การศึกษาสภาพปัญหาและแนวทางในการเปิดเผยชื่อผู้ประกอบวิชาชีพบัญชีที่กระทําความผิดจรรยาบรรณ

ชื่องานวิจัย: การศึกษาสภาพปัญหาและแนวทางในการเปิดเผยชื่อผู้ประกอบวิชาชีพบัญชีที่กระทําความผิดจรรยาบรรณ

ผู้วิจัย: ศ.ดร.สหธน รัตนไพจิตร และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ

รายงานวิจัยนำเสนอต่อ: นายกสภาวิชาชีพบัญชี สภาวิชาชีพบัญชี ในพระบรมราชูปถัมภ์

บทคัดย่อ

รายงานการศึกษานี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาสภาพปัญหา วิเคราะห์กรอบทางกฎหมาย และเสนอแนวทางเชิงนโยบายเกี่ยวกับการเปิดเผยชื่อผู้ประกอบวิชาชีพบัญชีที่กระทำความผิดจรรยาบรรณ โดยมุ่งพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจของสภาวิชาชีพบัญชีในฐานะองค์กรกำกับดูแลวิชาชีพกับการคุ้มครองสิทธิของผู้ถูกลงโทษภายใต้กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล งานศึกษานี้ตั้งอยู่บนข้อสังเกตว่า แม้การเปิดเผยชื่อจะมีศักยภาพเป็นเครื่องมือในการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและเสริมสร้างความเชื่อมั่นต่อระบบวิชาชีพบัญชี แต่ในขณะเดียวกันก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อสิทธิในความเป็นส่วนตัว ชื่อเสียง และโอกาสในการประกอบอาชีพของผู้ถูกลงโทษ หากขาดกรอบกำกับที่เหมาะสม

การศึกษานี้ใช้วิธีการวิเคราะห์เอกสารทางกฎหมาย การตีความบทบัญญัติของกฎหมายไทยที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมจรรยาบรรณและการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล โดยเฉพาะพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 และพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ประกอบกับการศึกษาแนวคิดเชิงทฤษฎีเกี่ยวกับการกำกับดูแลวิชาชีพ การลงโทษทางจรรยาบรรณ และการเปิดเผยข้อมูลในฐานะกลไกคุ้มครองสาธารณะ นอกจากนี้ ยังได้ศึกษากรณีเปรียบเทียบจากต่างประเทศ โดยเฉพาะประเทศในสหภาพยุโรปและสหราชอาณาจักร เพื่อถอดบทเรียนเกี่ยวกับเงื่อนไขและหลักประกันในการเปิดเผยชื่อผู้ถูกลงโทษทางจรรยาบรรณ

ผลการศึกษาพบว่า กฎหมายไทยมิได้ห้ามการเปิดเผยชื่อผู้ประกอบวิชาชีพบัญชีที่กระทำความผิดจรรยาบรรณโดยเด็ดขาด หากแต่กำหนดให้การใช้และการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลต้องอยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมาย ความจำเป็น และความได้สัดส่วน โดยสามารถอาศัยฐานประโยชน์สาธารณะเป็นเหตุรองรับการประมวลผลข้อมูลได้  ทั้งนี้ การอ้างประโยชน์สาธารณะมิได้มีผลตัดทอนสิทธิของเจ้าของข้อมูล หากแต่เป็นการกำหนดให้การใช้อำนาจต้องอยู่ภายใต้กรอบของการให้เหตุผล การตรวจสอบ และการจำกัดขอบเขตอย่างเหมาะสม รายงานฉบับนี้เสนอว่า การเปิดเผยชื่อผู้ถูกลงโทษทางจรรยาบรรณไม่ควรถูกกำหนดเป็นมาตรการเฉพาะภายใต้เงื่อนไขที่ชัดเจน อาทิ การกำหนดวัตถุประสงค์ของการเปิดเผย ขอบเขตของข้อมูลที่สามารถเปิดเผยได้ ระยะเวลาในการเปิดเผย ช่องทางการสื่อสาร รวมถึงหลักประกันด้านสิทธิของผู้ถูกลงโทษและกลไกการควบคุมดูแลและการเยียวยา เพื่อป้องกันไม่ให้การเปิดเผยข้อมูลแปรสภาพเป็นการลงโทษแฝงหรือการประจานบุคคล รายงานจึงเสนอให้สภาวิชาชีพบัญชีตราข้อบังคับว่าด้วยการเปิดเผยชื่อผู้ถูกลงโทษทางจรรยาบรรณ เพื่อทำหน้าที่เป็นกรอบกำกับการใช้อำนาจให้มีความชัดเจน เป็นระบบ และสอดคล้องกับหลักนิติรัฐ ความโปร่งใส และการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในบริบทของประเทศไทย

คำสำคัญ: สภาวิชาชีพบัญชี การเปิดเผยชื่อผู้ประกอบวิชาชีพ การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

ชนกลุ่มใดออกกฎหมาย ชนกลุ่มนั้นออกกฎหมายเรื่องใด: ความเปลี่ยนแปลงในกระบวนการนิติบัญญัติไทย ก่อนและหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2569 บนเว็บไซต์ the101.world

กฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของสังคม โดยเป็นเครื่องมือในการปกครองมนุษย์ที่อยู่ร่วมกันในสังคม อย่างไรก็ดี กฎหมายยังสะท้อนความคิดและความสนใจของคนในสังคม ณ ช่วงเวลาหนึ่งด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อกฎหมายเกิดจากกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งทำให้กฎหมายสามารถพัฒนาขึ้นมาโดยแยกต่างหาจากบรรทัดฐานทางสังคมอื่นๆ กล่าวคือกฎหมายอาจไม่ต้องพัฒนาหรือสอดคล้องจากศีลธรรมในสังคม หรือเกิดจากมูลคดีที่พิพาทกัน แบบกฎหมายตราสามดวงที่กฎหมายบางส่วนที่พัฒนามาจากมูลคดีพิพาทที่ตัดสินมาก่อน

การออกกฎหมายภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติ จึงมีลักษณะเป็นการออกกฎหมายมาเพื่อรองรับเหตุผลของรัฐ (rasion d’etat) หรือความจำเป็นที่รัฐเข้ามาจัดระเบียบความสัมพันธ์ของมนุษย์ในสังคม เหตุผลต่างๆ ที่อยู่ในกฎหมายจึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะเป็นเหตุผลในเชิงเทคนิค (technical reason) ในด้านหนึ่ง บรรดากฎหมายเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าในแต่ละช่วงเวลา ความคิดและความสนใจของคนในสังคมได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างไร

กระบวนการนิติบัญญัติในฐานะเครื่องมือการปกครองแบบใหม่

ในสังคมโบราณ กฎหมายไม่ใช่สิ่งที่มนุษย์กลุ่มใดจะสร้างขึ้นได้ตามอำเภอใจ หากแต่ต้องอ้างอิงกับความศักดิ์สิทธิ์หรือจารีตที่สังคมยอมรับร่วมกัน กฎหมายประเภทนี้สะท้อนการเป็นกฎหมายชาวบ้าน (volksrecht) ที่ก่อตัวขึ้นจากความเชื่อ ศีลธรรม และวิถีชีวิตของผู้คนในสังคม ทว่าต่อมาเมื่อสังคมซับซ้อนขึ้น กฎหมายไม่อาจพึ่งพาจารีตเพียงอย่างเดียว หากต้องถูกตีความและปรับปรุงโดยชนชั้นนักกฎหมาย ก่อให้เกิดสิ่งที่เรียกว่ากฎหมายนักกฎหมาย (juristenrecht) ซึ่งอาศัยตรรกะและวิธีการเชิงวิชาชีพเข้ามาจัดระบบกฎเกณฑ์ให้ใช้งานได้จริงในสังคมที่ขยายตัว1

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นจากการกำเนิดของรัฐสมัยใหม่ที่มาพร้อมกับกระบวนการนิติบัญญัติ โดยการออกกฎหมายเป็นไปเพื่อตอบสนองต่อเหตุผลของรัฐ กฎหมายจึงไม่ใช่เรื่องของการพัฒนาศีลธรรมหรือพัฒนาจารีตประเพณีต่างๆ ขึ้นมาอีกต่อไป แต่สามารถสร้างขึ้นเพื่อสนองความจำเป็นในการจัดระเบียบทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมได้โดยตรง กฎหมายจึงกลายเป็นกลไกเชิงเทคนิค (technical law) ในการบริหารอำนาจ2

อย่างไรก็ดี แม้ว่ากฎหมายที่เกิดขึ้นจากกระบวนการนิติบัญญัตินั้นอาจไม่ได้อ้างอิงเหตุผลทางศีลธรรม กรอบจารีต หรือศาสนา แต่ไม่ได้หมายความว่ากฎหมายต่างๆ นั้นจะมีความเป็นกลาง ในทางตรงข้ามกฎหมายเทคนิคเหล่านี้กลับสะท้อนให้เห็นว่าผู้ที่มีอำนาจทางการเมืองในเวลานั้นเป็นผู้เลือกกำหนดผลประโยชน์ผ่านทางกฎหมาย ให้สอดคล้องกับความต้องการทางการเมืองในช่วงเวลาเวลานั้น

หากพิจารณาตามแนวคิดของคาร์ล มาร์กซ์ (Karl Marx) จะเห็นได้ว่ากฎหมายมิใช่กฎเกณฑ์ที่มีความเป็นกลาง หากแต่เป็นเครื่องมือที่สะท้อนและค้ำจุนผลประโยชน์ของชนชั้นที่ครองอำนาจทางเศรษฐกิจ และทำให้ชนชั้นใต้ปกครองให้ความร่วมมือหรือยอมรับการครอบงำของตน3 กฎหมายในฐานะโครงสร้างส่วนบน (superstructure) ทำหน้าที่ผลิตซ้ำความสัมพันธ์ทางอำนาจที่อยู่ในโครงสร้างส่วนล่าง (base) และรักษาระเบียบของสังคมในแบบที่ชนชั้นนำต้องการ4 เมื่อพิจารณากฎหมายเทคนิคของรัฐสมัยใหม่ในกรอบนี้ เหตุผลของรัฐจึงมิใช่เพียงเหตุผลเชิงเทคนิคเท่านั้น หากแต่เป็นการเมืองในรูปแบบใหม่ที่แปรสภาพเป็นบทบัญญัติกฎหมาย  ดังนั้น การวิเคราะห์กฎหมายจึงไม่อาจแยกออกจากการวิเคราะห์ความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคม

การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ทางอำนาจในกระบวนการนิติบัญญัติ

ก่อนมีกระบวนการนิติบัญญัติสมัยใหม่อย่างที่เห็นในทุกวันนี้ กระบวนการสร้างกฎหมายได้ผ่านความเปลี่ยนแปลงสำคัญหลายประการ และหากพิจารณาให้ลึกลงไปจะพบว่า รากเหง้าของกระบวนการดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 หากเกิดจากการที่สยามถูกดึงเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลกตั้งแต่กลางคริสต์ศตวรรษที่ 19 ซึ่งส่งผลต่อความคิดทางด้านปรัชญาทางกฎหมายของไทย

ก่อนเข้าสู่ระบบทุนนิยมผ่านสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี 2398 ปรัชญาทางกฎหมายของไทยยังคงยึดถือตามแนวคิดทางปรัชญากฎหมายดั้งเดิมที่รับมาจากวัฒนธรรมของอยุธยา กล่าวคือกฎหมายเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์ ทั้งในแง่ของแหล่งที่มาของกฎหมาย ซึ่งมักอธิบายว่ากฎหมายตราสามดวงที่ใช้ในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้นนั้นมีส่วนที่เรียกว่าพระธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นคำสอนศักดิ์สิทธิ์ที่พระพรหมเป็นผู้ถ่ายทอดหลักธรรมนี้ให้แก่มนู เพื่อให้นำมาถ่ายทอดให้กับมนุษย์คนอื่นๆ อีกทีหนึ่ง5 หรือในแง่ของพิธีกรรม สถานะของกฎหมายตราสามดวงในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้นนั้นแทบจะไม่ต่างกับคัมภีร์ทางศาสนาแบบพระไตรปิฎก จากบันทึกของ ฌ็อง-บาติสต์ ปาลกัว (Jean-Baptiste Pallegoix) หรือสังฆราชปัลเลอกัวซ์ ได้บันทึกว่าพระมหากษัตริย์ ผู้พิพากษา และเจ้าเมืองต่างๆ ต้องมีกฎหมายตราสามดวงเก็บเอาไว้6 รวมถึงในกรณีที่มีการออกพิจารณาพิพากษาคดีใดๆ จะต้องมีการอัญเชิญกฎหมายตราสามดวงมาในที่พิจารณาคดี7

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติกฎหมายตราสามดวงนั้นไม่ได้มีความสำคัญมากขนาดนั้น ดังเช่นที่สังฆราชปัลเลอกัวซ์ ได้บันทึกข้อสังเกตว่า ในทางปฏิบัติกฎหมายระบุว่าการพิจารณาคดีทุกครั้งต้องเสร็จสิ้นภายในสามวัน แต่ผู้พิพากษากลับกำหนดให้มีระยะเวลาสองถึงสามปี ซึ่งในทัศนะของสังฆราชปัลเลอกัวซ์เห็นว่าสถานะของกฎหมายตราสามดวงนั้นไม่ได้มีการปฏิบัติอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะพระธรรมศาสตร์ไม่ได้มีบทบาทในสังคมไทยในฐานะกฎหมาย8 แต่ถูกอ้างอิงในฐานะหลักธรรมที่กษัตริย์ต้องธำรงไว้9 สถานะของกฎหมายตราสามดวงจึงไม่ได้แตกต่างจากเครื่องราชูปโภคของพระมหากษัตริย์ เพื่อแสดงไว้ซึ่งความมีธรรมะในการปกครองอย่างยุติธรรม ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของความเป็นกษัตริย์แบบธรรมราชา10

ด้วยความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายดังกล่าวทำให้เชื่อว่าพระมหากษัตริย์ไม่ได้มีอำนาจนิติบัญญัติโดยแท้ พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชภาระในการดูแลความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองและบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชน โดยอาศัยบทกฎหมายที่ปรากฏในกฎหมายตราสามดวงเป็นสำคัญ หากมีความจำเป็นต้องมีการออกกฎหมายใหม่หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่มีอยู่เดิม ต้องคำนึงถึงหลักที่มีอยู่ในพระธรรมศาสตร์11 ทว่า ข้อสังเกตในลักษณะดังกล่าวอาจจะไม่ถูกต้องเท่าใดนัก เพราะหากพิจารณาปรัชญาทางกฎหมายไทยที่เชื่อมโยงกับคติความเชื่อเทวราชาแล้ว พระมหากษัตริย์มีอำนาจโดยสมบูรณ์ที่จะตรากฎหมายที่เรียกว่าพระราชศาสตร์หรือราชนิติคดี (พระราชกำหนดบทพระอัยการและพระราชบัญญัติ) ซึ่งประชาชนไม่มีสิทธิตั้งคำถามกับกฎหมายเหล่านี้ เพราะจะถูกลงโทษด้วยพระไอยการอาชญาหลวงได้12

เมื่อสยามเปลี่ยนเผชิญกับระบบทุนนิยมตะวันตกผ่านทางสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี 2398 สถานการณ์ดังกล่าวเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของสยามอย่างมีนัยสำคัญ แม้สยามจะเข้าสู่การค้าต่างประเทศมาเป็นระยะเวลาเนิ่นนานและผลักดันให้รัตนโกสินทร์ตอนต้นมีการขยายตัวของเศรษฐกิจแบบส่งออก รวมถึงผลักดันให้เกิดการผลิตเพื่อตลาด13 แต่สถานการณ์ดังกล่าวยังไม่ทำให้สยามเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยม จนกระทั่งเมื่อสนธิสัญญาเบาว์ริงมีผลบังคับใช้ ซึ่งทำให้เกิดการยกเลิกการผูกขาดสินค้าโดยพระคลังสินค้า การส่งเสริมวิถีการผลิตเพื่อตลาด และการเปลี่ยนมาใช้ระบบเศรษฐกิจแบบเงินตรา อันนำไปสู่ระบบทุนนิยม14

ข้อสำคัญที่แตกต่างจากการต่างประเทศที่ผ่านมา คือในการเจรจาสนธิสัญญาเบาว์ริงนั้น เงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งคือการเสียสิทธิในการบังคับใช้กฎหมายและศาลไทย อันเนื่องมาจากในทัศนะของเซอร์จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) ได้ให้ความเห็นว่า 

“ข้าพเจ้าไม่ยินยอมจะให้คนในบังคับของอังกฤษต้องถูกฟ้องในศาลที่ตัดสินความโดยใช้กฎหมายอันมีลักษณะที่ข้าพเจ้าไม่มีความรู้พอ…15

พร้อมกันกับการเสียสิทธิในการบังคับใช้กฎหมายและศาลไทย สังคมไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงทางความคิดอย่างมีนัยสำคัญ ชนชั้นนำสยามได้เปลี่ยนแปลงวิธีคิดและโลกทัศน์เสียใหม่ โดยสละโลกทัศน์แบบจักรวาลวิทยาแบบไตรภูมิที่มองชีวิตมนุษย์ถูกกำหนดจากกรรมเก่าในชาติก่อน และมีความสามารถในการกำหนดแบบแผนชีวิตของตัวเองได้ อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ชนชั้นนำได้มีประสบการณ์ใหม่จากสภาพความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะจากการค้าต่างประเทศที่เกิดมากขึ้น ซึ่งปัจจัยดังกล่าวมีผลต่อความเชื่อเกี่ยวกับรัฐและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ด้วย เพราะเมื่อมนุษย์ตระหนักว่าชีวิตไม่ได้ถูกกำหนดจากกรรมเก่า ย่อมส่งผลให้สิทธิธรรมของพระมหากษัตริย์ไม่ได้เกิดจากการบำเพ็ญบารมีหรือกรรมเก่าที่ดำเนินมาอย่างข้ามภพชาติ แนวคิดเรื่องพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์จึงไม่ได้จำเป็นต้องยึดโยงอยู่กับความศักดิ์สิทธิ์ แต่มีพื้นฐานบนความเป็นมนุษย์และเหตุผลทางวิทยาศาสตร์16

ด้วยเหตุนี้ ความชอบธรรมของกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น จึงไม่ได้อ้างอิงจากความศักดิ์สิทธิ์ของคัมภีร์พระธรรมศาสตร์อีกต่อไป แต่เป็นผลมาจากการอ้างความชอบธรรมที่อยู่บนพื้นฐานของเหตุผล อำนาจขององค์อธิปัตย์ซึ่งเป็นมนุษย์ และกฎหมายจึงไม่ต้องสอดคล้องกับธรรมะหรือศีลธรรมทางศาสนา17 ในขณะเดียวกัน ระบบกฎหมายจึงไม่ต้องตอบสนองต่อศีลธรรม แต่มุ่งตอบสนองต่อชีวิตทางโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตอบสนองต่อระบบทุนนิยมที่กำลังขยายตัวออกไป แนวคิดดังกล่าวนี้ได้กลายเป็นรากฐานของกระบวนการนิติบัญญัติในเวลาต่อมา

จากพระบรมราชโองการสู่กฎหมายโดยสภา เส้นทางนิติบัญญัติไทยจากปี 2402 ถึงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

เมื่อโลกทัศน์ทางอำนาจในกระบวนการนิติบัญญัติ สิ่งที่ตามมาอันเป็นผลผลิตคือกฎหมาย ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ กฎหมายตราสามดวงที่ใช้มาในอดีตไม่สามารถใช้ให้สอดคล้องกับระบบการค้าแบบทุนนิยมที่เติบโตขึ้นได้ ทำให้ชนชั้นนำสยามละเว้นที่จะไม่ปฏิบัติตามกฎหมายที่ล่วงสมัย และตรากฎหมายขึ้นมาต่อเติมหรือใช้แทนกฎหมายเดิม18 โดยราวปี 240219 ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีการออกพระราชบัญญัติพระสงฆ์สามเณรแลศิษย์วัดขึ้นมา20 กฎหมายฉบับนี้มีความสำคัญและสะท้อนเส้นทางของกระบวนการนิติบัญญัติไทยอยู่สองประการ คือ

