การใช้ภาษีเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรม

ธันวาคม 27, 2020มีนาคม 27, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รายได้กว่าร้อยละ 80 ของรายได้ที่รัฐบาลรัฐบาลจัดเก็บได้ มาจากรายได้ที่เป็นภาษี อย่างไรก็ตาม นอกจากภาษีเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐแล้ว ภาษียังทำหน้าที่อย่างอื่นตามนโยบายของรัฐบาลด้วย ซึ่งหน้าที่สำคัญ คือ การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของประชาชนภายในรัฐให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีสรรพสามิต ซึ่งเป็นภาษีที่รัฐเก็บจากสินค้าหรือบริการบางประเภทเป็นการเฉพาะ

ภาษีสรรพสามิตในฐานะแหล่งรายได้ของรัฐ

โดยทั่วไปแล้ว รายได้ของรัฐประกอบไปด้วยรายได้ของรัฐที่เป็นภาษีและไม่ใช่ภาษี ในส่วนของรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีนั้น ได้แก่ รายได้ที่รัฐวิสาหกิจนำส่งคลัง รายได้ค่าเช่าจากทรัพย์สินของกรมธนารักษ์ และรายได้อื่น ๆ เช่น ค่าธรรมเนียมที่รัฐเก็บจากบริการต่างๆ เป็นต้น สำหรับรายได้ของรัฐที่เป็นภาษีนั้นมาจากภาษีสำคัญ 3 อย่าง คือ ภาษีสรรพากร ซึ่งเก็บจากฐานเงินได้และฐานความมั่งคั่ง ภาษีศุลกากร ที่เก็บจากฐานการนำเข้าและส่งออก และภาษีสรรพสามิต อันเก็บจากฐานการบริโภคสินค้าหรือบริการ

ภาษีสรรพสามิตเป็นภาษีทางอ้อมที่จัดเก็บจากฐานการบริโภคจากสินค้าและบริการบางประเภท โดยจัดเก็บเพียงครั้งเดียว (Single Stage) จากผู้ประกอบการ ซึ่งได้แก่ ผู้ผลิตสินค้าหรือบริการ และผู้นำเข้า^[1] ซึ่งในความเป็นจริงผู้ประกอบการจะปัดภาระภาษีมาสู่ผู้บริโภคโดยรวมอยู่ในราคาสินค้าและบริการนั้น ๆ ซึ่งจากข้อมูลของสำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน) พบว่า ใน พ.ศ. 2564 กรมสรรพสามิตจัดเก็บภาษีได้มากเป็นอันดับสองลองจากภาษีสรรพากร โดยมีสัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 23.81 คิดเป็นเงิน 46,429 ล้านบาท

_{ภาพผลรวมรายได้จัดเก็บของรัฐบาลในปี พ.ศ. 2564}

^{ที่มา: สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน), ผลรวมรายได้จัดเก็บของรัฐบาล (Gross) ในปี 2564.}

_{ภาพรวมผลการจัดเก็บภาษีของกรมสรรพสามิต ในปี พ.ศ. 2564 เทียบปี พ.ศ. 2563}

วัตถุประสงค์ในการจัดก็บภาษีสรรพสามิต

การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตไม่ได้เป็นไปเพื่อหารายได้ให้กับรัฐเพียงอย่างเดียว แต่ภาษีสรรพสามิตยังตอบสนองต่อวัตถุรประสงค์ในการใช้เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้บริโภค (ประชาชน) เพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลโดยที่ไม่เป็นการบังคับประชาชนในลักษณะเป็นการห้ามด้วยอำนาจของกฎหมาย

การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคโดยใช้กลไกทางภาษีนั้นกระทำโดยการที่ภาษีเข้าไปแทรกแซงกลไกราคาสินค้าหรือบริการ ทำให้ราคาสินค้าและบริการผิดแปลกไปจากราคาตลาด เช่น สมมติราคาเบียร์หนึ่งกระป๋องราคาทั่วไปราคา 20 บาท แต่เมื่อกำหนดให้เบียร์เป็นสินค้าที่ต้องเสียภาษีสรรพสามิต ราคาของเบียร์ย่อมเพิ่มขึ้นไปจากเดิม เป็นต้น การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตแต่เดิมนั้นมีแนวคิดในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตมีอยู่ 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าฟุ่มเฟือย (The Luxury Excise) การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากสินค้าฟุ่มเฟือยมีสาเหตุมาจากรัฐพิจารณาแล้วเห็นว่า สินค้าหรือบริการซึ่งประชาชนบริโภคนั้น สินค้าบางอย่างไม่จำเป็นต่อมาตรฐานการครองชีพของประชาชนอย่างสมเหตุสมผล รัฐจึงอาศัยฐานนี้เพื่อจัดเก็บภาษี^[2] กรณีของสินค้าฟุ่มเฟือย เช่น รถยนต์ น้ำหอม และไวน์ เป็นต้น

ประการที่สอง ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ (The Sumptuary Excise) หรือกระทบต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากสินค้าประเภทนี้เนื่องมาจากรัฐพิจารณาแล้วว่า สินค้าบางอย่างมีลักษณะไม่เหมาะสมแก่การบริโภค เช่น สุรา ยาสูบ และสินค้ามีน้ำตาล เป็นต้น หรือสินค้าบางอย่างหากบริโภคมากจะกระทบต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่น สุรา เป็นต้น^[3]

ประการที่สาม ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าหรือบริการบางอย่างซึ่งได้รับประโยชน์เป็นพิเศษจากกิจการของรัฐบาล (Benefit Based Excise) ซึ่งโดยหลักของการจัดเก็บภาษีถือว่า สินค้าใดได้รับประโยชน์จากกิจการใดซึ่งรัฐเป็นผู้ให้บริการ ผู้ผลิตก็ควรเสียค่าบริการเป็นการชดเชยให้แก่รัฐ เพราะถ้าปราศจากบริการเหล่านี้แล้วธุรกิจอาจจะดำรงอยู่ไม่ได้ เพราะสินค้าอาจจะไม่มีประโยชน์แก่การบริโภค ฉะนั้นรัฐควรจะได้รับส่วนแบ่งจากผลประโยชน์ที่ผู้ผลิตได้รับบ้างเพื่อนำมาซ่อมแซมหรือปรับปรุงบริการให้ดีขึ้น กรณีตัวอย่าง เช่น น้ำมัน และผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม เป็นต้น^[4]

ประการที่สี่ ภาษีสรรพสามิตเบ็ดเตล็ด (Miscellaneous Excises) ซึ่งโดยหลักการแล้วรัฐจะใช้เป็นเครื่องมือของรัฐในทางเศรษฐกิจเพื่อแทรกแซงในทางเศรษฐกิจ เช่น ในช่วงสงครามรัฐอาจเก็บภาษีจากสินค้าบางอย่างเพื่อให้ประชาชนลดการบริโภคลง เป็นต้น^[5]

แนวคิดข้างต้นนี้สะท้อนให้เห็นว่า รัฐมีหลักคิดในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของประชาชน เช่น กรณีของสินค้าฟุ่มเฟือย รัฐมีนโยบายจะให้ประชาชนใช้จ่ายเงินเท่าที่จำเป็น ฉะนั้น หากสินค้าใดเกินความจำเป็นในการบริโภค เพื่อมิให้ประชาชนบริโภคมากจนเกินไปรัฐจึงจัดเก็บภาษีเพื่อให้ประชาชนลดการบริโภคลงมา หรือกรณีของสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพอย่างสุรา หากประชาชนบริโภคมากย่อมไม่ดีต่อสุขภาพของประชาชน รัฐจึงมีนโยบายจัดเก็บภาษีสุราทำให้ราคาสุราเพิ่มขึ้นกระทบต่อความสามารถในการซื้อสุราบริโภคของประชาชน เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม หลักการข้างต้นนั้นในปัจจุบันบางหลักการได้มีทิศทางที่เปลี่ยนแปลงไปได้เช่นกัน เช่น กรณีของภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าหรือบริการบางอย่างซึ่งได้รับประโยชน์เป็นพิเศษจากกิจการของรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บจากน้ำมันนั้น ในปัจจุบันแนวคิดเบื้องหลังได้มีความพยายามเปลี่ยนไปพิจารณาในแง่ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมแทน ซึ่งหากน้ำมันที่ใช้เป็นน้ำมันที่ดีต่อสิ่งแวดล้อมก็จะถูกเก็บภาษีในอัตราที่ถูกกว่า เป็นต้น

ทว่า รัฐบาลจะตัดสินใจว่าจะใช้หลักใดในการคิดอัตราภาษีนั้น จะเห็นได้ว่า หลักนั้นก็ยึดโยงอยู่กับนโยบายของรัฐบาลนั้น ๆ โดยพิจารณาว่าสินค้าหรือบริการที่จัดเก็บภาษีนั้นมีลักษณะอย่างไร จะเป็นสินค้าฟุ่มเฟือยหรือไม่ หรือจะเป็นสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพหรือไม่ การพิจารณาว่า สินค้าควรเป็นแบบใดขึ้นกับว่า รัฐนั้นมีแนวคิดเป็นคุณพ่อรู้ดีมากน้อยเพียงใด

รัฐแบบคุณพ่อรู้ดีคืออะไร

รัฐแบบคุณพ่อรู้ดี (Father Knows Best State) หรือรัฐพี่เลี้ยง (Nanny State) เป็นคำที่ใช้เรียกรัฐหรือรัฐบาลที่มีนโยบายแบบปิตาธิปไตย (Paternalism; ซึ่งเป็นคนละความหมายกับชายเป็นใหญ่ (Patriarchy)) ซึ่งรัฐเข้ามาจัดการกับความต้องการของประชาชนหรือเข้ามาตัดสินใจแทนประชาชนในบางเรื่อง โดยเชื่อว่า รัฐมีความเข้าใจต่อความต้องการมากกว่าตัวประชาชนเอง โดยรัฐพิจารณาแล้วว่า สิ่งใดหรือเรื่องใดดีและเหมาะสมกับประชาชน เรื่องใดไม่เหมาะสมกับประชาชน และเพื่อหลีกเลี่ยงผลกระทบที่ไม่พึงปรารถนาที่จะเกิดขึ้นกับประชาชนเองนั้น

การเข้าแทรกแซงความต้องการของประชาชนหรือเข้ามาตัดสินใจแทนประชาชนนั้นรัฐสามารถทำได้ในหลายลักษณะโดยไล่ระดับตั้งแต่ความเข้มงวดมากไปจนถึงความเข้มงวดน้อย เช่น รัฐมีนโยบายไม่สนับสนุนให้ประชาชนดื่มเครื่องดื่มแอลกอฮอล์เพื่อรักษาสุขภาพของประชาชน กรณีที่มีความเข้มงวดมากนั้นรัฐอาจห้ามมิให้มีการจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ตลอดพื้นที่ของรัฐนั้นเลยก็ได้ หรือหากรัฐมีความเข้มงวดน้อยอาจจะใช้วิธีคิดภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในอัตราที่สูงเพื่อรักษาสุขภาพของประชาชนให้ดื่มเครื่องดื่มแอลกอฮลอ์ให้น้อยลง เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ปัญหาของรัฐแบบคุณพ่อรู้ดีก็คือ ในบางกรณีรัฐอาจจะล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่การตัดสินใจส่วนบุคคลของประชาชนมากเกินไป เช่น ในกรณีของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ประเทศไทย นอกจากจะจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์แล้ว รัฐบาลไทยภายใต้คณะรัฐประหารได้ตราพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. 2551 เพื่อแทรกแซงการตัดสินใจบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของประชาชน เช่น ในการรับโฆษณา และการเลือกซื้อตามวันเวลาที่ต้องการ เป็นต้น ปัญหาของรัฐแบบคุณพ่อรู้ดีคือ รัฐมีความสามารถและมีศีลธรรมมากกว่าพอที่จะเข้าใจประชาชนทุกคนและตอบสนองความต้องการของประชาชนทุกคนได้มากเพียงใด

กล่าวโดยสรุป ภาษีสรรพสามิตมิได้ทำหน้าที่แต่เพียงการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลเท่านั้น แต่ภาษีสรรพสามิตยังทำหน้าที่อื่น ๆ ของรัฐในการแทรกแซงทางเศรษฐกิจหรือในทางสังคม ผ่านกลไกของภาษีเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของประชาชน

เชิงอรรถ

^[1] พรปวีณ์ ใจกันทา, “มีอะไรเปลี่ยนแปลงในพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560” สืบค้นเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2563, จาก http://www.fpo.go.th/main/getattachment/General-information-public-service/Tax-Policy-Journal/9631/Tax-Journal-Edition-2-Vol-6-Sep-2018.pdf.aspx.

^[2] วีรวรรณ พูลพิพัฒน์, “ปัญหาในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตของประเทศไทย,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาบัญชีมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), น. 3.

^[3] เพิ่งอ้าง, น. 4.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 5.

^[5] เพิ่งอ้าง, น. 6.

เศรษฐกิจรัฐธรรมนูญ: พลวัตรของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในทางเศรษฐกิจ

ธันวาคม 7, 2020มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกบนเว็บไซต์ pridi.or.th

เศรษฐกิจกับรัฐธรรมนูญสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดกัน โดยรัฐธรรมนูญมีบทบาทสำคัญในการกำหนดระบบเศรษฐกิจของรัฐนั้น ๆ ในบทความนี้จะได้กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย และการนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ

“ถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้…”
ปรีดี พนมยงค์

ข้อความข้างต้นของปรีดี พนมยงค์ เป็นส่วนหนึ่งของแนวคิดว่าด้วยประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดี ซึ่งวางอยู่บนพื้นฐานว่าประชาธิปไตยสมบูรณ์จะต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 สิ่ง คือ ประชาธิปไตยทางการเมือง ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย

ในการปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (Liberal democracy) บรรดารัฐธรรมนูญของรัฐเสรีประชาธิปไตยให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญในฐานะตราสารทางกฎหมายและทางการเมืองที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน^[1] อย่างไรก็ตาม นอกจากบทบาทในฐานะตราสารทางกฎหมายและทางการเมืองแล้ว รัฐธรรมนูญยังมีฐานะตราสารทางเศรษฐกิจด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญได้กำหนดกฎกติกาทางเศรษฐกิจระหว่างนักการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ และราษฎรทั้งที่มีและไม่มีสิทธิเลือกตั้ง^[2] ซึ่งกระจายอยู่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ทั้งในบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ หรือบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ซึ่งกำหนดหลักการแห่งนโยบายซึ่งรัฐจะต้องปฏิบัติจัดทำ ทั้งนี้ โดยไม่คำนึงว่าพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะมีนโยบายอย่างไร และจะจัดตั้งรัฐบาลอย่างใด^[3]

การที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติในทางเศรษฐกิจ ทั้งในบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ หรือแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ มีผลสะท้อนสำคัญใน 2 ประการแรก คือ

ประการแรก บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจเป็นการรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และเป็นการสร้างพันธะระหว่างรัฐกับประชาชนในทางเศรษฐกิจ แม้ว่าบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ นั้นอาจไม่มีผลผูกพันให้รัฐบาลต้องจัดทำเสมอไป แต่ก็กำหนดหลักการกว้าง ๆ เพื่อเป็นแนวทางให้กับรัฐบาล และเป็นช่องทางให้เกิดการเร่งรัดในทางการเมืองให้รัฐบาลต้องดำเนินการ

ประการที่สอง บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจนั้น ได้จัดตั้งระบบเศรษฐกิจที่สังคมปรารถนาขึ้นมา ไม่ใช่แต่เพียงเป็นภาพสะท้อนของระบบเศรษฐกิจที่เป็นอยู่ในสังคม โดยกำหนดระบบเศรษฐกิจของรัฐว่าจะเป็นระบบเศรษฐกิจแบบใด ตัวอย่างเช่น ในประเทศไทย รัฐต้องสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด^[4] รัฐธรรมนูญจะต้องรับรองสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจของบุคคลเบื้องต้นที่สุด คือ สิทธิในทรัพย์สิน เพื่อให้ประชาชนมีอิสระในการจำหน่ายจ่ายโอนและเป็นเจ้าของทรัพย์สินได้ รัฐต้องกำหนดกฎเกณฑ์กติกาเกี่ยวกับการใช้สิทธิดังกล่าวของประชาชนผ่านกฎหมาย และท้ายที่สุดคือรัฐต้องกำหนดความสัมพันธ์ของรัฐกับระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมโดยอาศัยกลไกตลาดนี้อย่างไร

รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ

แรกเริ่มนั้นรัฐธรรมนูญของประเทศส่วนใหญ่ในโลกมิได้มีการบัญญัติถึงแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ บทบัญญัติทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่จึงกำหนดเอาไว้ในบทบัญญัติในหมวดว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ ซึ่งเป็นผลผลิตทางปรัชญาการเมืองแบบเสรีนิยมของจอห์น ล็อค (John Lock) ซึ่งส่งอิทธิพลให้กับอดัม สมิธ (Adam Smith) ก่อนจะได้รับการยอมรับผ่านบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ

ลักษณะของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในยุคแรกจึงเป็นบทบัญญัติรับรองกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล เช่น ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 ซึ่งเกิดขึ้นในการปฏิวัติฝรั่งเศสและมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญและส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ในข้อ 2 ระบุว่า “วัตถุประสงค์แห่งสังคมการเมือง ได้แก่ การธำรงรักษาไว้ซึ่งสิทธิทั้งหลาย (ที่กำเนิดขึ้นและมีมา) ตามธรรมชาติและ (เป็นสิทธิซึ่ง) มิอาจยกเลิกเพิกถอนได้ของมนุษย์ สิทธิทั้งหลายเหล่านี้ ได้แก่ เสรีภาพ กรรมสิทธิ์ (ในทรัพย์สิน) ความปลอดภัย (ในชีวิตและร่างกาย)และ (สิทธิใน) การขัดขืนต่อการกดขี่ (ไม่ว่าในรูปแบบใด)”^[5] เป็นต้น ซึ่งหากจะสืบย้อนกลับไปหลักการดังกล่าวนี้เป็นหลักการร่วมกันของบรรดารัฐเสรีประชาธิปไตยที่ต้องรับรองสิทธิในทรัพย์สินของปัจเจกบุคคล ทั้งจากปัจเจกบุคคลด้วยกันและจากอำนาจของรัฐที่ปราศจากอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย ในเวลาต่อมาบรรดาบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในส่วนของสิทธิและเสรีภาพทางรัฐธรรมนูญก็ค่อย ๆ เพิ่มขึ้นตามลำดับ และครอบคลุมมากขึ้นตามพัฒนาการของสังคม เช่น รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1853 ของประเทศอาร์เจนตินาได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้ใช้แรงงานและสหภาพแรงงานเอาไว้ในมาตรา 14BIS เป็นต้น

ในส่วนของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐนั้นได้บัญญัติขึ้นเป็นครั้งแรกโดยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับไวมาร์ ค.ศ. 2461 ของเยอรมนี โดยบัญญัติเอาไว้ภายใต้หมวดสิทธิและหน้าที่ของประชาชน^[6] สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐแยกเป็นหมวดหมู่ต่างหากคือ รัฐธรรมนูญสาธารณรัฐไอร์แลนด์ ค.ศ. 2465 โดยใช้คำว่า “แนวนโยบายสังคม” (Directive Principles of Social Policy)^[7]

พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย

ก่อนปี พ.ศ. 2492 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมิได้มีบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ แม้แต่ในบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนก็มิได้มีบทบัญญัติทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมานับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมาได้มีความพยายามสร้างแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐในทางเศรษฐกิจขึ้นมาโดยตลอด ดังจะเห็นได้จากการจัดทำเค้าโครงเศรษฐกิจของนายปรีดี ซึ่งไม่ประสบผลสำเร็จเนื่องจากปัญหาทางการเมือง (รายละเอียดเพิ่มเติมโปรดดู ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 4: มองเค้าโครงเศรษฐกิจไทยในปัจจุบันและอนาคต) การจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจขึ้นมาครั้งแรกในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม

การเกิดขึ้นของหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ เกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 และเป็นต้นแบบให้กับรัฐธรรมนูญอีก 10 ฉบับ ดังแสดงตามตารางจำนวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 – 2560 สำหรับธรรมนูญการปกครองและรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) นั้นโดยส่วนใหญ่จะไม่ได้บัญญัติเอาไว้ถึงบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ และแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ เพราะวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญนั้นมีไว้เพื่อธำรงรักษาและสืบทอดอำนาจของระบอบเผด็จการเท่านั้น

ตารางจำนวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492–2560

ลำดับ	รัฐธรรมนูญ	มาตรา	จำนวนมาตรา	จำนวนนโยบาย
1.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2492	มาตรา 54–72	19	17
2.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2475 ซึ่งนำกลับมาใช้ใหม่ พุทธศักราช 2495	มาตรา 38–44	7	7
3.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2511	มาตรา 53–70	18	15
4.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2517	มาตรา 62–94	33	39
5.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2521	มาตรา 53–73	21	36
6.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2534	มาตรา 59–80	22	46
7.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2534 และแก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2538	มาตรา 58–89	32	54
8.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2540	มาตรา 71–89	19	49 (54)
9.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2550	มาตรา 75–87	13	52 (67)
10.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2560	มาตรา 64–78	15	32 (54)

หมายเหตุ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540-2560 มีแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐปะปนอยู่ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยและในหมวดหน้าที่ของรัฐด้วย ตัวเลขในวงเล็บรวมแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐทั้งหมด

ที่มา: ดัดแปลงและเพิ่มเติมจาก รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540,” (รายงานวิจัยเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2545).

การบัญญัติเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมีวัตถุประสงค์อยู่ใน 2 ประการ คือ^[8] ประการแรก กำหนดไว้เพื่อเป็นแนวนโยบายเพื่อให้รัฐบาลเลือกดำเนินการหรือที่เรียกว่า “เมนูนโยบาย” (Policy Menu) และประการที่สอง กำหนดแนวทางให้กับรัฐบาลในการพัฒนาประเทศทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมโดยไม่จำกัดว่าพรรคการเมืองใดเข้ามาบริหารประเทศ ซึ่งปรากฏในคำปรารภของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ว่า “…กำหนดแนวนโยบายแห่งรัฐเพื่อช่วยรักษาไว้ซึ่งความต่อเนื่องกันโดยสม่ำเสมอในการบริหารราชการ…” และในมาตรา 54 บัญญัติว่า “…บทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมายและการบริหารราชการตามนโยบายดั่งกำหนดไว้…” อย่างไรก็ตาม การกำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐไม่ได้หมายความว่า พรรคการเมืองและรัฐบาลไม่ต้องมีนโยบายของตนอีกต่อไป เพราะแนวนโยบายแห่งรัฐนี้เป็นเพียงแต่หลักการแห่งนโยบายเท่านั้นไม่ใช่ตัวนโยบาย^[9] ดังนั้น โดยสภาพแล้วแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย^[10]

ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ได้สร้างต้นแบบในการบัญญัติหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐขึ้นมา แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้น้ำหนักแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไปในเรื่องความมั่นคงของรัฐมากกว่าในเรื่องหน้าที่ของรัฐในทางเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญที่มีความสำคัญมากที่สุดในการกำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นภายหลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ได้รับการกล่าวขานว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยที่สุด

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 เป็นรัฐธรรมนูญที่ก่อให้เกิดนวัตกรรมโดยนำฉันทามติแบบเคนส์ (Keynesian Consensus) และได้ก่อตัวแนวคิดรัฐสวัสดิการ (Welfare State) มาบัญญัติไว้ในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐใน 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องการจ้างงานเต็มอัตรา (Full Employment) โดยกำหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชากรวัยทำงานมีงานทำ และได้คุ้มครองสิทธิของแรงงานให้ได้รับค่าตอบแทนตามอัตภาพ จัดให้มีการคุ้มครองแรงงานให้เป็นไปโดยเป็นธรรม และจัดให้มีสวัสดิการเพื่อประกันการเจ็บป่วยและชราภาพของแรงงาน^[11]

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องรัฐสวัสดิการเอาไว้ โดยกำหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะ ส่งเสริมกิจการเคหะสำหรับประชาชนผู้มีรายได้น้อย ส่งเสริมการสาธารณสุขตลอดถึงการอนามัยครอบครัวและคุ้มครองสุขภาพของบุคคล จัดให้มีการรักษาพยาบาลแก่ผู้ยากไร้โดยไม่คิดมูลค่า^[12]

ประการที่สาม รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องการบำรุงรักษาสภาพแวดล้อมและธรรมชาติเอาไว้ โดยกำหนดให้รัฐพึงบำรุงรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อมและความงามทางธรรมชาติ รวมทั้งป่าไม้ ต้นน้ำลำธาร และน่านน้ำ^[13]

ประการที่สี่ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องความเป็นธรรมทางสังคม โดยได้บัญญัติเกี่ยวกับการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ในฐานะของบุคคลในทางเศรษฐกิจและสังคมลดน้อยลง^[14] และการปฏิรูปที่ดินและการจัดรูปที่ดิน^[15]

แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 นั้นจะใช้บังคับเป็นเพียงชั่วระยะเวลาสั้น ๆ 2 ปีอันเป็นผลมาจากการรัฐประหารโดย คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน โดยมีพลเรือเอก สงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้าคณะเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ซึ่งดึงให้ประเทศไทยเข้าสู่วังวนของการรัฐประหารอีกครั้งหนึ่ง จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2539 เมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 เพื่อเปิดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญจนนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งบทบัญญัติในเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐได้สืบทอดเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517

การนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

ในความเป็นจริง แม้รัฐธรรมนูญจะได้กำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 ทว่า การกำหนดนโยบายเอาไว้รัฐธรรมนูญเปรียบได้กับ “ความฝัน” (เป็นคำที่ศาสตราจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์นำมาใช้) เพราะนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 เป็นต้นมา นโยบายที่ได้บรรจุไว้ในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐนั้นมิได้มีการดำเนินการในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง เนื่องจากรัฐบาลส่วนใหญ่ตั้งแต่ พ.ศ. 2492 เป็นต้นมาจนถึง พ.ศ. 2540 นั้นเป็นรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหารกับสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ได้มีความสัมพันธ์กันในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นไปตามหลักการถ่วงดุลอำนาจเท่าที่ควร ทำให้บทบัญญัติในส่วนแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐที่บัญญัติไว้เป็นเพียง “ส่วนเกิน” ของรัฐธรรมนูญ เพราะไม่มีประโยชน์ในทางปฏิบัติ^[16]

กล่าวโดยสรุป เศรษฐกิจกับรัฐธรรมนูญสัมพันธ์กันในลักษณะที่ทั้งเป็นการรับรองสิทธิของประชาชนภายในรัฐในทางเศรษฐกิจ และกำหนดกรอบทิศทางระบบเศรษฐกิจของรัฐจะมีรูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไร นอกจากนี้ เมื่อเวลาผ่านพัฒนาการของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในรัฐธรรมนูญก็มีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงไป กล่าวคือ แต่เดิมบทบัญญัติทางเศรษฐกิจมักปรากฏในรูปของสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐรับรองไว้ให้ แต่ในช่วงหลังมานี้บทบัญญัติทางเศรษฐกิจได้ปรากฏในรูปแบบของแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ หรือบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐ อย่างไรก็ตามบทบัญญัติในส่วนของแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ในความเป็นจริงแทบจะไม่มีการนำมาปฏิบัติ เสมือนเพียงแต่ความฝันที่ไม่เป็นจริง

เชิงอรรถ

^[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39.

^[2] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540,” (รายงานวิจัยเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2545), น. 4.

^[3] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 159.

^[4] มาตรา 87 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

^[5] สำนวนแปลของฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล.

^[6] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 161-162.

^[7] เพิ่งอ้าง, น. 162.

^[8] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 348.

^[9] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 162.

^[10] มาตรา 54 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492.

^[11] มาตรา 89 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[12] มาตรา 91 และมาตรา 92 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[13] มาตรา 77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[14] มาตรา 79 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[15] มาตรา 81 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[16] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 359.

แปลรักฉันด้วยใจเธอกับความเป็นชายที่พร้อมจะกดทับทุกคน

พฤศจิกายน 21, 2020ธันวาคม 2, 2021 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

แปลรักฉันด้วยใจเธอเป็นซีรีย์ขนาดสั้นของค่ายนาดาว ซึ่งมักจะทำซีรีย์ที่ให้ความรู้สึกแปลกใหม่ผิดไปจากละครหรือซีรีย์ที่มีอยู่ตามท้องตลาดเสมอ ในส่วนตัวแล้วนอกจากเนื้อเรื่องแล้วชอบมุมกล้องกับสีภาพที่ช่วยให้โลเคชั่นและบรรยากาศของเรื่องดีขึ้นไปอีก และที่สำคัญที่สุดคือ การพยายามเล่าเรื่องชีวิตของคนที่พ้นไปจากกรุงเทพฯ อันเป็นเมืองหลวงที่ทุกสิ่งทุกอย่างถูกรวมมาไว้ที่นี่พื้นหลังของเรื่องที่เป็นจังหวัดภูเก็ต เลยยิ่งทำให้เรื่องนี้น่าสนใจขึ้นไปอีก

ส่วนที่อยากจะเน้นในบล็อกนี้ไม่ใช่เรื่องของงานภาพ แสง และสี แต่เป็นเรื่องของความเป็นชายที่กดทับคนทุกคนซึ่งส่วนตัวคิดว่าสิ่งนี้คือซีรีย์กำลังเน้น

เต๋เป็นตัวละครที่น่าจะเรียกได้ว่าเป็นตัวแทนของเด็กมัธยมไทยทั่วๆ ไป คนหนึ่งเลยซึ่งยังไม่เข้าใจความต้องการของตัวเอง ในการทำความเข้าใจเพศวิถีของตนเอง ฉะนั้น จะเห็นได้เลยว่าตลอดซีรีย์มันคือการค้นหาตัวตนของเต๋ โดยมีตัวละครบางตัวช่วยให้เต๋โตขึ้น

สิ่งที่ทำให้เต๋ค้นพบอัตลักษณ์ทางเพศของตัวเองได้ยากนั้นมันเกิดจากความเป็นชายที่กดทับคนทุกคนในสังคมนี้ จะเห็นได้ในหลายๆ ฉากที่ตัวละครอีกตัวคือ โอ้เอ้ว พยายามช่วยเต๋ในการค้นหาตัวตนของตัวเอง แต่มันจะกลับมาสู่การที่เต๋ก็เลือกที่จะปฏิบัติตามกระแสของสังคม

ความเป็นชายที่กดทับตัวละครเต๋นี้มันสร้างลักษณะหลายๆ อย่างขึ้นมา ทั้งความพยายามเป็นฮีโร่ เราจะเห็นได้ว่าเต๋เป็นสิ่งนั้นเยอะมาก พยายามทำให้ทุกคนมีความสุขและพยายามแข็งแกร่งตลอดเวลาแต่มันไม่ใช่ ฉากส่วนใหญ่ที่เราจะเห็นเต๋ค่ำครวญมันมักจะเป็นการทำอยู่คนเดียวในที่ปิด เพราะความเป็นชายไม่ยอมรับให้ผู้ชายอ่อนแอ

เราคิดว่าซีรีย์นี้แตกต่างจากนิยายบอยเลิฟหรือวายทั่วไปที่เคยอ่านหรือเคยดูนะ เราคิดว่าเรื่องนี้มันแฟนตาซีน้อยกว่า บ่อยครั้งที่นิยายบอยเลิฟหรือวายมันจะทำไปแฟนตาซีไปเลย กล่าวคือ ตัวละครในนิยายบอยเลิฟหรือวายส่วนใหญ่จะค้นพบอัตลักษณ์และเพศวิถีผ่านของตนเองผ่านการตกหลุมรักและผิดหวัง แล้วก็ข้ามไปสู่การร่วมรักทางกายภาพแบบหนักๆ (ฉากเซอร์วิส) แต่เรื่องนี้มันมีฉากร่วมรักหลายฉากที่ไม่ได้มีความสัมพันธ์ทางเพศ และมันทำให้ตัวละครได้เรียนรู้อัตลักษณ์และเพศวิถีของตนเอง เช่น ฉากเล้าโลมในบ้านเต๋ เป็นต้น ซึ่งจะเห็นว่าตัวละครนั้นเติบโตขึ้นเรื่อยๆ สิ่งนี้ทำให้มันจริงมันสะท้อนชีวิตของการเป็นวัยรุ่น

หลายฉากที่ซีรีย์นี้ใส่เข้าไปคือ สัญลักษณ์ต่างๆ เช่น การจูบใต้บันได้ หรือการจูบกันใต้น้ำ เป็นต้น มันมีสัญลักษณ์ที่ซ่อนเอาไว้ เพื่อที่จะสื่อถึงบทบาทและสถานภาพทางเพศวิถีที่หลากหลายแต่จริงๆ อาจจะยังไม่เป็นที่ยอมรับของคนในสังคม

จุดที่ยากที่สุดของคนเมื่อค้นหาอัตลักษณ์และเพศวิถีของตนเจอแล้ว คือ การอธิบายสิ่งนี้กับคนรอบตัว ในตอนท้ายของซีรีย์มันจึงเป็นช่วงที่เต๋ต้องเริ่มอธิบายความเป็นตัวเองให้กับคนในครอบครัวฟัง ความเข้าใจและได้รับการยอมรับในสิ่งที่ตัวเองเป็นนี้สำคัญมาก โดยเฉพาะกับคนในวัยเต๋ที่ค่อยๆ เติบโตขึ้นมา ซึ่งส่วนตัวเราคิดว่าในจุดนี้เรื่องเล่าออกมาได้ค่อนข้างดีเลยทีเดียว

ความประทับใจที่สุดของซีรีย์นี้จึงเป็นเรื่องของการให้พื้นที่นำเสนอเรื่องการค้นหาเพศวิถีและอัตลักษณ์ทางเพศของตัวละคร ซึ่งในปัจจุบันสังคมไทยนี้อาจจะไม่ได้ให้พื้นที่เหล่านี้เพียงพอรึเปล่า

เวลากลไกแห่งอำนาจของชนชั้นนำสยาม

พฤศจิกายน 16, 2020ธันวาคม 2, 2021 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

วันนี้ได้มีโอกาสอ่านบทความของคุณวิภัส เลิศรัตนรังษี ชื่อว่า “เวลาอย่างใหม่” กับการสร้างระบบราชการสยามในสมัยรัชกาลที่ 5 ในนิติยสารศิลปวัฒนธรรม ปีที่ 42 ฉบับที่ 1 พฤศิจกายน 2563

ความน่าสนใจของบทความนี้คือ การหยิบเอา “เวลา” ซึ่งเป็นกลไกอย่างหนึ่งที่ชนชั้นนำสยามในสมัยใช้สร้างระบบราชการแบบรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางคือ “กรุงเทพ” ในบทความนี้ได้บอกเล่าถึงระบบเวลาแบบใหม่ที่นำมาใช้ในสยาม โดยระบบเวลาแบบใหม่นี้ประกอบไปด้วยกลไก 2 ประการสำคัญคือ ประการแรก ปฏิทินซึ่งเปลี่ยนจากการใช้ปฏิทินแบบจันทรคติมาเป็นปฏิทินสุริยคติตามระบบเกรโกเรียนแบบตะวันตก และประการที่สองคือ การนับเวลาโดยใช้นาฬิกากล ซึ่งแต่เดิมสยามใช้การบอกเวลาแบบโมงยาม และในการนับเวลานั้นก็แตกต่างกันไปตามพื้นที่

ผลของการเปลี่ยนมาใช้ระบบเวลาแบบใหม่นี้เกิดขึ้นเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีประกาศให้ใช้เวลาแบบใหม่ในระบบราชการ ซึ่งส่งผลให้การนับวันเดือนปีแบบเดิมเปลี่ยนไป (เดิมจะนับเดือนแบบไทยก็จะเป็นเดือนอ้าย เดือนยี่ เดือนสาม เดือนสี่) มาเป็นการนับเดือนแบบตะวันตกแบบในปัจจุบัน และทรงให้ใช้รัตนโกสินทร์ศกแทนการใช้จุลศักราช ซึ่งนับปีตามแบบจันทรคติ การใช้ระบบปฏิทินแบบใหม่นี้ส่งผลต่อระบบราชการที่จะใช้วันเดือนปีในแบบเดียวกันตลอดทั่วทั้งดินแดนสยาม และเมื่อระบบรวมศูนย์อำนาจก่อร่างสร้างตัวจนแน่นอนแล้ว การใช้จ่ายงบประมาณต่างๆ จึงเป็นกระบวนการที่สอดคล้องกับการใช้ระบบเวลาแบบใหม่ ทั้งการกำหนดวันจัดเก็บภาษี วันส่งภาษีมาส่วนกลาง วันประชุมเพื่ออนุมัติงบประมาณแผ่นดิน และการส่งงบประมาณแผ่นดินไปยังดินแดนต่างๆ ภายใต้การปกครองของสยาม

ในด้านการนับเวลาแบบนาฬิกากล ได้สร้างระบบการเข้าทำงานที่ชัดเจนโดยแยกเวลาการทำงานออกจากเวลาส่วนตัว ซึ่งแต่เดิมการรับราชการนั้นเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยและอัธยาศัยของผู้บังคับบัญชา แต่ระบบราชการแบบใหม่นี้ได้กำหนดเวลาการเข้าทำงานที่แน่นอนขึ้นมา โดยเริ่มจาก 10.00 – 17.00 น. ซึ่งเป็นการนับเวลาแบบนาฬิกากล ซึ่งเริ่มแพร่หลายนับตั้งแต่รัชกาลที่ 4 และเมื่อตั้งกระทรวงทั้ง 12 สำเร็จในสมัยรัชกาลที่ 5 กระทรวงต่างๆ ก็มีชั่วโมงการทำงานที่แน่นอน

อย่างไรก็ตามในกรณีเวลาราชการนั้นอาจมีความแตกต่างกันตามส่วนราชการบ้างทั้งเพราะขึ้นกับพระราชอัธยาศัยของผู้บังคับบัญชา เช่น กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศ ทรงโปรดปราณการทำงานเวลากลางคืน ซึ่งเป็นธรรมดาของเชื้อพระวงศ์ราชสำนักสยาม ทำให้เวลาการทำงานของกระทรวงต่างประเทศแตกต่างไปจากส่วนราชการอื่นบ้าง เป็นต้น ในขณะที่บางส่วนราชการมีความสำคัญมากจึงต้องทำงานตลอด 24 ชั่วโมงและตลอด 7 วัน เช่น กรมราชเลขาธิการ เป็นต้น ซึ่งในประเด็นนี้จะเห็นได้ว่าค่าของเวลาของคนนั้นไม่เท่ากัน เวลาของคนธรรมดาไม่สามารถกำหนดให้การทำงานของคนๆ อื่นเปลี่ยนแปลงไปได้ อย่างไรก็ตาม เจ้านายบางพระองค์ก็ทรงเคร่งครัดกับการใช้เวลาระบบใหม่อย่างมาก เช่น กรมพระยาดำรงราชานุภาพ เป็นต้น

นอกจาก เรื่องนี้อีกสิ่งที่เปลี่ยนไปคือ ระบบเวลาเดิมนั้นให้ความสำคัญทางศาสนามาก วันพระจะเป็นวันหยุดราชการเสมอ แต่ภายใต้ระบบใหม่รัฐสยามกำหนดให้วันอาทิตย์เป็นวันหยุดราชการแทนเพื่อให้เกิดความแน่นอน แต่การนำระบบเวลาแบบใหม่นี้มาใช้ก็ยังไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของราษฎร ซึ่งยังใช้ระบบเวลาแบบดั้งเดิม (จารีต) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่นอกกรุงเทพ ทำให้ในตอนท้ายต้องมีการปรับเปลี่ยนให้วันพระกลับมาเป็นวันหยุดราชการอีกครั้งหนึ่งในบางพื้นที่

ในช่วงแรกระบบเวลาของสยามนั้นยังคงแบ่งออกเป็นระบบเวลาแบบใหม่คือ ระบบเวลาที่สถาปนาขึ้นโดยรัฐสยามเพื่อวัตถุประสงค์ในการใช้กับระบบราชการ กับระบบเวลาดั้งเดิม (จารีต) ซึ่งใช้กันในหมู่ราษฎร อย่างไรก็ตาม การที่ระบบเวลาเป็นดั้งเช่นในปัจจุบันก็ได้สะท้อนชัยชนะของระบบเวลาแบบใหม่ที่รัชกาลที่ 5 ได้ทรงสถาปนาขึ้นมา

โดยส่วนตัวรู้สึกว่าบทความนี้น่าสนใจในการสร้างองค์ความรู้ใหม่ๆ เกี่ยวกับการมองระบบเวลาซึ่งชนชั้นนำสยามนำมาใช้ในการรวมและรักษาอำนาจ

^{เทวะประติทิน พระพุทธศักราช 2462” สร้างตามปฏิทินปรับเทียบของพระเจ้าน้องยาเธอ}
^{กรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการ จาก มติชน}

เล่าเรื่องคุณเสริม วินิจฉัยกุล

พฤศจิกายน 10, 2020กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เขียนครั้งแรงในเสริม วินิจฉัยกุล: ผู้ช่วยจัดทำตำรา ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในชีวิตของนายปรีดี พนมยงค์นั้น ได้รู้จักผู้คนมากหน้าหลายตา ในบรรดาผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับแวดวงเศรษฐกิจการคลังและการธนาคาร คุณเสริม วินิจฉัยกุล เป็นผู้หนึ่งที่มีความน่าสนใจมาก

ชีวิตครอบครัวและการศึกษา

คุณเสริมเป็นบุตรชายคนโตของพระยานิมิราชทรงวุฒิ (สวน วินิจฉัยกุล) กับคุณหญิงนิมิราชทรงวุฒิ (เนือง) สกุลเดิมบุณยรัตพันธุ์ ซึ่งในวัยเด็กของคุณเสริมนั้น บิดาและมารดาประสงค์จะให้ได้เติบโตและดำเนินอาชีพเป็นผู้พิพากษาเช่นเดียวกันกับบิดา จึงได้พาคุณเสริมในวัย 7 ขวบ ไปเข้าศึกษา ณ โรงเรียนอัสสัมชัญ ตามคำแนะนำของเจ้า พระยาศรีธรรมาธิเบศร์ (แต่เมื่อเป็นหลวงจินดาภิรมย์) เนื่องจากรัฐบาลมีนโยบายจะจัดทำประมวลกฎหมายเช่นเดียวกับประเทศฝรั่งเศส และโรงเรียนอัสสัมชัญก็เป็นโรงเรียนมีการเรียนการสอนวิชาภาษาฝรั่งเศสในขณะนั้น บิดาและมารดาของคุณเสริมจึงตัดสินใจส่งคุณเสริมเรียน ณ โรงเรียนอัสสัมชัญ เป็นนักเรียนประจำ

เมื่อคุณเสริมเรียนอยู่โรงเรียนอัสสัมชัญได้ 9 ปี ก็จบหลักสูตรมัธยม 6 ภาษาฝรั่งเศสแล้ว คุณเสริมและเพื่อน ๆ ได้ปรึกษาหารือกันว่าอยากจะเรียนภาษาฝรั่งเศสต่ออีกสัก 1 ปี จึงได้ไปร้องขอให้ท่านเจษฎาจารย์ ฟ. ฮีแลร์ ได้มีเมตตาตั้งชั้น 7 ให้เป็นกรณีพิเศษ

เมื่อจบการศึกษาจากโรงเรียนอัสสัมชัญ คุณเสริมได้สมัครเข้าศึกษาต่อโณงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม ซึ่ง ณ โรงเรียนกฎหมายแห่งนี้เองกำลังเปิดรับสมัครล่ามภาษาฝรั่งเศส โดยทางกระทรวงยุติธรรมได้ขอให้ทางโรงเรียนอัสสัมชัญหาล่ามภาษาฝรั่งเศสให้ ซึ่งท่านเจษฎาจารย์ ฟ. ฮีแลร์ ได้เรียกคุณเสริมไปสอบถามว่าสนใจจะรับงานนี้หรือไม่ ประกอบกับในขณะนั้นโรงเรียนกฎหมายได้กำหนดอัตราเงินเดือนไว้ 80 บาทต่อเดือน ทำให้คุณเสริมตกลงรับงานเป็นล่ามแปลภาษาที่โรงเรียนกฎหมาย โดยคุณเสริมได้ทำงานเป็นล่ามแปลภาษาอยู่โรงเรียนกฎหมาย จนกระทั่งสำเร็จการศึกษาจากโรงเรียนกฎหมาย เป็นเนติบัณฑิตในปี พ.ศ. 2472

ชีวิตเมื่อครั้งเป็นผู้ช่วยจัดทำตำรา

ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย ไม่เพียงแต่สถาบันการเมืองสำคัญ ๆ ของประเทศจะได้เกิดขึ้นในช่วงเวลานั้น โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม ก็ได้แปลงสภาพมาเป็นมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง พร้อมกับได้มีการปรับปรุงหลักสูตรการเรียนการสอนเดิมของโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม เสียใหม่เป็นการใหญ่ ทั้งในสาขาวิชากฎหมายและวิชาบัญชี

ในขณะนั้นคุณเสริมก็ได้เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง โดยได้รับตำแหน่งเป็นผู้ช่วยจัดทำตำราของมหาวิทยาลัย ซึ่งเป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญและมีการจัดสอบเป็นกิจลักษณะ เพราะด้วยมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองประสงค์จะให้มีตำราประกอบคำสอนให้ครบถ้วน ซึ่งในช่วงเวลานั้นคุณเสริมได้เข้ามาเป็นผู้ช่วยจัดทำตำราของบุคคลสำคัญหลายท่าน เช่น ศาสตราจารย์ เอกูต์ (Henri AYGOUT) นักกฎหมายชาวฝรั่งเศสผู้บทบาทสำคัญต่อการเรียนการสอนกฎหมายอาญาของประเทศไทย ซึ่งในบางครั้งศาสตราจารย์ เอกูต์ ก็ให้คุณเสริมเป็นผู้บรรยายแทน เป็นต้น

ในเวลาต่อมามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์มีความประสงค์จะมีอาจารย์ประจำมหาวิทยาลัย และได้จัดตั้งทุนการศึกษาเพื่อให้บุคคลไปศึกษาต่อต่างประเทศเพื่อกลับมาเป็นอาจารย์ประจำนั้น คุณเสริมได้มีโอกาสสอบและได้รับทุนการศึกษาเพื่อไปศึกษาต่อ ณ ประเทศฝรั่งเศสพร้อมกันกับคุณทวี ตะเวทิกุล ซึ่งเป็นเพื่อนสนิทของคุณเสริม

ชีวิตครอบครัวและการศึกษา

ชีวิตเมื่อครั้งเป็นผู้ช่วยจัดทำตำรา

ในขณะนั้นคุณเสริมก็ได้เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง โดยได้รับตำแหน่งเป็นผู้ช่วยจัดทำตำราของมหาวิทยาลัย ซึ่งเป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญและมีการจัดสอบเป็นกิจลักษณะ เพราะด้วยมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองประสงค์จะให้มีตำราประกอบคำสอนให้ครบถ้วน ซึ่งในช่วงเวลานั้นคุณเสริมได้เข้ามาเป็นผู้ช่วยจัดทำตำราของบุคคลสำคัญหลายท่าน เช่น ศาสตราจารย์ เอกูต์ (Henri EYGOUT) นักกฎหมายชาวฝรั่งเศสผู้บทบาทสำคัญต่อการเรียนการสอนกฎหมายอาญาของประเทศไทย ซึ่งในบางครั้งศาสตราจารย์ เอกูต์ ก็ให้คุณเสริมเป็นผู้บรรยายแทน เป็นต้น

ในการไปศึกษาต่อ ณ ประเทศฝรั่งเศสนั้น นายปรีดีในฐานะผู้ประศาสน์การของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง ได้กำหนดให้คุณเสริมไปศึกษาต่อทางด้านสาขากฎหมายเอกชนและสาขาเศรษฐศาสตร์ ซึ่งคุณเสริมใช้เวลาศึกษาอยู่ประเทศฝรั่งเศสประมาณ 3 ปี จนสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอกเป็นดอกเตอร์อังดรัวต์ (Docteur en droit) พร้อมกับได้รับประกาศนียบัตรชั้นสูงทางกฎหมายเอกชนและประกาศนียบัตรชั้นสูงทางเศรษฐศาสตร์

เข้ารับราชการ ณ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

เมื่อสำเร็จการศึกษากลับมาประเทศไทย รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม มีนโยบายจะปรับปรุงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ให้ทันสมัย ดังนั้น เมื่อคุณเสริมกลับมาจากการไปศึกษาต่อ จึงถือว่าเป็นจังหวะอันดีในการเข้ารับราชการต่อ ณ คณะกรรมการกฤษฎีกาในตำแหน่งผู้ช่วยกรรมการร่างกฎหมาย

คุณเสริมรับราชการในตำแหน่งผู้ช่วยกรรมการร่างกฎหมายเป็นเวลา 2 ปี ก็ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งกรรมการร่างกฎหมาย เรื่อยมาจนกระทั่งศาสตราจารย์ ดร. เดือน บุนนาค เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาในเวลานั้น ได้ไปดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี คุณเสริมจึงได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยมีภารกิจหลักคือการเข้าร่วมประชุมคณะรัฐมนตรี คอยให้ความเห็นทางกฎหมาย และรับนโยบายของรัฐบาลไปร่างกฎหมาย

ในช่วงที่รับราชการเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา คุณเสริมมีบทบาทสำคัญอีกอย่างหนึ่ง คือ การเป็นสมาชิกเสรีไทย โดยเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นขึ้นนั้น นายปรีดี พนมยงค์ เล็งเห็นผลกระทบจากสงครามที่เกิดขึ้นและได้เตรียมแผนการสำหรับการจัดตั้งขบวนการเสรีไทยขึ้นมา โดยในระยะแรกนั้นขบวนการเสรีไทยประกอบด้วยสมาชิกเพียงไม่กี่คนที่เข้ามาร่วมกันรับฟังนโยบายจากนายปรีดี โดยการนัดพบกันนั้นจะใช้วิธีการนัดทานอาหารกลางวันกันที่ห้องเล็ก ๆ ห้องหนึ่งของตึกโดมมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง โดยสมาชิกนัดทานอาหารกลางวันนี้ประกอบไปด้วยตัวนายปรีดีเอง และสมาชิกอีก 4 คน คือ ศาสตราจารย์ ดร. เดือน บุนนาค ศาสตราจารย์ วิจิตร ลุลิตานนท์ คุณทวี ตะเวทิกุล และตัวคุณเสริมเอง

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง และในภาคพื้นเอเชีย-แปซิฟิคนั้นจักรวรรดิญี่ปุ่นได้ประกาศยอมแพ้สงครามต่อกองทัพของประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศไทยซึ่งร่วมเป็นพันธมิตรกับจักรวรรดิญี่ปุ่น จึงพลอยมีสถานะเป็นผู้แพ้สงครามไปด้วยเช่นกันในสายตาของชาติสัมพันธมิตรบางชาติ เช่น รัฐบาลแห่งสหราชอาณาจักรได้แสดงความจำนงขอให้รัฐบาลไทยส่งผู้แทนไทยไปเจรจาสัญญาความตกลงสมบูรณ์แบบ ซึ่งเป็นสนธิสัญญายุติสงครามระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลสหราชอาณาจักร (อ่านรายละเอียดต่อได้ที่ ความตกลงสมบูรณ์แบบและปัญหาข้าว) ซึ่งคณะผู้สำเร็จราชการในขณะนั้นได้แต่งตั้งหม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยยันต์ (ภายหลังได้รับการสถาปนาเป็นพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย) พลโท พระยาอภัยสงคราม และคุณเสริม ไปเป็นผู้แทนของรัฐบาลไทยไปเจรจากับรัฐบาลสหราชอาณาจักร ณ เมืองแคนดี ประเทศศรีลังกาในปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม คณะผู้แทนในครั้งนั้นไม่สามารถเจรจาได้เป็นผลสำเร็จ

จากนักร่างกฎหมายสู่ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยคนที่ 2

เมื่อกลับมาจากประเทศศรีลังกา คุณเสริมได้ปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาต่อไปเป็นระยะเวลาหนึ่ง จนหม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เกิดมีเหตุขัดใจกับรัฐบาลเกี่ยวกับนโยบายการแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนลาออกจากตำแหน่ง พร้อมกับรองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยอีก 2 คน (อ่านรายละเอียดต่อได้ที่ ภาวะเงินเฟ้อกับชีวิตคนไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2) ทำให้รัฐบาลของหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ต้องหาบุคคลอื่นมาดำรงตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งคุณเสริมได้บรรยายเหตุการณ์นั้นเอาไว้ในอัตชีวประวัติว่า

“…วันหนึ่งคุณหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ซึ่งข้าพเจ้าคุ้นเคยกับท่านเป็นอันดี เพราะเป็นเนติบัณฑิตรุ่นเดียวกัน และนับถือท่าน ได้เรียกข้าพเจ้าไปพบ และขอร้องให้ข้าพเจ้าไปเป็นผู้ว่าการธนาคารชาติ…”

แม้ว่าคุณเสริมจะได้สงสัยและรู้สึกแปลกใจถึงเหตุผลดังกล่าว แต่ด้วยหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์เป็นบุคคลที่คุณเสริมเคารพ และเป็นนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาได้ขอร้องและคาดคั้น คุณเสริมจึงตกลงยอมรับในการไปดำรงตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยต่อจากหม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ซึ่งขณะนั้นคุณเสริมมีอายุเพียง 39 ปีเศษเท่านั้น

ความท้าทายของคุณเสริมในการเป็นผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยต่อจากหม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ก็คือ ธนาคารแห่งประเทสไทยเกือบไม่มีเงินตราต่างประเทศเหลืออยู่เลย รัฐบาลได้ออกกฎหมายอนุมัติให้ขายทองคำสำรองที่รัฐบาลได้เอาไปฝากไว้ในประเทศสหรัฐอเมริกาก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 จะเริ่มต้นภายใต้เงื่อนไขว่าจะต้องซื้อกลับคืนมาภายใน 5 ปี ซึ่งผลจากการขายทองคำนั้นทำให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีทุนสำรองเป็นเงินจำนวน 5,000,000 เหรียญดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งในเรื่องนี้หม่อมเจ้าวิวัฒนไชยได้ดำเนินการไปแล้วเมื่อครั้งดำรงตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย และได้ขอร้องให้คุณเสริมดำเนินการซื้อทองคำคืนให้ได้ภายในระยะเวลาที่กำหนด ซึ่งคุณเสริมได้ทำสำเร็จภายในระยะเวลา 2 ปีต่อมา

การหาเงินตราต่างประเทศเข้ามานั้นทำได้ยากลำบากมากในขณะนั้น รัฐบาลต้องอาศัยวิธีการควบคุมอัตราแลกเปลี่ยนเงิน และควบคุมการส่งเงินออกไปนอกประเทศ โดยกำหนดให้จะต้องได้รับอนุญาตจากผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย นอกจากนี้อัตราแลกเปลี่ยนก็ไม่คงที่ทำให้ต้องใช้อัตราแลกเปลี่ยนระบบหลายอัตราคือ ใช้อัตราแลกเปลี่ยนที่กำหนดโดยธนาคารแห่งประเทศไทยไปพร้อมกับการใช้อัตราแลกเปลี่ยนตามตลาด (อ่านรายละเอียดต่อได้ที่ ภาวะเงินเฟ้อกับชีวิตคนไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2)

ในระหว่างที่คุณเสริมดำรงตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นสมัยที่ 2 (พ.ศ. 2495 – 2498) ในปี พ.ศ. 2497 รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้แต่งตั้งให้คุณเสริมดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวงการคลังเพิ่มอีกตำแหน่งหนึ่ง โดยเป็นปลัดกระทรวงการคลังคนแรกของประเทศไทย

ในช่วงดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวงการคลังนั้น คุณเสริมได้รับความไว้วางใจจากพระบริภัณฑ์ยุทธกิจ (เภา เพียรเลิศ) ซึ่งเป็นหัวหน้าทีมเศรษฐกิจของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยพระบริภัณฑ์ยุทธกิจได้มอบหมายภารกิจสำคัญ ๆ ให้แก่คุณเสริมทำเป็นจำนวนมากทั้งการต้อนรับแขกสำคัญของรัฐบาล เช่น อดีตประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสัน เป็นต้น นอกจากนี้ยังได้มอบหมายให้คุณเสริมเข้าประชุมธนาคารโลกแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

คุณเสริมเข้ารับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังครั้งแรกในช่วงปี พ.ศ. 2500-2501 ซึ่งเป็นการดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเพียงชั่วคราวและในขณะเดียวกันคุณเสริมก็ดำรงตำแหน่งเป็นปลัดกระทรวงการคลังไปด้วย จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2508 คุณเสริมได้ลาออกจากตำแหน่งปลัดกระทรวงการคลังเพื่อรับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเพียงตำแหน่งเดียว โดยเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในรัฐบาลจอมพล ถนอม กิตติขจร

บทบาทของคุณเสริม วินิจฉัยกุลนั้น เปลี่ยนแปลงไปจากความตั้งใจเริ่มต้นของบิดาและมารดาเป็นอย่างมาก คุณเสริมไม่ได้มีโอกาสเป็นผู้พิพากษาดังความตั้งใจของบิดา แต่ที่ผ่านมาคุณเสริมได้ทำกิจการงานต่าง ๆ เป็นประโยชน์แก่ประเทศชาติมาโดยตลอด

อ้างอิง

อนุสรณ์ในการพระราชทานเพลิงศพ นายเสริม วินิจฉัยกุล ป.จ., ม.ป.ช., ม.ว.ม. นายกราชบัณฑิตยสถาน

บรรณานุกรม

อนุสรณ์ในการพระราชทานเพลิงศพ นายเสริม วินิจฉัยกุล ป.จ., ม.ป.ช., ม.ว.ม. นายกราชบัณฑิตยสถาน ณ เมรุหน้าพลับพลาอิศริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส วันที่ 19 ตุลาคม พุทธศักราช 2528
จารุบุตร เรืองสุวรรณ, “นิทานเสรีไทย,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, สืบค้น จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/08/377.
ธนาคารแห่งประเทศไทย, “นายเสริม วินิจฉัยกุล,” ธนาคารแห่งประเทศไทย, สืบค้นจาก https://www.bot.or.th/Thai/AboutBOT/RolesAndHistory/Governor/Pages/Serm.aspx.

กฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัล: ข้อเสนอทางกฎหมายในการพัฒนา

ตุลาคม 26, 2020มีนาคม 27, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทความนี้ผู้เขียนดัดแปลงมาจากบทความซึ่งเคยที่ส่งประกวดลงตีพิมพ์ในหนังสือรพีประจำปี พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นความคิดเห็นส่วนบุคคลของผู้เขียนเกี่ยวกับข้อเสนอในการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัล

บทนำ

นับตั้งแต่การประดิษฐ์แท่นพิมพ์ของกูเทนแบร์ก (Johannes Gutenberg) มาจนถึงการประดิษฐ์เครื่องจักรไอน้ำของเจมส์ วัตต์ (James Watt) มาจนถึงการค้นพบอินเทอร์เน็ต ตลอดหน้าประวัติศาสตร์การพัฒนาเทคโนโลยีส่งผลต่อวิถีชีวิตของมนุษย์มาโดยตลอด ในเรื่องของเงินตราก็มีพัฒนาจากการใช้เหรียญกษาปณ์กับธนบัตรก็มาสู่การชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ แม้ในปัจจุบันเหรียญกษาปณ์และธนบัตรยังคงเป็นวิธีการชำระเงินหลักๆ ที่สังคมมนุษย์ใช้อยู่ แต่บทบาทของการชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ก็เป็นที่นิยมมากขึ้น ในหลายประเทศเริ่มเข้าสู่การเป็นสังคมปลอดเงินสด (Cashless society) บทบาทของระบบการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์มีความสำคัญมากยิ่งขึ้น อย่างในประเทศไทยก็มีการพัฒนาระบบพร้อมเพย์ ซึ่งเป็นระบบการชำระเงินแบบอิเล็กทรอนิกส์ที่รัฐบาลกำลังผลักดัน รวมไปถึงแนวคิดเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล ซึ่งยังเป็นเรื่องใหม่อยู่ทั้งในแวดวงของกฎหมาย และการพัฒนากฎหมายในยุคของโลกไร้พรมแดนก็เป็นเรื่องที่มีความสำคัญและน่าสนใจนักกฎหมายจึงสมควรให้ความสำคัญโดยตระหนักถึงผลกระทบอย่างรอบด้านถึงความเชื่อมโยงระหว่างกฎหมายและศาสตร์ต่าง ๆ สำหรับบทความฉบับนี้ผู้เขียนได้นำเสนอข้อเสนอทางกฎหมายประกอบกับนโยบายในการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลนั้นควรจะคำนึงถึงในเรื่องใดบ้าง

ความเบื้องต้นเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล

ในเบื้องต้นก่อนที่จะไปกล่าวถึงข้อเสนอทางกฎหมายเกี่ยวกับการพัฒนาสกุลเงินดิจิทัล จำเป็นต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลเสียก่อน สกุลเงินดิจิทัลตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า Cryptocurrency ซึ่งเป็นคำที่เกิดจาก คำว่า “Cryptographic” ที่แปลว่า “การเข้ารหัสลับ” กับคำว่า “Currency” ที่แปลว่า “สกุลเงิน” โดยนัยนี้คำว่า Cryptocurrency จึงหมายถึงสกุลเงินที่มีการเข้ารหัส ซึ่งตามพจนานุกรมภาษาอังกฤษออนไลน์ของอ็อกฟอร์ด ให้ความหมายของคำว่า “Cryptocurrency” ว่า เป็นสกุลเงินดิจิตอล (Digital money) ซึ่งใช้เทคนิคการเข้ารหัสในการควบคุมการสร้างหน่วยของสกุลเงินและยืนยันการโอนเงิน โดยทำงานเป็นอิสระจากการกำกับดูแลจากธนาคารกลาง^[1] ลักษณะสำคัญของสกุลเงินดิจิตอลคือการกำหนดหน่วยบัญชีของเงิน หรือสกุลเงิน (Monetary unit of account) ขึ้นเอง ในลักษณะเดียวกันกับเงินตราที่ออกใช้โดยรัฐ เช่น ประเทศไทยออกใช้เงินตราซึ่งกำหนดหน่วยของเงินไว้เป็นบาท^[2] ซึ่งสกุลเงินดิจิตอลสกุลแรกที่เกิดขึ้นบนโลก คือ บิทคอยน์ (Bitcoin) ซึ่งกำหนดหน่วยของเงินไว้เป็นบิทคอยน์ (BTC)

ก่อนหน้าปี ค.ศ. 2008 แนวคิดเกี่ยวกับส่งมูลค่าผ่านทางเครือข่ายอินเทอร์เน็ตโดยปราศจาก บุคคลที่สามอย่างสถาบันการเงินหรือผู้ให้บริการชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์เข้ามาเกี่ยวข้อง ยังเป็นเรื่องที่ทำไม่ได้ เนื่องมาจากปัญหาเรื่องความไว้วางใจ (Trust) เพราะหากปราศจากบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้องจะแน่ใจได้อย่างไรว่าเงินนั้นได้ถูกโอนมาจริง ในจำนวนที่ถูกต้อง เงินในบัญชีของผู้โอนลดลงจริงซึ่งเจ้าของบัญชีจะเอาไปโอนซ้ำไม่ได้ (Double spending) และจะแน่ใจได้อย่างไรว่าจะไม่มีบุคคลใดมาเปลี่ยนแปลงข้อมูลทางการเงินได้ การมีบุคคลที่สามทำให้แน่ใจได้ว่า เงินถูกโอนมาแล้ว ยอดเงินมีการเปลี่ยนแปลง เพราะบุคคลที่สามต้องทำการปรับเปลี่ยนยอดเงินในบัญชี และในขณะเดียวกันบุคคลที่สามก็ต้องใช้ความระมัดระวังในการรักษาเงินซึ่งอยู่ในครอบครองของตน เพื่อไม่ให้ตนต้องมีความรับผิด

จนกระทั่งในปี ค.ศ. 2008 ได้มีบทความฉบับหนึ่งชื่อว่า Bitcoin : A Peer-to-Peer Electronic Cash System ของบุคคลที่ใช้ชื่อว่า ซาโตชิ นากาโมโตะ (Satoshi Nakamoto) ซึ่งนำมาสู่การเกิดขึ้นบิทคอยน์ (Bitcoin) สกุลเงินดิจิทัลสกุลเงินแรกในปีถัดมา ในบทความฉบับนี้ได้กล่าวถึง กับเทคโนโลยีที่เรียกว่า บล็อกเชน (Blockchain) ซึ่งเป็นเทคโนโลยีที่เข้ามาแก้ไขปัญหาความไว้วางใจ โดยคำว่าบล็อกเชนนั้นก็มาจากลักษณะของการเก็บข้อมูลการทำธุรกรรมซึ่งจะถูกเข้ารหัสและเก็บไว้เป็นบล็อก ๆ และนำบล็อกล่าสุดที่เกิดขึ้นมาเข้ารหัสกับบล็อกก่อนหน้า อันเป็นผลให้บล็อกแต่ละบล็อกเชื่อมโยงกันเสมือนมีสายโซ่เชื่อมกันไว้ การเก็บข้อมูลธุรกรรมในแต่ละบล็อกเชื่อมโยงกันโดยอาศัยการเข้ารหัสนี้เองทำให้ไม่สามารถแก้ไขข้อมูลธุรกรรมอิเล็กทรอนิกส์ได้ หากบุคคลใดเจาะระบบเข้ามาเพื่อแก้ไขข้อมูลธุรกรรม บุคคลนั้นจะต้องทำการแก้ไขข้อมูลธุรกรรมในทุกบล็อกก่อนหน้านี้ด้วย มิฉะนั้นผลรวมที่แสดงในบล็อกล่าสุดก็ไม่ถูกต้อง^[3]

สถานการณ์ปัจจุบันเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล

สกุลเงินดิจิทัลยังเป็นเรื่องใหม่ทั้งสำหรับประเทศไทยและต่างประเทศ ในช่วง 2 – 3 ปี ที่ผ่านมาข้อถกเถียงเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลในหลายประเทศนั้นเป็นเรื่องของสถานะของสกุลเงินดิจิทัลว่ามีสถานะเป็นเงินตราหรือไม่ และรัฐจะจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของสกุลงเงินดิจิทัลไว้อย่างไร ปัจจุบันในหลายประเทศเริ่มยอมรับและให้สถานะกับสกุลเงินดิจิทัล และมีการออกกฎหมายมากำกับกิจการ เช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกา มลรัฐนิวยอร์กได้มีการบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล^[4] เป็นต้น ในบางประเทศมีการรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลว่า เป็นสิ่งที่สามารถชำระเงินได้ตามกฎหมาย (Legal Tender)^[5] นอกเหนือไปจากเงินตราของรัฐ (National currency or Legal currency) ซึ่งออกโดยธนาคารแห่งชาติ หรือโรงกษาปณ์ อย่างไรก็ตามการรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลให้สามารถชำระหนี้ได้ตามกฎหมายนั้นเป็นคนละเรื่องกับการที่สกุลเงินดิจิทัลเป็นสิ่งผิดกฎหมาย ซึ่งยังมีผู้เข้าผิดอยู่เป็นจำนวนมาก การที่สกุลเงินดิจิทัลนั้นไม่ใช่เงินตราที่กฎหมายรับรองให้ชำระหนี้ได้ตามกฎหมายนั้นเจ้าหนี้ก็มีสิทธิปฏิเสธการชำระหนี้ เพราะเป็นการชำระหนี้เป็นอย่างอื่น แต่หากเจ้าหนี้รับการชำระหนี้ด้วยสกุลเงินดิจิทัลหนี้ก็ระงับไป อย่างไรก็ตามสถานะของสกุลเงินดิจิทัลยังไม่ถือเป็นเงินตราในประเทศไทย^[6] แต่มีสถานะเป็นสินทรัพย์ดิจิทัลตามพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561

ทิศทางการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัล

สำหรับประเทศไทยในปัจจุบันสถานะของเงินดิจิทัลมีความชัดเจนมากขึ้นภายหลังจากการประกาศใช้พระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 เข้ามารองรับสถานะของสกุลเงินดิจิทัล อย่างไรก็ตามในเรื่องเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลยังเป็นเรื่องใหม่ในทางกฎหมาย ทั้งในแง่ของการใช้บังคับและการพัฒนากฎหมาย หัวใจสำคัญของการพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลคือ การรักษาประโยชน์ระหว่างการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนกับการสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการพัฒนาเทคโนโลยีและการแข่งขัน กฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐใช้เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม ในลักษณะนี้กฎหมายจึงเป็นเครื่องมือกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนเป็นการทั่วไป โดยเป็นเครื่องกำหนดแบบแผนความประพฤติของคนในสังคมและมีกระบวนการบังคับที่เป็นกิจจะลักษณะ ซึ่งในการออกฎหมายนั้นย่อมส่งผลกระทบต่อเอกชน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและการปกครอง ในการออกกฎหมายรัฐจึงควรตระหนักรู้ถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการตรากฎหมาย ผู้เขียนจึงขอนำเสนอข้อเสนอแนะและความเป็นห่วงในการพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล ดังต่อไปนี้

1. การกำกับกิจการ^[7]

ในปัจจุบันในประเทศไทยได้มีพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายที่รับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลเป็นสินทรัพย์ดิจิทัลประเภทหนึ่ง และกำหนดให้คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) เป็นผู้กำกับกิจการ ในการประกอบกิจการเกี่ยวกับสินทรัพย์ดิจิทัล ผู้ประกอบกิจการจะต้องได้รับอนุญาตเสียก่อน^[8] การขออนุญาตนั้นเป็นมาตรการ ในการกำกับกิจการอย่างหนึ่งโดยเป็นมาตรการป้องกันไม่ให้เกิดสิ่งที่สังคมไม่ต้องการ และเป็นการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำ เพื่อให้การประกอบกิจการมีมาตรฐานเป็นไปในทิศทางอย่างเดียวกัน^[9] ดังนั้น การขออนุญาต จึงเป็นการคัดกรองผู้ประกอบกิจการที่จะเข้ามาประกอบกิจการจะต้องมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งหากไม่มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนดก็จะไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการ

อย่างไรก็ตามแม้ว่าการกำกับกิจการจะมีประโยชน์ทั้งในแง่เป็นการป้องกันสิ่งที่สังคม ไม่ต้องการ แต่การกำกับกิจการที่เข้มงวดจนเกินไปก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบตามมาในหลายเรื่อง ดังนี้

1.1 การแข่งขัน

เมื่อพิจารณาในเรื่องของการแข่งขันแล้ว การออกกฎหมายฉบับหนึ่ง เป็นการสร้างภาระ และต้นทุนให้กับเอกชนที่อยู่ใต้บังคับของกฎหมายฉบับนั้น ซึ่งต้นทุนนี้เป็นภาระกับเอกชน ผู้ประกอบกิจการหากพิจารณาในมิติของเศรษฐศาสตร์แล้ว ต้นทุนเป็นปัจจัยอย่างหนึ่งที่ส่งผลต่อการตัดสินใจประกอบกิจการของผู้ประกอบกิจการ ซึ่งหากต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนั้นสูงเกินกว่าผลประโยชน์ที่เอกชนจะได้รับ มีแนวโน้มว่า เอกชนอาจตัดสินใจไม่ประกอบกิจการในด้านนั้นไปเลย หรือถ้าเอกชนจะยังตัดสินใจ ประกอบกิจการด้านนั้นอยู่ ส่วนใหญ่แล้วจะเป็นเอกชนรายใหญ่ที่ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นไม่กระทบต่อการตัดสินใจดำเนินธุรกิจของเอกชนรายนั้น ในลักษณะนี้การแข่งขันจึงถูกจำกัดไว้เฉพาะเอกชนรายใหญ่เท่านั้น เนื่องจากต้นทุนในการเข้าสู่การประกอบกิจการนั้นสูง กลายเป็นรัฐเป็นผู้กีดกันการแข่งขันไป ซึ่งในทางกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจนั้น บทบาทของรัฐไม่ควรดำรงตนเป็นคนที่กีดกันเอกชนในการประกอบกิจการ ในทางตรงข้ามรัฐต้องขจัดการกีดกันในการแข่งขันเสียด้วยซ้ำ โดยจะต้องไม่วางกฎเกณฑ์ที่เป็นอุปสรรคหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน^[10]

1.2 การบังคับใช้กฎหมาย

ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนั้นส่งผลต่อการตัดสินใจของเอกชน เอกชนที่เห็นว่าไม่มีความจำเป็นต้องปฏิบัติตามกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ที่องค์กรกำกับกิจการกำหนดขึ้น อาจเลือกที่จะประกอบกิจการโดยฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือกฎเกณฑ์นั้น และกลายเป็นธุรกิจใต้ดิน (Shadow business) แทน ซึ่งบทบาทของรัฐที่จะบังคับใช้กฎหมายจะยิ่งทำได้โดยยาก เพราะในยุคโลกาภิวัตน์ที่การติดต่อสื่อสารทำได้สะดวกรวดเร็วและยากที่จะตามร่องรอยได้ในโลกของอินเทอร์เน็ต การบังคับใช้กฎหมายจึงทำได้ยากขึ้น เพราะเอกชนที่ประกอบธุรกิจใต้ดินนั้นอาจะไม่ได้ประกอบกิจการในประเทศไทย ซึ่งจะทำให้ไม่อยู่ภายใต้การใช้บังคับกฎหมายของรัฐไทย และในท้ายที่สุดกฎหมายก็ไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพสำหรับในเรื่องการกำกับกิจการนั้นผู้เขียนมีข้อเสนอเชิงนโยบาย เพื่อประโยชน์ในการพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล อยู่ด้วยกัน 3 ประการ ดังนี้

(1) การกระจายข้อมูลข่าวสาร บนสมมติฐานของเศรษฐศาสตร์ที่เชื่อว่ามนุษย์เป็นสัตว์เศรษฐกิจการตัดสินใจของมนุษย์ จึงเป็นไปอย่างมีเหตุมีผล อย่างไรก็ตามในบางกรณีการตัดสินใจของมนุษย์อาจมีข้อบกพร่อง ซึ่งปัจจัยหนึ่ง ก็มาจากการได้รับข้อมูลข่าวสารที่ไม่ครบถ้วน ในด้านนี้ผู้เขียนจึงเสนอบทบาทขององค์กรกำกับกิจการ ทำหน้าที่เป็นผู้กระจายข้อมูลข่าวสารไปสู่ความรับรู้ของประชาชาน เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจให้ กับเอกชน แทนที่จะกำหนดกฎเกณฑ์ที่มีความเข้มงวดจนเกินไป รัฐควรให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจด้วยตัวเอง แทนที่รัฐจะเข้าตัดสินใจแทนเอกชน เพราะถ้าหากเอกชนได้รับข้อมูลข่าวสารที่ครบถ้วนการตัดสินใจของเอกชนจะมีความผิดพลาดน้อยลงและมีความเสียหายน้อยลง รัฐในฐานะของสิ่งที่มีขึ้นเพื่อลดต้นทุนของประชาชนก็ควรจะทำหน้าที่นี้ โดยกระจายข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ ให้มากที่สุด เช่น ในกรณีที่มีบุคคลจะออกเหรียญดิจิทัลหรือทำการเสนอขายดิจิทัลโทเคน รัฐก็ควรตรวจสอบแผนการและวิธีการของเขาและนำเสนอข่าวสารนี้สู่ประชาชน

(2) การร่วมมือกันระหว่างองค์กรกำกับกิจการกับผู้ประกอบการในเรื่องการดำเนินกิจการนั้นย่อมไม่มีใครมีความรู้ความเข้าใจดีเท่ากับผู้ประกอบกิจการ แทนที่องค์กรกำกับกิจการจะทำแต่หน้าที่ควบคุมและออกกฎเกณฑ์แต่เพียงฝ่ายเดียว โดยไม่เข้าใจหรือคำนึงถึงสภาพของผู้ประกอบการ องค์กรกำกับกิจการควรเปิดช่องให้ผู้ประกอบการมีส่วนร่วมทั้งในแง่ของ การรับฟังความคิดไปจนถึงให้ผู้ประกอบกิจการร่วมกันออกกติกาควบคุมความประพฤติของสมาชิกด้วยกันเอง^[11] เพราะไม่มีใครจะเข้าใจเรื่องในทางธุรกิจได้ดีเท่ากับผู้ประกอบกิจการด้วยกันเอง โดยผู้ประกอบกิจการนั้นอาจจัดทำมาตรฐานกลาง (Code of practice) ขึ้นมา โดยการมอบหมายของรัฐและภายใต้ความเห็นชอบของรัฐ ซึ่งหากมีเอกชนคนใดฝ่าฝืน รัฐก็จะลงโทษให้ ดังนั้น ทั้งการรับฟังความคิดเห็นและเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบกิจการกำกับตัวเองนั้น อาจช่วยลดต้นทุนของเอกชนลงและมีความคล่องตัวในทางธุรกิจมากกว่าการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐและองค์กรกำกับกิจการ และจูงใจให้เอกชนอยากมีส่วนร่วมกับรัฐในการกำกับกิจการ

(3) การใช้กฎหมายซึ่งมีอยู่เดิมในหลายเรื่องผู้เขียนเห็นว่ากฎหมายที่มีอยู่เดิมนั้นก็เพียงพอแล้ว เพียงแต่หน่วยงานของรัฐยังขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่เดิม เช่น การจัดการกับธุรกิจที่อ้างว่าเกี่ยวข้องกับ สกุลเงินดิจิทัลหรือการลงทุนในสกุลเงินดิจิทัลในลักษณะที่เป็นการเชิญชวนให้มาระดมทุน แต่แท้จริงแล้วไม่มีการประกอบกิจการเช่นว่า เพียงแต่ต้องการชักชวนให้ประชาชนนำเงินมาลงทุนและนำเงินนั้นมาหมุนเวียนจ่ายเป็นผลตอบแทนในลักษณะที่เป็นแชร์ลูกโซ่อันจะเป็นความผิดฐานการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน ตามพระราชกำหนดการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน พ.ศ. 2527 หรือการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการฟอกเงินให้มีประสิทธิภาพ เป็นต้น

2. การจัดเก็บภาษี

นอกจากพระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 แล้ว กฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่เกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลซึ่งออกมาในเวลาไล่เลี่ยกันก็คือ พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 19) พ.ศ. 2561ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการประกาศใช้เพื่อให้สามารถจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจากเงินได้พึงประเมินที่ได้จากการถือหรือครอบครองสินทรัพย์ดิจิทัล ซึ่งจะเก็บจากกำไรที่ได้จากการถือหรือครอบครองสินทรัพย์ดิจิทัล โดยเก็บเป็นเงินได้พึงประเมินร้อยละ 15 ของเงินได้ และหากมีกำไรหรือผลประโยชน์เกินกว่านั้นก็เก็บเกินกว่าร้อยละ 15 ได้ ซึ่งค่อนข้างเป็นการกำหนดกฎหมายที่มีความลักลั่น เพราะในขณะเดียวกันกฎหมายยกเว้นภาษีให้กับการซื้อขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ แต่กลับมาเก็บภาษีจากการซื้อขายสกุลเงินดิจิทัลการที่กฎหมายไทยรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลและดิจิทัลโทเคน (Digital token) เป็นสินทรัพย์ดิจิทัล (Digital asset) ก็เพราะต้องการให้ตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัล ซึ่งเดิมต้องถือว่า เป็นกิจการใต้ดินขึ้นมาเป็นตลาดที่ถูกต้องและอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ อย่างไรก็ตามแม้ผู้ประกอบกิจการตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัลจะยอมตกอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ของรัฐก็ตาม แต่เอกชนผู้ครอบครองสกุลเงินดิจิทัลหรือดิจิทัลโทเคนอาจไม่อยากปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐ ซึ่งก็สามารถทำได้โดยเลี่ยงไปใช้บริการตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัลในต่างประเทศแทน หรือเลี่ยงไปใช้ช่องทางอื่น เช่น การแลกเปลี่ยนกันเป็นการส่วนตัวผ่านแชทบ็อก (Chat box) ซึ่งท้ายที่สุดมาตรการที่ออกมาก็จะไม่มีประสิทธิภาพ

การรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัล

โดยทั่วไปแล้วรัฐจะถือเอกสิทธิ์ในการออกใช้เงินตรา (Privilege right to coin money) แต่เพียงผู้เดียว โดยถือว่าเป็นอำนาจอธิปไตยของรัฐในการออกเงินอย่างอิสระตามเจตนารมณ์ของตน ซึ่งทำให้รัฐทุกรัฐสามารถทำเงินขึ้นใช้ กำหนดมูลค่าของสกุลเงิน และออกกฎหมายควบคุมการหมุนเวียนของเงินในระบบได้^[12] การที่รัฐมีอำนาจในการออกใช้เงินตรา กำหนดมูลค่าของสกุลเงิน และออกกฎหมายควบคุมการหมุนเวียนของเงินในระบบได้นี้ สร้างความเชื่อมั่นและยอมรับมูลค่าของเงินในการชำระหนี้ได้อย่างสมบูรณ์ ทำให้ในหมู่ทรัพย์ซึ่งเป็นวัตถุแห่งหนี้ เงินตรามีลักษณะพิเศษ เพราะไม่มีชนิดดีชนิดเลวหรือชนิดปานกลางอย่างทรัพย์อื่น ๆ^[13] ซึ่งเป็นคุณสมบัติที่สำคัญของเงินตรา อย่างไรก็ตามประเทศไทยบังคับใช้หลักเอกสิทธิ์ในการออกเงินตราของรัฐอย่างเคร่งครัดและปฏิเสธการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้แทนเงินตราของรัฐ โดยการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้จะเป็นความผิดตามพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501^[14] การที่รัฐไทยปฏิเสธการนำระบบเงินตราอื่นมาใช้ควบคู่กับเงินตราของรัฐนั้นก็เป็นการละเลยประโยชน์ที่รัฐจะได้รับจากการยอมรับสถานะของเงินดิจิทัล ในแง่ของการพัฒนาเศรษฐกิจและการลดความเหลื่อมล้ำได้ นักเศรษฐศาสตร์ชาวเปรูชื่อ เฮอร์นานโด เดอ โซโต (Hernando De Soto) ได้กล่าวไว้ว่า “คนจนไม่ได้จนเพราะว่าเขาขาดทรัพย์สินหรือทรัพยากร แต่จนเพราะว่าเขาขาดเงินทุน” การที่รัฐรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลบางสกุลให้มีสถานะที่เป็นเงินตราซึ่งชำระหนี้ได้ตามกฎหมายแล้วเจ้าหนี้จะต้องรับนั้น ก็เป็นทางเลือกหนึ่งในการช่วยเหลือให้คนจนสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนและสามารถนำเงินทุนนั้น ไปต่อยอดได้ เช่น การนำสกุลเงินดิจิทัลไปใช้เพื่อปล่อยเป็นสินเชื่อเพื่อการเกษตรหรือเพื่อวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ปัญหาอย่างหนึ่งที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำนั้นมาจากความไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนเพื่อการพัฒนา การรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัลอาจเข้ามามีบทบาทในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้

บทสรุป

ความเปลี่ยนแปลงอันเกิดขึ้นจากสกุลเงินดิจิทัลยังคงเป็นเรื่องใหม่ และแม้แต่กฎหมายซึ่งเกิดขึ้นในประเทศไทยก็ยังเป็นเรื่องที่ยังไม่เคยมีประสบการณ์เกิดขึ้นในต่างประเทศสักเท่าไร การพัฒนากฎหมายกับสกุลเงินดิจิทัลจึงยังเป็นภารกิจที่พึ่งเริ่มต้นขึ้น ซึ่งการพัฒนาในเรื่องนี้ไม่อาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ขอบเขตของกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ออกมาใช้บังคับควรมีลักษณะเป็นการชั่งน้ำหนักระหว่างการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนและการพัฒนาเทคโนโลยีและการแข่งขัน รัฐไม่ควรปิดประตูและปฏิเสธการพัฒนา เพราะในโลกอันไร้พรมแดนอย่างอินเทอร์เน็ตนั้นบทบาทของรัฐลดน้อยถอยลงไปมาก แต่รัฐก็ยังมีความจำเป็นอยู่เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคมให้ดำเนินไปโดยสงบสุข รัฐต้องปรับเปลี่ยนบทบาทของตัวเองและเรียนรู้เพื่อรับมือกับความเปลี่ยนแปลง ข้อเสนอดังกล่าวข้างต้นเป็นเพียงบางส่วนของการพัฒนากฎหมายในอนาคต

อ้างอิงจาก

^[1] “Cryptocurrency a digital currency in which encryption techniques are used to regulate the generation of units of currency and verify the transfer of funds, operating independently of a central bank.”, English Oxford Living Dictionaries, “Cryptocurrency,” Accessed February 20, 2018, https://en.oxford dictionaries.com/definition/cryptocurrency.

^[2] พงศ์บวร ควะชาติ, “สกุลเงินเสมือนจริงปลอดการควบคุมบนเครือข่ายอินเทอร์เน็ต”, (วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557), น. 48.

^[3] พินัย ณ นคร, กฎหมายเกี่ยวกับธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ในยุคดิจิทัล, (กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2561), น. 44.

^[4] New York codes, Rules and Regulations Title 23.

^[5] “Legal tender is a medium of payment recognized by a legal system to be valid for meeting a financial obligation.”, British royal mint, “Legal tender guidelines ,” Accessed February 20, 2018, https://www.royalmint.com/help/trm-faqs/legal-tender-amounts/.

^[6] ข่าวธนาคารแห่งประเทศไทย ฉบับที่ 8/2557 เรื่อง ข้อมูลเกี่ยวกับบิทคอยน์และหน่วยข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์อื่น ๆ ที่ลักษณะใกล้เคียง

^[7] ผู้เขียนเลือกใช้คำว่า “กำกับกิจการ” (Regulation) แทนคำว่า “กำกับดูแล” (Tutelle) เนื่องจากคำว่ากำกับดูแลนั้นในทางกฎหมายมหาชนจะใช้ในความสัมพันธ์ระหว่างนิติบุคคลสองนิติบุคคล เช่น ระหว่างรัฐส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โปรดดูเพิ่มเติมใน สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายปกครองท้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร : เอ็กซเปอร์เน็ท, 2550), น. 390.

^[8] มาตรา 26 พระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561.

^[9] ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ : ทฤษฎี “กฎ” ในทางเศรษฐศาสตร์, (กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2560), น. 135.

^[10] สุรพล นิติไกรพจน์, “หลักการพื้นฐานของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจของฝรั่งเศส ส่วนที่หนึ่ง หลักเสรีนิยม,” วารสารนิติศาสตร์, เล่มที่ 24, ปีที่ 3, น. 608.

^[11] ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, “เครื่องมือบังคับการในกฎหมายสิ่งแวดล้อม,” สืบค้นเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2560, http://web.krisdika.go.th/pdfPage.jsp?type=act&actCode=189.

^[12] พงศ์บวร ควะชาติ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ , น. 55.

^[13] จี๊ด เศรษฐบุตร, หลักกฎหมายแพ่งลักษณะหนี้, แก้ไขเพิ่มเติมโดย ดาราพร ถิระวัฒน์, พิมพ์ครั้งที่ 15, (กรุงเทพมหานคร : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2548), น. 39.

^[14] บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การใช้เบี้ยกุดชุมแทนเงินตรา เรื่องเสร็จที่ 63/2560.

เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร

ตุลาคม 25, 2020กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 ตุลาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เงินรัชชูปการเป็นภาษีซึ่งรัฐบาลสยามในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเก็บเพื่อใช้เป็นแหล่งรายได้ของรัฐ อย่างไรก็ตาม ลักษณะของเงินรัชชูปการนั้นแตกต่างจากบรรดาภาษีอากรซึ่งรัฐบาลเก็บจากราษฎรในขณะนั้น เนื่องจากภาษีดังกล่าวไม่ได้เก็บโดยอาศัยฐานรายได้ การบริโภค ทรัพย์สิน หรือการเข้าแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติในลักษณะเดียวกันกับอากรค่านา หรืออากรค่าน้ำ ในขณะที่เงินรัชชูปการนั้นเป็นเงินซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร โดยในบทความนี้จะนำทุกท่านสำรวจความเป็นมาของเงินรัชชูปการ

สภาพเศรษฐกิจและสังคมก่อนการเก็บเงินรัชชูปการ

ย้อนกลับไปก่อนหน้ารัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเริ่มเก็บเงินรัชชูปการในปี พ.ศ. 2462 ประเทศสยามได้จัดเก็บเงินในลักษณะคล้าย ๆ กัน เรียกว่า “เงินค่าราชการ”โดยเริ่มเก็บในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าอยู่หัว

การจัดเก็บเงินค่าราชการนี้เป็นผลสำคัญมาจากสนธิสัญญาเบาว์ริงซึ่งทำขึ้นระหว่างรัฐบาลสยามกับ “รัฐบาลสหราชอาณาจักรบริเตนและไอร์แลนด์” ในปี พ.ศ. 2398 ซึ่งมีผลเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจและสังคมของสยามเป็นอย่างมาก

ในด้านเศรษฐกิจ แต่เดิม การค้าขายกับต่างชาติถูกผูกขาดโดยราชสำนักเท่านั้น แต่ภายหลังการเข้าทำสนธิสัญญารัฐสยามยุติการเข้ามามีบทบาทโดยตรงทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ ตามสนธิสัญญาเบาว์ริงนั้นรัฐบาลสยามจะต้องเปิดเสรีทางการค้าให้เอกชนสามารถค้าขายได้^[1] ทำให้สยามกลายมาเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก พลังทางเศรษฐกิจนี้ได้ผลักดันให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่สำคัญที่สุด คือ การปลดปล่อยแรงงานให้เป็นอิสระจากระบบไพร่และระบบทาส ซึ่งจะมีผลทำให้แรงงานเป็นอิสระสามารถทำการผลิตให้แก่ตลาดโลกได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่าที่เป็นอยู่^[2]

อย่างไรก็ตาม การยกเลิกระบบไพร่และระบบทาสนั้นมีผลกระทบต่อรายได้ของชนชั้นปกครองสยามเป็นอย่างมาก เนื่องจากชนชั้นปกครองสยามมีไพร่เป็นแรงงานไว้ใช้สอยเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของตนเอง การยกเลิกระบบไพร่จึงกระทบต่อสถานะทางเศรษฐกิจของชนชั้นปกครองสยามโดยตรง เพื่อชดเชยให้กับชนชั้นปกครองที่ต้องเสียอำนาจในการควบคุมไพร่และทาสไป พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงต้องปฏิรูปการคลังและการจัดเก็บภาษีเพื่อนำเงินมาจ่ายให้กับขุนนางแทนการให้คุมกำลังคน^[3]

ในบรรดาเงินทั้งหลายที่รัฐจัดเก็บมาเพื่อนำมาใช้เป็นเบี้ยหวัดเงินเดือนให้กับขุนนางที่มาทำงานราชการนั้น ก็คือ “เงินค่าราชการ” ซึ่งเก็บตามพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยจัดเก็บเอาจากชายฉกรรจ์ (อายุตั้งแต่ 18-60 ปี) ทุกคน^[4] โดยเก็บในอัตราไม่เกินคนละ 6 บาทต่อปี^[5] โดยบุคคลที่ได้รับการยกเว้น 14 ประเภท ได้แก่^[6]

(1) ราชนิกูล^[7]

(2) ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ

(3) ข้าราชการที่รับพระราชทานสัญญาบัตร หรือประทวนตราเสนบดีตั้งโดยพระบรมราชานุญาต

(4) กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และสารวัตรกำนัน

(5) ทหารบก ทหารเรือที่ประจำการ หรือที่ปลดออกจากราชการแล้ว

(6) ผู้ซึ่งได้บริจาคทรัพย์ช่วยราชการในปีนั้น เกินกว่าอัตราค่าราชการที่ต้องเสียอยู่แล้ว

(7) ผู้ได้รับตราภูมิคุ้ม (การเก็บเงิน) ค่าราชการ

(8) ภิกษุ สามเณร นักบวช และปะขาว

(9) นักเรียนที่สอบวิชาได้ชั้นประโยค 1 ยกเว้นเก็บเงินค่าราชการให้ปีหนึ่งถ้าสอบชั้นประโยค 2 ได้ยกเว้นเก็บเงินค่าราชการให้อีกปีหนึ่ง^[8]

(10) ผู้ที่มีบุตรเสียค่าราชการ 3 คนแล้ว

(11) ผู้ที่เริ่มอพยพเข้ามาตั้งภูมิลำเนาเป็นปีแรก

(12) คนพิการและทุพพลภาพที่ไม่สามารถประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง

(13) คนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ และ

(14) ชาวจีนและบุตรชาวจีน หลานชาวจีนที่เสียเงินผูกปี้^[9]

ซึ่งจะเห็นได้ว่า ฐานที่นำมาใช้ในการจัดเก็บภาษีนั้นไม่ได้มาจากรายได้ การบริโภค ทรัพย์สิน หรือการเข้าแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติ ตามคติแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นเจ้าของสรรพสิ่งในผืนแผ่นดินนี้ แต่เป็นเงินที่บังคับเก็บจากราษฎรชายไทยทุกคนที่บรรลุนิติภาวะ

โดยที่หากบุคคลนั้นอนาถาไม่สามารถชำระเงินค่าราชการได้นั้น ข้าหลวงเทศภิบาลมีอำนาจสั่งให้บุคคลนั้นไปทำงานโยธาเป็นเวลาไม่เกิน 30 วัน^[10] แต่หากบุคคลนั้นไม่ใช่คนอนาถา แต่มีเจตนาหลีกเลี่ยงไม่ชำระเงินค่าราชการและไต่สวนได้ความว่าเช่นนั้นจริง บุคคลนั้นจะถูกลงโทษโดยการยึดทรัพย์มาขายทอดตลาดนำเงินมาชำระเป็นค่าราชการและค่าใช้สอยในการขายทอดตลาด^[11] แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่ทรัพย์ให้ยึดมาขายทอดตลาดได้ก็ให้ลงโทษบุคคลนั้นด้วยการทำงานโยธาเช่นเดียวกันกับคนอนาถา^[12]

ปริมาณเงินค่าราชการถือเป็นรายได้สำคัญของรัฐบาลสยามเป็นอย่างมาก โดยจะเห็นได้จากเอกสารงบประมาณแผ่นดินในช่วงปี พ.ศ. 2446-2462 นั้น เงินค่าราชการมีสัดส่วนร้อยละ 5-10 ของรายได้แผ่นดิน ดังแสดงตามตารางที่ 1

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่าราชการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2446	3,386,937	43,458,817	7.79
2447	3,426,276	44,948,109	7.62
2448	4,138,249	50,455,268	8.20
2449	4,928,808	55,514,544	8.87
2450	3,952,052	54,283,714	7.28
2451	3,051,386	58,920,361	5.17
2452	6,883,682	60,686,682	11.34
2453	6,954,351	61,355,059	11.33
2454	7,342,308	59,462,278	12.35
2455	6,981,012	64,776,479	10.77
2456	7,314,646	72,093,342	10.14
2457	7,441,443	71,145,915	10.45
2458	7,688,457	74,356,484	10.33
2459	8,069,179	79,498,124	10.14
2460	8,340,672	82,462,744	10.11
2461	8,409,813	87,814,284	9.57
2462	9,251,137	90,682,036	10.20

ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482.

จากเงินค่าราชการสู่เงินรัชชูปการ

แม้ว่าการเก็บเงินค่าราชการจะมีผลเป็นการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลสยามเป็นจำนวนมาก (ดังแสดงตามตารางข้างต้น) แต่ก็ยังคงมีข้อบกพร่องอยู่ ซึ่งข้อบกพร่องประการสำคัญนั้นเนื่องมาจากพระราชบัญญัติเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ได้ยกเว้นไม่เก็บเงินค่าราชการแก่ราษฎร และข้าราชการของรัฐถึง 14 ประเภท ซึ่งในเกือบทุกประเภทที่ทางราชการยกเว้นให้นี้จะมีจำนวนเพิ่มมากขึ้นทุกปี รวมถึงบางประเภทนั้นในภายหลังรัฐบาลสยามก็ได้ยกเลิกการยกเว้นไปแล้ว เช่น ยกเลิกการเก็บเงินผูกปี้ข้อมือจีนมาเป็นการเก็บเงินค่าราชการ และในบางหน่วยราชการทุกกรม กอง ก็ได้ขอพระราชพระบรมราชานุญาตยกเว้นไม่ให้เก็บเงินค่าราชการกับเจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนที่อายุอยู่ในช่วง 18-27 ปี ซึ่งรวมแล้วมีจำนวนกว่า 5,490 คน^[13] ซึ่งแนวโน้มการจัดเก็บเงินค่าราชการนั้นมีแต่จะน้อยลงไปทุกที ถึงขนาดว่า เสนบาดีกระทรวงนครบาลได้มีหนังสือกราบทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า “…การเก็บเงินค่าราชการ นับวันจะได้น้อยลงไปทุกที เห็นควรเก็บเงินค่าราชการจากผู้ที่รับราชการตามพระราชบัญญัติยกเว้นเพิ่มเติมขึ้น…”^[14]

ทำให้ในเวลาต่อมาได้มีการเสนอยกเลิกการยกเว้นการจ่ายเงินค่าราชการในบางประเภท เช่น กรมหมื่นจันทบุรีนฤนาท เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ถวายความเห็นให้ยกเลิกการยกเว้นเก็บค่าราชการแก่นักเรียนที่สอบได้ชั้นประโยคที่ 1 และประโยคที่ 2^[15] และยกเลิกการยกเว้นเก็บค่าราชการแก่ราชนิกูล^[16] เป็นต้น ซึ่งทั้งสองกรณีข้างต้นนี้สมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นชอบด้วยและทรงโปรดเกล้าฯ ออกประกาศยกเลิกการยกเว้น นอกจากนี้ ยังได้พยายามกำหนดหลักเกณฑ์การยกเว้นในรายละเอียดต่าง ๆ เสียใหม่ เช่น การยกเว้นไม่เก็บเงินค่าราชการแก่นักบวช จะต้องเป็นนักบวชจริง ๆ เท่านั้น หรือจะยกเว้นให้แก่ข้าราชการครูก็ต้องเป็นผู้สอบได้วุฒิทางครูและมีคำสั่งแต่งตั้งจากทางราชการแล้ว และมีศิษย์สอนอยู่ไม่ต่ำกว่า 10 คน (สำหรับในกรุงเทพฯ กำหนดไว้ 20 คน) เป็นต้น^[17]

การยกเลิกการเก็บเงินค่าราชการและการกำหนดหลักเกณฑ์การยกเว้นใหม่นั้น แม้จะทำให้เกิดผลดีแก่ราชการใน 2 ประการคือ ประการแรกเป็นการแก้ปัญหาเรื่องการเก็บเงินค่าราชการที่มีแนวโน้มว่ามีรายได้ลดลง และประการที่สองเป็นการสร้างควาเป็นธรรมให้แก่ราษฎรผู้ต้องเสียเงินค่าราชการในหลักการว่าทุกคนต้องเสียเท่า ๆ กันหมด^[18] แต่วิธีการแก้ไขปัญหาดังกล่าวทำให้ระบบการจัดเก็บเงินค่าราชการมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ประกอบกับพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) นั้นได้ใช้มานานแล้ว จึงนำมาสู่การประกาศใช้กฎหมายฉบับใหม่ คือ พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462

พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 นั้น ชั้นหลักการแทบไม่แตกต่างจากพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) เลย เพียงแต่แตกต่างกันในเรื่องบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2 : สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468

พ.ศ.	เงินรัชชูปการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่ารัชชูปการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2462	9,251,137	90,682,036	10.20
2463	8,176,495	80,340,177	10.17
2464	7,749,234	79,624,942	9.73
2466	6,930,046	81,598,588	8.49
2467	7,126,557	85,182,219	8.36
2468	7,036,264	92,712,662	7.85

อย่างไรก็ตาม ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษียังคงไม่หายไป เพราะการเก็บเงินค่ารัชชูปการนั้นไม่ได้คำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรเลยแม้แต่น้อย และแม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่แตกต่างกัน แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก ยิ่งในเวลาต่อมานั้นได้มีการเก็บภาษีเงินได้ขึ้นมาอีกประเภทหนึ่ง แต่รัฐบาลสยามในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้

ดังนั้น เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 และในเวลาต่อมามีการร่างประมวลรัษฎากรเพื่อจัดเก็บภาษีที่เป็นธรรม จึงได้มีการเสนอยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการเสีย เพราะเป็นภาษีที่ไม่มีความเป็นธรรมในการจัดเก็บ

เชิงอรรถ

^[1] กุลลดา เกษบุญชู-มีด, “การปรับปรุงประเทศให้เป็นสมัยใหม่ในรัชกาลที่ 5 และผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงในระยะต่อมา,” เอกสารประกอบการบรรยาย โครงการ Global Competence Project, วันที่ 3-20 มีนาคม 2540, น. 4.

^[2] เพิ่งอ้าง, น. 8

^[3] การทำงานราชการสยามแต่เดิมนั้นไม่มีเงินเดือนหรือเบี้ยหวัดตายตัวเป็นประจำทุกเดือน.

^[4] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 5.

^[5] อย่างไรก็ตาม ในบางพื้นที่อาจกำหนดอัตราการจัดเก็บที่แตกต่างกันได้ เช่น มณฑลอีสานเก็บค่าราชการเพียง 4 บาท หรือในภูเก็ต ชุมพร และนครศรีธรรมราชเก็บเพียง 2 บาท เป็นต้น ซึ่งการพิจารณาว่าจะเก็บในพื้นใดเท่าใดนั้นประเมินจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่นั้น เช่น มณฑลอีสานนั้นเก็บเงินค่าราชการน้อยกว่าพื้นที่อื่น เนื่องจากกลัวความขัดแย้งที่มีขึ้นมาจากกบฏผู้มีบุญ เป็นต้น.

^[6] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 6.

^[7] ราชนิกูลในพระราชบัญญัตินี้ หมายถึง สายสกุลวงศ์ ณ บางช้าง ซึ่งเป็นพระญาติกับสมเด็จพระอมรินทรา พระบรมราชินีนาถ ได้รับพระบรมราชานุญาตให้ต้องถูกสักเลขเป็นไพร่และตั้งคนในตระกูลเป็นเจ้าหมู่ควบคุมกันเอง.

^[8] ชั้นประโยค 1 หมายถึง ระดับประถมศึกษาในปัจจุบัน ในขณะที่ประโยค 2 หมายถึง ระดับชั้นมัธยมศึกษา.

^[9] ชาวจีนจะต้องเสียเงินค่าแรงผูกปี้ตามพระราชบัญญัติลักษณะผูกปี้จีน ร.ศ. 119 (พ.ศ. 2443).

^[10] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 8.

^[11] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 14 และมาตรา 15.

^[12] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 14.

^[13] กจช. ร.6 น.11.4/6. ทูลเกล้าถวายบัญชีชายฉกรรจ์ที่เสียเงินค่าราชการ. ลงวันที่ 24 กันยายน 2456; อ้างถึงใน สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, “การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, 2534), น.114.

^[14] กจช. ร.6 ค.17/6. หนังสือนครบาลที่ 18/5488. ลงวันที่ 6 สิงหาคม 2456; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น.115.

^[15] กจช. ร.6 ค.17/3. หนังสือยกเลิกการยกเว้นเงินค่าราชการจำพวกนักเรียนประโยค 1 ประโยค 2 ให้เสียเงินค่าราชการ. ลงวันที่ 22-31 มกราคม 2485; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น.115.

^[16] กจช. ร.6 ค.17/5. ไม่ยกเว้นการเก็บเงินค่าราชการแก่ราชนิกูล. ลงวันที่ 15-21 มิถุนายน 2460; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 116.

^[17] กจช. ร.6 น.11.4ก/11. คำสั่งเสนาบดีกระทรวงนครบาล ที่ 122/1846. ลงวันที่ 26 มิถุนายน 2459; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 115.

^[18] เพิ่งอ้าง, น. 116

ประมวลรัษฎากร: การปรับปรุงระบบภาษีอากรที่เป็นธรรม

ตุลาคม 8, 2020กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ไม่เพียงแต่ผลงานในด้านการเมืองการปกครองเท่านั้น การปรับปรุงภาษีอากรเพื่อความเป็นธรรมของสังคมโดยยึดหลัก “มีมากเสียมาก มีน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย” ตามหลักการเก็บภาษีอากรของประเทศในระบอบประชาธิปไตย^[1] ก็เป็นภารกิจสำคัญอย่างหนึ่งของคณะราษฎร ที่ได้ลงมือทำหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย

ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ประเทศสยามมีการจัดเก็บภาษีทางตรงจากประชาชนหลายอย่าง ซึ่งสร้างภาระแก่ประชาชนและเป็นต้นทุนแก่การประกอบอาชีพของประชาชน อาทิ ภาษีรัชชูปการ ซึ่งเป็นเงินช่วยราชการตามที่กำหนดโดยเรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี^[2] (บรรลุนิติภาวะแล้ว) ที่มิได้รับราชการทหารหรือได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล^[3] โดยจะเก็บปีละ 4 บาท (บางภาคเสีย 6 บาท) โดยเงินค่ารัชชูปการนั้นเริ่มในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว หรือภาษีสมพัตสร (อากรค่าสวน) ซึ่งเป็นเงินที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท (เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น) โดยจะเก็บเป็นรายปี

ระบบการจัดเก็บภาษีแต่เดิมนั้นไม่ได้คำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของผู้มีหน้าที่ต้องเสียภาษีแต่อย่างใด อาทิ ภาษีรัชชูปการนั้นจัดเก็บกับบุคคลที่บรรลุนิติภาวะทุกคน ไม่ว่าจะเศรษฐีหรือยากจน ก็ต้องเสียภาษีรัชชูปการในอัตรา 4 บาทต่อปีเช่นกัน และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาด เพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสีย และค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการนายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน^[4]

นอกจากภาษีรัชชูปการและภาษีสมพัตสรแล้ว ยังมีภาษีอื่น ๆ อีกเป็นจำนวนมากที่เก็บกับประชาชนในขณะนั้น เช่น อากรค่านา อากรสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษีไร่ยาสูบ เป็นต้น ซึ่งภาษีแต่ละประเภทนั้นสร้างภาระให้กับประชาชนเป็นอย่างมาก โดยจากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบทในปี พ.ศ. 2473 พบว่า ภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนั้นเป็นการซ้ำเติมให้ประชาชนโดยเฉพาะชาวนาที่มีความยากลำบากจากการทำนาที่มีรายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก ทำให้ความเป็นอยู่ของชาวนาและคนในชนบทยากลำบาก^[5]

การยกเลิกและปรับปรุงภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ

เมื่อคณะราษฎรได้เข้ามาบริหารประเทศไปช่วงระยะเวลาหนึ่ง ก็ได้มีนโยบายที่จะปรับปรุงภาษีต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้น ซึ่งในขณะนั้นนายปรีดี พนมยงค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง มีดำริจะยกเลิกภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ โดยกระทรวงการคลังได้ออกแถลงการณ์เพื่อให้ประชาชนทราบในการยกเลิกภาษีบางประเภท และเสนอร่างประมวลรัษฎากรอันเป็นหลักการเก็บภาษีใหม่^[6]

โดยภาษีที่รัฐบาลเสนอยกเลิกนั้น ได้แก่ ภาษีรัชชูปการ อากรค่านา อากรค่าสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษีไร่ยาสูบ ซึ่งภาษีแต่ละประเภทนั้นสร้างรายได้ให้แก่รัฐบาลเป็นจำนวนมาก (ตารางที่ 1) แต่ภาษีดังกล่าวเป็นการเก็บจากประชาชนทางตรงหลายอย่างซึ่งเป็นภาระแก่ประชาชน^[7] และได้มีการปรับปรุงภาษีบางประเภทให้มีลักษณะเหมาะสมขึ้นและมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพื่อให้รัฐบาลมีแหล่งรายได้ที่มีประสิทธิภาพและไม่ทำให้ประชาชนเดือดร้อน (ตารางที่ 2)

ตารางที่ 1 : แสดงประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้

ประเภทภาษี	มูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้

ภาษีรัชชูปการ	คิดเป็นเงิน 6,800,000 บาท
อากรค่านา	คิดเป็นเงิน 5,400,000 บาท
อากรสวน	คิดเป็นเงิน 320,000 บาท
ภาษีไร่อ้อย	คิดเป็นเงิน 18,500 บาท
ภาษีไร่ยาสูบ	คิดเป็นเงิน 60,000 บาท
รวมภาษีอากรเป็นเงิน	12,598,500 บาท

ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

ตารางที่ 2 : แสดงประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้

ประเภทภาษี	รายละเอียดการเปลี่ยนแปลงและมูลค่าเงินภาษีที่อาจจัดเก็บได้

ภาษีเงินได้	ซึ่งประมาณว่าจะได้เพิ่มราว 280,000 บาท
ภาษีการค้า	ซึ่งเปลี่ยนมาเรียกว่า “โรงค้า” จะได้เพิ่มราว 380,000 บาท
ภาษีธนาคาร	ซึ่งได้ปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษีเสียใหม่และมิได้คำนวณในทางเพิ่ม
อากร	ซึ่งประมาณได้เพิ่มราว 1,850,000 บาท
รวมภาษีอากรปรับปรุงใหม่เป็นเงิน	2,510,000 บาท

ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

แม้จะยังมีเงินขาดอยู่อีกบ้างจากการยกเลิกและปรับปรุงภาษีไป รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้น ๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป^[8]

หลักการของการจัดเก็บภาษีใหม่ตามประมวลรัษฎากร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น…รัฐบาลได้ถือหลักโดยคำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคำนึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ”

จากคำกล่าวของนายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะนายปรีดี พนมยงค์ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของประชาชนผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบบภาษีที่ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีในลักษณะของการสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล

กล่าวคือ ในอดีต การจัดเก็บภาษีหลายประเภทจึงไม่มุ่งคำนึงว่า ผู้รับภาระภาษีมีความสามารถที่จะเสียภาษีดังกล่าวหรือไม่ ดังเช่น ภาษีรัชชูปการที่บังคับเก็บจากชายฉกรรจ์วัย 18-60 ปี ทุกคนในพระราชอาณาจักร แต่เมื่อเปลี่ยนมาใช้ระบบภาษีตามประมวลรัษฎากรนั้นภาษีเงินได้ที่ได้รับการปรับปรุงทำให้มีผู้ต้องเสียภาษีน้อยลงจากเดิม 3 ล้านคน ตามพระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาเป็นเพียง 2 หมื่นคน จากจำนวนประชาชนทั้งสิ้น 14 ล้านคน^[9]

ดังนั้น เมื่อเปรียบเทียบแล้วแม้จำนวนผู้เสียภาษีจะลดลง และรัฐได้รับเงินภาษีลดลง แต่เมื่อเปรียบเทียบกับความเป็นธรรมในสังคมแล้ว การจัดเก็บภาษีตามระบบใหม่นั้นย่อมดีกว่าแน่นอน ในส่วนของรายได้ของรัฐบาลที่ขาดไปนั้น รัฐบาลได้ใช้วิธีสร้างภาษีประเภทใหม่และเก็บภาษีจากฐานอื่นแทน เช่น ภาษีทางอ้อม และภาษีมรดก เป็นต้น

ในท้ายที่สุดนี้ ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้ร่างไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”

เชิงอรรถ

^[1] สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ : สุขภายใจ, 2552), น. 196.

^[2] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 4.

^[3] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 5; กำหนดบุคคลเอาไว้ 5 ประเภท ไม่ต้องเสียภาษีรัชชูปการ คือ ประเภทที่ 1 ได้แก่ พระภิกษุ สามเณร บาทหลวง และผู้สอนศาสนาอิสลาม และประเภทที่ 2 ได้แก่ ทหารบก ทหารเรือ ตำรวจภูธร ตำรวจพระนครบาลที่ประจำการ และทหารกองหนุนบางชั้นบางประเภท ประเภทที่ 3 ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัต และแพทย์ประจำตำบล ประเภทที่ 4 ได้แก่ คนพิการทุพลภาพที่ไม่สามารถจะประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง และประเภทที่ 5 คนพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นเป็นการเฉพาะ.

^[4] พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 11.

^[5] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525), น. 32.

^[6] สุพจน์ ด่านตระกูล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 197-198.

^[7] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

^[8] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 951.

^[9] ไสว สุทธิพิทักษ์, ดร.ปรีดี พนมยงค์, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: บริษัท บพิธการพิมพ์ จำกัด, 2526), น. 491-492.

รัฐธรรมนูญคืออะไร: ความหมายและที่มาของคำ

ตุลาคม 2, 2020มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

ตลอดช่วงระยะเวลาของความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศไทยหลายคน น่าจะคุ้นเคยกับคำ ๆ นี้อยู่บ้างในบริบทที่แตกต่างกันตามหน้าข่าวต่าง ๆ เช่น คณะรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญแล้ว ประชาชนเข้าชื่อกันเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ และพรรคฝ่ายค้านชูแก้ไขรัฐธรรมนูญ เป็นต้น ซึ่งบางคนอาจสงสัยว่ารัฐธรรมนูญคืออะไร และคำ ๆ นี้มีที่มาอย่างไร

“รัฐธรรมนูญ” คืออะไร

ในปัจจุบันเมื่อพูดถึงรัฐธรรมนูญคนส่วนใหญ่คงรู้และเข้าใจได้ว่า รัฐธรรมนูญ หมายถึง ชื่อของกฎหมายที่กำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน^[1] แต่ในอดีตเมื่อครั้งอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยนั้น มีประชาชนบางคนคิดว่า “รัฐธรรมนูญ คือ ลูกพระยาพหลพลพยุหเสนา”^[2] เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะในตอนนั้นรัฐธรรมนูญยังเป็นของใหม่ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย และแม้จะมีความคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่ก็ไม่ได้เป็นการพูดถึงกันเป็นการทั่วไปในสมัยนั้น และโดยส่วนใหญ่มักพูดถึงกันในกลุ่มเจ้านาย และปัญญาชนหัวก้าวหน้าชาวสยาม

ทำไมถึงเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ”

ในเบื้องต้นครั้งแรกที่ประเทศไทยมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐนั้น กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” เพราะคำ ๆ นี้ยังไม่เคยเกิดขึ้นมาในประเทศไทย ซึ่งหากย้อนกลับไปในปี พ.ศ. 2427 ซึ่งเป็นปีที่ 17 ในการครองราชย์ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีคณะเจ้านายและข้าราชการจำนวนหนึ่งของสถานทูตสยามประจำกรุงลอนดอนและกรุงปารีส ได้รวมกันลงชื่อในเอกสารคำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 หรือที่เรียกกันว่า “คำกราบบังคมทูล ร.ศ. 103” ซึ่งเนื้อหาในคำกราบบังคมทูลข้อหนึ่งได้ระบุว่า

“…แลทางนี้ตามความเห็นของข้าพระพุทธเจ้าทั้งปวง มีทางเดียวแต่ที่จะจัดการบำรุงรักษาตามทางยุโรปทั้งปวง ที่เขาเห็นพร้อมลงทางเดียวกันว่า ไม่มีทางอื่นที่จะดีไปกว่าทางนี้ เพราะที่จะรักษาบ้านเมืองให้พ้นจากความกดขี่ซึ่งเป็นต้นเหตุของอันตรายนั้นต้องทำให้เป็นที่นับถือวางใจซึ่งกันแลกัน ที่เห็นชั่วเห็นดีเห็นผิดเห็นชอบทางเดียวกัน จึงนับว่าเป็นผู้เห็นทางชอบธรรมเสมอกันได้ แต่การบำรุงรักษาอย่างเช่นมีในกรุงสยามทุกวันนี้ เป็นทางผิดตรงกันข้ามต่อทางยุโรป ปราศจากแบบแผนแลกฎหมายที่เรียกว่า ตอนสติติวชั่น ซึ่งประกอบด้วยสติปัญญาแลกำลังของราษฎรเป็นการพร้อมเพรียงกันเป็นประมาณ ซึ่งเขานับกันว่ายุติธรรมทั่วถึงกัน…ต้องเปลี่ยนแลปงประเพณีปัจจุบันนี้ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต้องทรงพระราชวินิจฉัยราชการบ้านเมืองทุกสิ่งไปในพระองค์ ซึ่งประเพณีที่อังกฤษเรียกว่า แอบโสลูดโมนากี ให้เป็นประเพณีซึ่งเรียกว่า คอนสติติวชั่นแนลโมนากี ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นมหาประธานของบ้านเมือง ที่จะทรงพระราชวินิจฉัยมีพระบรมราชโองการเป็นสิทธิ์ขาด แก่ข้าทูลละอองธุลีพระบาทผู้ใหญ่ ดังเช่นสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทุก ๆ พระองค์ในยุโรป ที่มิต้องทรงราชการด้วยพระองค์เองทั่วไปทุกอย่าง”^[3]

อย่างไรก็ตาม ในตอนนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงมีพระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนการปกครอง โดยพระองค์ทรงเห็นว่าในขณะนั้นประเทศมีความจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการเสียก่อน ก่อนจะเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยทรงมีพระราชดำรัสว่า “…การต้องการในเมืองเราเวลานี้ที่เป็นต้องการสำคัญนั้น คือ คอเวอเมนต์รีฟอม (Government reform) จำเป็นที่จะให้พนักงานของราชการแผ่นดินทุก ๆ กรมทำการให้ได้เนื้อเต็มหน้าที่ แลให้ได้ประชุมปรึกษาหารือกัน ทำการเดินให้ถึงกันโดยง่ายโดยเร็วทำการรับผิดชอบในหน้าที่ของตัว หลีกลี้ไม่ได้…”^[4] ซึ่งพระองค์ได้กล่าวถึงเหตุผลอีกประการหนึ่งดังปรากฏในพระราชนิพนธ์เรื่อง พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี โดยกล่าว่า “…เพราะฉะนั้นจะป่วยการกล่าวไปถึงความคิดที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะคิดราชการ และไม่เป็นความต้องการของคนทั้งปวง นอกจากที่อยากจะเอาอย่างประเทศยุโรปเพียงสี่ห้าคนเท่านั้น…ถ้าจะจัดตั้งปาลิเมนต์ หรือให้เกิดมีโปลิจิกัลปาตีขึ้นในเวลาที่บ้านเมืองยังไม่ต้องการดังนี้ ก็จะมีแต่ข้อทุ่มเถียงกันจนการอันใดไม่สำเร็จไปได้ เป็นเครื่องถ่วงให้บ้านเมืองมีความเจริญช้า…”^[5] ซึ่งแสดงให้เห็นว่าพระองค์ไม่ทรงเชื่อมั่นว่าประชาชนในขณะนั้นจะพร้อมสำหรับการปกครองแบบประชาธิปไตย^[6] อย่างไรก็ตาม ในครั้งหนึ่งทรงเคยมีพระราชดำรัสในการประชุมเสนาบดี ณ พระที่นั่งราชกรัณยสภาในปี พ.ศ. 2453 ว่า “ฉันจะให้ลูกวชิราวุธมอบของขวัญให้แก่พลเมืองไทยทันทีที่ขึ้นสู่ราชบัลลังก์กล่าวคือ ฉันจะให้เขามีปาลิเมนต์และคอนสติติวชั่น”^[7]

จะเห็นได้ว่าเมื่อมีการกล่าวถึงกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในตอนแรกนั้นจะใช้คำทับศัพท์ว่า “คอนสติติวชั่น” ซึ่งมาจากคำในภาษาอังกฤษของคำว่า “Constitution” ซึ่งเป็นการนำความหมายโดยตรงที่ใช้ในบริบทเช่นว่านั้นของต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทย

ในเวลาต่อมาแม้ประเทศสยามจะได้มีแนวคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศปรากฏอยู่ในหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยบ้างแล้ว แต่ก็ไม่ได้มีคำเรียกที่ชัดเจนเป็นภาษาไทยอย่างในปัจจุบัน เช่น “Outline of Preliminary Draft” เอกสารซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงให้พระยากัลยาณไมตรีหรือฟรานซิส บี. แซยร์ เป็นผู้ยกร่างถวาย หรือ “An Outline of Changes in the Form of Government” ซึ่งให้เรมยด์ บี. สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจาเป็นผู้ยกร่างถวาย ซึ่งในเวลาต่อมาฝ่ายอนุรักษ์นิยมมักจะเรียกว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เป็นต้น

จนกระทั่งเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ทูลเกล้าฯ ถวายกฎหมายฉบับหนึ่งชื่อว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” เพื่อให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยใช้เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ^[8]

สำหรับสาเหตุที่ใช้คำว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม” นั้น ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้อธิบายว่า คำว่า “ธรรมนูญ” นั้นไม่ใช่คำใหม่หรือคิดขึ้นมาลอย ๆ แต่เป็นคำที่มีมาตั้งแต่สมัยก่อนแล้ว โดยคำว่า “ธรรมนูญ” หรือ “ธรรมนูน” นั้นแผลงมาจากคำภาษาบาลีว่า “ธมฺมานุญโญ” ดังปรากฏในคำภีร์พระธรรมศาสตร์ ซึ่งในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก รัชกาลที่ 1 ได้ทรงแผลงคำดังกล่าวมาเป็นคำว่า “พระธรรมศาสตร์” จนมาถึงในสมัยสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงนำคำว่า “พระธรรมนูญ” มาใช้ประกอบกับคำว่า “ศาล” โดยหมายถึงกฎหมายจัดระเบียบศาลนั้น ๆ เช่น พระธรรมนูญศาลหัวเมือง ร.ศ. 114 พระธรรมนูญศาลทหารบก ร.ศ. 126 พระธรรมนูญศาลทหารเรือ ร.ศ. 127 และพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ. 127^[9] ดังนั้น เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองปรีดี จึงนำคำว่าธรรมนูญมาใช้เป็นชื่อของกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่เพื่อให้ชัดเจนว่าเป็นกฎหมายจึงเติมคำว่า “พระราชบัญญัติ” เข้าไปเพื่อให้หมายถึงกฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดิน^[10]

ส่วนคำว่า “รัฐธรรมนูญ” นั้นเกิดขึ้นมาภายหลังจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ใช้บังคับไปแล้ว โดยเกิดจากพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ เมื่อครั้งทรงพระอิสริยยศเป็นหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ได้ทรงเสนอผ่านหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่าคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” นั้นยืดยาวเกินไป จึงสมควรใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ”^[11] ซึ่งทรงอธิบายในเชิงภาษาศาสตร์และนิรุกติศาสตร์ของคำนี้ว่ามาจากการนำคำ 2 คำมาประกอบกันคือ คำว่า “รัฐ” และ “ธรรมนูญ”

หม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้อธิบายคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นมาจากคำว่า “ทำนูน” หรือ “ทำนูล” ซึ่งเป็นคำภาษาเขมรโดยหมายถึงท่วงทำนอง โดยคำนี้แผลงมาจากคำว่า “ทูล” ซึ่งคำเขมรนี้ก็มาจากคำว่า “ตรุมนูน” ในภาษาทมิฬ ตรุมซึ่งแผลงกลายเป็น “ธรรม” แปลว่าระเบียบการ ส่วนคำว่า “นูน” แปลว่าแนวหรือบรรดทัด ดังนั้น คำว่า “ตรุมนูน” จึงหมายถึงบรรทัดฐานของกฎระเบียบ^[12] แม้ว่าโดยสภาพแล้วคำว่า “รัฐธรรมนูญ” จะสามารถนำไปใช้แทนคำว่า “Constitution” เลยได้ก็ตาม อย่างไรก็ตาม เนื่องจากคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นถูกนำไปใช้แล้วในความหมายต่างๆ กัน แต่จะใช้คำว่า “ธรรมนูญการปกครอง” ก็เป็นการเยิ่นเย้อเกินไป ดังนั้น จึงนำคำว่า “รัฐ” เข้ามาประกอบเพื่อจึงกลายเป็นคำว่า “รัฐธรรมนูญ” เพื่อให้สื่อถึงการกฎระเบียบการปกครองภายในของรัฐ

เมื่อหม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้ดเสนอคำๆ นี้ผ่านทางหนังสือพิมพ์ประชาชาติแล้ว คณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและรัฐบาลในขณะนั้นเห็นด้วยกับข้อเสนอของหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร เพราะเป็นคำที่กระทัดรัดได้ความตรงกับคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” ซึ่งถ่ายทอดมาจากคำว่า “Consititution” ในภาษาอังกฤษและภาษาฝรั่งเศส^[13] ดังจะเห็นได้ว่าเมื่อคณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจึงใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” แทนดังปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475

อย่างไรก็ตาม คำว่า “ธรรมนูญ” ยังคงได้รับการนำมาใช้เป็นชื่อของรัฐธรรมนูญในบางครั้งในประวัติศาสตร์ไทยในช่วงที่มีทหารเข้าทำรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลได้มีการนำคำว่า “ธรรมนูญ” มาใช้เรียกชื่อกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ ได้แก่ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534

ในต่างประเทศนั้นเรียกกฎหมายสูงสุดนี้ว่าอะไร

ในต่างประเทศนั้นก็เช่นเดียวกันกับประเทศไทยที่มีการเรียกรัฐธรรมนูญด้วยชื่อที่แตกต่างกันไปบ้างตามบริบท โดยคำว่า “Consitution” เป็นคำที่พึ่งนำมาใช้เมื่อประเทศสหรัฐอเมริกาประกาศใช้รัฐธรรมนูญของตน โดยก่อนหน้านี้คำว่า “Constitution” นั้นแม้จะปรากฏการใช้มาอย่างยาวนานก็ตาม เช่น ใน the Politic ของอริสโตเติล อธิบายว่า Constitution ในลักษณะเดียวกันกับระบบการปกครองคือ การจัดองค์กรของบรรดาผู้ปกครองทั้งหลายในเมือง (Polis) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกำหนดผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด เป็นต้น^[14] อย่างไรก็ตาม ก่อนหน้าการประกาศใช้รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้นก็ได้มีคำเรียกตราสารทางกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งมีลักษณะเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในลักษณะเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษช่วงสมัยสาธารณรัฐซึ่งเรียกว่า the Instrument of Government

นอกจากนี้ ในปัจจุบันประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีก็ไม่ได้เรียกรัฐธรรมนูญของตนว่ารัฐธรรมนูญหรือมีรากทรัพย์ในลักษณะเดียวกันกับคำว่า “Constitution” โดยเรียกกฎหมายสูงสุดของตนว่า Grundgesetz หรือ Basic Law ในภาษาอังกฤษ ซึ่งแปลว่า “กฎหมายพื้นฐาน” เป็นต้น ดังนั้น ความสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่จะใช้ชื่อว่า “รัฐธรรมนูญ” หรือ “กฎหมาย” แต่ความสำคัญอยู่ที่ว่ากฎหมายนั้น ๆ มีข้อความกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุด และความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านั้นต่อกันและกันหรือไม่^[15]

เชิงอรรถ

^[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39; คำว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” (Constitutional law) กับคำว่า “รัฐธรรมนูญ” (Constitution) นั้นมีความหมายแตกต่างกันในทางวิชาการ โดยคำว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นหมายถึงกฎหมายซึ่งเป็นสาขาวิชาหนึ่งในกฎหมายมหาชนซึ่งว่าด้วยกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น ดังนั้น ในทางวิชาการกฎหมายรัฐธรรมนูญจึงเป็นการพูดถึงกฎหมายสาขาหนึ่งที่ศึกษากฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น นอกจากนี้ กฎหมายรัฐธรรมนูญอาจมีความหมายรวมไปถึงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้นในความหมายอย่างกว้าง ซึ่งไม่ได้จำกัดเอาไว้เฉพาะภายใต้ตราสารทางกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง และรวมถึงกฎเกณฑ์ที่ไม่เป็นรายลักษณ์อักษรด้วย

^[2] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ สัมภาษณ์โดย ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, (กรุงเทพฯ : สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542), น. 5.

^[3] ชัยอนันต์ สมุทวณิช และขัตติยา กรรณสูต, เอกสารการเมืองการปกครองไทย, (กรุงเทพฯ : โครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2518), น. 59 – 60.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 79.

^[5] พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี, (พระนคร : โรงพิมพ์พระจันทร์, 2489), น. 14.

^[6] การมีรัฐสภา (Parliament) สะท้อนถึงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย.

^[7] ว.ช. ประสังสิต, แผ่นดินสมเด็จพระปกเกล้า, (พระนคร : ผดุงชาติ, 2505), น. 46.

^[8] ในส่วนของคำว่าชั่วคราวนั้นสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเติมเข้าไปเมื่อครั้งคณะราษฎรได้เข้าเฝ้าเพื่อทูลเกล้าฯ ถวาย ณ วังสุโขทัยในวันที่ 26 มิถุนายน พ.ศ. 2475.

^[9] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 6.

^[10] เพิ่งอ้าง, น. 6.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 5.

^[12] พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ, รวมวิทยาการท่านวรรณฯ (พระนคร : โอเดียนสโตร์, 2494), น. 451 – 461.

^[13] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น. 5.

^[14] ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน, (นนทบุรี : ฟ้าเดียวกัน, 2559), น. 7.

^[15] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 39.

อาชญากรรมที่เป็นแชร์ลูกโซ่มองผ่านแนวคิดแบบนิติเศรษฐศาสตร์

กันยายน 28, 2020มีนาคม 27, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

บทความนี้ดัดแปลงมาจากบทความชื่อเดียวกันที่เคยเผยแพร่ในเว็บไซต์ www2.fpo.go.th

“แชร์ลูกโซ่” เป็นการก่ออาชญากรรมทางเศรษฐกิจรูปแบบหนึ่งที่เกิดขึ้นมากในประเทศไทย จากการเก็บสถิติการร้องเรียนตั้งแต่ปี พ.ศ. 2557 – 2560 (กรกฎาคม) พบว่า มีเรื่องร้องเรียนมากกว่า 1,290 เรื่อง และมีจำนวนผู้เสียหายมากกว่า 38,000 คน รวมมูลค่าความเสียหายราวๆ 390,000,000,000 บาท (สามแสนเก้าหมื่นล้านบาท)^[1] สร้างผลกระทบในทางเศรษฐกิจเป็นอย่างมาก โดยสาเหตุของการเกิดอาชญากรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นแชร์ลูกโซ่นั้นมีสาเหตุมาจากหลายปัจจัยด้วยกัน ซึ่งในบทความนี้จะนําเสนอการตัดสินใจของอาชญากรในการก่ออาชญากรรมที่เป็นแชร์ลูกโซ่ ผ่านแนวคิดแบบนิติเศรษฐศาสตร์ (Economic Analysis of law) ซึ่งเป็นศาสตร์ที่ศึกษาประเด็นสำคัญทางกฎหมายต่างๆ ทฤษฎี การตีความกฎหมาย และผลกระทบของกฎหมายต่อพฤติกรรมของตัวละครที่เกี่ยวข้องและสังคม โดยใช้ระเบียบวิธีทางเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก (นีโอคลาสสิก) มาเป็นเครื่องมือวิเคราะห์

“แชร์ลูกโซ่” คืออะไร

“แชร์ลูกโซ่” หมายถึง ธุรกิจที่มีลักษณะเป็นการเชื้อเชิญให้คนเอาเงินมาลงทุน โดยอ้างว่า จะให้ผลประโยชน์ตอบแทนกลับไปในอัตราที่สูงเกินกว่าความเป็นจริง แต่ตัวธุรกิจนั้น ไม่มีการประกอบกิจการที่จะสร้างผลตอบแทนด้วยตัวของธุรกิจเอง ผลตอบแทนที่ได้จากการลงทุนนั้นมาจากการชักชวนสมาชิกคนใหม่ให้เข้ามาลงทุน เพื่อนำเงินลงทุนจากสมาชิกรายใหม่ มาหมุนเวียนจ่ายให้สมาชิกรายก่อน ๆ

ซึ่งการชักชวนให้ประชาชนมาร่วมลงทุนในธุรกิจแชร์ลูกโซ่นั้นเป็น “อาชญากรรมทางเศรษฐกิจ” รูปแบบหนึ่ง โดยอาชญากรรมที่เป็นแชร์ลูกโซ่เริ่มเป็นที่รู้จักในประเทศไทยในคดีแชร์ชม้อย ซึ่งได้ระดมเงินจากประชาชนในรูปแบบการเล่นแชร์น้ำมัน เพื่อปราบปรามการกระทำความผิดดังกล่าวรัฐบาลต้องออกพระราชกำหนดการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกง ประชาชน พ.ศ. 2527 กำหนดให้ผู้กระทำจะต้องรับผิดในคดีอาญาโดยถูกฟ้องร้องดำเนินคดีอาญาและเป็นคดีแพ่ง โดยการถูกฟ้องล้มละลายเพื่อนำเงินที่ได้จากการฟ้องล้มละลายมาใช้คืนให้กับผู้เสียหาย ปัจจุบันผ่านมากว่า 30 ปีแล้ว นับตั้งแต่ คดีแชร์ชม้อยถูกฟ้องเป็นคดีอาญาอาชญากรรมที่เป็นแชร์ลูกโซ่ ได้มีพัฒนารูปแบบการฉ้อโกงที่หลากหลายและซับซ้อนมากขึ้น เพื่อนำมาใช้หลอกลวงประชาชน

การตัดสินใจก่ออาชญากรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นแชร์ลูกโซ่

นิติเศรษฐศาสตร์ได้อธิบายปัญหาการก่ออาชญากรรมโดยมุ่งเน้นไปที่การตัดสินใจของอาชญากรที่กระทำไปโดยอาศัยการเลือกอย่างมีเหตุมีผล บนข้อสมมติว่า มนุษย์เป็นสิ่งมีชีวิตที่มีเหตุผล และการตัดสินใจของมนุษย์เป็นโดยอาศัยและคำนึงเหตุผลต่างๆ มาประกอบกัน ซึ่งบนฐานคิดเช่นนี้ในทางนิติเศรษฐศาสตร์จึงอธิบายการตัดสินใจกระทำความผิดของอาชญากรมีปัจจัย 2 ประการ คือ ผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ และต้นทุนที่คาดคะเนของการก่ออาชญากรรม ซึ่งอาชญากรจะชั่งน้ำหนักและถ่วงดุลระหว่างปัจจัยดังกล่าวภายในใจเสมอทุกครั้งที่จะมีการตัดสินใจ

ผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ คือ ผลสำเร็จของการก่ออาชญากรรม ซึ่งหมายถึงการได้ทรัพย์สินจากการฉ้อโกงเนื่องมาจากการก่ออาชญากรรมแชร์ลูกโซ่
ต้นทุนที่คาดคะเนของการก่ออาชญากรรม คือ สิ่งที่อาชญากรต้องเสียไปในการก่ออาชญากรรม ซึ่งมีหลายปัจจัยภายใน ได้แก่ ค่าใช้จ่ายในการกระทำความผิด^[2] บทลงโทษของกฎหมาย^[3] ต้นทุนค่าเสียโอกาส^[4] และการเพิ่มโอกาสหรือความน่าจะเป็นในการถูกจับกุมมาดำเนินคดี

ดังนั้น หากอาชญากรทบทวนแล้วเห็นว่า ผลประโยชน์ที่ได้รับน้อยกว่าต้นทุนที่เสียไป อาชญากรอาจตัดสินใจไม่กระทำความผิด แต่ถ้าอาชญากรเห็นว่าประโยชน์ที่ได้รับมากกว่าต้นทุนที่เสียไป อาชญากรอาจตัดสินใจกระทำความผิด ซึ่งการนำวิธีคิดในทางนิติเศรษฐศาสตร์มาใช้นี้มีส่วนช่วยในการปรับเพิ่มต้นทุนหรือลดทอนผลประโยชน์ที่อาชญากรเห็นว่าตนจะได้รับจากการก่ออาชญากรรมได้ เช่น การกำหนดโทษให้หนักขึ้นก็เป็นเครื่องมือในการป้องปรามการกระทำความผิดรูปแบบหนึ่ง หรือการเพิ่มต้นทุนค่าเสียโอกาสให้กับอาชญากร โดยเพิ่มมูลค่าทางเลือกอื่นๆ ซึ่งจะส่งผลต่อการตัดสินใจของอาชญากร หรือการเพิ่มโอกาสหรือความน่าจะเป็นในการถูกจับกุมของอาชญากรมาดำเนินคดี โดยการมีหน่วยงานเฉพาะที่มีจำนวนพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เหมาะสมและมีความเชี่ยวชาญ เป็นต้น ซึ่งหากต้นทุนการก่ออาชญากรรมสูงเกินกว่าประโยชน์ที่จะได้รับ ย่อมส่งผลต่อการตัดสินใจในการก่ออาชญากรรม

อย่างไรก็ตาม ปัจจัยหนึ่งที่เป็นตัวแปรต่อการตัดสินใจนั้นคือ การเพิ่มโอกาสหรือความน่าจะเป็นในการถูกจับกุมมาดำเนินคดีนั้น ในปัจจุบันอาชญากรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นแชร์ลูกโซ่นั้นได้มีการสร้างรูปแบบของแชร์ลูกโซ่ให้มีความสลับซับซ้อนมากขึ้นและสร้างความยากลำบากให้กับภาครัฐในการสืบสวนและสอบสวน ทำให้ความเป็นไปได้ที่จะถูกจับลดลง โอกาสที่อาชญากรจะตัดสินใจกระทำความผิดจึงเพิ่มขึ้น ปัญหาและความท้าทายของภาครัฐในทางปฏิบัติก็คือ รัฐจะวิ่งไล่ตามการกระทำความผิดในลักษณะนี้ได้ทันท่วงทีหรือไม่

เชิงอรรถ

^[1] “ตายทั้งเป็น! สถิติร้องเรียน “แชร์ลูกโซ่” ปี 2557 – ปัจจุบัน กว่า 1,200 คดีความ เหยื่อกว่า 3.8 หมื่นคน รวมเงินสูญเสีย 3.9 แสนล้าน”, เข้าถึงเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2563, จาก www.thepowernetworknews.com/2020/07/20/แชร์ลูกโซ่-2/.

^[2] ค่าใช้จ่ายในการกระทำความผิด ซึ่งอาชญากรรมที่เป็นแชร์ลูกโซ่มีต้นทุนในส่วนนี้ เช่น ค่าดำเนินการจดทะเบียนจัดตั้งธุรกิจขายตรงเพื่ออำพรางธุรกิจแชร์ลูกโซ่ เป็นต้น.

^[3] บทลงโทษของกฎหมาย ได้แก่ ค่าปรับ และอัตราโทษจำคุก.

^[4] ต้นทุนค่าเสียโอกาส (Opportunity Cost) ซึ่งเกิดจากการเตรียมการหรือการก่ออาชญากรรมหรือการถูกจำคุก เนื่องจากทุกๆ การตัดสินใจเลือกย่อมจะเกิดต้นทุนค่าเสียโอกาสขึ้นมา การตัดสินใจก่ออาชญากรรมก็เช่นเดียวกัน.

ภาษีสรรพสามิตในฐานะแหล่งรายได้ของรัฐ

วัตถุประสงค์ในการจัดก็บภาษีสรรพสามิต

รัฐแบบคุณพ่อรู้ดีคืออะไร

เชิงอรรถ

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ

รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ

พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย

การนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

เชิงอรรถ

ชีวิตครอบครัวและการศึกษา

ชีวิตเมื่อครั้งเป็นผู้ช่วยจัดทำตำรา

ชีวิตครอบครัวและการศึกษา

ชีวิตเมื่อครั้งเป็นผู้ช่วยจัดทำตำรา

เข้ารับราชการ ณ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

จากนักร่างกฎหมายสู่ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยคนที่ 2

รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

อ้างอิง

บรรณานุกรม

บทนำ

ความเบื้องต้นเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล

สถานการณ์ปัจจุบันเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัล

1. การกำกับกิจการ[7]

1.1 การแข่งขัน

1.2 การบังคับใช้กฎหมาย

2. การจัดเก็บภาษี

การรับรองสถานะของสกุลเงินดิจิทัล

บทสรุป

อ้างอิงจาก

สภาพเศรษฐกิจและสังคมก่อนการเก็บเงินรัชชูปการ

จากเงินค่าราชการสู่เงินรัชชูปการ

เชิงอรรถ

ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

การยกเลิกและปรับปรุงภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ

หลักการของการจัดเก็บภาษีใหม่ตามประมวลรัษฎากร

เชิงอรรถ

“รัฐธรรมนูญ” คืออะไร

ทำไมถึงเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ”

ในต่างประเทศนั้นเรียกกฎหมายสูงสุดนี้ว่าอะไร

เชิงอรรถ

“แชร์ลูกโซ่” คืออะไร

การตัดสินใจก่ออาชญากรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นแชร์ลูกโซ่

เชิงอรรถ

1. การกำกับกิจการ^[7]