ตลอดช่วงระยะเวลาของความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศไทยหลายคน น่าจะคุ้นเคยกับคำ ๆ นี้อยู่บ้างในบริบทที่แตกต่างกันตามหน้าข่าวต่าง ๆ เช่น คณะรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญแล้ว ประชาชนเข้าชื่อกันเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ และพรรคฝ่ายค้านชูแก้ไขรัฐธรรมนูญ เป็นต้น ซึ่งบางคนอาจสงสัยว่ารัฐธรรมนูญคืออะไร และคำ ๆ นี้มีที่มาอย่างไร
“รัฐธรรมนูญ” คืออะไร
ในปัจจุบันเมื่อพูดถึงรัฐธรรมนูญคนส่วนใหญ่คงรู้และเข้าใจได้ว่า รัฐธรรมนูญ หมายถึง ชื่อของกฎหมายที่กำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน[1] แต่ในอดีตเมื่อครั้งอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยนั้น มีประชาชนบางคนคิดว่า “รัฐธรรมนูญ คือ ลูกพระยาพหลพลพยุหเสนา”[2] เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะในตอนนั้นรัฐธรรมนูญยังเป็นของใหม่ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย และแม้จะมีความคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่ก็ไม่ได้เป็นการพูดถึงกันเป็นการทั่วไปในสมัยนั้น และโดยส่วนใหญ่มักพูดถึงกันในกลุ่มเจ้านาย และปัญญาชนหัวก้าวหน้าชาวสยาม
ทำไมถึงเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ”
ในเบื้องต้นครั้งแรกที่ประเทศไทยมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐนั้น กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” เพราะคำ ๆ นี้ยังไม่เคยเกิดขึ้นมาในประเทศไทย ซึ่งหากย้อนกลับไปในปี พ.ศ. 2427 ซึ่งเป็นปีที่ 17 ในการครองราชย์ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีคณะเจ้านายและข้าราชการจำนวนหนึ่งของสถานทูตสยามประจำกรุงลอนดอนและกรุงปารีส ได้รวมกันลงชื่อในเอกสารคำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 หรือที่เรียกกันว่า “คำกราบบังคมทูล ร.ศ. 103” ซึ่งเนื้อหาในคำกราบบังคมทูลข้อหนึ่งได้ระบุว่า
“…แลทางนี้ตามความเห็นของข้าพระพุทธเจ้าทั้งปวง มีทางเดียวแต่ที่จะจัดการบำรุงรักษาตามทางยุโรปทั้งปวง ที่เขาเห็นพร้อมลงทางเดียวกันว่า ไม่มีทางอื่นที่จะดีไปกว่าทางนี้ เพราะที่จะรักษาบ้านเมืองให้พ้นจากความกดขี่ซึ่งเป็นต้นเหตุของอันตรายนั้นต้องทำให้เป็นที่นับถือวางใจซึ่งกันแลกัน ที่เห็นชั่วเห็นดีเห็นผิดเห็นชอบทางเดียวกัน จึงนับว่าเป็นผู้เห็นทางชอบธรรมเสมอกันได้ แต่การบำรุงรักษาอย่างเช่นมีในกรุงสยามทุกวันนี้ เป็นทางผิดตรงกันข้ามต่อทางยุโรป ปราศจากแบบแผนแลกฎหมายที่เรียกว่า ตอนสติติวชั่น ซึ่งประกอบด้วยสติปัญญาแลกำลังของราษฎรเป็นการพร้อมเพรียงกันเป็นประมาณ ซึ่งเขานับกันว่ายุติธรรมทั่วถึงกัน…ต้องเปลี่ยนแลปงประเพณีปัจจุบันนี้ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต้องทรงพระราชวินิจฉัยราชการบ้านเมืองทุกสิ่งไปในพระองค์ ซึ่งประเพณีที่อังกฤษเรียกว่า แอบโสลูดโมนากี ให้เป็นประเพณีซึ่งเรียกว่า คอนสติติวชั่นแนลโมนากี ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นมหาประธานของบ้านเมือง ที่จะทรงพระราชวินิจฉัยมีพระบรมราชโองการเป็นสิทธิ์ขาด แก่ข้าทูลละอองธุลีพระบาทผู้ใหญ่ ดังเช่นสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทุก ๆ พระองค์ในยุโรป ที่มิต้องทรงราชการด้วยพระองค์เองทั่วไปทุกอย่าง”[3]
อย่างไรก็ตาม ในตอนนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงมีพระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนการปกครอง โดยพระองค์ทรงเห็นว่าในขณะนั้นประเทศมีความจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการเสียก่อน ก่อนจะเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยทรงมีพระราชดำรัสว่า “…การต้องการในเมืองเราเวลานี้ที่เป็นต้องการสำคัญนั้น คือ คอเวอเมนต์รีฟอม (Government reform) จำเป็นที่จะให้พนักงานของราชการแผ่นดินทุก ๆ กรมทำการให้ได้เนื้อเต็มหน้าที่ แลให้ได้ประชุมปรึกษาหารือกัน ทำการเดินให้ถึงกันโดยง่ายโดยเร็วทำการรับผิดชอบในหน้าที่ของตัว หลีกลี้ไม่ได้…”[4] ซึ่งพระองค์ได้กล่าวถึงเหตุผลอีกประการหนึ่งดังปรากฏในพระราชนิพนธ์เรื่อง พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี โดยกล่าว่า “…เพราะฉะนั้นจะป่วยการกล่าวไปถึงความคิดที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะคิดราชการ และไม่เป็นความต้องการของคนทั้งปวง นอกจากที่อยากจะเอาอย่างประเทศยุโรปเพียงสี่ห้าคนเท่านั้น…ถ้าจะจัดตั้งปาลิเมนต์ หรือให้เกิดมีโปลิจิกัลปาตีขึ้นในเวลาที่บ้านเมืองยังไม่ต้องการดังนี้ ก็จะมีแต่ข้อทุ่มเถียงกันจนการอันใดไม่สำเร็จไปได้ เป็นเครื่องถ่วงให้บ้านเมืองมีความเจริญช้า…”[5] ซึ่งแสดงให้เห็นว่าพระองค์ไม่ทรงเชื่อมั่นว่าประชาชนในขณะนั้นจะพร้อมสำหรับการปกครองแบบประชาธิปไตย[6] อย่างไรก็ตาม ในครั้งหนึ่งทรงเคยมีพระราชดำรัสในการประชุมเสนาบดี ณ พระที่นั่งราชกรัณยสภาในปี พ.ศ. 2453 ว่า “ฉันจะให้ลูกวชิราวุธมอบของขวัญให้แก่พลเมืองไทยทันทีที่ขึ้นสู่ราชบัลลังก์กล่าวคือ ฉันจะให้เขามีปาลิเมนต์และคอนสติติวชั่น”[7]
จะเห็นได้ว่าเมื่อมีการกล่าวถึงกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในตอนแรกนั้นจะใช้คำทับศัพท์ว่า “คอนสติติวชั่น” ซึ่งมาจากคำในภาษาอังกฤษของคำว่า “Constitution” ซึ่งเป็นการนำความหมายโดยตรงที่ใช้ในบริบทเช่นว่านั้นของต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทย
ในเวลาต่อมาแม้ประเทศสยามจะได้มีแนวคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศปรากฏอยู่ในหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยบ้างแล้ว แต่ก็ไม่ได้มีคำเรียกที่ชัดเจนเป็นภาษาไทยอย่างในปัจจุบัน เช่น “Outline of Preliminary Draft” เอกสารซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงให้พระยากัลยาณไมตรีหรือฟรานซิส บี. แซยร์ เป็นผู้ยกร่างถวาย หรือ “An Outline of Changes in the Form of Government” ซึ่งให้เรมยด์ บี. สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจาเป็นผู้ยกร่างถวาย ซึ่งในเวลาต่อมาฝ่ายอนุรักษ์นิยมมักจะเรียกว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เป็นต้น
จนกระทั่งเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ทูลเกล้าฯ ถวายกฎหมายฉบับหนึ่งชื่อว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” เพื่อให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยใช้เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ[8]
สำหรับสาเหตุที่ใช้คำว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม” นั้น ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้อธิบายว่า คำว่า “ธรรมนูญ” นั้นไม่ใช่คำใหม่หรือคิดขึ้นมาลอย ๆ แต่เป็นคำที่มีมาตั้งแต่สมัยก่อนแล้ว โดยคำว่า “ธรรมนูญ” หรือ “ธรรมนูน” นั้นแผลงมาจากคำภาษาบาลีว่า “ธมฺมานุญโญ” ดังปรากฏในคำภีร์พระธรรมศาสตร์ ซึ่งในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก รัชกาลที่ 1 ได้ทรงแผลงคำดังกล่าวมาเป็นคำว่า “พระธรรมศาสตร์” จนมาถึงในสมัยสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงนำคำว่า “พระธรรมนูญ” มาใช้ประกอบกับคำว่า “ศาล” โดยหมายถึงกฎหมายจัดระเบียบศาลนั้น ๆ เช่น พระธรรมนูญศาลหัวเมือง ร.ศ. 114 พระธรรมนูญศาลทหารบก ร.ศ. 126 พระธรรมนูญศาลทหารเรือ ร.ศ. 127 และพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ. 127[9] ดังนั้น เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองปรีดี จึงนำคำว่าธรรมนูญมาใช้เป็นชื่อของกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่เพื่อให้ชัดเจนว่าเป็นกฎหมายจึงเติมคำว่า “พระราชบัญญัติ” เข้าไปเพื่อให้หมายถึงกฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดิน[10]
