ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปัจจุบันกระแสการกระจายอำนาจถูกพูดถึงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลของการรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางและการตัดสินใจที่ล่าช้าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในหลายๆ ด้าน เผยให้เห็นปัญหาในช่วงของการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ซึ่งการให้อำนาจกับคนในพื้นที่มีส่วนตัดสินใจและกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหา กลับประสบผลสำเร็จมากกว่า (แม้เวลานั้นจะให้อำนาจกับผู้ว่าราชการฯ) ความสำคัญของการกระจายอำนาจเป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ที่เน้นความสะดวก ใกล้ชิดกับปัญหา และตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่ 

อย่างไรก็ดี ปัญหาของการกระจายอำนาจในปัจจุบันนั้นอยู่ในสภาวะของการกระจายอำนาจเทียมโดยเป็นการกระจายอำนาจแต่เพียงรูปแบบทำให้การกระจายอำนาจยังไปไม่ถึงไหน จึงต้องนำมาสู่ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญและเป็นความจำเป็นเริ่มต้นสำหรับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ แต่การบัญญัติอำนาจเอาไว้ในกฎหมายนั้น  ไม่นำไปสู่การกระจายอำนาจอย่างแท้จริง เนื่องจากการตีความอำนาจของท้องถิ่นจะต้องถูกยกเว้นภายใต้อำนาจของกฎหมายที่กำหนดไว้ให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมายเฉพาะดำเนินการ[1]

แม้ในเวลาต่อมา จะมีการตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่กฎหมายดังกล่าวก็ไม่มีผลเป็นการกระจายอำนาจในทันที จะต้องรอให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อถ่ายโอนภารกิจเสียก่อน[2]

แนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้นนี้จะต้องกระทำโดยการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายใน 2 ลักษณะ ดังนี้

ประการแรก การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหรือภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะเป็นการทั่วไป ตัวอย่างของภารกิจในลักษณะนี้ เช่น การสาธารณสุข การศึกษา การขนส่ง การโยธา และการรักษาความปลอดภัยในพื้นที่แบบตำรวจและพนักงานดับเพลิง เป็นต้น

 ในส่วนของราชการบริหารส่วนกลางนั้น ควรให้น้ำหนักไปกับภารกิจด้านความมั่นคง (ทหาร) การต่างประเทศ และการจัดเก็บภาษีที่ราชการบริหารส่วนกลางมีความสามารถในการจัดเก็บแบบภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร และภาษีสรรพากร นอกจากนี้ บทบาทของราชการบริหารส่วนกลางควรให้ความสำคัญกับการกำหนดมาตรฐานต่างๆ ที่เป็นแนวทางขั้นต่ำในเรื่องที่กระทบต่อภาพรวมของประเทศ เช่น การควบคุมเงินตราโดยธนาคารแห่งประเทศไทย การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้า และการกำกับดูแลกิจกรรมในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น[3]

ประการที่สอง การกำหนดเร่งรัดการถ่ายโอนภารกิจ โดยแนวทางดังกล่าวนี้กฎหมายจะต้องกำหนดระยะเวลาเร่งรัดให้มีการถ่ายโอนภารกิจโดยอาจจะกำหนดระยะเวลาเพื่อให้เกิดไทมไลน์ของการถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวจะต้องเป็นระยะเวลาเร่งรัดให้ราชการทำโดยการเสนอแผนงานของภารกิจที่จะมีการถ่ายโอน

อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ที่ผ่านมาจะพบว่า การถ่ายโอนภารกิจนั้น ไม่ประสบผลสำเร็จเพราะไม่มีสภาพบังคับ ในกรณีนี้จึงควรกำหนดให้เมื่อไม่มีการถ่ายโอนภารกิจในระยะเวลาดังกล่าว ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางดังกล่าวถูกลดงบประมาณลง และนำงบประมาณที่ตัดลงมากระจายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนเพื่อให้เริ่มทำภารกิจโดยไม่ต้องใช้ทรัพยากรของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางแทน รวมถึงการปรับลดอัตรากำลังลงเมื่อมีการเกษียณอายุของข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างในหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง

ในการดำเนินการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ทั้งในระดับรัฐธรรมนูญเพื่อให้รองรับหลักการเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ได้แก่ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท โดยการแก้ไขกฎหมายต้องเปลี่ยนจากการกำหนดภารกิจในลักษณะเป็นรายการเชิงบวกไปเป็นรายการเชิงลบโดยกำหนดเรื่องที่ท้องถิ่นไม่มีอำนาจทำภารกิจในลักษณะดังกล่าว

การปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้

นอกจากเรื่องการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่นแล้ว สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ต้องปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากข้อจำกัดทางงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการใดๆ ก็จะถูกจำกัดด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณดังกล่าว และการกู้เงินนั้นทำได้ยากภายใต้กรอบทางกฎหมายปัจจุบัน[4]

การสนับสนุนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองนั้น การเพิ่มรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อเพิ่มศักยภาพการทำงานให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้บรรลุตามเป้าหมาย จึงจำเป็นต้องมีการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครอง โดยการเพิ่มรายได้นั้น กระทำได้โดยการเพิ่มรายได้ 2 ส่วน คือ รายได้ที่เป็นภาษี และรายได้ที่ไม่ใช่ภาษี

การเพิ่มรายได้ที่เป็นภาษี คือ การเพิ่มเงินได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเพิ่มอำนาจในการจัดเก็บภาษีประเภทต่างๆ ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกับกรณีของภาษีเงินที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงการกำหนดรายได้ที่จัดเก็บโดยหน่วยงานของรัฐราชการบริหารส่วนกลางต่างๆ ให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การเพิ่มรายได้จากภาษีสรรพสามิตที่มาจากสุราและยาสูบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

นอกจากรายได้ที่เป็นภาษีแล้ว รายได้อีกประเภทหนึ่งก็คือ รายได้ที่ไม่ใช่ภาษี เช่น รายได้กลุ่มค่าธรรมเนียมใบอนุญาตต่างๆ เป็นต้น ซึ่งเมื่อมีการโอนภารกิจของรัฐไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รายได้ค่าธรรมเนียมจากกิจกรรมเหล่านี้ก็ควรจะตกเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อีกประการหนึ่งที่ควรจะต้องดำเนินการก็คือ การเปิดโอกาสให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการต่างๆ ที่เป็นการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ

ในส่วนของการควบคุมในกิจกรรมทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การควบคุมในเรื่องนี้จะอาศัยบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพื่อควบคุมให้การใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปอย่างสมดุลและก่อหนี้เท่าที่มีคำนึงถึงศักยภาพในการชำระหนี้

การปรับเปลี่ยนวิธีการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในแง่ของการกำกับดูแลในปัจจุบัน การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง โดยเข้ามากำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายในการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

อนึ่ง การใช้อำนาจในการกำกับดูแลโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางอาจจะมีการแทรกแซงเป้าหมายของภารกิจในการกระจายอำนาจ[5] ซึ่งจะกระทบต่อการทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การปรับรูปแบบของการกำกับดูแลจึงควรคำนึงถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น และให้การกำกับดูแลตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมาย โดยให้หน่วยงานของรัฐอื่นมากำกับดูแลด้านความชอบด้วยกฎหมายแทน เช่น การให้ศาลปกครองดูเรื่องความชอบด้วยการกระทำทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ และการให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการเบิกจ่ายเงิน เป็นต้น

ในการปลดล็อคท้องถิ่นประสบความสำเร็จ ยุทธการดังกล่าวจะต้องดำเนินการในสามด้านให้ครบถ้วน เพื่อให้การปลดล็อคองค์กรส่วนท้องถิ่นเป็นไปได้โดยสมบูรณ์ครบถ้วน

บทความที่เกี่ยวข้อง:

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น

กระแสเรียกร้องให้ “ปลดล็อคท้องถิ่น” ถูกพูดมากขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และนายกเมืองพัทยา จึงเกิดกระแสเรียกร้องในหลายๆ จังหวัดที่ต้องการมีผู้ว่าราชการที่มาจากการเลือกตั้งแบบเดียวกันกับกรุงเทพฯ และเมืองพัทยา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการได้ผู้ว่ากรุงเทพฯ กลายเป็นความหวังใหม่ของคนกรุงเทพฯ ท่ามกลายสถานการณ์ที่เคร่งเครียดทางเศรษฐกิจและวิถีชีวิตที่ติดหล่ม อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจนี้มาพร้อมความอิสระจริงหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการคลัง ซึ่งงบประมาณเป็นหัวใจสำคัญของการขับเคลื่อนสิ่งต่างๆ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งรวมถึงกรุงเทพฯ มีอิสระแค่ไหน ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจ และคนในพื้นที่มีความสามารถจะร่วมกับ อปท. เพื่อใช้งบประมาณตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้แค่ไหน

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ

“การกระจายอำนาจ” เป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ ซึ่งต้องการกระจายบทบาทของการจัดทำบริการสาธารณะจากรัฐส่วนกลางไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความใกล้ชิดกับประชาชน เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอยู่ใกล้ชิดภายในพื้นที่ จึงทำให้สามารถสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้มากกว่า


เชิงอรรถ

[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 20 กรกฎาคม 2565.

[2] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

[3] สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา 2547) 35 – 40.

[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 21 กรกฎาคม 2565.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (เชิงอรรถ 4).

ช่องโหว่กฎหมาย PDPA เมื่อ ‘Big Brother’ จ้องคุกคามความเป็นส่วนตัวของประชาชน
การปรับเปลี่ยนนโยบายทางกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในประเทศไทย