่องของเงินตราก็มีพัฒนาจากการใช้เหรียญกษาปณ์กับธนบัตรก็มาสู่การชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ แม้ในปัจจุบันเหรียญกษาปณ์และธนบัตรยังคงเป็นวิธีการชำระเงินหลักๆ ที่สังคมมนุษย์ใช้อยู่ แต่บทบาทของการชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ก็เป็นที่นิยมมากขึ้น ในหลายประเทศเริ่มเข้าสู่การเป็นสังคมปลอดเงินสด (Cashless society) บทบาทของระบบการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์มีความสำคัญมากยิ่งขึ้น อย่างในประเทศไทยก็มีการพัฒนาระบบพร้อมเพย์ ซึ่งเป็นระบบการชำระเงินแบบอิเล็กทรอนิกส์ที่รัฐบาลกำลังผลักดัน รวมไปถึงแนวคิดเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล ซึ่งยังเป็นเรื่องใหม่อยู่ทั้งในแวดวงของกฎหมาย และการพัฒนากฎหมายในยุคของโลกไร้พรมแดนก็เป็นเรื่องที่มีความสำคัญและน่าสนใจนักกฎหมายจึงสมควรให้ความสำคัญโดยตระหนักถึงผลกระทบอย่างรอบด้านถึงความเชื่อมโยงระหว่างกฎหมายและศาสตร์ต่าง ๆ สำหรับบทความฉบับนี้ผู้เขียนได้นำเสนอข้อเสนอทางกฎหมายประกอบกับนโยบายในการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลนั้นควรจะคำนึงถึงในเรื่องใดบ้าง
ความเบื้องต้นเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล
ในเบื้องต้นก่อนที่จะไปกล่าวถึงข้อเสนอทางกฎหมายเกี่ยวกับการพัฒนาสกุลเงินดิจิทัล จำเป็นต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลเสียก่อน สกุลเงินดิจิทัลตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า Cryptocurrency ซึ่งเป็นคำที่เกิดจาก คำว่า “Cryptographic” ที่แปลว่า “การเข้ารหัสลับ” กับคำว่า “Currency” ที่แปลว่า “สกุลเงิน” โดยนัยนี้คำว่า Cryptocurrency จึงหมายถึงสกุลเงินที่มีการเข้ารหัส ซึ่งตามพจนานุกรมภาษาอังกฤษออนไลน์ของอ็อกฟอร์ด ให้ความหมายของคำว่า “Cryptocurrency” ว่า เป็นสกุลเงินดิจิตอล (Digital money) ซึ่งใช้เทคนิคการเข้ารหัสในการควบคุมการสร้างหน่วยของสกุลเงินและยืนยันการโอนเงิน โดยทำงานเป็นอิสระจากการกำกับดูแลจากธนาคารกลาง[1] ลักษณะสำคัญของสกุลเงินดิจิตอลคือการกำหนดหน่วยบัญชีของเงิน หรือสกุลเงิน (Monetary unit of account) ขึ้นเอง ในลักษณะเดียวกันกับเงินตราที่ออกใช้โดยรัฐ เช่น ประเทศไทยออกใช้เงินตราซึ่งกำหนดหน่วยของเงินไว้เป็นบาท[2] ซึ่งสกุลเงินดิจิตอลสกุลแรกที่เกิดขึ้นบนโลก คือ บิทคอยน์ (Bitcoin) ซึ่งกำหนดหน่วยของเงินไว้เป็นบิทคอยน์ (BTC)
ก่อนหน้าปี ค.ศ. 2008 แนวคิดเกี่ยวกับส่งมูลค่าผ่านทางเครือข่ายอินเทอร์เน็ตโดยปราศจาก บุคคลที่สามอย่างสถาบันการเงินหรือผู้ให้บริการชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์เข้ามาเกี่ยวข้อง ยังเป็นเรื่องที่ทำไม่ได้ เนื่องมาจากปัญหาเรื่องความไว้วางใจ (Trust) เพราะหากปราศจากบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้องจะแน่ใจได้อย่างไรว่าเงินนั้นได้ถูกโอนมาจริง ในจำนวนที่ถูกต้อง เงินในบัญชีของผู้โอนลดลงจริงซึ่งเจ้าของบัญชีจะเอาไปโอนซ้ำไม่ได้ (Double spending) และจะแน่ใจได้อย่างไรว่าจะไม่มีบุคคลใดมาเปลี่ยนแปลงข้อมูลทางการเงินได้ การมีบุคคลที่สามทำให้แน่ใจได้ว่า เงินถูกโอนมาแล้ว ยอดเงินมีการเปลี่ยนแปลง เพราะบุคคลที่สามต้องทำการปรับเปลี่ยนยอดเงินในบัญชี และในขณะเดียวกันบุคคลที่สามก็ต้องใช้ความระมัดระวังในการรักษาเงินซึ่งอยู่ในครอบครองของตน เพื่อไม่ให้ตนต้องมีความรับผิด
จนกระทั่งในปี ค.ศ. 2008 ได้มีบทความฉบับหนึ่งชื่อว่า Bitcoin : A Peer-to-Peer Electronic Cash System ของบุคคลที่ใช้ชื่อว่า ซาโตชิ นากาโมโตะ (Satoshi Nakamoto) ซึ่งนำมาสู่การเกิดขึ้นบิทคอยน์ (Bitcoin) สกุลเงินดิจิทัลสกุลเงินแรกในปีถัดมา ในบทความฉบับนี้ได้กล่าวถึง กับเทคโนโลยีที่เรียกว่า บล็อกเชน (Blockchain) ซึ่งเป็นเทคโนโลยีที่เข้ามาแก้ไขปัญหาความไว้วางใจ โดยคำว่าบล็อกเชนนั้นก็มาจากลักษณะของการเก็บข้อมูลการทำธุรกรรมซึ่งจะถูกเข้ารหัสและเก็บไว้เป็นบล็อก ๆ และนำบล็อกล่าสุดที่เกิดขึ้นมาเข้ารหัสกับบล็อกก่อนหน้า อันเป็นผลให้บล็อกแต่ละบล็อกเชื่อมโยงกันเสมือนมีสายโซ่เชื่อมกันไว้ การเก็บข้อมูลธุรกรรมในแต่ละบล็อกเชื่อมโยงกันโดยอาศัยการเข้ารหัสนี้เองทำให้ไม่สามารถแก้ไขข้อมูลธุรกรรมอิเล็กทรอนิกส์ได้ หากบุคคลใดเจาะระบบเข้ามาเพื่อแก้ไขข้อมูลธุรกรรม บุคคลนั้นจะต้องทำการแก้ไขข้อมูลธุรกรรมในทุกบล็อกก่อนหน้านี้ด้วย มิฉะนั้นผลรวมที่แสดงในบล็อกล่าสุดก็ไม่ถูกต้อง[3]
สถานการณ์ปัจจุบันเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล
สกุลเงินดิจิทัลยังเป็นเรื่องใหม่ทั้งสำหรับประเทศไทยและต่างประเทศ ในช่วง 2 – 3 ปี ที่ผ่านมาข้อถกเถียงเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลในหลายประเทศนั้นเป็นเรื่องของสถานะของสกุลเงินดิจิทัลว่ามีสถานะเป็นเงินตราหรือไม่ และรัฐจะจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของสกุลงเงินดิจิทัลไว้อย่างไร ปัจจุบันในหลายประเทศเริ่มยอมรับและให้สถานะกับสกุลเงินดิจิทัล และมีการออกกฎหมายมากำกับกิจการ เช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกา มลรัฐนิวยอร์กได้มีการบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล[4] เป็นต้น ในบางประเทศมีการรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลว่า เป็นสิ่งที่สามารถชำระเงินได้ตามกฎหมาย (Legal Tender)[5] นอกเหนือไปจากเงินตราของรัฐ (National currency or Legal currency) ซึ่งออกโดยธนาคารแห่งชาติ หรือโรงกษาปณ์ อย่างไรก็ตามการรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลให้สามารถชำระหนี้ได้ตามกฎหมายนั้นเป็นคนละเรื่องกับการที่สกุลเงินดิจิทัลเป็นสิ่งผิดกฎหมาย ซึ่งยังมีผู้เข้าผิดอยู่เป็นจำนวนมาก การที่สกุลเงินดิจิทัลนั้นไม่ใช่เงินตราที่กฎหมายรับรองให้ชำระหนี้ได้ตามกฎหมายนั้นเจ้าหนี้ก็มีสิทธิปฏิเสธการชำระหนี้ เพราะเป็นการชำระหนี้เป็นอย่างอื่น แต่หากเจ้าหนี้รับการชำระหนี้ด้วยสกุลเงินดิจิทัลหนี้ก็ระงับไป อย่างไรก็ตามสถานะของสกุลเงินดิจิทัลยังไม่ถือเป็นเงินตราในประเทศไทย[6] แต่มีสถานะเป็นสินทรัพย์ดิจิทัลตามพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561
ทิศทางการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัล
สำหรับประเทศไทยในปัจจุบันสถานะของเงินดิจิทัลมีความชัดเจนมากขึ้นภายหลังจากการประกาศใช้พระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 เข้ามารองรับสถานะของสกุลเงินดิจิทัล อย่างไรก็ตามในเรื่องเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลยังเป็นเรื่องใหม่ในทางกฎหมาย ทั้งในแง่ของการใช้บังคับและการพัฒนากฎหมาย หัวใจสำคัญของการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลคือ การรักษาประโยชน์ระหว่างการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนกับการสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการพัฒนาเทคโนโลยีและการแข่งขัน กฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐใช้เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม ในลักษณะนี้กฎหมายจึงเป็นเครื่องมือกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนเป็นการทั่วไป โดยเป็นเครื่องกำหนดแบบแผนความประพฤติของคนในสังคมและมีกระบวนการบังคับที่เป็นกิจจะลักษณะ ซึ่งในการออกฎหมายนั้นย่อมส่งผลกระทบต่อเอกชน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและการปกครอง ในการออกกฎหมายรัฐจึงควรตระหนักรู้ถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการตรากฎหมาย ผู้เขียนจึงขอนำเสนอข้อเสนอแนะและความเป็นห่วงในการพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล ดังต่อไปนี้
1. การกำกับกิจการ[7]
ในปัจจุบันในประเทศไทยได้มีพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายที่รับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลเป็นสินทรัพย์ดิจิทัลประเภทหนึ่ง และกำหนดให้คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) เป็นผู้กำกับกิจการ ในการประกอบกิจการเกี่ยวกับสินทรัพย์ดิจิทัล ผู้ประกอบกิจการจะต้องได้รับอนุญาตเสียก่อน[8] การขออนุญาตนั้นเป็นมาตรการ ในการกำกับกิจการอย่างหนึ่งโดยเป็นมาตรการป้องกันไม่ให้เกิดสิ่งที่สังคมไม่ต้องการ และเป็นการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำ เพื่อให้การประกอบกิจการมีมาตรฐานเป็นไปในทิศทางอย่างเดียวกัน[9] ดังนั้น การขออนุญาต จึงเป็นการคัดกรองผู้ประกอบกิจการที่จะเข้ามาประกอบกิจการจะต้องมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งหากไม่มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนดก็จะไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการ
อย่างไรก็ตามแม้ว่าการกำกับกิจการจะมีประโยชน์ทั้งในแง่เป็นการป้องกันสิ่งที่สังคม ไม่ต้องการ แต่การกำกับกิจการที่เข้มงวดจนเกินไปก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบตามมาในหลายเรื่อง ดังนี้
1.1 การแข่งขัน
เมื่อพิจารณาในเรื่องของการแข่งขันแล้ว การออกกฎหมายฉบับหนึ่ง เป็นการสร้างภาระ และต้นทุนให้กับเอกชนที่อยู่ใต้บังคับของกฎหมายฉบับนั้น ซึ่งต้นทุนนี้เป็นภาระกับเอกชน ผู้ประกอบกิจการหากพิจารณาในมิติของเศรษฐศาสตร์แล้ว ต้นทุนเป็นปัจจัยอย่างหนึ่งที่ส่งผลต่อการตัดสินใจประกอบกิจการของผู้ประกอบกิจการ ซึ่งหากต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนั้นสูงเกินกว่าผลประโยชน์ที่เอกชนจะได้รับ มีแนวโน้มว่า เอกชนอาจตัดสินใจไม่ประกอบกิจการในด้านนั้นไปเลย หรือถ้าเอกชนจะยังตัดสินใจ ประกอบกิจการด้านนั้นอยู่ ส่วนใหญ่แล้วจะเป็นเอกชนรายใหญ่ที่ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นไม่กระทบต่อการตัดสินใจดำเนินธุรกิจของเอกชนรายนั้น ในลักษณะนี้การแข่งขันจึงถูกจำกัดไว้เฉพาะเอกชนรายใหญ่เท่านั้น เนื่องจากต้นทุนในการเข้าสู่การประกอบกิจการนั้นสูง กลายเป็นรัฐเป็นผู้กีดกันการแข่งขันไป ซึ่งในทางกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจนั้น บทบาทของรัฐไม่ควรดำรงตนเป็นคนที่กีดกันเอกชนในการประกอบกิจการ ในทางตรงข้ามรัฐต้องขจัดการกีดกันในการแข่งขันเสียด้วยซ้ำ โดยจะต้องไม่วางกฎเกณฑ์ที่เป็นอุปสรรคหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน[10]
1.2 การบังคับใช้กฎหมาย
ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนั้นส่งผลต่อการตัดสินใจของเอกชน เอกชนที่เห็นว่าไม่มีความจำเป็นต้องปฏิบัติตามกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ที่องค์กรกำกับกิจการกำหนดขึ้น อาจเลือกที่จะประกอบกิจการโดยฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือกฎเกณฑ์นั้น และกลายเป็นธุรกิจใต้ดิน (Shadow business) แทน ซึ่งบทบาทของรัฐที่จะบังคับใช้กฎหมายจะยิ่งทำได้โดยยาก เพราะในยุคโลกาภิวัตน์ที่การติดต่อสื่อสารทำได้สะดวกรวดเร็วและยากที่จะตามร่องรอยได้ในโลกของอินเทอร์เน็ต การบังคับใช้กฎหมายจึงทำได้ยากขึ้น เพราะเอกชนที่ประกอบธุรกิจใต้ดินนั้นอาจะไม่ได้ประกอบกิจการในประเทศไทย ซึ่งจะทำให้ไม่อยู่ภายใต้การใช้บังคับกฎหมายของรัฐไทย และในท้ายที่สุดกฎหมายก็ไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพสำหรับในเรื่องการกำกับกิจการนั้นผู้เขียนมีข้อเสนอเชิงนโยบาย เพื่อประโยชน์ในการพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล อยู่ด้วยกัน 3 ประการ ดังนี้
(1) การกระจายข้อมูลข่าวสาร บนสมมติฐานของเศรษฐศาสตร์ที่เชื่อว่ามนุษย์เป็นสัตว์เศรษฐกิจการตัดสินใจของมนุษย์ จึงเป็นไปอย่างมีเหตุมีผล อย่างไรก็ตามในบางกรณีการตัดสินใจของมนุษย์อาจมีข้อบกพร่อง ซึ่งปัจจัยหนึ่ง ก็มาจากการได้รับข้อมูลข่าวสารที่ไม่ครบถ้วน ในด้านนี้ผู้เขียนจึงเสนอบทบาทขององค์กรกำกับกิจการ ทำหน้าที่เป็นผู้กระจายข้อมูลข่าวสารไปสู่ความรับรู้ของประชาชาน เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจให้ กับเอกชน แทนที่จะกำหนดกฎเกณฑ์ที่มีความเข้มงวดจนเกินไป รัฐควรให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจด้วยตัวเอง แทนที่รัฐจะเข้าตัดสินใจแทนเอกชน เพราะถ้าหากเอกชนได้รับข้อมูลข่าวสารที่ครบถ้วนการตัดสินใจของเอกชนจะมีความผิดพลาดน้อยลงและมีความเสียหายน้อยลง รัฐในฐานะของสิ่งที่มีขึ้นเพื่อลดต้นทุนของประชาชนก็ควรจะทำหน้าที่นี้ โดยกระจายข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ ให้มากที่สุด เช่น ในกรณีที่มีบุคคลจะออกเหรียญดิจิทัลหรือทำการเสนอขายดิจิทัลโทเคน รัฐก็ควรตรวจสอบแผนการและวิธีการของเขาและนำเสนอข่าวสารนี้สู่ประชาชน
(2) การร่วมมือกันระหว่างองค์กรกำกับกิจการกับผู้ประกอบการในเรื่องการดำเนินกิจการนั้นย่อมไม่มีใครมีความรู้ความเข้าใจดีเท่ากับผู้ประกอบกิจการ แทนที่องค์กรกำกับกิจการจะทำแต่หน้าที่ควบคุมและออกกฎเกณฑ์แต่เพียงฝ่ายเดียว โดยไม่เข้าใจหรือคำนึงถึงสภาพของผู้ประกอบการ องค์กรกำกับกิจการควรเปิดช่องให้ผู้ประกอบการมีส่วนร่วมทั้งในแง่ของ การรับฟังความคิดไปจนถึงให้ผู้ประกอบกิจการร่วมกันออกกติกาควบคุมความประพฤติของสมาชิกด้วยกันเอง[11] เพราะไม่มีใครจะเข้าใจเรื่องในทางธุรกิจได้ดีเท่ากับผู้ประกอบกิจการด้วยกันเอง โดยผู้ประกอบกิจการนั้นอาจจัดทำมาตรฐานกลาง (Code of practice) ขึ้นมา โดยการมอบหมายของรัฐและภายใต้ความเห็นชอบของรัฐ ซึ่งหากมีเอกชนคนใดฝ่าฝืน รัฐก็จะลงโทษให้ ดังนั้น ทั้งการรับฟังความคิดเห็นและเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบกิจการกำกับตัวเองนั้น อาจช่วยลดต้นทุนของเอกชนลงและมีความคล่องตัวในทางธุรกิจมากกว่าการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐและองค์กรกำกับกิจการ และจูงใจให้เอกชนอยากมีส่วนร่วมกับรัฐในการกำกับกิจการ
(3) การใช้กฎหมายซึ่งมีอยู่เดิมในหลายเรื่องผู้เขียนเห็นว่ากฎหมายที่มีอยู่เดิมนั้นก็เพียงพอแล้ว เพียงแต่หน่วยงานของรัฐยังขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่เดิม เช่น การจัดการกับธุรกิจที่อ้างว่าเกี่ยวข้องกับ สกุลเงินดิจิทัลหรือการลงทุนในสกุลเงินดิจิทัลในลักษณะที่เป็นการเชิญชวนให้มาระดมทุน แต่แท้จริงแล้วไม่มีการประกอบกิจการเช่นว่า เพียงแต่ต้องการชักชวนให้ประชาชนนำเงินมาลงทุนและนำเงินนั้นมาหมุนเวียนจ่ายเป็นผลตอบแทนในลักษณะที่เป็นแชร์ลูกโซ่อันจะเป็นความผิดฐานการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน ตามพระราชกำหนดการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน พ.ศ. 2527 หรือการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการฟอกเงินให้มีประสิทธิภาพ เป็นต้น
2. การจัดเก็บภาษี
นอกจากพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 แล้ว กฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่เกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลซึ่งออกมาในเวลาไล่เลี่ยกันก็คือ พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 19) พ.ศ. 2561ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการประกาศใช้เพื่อให้สามารถจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจากเงินได้พึงประเมินที่ได้จากการถือหรือครอบครองสินทรัพย์ดิจิทัล ซึ่งจะเก็บจากกำไรที่ได้จากการถือหรือครอบครองสินทรัพย์ดิจิทัล โดยเก็บเป็นเงินได้พึงประเมินร้อยละ 15 ของเงินได้ และหากมีกำไรหรือผลประโยชน์เกินกว่านั้นก็เก็บเกินกว่าร้อยละ 15 ได้ ซึ่งค่อนข้างเป็นการกำหนดกฎหมายที่มีความลักลั่น เพราะในขณะเดียวกันกฎหมายยกเว้นภาษีให้กับการซื้อขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ แต่กลับมาเก็บภาษีจากการซื้อขายสกุลเงินดิจิทัลการที่กฎหมายไทยรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลและดิจิทัลโทเคน (Digital token) เป็นสินทรัพย์ดิจิทัล (Digital asset) ก็เพราะต้องการให้ตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัล ซึ่งเดิมต้องถือว่า เป็นกิจการใต้ดินขึ้นมาเป็นตลาดที่ถูกต้องและอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ อย่างไรก็ตามแม้ผู้ประกอบกิจการตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัลจะยอมตกอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ของรัฐก็ตาม แต่เอกชนผู้ครอบครองสกุลเงินดิจิทัลหรือดิจิทัลโทเคนอาจไม่อยากปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐ ซึ่งก็สามารถทำได้โดยเลี่ยงไปใช้บริการตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัลในต่างประเทศแทน หรือเลี่ยงไปใช้ช่องทางอื่น เช่น การแลกเปลี่ยนกันเป็นการส่วนตัวผ่านแชทบ็อก (Chat box) ซึ่งท้ายที่สุดมาตรการที่ออกมาก็จะไม่มีประสิทธิภาพ
การรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัล
โดยทั่วไปแล้วรัฐจะถือเอกสิทธิ์ในการออกใช้เงินตรา (Privilege right to coin money) แต่เพียงผู้เดียว โดยถือว่าเป็นอำนาจอธิปไตยของรัฐในการออกเงินอย่างอิสระตามเจตนารมณ์ของตน ซึ่งทำให้รัฐทุกรัฐสามารถทำเงินขึ้นใช้ กำหนดมูลค่าของสกุลเงิน และออกกฎหมายควบคุมการหมุนเวียนของเงินในระบบได้[12] การที่รัฐมีอำนาจในการออกใช้เงินตรา กำหนดมูลค่าของสกุลเงิน และออกกฎหมายควบคุมการหมุนเวียนของเงินในระบบได้นี้ สร้างความเชื่อมั่นและยอมรับมูลค่าของเงินในการชำระหนี้ได้อย่างสมบูรณ์ ทำให้ในหมู่ทรัพย์ซึ่งเป็นวัตถุแห่งหนี้ เงินตรามีลักษณะพิเศษ เพราะไม่มีชนิดดีชนิดเลวหรือชนิดปานกลางอย่างทรัพย์อื่น ๆ[13] ซึ่งเป็นคุณสมบัติที่สำคัญของเงินตรา อย่างไรก็ตามประเทศไทยบังคับใช้หลักเอกสิทธิ์ในการออกเงินตราของรัฐอย่างเคร่งครัดและปฏิเสธการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้แทนเงินตราของรัฐ โดยการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้จะเป็นความผิดตามพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501[14] การที่รัฐไทยปฏิเสธการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้ควบคู่กับเงินตราของรัฐนั้นก็เป็นการละเลยประโยชน์ที่รัฐจะได้รับจากการยอมรับสถานะของเงินดิจิทัล ในแง่ของการพัฒนาเศรษฐกิจและการลดความเหลื่อมล้ำได้ นักเศรษฐศาสตร์ชาวเปรูชื่อ เฮอร์นานโด เดอ โซโต (Hernando De Soto) ได้กล่าวไว้ว่า “คนจนไม่ได้จนเพราะว่าเขาขาดทรัพย์สินหรือทรัพยากร แต่จนเพราะว่าเขาขาดเงินทุน” การที่รัฐรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลบางสกุลให้มีสถานะที่เป็นเงินตราซึ่งชำระหนี้ได้ตามกฎหมายแล้วเจ้าหนี้จะต้องรับนั้น ก็เป็นทางเลือกหนึ่งในการช่วยเหลือให้คนจนสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนและสามารถนำเงินทุนนั้น ไปต่อยอดได้ เช่น การนำสกุลเงินดิจิทัลไปใช้เพื่อปล่อยเป็นสินเชื่อเพื่อการเกษตรหรือเพื่อวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ปัญหาอย่างหนึ่งที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำนั้นมาจากความไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนเพื่อการพัฒนา การรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลอาจเข้ามามีบทบาทในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้
บทสรุป
ความเปลี่ยนแปลงอันเกิดขึ้นจากสกุลเงินดิจิทัลยังคงเป็นเรื่องใหม่ และแม้แต่กฎหมายซึ่งเกิดขึ้นในประเทศไทยก็ยังเป็นเรื่องที่ยังไม่เคยมีประสบการณ์เกิดขึ้นในต่างประเทศสักเท่าไร การพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลจึงยังเป็นภารกิจที่พึ่งเริ่มต้นขึ้น ซึ่งการพัฒนาในเรื่องนี้ไม่อาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ขอบเขตของกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ออกมาใช้บังคับควรมีลักษณะเป็นการชั่งน้ำหนักระหว่างการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนและการพัฒนาเทคโนโลยีและการแข่งขัน รัฐไม่ควรปิดประตูและปฏิเสธการพัฒนา เพราะในโลกอันไร้พรมแดนอย่างอินเทอร์เน็ตนั้นบทบาทของรัฐลดน้อยถอยลงไปมาก แต่รัฐก็ยังมีความจำเป็นอยู่เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคมให้ดำเนินไปโดยสงบสุข รัฐต้องปรับเปลี่ยนบทบาทของตัวเองและเรียนรู้เพื่อรับมือกับความเปลี่ยนแปลง ข้อเสนอดังกล่าวข้างต้นเป็นเพียงบางส่วนของการพัฒนากฎหมายในอนาคต
อ้างอิงจาก
[1] “Cryptocurrency a digital currency in which encryption techniques are used to regulate the generation of units of currency and verify the transfer of funds, operating independently of a central bank.”, English Oxford Living Dictionaries, “Cryptocurrency,” Accessed February 20, 2018, https://en.oxford dictionaries.com/definition/cryptocurrency.
[2] พงศ์บวร ควะชาติ, “สกุลเงินเสมือนจริงปลอดการควบคุมบนเครือข่ายอินเทอร์เน็ต”, (วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557), น. 48.
[3] พินัย ณ นคร, กฎหมายเกี่ยวกับธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ในยุคดิจิทัล, (กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2561), น. 44.
[4] New York codes, Rules and Regulations Title 23.
[5] “Legal tender is a medium of payment recognized by a legal system to be valid for meeting a financial obligation.”, British royal mint, “Legal tender guidelines ,” Accessed February 20, 2018, https://www.royalmint.com/help/trm-faqs/legal-tender-amounts/.
[6] ข่าวธนาคารแห่งประเทศไทย ฉบับที่ 8/2557 เรื่อง ข้อมูลเกี่ยวกับบิทคอยน์และหน่วยข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์อื่น ๆ ที่ลักษณะใกล้เคียง
[7] ผู้เขียนเลือกใช้คำว่า “กำกับกิจการ” (Regulation) แทนคำว่า “กำกับดูแล” (Tutelle) เนื่องจากคำว่ากำกับดูแลนั้นในทางกฎหมายมหาชนจะใช้ในความสัมพันธ์ระหว่างนิติบุคคลสองนิติบุคคล เช่น ระหว่างรัฐส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โปรดดูเพิ่มเติมใน สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายปกครองท้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร : เอ็กซเปอร์เน็ท, 2550), น. 390.
[8] มาตรา 26 พระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561.
[9] ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ : ทฤษฎี “กฎ” ในทางเศรษฐศาสตร์, (กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2560), น. 135.
[10] สุรพล นิติไกรพจน์, “หลักการพื้นฐานของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจของฝรั่งเศส ส่วนที่หนึ่ง หลักเสรีนิยม,” วารสารนิติศาสตร์, เล่มที่ 24, ปีที่ 3, น. 608.
[11] ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, “เครื่องมือบังคับการในกฎหมายสิ่งแวดล้อม,” สืบค้นเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2560, http://web.krisdika.go.th/pdfPage.jsp?type=act&actCode=189.
[12] พงศ์บวร ควะชาติ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ , น. 55.
[13] จี๊ด เศรษฐบุตร, หลักกฎหมายแพ่งลักษณะหนี้, แก้ไขเพิ่มเติมโดย ดาราพร ถิระวัฒน์, พิมพ์ครั้งที่ 15, (กรุงเทพมหานคร : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2548), น. 39.
[14] บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การใช้เบี้ยกุดชุมแทนเงินตรา เรื่องเสร็จที่ 63/2560.
บทความอื่นที่เกี่ยวข้อง