ส่วนคำว่า “รัฐธรรมนูญ” นั้นเกิดขึ้นมาภายหลังจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ใช้บังคับไปแล้ว โดยเกิดจากพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ เมื่อครั้งทรงพระอิสริยยศเป็นหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ได้ทรงเสนอผ่านหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่าคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” นั้นยืดยาวเกินไป จึงสมควรใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ”[11] ซึ่งทรงอธิบายในเชิงภาษาศาสตร์และนิรุกติศาสตร์ของคำนี้ว่ามาจากการนำคำ 2 คำมาประกอบกันคือ คำว่า “รัฐ” และ “ธรรมนูญ”
หม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้อธิบายคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นมาจากคำว่า “ทำนูน” หรือ “ทำนูล” ซึ่งเป็นคำภาษาเขมรโดยหมายถึงท่วงทำนอง โดยคำนี้แผลงมาจากคำว่า “ทูล” ซึ่งคำเขมรนี้ก็มาจากคำว่า “ตรุมนูน” ในภาษาทมิฬ ตรุมซึ่งแผลงกลายเป็น “ธรรม” แปลว่าระเบียบการ ส่วนคำว่า “นูน” แปลว่าแนวหรือบรรดทัด ดังนั้น คำว่า “ตรุมนูน” จึงหมายถึงบรรทัดฐานของกฎระเบียบ[12] แม้ว่าโดยสภาพแล้วคำว่า “รัฐธรรมนูญ” จะสามารถนำไปใช้แทนคำว่า “Constitution” เลยได้ก็ตาม อย่างไรก็ตาม เนื่องจากคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นถูกนำไปใช้แล้วในความหมายต่างๆ กัน แต่จะใช้คำว่า “ธรรมนูญการปกครอง” ก็เป็นการเยิ่นเย้อเกินไป ดังนั้น จึงนำคำว่า “รัฐ” เข้ามาประกอบเพื่อจึงกลายเป็นคำว่า “รัฐธรรมนูญ” เพื่อให้สื่อถึงการกฎระเบียบการปกครองภายในของรัฐ
เมื่อหม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้ดเสนอคำๆ นี้ผ่านทางหนังสือพิมพ์ประชาชาติแล้ว คณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและรัฐบาลในขณะนั้นเห็นด้วยกับข้อเสนอของหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร เพราะเป็นคำที่กระทัดรัดได้ความตรงกับคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” ซึ่งถ่ายทอดมาจากคำว่า “Consititution” ในภาษาอังกฤษและภาษาฝรั่งเศส[13] ดังจะเห็นได้ว่าเมื่อคณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจึงใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” แทนดังปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475
อย่างไรก็ตาม คำว่า “ธรรมนูญ” ยังคงได้รับการนำมาใช้เป็นชื่อของรัฐธรรมนูญในบางครั้งในประวัติศาสตร์ไทยในช่วงที่มีทหารเข้าทำรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลได้มีการนำคำว่า “ธรรมนูญ” มาใช้เรียกชื่อกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ ได้แก่ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534
ในต่างประเทศนั้นเรียกกฎหมายสูงสุดนี้ว่าอะไร
ในต่างประเทศนั้นก็เช่นเดียวกันกับประเทศไทยที่มีการเรียกรัฐธรรมนูญด้วยชื่อที่แตกต่างกันไปบ้างตามบริบท โดยคำว่า “Consitution” เป็นคำที่พึ่งนำมาใช้เมื่อประเทศสหรัฐอเมริกาประกาศใช้รัฐธรรมนูญของตน โดยก่อนหน้านี้คำว่า “Constitution” นั้นแม้จะปรากฏการใช้มาอย่างยาวนานก็ตาม เช่น ใน the Politic ของอริสโตเติล อธิบายว่า Constitution ในลักษณะเดียวกันกับระบบการปกครองคือ การจัดองค์กรของบรรดาผู้ปกครองทั้งหลายในเมือง (Polis) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกำหนดผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด เป็นต้น[14] อย่างไรก็ตาม ก่อนหน้าการประกาศใช้รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้นก็ได้มีคำเรียกตราสารทางกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งมีลักษณะเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในลักษณะเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษช่วงสมัยสาธารณรัฐซึ่งเรียกว่า the Instrument of Government
นอกจากนี้ ในปัจจุบันประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีก็ไม่ได้เรียกรัฐธรรมนูญของตนว่ารัฐธรรมนูญหรือมีรากทรัพย์ในลักษณะเดียวกันกับคำว่า “Constitution” โดยเรียกกฎหมายสูงสุดของตนว่า Grundgesetz หรือ Basic Law ในภาษาอังกฤษ ซึ่งแปลว่า “กฎหมายพื้นฐาน” เป็นต้น ดังนั้น ความสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่จะใช้ชื่อว่า “รัฐธรรมนูญ” หรือ “กฎหมาย” แต่ความสำคัญอยู่ที่ว่ากฎหมายนั้น ๆ มีข้อความกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุด และความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านั้นต่อกันและกันหรือไม่[15]
เชิงอรรถ
[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39; คำว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” (Constitutional law) กับคำว่า “รัฐธรรมนูญ” (Constitution) นั้นมีความหมายแตกต่างกันในทางวิชาการ โดยคำว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นหมายถึงกฎหมายซึ่งเป็นสาขาวิชาหนึ่งในกฎหมายมหาชนซึ่งว่าด้วยกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น ดังนั้น ในทางวิชาการกฎหมายรัฐธรรมนูญจึงเป็นการพูดถึงกฎหมายสาขาหนึ่งที่ศึกษากฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น นอกจากนี้ กฎหมายรัฐธรรมนูญอาจมีความหมายรวมไปถึงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้นในความหมายอย่างกว้าง ซึ่งไม่ได้จำกัดเอาไว้เฉพาะภายใต้ตราสารทางกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง และรวมถึงกฎเกณฑ์ที่ไม่เป็นรายลักษณ์อักษรด้วย
[2] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ สัมภาษณ์โดย ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, (กรุงเทพฯ : สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542), น. 5.
[3] ชัยอนันต์ สมุทวณิช และขัตติยา กรรณสูต, เอกสารการเมืองการปกครองไทย, (กรุงเทพฯ : โครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2518), น. 59 – 60.
[4] เพิ่งอ้าง, น. 79.
[5] พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี, (พระนคร : โรงพิมพ์พระจันทร์, 2489), น. 14.
[6] การมีรัฐสภา (Parliament) สะท้อนถึงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย.
[7] ว.ช. ประสังสิต, แผ่นดินสมเด็จพระปกเกล้า, (พระนคร : ผดุงชาติ, 2505), น. 46.
[8] ในส่วนของคำว่าชั่วคราวนั้นสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเติมเข้าไปเมื่อครั้งคณะราษฎรได้เข้าเฝ้าเพื่อทูลเกล้าฯ ถวาย ณ วังสุโขทัยในวันที่ 26 มิถุนายน พ.ศ. 2475.
[9] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 6.
[10] เพิ่งอ้าง, น. 6.
[11] เพิ่งอ้าง, น. 5.
[12] พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ, รวมวิทยาการท่านวรรณฯ (พระนคร : โอเดียนสโตร์, 2494), น. 451 – 461.
[13] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น. 5.
[14] ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน, (นนทบุรี : ฟ้าเดียวกัน, 2559), น. 7.
[15] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 39.
บทความอื่นที่เกี่ยวข้อง
รัฐธรรมนูญคืออะไร: ความหมายและที่มาของคำ
ตลอดช่วงระยะเวลาของความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศไทยหลายคน น่าจะคุ้นเคยกับคำ ๆ นี้อยู่บ้างในบริบทที่แตกต่างกันตามหน้าข่าวต่าง ๆ เช่น คณะรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญแล้ว ประชาชนเข้าชื่อกันเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ และพรรคฝ่ายค้านชูแก้ไขรัฐธรรมนูญ เป็นต้น ซึ่งบางคนอาจสงสัยว่ารัฐธรรมนูญคืออะไร และคำ ๆ นี้มีที่มาอย่างไร
“รัฐธรรมนูญ” คืออะไร
ในปัจจุบันเมื่อพูดถึงรัฐธรรมนูญคนส่วนใหญ่คงรู้และเข้าใจได้ว่า รัฐธรรมนูญ หมายถึง ชื่อของกฎหมายที่กำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน[1] แต่ในอดีตเมื่อครั้งอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยนั้น มีประชาชนบางคนคิดว่า “รัฐธรรมนูญ คือ ลูกพระยาพหลพลพยุหเสนา”[2] เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะในตอนนั้นรัฐธรรมนูญยังเป็นของใหม่ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย และแม้จะมีความคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่ก็ไม่ได้เป็นการพูดถึงกันเป็นการทั่วไปในสมัยนั้น และโดยส่วนใหญ่มักพูดถึงกันในกลุ่มเจ้านาย และปัญญาชนหัวก้าวหน้าชาวสยาม
ทำไมถึงเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ”
ในเบื้องต้นครั้งแรกที่ประเทศไทยมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐนั้น กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” เพราะคำ ๆ นี้ยังไม่เคยเกิดขึ้นมาในประเทศไทย ซึ่งหากย้อนกลับไปในปี พ.ศ. 2427 ซึ่งเป็นปีที่ 17 ในการครองราชย์ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีคณะเจ้านายและข้าราชการจำนวนหนึ่งของสถานทูตสยามประจำกรุงลอนดอนและกรุงปารีส ได้รวมกันลงชื่อในเอกสารคำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 หรือที่เรียกกันว่า “คำกราบบังคมทูล ร.ศ. 103” ซึ่งเนื้อหาในคำกราบบังคมทูลข้อหนึ่งได้ระบุว่า
“…แลทางนี้ตามความเห็นของข้าพระพุทธเจ้าทั้งปวง มีทางเดียวแต่ที่จะจัดการบำรุงรักษาตามทางยุโรปทั้งปวง ที่เขาเห็นพร้อมลงทางเดียวกันว่า ไม่มีทางอื่นที่จะดีไปกว่าทางนี้ เพราะที่จะรักษาบ้านเมืองให้พ้นจากความกดขี่ซึ่งเป็นต้นเหตุของอันตรายนั้นต้องทำให้เป็นที่นับถือวางใจซึ่งกันแลกัน ที่เห็นชั่วเห็นดีเห็นผิดเห็นชอบทางเดียวกัน จึงนับว่าเป็นผู้เห็นทางชอบธรรมเสมอกันได้ แต่การบำรุงรักษาอย่างเช่นมีในกรุงสยามทุกวันนี้ เป็นทางผิดตรงกันข้ามต่อทางยุโรป ปราศจากแบบแผนแลกฎหมายที่เรียกว่า ตอนสติติวชั่น ซึ่งประกอบด้วยสติปัญญาแลกำลังของราษฎรเป็นการพร้อมเพรียงกันเป็นประมาณ ซึ่งเขานับกันว่ายุติธรรมทั่วถึงกัน…ต้องเปลี่ยนแลปงประเพณีปัจจุบันนี้ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต้องทรงพระราชวินิจฉัยราชการบ้านเมืองทุกสิ่งไปในพระองค์ ซึ่งประเพณีที่อังกฤษเรียกว่า แอบโสลูดโมนากี ให้เป็นประเพณีซึ่งเรียกว่า คอนสติติวชั่นแนลโมนากี ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นมหาประธานของบ้านเมือง ที่จะทรงพระราชวินิจฉัยมีพระบรมราชโองการเป็นสิทธิ์ขาด แก่ข้าทูลละอองธุลีพระบาทผู้ใหญ่ ดังเช่นสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทุก ๆ พระองค์ในยุโรป ที่มิต้องทรงราชการด้วยพระองค์เองทั่วไปทุกอย่าง”[3]
อย่างไรก็ตาม ในตอนนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงมีพระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนการปกครอง โดยพระองค์ทรงเห็นว่าในขณะนั้นประเทศมีความจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการเสียก่อน ก่อนจะเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยทรงมีพระราชดำรัสว่า “…การต้องการในเมืองเราเวลานี้ที่เป็นต้องการสำคัญนั้น คือ คอเวอเมนต์รีฟอม (Government reform) จำเป็นที่จะให้พนักงานของราชการแผ่นดินทุก ๆ กรมทำการให้ได้เนื้อเต็มหน้าที่ แลให้ได้ประชุมปรึกษาหารือกัน ทำการเดินให้ถึงกันโดยง่ายโดยเร็วทำการรับผิดชอบในหน้าที่ของตัว หลีกลี้ไม่ได้…”[4] ซึ่งพระองค์ได้กล่าวถึงเหตุผลอีกประการหนึ่งดังปรากฏในพระราชนิพนธ์เรื่อง พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี โดยกล่าว่า “…เพราะฉะนั้นจะป่วยการกล่าวไปถึงความคิดที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะคิดราชการ และไม่เป็นความต้องการของคนทั้งปวง นอกจากที่อยากจะเอาอย่างประเทศยุโรปเพียงสี่ห้าคนเท่านั้น…ถ้าจะจัดตั้งปาลิเมนต์ หรือให้เกิดมีโปลิจิกัลปาตีขึ้นในเวลาที่บ้านเมืองยังไม่ต้องการดังนี้ ก็จะมีแต่ข้อทุ่มเถียงกันจนการอันใดไม่สำเร็จไปได้ เป็นเครื่องถ่วงให้บ้านเมืองมีความเจริญช้า…”[5] ซึ่งแสดงให้เห็นว่าพระองค์ไม่ทรงเชื่อมั่นว่าประชาชนในขณะนั้นจะพร้อมสำหรับการปกครองแบบประชาธิปไตย[6] อย่างไรก็ตาม ในครั้งหนึ่งทรงเคยมีพระราชดำรัสในการประชุมเสนาบดี ณ พระที่นั่งราชกรัณยสภาในปี พ.ศ. 2453 ว่า “ฉันจะให้ลูกวชิราวุธมอบของขวัญให้แก่พลเมืองไทยทันทีที่ขึ้นสู่ราชบัลลังก์กล่าวคือ ฉันจะให้เขามีปาลิเมนต์และคอนสติติวชั่น”[7]
จะเห็นได้ว่าเมื่อมีการกล่าวถึงกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในตอนแรกนั้นจะใช้คำทับศัพท์ว่า “คอนสติติวชั่น” ซึ่งมาจากคำในภาษาอังกฤษของคำว่า “Constitution” ซึ่งเป็นการนำความหมายโดยตรงที่ใช้ในบริบทเช่นว่านั้นของต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทย
ในเวลาต่อมาแม้ประเทศสยามจะได้มีแนวคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศปรากฏอยู่ในหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยบ้างแล้ว แต่ก็ไม่ได้มีคำเรียกที่ชัดเจนเป็นภาษาไทยอย่างในปัจจุบัน เช่น “Outline of Preliminary Draft” เอกสารซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงให้พระยากัลยาณไมตรีหรือฟรานซิส บี. แซยร์ เป็นผู้ยกร่างถวาย หรือ “An Outline of Changes in the Form of Government” ซึ่งให้เรมยด์ บี. สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจาเป็นผู้ยกร่างถวาย ซึ่งในเวลาต่อมาฝ่ายอนุรักษ์นิยมมักจะเรียกว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เป็นต้น
จนกระทั่งเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ทูลเกล้าฯ ถวายกฎหมายฉบับหนึ่งชื่อว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” เพื่อให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยใช้เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ[8]
สำหรับสาเหตุที่ใช้คำว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม” นั้น ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้อธิบายว่า คำว่า “ธรรมนูญ” นั้นไม่ใช่คำใหม่หรือคิดขึ้นมาลอย ๆ แต่เป็นคำที่มีมาตั้งแต่สมัยก่อนแล้ว โดยคำว่า “ธรรมนูญ” หรือ “ธรรมนูน” นั้นแผลงมาจากคำภาษาบาลีว่า “ธมฺมานุญโญ” ดังปรากฏในคำภีร์พระธรรมศาสตร์ ซึ่งในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก รัชกาลที่ 1 ได้ทรงแผลงคำดังกล่าวมาเป็นคำว่า “พระธรรมศาสตร์” จนมาถึงในสมัยสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงนำคำว่า “พระธรรมนูญ” มาใช้ประกอบกับคำว่า “ศาล” โดยหมายถึงกฎหมายจัดระเบียบศาลนั้น ๆ เช่น พระธรรมนูญศาลหัวเมือง ร.ศ. 114 พระธรรมนูญศาลทหารบก ร.ศ. 126 พระธรรมนูญศาลทหารเรือ ร.ศ. 127 และพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ. 127[9] ดังนั้น เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองปรีดี จึงนำคำว่าธรรมนูญมาใช้เป็นชื่อของกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่เพื่อให้ชัดเจนว่าเป็นกฎหมายจึงเติมคำว่า “พระราชบัญญัติ” เข้าไปเพื่อให้หมายถึงกฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดิน[10]
ส่วนคำว่า “รัฐธรรมนูญ” นั้นเกิดขึ้นมาภายหลังจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ใช้บังคับไปแล้ว โดยเกิดจากพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ เมื่อครั้งทรงพระอิสริยยศเป็นหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ได้ทรงเสนอผ่านหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่าคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” นั้นยืดยาวเกินไป จึงสมควรใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ”[11] ซึ่งทรงอธิบายในเชิงภาษาศาสตร์และนิรุกติศาสตร์ของคำนี้ว่ามาจากการนำคำ 2 คำมาประกอบกันคือ คำว่า “รัฐ” และ “ธรรมนูญ”
หม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้อธิบายคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นมาจากคำว่า “ทำนูน” หรือ “ทำนูล” ซึ่งเป็นคำภาษาเขมรโดยหมายถึงท่วงทำนอง โดยคำนี้แผลงมาจากคำว่า “ทูล” ซึ่งคำเขมรนี้ก็มาจากคำว่า “ตรุมนูน” ในภาษาทมิฬ ตรุมซึ่งแผลงกลายเป็น “ธรรม” แปลว่าระเบียบการ ส่วนคำว่า “นูน” แปลว่าแนวหรือบรรดทัด ดังนั้น คำว่า “ตรุมนูน” จึงหมายถึงบรรทัดฐานของกฎระเบียบ[12] แม้ว่าโดยสภาพแล้วคำว่า “รัฐธรรมนูญ” จะสามารถนำไปใช้แทนคำว่า “Constitution” เลยได้ก็ตาม อย่างไรก็ตาม เนื่องจากคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นถูกนำไปใช้แล้วในความหมายต่างๆ กัน แต่จะใช้คำว่า “ธรรมนูญการปกครอง” ก็เป็นการเยิ่นเย้อเกินไป ดังนั้น จึงนำคำว่า “รัฐ” เข้ามาประกอบเพื่อจึงกลายเป็นคำว่า “รัฐธรรมนูญ” เพื่อให้สื่อถึงการกฎระเบียบการปกครองภายในของรัฐ
เมื่อหม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้ดเสนอคำๆ นี้ผ่านทางหนังสือพิมพ์ประชาชาติแล้ว คณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและรัฐบาลในขณะนั้นเห็นด้วยกับข้อเสนอของหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร เพราะเป็นคำที่กระทัดรัดได้ความตรงกับคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” ซึ่งถ่ายทอดมาจากคำว่า “Consititution” ในภาษาอังกฤษและภาษาฝรั่งเศส[13] ดังจะเห็นได้ว่าเมื่อคณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจึงใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” แทนดังปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475
อย่างไรก็ตาม คำว่า “ธรรมนูญ” ยังคงได้รับการนำมาใช้เป็นชื่อของรัฐธรรมนูญในบางครั้งในประวัติศาสตร์ไทยในช่วงที่มีทหารเข้าทำรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลได้มีการนำคำว่า “ธรรมนูญ” มาใช้เรียกชื่อกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ ได้แก่ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534
ในต่างประเทศนั้นเรียกกฎหมายสูงสุดนี้ว่าอะไร
ในต่างประเทศนั้นก็เช่นเดียวกันกับประเทศไทยที่มีการเรียกรัฐธรรมนูญด้วยชื่อที่แตกต่างกันไปบ้างตามบริบท โดยคำว่า “Consitution” เป็นคำที่พึ่งนำมาใช้เมื่อประเทศสหรัฐอเมริกาประกาศใช้รัฐธรรมนูญของตน โดยก่อนหน้านี้คำว่า “Constitution” นั้นแม้จะปรากฏการใช้มาอย่างยาวนานก็ตาม เช่น ใน the Politic ของอริสโตเติล อธิบายว่า Constitution ในลักษณะเดียวกันกับระบบการปกครองคือ การจัดองค์กรของบรรดาผู้ปกครองทั้งหลายในเมือง (Polis) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกำหนดผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด เป็นต้น[14] อย่างไรก็ตาม ก่อนหน้าการประกาศใช้รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้นก็ได้มีคำเรียกตราสารทางกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งมีลักษณะเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในลักษณะเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษช่วงสมัยสาธารณรัฐซึ่งเรียกว่า the Instrument of Government
นอกจากนี้ ในปัจจุบันประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีก็ไม่ได้เรียกรัฐธรรมนูญของตนว่ารัฐธรรมนูญหรือมีรากทรัพย์ในลักษณะเดียวกันกับคำว่า “Constitution” โดยเรียกกฎหมายสูงสุดของตนว่า Grundgesetz หรือ Basic Law ในภาษาอังกฤษ ซึ่งแปลว่า “กฎหมายพื้นฐาน” เป็นต้น ดังนั้น ความสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่จะใช้ชื่อว่า “รัฐธรรมนูญ” หรือ “กฎหมาย” แต่ความสำคัญอยู่ที่ว่ากฎหมายนั้น ๆ มีข้อความกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุด และความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านั้นต่อกันและกันหรือไม่[15]
เชิงอรรถ
[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39; คำว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” (Constitutional law) กับคำว่า “รัฐธรรมนูญ” (Constitution) นั้นมีความหมายแตกต่างกันในทางวิชาการ โดยคำว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นหมายถึงกฎหมายซึ่งเป็นสาขาวิชาหนึ่งในกฎหมายมหาชนซึ่งว่าด้วยกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น ดังนั้น ในทางวิชาการกฎหมายรัฐธรรมนูญจึงเป็นการพูดถึงกฎหมายสาขาหนึ่งที่ศึกษากฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น นอกจากนี้ กฎหมายรัฐธรรมนูญอาจมีความหมายรวมไปถึงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้นในความหมายอย่างกว้าง ซึ่งไม่ได้จำกัดเอาไว้เฉพาะภายใต้ตราสารทางกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง และรวมถึงกฎเกณฑ์ที่ไม่เป็นรายลักษณ์อักษรด้วย
[2] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ สัมภาษณ์โดย ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, (กรุงเทพฯ : สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542), น. 5.
[3] ชัยอนันต์ สมุทวณิช และขัตติยา กรรณสูต, เอกสารการเมืองการปกครองไทย, (กรุงเทพฯ : โครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2518), น. 59 – 60.
[4] เพิ่งอ้าง, น. 79.
[5] พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี, (พระนคร : โรงพิมพ์พระจันทร์, 2489), น. 14.
[6] การมีรัฐสภา (Parliament) สะท้อนถึงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย.
[7] ว.ช. ประสังสิต, แผ่นดินสมเด็จพระปกเกล้า, (พระนคร : ผดุงชาติ, 2505), น. 46.
[8] ในส่วนของคำว่าชั่วคราวนั้นสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเติมเข้าไปเมื่อครั้งคณะราษฎรได้เข้าเฝ้าเพื่อทูลเกล้าฯ ถวาย ณ วังสุโขทัยในวันที่ 26 มิถุนายน พ.ศ. 2475.
[9] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 6.
[10] เพิ่งอ้าง, น. 6.
[11] เพิ่งอ้าง, น. 5.
[12] พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ, รวมวิทยาการท่านวรรณฯ (พระนคร : โอเดียนสโตร์, 2494), น. 451 – 461.
[13] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น. 5.
[14] ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน, (นนทบุรี : ฟ้าเดียวกัน, 2559), น. 7.
[15] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 39.
บทความอื่นที่เกี่ยวข้อง