ประการแรก กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้มีอ้างอิงพระบาลีในคัมภีร์พระธรรมศาสตร์เหมือนอย่างพระราชบัญญัติใหม่ที่มีการออกมาก่อนหน้านี้ ซึ่งทำให้กฎหมายมีลักษณะเป็นการวินิจฉัยและตีความแต่งเติมกฎหมายเหมือนในอดีต แต่บทบัญญัติของกฎหมายมีลักษณะเป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ขึ้นมาเพื่อห้ามและควบคุมการกระทำของปัจเจกบุคคลโดยไม่ได้มีที่มาจากมูลคดี21 และ

ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้มีการกำหนดกฎเกณฑ์แบบแผนความประพฤติของปัจเจกบุคคล รวมถึงมีการกำหนดกฎเกณฑ์ออกเป็นข้อๆ ซึ่งเป็นรูปแบบของกฎหมายสมัยใหม่ ซึ่งในเวลาต่อมารูปแบบของการประกาศใช้พระราชบัญญัติในลักษณะต่อไป ทั้งในรัชกาลนี้ รัชกาลต่อไป จนถึงหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจะมีรูปแบบในลักษณะเช่นนี้ อาทิ พระราชบัญญัติกฎหมายท้องน้ำ บุกรุก ห้ามยิงปืน แลการเที่ยวอาละวาดของพวกกลาสี22

ภายหลังจากการประกาศใช้กฎหมายในปี 2402 กระบวนการนิติบัญญัติเริ่มค่อยๆ ก่อเป็นรูปร่างอย่างเป็นกิจจะลักษณะมากขึ้นดังจะเห็นได้จากภาพข้างท้ายนี้ จำนวนกฎหมายที่มีการตราขึ้นจะค่อยๆ เพิ่มขึ้น และหลังปี 2475 จำนวนกฎหมายก็เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ สะท้อนความเปลี่ยนแปลงในเชิงสังคมและเศรษฐกิจ


ภาพที่ 1 จำนวนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2402 – 2500
หมายเหตุ: จำนวนกฎหมายนี้ นับเฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติขึ้นไป
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

ช่วงเริ่มต้นของการออกกฎหมายสมัยใหม่ (2402-2475)

ในช่วงเริ่มต้นของการออกกฎหมายสมัยใหม่ อำนาจนิติบัญญัติเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ แม้ว่าจะไม่มีกฎหมายระบุเรื่องอำนาจในการออกกฎหมายเหมือนดังเช่นรัฐธรรมนูญแบบในปัจจุบัน อย่างไรก็ดี เมื่อโลกทัศน์เดิมเกี่ยวกับกฎหมายในฐานะสิ่งศักดิ์สิทธิ์ได้เสื่อมความสามารถในการอธิบายสังคม ชนชั้นนำสยามสามารถหยิบฉวยเอาสถานะของพระมหากษัตริย์จากผู้ตีความกฎหมายและใช้ราชนิติคดีในการตราพระราชกำหนดกฎหมายออกมาเพื่อขยายความมูลคดี มาสู่การเป็นผู้กำหนดทิศทางของระบบกฎหมายสมัยใหม่23

ลักษณะดังกล่าวจะปรากฏชัดเจนมากขึ้นในปี 2411 เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงประกอบพระราชพิธีบรมราชาภิเษกสองครั้ง เพื่อแสดงความเป็นพระเจ้าแผ่นดินโดยสมบูรณ์ และพ้นจากอำนาจของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค)24 พระราชอำนาจของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เพิ่มขึ้นพร้อมกับกระบวนการสถาปนารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ทรงสร้างขึ้น ในขณะเดียวกัน ทรงแสดงให้เห็นว่าพระองค์คือผู้ทรงอำนาจสูงสุดในรัฐ ดังปรากฏตามความในพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวความว่า

“พระบรมราชานุภาพของพระเจ้าแผ่นดินกรุงสยามนี้ ไม่ได้มีปรากฏในกฎหมายอันหนึ่งอันใด ด้วยเหตุถือว่าเป็นที่ล้นที่พ้น ไม่มีข้อสิ่งอันใดหรือผู้ใดจะเป็นผู้บังคับขัดขวางได้ แต่เมื่อตามความที่เป็นจริงแล้ว พระเจ้าแผ่นดินจะทรงประพฤติการอันใดก็ต้องเป็นไปตามทางที่สมควรและที่เป็นยุติธรรม…25

พระราชดำรัสดังกล่าวข้างต้นสะท้อนให้เห็นหลักการอันเป็นนิติราชประเพณีไทยในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างเด่นชัดว่า อำนาจทั้งมวลอันประกอบกันขึ้นเป็นอำนาจของรัฐสยามในเวลานั้นเป็นพระบรมเดชานุภาพขององค์พระมหากษัตริย์แต่เพียงพระองค์เดียว26 คำอธิบายในลักษณะนี้สอดคล้องกับที่พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระโอรสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงใช้ในการอบรมสั่งสอนนักกฎหมาย ซึ่งเป็นอาชีพที่ไม่ได้มีปรากฏอย่างเป็นกิจจะลักษณะในช่วงก่อน โดยทรงอธิบายว่า

“กฎหมายนั้นคือ คำสั่งทั้งหลายของผู้ปกครองว่าการแผ่นดิน ต่อราษฎรทั้งหลายเมื่อไม่ทำตามแล้ว ตามธรรมดาต้องโทษ…แต่คำสั่งบางอย่าง ของผู้ปกครองแผ่นดินนั้นถึงราษฎรไม่ประพฤติตามก็ไม่มีโทษ เช่นกำหนดตำแหน่งยศ กำหนดไว้ทุกข์ ฤๅเช่นประกาศให้ใช้คำกับแก่แต่ต่อ ก็ไม่เรียกว่ากฎหมาย แลคำสั่งของผู้ปกครองแผ่นดินต่อบุคคลคนเดียวไม่ทั่วไป ก็ไม่เรียกว่ากฎหมาย เพราะตามคำอธิบายนั้นได้กล่าวแล้วว่าเปนคำสั่งต่อราษฎรทั้งหลาย…ในสมัยนี้คำสั่งของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต่อราษฎรทั้งหลาย ถึงแม้จะไม่ได้กำหนดโทษลงไว้ก็ดี มีกฎหมายในลักษณอาญาหลวงอยู่บทหนึ่ง ซึ่งจะลงโทษผู้ที่ไม่กระทำตาม แลซึ่งจะทำให้เรียกว่ากฎหมายทั้งสิ้น ในกฎหมายบทนั้นเปนบทที่กำหนดโทษการอย่างกว้าง27

คำอธิบายความหมายของกฎหมายในลักษณะดังกล่าวสอดคล้องไปกับพระราชดำรัสข้างต้นของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงแสดงให้เห็นพระราชสถานะในฐานะองค์อธิปัตย์ และผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจนิติบัญญัติสูงสุด  

อย่างไรก็ดี ในเชิงแนวคิดนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีแนวคิดที่จะสร้างองค์กรที่มีลักษณะเป็นสถาบันเพื่อรองรับการใช้อำนาจนิติบัญญัติ ทำให้ได้ทรงจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการ หรือที่เรียกว่าเคาน์ซิลออฟสเตต (Council of State)28 เพื่อช่วยในการบริหารราชการแผ่นดินในปี 241729 แม้ในช่วงระยะแรกบทบาทของสภาดังกล่าวนั้นจะไม่ได้มากนัก โดยมีเป้าหมายเพื่อให้คำแนะนำและคำปรึกษากับพระมหากษัตริย์ และในท้ายที่สุดก็เกิดเหตุขัดข้องและทำให้ไม่ได้มีการนัดประชุมแล้วทำให้บทบาทของสภาดังกล่าวเงียบหายไป30

จนกระทั่งบทบาทของสภาดังกล่าวเริ่มกลับมาชัดเจนมากขึ้น เนื่องจากตามคำแนะนำที่กุสตัฟว์ รอแล็ง-ฌักแม็งส์ (Gustave Rolin-Jacquemyns) ที่ปรึกษาราชการชาวเบลเยียมก็ได้ถวายความเห็นให้ตั้งที่ประชุมพิจารณากฎหมายขึ้นมา31 ซึ่งทำให้มีการรื้อฟื้นเคาน์ซิลออฟสเตตขึ้นมาและเปลี่ยนชื่อเป็นรัฐมนตรีสภา32 โดยหากพิจารณาพระราชประสงค์แล้ว รัฐมนตรีสภาน่าจะมีวัตถุประสงค์ขึ้นมาเพื่อให้ทำหน้าที่ช่วยในงานด้านนิติบัญญัติ ตามพระราชดำรัสเปิดการประชุมรัฐมนตรีสภา เมื่อวันที่ 14 มกราคม 2437 ได้แสดงพระราชประสงค์ให้สภานี้มีบทบาทในการช่วยงานด้านนิติบัญญัติ ดังปรากฏความว่า

“…ในส่วนราชกิจที่จะกระทำให้สำเร็จตามกฎหมาย (บริหาร) นี้ก็ดี ฤๅในส่วนราชกิจที่จะพิจารณาคดีความนี้ก็ดี (ตุลาการ) เราก็มีเสนาบดีข้าหลวงผู้ว่าราชการเมือง และข้าราชการทั้งหลายฝ่ายธุระการอยู่ส่วนหนึ่ง กับเราก็มีผู้พิพากษาตระลาการ แลข้าราชการทั้งหลายฝ่ายตระลาการอยู่อีกส่วนหนึ่ง เป็นผู้ซึ่งทั้งหมดด้วยกันอันจำเป็นต้องกระทำการแทนตัวเรา แลเป็นผู้รับผิดแลชอบต่อเราด้วย แต่ส่วนราชกิจที่จะคิดทำกฎหมาย (นีติบัญญัติ) นั้น ตั้งแต่เวลาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หยุดไม่ได้กระทำการมาแล้ว ก็ไม่ได้มีพนักงานจัดไว้เป็นกรมสำหรับช่วยกันทำการส่วนนี้ การอันจะช่วยกันทำส่วนนี้นั้นแลที่เรามุ่งหมายท่านทั้งหลายอยู่ (คือสมาชิกแห่งรัฐมนตรีสภา)…33

ทว่านับตั้งแต่ปี 2441 เป็นต้นมา การประชุมรัฐมนตรีสภาก็เริ่มขาดไป และท้ายที่สุดบทบาทในการประชุมพิจารณากฎหมายก็ถูกโอนไปให้เป็นหน้าที่ของเสนาบดีสภา34 ซึ่งก็ไม่ได้มีบทบาทหรือการประชุมต่อเนื่องเช่นกัน35 เมื่อสิ้นสุดรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยพระบาทสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัวไม่ได้ทรงแต่งตั้งสมาชิกของรัฐมนตรีสภากลับมาเพื่อทำหน้าที่ในการช่วยตรากฎหมาย36

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2475–2500)

ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 อำนาจอธิปไตยได้เปลี่ยนผ่านจากพระมหากษัตริย์มาเป็นของปวงชนชาวไทย37 ส่งผลให้อำนาจนิติบัญญัติก็เปลี่ยนผ่านจากพระมหากษัตริย์มาสู่สถาบันทางการเมืองที่เกิดขึ้นใหม่ภายใต้ระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตย นั่นคือสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 กำหนดให้มีอำนาจในการออกพระราชบัญญัติทั้งหลาย38

เมื่อพิจารณาคำอธิบายของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งเผยแพร่ในหนังสือนิติสาส์น แผนกสามัญ ปีที่ 5 เล่ม 5 ประจำเดือนสิงหาคม 247539 อธิบายว่า

“…อำนาจนีติบัญญัติอันเป็นอำนาจสูงสุดของประเทศอันหนึ่งนั้น ให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจนี้ และบทบัญญัติซึ่งออกโดยอำนาจนีติบัญญัตินี้ เรียกว่าพระราชบัญญัติ ตรงกับคำว่า Loi ในภาษาฝรั่งเศส และ Act ในภาษาอังกฤษ พระราชบัญญัติจะเป็นอันใช้บังคับได้ต่อเมื่อกษัตริย์ได้ประกาศให้ใช้แล้ว…40

ลักษณะของบทบัญญัติดังกล่าวได้กลายมาเป็นรากฐานถึงในปัจจุบันว่า สภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา (ตามแต่ช่วงเวลา) มีอำนาจในทางนิติบัญญัติ โดยการตรากฎหมายเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งได้กลายมาเป็นแบบแผนให้กับบทบาทของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา อาทิ ในมาตรา 36 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 หรือมาตรา 81 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ในปัจจุบัน

ทั้งนี้ ในส่วนของอำนาจในการตราพระราชกำหนดนั้นตามรัฐธรรมนูญสองฉบับแรกคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 247541 ยังไม่ได้มีการให้อำนาจแก่คณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกำหนด เนื่องจากพระราชกำหนดในอดีต หมายถึง บทบัญญัติที่เกี่ยวแก่บุคคลหรือข้าราชการบางจำพวกเป็นการเฉพาะ อาทิ พระราชกำหนดเกี่ยวกับเครื่องแต่งกาย แม้ในบางครั้งจะมีการใช้ในสถานะเดียวกันกับพระราชบัญญัติ อาทิ พระราชกำหนดอาชญาการกระทำผิดสัญญา ร.ศ. 11742

แบบพิธีนั้นไม่สำคัญเท่าเนื้อหา ส่องดูเนื้อหากฎหมายไทยก่อนและหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ในบทความนี้ เรากำหนดช่วงเวลาในการออกกฎหมายออกเป็นสองช่วง โดยใช้เกณฑ์ปี 2475 ซึ่งเป็นปีที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นเส้นแบ่ง และกำหนดช่วงเวลาที่เราจะพิจารณาเป็นระยะเวลาตั้งแต่ปี 2402 ซึ่งเป็นเป็นจุดตัดระหว่างโลกทัศน์ทางด้านกฎหมายแล้ว จนถึงปี 2500 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่กลุ่มคณะราษฎรจะหมดอำนาจในทางการเมืองอย่างถาวรมาเป็นช่วงพิจารณา พบว่าตลอดช่วงเวลาดังกล่าวประเทศไทยมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติประกาศใช้มาแล้วทั้งสิ้น 2,218 ฉบับ (กฎหมายตั้งแต่พระราชบัญญัติขึ้นไป ซึ่งรวมถึงรัฐธรรมนูญ ประมวลกฎหมาย พระราชกำหนด และประกาศพระบรมราชโองการที่มีสถานะเทียบได้กับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ) โดยพบว่าในจำนวนดังกล่าวสามารถจำแนกตามเรื่องได้เป็นเรื่องต่างๆ ดังปรากฏตามตารางข้างท้ายนี้

ตารางที่ 1: จำแนกกฎหมายตามเรื่องที่มีการประกาศใช้

หัวข้อจำนวน
ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม272
เวนคืนและโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐ233
ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน136
ควบคุมการประกอบอาชีพ134
ศาลและกระบวนการยุติธรรม102
งบประมาณ94
เครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรา68
ข้าราชการทหารและกองทัพ67
ขนส่งและคมนาคม64
เครื่องแบบและชุดครุย62
การกระทำความผิดอาญา56
ยกเลิกกฎหมาย53
ข้าราชการพลเรือน52
การเงิน49
การรักษาความสงบเรียบร้อยและสงคราม47
แพ่งและพาณิชย์42
การคลัง41
การอนุมัติกฎหมาย35
สาธารณสุข34
การจำหน่ายสาธารณสมบัติของแผ่นดิน33
การศึกษา28
ศาสนา26
ที่ดินและทรัพย์สิน25
มหาวิทยาลัย22
กษัตริย์21
การเลือกตั้งและพรรคการเมือง21
ควบคุมอาคาร21
การกระจายอำนาจ18
คนต่างด้าว18
วิชาชีพ17
ทะเบียนราษฎรและบัตรประชาชน17
ไปรษณีย์ โทรเลข และโทรคมนาคม17
รัฐสภาและสมาชิกรัฐสภา15
ชลประทาน14
สัตว์13
ข้าราชการตุลาการ13
ทรัพยากรธรรมชาติ13
การคมนาคม12
ธง เครื่องหมายของราชการ และบัตรประจำตัว11
การเมือง11
รัฐวิสาหกิจ11
สัญชาติ11
โบราณสถาน และวัฒนธรรม11
นิรโทษกรรม10
อาวุธ10
ศักดินา10
แรงงาน9
การอนุวัติการตามสนธิสัญญาและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ8
ตำรวจ7
พลังงาน6
การจัดตั้งหน่วยงานของรัฐ6
ทรัพย์สินทางปัญญา6
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี5
ธนาคารและสถาบันการเงิน5
ทาส5
การจัดตั้งจังหวัด4
เกษตรกรรม3
ธุรกิจและพาณิชยกรรม3
ธนาคารและสถาบันการเงิน 3
ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน 3
ประมวลกฎหมาย3
สมาคมและมูลนิธิ2
ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย2
ผังเมือง2
สังคมสงเคราะห์2
การตราและเสนอกฎหมาย1
ระเบียบข้าราชการพลเรือน1
คุ้มครองผู้บริโภค1
การส่งเสริมการประกอบธุรกิจ1
ล้างมลทิน1
การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย1
ข้าราชการตุลาการ 1
ข้าราชการทหารและกองทัพ 1
เด็ก เยาวชน และครอบครัว1
เวลา1
อื่นๆ34
หมายเหตุ ประเภทอื่นๆ คือไม่สามารถจำแนกกลุ่มได้อย่างชัดเจน
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

อย่างไรก็ดี หากจำแนกลงไปพิจารณาว่าในแต่ละช่วงเวลานั้น ชนชั้นนำของสังคมไทยให้ความสนใจกับกฎหมายในเรื่องใดมากกว่า อาจพอสะท้อนให้เห็นภาพว่ากลุ่มชนชั้นที่เข้ามามีบทบาทในทางการเมืองในแต่ละช่วงเวลาได้ให้ความสนใจในเรื่องใด โดยข้อมูลใช้อธิบายในส่วนนี้อ้างอิงจาก Law Index Dashboard ซึ่งจัดทำขึ้นโดยรวบรวมข้อมูลการประกาศใช้กฎหมายระดับพระราชบัญญัติย้อนหลังไปจนถึงปี 240243

ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2402-2474)

ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง ชนชั้นนำสยามเริ่มใช้การนิติบัญญัติเป็นเครื่องมือในทางการปกครองมากขึ้น โดยมีการออกกฎหมายมาใช้ในเรื่องต่างๆ  อย่างไรก็ดี หากพิจารณาในช่วงเวลาตั้งแต่ปี 2402 – 2474 จะพบว่าจำนวนกฎหมายที่มีการออกทั้งหมดนั้นมีจำนวนโดยประมาณ 527 ฉบับ โดยแบ่งจำแนกเป็นห้าเรื่องที่มีการออกกฎหมายมารองรับมากที่สุด ได้แก่ ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม จำนวน 78 ฉบับ เครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรา จำนวน 41 ฉบับ ศาลและกระบวนการยุติธรรม จำนวน 40 ฉบับ เครื่องแบบข้าราชการและชุดครุย จำนวน 33 ฉบับ ระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน จำนวน 29 ฉบับ ดังปรากฏตามภาพที่สาม

ภาพที่ 2 จำนวนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ปี 2402 – 2474
หมายเหตุ: จำนวนกฎหมายนี้ นับเฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติขึ้นไป
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)
ภาพที่ 3 สัดส่วนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในช่วงตั้งแต่ปี 2402 – 2474
ที่มา: เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (2566)

หากพิจารณาในเชิงบริบทของสังคมในช่วงเวลานั้น จะเห็นได้ว่ากฎหมายแต่ละเรื่องสะท้อนบริบทและความสัมพันธ์เชิงสังคมของรัฐไทยในเวลานั้นๆ อาทิ กฎหมายภาษีอากรและค่าธรรมเนียมเป็นเรื่องที่สยามให้ความสำคัญมากเป็นอันดับต้น เพราะนับจากสยามเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลกผ่านทางสนธิสัญญาเบาว์ริง สยามได้เผชิญกับปัญหาสำคัญคือการจัดเก็บรายได้จากภาษีลดลง44 แม้ว่าจะมีความพยายามสร้างกลไกการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพในสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยการตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์เพื่อเก็บรวบรวมเงินเข้าสู่ท้องพระคลัง45 ซึ่งการให้ความสำคัญกับการออกกฎหมายเกี่ยวกับภาษีจำนวนมากได้ส่งผลให้เกิดปัญหาการจัดเก็บภาษีที่ซ้ำซ้อนกันและสร้างภาระทางภาษีให้กับราษฎร46

หรือเรื่องเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตราก็เป็นอีกเรื่องที่ชนชั้นนำสยามให้ความสำคัญ โดยการมีเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรานั้นเป็นธรรมเนียมที่ชนชั้นนำสยามนำเข้ามาจากตะวันตก นัยหนึ่งการให้ความสำคัญกับเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตราสะท้อนความสนใจของชนชั้นนำสยาม โดยเฉพาะสถาบันกษัตริย์ที่พยายามสร้างความเป็นผู้นำในภาวะความเป็นสมัยใหม่ โดยเปลี่ยนแปลงวิถีการบริโภค รสนิยม และอัตลักษณ์ใหม่ให้สอดคล้องกับการเป็นผู้นำสมัยใหม่47 ซึ่งประเด็นนี้ไม่ได้แตกต่างกันกับกรณีของเครื่องแบบข้าราชการและชุดครุย

ในเรื่องสำคัญประการสุดท้ายที่มีการออกกฎหมายเป็นจำนวนมากในห้าอันดับแรกก็คือ ศาลและกระบวนการยุติธรรมชและระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน ซึ่งเป็นพระราชภารกิจของพระมหากษัตริย์ราชวงศ์จักรีนับตั้งแต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นต้นมา ความพยายามสร้างระบบราชการที่ทันสมัยส่งผลให้ต้องมีการปฏิรูปทั้งศาลและระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน48

นอกเหนือจากกฎหมายสำคัญทั้งห้าเรื่องแล้ว ในช่วงเวลาดังกล่าวยังมีการพยายามสร้างกฎหมายตามแบบตะวันตกอีกหลายฉบับ อย่างไรก็ดี บทบัญญัติของกฎหมายส่วนใหญ่ที่มีความสำคัญนั้นมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมระบบเศรษฐกิจแบบตลาด อาทิ การเริ่มต้นประกาศใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในสองบรรพแรก ซึ่งเป็นเรื่องหลักทั่วไปและหนี้ เพื่อรองรับการทำธุรกรรมสมัยใหม่ โดยไม่ได้มีการให้ความสำคัญกับบรรพอื่นๆ อาทิ ครอบครัวและมรดก ซึ่งอาจมีปัญหาในเชิงโครงสร้างสังคมไทย49 หรือการประกาศใช้กฎหมายลักษณะอาญา เพื่อคุ้มครองกิจกรรมทางเศรษฐกิจและกำหนดแบบแผนความประพฤติที่ไม่สมควรจะกระทำ อาทิ ความผิดเกี่ยวกับทรัพย์สิน ซึ่งช่วยประคับประคองระบบเศรษฐกิจแบบตลาด หรือการประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันการเรียกขานชื่อเหล้าว่าปอรตและมะเดรา ซึ่งมีลักษณะคล้ายกันกับกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาในปัจจุบัน ที่ไม่ให้มีการตั้งชื่อเรียกเหล้าจากโปรตุเกสในลักษณะที่จะทำให้เกิดความเข้าใจผิดได้50

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2475-2500)

ในช่วงหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองจนถึงปี 2500 พบว่าในช่วงเวลา 25 ปีสั้นๆ นี้มีกฎหมายที่ออกใหม่ทั้งสิ้น 1,691 ฉบับ โดยในช่วงระยะเวลาสามปีแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง องค์กรนิติบัญญัติใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นคือสภาผู้แทนราษฎรมีการออกกฎหมายมากขึ้นเมื่อเทียบกับช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองอย่ามีนัยสำคัญ ดังปรากฏตามภาพท้ายนี้

ภาพที่ 4 จำนวนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 – 2500
หมายเหตุ: จำนวนกฎหมายนี้ นับเฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติขึ้นไป
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นหมวดเรื่องของกฎหมายที่มีการออกนั้นมีความหลากหลายมาก โดยหากจัดกลุ่มเรื่อง 10 อันดับที่มีการออกกฎหมายมากที่สุด (ตารางที่ 2) จะพบว่าแม้หมวดเรื่องกฎหมายหลักที่ตราขึ้นยังคงใกล้เคียงเดิมกับช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง ไม่ว่าจะเป็นภาษีอากรและค่าธรรมเนียม ศาลและกระบวนการยุติธรรม หรือระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งล้วนติดอันดับกฎหมายที่ออกมากที่สุด

แต่ก็มีบางประเด็นที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนและการโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐที่มีจำนวนเพิ่มสูงขึ้นหลังการปฏิรูปการปกครอง สะท้อนการเปลี่ยนผ่านจากแนวคิดดั้งเดิมที่ผูกสิทธิในที่ดินเข้ากับพระราชอำนาจของกษัตริย์ผู้ถือครองแผ่นดินทั้งหมด ไปสู่ระบบที่รัฐสมัยใหม่ต้องจัดการทรัพย์สินผ่านกระบวนการทางกฎหมายที่มีความเป็นทางการและต้องอาศัยความชอบธรรมตามกฎหมายเวนคืนอย่างเป็นแบบแผนมากขึ้น51

ตารางที่ 2: แสดงจำนวนสัดส่วนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ลำดับเรื่องจำนวน (ฉบับ)
1.เวนคืนและโอนทรัพย์สินฯ233
2.ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม194
3.ควบคุมการประกอบอาชีพ108
4.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน107
5.งบประมาณ69
6.ศาลและกระบวนการยุติธรรม62
7.ขนส่งและคมนาคม55
8.ยกเลิกกฎหมาย52
9.ข้าราชการทหารและกองทัพ48
10.อื่นๆ (อาทิ ศาสนา ผังเมือง)763
รวม1,691
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

นอกเหนือจากกฎหมายในเรื่องเวนคืนและโอนทรัพย์สินฯ แล้ว กฎหมายอื่นๆ ที่มีการประกาศใช้ในช่วงระยะแรกของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เป็นการมุ่งหมายเพื่อปรับโครงสร้างรัฐไทย และแก้ไขสภาวะความเป็นอยู่ของประชาชน อาทิ การแก้ไขปัญหาระบบภาษีซ้ำซ้อนในช่วงรัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยการตราประมวลรัษฎากรและยกเลิกพระราชบัญญัติภาษี รวมถึงยกเลิกกฎหมายที่มีการประกาศใช้มาก่อนหน้านี้52 หรือการประกาศใช้พระราชบัญญัติห้ามยึดทรัพย์สินกสิกร พุทธศักราช 2475 ซึ่งห้ามไม่ให้มีการยึดทรัพย์สินของชาวนาที่มีปัญหาทางการเงินและเป็นหนี้เนื่องจากรับภาระโครงสร้างทางภาษีที่มีปัญหา หรือพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 เพื่อป้องกันมิให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบกันในการแสวงหาดอกเบี้ย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับชาวนาในขณะนั้นที่ต้องกู้ยืมเงินมาเพื่อทำเกษตรกรรม53

ปรัชญาสำคัญของคณะราษฎรคือ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางส่วนล่างในเรื่องทางเศรษฐกิจ โดยช่วยยกระดับและลดภาระของชาวนาที่เป็นเกษตรกร เพื่อนำไปสู่การพัฒนาโครงสร้างส่วนบนของสังคมให้ดีขึ้นและสอดคล้องกับวิถีประชาธิปไตย ซึ่งเป็นวิถีใหม่54 ดังจะเห็นได้จากความเห็นของปรีดี พนมยงค์ ซึ่งอธิบายว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…55

บทสรุปและบทส่งต่อ

การวิเคราะห์กระบวนการนิติบัญญัติไทยในช่วง 2402–2500 ทำให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการจัดแบ่งกฎหมายออกเป็นสามยุคเป็นกฎหมายชาวบ้าน กฎหมายนักกฎหมาย และกฎหมายเทคนิค แม้ในแง่หนึ่งจะช่วยให้มองเห็นพัฒนาการเชิงรูปแบบของกฎหมายและความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายกับศีลธรรมในสังคม แต่พลังในการอธิบายดังกล่าวกลับไม่เพียงพอในการอธิบายพลวัตทางสังคมที่หล่อหลอมให้กฎหมายไทยมีรูปลักษณะเช่นที่ปรากฏอยู่จริง กรอบคิดดังกล่าวถือเอาตัวกฎหมายเป็นศูนย์กลางและมุ่งมองไปที่การเปลี่ยนแปลงของเทคนิคทางนิติบัญญัติหรือสถาบันที่ใช้ตรากฎหมาย มากกว่าที่จะช่วยสำรวจให้เห็นว่าเหตุใดกฎหมายแบบนั้นจึงเกิดขึ้นในเวลานั้นและเพื่อรับใช้ผลประโยชน์ของใคร

ในทางกลับกัน หากพิจารณากฎหมายผ่านกรอบคิดของมาร์กซ์ จะเห็นว่ากฎหมายที่ปรากฏในแต่ละยุคไม่ใช่สิ่งลอยตัวเหนือสังคม หากแต่เป็นกลไกเชิงอำนาจที่สะท้อนโครงสร้างเศรษฐกิจและความสัมพันธ์ทางชนชั้นในแต่ละช่วงเวลา กล่าวคือ กฎหมายตราสามดวงไม่ใช่เพียงจารีต หากเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบทางสังคมที่ยึดโยงกับโครงสร้างเศรษฐกิจแบบศักดินา ในขณะที่กฎหมายสมัยใหม่หลัง 2402 ก็ไม่ใช่เพียงผลของการรับเทคนิคตะวันตก แต่เกิดจากการที่สยามถูกผนวกเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลก ซึ่งบีบให้รัฐต้องสร้างกลไกทางกฎหมายเพื่อคงความสามารถในการแข่งขันและรักษาอำนาจในการจัดเก็บรายได้ กฎหมายภาษีจำนวนมาก การวางโครงสร้างศาลสมัยใหม่ การจัดระบบราชการ หรือแม้แต่กฎหมายเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ล้วนเป็นภาพสะท้อนของความต้องการทางเศรษฐกิจและการเมืองของชนชั้นนำในยุคนั้นโดยตรง ไม่ใช่พัฒนาการตามตรรกะภายในของกฎหมายอย่างที่ตำรากฎหมายแบบดั้งเดิมมักอธิบายไว้

ในทางตรงกันข้าม จะสังเกตเห็นได้ว่าในเชิงแนวคิดเรื่องการนิติบัญญัตินั้น กฎหมายมุ่งเข้ามาเกี่ยวข้องกับประชาชนอย่างจำกัด ในระยะแรกของการออกกฎหมาย รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่เข้ามามีปฏิสัมพันธ์กับชีวิตส่วนตัวของราษฎรมากเท่าใดนัก56 ซึ่งในความเห็นของผู้เขียน ตราบเท่าที่ชีวิตส่วนตัวนั้นไม่กระทบต่อระบบทุนนิยมและอำนาจรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์แล้ว รัฐสมัยในช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นแทบจะไม่เข้าไปยุ่ง อาทิ ในด้านครอบครัวและมรดก ซึ่งส่วนหนึ่ง การนำแนวคิดแบบครอบครัวและมรดกตามกฎหมายตะวันตกมาใช้เป็นความพยายามจัดระเบียบความสัมพันธ์ในครอบครัวแบบผัวเดียวเมียเดียว (monogamy) ซึ่งไม่สอดคล้องกับความสัมพันธ์ในครอบครัวแบบจารีตของสยามที่ความสัมพันธ์ทางครอบครัวแบบหนึ่งผัวหลายเมีย โดยสายสัมพันธ์นี้สร้างความได้เปรียบและเครือข่ายอำนาจให้กับชนชั้นนำ ดังเช่นกรณีของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่แม้จะทรงเป็นต้นแบบของความเป็นสมัยใหม่ในมุมมองของสังคมไทย แต่ก็ทรงธำรงความสัมพันธ์แบบครอบครัวตามจารีตแบบเดิม เนื่องจากพลังของสายโลหิตนั้นมีส่วนต่อการค้ำจุนสถาบันของรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่เกิดขึ้นมาใหม่57 หรือในเรื่องศาสนาที่รัฐสยามต้องการใช้เป็นรากฐานในการวางระบบการศึกษาและระบบราชการลงไปในพื้นที่จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 12158

สภาวะการเข้าสู่ระบบกฎหมายสมัยใหม่ของสยามในลักษณะนี้จึงเป็นภาวะของการเลือกรับความเป็นสมัยใหม่ กล่าวคือ ชนชั้นนำของสยามเลือกที่จะรับระบบกฎหมายสมัยใหม่ และการวางพื้นฐานของการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เฉพาะเท่าที่มันตอบสนองต่อทุนนิยมและรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์เท่านั้น โดยไม่ได้มุ่งหมายจะคุ้มครองสิทธิของราษฎรในฐานะผู้ทรงสิทธิทางกฎหมาย (subject of law) แบบระบบกฎหมายตะวันตก59

นอกจากนี้ ข้อค้นพบเชิงประจักษ์จากข้อมูลกฎหมายกว่า 2,218 ฉบับ ทำให้เห็นยิ่งขึ้นว่ากฎหมายไทยไม่ได้พัฒนาไปตามลำดับขั้นแบบที่ทฤษฎีสามยุคเสนอ กล่าวคือก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง กฎหมายที่ถูกตราขึ้นมากที่สุดคือภาษี เหรียญตรา ศาล และระเบียบราชการ ซึ่งสะท้อนการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในบริบทของทุนนิยมโลก แต่หลัง 2475 โครงสร้างนี้มิได้พลิกกลับทันที แต่กลับถูกปรับต่อในทิศทางที่ชนชั้นนำใหม่ต้องการ ไม่ว่าจะเป็นการแก้โครงสร้างภาษี การตรากฎหมายห้ามยึดทรัพย์กสิกร หรือการตรากฎหมายเวนคืนจำนวนมากขึ้นเพื่อจัดการทรัพย์สินของรัฐสมัยใหม่ สิ่งนี้คือหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าใครบงการรัฐในห้วงเวลานั้น กฎหมายก็รับใช้ผลประโยชน์หรือความต้องการของผู้นั้น

ดังนั้น การอธิบายพัฒนาการของกฎหมายไทยด้วยการจัดยุคแบบตายตัว อาจช่วยให้เห็นความเปลี่ยนแปลงด้านรูปแบบ แต่กลับบดบังความจริงที่สำคัญกว่า นั่นคือกฎหมายเป็นผลลัพธ์ของเงื่อนไขทางเศรษฐกิจและความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่เปลี่ยนไปในแต่ละช่วงเวลา


เชิงอรรถ

  1. สมยศ เชื้อไทย, คำอธิบายวิชากฎหมายแพ่ง : หลักทั่วไป (พิมพ์ครั้งที่ 28, วิญญูชน 2564) 53-54. ↩︎
  2. เพิ่งอ้าง 59-60. ↩︎
  3. Olúfẹ́mi Táíwò, Legal Naturalism: a Marxist Theory of Law (Cornell University Press 2015) 3 and 32. ↩︎
  4. กุลลินี มุทธากลิน, เศรษฐศาสตร์การเมือง (คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2568) 22. ↩︎
  5. แสวง บุญเฉลิมวิภาส, ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย (พิมพ์ครั้งที่ 13, วิญญูชน 2557) 86. ↩︎
  6. Jean-Baptiste Pallegoix, Description du Royaume Thai ou Siam (Gallica 1854) 357. ↩︎
  7. ดู ประกาศพระราชปรารภ. โรแบร์ แลงกาต์, กฎหมายตราสามดวง เล่ม 1 (โรงพิมพ์คุรุสภา 2505) 6. ↩︎
  8. ธงชัย วินิจจะกูล, รัฐราชาชาติ: ว่าด้วยรัฐไทย (ฟ้าเดียวกัน 2563) 263. ↩︎
  9. แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 89. ↩︎
  10. แอนโทนี รีด, เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในยุคการค้า ค.ศ. 1450 – 1680, พงษศรี เลขะวัฒนะ แปล (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์ซิลค์เวอร์ม 2564) 148; ธงชัย วินิจจะกูล (เชิงอรรถ 8) 164-165. ↩︎
  11. แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 123-124. ↩︎
  12. จรัญ โฆษณานันท์, ปรัชญากฎหมายไทย (พิมพ์ครั้งที่ 7, สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง 2550) 165-166. ↩︎
  13. นิธิ เอียวศรีวงศ์, ปากไก่และใบเรือ รวมความเรียงว่าด้วยวรรณกรรมและประวัติศาสตร์รัตนโกสินทร์ตอนต้น (พิมพ์ครั้งที่ 4, ฟ้าเดียวกัน 2555) 121. ↩︎
  14. ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์, ‘บทนำ’ ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บก.), ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยจนถึง พ.ศ. 2484 (สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527) 6. ↩︎
  15. จอห์น เบาว์ริง, ราชอาณาจักรและราษฎรสยาม เล่ม 1, อนันต์ ศรีอุดม แปล (พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2550) 172. ↩︎
  16. อรรถจักร สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475: ประวัติศาสตร์การเปลี่ยนแปรสำนึกจากกษัตริย์ สู่ชนชั้นนำถึงปัจเจกชนและสามัญชน (พิมพ์ครั้งที่ 4, สมมติ 2565) 11-50. ↩︎
  17. เพิ่งอ้าง 44. ↩︎
  18. กระทรวงยุติธรรม, การปฏิรูปกฎหมายและการศาลในรัชสมัยพระบาทสมเด็จฯ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระปิยะมหาราช (โรงพิมพ์สำนักทำเนียบนายกรัฐมนตรี 2511)7-8; แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 149-153. ↩︎
  19. พระราชบัญญัติใหม่ที่ประกาศใช้ในช่วงหลังปี พ.ศ. 2394 จนถึงปี พ.ศ. 2402 ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ยังคงมีลักษณะธรรมเนียมการใช้กฎหมายเหมือนกับกฎหมายตราสามดวง กล่าวคือ พระราชบัญญัติที่ประกาศนั้นเป็นการวินิจฉัยและตีความมูลคดีดังปรากฏในบทบัญญัติตามคัมภีร์พระธรรมศาสตร์. ดู ประกาศพระราชบัญญัติมรฎกสินเดิมแลสินสมรศ (คัดจากหมายรับสั่งเดือน 8 ปีกุญตรีศก จุลศักราช 1213) พระราชบัญญัติฝ่ายพระบวรราชวัง เรื่องเล่นเบี้ยในพระบวรราชวัง (คัดมาจากหมายรับสั่งเดือน 8 อุตราสาธ ปีฉลูจุลศักราช 1215) ใน วัชรญาณ, ‘ประชุมประกาศรัชกาลที่ 4 ภาค 1’ (วัชรญาณ) <https://vajirayana.org/ประชุมประกาศรัชกาลที่-๔-ภาค-๑> สืบค้นเมื่อ 26 พฤศจิกายน 2568; เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ทราบหรือไม่ว่าประเทศไทยเคยมีการออกกฎหมายมาแล้วกี่ฉบับ?’ (E-Public Law, 25 พฤศจิกายน 2566) <https://epubliclaw.com/data-stories/25/11/2023/2925/> สืบค้นเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  20. วัชรญาณ, ‘ประชุมประกาศรัชกาลที่ 4 ภาค 5’ (วัชรญาณ) <https://vajirayana.org/ประชุมประกาศรัชกาลที่-๔-ภาค-๕/> สืบค้นเมื่อ 26 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  21. เพิ่งอ้าง. ↩︎
  22. ดู เพิ่งอ้าง. ↩︎
  23. ธงชัย วินิจจะกูล (เชิงอรรถ 8) 165-168 และ 183-187. ↩︎
  24. ดู ฉัตรดาว ลีเชวงวงศ์, ‘การเมืองในราชสำนักฝ่ายใน ในสมัยรัชกาลที่ 5’ (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต  จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2558) 9 <https://digital.car.chula.ac.th/chulaetd/51871>; ดู กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย (ฟ้าเดียวกัน 2562). ↩︎
  25. ดู พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, เจ้านายและข้าราชการกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 และพระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แถลงพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน (พิมพ์ครั้งที่ 5, บริษัท จันวาณิชย์ จำกัด 2526) 106. ↩︎
  26. กระทรวงยุติธรรม (เชิงอรรถ 18) 13. ↩︎
  27. พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์, เล็กเชอร์ของพระเจ้าพี่ยาเธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ (โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนาธร 2468) 2-4. ↩︎
  28. สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ 1 เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี 2545) 1. ↩︎
  29. ดู พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด คือ ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน. ↩︎
  30. สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ, ‘รัฐมนตรีสภา’ (ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า, 8 ธันวาคม 2560) <https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=รัฐมนตรีสภา> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  31. ชาญชัย รัตนวิบูลย์, ‘บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว’ (ปริญญานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ 2519) 74-75. ↩︎
  32. สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี (เชิงอรรถ 28) 1. ↩︎
  33. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง (สำนักงานทนายความพิมลธรรม 2513) 40-41, <https://pridi.or.th/sites/default/files/pdf/pridibook189.pdf>. ↩︎
  34. สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ (เชิงอรรถ 30). ↩︎
  35. กุลลดา เกษบุญชู มี้ด (เชิงอรรถ 24) 208-209. ↩︎
  36. สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ (เชิงอรรถ 30). ↩︎
  37. พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 1. ↩︎
  38. พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 8. ↩︎
  39. ในประเด็นว่าผู้ใดเป็นผู้เขียนคำอธิบายนี้ มีการคาดเดาออกไปเป็น 2 แนวทาง โดยแนวทางแรกคาดเดาว่าผู้เขียนอาจจะเป็นเดือน บุนนาค หรือไพโรจน์ ชัยนาม โดยพิจารณาจากสำนวนการเขียน แต่ในเว็บไซต์ห้องสมุดเนติบัณฑิตยสภา ระบุว่าเป็นปรีดี พนมยงค์ ซึ่งทินกฤต นุตวงษ์ ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่าเนื้อหาคำอธิบายโดยส่วนใหญ่มีลักษณะคล้ายคลึงกันกับคำอธิบายกฎหมายปกครองที่แสดง ณ โรงเรียนกฎหมายในช่วงปี พ.ศ. 2475. ดู ทินกฤต นุตวงษ์, ‘คําอธิบายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ฉบับปฐมฤกษ์แห่งสยาม’ (2555) 2 CMU Journal of Law and Social Sciences 5, 6 <https://so01.tci-thaijo.org/index.php/CMUJLSS/article/view/64595>. ↩︎
  40. ดู มปช., ‘คำอธิบายข้อความสำคัญบางอย่างในบทกฎหมายที่ได้นำลงในหนังสือนิติสาส์น แผนกกฤษฎีกา ปีที่ 3 เล่ม 4 (ประจำเดือนกรกฎาคม พุทธศักราช 2475)’ (2475) 5 นิติสาส์น แผนกสามัญ 449, 456 อ้างใน เพิ่งอ้าง 17. ↩︎
  41. ดู พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475; รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475. ↩︎
  42. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (เชิงอรรถ 34) 148. ↩︎
  43. E-Public Law Project, ‘Law Index Dashboard’ (E-Public Law Project)  <https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  44. พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564) 13-14. ↩︎
  45. วิภา จิรภาไพศาล, ‘ออดิตออฟฟิส สมัยรัชกาลที่ 5 ตรวจพบลูกหลานขุนนางใหญ่คอร์รัปชั่นเงินครึ่งล้าน’ (ศิลปวัฒนธรรม, 17 กุมภาพันธ์ 2568) <https://www.silpa-mag.com/history/article_148424> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  46. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปรีดี พนมยงค์ และคณะราฎร กับการสถาปนาระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 เมษายน 2568) <https://pridi.or.th/th/content/2025/04/2402> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  47. เมาริตซิโอ เปเลจจี, เจ้าชีวิต เจ้าสรรพสิ่ง: การก่อร่างภาพลักษณ์สมัยใหม่ของสถาบันกษัตริย์สยาม, วริศรา กิตติคุณเสรี แปล (ฟ้าเดียวกัน 2566) 33-72. ↩︎
  48. ดู แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 157-158. ↩︎
  49. ดู ไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันท์, ‘สมเด็จพระมหาธีรราชเจ้ากับการจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ของไทย’ (the 101.world, 11 พฤศจิกายน 2568) <https://www.the101.world/king-rama-vi-law-reform/> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  50. ดู พระราชบัญญัติป้องกันการเรียกขานชื่อเหล้าว่า ปอรต และมะเดรา (ประกาศใช้ปี พ.ศ. 2469). ↩︎
  51. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, (เชิงอรรถ 19). ↩︎
  52. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 46). ↩︎
  53. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘คณะราษฎรกับการพิทักษ์ความเป็นธรรมในคิดดอกเบี้ยกู้ยืมเงิน’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 28 กันยายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/09/434> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  54. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
  55. ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์สุขภาพใจ 2552) 150. ↩︎
  56. ประเด็นนี้เพิ่มเติมจากความเห็นของคุณไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันนท์ ซึ่งคุณไชยพัฒน์ ได้ยกตัวอย่างตอนคุยกับผู้เขียนในประเด็นเรื่องครอบครัวและมรดก ซึ่งผู้เขียนขอบคุณคุณไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันนท์ ที่ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจนี้ เมื่อตอนช่วยผู้เขียนอ่านร่างแรกของบทความนี้. ↩︎
  57. ดู กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, (เชิงอรรถ 24); see Tamara Loos, Subject Siam: Family, Law, and Colonial Modernity in Thailand (Cornell University Press 2005) Chapter 1. ↩︎
  58. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘การขยายอำนาจรัฐสยามในอาณาบริเวณล้านนา: กรณีศึกษาการบังคับใช้กฎหมายการปกครองคณะสงฆ์’ (Lanner, 9 เมษายน 2567) <https://www.lannernews.com/09042567-01/> สืบค้นเมื่อ 18 มกราคม 2569. ↩︎
  59. ดู ธงชัย วินิจจะกูล, เมื่อสยามพลิกผัน: ว่าด้วยกรอบมโนทัศน์พื้นฐานของสยามยุคสมัยใหม่ (ฟ้าเดียวกัน 2562). ↩︎

การศึกษาสถานะทางกฎหมายและความรับผิดของคณะกรรมการจรรยาบรรณในกฎหมายไทย: ศึกษาบทบาทในการควบคุมดูแลจรรยาบรรณของผู้ประกอบวิชาชีพบัญชี

ชื่องานวิจัย: การศึกษาสถานะทางกฎหมายและความรับผิดของคณะกรรมการจรรยาบรรณในกฎหมายไทย: ศึกษาบทบาทในการควบคุมดูแลจรรยาบรรณของผู้ประกอบวิชาชีพบัญชี

ผู้วิจัย: ศ.ดร.สหธน รัตนไพจิตร และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ

รายงานวิจัยนำเสนอต่อ: นายกสภาวิชาชีพบัญชี สภาวิชาชีพบัญชี ในพระบรมราชูปถัมภ์

บทคัดย่อ

งานวิจัยนี้มุ่งศึกษาสถานะและความรับผิดทางกฎหมายของคณะกรรมการจรรยาบรรณของสภาวิชาชีพบัญชีภายใต้กฎหมายไทย โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ลักษณะของบทบาทและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการดังกล่าว และพิจารณาผลทางกฎหมายที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าวในมิติต่าง ๆ การศึกษานี้อาศัยการวิเคราะห์บทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิชาชีพบัญชี พ.ศ. 2547 เป็นหลัก ควบคู่กับการศึกษาเปรียบเทียบกับคณะกรรมการมรรยาททนายความ และแนวคิดในกฎหมายต่างประเทศ โดยเฉพาะกรณีของประเทศอังกฤษ เพื่อทำความเข้าใจรูปแบบการจัดวางการกำกับดูแลจรรยาบรรณวิชาชีพในระบบกฎหมายที่แตกต่างกัน

ผลการศึกษาพบว่า ในบริบทของกฎหมายไทย คณะกรรมการจรรยาบรรณของสภาวิชาชีพบัญชีถูกจัดวางให้ทำหน้าที่ในลักษณะของการใช้อำนาจทางกฎหมายมหาชน แม้จะสังกัดองค์กรวิชาชีพที่มิใช่หน่วยงานของรัฐโดยตรงก็ตาม เนื่องจากกฎหมายได้มอบหมายอำนาจเชิงบังคับในการควบคุมกำกับการประกอบวิชาชีพ ซึ่งส่งผลกระทบต่อสิทธิในการประกอบอาชีพของบุคคลโดยตรง ลักษณะดังกล่าวทำให้การกระทำของคณะกรรมการจรรยาบรรณอยู่ภายใต้กรอบความรับผิดตามกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ และความรับผิดทางอาญาในฐานะเจ้าพนักงานตามที่กฎหมายกำหนด

เมื่อเปรียบเทียบกับคณะกรรมการมรรยาททนายความ พบว่าทั้งสององค์กรมีสถานะทางกฎหมายและลักษณะของอำนาจหน้าที่ในเชิงหลักการที่สอดคล้องกัน กล่าวคือ ต่างเป็นคณะกรรมการภายใต้องค์กรวิชาชีพซึ่งได้รับมอบหมายอำนาจจากรัฐให้ทำหน้าที่เพื่อประโยชน์สาธารณะ และถูกจัดวางให้อยู่ภายใต้กรอบความรับผิดทางกฎหมายในลักษณะเดียวกัน ความแตกต่างที่ปรากฏจึงเป็นเพียงรายละเอียดในทางปฏิบัติ มิใช่ความแตกต่างในเชิงโครงสร้างของสถานะและความรับผิดทางกฎหมาย

ในทางตรงกันข้าม กรณีของประเทศอังกฤษสะท้อนรูปแบบการกำกับดูแลวิชาชีพที่ตั้งอยู่บนฐานของความสัมพันธ์ทางกฎหมายเอกชนระหว่างองค์กรวิชาชีพกับสมาชิก โดยการควบคุมจรรยาบรรณมิได้ถูกจัดวางให้เป็นการใช้อำนาจทางปกครองโดยตรง ความแตกต่างดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า ปัญหาความรับผิดขององค์กรวิชาชีพมิใช่ประเด็นเชิงเทคนิคของกฎหมายแต่ละประเทศ หากแต่เป็นผลจากการออกแบบโครงสร้างอำนาจและสถานะทางกฎหมายขององค์กรควบคุมวิชาชีพในแต่ละระบบกฎหมาย ดังนี้ จะเห็นได้ว่ากรอบความรับผิดของคณะกรรมการจรรยาบรรณวิชาชีพบัญชีในกฎหมายไทยถูกกำหนดขึ้นมาเพื่อรองรับการใช้อำนาจทางกฎหมายมหาชน โดยการใช้ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่เป็นกลไกหลัก และการจำกัดความรับผิดทางอาญาไว้สำหรับกรณีการใช้อำนาจโดยไม่สุจริตหรือฝ่าฝืนหน้าที่อย่างร้ายแรง ซึ่งสะท้อนความพยายามของกฎหมายในการสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองผู้เสียหายกับการคุ้มครองผู้ปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์สาธารณะ

คำสำคัญ: ความรับผิดของคณะกรรมการจรรยาบรรณ สภาวิชาชีพบัญชี องค์กรวิชาชีพ

เพศภาวะ ปัญญาประดิษฐ์ และการจัดระเบียบความสัมพันธ์ทางสังคมในโลกเทคโนโลยี

บทคัดย่อ

ในโลกปัจจุบันความสัมพันธ์ทางเพศภาวะระหว่างมนุษย์ยังคงดำเนินไปภายใต้โครงสร้างอำนาจที่ไม่เท่าเทียม แม้จะมีการยอมรับความหลากหลายทางเพศเพิ่มขึ้น ทว่าแบบแผนทางวัฒนธรรมและกฎหมายยังคงกำหนดกรอบบทบาททางเพศแบบชายเป็นใหญ่ ในขณะเดียวกันเทคโนโลยีปัญญาประดิษฐ์ (AI) ได้เข้ามามีบทบาทในฐานะกลไกร่วมจัดระเบียบความสัมพันธ์ทางสังคม โดยไม่ได้ทำหน้าที่เป็นเพียงเครื่องมือที่มนุษย์ควบคุม หากแต่มีอำนาจในการคัดกรอง จำแนก และนิยามตัวตนของมนุษย์ โดยเฉพาะในประเด็นอัตลักษณ์ทางเพศ

การเรียนรู้ของ AI ส่วนใหญ่เกิดจากข้อมูลที่มีอคติ ทำให้เพศสภาพถูกจำกัดให้อยู่ในกรอบไบนารีและมองข้ามความหลากหลายของตัวตนทางเพศต่าง ๆ ซึ่งนำไปสู่การผลิตซ้ำความไม่เท่าเทียมโดยไม่ได้ตั้งใจ แม้จะมีความพยายามในระดับนโยบายและกฎหมายในการควบคุมและส่งเสริมจริยธรรมของ AI ทั้งในรูปแบบบังคับและสมัครใจ แต่แนวทางเหล่านี้ส่วนใหญ่ยังมุ่งจัดการผลกระทบมากกว่าตั้งคำถามต่ออำนาจที่แฝงอยู่ในเทคโนโลยีเหล่านี้

งานศึกษานี้จึงเสนอการวิเคราะห์ผ่านกรอบ Actor-Network Theory (ANT) เพื่อทำความเข้าใจว่า AI ไม่ได้เป็นเพียงผู้รับคำสั่ง แต่เป็นผู้กระทำที่ร่วมประกอบสร้างความเป็นเพศในโลกสมัยใหม่ และเปิดพื้นที่ให้ตั้งคำถามต่อกฎหมายว่าในยุคของเทคโนโลยีที่ไม่เป็นกลางเช่นนี้ ความยุติธรรมทางเพศจะยังสามารถเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่ ผ่านการศึกษากรอบการอธิบายทางด้าน AI ในทางกฎหมาย ทั้งในปัจจุบันและสิ่งที่ควรจะเกิดขึ้นในอนาคตภายใต้บริบทของสังคมไทยต่อไป

เอกสารประกอบการนำเสนอ

บทคัดย่อในเอกสารประกอบการประชุม

ตราชู พระขรรค์ และราชันย์: ความยุติธรรมแบบไทยๆ ในนัยสัญลักษณ์

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2568 บนเว็บไซต์ the 101.world

‘ความยุติธรรม’ นับเป็นหนึ่งในคำนามธรรมที่มนุษย์พยายามสร้างสัญลักษณ์และภาพแทนขึ้นมาในหลากหลายรูปแบบ เพื่อสื่อสารความหมายของแนวคิดนี้ให้เป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น

ในบริบทโลกตะวันตก ภาพของ ‘เทพีเทมิส’ (Themis) หรือ Lady Justice หญิงสาวผู้มีผ้าปิดตา มือหนึ่งถือตราชู อีกมือหนึ่งถือดาบ สะท้อนความพยายามในการสร้างภาพแทนของ ‘ความยุติธรรม’ ให้ปรากฏในรูปของสตรีผู้สงบนิ่ง มีเหตุผล และไม่เอนเอียง ภาพแทนนี้กลายมาเป็นสัญลักษณ์ที่พบเห็นได้ทั่วไป ทั้งในงานประติมากรรม ภาพวาด หรือแม้แต่สื่อบันเทิงแนวกฎหมาย

แม้จะไม่อาจทราบได้ว่าโลกตะวันตกเริ่มต้นใช้ภาพเทพีเทมิสเป็นสัญลักษณ์ของความยุติธรรมตั้งแต่เมื่อใด แต่ปกรณัมกรีกเรื่อง เธโอโกนี (Theogony) โดยกวีชื่อเฮซิออด (Hesiod) ได้กล่าวถึงเทพีเทมิสว่าเป็นสัญลักษณ์ของความยุติธรรม และยังเป็นมารดาของ ดีเค (Dike) เทพีแห่งกฎหมายธรรมชาติ[1] ความสัมพันธ์เชิงอุปมานี้จึงอาจสะท้อนนัยสำคัญว่า ความยุติธรรมเป็นเสมือนรากฐานที่ให้กำเนิดกฎหมาย มิใช่สิ่งที่อยู่ใต้กฎหมาย

สัญลักษณ์สำคัญและภาพแทนสำคัญอย่างไร

สัญลักษณ์และภาพแทนทุกๆ อย่างในโลกไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เป็นผลมาจากกระบวนการทางความคิดในสังคม  และการเลือกอย่างตั้งใจเพื่อสะท้อนสิ่งที่ชนชั้นนำหรือสังคมอยากเห็น เช่น เทพีเทมิสที่สะท้อนจินตนาการของสังคมตะวันตกว่าความยุติธรรมควรมีความเป็นกลาง ความมีเหตุผล และความมีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย ดังจะเห็นได้จากองค์ประกอบที่แฝงความหมายเชิงนามธรรม ได้แก่ ผ้าปิดตาที่สะท้อนถึงความเป็นกลาง ตราชูที่สื่อถึงการพินิจพิจารณาอย่างมีเหตุมีผล และดาบที่แสดงถึงอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย รูปปั้นเทพีเทมิสจึงไม่ได้แค่สื่อถึงความยุติธรรมแบบกว้าง แต่องค์ประกอบของรูปปั้นยังสะท้อนคุณลักษณะต่างๆ ของความยุติธรรมด้วย

สัญลักษณ์และภาพแทนหนึ่งๆ จึงไม่ได้มีความหมายเพียงนัยเดียวเท่านั้น แต่ยังเป็นการประกอบกันของชุดวาทกรรมต่างๆ ซึ่งมีความหมายแฝงเร้น[2] อาทิ องค์ประกอบของภาพสะท้อนความหมายอะไร สะท้อนถึงใคร และในบริบทที่เรากำลังพูดถึงความยุติธรรม สิ่งเหล่านี้ส่งผลต่อมุมมองการใช้กฎหมายอย่างไร

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาบริบทของสังคมไทย คำถามที่น่าสนใจคือ กระบวนการยุติธรรมไทยมีสัญลักษณ์หรือภาพแทนใดที่ทำหน้าที่สื่อถึง ‘ความยุติธรรม’ คล้ายกับเทมิสหรือไม่ หรืออันที่จริง เราอาจกำลังอยู่ในระบบที่ขาดแคลนภาพแทนของความยุติธรรม แล้วถ้าเป็นเช่นนั้น ตราสัญลักษณ์ที่มีอยู่ในปัจจุบันสะท้อนให้เห็นแนวคิดหรือโครงสร้างอำนาจแบบใดในกระบวนการยุติธรรมไทย

สัญลักษณ์และภาพแทนความยุติธรรม เมื่อแรกเริ่มตั้งกระทรวงในประเทศไทย

ก่อนการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมในปี 2434 ยังไม่มีความพยายามจัดการเรื่องกระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นกิจจะลักษณะ ศาลและหน่วยงานด้านกระบวนการยุติธรรมยังคงกระจายตามสังกัดของกรมและกองต่างๆ[3] ที่มีบริบทเฉพาะตามหน้าที่ของตน อาทิ ศาลนครบาลที่จัดตั้งขึ้นเพื่อพิพากษาคดีในพระนคร โดยอยู่ภายใต้การดูแลของกรมเวียง ในขณะที่ศาลหลวงอยู่ภายใต้การดูแลของกรมวัง[4] ซึ่งเป็นลักษณะของระบบกระบวนการยุติธรรมก่อนการเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่

จนกระทั่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตระหนักถึงความจำเป็นในการปฏิรูประบบราชการและสถาปนารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ซึ่งเป็นรัฐสมัยใหม่ การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมและการปฏิรูประบบศาลเป็นส่วนหนึ่งของปฏิบัติการดังกล่าว เพื่อให้เกิดกระบวนการยุติธรรมที่เป็นแบบแผนเดียวกัน ตอบสนองต่อระบบทุนนิยม และการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง[5]

เมื่อเริ่มจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมนั้น มีการทำตราสัญลักษณ์ขึ้นเพื่อเครื่องหมายของกระทรวง โดยในปี 2435 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าทรงพระราชทาน ‘ตราจันทรมณฑล’ ซึ่งเป็นตราประจำตัวของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาพิชัยญาติ (ได้รับพระราชทานจากพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว) มาเป็นตราประจำตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม[6]

ที่มา: พระยาอนุมานราชธน (2546)

อย่างไรก็ดี พึงสังเกตไว้ว่าในระยะแรก ตราสัญลักษณ์ประจำกระทรวงยุติธรรมนั้นไม่ได้สะท้อนนัยหรือแนวคิดใดๆ เกี่ยวกับความยุติธรรม เพียงแต่เป็นตราสัญลักษณ์ประจำตัวของเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเท่านั้น

จนล่วงเข้าปี 2456 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เปลี่ยนตราตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเป็น ‘ตราพระดุลพาห’ ซึ่งเป็นรูปพระแสงขรรค์กับรูปดุลหรือตราชู ประดิษฐานอยู่เหนือพานสองชั้น ซึ่งเป็นลักษณะของตราสัญลักษณ์กระทรวงยุติธรรมที่ใช้มาจนถึงปัจจุบัน[7]

ที่มา: พระยาอนุมานราชธน (2546)

แม้ไม่ปรากฏว่าเหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระราชทานตราพระดุลพาหให้เป็นตราประจำตัวเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและเป็นสัญลักษณ์ของกระทรวงยุติธรรม แต่อาจสันนิษฐานได้ว่าเป็นพระราชนิยมส่วนพระองค์ในแบบอย่างของต่างประเทศ จึงมีพระประสงค์ให้ตราประจำเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมมีลักษณะเป็นสากลแบบตะวันตก (เช่นตราอาร์มของต่างประเทศที่ใช้สัญลักษณ์ดาบประกอบกับตราชู)

ตราพระดุลพาหจึงประกอบด้วยตราชูสองข้างตั้งตรงเสมือนความไม่เอนเอียง และพระขรรค์ในฐานะอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย เสมือนกับดาบในมือของเทพีเทมิส สะท้อนนัยของความยุติธรรมที่การบังคับใช้กฎหมายเป็นกลางและไม่เอียงเอน ซึ่งปัจจุบันกระทรวงยุติธรรมได้ให้ความหมายของตราพระดุลพาหไว้ว่า ‘ความรับผิดชอบในการผดุงความยุติธรรมให้สถิตเสถียร สม่ำเสมอ ไม่เอนเอียงไปข้างฝ่ายใดด้วยอคติ’[8]

ถ้าคิดอย่างผิวเผิน ตราสัญลักษณ์ดังกล่าวดูเหมือนจะต้องการสื่อถึงความยุติธรรมอันเป็นสากล แต่เมื่อพิจารณาอย่างละเอียด จะพบว่าพระขรรค์นั้นไม่ใช่ดาบทั่วไป แต่เชื่อมโยงกับมุมมองความยุติธรรมในสังคมไทย ดังที่ปรากฏในปกรณัมปรัมปราที่มีการกล่าวถึงในกฎหมายตราสามดวง บทพระธรรมศาสตร์ ว่าพระพุทธโพธิสัตว์ได้ทรงจุติมาเป็นพระเจ้ามหาสมมุติราชที่ทรงพิจารณาพิพากษาคดีเพื่อรักษาความเป็นธรรม เนื้อความดังนี้

“โดยเสดจ์ยังสาระพินิจฉัย พร้อมด้วยหมู่มุกขมนตรีกระวีราชปโรหิตาจารยผู้อยู่ในศีลสัจดำรงพระไทยฟังอรรฐคดี ซึ่งกระลาการพิจารณาโดยยุติธรรมนั้นเปนแว่นแก้ว แล้วเอาคำภีร์พระธรรมสาตรเปนพระเนตร ดูเทศกาลบ้านเมืองโดยสมควรแล้ว จึ่งเอาพระกรเบื้องขวา คือพระสติสัมปะชัญะทรงพระขรรคแก้ว คือพระวิจารณะปัญญาวินิจฉัยตัดข้อคดีอนาประชาราษฎรทังปวงโดยยุติธรรม[9]”

จะเห็นได้ว่านัยของพระขรรค์ในที่นี้ อาจไม่ได้แสดงเฉพาะมุมมองความยุติธรรมแบบสากล ที่มองกฎหมายในมุมของอำนาจอันชอบธรรมในการบังคับใช้กฎหมายเท่านั้น แต่ยังแปลความได้ว่าเป็นการวินิจฉัยตัดสินคดีโดยเป็นธรรมแบบพระเจ้ามหาสมมุติราช

นอกจากนั้น หากมองอย่างเจาะจงลงไปอีกชั้นหนึ่ง จะเห็นได้ชัดเจนว่าพระขรรค์นี้อาจไม่ใช่พระขรรค์ทั่วไป แต่เป็น ‘พระแสงขรรค์ชัยศรี’ ซึ่งเป็นหนึ่งในพระแสงศาสตราวุฒิประจำองค์พระมหากษัตริย์ เป็นเครื่องเบญจราชกกุธภัณฑ์ที่สำคัญที่สุดของราชบัลลังก์และมีฐานะเป็นพระแสงราชศัสตราที่สำคัญที่สุด[10] รวมถึงเป็นสัญลักษณ์แสดงถึงพระราชอำนาจอันศักดิ์สิทธิ์ของพระมหากษัตริย์[11]

จึงมีข้อน่าสังเกตว่า พระขรรค์ในที่นี้อาจไม่ได้สะท้อนเพียงอำนาจในการใช้กฎหมาย แต่หมายถึงการใช้กฎหมายภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ เสมือนหนึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่มาของกฎหมายและทรงเป็นที่มาของความยุติธรรมทั้งปวงด้วยเช่นกัน

เหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงใช้สัญลักษณ์ดังกล่าวแทนตราจันทรมณฑล ไม่ปรากฏหลักฐานที่อธิบายเรื่องนี้ แต่อาจสันนิษฐานได้จากบริบททางการเมืองในเวลานั้น กล่าวคือ ในปี 2453 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จเถลิงถวัลยราชย์ต่อจากพระราชบิดา หลังจากเกิดเหตุการณ์สำคัญคือ ‘คดีพญาระกา’[12] ซึ่งส่งผลให้ข้าราชการระดับสูงของกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษา 28 คน รวมตัวกันลงชื่อลาออกจากราชการเพื่อประท้วงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว[13] ที่ไม่ทรงดำเนินคดีกับผู้หมิ่นประมาทพระเจ้าลูกยาเธอ กรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระองค์เจ้ารพีพัฒน์ศักดิ์ (พระยศในขณะนั้น)

การประท้วงดังกล่าวเป็นปรากฏการณ์ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เพราะเป็นผลจากปฏิกิริยาตอบสนองในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นใหม่หลังจากปี 2434 ซึ่งมีการปลูกฝังแนวคิดการทำงานอย่างมืออาชีพของข้าราชการตุลาการ ตามแนวทางคำสอนของกรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ในฐานะเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและพระอาจารย์ของบรรดาข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษา ซึ่งทรงสั่งสอนข้าราชการเหล่านั้นเพื่อสร้างระบบกฎหมายที่เข้มแข็งที่รวมถึงการต่อต้านการแทรกแซงจากพระมหากษัตริย์[14]

โดยทั่วไปแล้ว มักมีคำอธิบายว่าคดีพญาระกาเป็นชนวนสำคัญที่ส่งผลต่อพระพลานามัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงพระพิโรธและพระโทมนัสมากถึงขนาดเขียนชื่อบรรดาข้าราชการเหล่านั้นไว้ที่ปลายพระแท่นบรรทมเพื่อทรงสาปแช่ง[15]

เมื่อสถานการณ์คลี่คลายลง วันที่ 27 มิถุนายน 2453 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงโปรดเกล้าให้โปรดกระหม่อมให้หม่อมเจ้าจรูญศักดิ์กฤดากรเป็นผู้รั้งตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมแทนกรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ และทรงมีรับสั่งให้สมเด็จพระบรมโอรสาธิราช เจ้าฟ้ามหาวชิราวุธ (พระยศในขณะนั้น) ทรงเป็นผู้กำกับราชการกระทรวงยุติธรรม ก่อนจะเสด็จสวรรคตในวันที่ 23 ตุลาคม 2453[16]

การสวรรคตของพระราชบิดาอาจเป็นประเด็นสำคัญที่ทำให้พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงต้องการแสดงบทบาทสำคัญในหมู่ข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษาให้มากขึ้น ทั้งในแง่การสับเปลี่ยนโยกย้ายข้าราชการกระทรวงยุติธรรมในเดือนมกราคม 2453 (ตามปฏิทินเก่า มกราคมไม่ใช่เดือนแรก) หรือทรงมีพระประสงค์จะควบคุมจริยธรรมและมารยาทของเนติบัณฑิตและทนายความ โดยการจัดตั้งเนติบัณฑิตยสภาขึ้นมาในพระราชูปถัมภ์[17]

การพระราชทานตราพระดุลพาหที่มีองค์ประกอบเป็นพระแสงขรรค์ไชยศรี ซึ่งแสดงถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ จึงอาจสะท้อนนัยทางสังคมว่า การบังคับใช้กฎหมายเพื่ออำนวยความยุติธรรมนี้เป็นไปภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์

สัญลักษณ์วงการยุติธรรมในยุคแห่งการเติบโตของวงการตุลาการ

นอกจากกระทรวงยุติธรรมแล้ว ศาลหรือองค์กรตุลาการก็มีตราสัญลักษณ์และภาพแทนของกระบวนการยุติธรรมที่น่าสนใจ ซึ่งอาจสะท้อนนัยและความคิดเรื่องการบังคับใช้กฎหมายขององค์กรเหล่านี้ได้ด้วยเช่นกัน

ในอดีต บทบาทส่วนใหญ่ของศาลและองค์กรตุลาการคือการตัดสินข้อพิพาทระหว่างบุคคลมากกว่าจะเข้ามาสู่ประเด็นทางการเมืองเหมือนในยุคหลัง จุดเปลี่ยนสำคัญของบทบาทศาลและองค์กรตุลาการเกิดขึ้นเมื่อมีการตรารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้มีการจัดตั้งศาลขึ้นมาเป็นจำนวนมาก อาทิ ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันก็มีการแบ่งแยกฝ่ายธุรการของศาลให้ออกจากร่มเงาของกระทรวงยุติธรรมที่เป็นฝ่ายบริหาร จึงเกิดเป็นสำนักงานศาลยุติธรรม สำนักงานศาลปกครอง และสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ[18]

ในด้านหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นไปตามข้อเรียกร้องให้สร้างระบบการประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาจากการแทรกแซงของฝ่ายบริหาร[19] แต่อีกด้านหนึ่ง ก็อาจเป็นอิทธิพลมาจากความพยายามสร้างกฎเกณฑ์ในการเล่นเกม (rule of game) ทางการเมือง ที่มุ่งจะลดทอนอำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ โดยจัดแจงพื้นที่ความสัมพันธ์ทางการเมืองเข้าสู่ระบบกฎหมาย แล้วให้อำนาจต่างๆ ไปตกอยู่กับศาลและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

ในช่วงเวลาดังกล่าว จึงมีการประดิษฐ์ตราสัญลักษณ์ของหน่วยงานองค์กรตุลาการที่เกิดขึ้นมาใหม่ สัญลักษณ์เหล่านี้มีนัยที่น่าสนใจในเชิงความหมาย โดยเมื่อลองพิจารณาตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลแต่ละแห่ง จะพบว่าสะท้อนแนวคิดต่อกระบวนการยุติธรรมแตกต่างกัน แต่อาจมีนัยบางอย่างร่วมกัน

ภาพเครื่องหมายสำนักงานศาลยุติธรรม
ที่มา: สำนักงานศาลยุติธรรม (2544)

ในกรณีสำนักงานศาลยุติธรรม ได้มีการประกาศใช้ตราสัญลักษณ์ครั้งแรกในปี 2544 เป็นตรารูปทรงกลมสมมาตรกัน 2 ด้าน มีองค์ประกอบเป็นพระมหาพิชัยมงกุฎครอบอยู่เหนืออุณาโลม (คล้ายเลข 9 ไทย: ๙) และมีตราพระดุลพาหตั้งอยู่บนพานแว่นฟ้า มีพระแท่นรองรับพานโดยมีครุฑยุดนาคทูนไว้เหนือศีรษะ ล้อมรอบด้วยดอกบัวตูม 9 ดอก เป็นดอกบัวตูม 8 ดอก และมีดอกบัวบาน 1 ดอกอยู่ตรงกลางด้านหลัง

เมื่อพิจารณาคำอธิบายของตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลยุติธรรม จะพบว่าพระมหาพิชัยมงกุฎนี้สื่อถึงสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอย่างชัดเจน พึงสังเกตว่าพระมหาพิชัยมงกุฎครอบอยู่เหนือตราอุณาโลมที่คล้ายเลข 9 จึงสะท้อนถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่ 9 ส่วนดอกบัวสื่อถึงความบริสุทธิ์ผุดผ่อง และจำนวน 9 ดอกเป็นการเน้นย้ำถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชอีกเช่นกัน ส่วนตราพระดุลพาหที่อยู่ตรงกลางแสดงถึงความยุติธรรมและเป็นกลาง เมื่อรองด้วยพระแท่นรองรับพาน จึงหมายถึงความยุติธรรมตั้งอยู่บนรากฐานอันมั่นคง ส่วนครุฑยุดนาคหมายถึงแผ่นดิน เมื่อนำทั้งหมดมาประกอบรวมกันแล้ว สำนักงานศาลยุติธรรมได้ให้คำอธิบายของตราสัญลักษณ์นี้ว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ผู้พระราชทานความบริสุทธิ์ยุติธรรมทั่วทั้งแผ่นดิน[20]

ภาพเครื่องหมายสำนักงานศาลปกครอง
ที่มา: สำนักงานศาลปกครอง (2559)

ส่วนตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลปกครองนั้น น่าสนใจว่ามีองค์ประกอบน้อยกว่าตราสัญลักษณ์ของศาลยุติธรรม โดยตราสัญลักษณ์นี้เป็นทรงวงรีสมมาตร สื่อถึงการเคลื่อนไหวหมุนไปตลอดเวลา ภายในประกอบด้วยสัญลักษณ์ต่างๆ ได้แก่ ดุลพาหหรือตราชู สื่อถึงความสมดุล ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และไม่เอนเอียงแก่ฝ่ายใด สะท้อนถึงการทรงไว้ซึ่งความยุติธรรมเที่ยงตรง ต่อมาคือพระคทาจอมทัพภูมิพลพร้อมพานรอง เป็นพระคทาประจำพระองค์ในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช สื่อว่าศาลปกครองและสำนักงานศาลปกครองจัดตั้งขึ้นสำเร็จในรัชสมัยขององค์ และเน้นย้ำการให้ความยุติธรรมในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ รวมถึงเพื่อเป็นขวัญและกำลังใจให้แก่ตุลาการผู้ปฏิบัติหน้าที่ และสุดท้ายคือช่อชัยพฤกษ์ หมายถึงความมีชัยชนะในการคิดและการดำเนินการ[21]

การใช้พระคทาจอมทัพ ไม่เพียงแต่มีนัยเน้นย้ำสถานะของพระมหากษัตริย์ในฐานะที่มาของความยุติธรรมตามนัยเดียวกันกับพระแสงขรรค์ไชยศรี แต่ยังสื่อถึงยุคสมัยของอำนาจที่มาพร้อมกำลังบังคับ ไม่ใช่แค่สิทธิธรรมเชิงสัญลักษณ์

ทั้งนี้ พึงสังเกตไว้ว่า โดยรวมแล้วตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลยุติธรรมและศาลปกครองพยายามสื่อถึงความสัมพันธ์ระหว่างศาลทั้งสองกับองค์พระมหากษัตริย์ โดยอธิบายว่าพระมหากษัตริย์ทรงเป็นทั้งที่มาของความยุติธรรมทั้งปวง ทรงเป็นขวัญและกำลังใจให้ข้าราชการผู้พิพากษาและตุลาการที่ปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธย ลักษณะดังกล่าวอาจแตกต่างจากตราสัญลักษณ์ของศาลรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้สื่อถึงองค์พระมหากษัตริย์มากเท่าศาลอื่นๆ ยกเว้นแต่พระขรรค์ตรงดุลพาหที่ทิ่มลงบนรัฐธรรมนูญบนพานแว่นฟ้า[22]

ภาพตราสัญลักษณ์ศาลรัฐธรรมนูญ
ที่มา: ศาลรัฐธรรมนูญ (2553)

คำถามสำคัญคือ เหตุใดองค์กรตุลาการต้องพยายามเชื่อมโยงความสัมพันธ์กับพระมหากษัตริย์ผ่านสัญลักษณ์ต่างๆ มากขนาดนี้ ในแง่หนึ่งก็อาจเพราะถือคติว่าการพิจารณาพิพากษาคดีใดๆ ของศาลเป็นการพิจารณาพิพากษาคดีในพระปรมาภิไธยขององค์พระมหากษัตริย์[23] ซึ่งมีความเชื่อว่าสายสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตุลาการกับพระมหากษัตริย์มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐอื่นๆ ในระนาบเดียวกันตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ อย่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ดังจะเห็นได้จากคำอธิบายของ วิชา มหาคุณ ในปี 2560 ว่า

“…พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจโดยตรงของอำนาจอธิปไตย โดยเฉพาะผู้พิพากษาต้องตัดสินภายใต้พระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ คำนี้มีความหมายมาก พูดง่ายๆ ว่า เป็นสายตรงของพระมหากษัตริย์ ต้องอยู่ในพระเนตรพระกรรณตลอดเวลา ตัดสินคดีถูกต้องหรือไม่ เป็นที่พึ่งของประชาชนได้หรือไม่…[24]”

สายสัมพันธ์พิเศษระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้พิพากษาและตุลาการในพระปรมาภิไธยนี้ อาจไม่ใช่แค่การยึดถือพระมหากษัตริย์เป็นที่พึ่งทางจิตใจให้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพียงเท่านั้น เมื่อพิจารณาบริบทสถานการณ์ช่วงก่อนปี 2540 จะพบว่าสายสัมพันธ์นี้ก่อตัวขึ้นจากสององค์ประกอบสำคัญ คือการอบรมสั่งสอนในวงการตุลาการและพระมหากรุณาธิคุณของพระมหากษัตริย์ต่อการเมืองไทย

ในประเด็นการอบรมสั่งสอนในวงการตุลาการ แม้ไม่ปรากฏชัดเจนว่าด้วยเหตุใดและเมื่อใดที่วงการตุลาการไทยอบรมสั่งสอนให้ข้าราชการตุลาการยึดโยงการตัดสินภายใต้พระปรมาภิไธย (ผู้เขียนยังศึกษาประเด็นนี้อยู่) แต่ความเข้าใจดังกล่าวอาจไม่ถูกต้องทั้งในเชิงทฤษฎีและเชิงปฏิบัติของระบบการปกครอง เพราะในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อำนาจรัฐทั้งหมดสถิตอยู่ในพระมหากษัตริย์ ไม่ใช่เฉพาะอำนาจตุลาการเท่านั้น การใช้อำนาจรัฐใดๆ ย่อมกระทำในนามของพระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันและองค์ประธานแห่งการปกครองของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลายล้วนทำงานต่างพระเนตรพระกรรณทั้งสิ้น

แม้ล่วงมาถึงระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญกำหนดให้อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรืออำนาจอธิปไตยมาจากปวงชน แต่ก็ยังกำหนดในเชิงพิธีให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ซึ่งครอบคลุมทั้งในทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ

อย่างไรก็ดี นับจากเหตุการณ์คดีพญาระกา ชนชั้นนักกฎหมายก็ถูกควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยราชสำนักและอยู่ภายใต้การอุปถัมภ์ของสถาบันพระมหากษัตริย์ เพื่อป้องกันปฏิกิริยาที่อาจเกิดขึ้นจากความขัดแย้งในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาในเวลานั้น และสร้างรากฐานให้กับความหมายของการพิพากษาในพระปรมาภิไธยแบบที่เข้าใจในปัจจุบัน

การเข้ามามีอิทธิพลดังกล่าว ทำให้สถาบันตุลาการไทยถูกจัดวางตำแหน่งแห่งที่ใหม่ให้ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อพระมหากษัตริย์ ขณะเดียวกัน ตัวสถาบันตุลาการเองก็พยายามเสริมสร้างสถานะใหม่นี้ โดยบรรดาบรรพตุลาการได้สร้างอัตลักษณ์ของตุลาการขึ้นเพื่อเชื่อมโยงฉากหน้าของตุลาการเข้ากับฉากหลัง ซึ่งคือบรรดาอำนาจอื่นๆ ที่ไม่ใช่แค่ตัวบทกฎหมายที่เกิดจากอำนาจรัฐ แต่เป็นอำนาจวิเศษเหนือกาลเวลา อยู่เหนือระบบการเมืองการปกครอง ซึ่งอาจถูกมองว่าเป็นเรื่องเลวทรามและชั่วช้า

กฤษณ์พชร โสภณวัตร ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับบทบาทของตุลาการไทยว่า ตุลาการไทยมีอัตลักษณ์ร่วมกัน 4 ประการ ได้แก่ การเป็นคนดี ผู้ดี ผู้รู้ และผู้จงรักภักดี อัตลักษณ์ร่วมของสถาบันตุลาการในยุคปัจจุบันเป็นผลผลิตและเป็นอัตลักษณ์ของสัญญา ธรรมศักดิ์[25] ซึ่งการสร้างอัตลักษณ์ดังกล่าวเป็นผลมาจากการประกอบสร้างแนวคิดในเชิงพระพุทธศาสนาและแนวคิดแบบชาตินิยมที่มีพระมหากษัตริย์เป็นศูนย์กลาง

เหตุที่ต้องให้ความสนใจกับความคิดและบทบาทของสัญญา ธรรมศักดิ์ ก็เนื่องมาจากสัญญาเป็นบุคคลที่ได้ดำรงตำแหน่งสูงสุดทางการเมืองในหลายลักษณะ ทั้งประธานศาลฎีกา นายกรัฐมนตรี และประธานองคมนตรี ซึ่งได้รับการยกย่องในบรรดาวงการตุลาการให้เป็นต้นแบบของบรรพตุลาการ[26]

ในบรรดาอัตลักษณ์ทั้งหมด การเป็นผู้จงรักภักดีอาจเป็นหัวใจสำคัญที่สุดในวงการตุลาการ โดยเริ่มต้นจากการที่สัญญาเน้นย้ำการเป็นผู้พิพากษาภายใต้พระปรมาภิไธย[27] และสร้างค่านิยมว่าตนได้ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้พระปรมาภิไธย ดังจะเห็นได้จากการปราศรัยหรือถ้อยแถลงต่างๆ

ตัวอย่างเช่น ในงานเลี้ยงวันอำลาของข้าราชการตุลาการ ณ โรงแรมเอราวัณ ปี 2510 สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นผู้หนึ่งที่ได้พ้นจากการเป็นข้าราชการประจำ และได้มีโอกาสให้โอวาทในฐานะประธานศาลฎีกา ความว่า

“ชีวิตเราชาวตุลาการทั้งชีวิต อุทิศให้ความบริสุทธิ์ยุติธรรม เพราะฉะนั้นอย่าได้วอกแวกไปในทางโลภ โกรธ หลง จนเป็นจนเงินเดือนตุลาการก็มากกว่าเงินเดือนข้าราชการพลเรือนอื่นๆ พอสมควรอยู่แล้ว เราอย่าไปคิดรวยลัด รวยเร็ว เพื่อให้คนที่บ้านใส่แหวนเพชรเร็ว เป็นตุลาการคิดอย่างนั้นไม่ได้หรอก…ในบรรดาข้าราชการทั้งหลาย ข้าราชการตุลาการฝ่ายเดียวเท่านั้นที่ทำงานในพระปรมาภิไธย เราเท่านั้น! ที่ทำงานในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์[28]”

เมื่อครั้งที่สัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับแจ้งในปี 2511 ว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระประสงค์โปรดเกล้าให้สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นองคมนตรีนั้น สัญญาได้อุทานออกมาว่า

“ตายจริง ผมไม่นึกฝันเลยว่าในหลวงจะทรงเรียกใช้ พระองค์ทรงมีคุณต่อบ้านเมืองเป็นล้นพ้น จะทรงใช้ให้เราไปไหนก็ต้องทำได้ แม้นจะใช้ให้เราไปตายก็ต้องได้[29]”

ลักษณะดังกล่าวสะท้อนให้เห็นอัตลักษณ์ด้านความจงรักภักดีของสัญญา แม้ในตอนที่ได้รับการโปรดเกล้าให้เป็นนายกรัฐมนตรี ในการแถลงนโยบาย ปี 2516 สัญญาก็ได้แสดงถึงความจงรักภักดีและเทิดทูนพระมหากษัตริย์ไว้ ดังปรากฏในข้อแรกของนโยบาย ความว่า

“รัฐบาลนี้จะเทิดทูนพระมหากษัตริย์ไว้เป็นที่เคารพสักการะอันสูงยิ่งตลอดไป และดำเนินการเพื่อให้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นหลักในการบริหาราชการแผ่นดินโดยเร็วที่สุด[30]”

ไม่เพียงแต่การปลูกฝังถ่ายทอดต้นแบบของบรรพตุลาการที่สร้างวิธีคิดดังกล่าว ผ่านการอบรมสั่งสอนในหมู่วงข้าราชการตุลาการภายใต้ชุดอุดมการณ์ที่เป็นนามธรรมจับต้องไม่ได้ที่เน้นย้ำว่าบทบาทของผู้พิพากษาต้องวางตนให้ดี โดยเฉพาะความซื่อสัตย์ สุจริต และจงรักภักดี[31] โดยเฉพาะความจงรักภักดี คุณค่าดังกล่าวได้ส่งต่อข้ามกาลเวลาและผูกพันอยู่ในวงการตุลาการ เสมือนหนึ่งเป็นดีเอ็นเอของผู้พิพากษา เพราะไม่ว่าจะผ่านยุคสมัยไปนานเพียงใด ผู้พิพากษาจำนวนมากยังคงถือปฏิบัติว่า ตนเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว[32] ซึ่งมีกิจพิเศษที่ต้องถือปฏิบัติเพื่อไม่ให้ความเดือนร้อนของประชาชนระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท

อีกองค์ประกอบสำคัญของสายสัมพันธ์พิเศษระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้พิพากษาและตุลาการในพระปรมาภิไธย คือพระมหากรุณาธิคุณของพระมหากษัตริย์ต่อการเมืองไทย กล่าวคือพระมหากษัตริย์ โดยเฉพาะพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระมหากรุณาธิคุณต่อการเมืองไทย โดยเฉพาะหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่ทรงเข้ามามีบทบาทสำคัญในวิกฤตการณ์ทางการเมืองของประเทศ โดยอาศัยพระราชสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะของปวงชนชาวไทย เข้ามาแก้ไขวิกฤตและระงับความขัดแย้งที่เกิดขึ้น พระมหากรุณาธิคุณนี้ยิ่งทวีขึ้นเมื่อประเทศไทยเผชิญวิกฤตการณ์ทางการเมืองซ้ำๆ ในช่วงเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 เหตุการณ์พฤษภาทมิฬในปี 2535 ซึ่งทรงมีรับสั่งให้พลเอกสุจินดา คราประยูร และพลตรีจำลอง ศรีเมืองเข้าเฝ้า แล้วนำไปสู่การลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

พระราชสถานะอันพิเศษประกอบกับพระราชกรณียกิจบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชนมายาวนาน อาจเป็นอีกเหตุปัจจัยที่เมื่อมีการจัดตั้งบรรดาสำนักงานศาลต่างๆ ขึ้นมาในช่วงปี 2540 เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้ โดยมีแนวคิดเรื่องการตรวจสอบและควบคุมอำนาจของนักการเมือง ซึ่งในช่วงเวลานั้นถูกมองว่าฉ้อฉล ทุจริต และนำมาสู่วิกฤตในบ้านเมือง การน้อมนำพระบารมีของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช มาใช้ประกอบการออกแบบตราสัญลักษณ์เพื่อเป็นภาพแทนของหน่วยงาน จึงเป็นเสมือนการอ้างอิงพระบารมีของพระมหากษัตริย์ในฐานะองค์กรทางการเมืองที่เก่าแก่และเปี่ยมไปด้วยบารมี มาสนับสนุนการต่อสู้หรือคัดง้างกับอำนาจที่อาจถูกมองว่าฉ้อฉลของสถาบันที่เพิ่งเกิดใหม่

เมื่อผนวกกับแนวคิดเรื่องอัตลักษณ์ของผู้พิพากษาแล้ว จะเห็นได้ว่าองค์กรตุลาการไทยพยายามสร้างตัวตนให้ใกล้ชิดกับสถาบันพระมหากษัตริย์ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพื่อจะใช้สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นเครื่องมือทางการเมืองและแหล่งแห่งความชอบธรรมของตนเองในการเข้ามามีบทบาททางการเมืองในฐานะผู้ภักดีและผู้มีความชอบธรรมสูงสุด

กล่าวโดยสรุปแล้ว สัญลักษณ์และภาพแทนของความยุติธรรมในประเทศไทย อาจไม่ได้สะท้อนอุดมคติแบบสากลที่ยึดโยงกับความเป็นกลางหรือหลักนิติธรรมเพียงอย่างเดียว หากแต่มักปรากฏภายใต้กรอบคิดที่ยึดโยงกับอำนาจรัฐ โดยเฉพาะอำนาจในรูปแบบที่มีลำดับชั้น ศักดิ์ศรี และความศักดิ์สิทธิ์

จากตราพระดุลพาหจนถึงสัญลักษณ์ของศาลในยุคใหม่ ภาพแทนความยุติธรรมในไทยอาจไม่ได้ทำหน้าที่ยืนยันคุณค่าของความยุติธรรม เท่ากับทำหน้าที่ยืนยันความชอบธรรมของอำนาจที่อยู่เหนือประชาชน

คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า แท้จริงแล้ว สัญลักษณ์ขององค์กรในกระบวนการยุติธรรมไทย สื่อสารคุณค่าของความยุติธรรม หรือกำลังทำหน้าที่กลบเกลื่อนข้อเท็จจริงที่ว่า ความยุติธรรมในไทยอาจถูกนิยามโดยผู้มีอำนาจ?


เชิงอรรถ

[1] Donna Marie Giancola, “Justice and the Face of the Great Mother (East and West),” paper presented at the World Congress of Philosophy, Boston University, 1998 [Online], accessed April 15, 2025, from https://www.bu.edu/wcp/Papers/Comp/CompGian.htm.

[2] วาทกรรมนั้นอาจไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในภาษา แต่มีตัวตนในสิ่งที่เป็นรูปธรรมด้วยเช่นกัน.

[3] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “ยุติที่ไม่มีธรรม: กระทรวงยุติธรรมไทยในสายธารประวัติศาสตร์,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 25 มีนาคม 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2025/03/2388.

[4] บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ, “จตุสดมภ์,” สถาบันพระปกเกล้า,  3 พฤศจิกายน 2557 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=จตุสดมภ์.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถ 3.

[6] พระยาอนุมานราชธน, พระราชลัญจกรและตราประจำตัวประจำตำแหน่ง, (พระนคร: โรงพิมพ์พระจันทร์, 2493), น.43; ดู กรมศิลปากร สำนักหอสมุดแห่งชาติ, ประชุมประกาศตราประจำตำแหน่งในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, (กรุงเทพฯ: สำนักหอสมุดแห่งชาติ กรมศิลปากร, 2546).

[7] พระยาอนุมานราชธน, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, น.43.

[8] กระทรวงยุติธรรม, “ตราสัญลักษณ์กระทรวงยุติธรรม,” กระทรวงยุติธรรม, 16 มกราคม 2560 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.moj.go.th/view/12.

[9] โรแบร์ แลงการ์, กฎหมายตราสามดวง, เล่ม 1, (พระนคร: โรงพิมพ์คุรุสภา, 2505), น. 17-18.

[10] ธรรมคามน์ โภวาที และสุทัศน์ สิริรวย, พระแสงราชศัสตรา, (พระนคร: โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น กรมการปกครอง, 2509), น.18-19.

[11] ดู ศิริพจน์ เหล่ามานะเจริญ, “พระแสงขรรค์ชัยศรี คือ สัญลักษณ์เครือข่ายอำนาจขอม,” มติชนสุดสัปดาห์, 5 มกราคม 2560 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.matichonweekly.com/column/article_20207.

[12] มีชื่อมาจากบทละครปักษปะกรนัม เรื่องพญาระกา

[13] หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์, เรื่องของเจ้าพระยามหิธร (ลออ ไกรฤกษ์), (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2564), 76.

[14] กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2562), น.206 – 211.

[15] หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 12, น.77.

[16] เพิ่งอ้าง, น.78 – 79.

[17] เพิ่งอ้าง, น.79 – 80 และ 87 – 88.

[18] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 270 มาตรา 275 มาตรา 280.

[19] กฤษณ์พชร โสมณวัตร อธิบายว่าความพยายามแบ่งแยกและประกันความเป็นอิสระของตุลาการเกิดขึ้นในช่วงปี 2507 – 2508 ภายใต้ข้อเสนอแนะของรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ในช่วงสองปีแรกหลังจากก้าวขึ้นมามีอำนาจ การสร้างระบบตุลาการที่เป็นอิสระนี้มีส่วนสำคัญต่อการส่งเสริมการเติบโตของระบบทุนนิยมไทยในเวลานั้น เนื่องจากระบบทุนนิยมจะเติบโตได้ภายใต้ความมั่นใจในความมั่นคงของชีวิตและทรัพย์สินจากการแทรกแซงโดยอำนาจรัฐ ซึ่งการมีผู้พิพากษาที่เป็นอิสระจะเป็นหัวใจสำคัญของการประกันสิทธิและเสรีภาพในทรัพย์สิน; ดู กฤษณ์พชร โสมณวัตร, “การประกอบสร้างอำนาจตุลาการไทยในสังคมสมัยใหม่,” (วิทยานิพนธ์ หลักสูตรปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2562) 307.

[20] เพิ่งอ้าง.

[21] สำนักงานศาลปกครอง, “ตราสัญลักษณ์,” สำนักงานศาลปกครอง, 2 มีนาคม 2559 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.admincourt.go.th/admincourt/site/01sign.html.

[22] ประกาศศาลรัฐธรรมนูญ เรื่อง ตราสัญลักษณ์ของศาลรัฐธรรมนูญ ลงวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2541

[23] บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจำนวนหนึ่งได้รองรับสถานะความสัมพันธ์ดังกล่าวเอาไว้ ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

[24] ดูบทสัมภาษณ์ วิชา มหาคุณ ใน ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, “ต้นธารแห่งความยุติธรรม “วิชา มหาคุณ” เทิดไท้องค์ราชัน ร.9,” ประชาชาติธุรกิจ, 4 ตุลาคม 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.prachachat.net/royal-funeral-pyre/news-49979.

[25] กฤษณ์พชร โสมณวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 18, 388-395.

[26] คำว่า ‘บรรพตุลาการ’ มีความน่าสนใจในเชิงการนำมาใช้เพื่อสร้างชนชั้นของวงการตุลาการให้แตกต่างจากข้าราชการกลุ่มอื่นๆ ซึ่งเป็นการสถาปนาตัวตนและอัตลักษณ์ของข้าราชการตุลาการให้เป็นเอกเทศ รวมถึงในวงการตุลาการโดยเฉพาะศาลยุติธรรมไทยนั้น ได้มีความพยายามสถาปนาสถานะของตุลาการบางคนขึ้นมาให้มีความพิเศษเสมือนหนึ่งว่า ตุลาการยุคหลังเป็นผู้มีเชื้อสายตระกูลเดียวกัน โดยให้ผู้พิพากษายึดถือคุณค่า จริยวัตร และอัตลักษณ์บางอย่างในตัวผู้พิพากษาในอดีต มาถ่ายทอดและผลิตซ้ำเพื่อสร้างตัวตนเดียวกันในหมู่ผู้พิพากษายุคหลัง โดยมองว่าตัวตนหรืออัตลักษณ์ดังกล่าวเป็นทุนประเภทหนึ่ง; แนวคิดในการนำเสนอตัวตนของบรรพตุลาการดังกล่าวได้ในดู สุนทรียา เหมือนพะวงศ์ (บรรณาธิการ), นิติศาสตร์เสวนา เรื่อง คุณค่าบรรพตุลาการ, (กรุงเทพฯ: สำนักงานศาลยุติธรรม สถาบันวิจัยรพีพัฒนศักดิ์, 2551), 7-8.

[27] กฤษณ์พชร โสมณวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 18, 394.

[28] สันติสุข โสภณสิริ (บรรณาธิการ), ศาสตราจารย์สัญญาธรรมศักดิ์ กับ 14 ตุลาฯ’16 ที่ระลึกงานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ท่านผู้หญิงพงา ธรรมศักดิ์ ณ เมรุหลวงหน้าพลับพลาอิสริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส วันเสาร์ที่ 21 กันยายน พ.ศ. 2545, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์เดือนตุลา, 2545), 23.

[29] เพิ่งอ้าง, 31.

[30] รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 32 (25 ตุลาคม 2516), 247-251 อ้างใน นรนิติ เศรษฐบุตร, หนังสือที่ระลึกพิธีพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์ สัญญา ธรรมศักดิ์, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545), 35-40.

[31] สมลักษณ์ จัดกระบวนพล, “ข้อคิดว่าด้วยการถวายสัตย์ปฏิญาณ ต่อองค์พระมหากษัตริย์,” 3 ตุลาคม 2562, มติชนออนไลน์ [Online], สืบค้นเมื่อ 8 พฤษภาคม 2568, จาก https://www.matichon.co.th/news-monitor/news_1696488.

[32] ดู ผู้จัดการออนไลน์, “เปิดตัวตน “ปัญจพล เสน่ห์สังคม” เจ้าของวาทะ “ผมเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว”!” 7 สิงหาคม 2558, ผู้จัดการออนไลน์ [Online], สืบค้นเมื่อ 8 พฤษภาคม 2568, จาก https://mgronline.com/onlinesection/detail/9580000089171.

“นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ” แล้วใครอยู่ข้างประชาชน ในการเมืองเรื่องความเป็นอิสระกับประชาชน

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา องค์กรอิสระได้ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นวงกว้างในสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์ตึกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ถล่ม เมื่อช่วงปลายเดือนมีนาคมที่ผ่านมา ซึ่งได้เพิ่มข้อถกเถียงเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมากยิ่งขึ้น

ข้อวิพากษ์วิจารณ์หนึ่งที่ปรากฏมากก็คือ การตั้งคำถามถึงบทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรตรวจสอบเพื่อประชาธิปไตย กลับกลายเป็นเครื่องมือค้ำจุนอำนาจนิยมให้ไร้ความรับผิด แต่นั่นเป็นเพียงประเด็นหนึ่งเท่านั้นที่ควรจะหยิบยกขึ้นมาพูด ท่ามกลางกองปัญหานานาประการเกี่ยวกับองค์กรอิสระ

ทว่า อีกเรื่องหนึ่งที่ควรจะต้องพูดถึงให้มากขึ้นในสังคมไทยก็คือ สถานะขององค์กรอิสระจริง ๆ แล้วควรจะอยู่ตรงไหน เพราะหากเรียกว่า องค์กรเหล่านี้เป็นอิสระแล้วเขาอยู่ข้างใคร (กันแน่) เมื่อนึกถึงเรื่องนี้ทำให้ผู้เขียนอดคิดไม่ได้จริง ๆ ว่าขนาดในละครเรื่องแรงเงา ยังมีคนแสดงเจตนารมณ์ว่าอยากอยู่ข้าง ๆ กับนางเอกของเรื่องว่า นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ (แม้จริง ๆ เขาจะไม่ได้เจตนาแบบนั้น) แล้วในชีวิตประชาชนคนไทยละ บรรดาองค์กรอิสระเหล่านี้อยู่ข้างใครบ้างมั้ย แล้วอิสระนี้คืออะไรกันแน่ ประเด็นนี้สำคัญ เพราะหากองค์กรอิสระไม่ได้อยู่ข้างประชาชนแล้ว องค์กรแบบนี้จะมีอยู่ต่อไปอีกทำไม

กำเนิดองค์กรอิสระด้วยเจตนาที่ดี

การเกิดขึ้นขององค์กรอิสระเป็นผลมาจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ที่มุ่งเน้นให้องค์กรที่ใช้อำนาจรัฐใด ๆ ต้องยึดโยงกับกฎหมาย ทั้งในฐานะแหล่งที่มาของอำนาจและข้อจำกัดของอำนาจ กล่าวให้ง่ายก็คือ อำนาจนั้นเป็นไปตามกฎหมาย โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ นอกเหนือจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยมแล้ว องค์กรอิสระต่าง ๆ ล้วนก็ต้องรับผิดชอบในการใช้อำนาจตามหลักการเสรีประชาธิปไตย

ในบริบทของไทย ความน่าสนใจของรัฐธรรมนูญไทย นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้น ได้ผูกติดอยู่กับความวิตกกังวลต่อการใช้อำนาจของนักการเมือง จึงได้พยายามกระจายฟังก์ชันการใช้อำนาจออกไปให้ยิบย่อมากที่สุด โดยมีมุมมองที่ดีว่า อำนาจทั้งหลายจะดุลและคานอำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อไม่ให้มีองค์กรใดที่มีอำนาจสมบูรณ์ภายในตัวที่อาจนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ ดังนี้ การแบ่งอำนาจ

ในแง่หนึ่งการแบ่งแยกอำนาจออกไปนั้นเป็นของดี เพราะมันทำให้ไม่เกิดอำนาจที่สมบูรณ์ภายในตัวบุคคลเพียงคนเดียว และทำให้การใช้อำนาจนั้นนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการที่เกิดจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ เมื่ออำนาจนั้นมารวมอยู่ในตัวคนเดียว ตัวอย่างเช่น ในบางครั้งผู้นำบางคนอาจจะออกคำสั่งมาด้วยตัวคนเดียว ไม่ปรึกษาใครเลย แล้วคำสั่งนั้นก็ให้มีผลเสมือนหนึ่งเป็นกฎหมาย ลงโทษหรือดำเนินการกับคนทั้งในทางตุลาการและบริหาร กรณีแบบนี้คืออำนาจนั้นถูกใช้อย่างเลว และในเชิงทฤษฎีพฤติกรรมดังกล่าวอาจจะนำมาสู่ผลร้ายต่อสังคมได้

ดังนี้ การแบ่งแยกอำนาจอาจจะช่วยลดการตัดสินที่ผิดพลาดและนำมาสู่ผลร้าย รวมถึงช่วยแก้ไขปัญหาการใช้อำนาจอย่างอำเภอใจ เพราะไม่มีใครมีอำนาจสูงสุด

แต่ในความเป็นจริงบทบาทขององค์กรผู้ใช้อำนาจเหล่านี้เมื่อแยกกันออกไปแล้วก็มีส่วนสำคัญไม่แพ้กัน ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 เริ่มมีความคิดอันบรรเจิดที่จะแยกอำนาจออกไปให้มีองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการที่แยกขาดจากกัน รวมถึงเพิ่มจำนวนศาลต่าง ๆ เข้ามาอีกมากมาย (อาทิ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ) และยังให้มีขั้วที่สี่ขึ้นมาเป็นบรรดาองค์กรอิสระทั้งหลาย

ความตั้งใจในระยะแรกของความเป็นอิสระคือ การต้องการให้องค์กรเหล่านี้เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในแง่ต่าง ๆ อาทิ การละเมิดสิทธิและเสรีภาพ การทุจริตประพฤติมิชอบ การตรวจเงินแผ่นดิน และการละเมิดกฎเกณฑ์การเลือกตั้ง ซึ่งอาจจะเหมาะสมในยุคที่มีวิกฤตศรัทธาในสถาบันการเมืองเดิม ๆ แบบคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา โดยให้องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่จะกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ในระยะแรก ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 ได้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญขึ้นมา 4 องค์กร ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ โดยในขณะนั้นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังไม่ได้มีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ก่อนที่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2560 จะยกสถานะขึ้นเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอีกองค์กรหนึ่ง

อิสระในทางกฎหมายเป็นเรื่องของฟังก์ชัน

ในเชิงถ้อยคำนั้น คำว่า “อิสระ” เป็นคำที่มีความน่าสนใจมากโดยเฉพาะในภาษาไทย นั้นอาจแปลได้หลายความหมายมาก ๆ ตัวอย่างเช่น อิสระ อาจแปลได้ว่าไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร คำ ๆ นี้อาจจะตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า “independence” ซึ่งคำ ๆ นี้มักจะใช้ในภาษาอังกฤษเพื่อเรียกองค์กรอิสระ (independent organs or independent authority) นอกจากนี้ คำว่า อิสระ อาจแปลได้ว่าปราศจาก (free) ซึ่งสื่อไปในนัยของสภาวะปราศจากพันธนาการใด ๆ (freedom) หรือที่คำไทยที่ใกล้เคียงกว่าคือ เสรีภาพ

ดังจะเห็นได้ว่านัยของคำว่าอิสระนั้นมีการนำไปใช้ในบริบทที่หลากหลาย แต่ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระนั้น ควรมุ่งไปที่ความเป็นอิสระตามนัยแรกคือ การไม่อยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร

ส่วนในเชิงแนวคิด เหตุที่องค์กรเหล่านี้ถูกเรียกว่าเป็นอิสระนั้น เป็นผลมาจากกฎหมายจัดตั้งได้ประกันความเป็นอิสระขององค์กรเหล่านี้ โดยประกอบไปด้วยความเป็นอิสระใน 3 ลักษณะ ได้แก่ ความเป็นอิสระในการทำงาน ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร และความเป็นอิสระในเชิงงบประมาณ

ในประการแรก ความเป็นอิสระในการทำงาน ในที่นี้คือ การที่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้สามารถที่จะกำหนดเป้าหมาย นโยบาย และแนวทางการทำงานตามกรอบที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้ให้ต้องปฏิบัติ โดยไม่ถูกแทรกแซงจากผู้ใช้อำนาจรัฐ อาทิ นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎร ความเป็นอิสระในการทำงานในที่นี้ไม่ใช่ว่า องค์กรผู้ใช้อำนาจนั้นจะใช้อำนาจแบบสุ่มสี่สุ่มห้าได้ แต่ในทางทฤษฎีและแนวทางสากลที่ปฏิบัติในประเทศที่ไปเอาแนวคิดมาใช้นั้น จะคาดหวังให้องค์กรอิสระเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นมืออาชีพและตามหลักการ แล้วการกระทำต่าง ๆ ขององค์กรอิสระจะต้องมีเหตุผลประกอบการตัดสินใจ

ด้วยเหตุนี้ ในกฎหมายจัดตั้งองค์กรอิสระเหล่านี้จึงกำหนดให้หลักประกันการทำงานของเจ้าหน้าที่ในองค์กรเหล่านี้ไว้ อาทิ การเข้าสู่ตำแหน่ง และการพ้นจากตำแหน่งให้ไม่ถูกแทรกแซงได้โดยง่าย รวมถึงกฎหมายยังกำหนดให้องค์กรเหล่านี้มีอำนาจของตัวเองในการดำเนินการ โดยไม่ต้องไปพึ่งพาฝ่ายบริหารในการดำเนินงาน

ประการที่สอง ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากรเป็นเรื่องสำคัญต่อมาจากความเป็นอิสระในการทำงานก็คือ ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร เพราะลำพังคณะกรรมการชุดหนึ่งจะทำการงานใด ๆ อย่างครอบจักรวาลก็คงยาก ขนาดแค่จะเข้าประชุมอย่างต่อเนื่องทุกวันยังทำได้ยากเลย ดังนี้ ในการดำเนินงานขององค์กรอิสระ นอกเหนือจากตัวคณะกรรมการที่มาสวมใส่อำนาจเป็นองค์กรแล้ว จะต้องมีสิ่งที่มารองรับการทำงานของคณะกรรมการเหล่านี้คือ สำนักงาน ซึ่งเป็นฝ่ายจัดการงานธุรการและงานประจำของคณะกรรมการ โดยมีเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ เข้ามาทำงานภายใต้สำนักงาน ซึ่งการแต่งตั้ง โยกย้าย และการบริหารงานบุคคลของเจ้าหน้าที่ในสังกัดสำนักงายภายใต้คณะกรรมการเหล่านี้ก็จะถูกกำหนดไว้แตกต่างจากส่วนราชการทั่ว ๆ ไป

ความเป็นอิสระประการสุดท้ายคือ ความเป็นอิสระในทางงบประมาณ โดยทั่วไปหน่วยงานหรือองค์กรอิสระเหล่านี้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจ ความเป็นอิสระในที่นี้ไม่ใช่ว่าอยากได้งบประมาณเท่าใดก็ต้องได้ แต่หมายถึงสามารถบริหารจัดการงบประมาณในขอบเขตที่เหมาะสม รวมถึงได้งบประมาณที่เหมาะสมกับการปฏิบัติภารกิจของตัวเองให้สำเร็จตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนด

จะเห็นได้ว่าความเป็นอิสระในทางกฎหมายของบรรดาองค์กรต่าง ๆ เหล่านี้ ไม่ใช่ความเป็นอิสระแบบไม่มีขอบเขต แต่ความเป็นอิสระนั้นเป็นเพียงองค์ประกอบของฟังก์ชันการทำงานเท่านั้น กล่าวคือ องค์กรอิสระสามารถกำหนดเป้าหมายการทำงานของตัวเอง กำหนดแนวทางการบริหารงานบุคคลของตัวเอง และกำหนดแนวทางการใช้จ่ายงบประมาณของตัวเอง

ความเป็นอิสระที่จับต้องไม่ได้ เมื่อความเป็นอิสระในไทยเป็นถ้อยคำเลื่อนลอย

ในบริบทของประเทศไทยนั้นอาจจะไม่ได้มองในเชิงฟังก์ชันเท่าที่ควร ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้นไม่เป็นสิ่งใด นอกเหนือจากถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนในตัวบทกฎหมายที่ปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจแก่องค์กรเหล่านี้

ตัวอย่างเช่น ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 ซึ่งเป็นมาตราที่กำหนดแนวคิดเกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในวรรคหนึ่งกำหนดว่า “องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย[1] และวรรคสองกำหนดว่า “การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ[2]

จากบทบัญญัติในมาตราดังกล่าว จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดูเหมือนว่าจะต้องการให้ความเป็นอิสระ (ขององค์กร) ในการปฏิบัติหน้าที่ มีคุณสมบัติคือ สุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติ แต่ไม่ได้ให้ความหมายของคำว่าอิสระเอาไว้อย่างชัดเจน ในทางตรงกันข้ามเมื่อพูดถึงการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจกลับเต็มไปด้วยถ้อยคำที่นามธรรมต่าง ๆ ที่ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจงหรือสื่อถึงความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ในอีกหลายบทบัญญัติเมื่อมีการพูดถึงองค์กรอิสระเฉพาะแต่ละองค์กรในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่พูดถึงอำนาจหน้าที่ของแต่ละองค์กร

ตัวอย่างเช่น ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 กำหนดว่า การตรวจเงินแผ่นดินต้องกระทำด้วยความสุจริต รอบคอบ โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติ และเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล[3] หรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 กำหนดว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา และการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ และปฏิบัติตนให้ถูกต้องตามมาตรฐานทางจริยธรรม[4]

ในแง่นี้ จะเห็นได้ว่าในเชิงกฎหมายนั้นไม่ได้มีการอธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า ความเป็นอิสระในที่นี้มีความหมายว่าอย่างไร แล้วจะปฏิบัติตัวอย่างเป็นอิสระได้อย่างไรกันแน่

ที่ผ่านมาตัวตนทางการเมืองที่เรียกว่าองค์กรอิสระนั้น ไม่ค่อยได้มีจุดยืนที่สอดคล้องกับระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยเท่าใดนัก ไม่ใช่ว่าองค์กรดังกล่าวได้ใช้อำนาจโดยไม่เหมาะสมท่ามกลางสถานการณ์การเมืองที่ผ่านมา แต่ประเด็นสำคัญก็คือ บรรดาองค์กรอิสระทั้งหลายไม่ได้อยู่ข้างประชาชนเท่าใดนัก ตัวอย่างเช่น ในปี 2561 ได้มีความพยายามร้องขอให้เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิของประชาชนในการตรวจสอบนักการเมือง ทว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกลับไม่ได้ส่งเสริมหรือเปิดเผยข้อมูลอย่างที่ประชาชนต้องการ สภาพดังกล่าวกลายเป็นยิ่งมุ่งเน้นให้องค์กรอิสระเข้ามามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้องค์กรอิสระกลายเป็นพื้นที่ปกปิดและอำพรางตัวเองมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะจากประชาชน

ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ จึงไม่ต่างอะไรจากผ้าคลุมล่องหนในเรื่องแฮรี่ พอตเตอร์หรือแหวนแห่งอำนาจในเรื่องเดอะลอร์ดออฟเดอะริงส์ ที่ผู้สวมใส่ล่องหนได้ ความเป็นอิสระกลายในกฎหมายกลายเป็นใบอนุญาตให้ไม่ต้องรับผิดชอบกับกิจกรรมใด ๆ ของตน และไม่ต้องยึดโยงกับประชาชน ซึ่งไม่ใช่ลักษณะที่ควรจะเป็นขององค์กรอิสระ

ความเป็นอิสระต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบต่อประชาชน

ความเป็นอิสระในเชิงฟังก์ชันการทำงานคือ หัวใจขององค์กรอิสระทุก ๆ องค์กร  อย่างไรก็ดี การประกันความเป็นอิสระไม่ได้หมายความว่าองค์กรอิสระต่าง ๆ จะไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ในทางตรงกันข้ามยิ่งองค์กรได้รับการประกันความเป็นอิสระ และไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งยืนยันถึงความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยแล้ว วิธีการที่องค์กรอิสระจะได้รับความคุ้มครองและมีความชอบธรรมในการใช้อำนาจก็คือ การรับผิดชอบต่อประชาชน

หลักคิดสำคัญของเรื่องนี้ก็คือ เมื่อการปกครองภายใต้นิติรัฐก็คือ การยอมรับว่าอำนาจต่าง ๆ นั้นต้องชอบด้วยกฎหมาย เพราะกฎหมายมีความสำคัญอยู่ในฐานะชุดของเหตุผลต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเพื่อวางกฎเกณฑ์ของมนุษย์ในสังคม รัฐสมัยใหม่จึงยอมรับความชอบธรรมของการปกครองโดยกฎหมาย และเมื่อกฎหมายให้เหตุผลในการวางกฎเกณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้อำนาจตามกฎหมายจึงต้องใช้อย่างมีเหตุผล หรืออย่างน้อย ๆ ที่สุด ประชาชนต้องเชื่อได้ว่าเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจอย่างมีเหตุผล ซึ่งการให้เหตุผลของการใช้อำนาจเป็นเงื่อนไขสำคัญ

ที่กล่าวเช่นนี้ไม่ได้เรียกร้องให้องค์กรอิสระทั้งหลายต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่คุณสำคัญของการทำงานในองค์กรเหล่านี้คือ การตอบสนองกลับไปที่ประชาชนให้ได้มากที่สุด ข้อเรียกร้องนี้ไม่ได้ถึงขั้นว่าองค์กรอิสระต้องมาจากการเลือกตั้ง นั่นไม่ใช่เรื่องจำเป็น แต่การแสดงความรับผิดชอบต่อประชาชนทำได้หลายลักษณะ

ประการแรก ที่มาขององค์กรอิสระควรจะต้องมีสายสัมพันธ์ย้อนกลับไปหาประชาชนได้ แม้องค์กรอิสระจะไม่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ต้องมีขั้นตอนการแต่งตั้งที่โปร่งใส เปิดเผย และมีส่วนร่วมของประชาชน ในปัจจุบันรัฐธรรมนูญของไทยกำหนดให้องค์กรอิสระส่วนใหญ่ใช้วิธีการสรรหาผ่านคณะกรรมการที่มีจำนวน 5 คน ซึ่งบรรดาคนเหล่านี้นั้นมีหน้าที่คัดกรองผู้สมัครมาดำรงตำแหน่งเพื่อเลือกสรรเป็นองค์กรอิสระ[5] แล้วเมื่อได้รายชื่อบุคคลดังกล่าวแล้วต้องเสนอให้วุฒิสภารับรอง[6]

สิ่งที่หายไปเลยจากสมการนี้คือ ประชาชน ที่แทบจะหายไปจากสมการเหล่านี้โดยสิ้นเชิง แม้อาจจะอธิบายได้ว่า ในการสรรหามีทั้งประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้านแล้ว แถมในการให้ความเห็นชอบก็มีวุฒิสภาที่เป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญรับรองไว้[7] (แม้ประชาชนจะไม่ได้เลือกมาก็ตาม) แต่นั้นไม่ใช่ประชาชนในความหมายที่ควรจะเป็น ประชาชนในที่นี้หมายถึง คนธรรมดาสามัญที่ไม่ได้มีตำแหน่งอะไร

คำถามสำคัญก็คือ จะเติมประชาชนเข้าไปในสมการการเลือกองค์กรอิสระได้อย่างไร คำตอบก็คือ การทำให้การเลือกองค์กรอิสระเป็นเรื่องสาธารณะ ซึ่งสามารถทำได้หลายวิธีการ ตัวอย่างเช่น การเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน/ประชาสังคมเสนอชื่อผู้เหมาะสมจะเป็นองค์กรอิสระ หรือการกำหนดให้ผู้สมัครองค์กรอิสระต่าง ๆ ต้องแสดงวิสัยทัศน์ และจะต้องมีการเผยแพร่วิสัยทัศน์ต่อสาธารณะ ซึ่งจะเปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นต่อบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าว

ประการที่สอง การเชื่อมโยงกับประชาชนไม่ใช่แค่ตอนเข้ามาดำรงตำแหน่ง แต่ต้องต่อเนื่องไปตลอด วิธีที่จะเชื่อมโยงองค์กรอิสระกับประชาชนได้อีกวิธีคือ การสื่อสารกับประชาชน ไม่ใช่แค่ต่อรัฐสภา แต่การแสดงความรับผิดชอบต้องกระทำต่อสาธารณะ ประเด็นสำคัญที่ผ่านมาคือ องค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อใคร แน่นอนที่สุดในเชิงพื้นฐานองค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อสภาในเชิงรูปแบบ อาทิ การมาตอบข้อชี้แจงเวลาของงบประมาณ และการจัดทำรายงานประจำปี ซึ่งในปัจจุบันอาจจะมีเรื่องนี้อยู่บ้าง

แต่ประเด็นสำคัญก็คือ ความรับผิดชอบนั้นเข้มงวดจริงจังแค่ไหน หลาย ๆ ครั้งองค์กรอิสระเหล่านี้เลือกจะอำพรางตัวเองจากสายตาของผู้แทนประชาชน โดยการไม่ได้ชี้แจงหรือปฏิบัติตามการเรียกให้มาชี้แจงอย่างเคร่งครัด เพราะมองว่าจะกระทบต่อความเป็นอิสระ แต่สายตาที่มองมายังองค์กรเหล่านี้ไม่ได้มีแค่สมาชิกของทั้งสองสภา สายตานั้นยังมีสายตาของประชาชนด้วยเช่นกัน

นอกเหนือจากการมาชี้แจงและแสดงความรับผิดชอบต่อรัฐสภาแล้ว องค์กรอิสระเหล่านี้ควรที่จะรับผิดชอบต่อสาธารณะให้มากกว่านี้ บ่อยครั้งที่การใช้อำนาจขององค์กรอิสระถูกตั้งข้อกังขา เพราะประชาชนไม่เคยรู้ว่าการตัดสินใจขององค์กรอิสระเป็นเช่นไรอย่างแท้จริง ไม่เคยมีการเปิดเผยรายงานการประชุม ไม่เคยมีการให้เหตุผลอย่างชัดเจนเผยแพร่เป็นเอกสารสาธารณะ ที่ไม่ใช่แค่สรุปใจความสั้น ๆ ประชาชนควรจะได้รู้เหตุผลในเชิงลึกของการตัดสินใจใช้อำนาจนั้น ๆ

ประการที่สาม การสร้างวัฒนธรรมของความรับผิด (culture of public responsibility) ผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระไม่อ้างความเป็นอิสระเพื่อไม่พูด ไม่ตอบ และไม่อธิบายต่อสาธารณะ ไม่ใช้ตำแหน่งเพื่อสะสมอภิสิทธิ์ หรือกลายเป็นชนชั้นนำใหม่แบบแปรรูป เพราะการทำงานภายใต้หลักการนิติรัฐแปลว่า แม้องค์กรอิสระจะตรวจสอบคนอื่นได้ และคนอื่นก็ต้องตรวจสอบคุณได้เช่นกัน

กล่าวโดยสรุป องค์กรอิสระไม่ควรถูกใช้เป็นอำนาจพิเศษที่ลอยตัวอยู่เหนือสังคม หากแต่ต้องดำรงอยู่ในฐานะกลไกที่ยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง ความเป็นอิสระที่รัฐธรรมนูญรับรองให้ มิใช่ใบเบิกทางให้หลุดพ้นจากการตรวจสอบ หรือการใช้วาทกรรม “อิสระ” เป็นเกราะกำบังการไม่ให้คำอธิบายใด ๆ ต่อสาธารณะ หากองค์กรใดถืออำนาจรัฐไว้ สิ่งที่จะมอบความชอบธรรมให้แก่องค์กรเหล่านั้นได้ ก็คือการทำหน้าที่ภายใต้กรอบกฎหมายด้วยความโปร่งใส มีเหตุผล และสามารถถูกตั้งคำถามได้เสมอ

ทั้งนี้ ความเป็นอิสระในระบอบประชาธิปไตย ไม่ได้อยู่ที่การปลอดจากแรงกดดันทางการเมืองเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การตระหนักว่าทุกอำนาจที่ถือไว้นั้นมาจากประชาชน และจะต้องย้อนกลับไปรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย การเปิดเผยกระบวนการ การสื่อสารอย่างตรงไปตรงมา และการแสดงเหตุผลที่เพียงพอต่อสาธารณะ จึงไม่ใช่ทางเลือก แต่คือเงื่อนไขของการดำรงอยู่ขององค์กรอิสระอย่างมีศักดิ์ศรี

หากสังคมไทยยังต้องการมีองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจอื่น องค์กรเหล่านี้เองก็ต้องพร้อมให้สังคมตรวจสอบกลับเช่นกัน ถึงเวลาแล้วที่จะออกแบบความเป็นอิสระใหม่ ไม่ใช่ในฐานะสถานะที่ลอยตัวอยู่บนรัฐธรรมนูญ หากแต่ในฐานะความสัมพันธ์ที่ประชาชนรู้สึกได้ว่าเขามีส่วนร่วม มีสิทธิวิจารณ์ และมีอำนาจจับตามองได้จริงในทุกก้าวย่างของผู้ใช้อำนาจ


เชิงอรรถ

[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคหนึ่ง.

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคสอง.

[3] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 10.

[4] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 25.

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 203.

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 204.

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 114.

ท้องถิ่นจะโตได้ ต้องกระจายอำนาจด้านการท่องเที่ยว

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในปัจจุบันกระแสความต้องการให้เกิดการกระจายอำนาจ และเพิ่มบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างไรก็ดี เรื่องแรก ๆ ที่ควรจะให้ความสำคัญและส่งเสริมการกระจายอำนาจมากที่สุดคงจะหนีไม่พ้นเรื่องการท่องเที่ยว

เนื่องจากการท่องเที่ยวเป็นกิจกรรมที่มีความสำคัญ ไม่เพียงแต่กับประเทศในฐานะแหล่งรายได้สำคัญอย่างหนึ่ง แต่ในเชิงพื้นที่การท่องเที่ยวเป็นหัวใจสำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจในหลาย ๆ พื้นที่มีความคึกคัก และนำมาสู่การสร้างรายได้ในชุมชน ในขณะที่เมืองจำนวนมากในประเทศไทยพึ่งพาการท่องเที่ยวมากกว่าอุตสาหกรรม แต่ อปท. ที่ดูแลเมืองเหล่านี้กลับมีบทบาทที่ค่อนข้างจะจำกัดในการเข้าไปส่งเสริมหรือจัดการด้านการท่องเที่ยว

มิติและขอบเขตของการท่องเที่ยวนั้นมีความซับซ้อน เพราะการท่องเที่ยวนั้นไม่ใช่เพียงแค่สถานที่เข้าไปเพื่อความบันเทิงหรือพักผ่อนหย่อนใจ แต่รวมถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่เกื้อหนุนกัน อาทิ โครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง การดูแลหรือกำหนดมาตรฐานสถานที่พัก และการอำนวยความสะดวกให้กับนักท่องเที่ยว ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ท้องถิ่นอาจจะยังไม่ได้เข้ามามีบทบาทอย่างเต็มที่

ปัญหาและตำแหน่งแห่งที่ของ อปท. ในด้านการท่องเที่ยวที่ไม่ชัดเจน

ด้วยเหตุที่ว่าการท่องเที่ยวนั้นสัมพันธ์กับลักษณะเชิงพื้นที่ ทั้งในแง่การท่องเที่ยวก่อให้เกิดประโยชน์ทางด้านรายได้กับคนในพื้นที่ และการท่องเที่ยวก็สร้างผลกระทบให้กับคนในพื้นที่โดยตรงเช่นกัน การท่องเที่ยวจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ อปท. โดยตรง

ทว่า ในความเป็นจริง อปท. มีข้อจำกัดค่อนข้างมากในการเข้าไปมีบทบาทด้านการท่องเที่ยว ในทางกฎหมาย อปท. มีอำนาจด้านการท่องเที่ยวเพียงบางส่วน อาทิ การส่งเสริมกิจกรรมท่องเที่ยวหรือการพัฒนาพื้นที่สาธารณะในเขตของตนเอง ดังปรากฏในกฎหมายส่วนใหญ่ว่าให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น หรือการส่งเสริมกิจการการท่องเที่ยว

แต่อำนาจต่าง ๆ เหล่านี้ยังครอบคลุมถึงความสามารถวางแผนหรือบริหารจัดการเชิงระบบการด้านการท่องเที่ยว อาทิ การจัดเก็บรายได้จากการท่องเที่ยว การควบคุมกิจกรรมในแหล่งท่องเที่ยว หรือการกำหนดนโยบายระดับพื้นที่ที่ส่งผลเชิงนโยบายระยะยาวได้อย่างแท้จริง[1] ตัวอย่างเช่นในกรณีหาก อปท. อยากเข้ามาตรวจสอบและส่งเสริมการให้พัฒนาศักยภาพที่พักและโฮมสเตย์ หรือการเข้ามาทำหน้าที่ดูแลเส้นทางจราจรในเขตเมืองก็อาจจะทำไม่ได้เนื่องจากใน 2 เรื่องนี้มีกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะกับหน่วยงานอื่น ๆ อาทิ กรมการปกครองและอำเภอที่ดูแลเรื่องโรงแรม และกองบังคับการตำรวจจราจรและตำรวจภูธรดูแลเรื่องการจราจรในพื้นที่

นอกจากนี้ เขตอำนาจทางกฎหมายของ อปท. ยังไม่ครอบคลุมพื้นที่ท่องเที่ยวสำคัญ อาทิ เขตอุทยานแห่งชาติ หรือพื้นที่ชายฝั่งที่อยู่ภายใต้การดูแลของหน่วยงานส่วนกลาง ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนหรือไม่ต่อเนื่องในการบริหารจัดการ[2] ซึ่งลำพังกำลังเจ้าหน้าที่ในเขตพื้นที่เหล่านี้ก็มีอยู่อย่างจำกัด การเข้าไปมีบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ต่าง ๆ น่าจะเป็นการช่วยเหลือและส่งเสริมซึ่งกันและกัน ทั้งในแง่ของการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และการดูแลนักท่องเที่ยว

อีกทั้งในทางปฏิบัติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่สามารถทำงานเชื่อมโยงกับหน่วยงานรัฐส่วนกลางหรือ อปท. อื่น ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากขาดกลไกเชิงนโยบายหรือกลไกร่วมทุนที่ชัดเจน อาทิ การจัดบริการขนส่งข้ามเขต การพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวร่วมกันระหว่างสองพื้นที่ หรือการจัดเก็บรายได้ร่วมจากค่าธรรมเนียมนักท่องเที่ยว[3] หลายครั้งเมื่อพ้นไปจากพื้นที่แล้วกลายเป็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็สิ้นสุดลง ทั้ง ๆ ที่การท่องเที่ยวนั้นต้องมีการข้ามเขตการดูแลของท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งเสมอ

ไม่เพียงเท่านี้ในบางครั้ง อปท. อาจจะเผชิญข้อจำกัดทางกฎหมายในการเข้าไปมีบทบาทในการเข้าไปทำหน้าที่บางประการแทนเอกชน โดยเฉพาะในเรื่องการให้บริการเดินรถขนส่งในเมืองและระหว่างเมือง ซึ่งช่วงหลังวิกฤตโควิด-19 ที่เอกชนได้เผชิญปัญหาการดำเนินธุรกิจจนต้องปิดกิจการและคืนใบอนุญาตการเดินรถที่เคยได้รับไป ส่งผลให้เส้นทางเดินรถสาธารณะในบางเมืองไม่มีการให้บริการ และกลายเป็นการตัดขาดการเชื่อมต่อระหว่างสถานีรถไฟหรือสนามบิน ซึ่งมักจะตั้งอยู่ห่างจากเมืองหรือย่านการท่องเที่ยว

แม้ว่าในหลายพื้นที่ อปท. จะอยากเข้ามาดำเนินภารกิจดังกล่าวแทน แต่ก็ไม่สามารถจะทำได้เนื่องจากไม่มีกฎหมายอนุญาตให้ทำ โดยในปัจจุบันกรมการขนส่งทางบกพยายามแก้ไขกฎหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขอใบอนุญาตเดินรถแทนเอกชนได้[4] แต่การดำเนินการดังกล่าวอาจจะถูกตีความว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ[5] เพราะรัฐธรรมนูญไม่ประสงค์จะให้หน่วยงานของรัฐใด ๆ ดำเนินกิจกรรมในลักษณะที่เป็นการแข่งขันกับเอกชน[6] ปัญหาที่ตามมาคือ ในบริบทที่เอกชนไม่พร้อมจะดำเนินการแล้ว ใครจะเป็นคนจัดทำภารกิจดังกล่าวหรือจะปล่อยไปเฉย ๆ แล้วให้เป็นเรื่องของนักท่องเที่ยวต้องคิดเอาเองว่าจะท่องเที่ยวอย่างไร

เมื่อวิเคราะห์ปัญหาด้านการท่องเที่ยวของ อปท. จะเห็นได้ว่าปัญหาสำคัญมีอยู่ 2 ลักษณะ ได้แก่  ประการแรก สถานะในด้านการท่องเที่ยวของ อปท. ยังเป็นรองจากส่วนกลาง แม้ว่าจะอยู่ใกล้ชิดกับพื้นที่และประชาชนมากกว่า แต่นโยบายด้านการท่องเที่ยวรวมถึงบทบาทในด้านการท่องเที่ยวอยู่ภายใต้การดูแลของส่วนกลาง กฎหมายที่ให้อำนาจกับ อปท. มักจะกำหนดว่าให้ดำเนินการภายใต้บังคับแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เท่านั้น อปท. จะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ นอกขอบเขตแห่งอำนาจได้[7] และประการที่สอง อปท. มีข้อจำกัดในการดำเนินบริการสาธารณะที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยวได้อย่างจำกัด เฉพาะภายใต้อำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้ง และกฎหมายอื่นให้อำนาจไว้[8] และการใช้อำนาจดังกล่าวต้องไม่เป็นการไปทำกิจกรรมที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับการดำเนินธุรกิจของเอกชน[9] ซึ่งทำให้ อปท. ไม่สามารถเข้ามามีบทบาทด้านการท่องเที่ยวในลักษณะเดียวกันกับที่เอกชนจะดำเนินการได้

ต้องทลายข้อจำกัดในเชิงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การจะทลายข้อจำกัดดังกล่าวต้องเปลี่ยนแปลงวิธีคิดเกี่ยวกับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ ทั้งในเชิงนโยบายและกฎหมาย กล่าวคือ รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ไม่ควรมองว่าท้องถิ่นไร้ศักยภาพและทำได้เฉพาะเรื่องเล็ก ๆ เหมือนในอดีต แต่ควรมองบทบาทว่าเรื่องใดที่สัมพันธ์ในเชิงพื้นที่ควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปมีบทบาทจัดการ ส่วนรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ มุ่งเน้นไปที่ภาพใหญ่ของประเทศแล้วทำงานประสานร่วมกัน ในเชิงนโยบายรัฐบาลควรจะต้องมองท้องถิ่นในฐานะผู้ขับเคลื่อนด้านการท่องเที่ยวเช่นกัน

นอกจากนี้ สิ่งที่ควรจะต้องดำเนินการต่อไปก็คือ การแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายและปรับแนวทางการตีความกฎหมายที่ก่อให้เกิดข้อจำกัดต่าง ๆ ดังนี้

ประการแรก กฎหมายที่จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจควรจะกำหนดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้เป็นรายการเชิงลบ (negative list) โดยระบุว่าเรื่องใดบ้างที่จะไม่ให้ท้องถิ่นกระทำ แทนที่จะกำหนดว่าเรื่องใดที่จะให้ท้องถิ่นกระทำได้ ซึ่งทำให้ขอบเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ ห้ามไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการเรื่องความมั่นคงทางทหาร การกำหนดไว้เป็นรายการเชิงลบนี้จะช่วยให้ท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทในภารกิจมากขึ้น โดยไม่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้โดยตรง และไม่ต้องพิจารณาว่ากฎหมายเฉพาะอื่น ๆ จะเปิดทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำได้หรือไม่ ซึ่งรวมถึงกฎหมายไม่ควรจะให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง

ประการที่สอง กฎหมายควรจะกำหนดบทบาทให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยปฏิบัติการในพื้นที่ในกฎหมายหลาย ๆ ฉบับ แทนที่จะใช้โครงสร้างของราชการบริหารส่วนกลาง อาทิ กฎหมายโรงแรมควรจะกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย รวมถึงกำหนดแนวทางในการบริหารจัดการให้ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีลักษณะเฉพาะตัว อาทิ การกำหนดโซนนิ่งโรงแรม การกำหนดเงื่อนไขการประกอบกิจการ และการตรวจสอบและติดตามการปฏิบัติตามกฎหมายของโรงแรมแต่ละแห่ง

ประการที่สาม การตีความเรื่องกิจกรรมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการแข่งขันกันกับเอกชน ในกรณีของหน่วยงานของรัฐทั่ว ๆ ไปนั้น การตีความกฎหมายยังควรที่จะตีความให้หน่วยงานของรัฐจำกัดบทบาทในการแข่งขันกันกับเอกชน รวมถึงบรรดารัฐวิสาหกิจไม่ควรเข้าไปดำเนินกิจการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่เพื่อวัตถุประสงค์ทางสังคมต่าง ๆ อาทิ ยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือการแก้ไขปัญหาของตลาดบกพร่อง ไม่มีผู้จำหน่ายสินค้าดังกล่าว แต่ในกรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การตีความกฎหมายควรจะต้องพิจารณาอีกลักษณะ โดยกฎหมายควรพิจารณาสถานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะหน่วยบริการเชิงพื้นที่ การดำเนินกิจการใด ๆ ก็เพื่อจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ รวมถึงการดำเนินบริการสาธารณะต่าง ๆ มีเป้าหมายเพื่อสร้างการแข่งขันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การลงทุนหรือจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ จึงเป็นเรื่องที่ช่วยส่งเสริมกิจกรรมของคนในพื้นที่ ซึ่งมีผลพลอยได้เป็นการมีโครงสร้างพื้นที่ดีรองรับการท่องเที่ยว

การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้านการท่องเที่ยว นี้จะช่วยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความพร้อมมากขึ้นในการดูแลเชิงพื้นที่ ซึ่งจะนำมาสู่การจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้นที่จะนำมาสู่การบำรุงรักษาท้องถิ่นและตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ได้มากขึ้น

อย่างไรก็ดี ในเวลานี้อาจจะตั้งคำถามกลับไปหารัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ว่าตอนนี้เราได้ตระหนักถึงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงพอแล้วหรือไม่


เชิงอรรถ

[1] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 18 (16 มกราคม 2568).

[2] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 7 (30 ตุลาคม 2567).

[3] คณะกรรมาธิการการท่องเที่ยวสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง สภาพปัญหาและแนวทางแก้ไขปัญหากฎหมายในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว, (กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2567), น.11-12.

[4] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 11 (16 มกราคม 2568).

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 75.

[6] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1177/2558.

[7] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 733/2551; บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 156/2550.

[8] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 156/2550.

[9] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1177/2558.

ปรีดี พนมยงค์ และคณะราฎร กับการสถาปนาระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย

บทนำ

ภาษีอากรเป็นเสาหลักของการคลังภาครัฐมาอย่างยาวนาน ไม่ว่าจะในอดีตหรือปัจจุบัน และไม่ว่าจะอยู่ภายใต้ระบบการปกครองรูปแบบใด ภาษีอากรยังคงเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่หล่อเลี้ยงการบริหารและพัฒนาประเทศ อย่างไรก็ตาม การมีเพียงระบบภาษีอากรนั้นไม่เพียงพอ หัวใจสำคัญอยู่ที่การสร้างระบบภาษีอากรที่ดีคือ การสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีและการมีแหล่งรายได้จากภาษีที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งถือเป็นรากฐานสําคัญของการปกครองที่มีประสิทธิภาพและได้รับการยอมรับจากประชาชน

นับตั้งแต่ก่อตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ใน พ.ศ. 2325 จนถึง พ.ศ. 2475 เพียงเล็กน้อย ระบบภาษีอากรของไทยมีลักษณะล้าสมัย ด้วยเพราะเป็นระบบภาษีอากรที่สืบทอดมาจากระบบศักดินาในอดีตสมัยอยุธยา แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะได้ทรงปฏิรูปการปกครองในหลาย ๆ ด้าน แต่การสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนั้นเกิดขึ้นได้ยากด้วยบริบทของสังคมในอดีต การปฏิรูประบบภาษีอากรโดยนายปรีดี พนมยงค์ และคณะราษฎรในช่วงตั้งแต่ พ.ศ. 2475 จึงเป็นช่วงสำคัญของความเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากรของไทย โดยเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบบภาษีอากรแบบเดิมที่มีความซ้ำซ้อนและไม่มีความเป็นธรรมต่อประชาชนผู้เป็นผู้รับภาระภาษี นำมาสู่การร่างประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นประมวลกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดเก็บภาษีอากรที่มีความเป็นธรรม

บทความนี้จึงต้องพาผู้อ่านสำรวจบริบททางเศรษฐกิจและสังคมที่นำมาสู่ความเปลี่ยนแปลงในการสร้างระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย โดยเริ่มต้นจาก (1) ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม เพื่ออธิบายสภาพความเป็นมาของระบบเศรษฐกิจไทยและภาษีอากรในช่วงก่อนการอภิวัฒน์สยาม (2) แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร ซึ่งเป็นการอธิบายวิธีคิดที่อยู่เบื้องหลังการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากร (3) การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นการอธิบายความเปลี่ยนแปลงในการจัดทำระบบภาษีอากรใหม่ที่มีความเป็นธรรมมากขึ้น และ (4) บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย ซึ่งเป็นการสรุปภาพรวมของบทความนี้ พร้อมทิ้งท้ายถึงข้อเสนอที่สังคมไทยควรจะต้องพิจารณาต่อไป

1. ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม

ก่อนการตราประมวลรัษฎากรใน พ.ศ. 2481 ประเทศไทยได้ใช้ระบบการจัดเก็บภาษีแบบสมัยใหม่อย่างเต็มรูปแบบ ระบบภาษีอากรที่ใช้อยู่ในประเทศไทยค่อนข้างล้าสมัย โดยเป็นระบบภาษีอากรที่ตกทอดมาจากสมัยอยุธยา แนวคิดในการจัดเก็บภาษีจึงเป็นการที่ผู้ปกครองจัดสวนเอาผลประโยชน์ที่ราษฎรทำมาหาได้จากการใช้ทรัพยากรที่ผู้ปกครองอนุญาตมาทำมาหากิน[1] รวมไปถึงเป็นการเก็บตามสถานะของบุคคลในสังคม[2] ทำให้เกิดการจัดเก็บภาษีทางตรงจากราษฎรหลายประเภท

สถานการณ์ดังกล่าวมาผนวกกับในช่วง พ.ศ. 2398 อาณาจักรสยามได้เข้าหาหนังสือสัญญาทางพระราชไมตรีระหว่างจักรวรรดิบริเตนกับราชอาณาจักรสยาม หรือที่รู้จักกันในชื่อสนธิสัญญาเบาว์ริง ซึ่งมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจของไทยที่เดิมเป็นเศรษฐกิจแบบยังชีพ มาสู่เศรษฐกิจแบบทุนนิยม[3] ภายใต้เงื่อนไขการค้าเสรีตามสนธิสัญญา รัฐบาลสยามถูกจำกัดความสามารถในการเก็บภาษีขาเข้าของสินค้าทุกชนิดกำหนดไว้เกินกว่าร้อยละ 3[4] ทำให้รัฐบาลสยามไม่สามารถใช้นโยบายภาษีในการแสวงหารายได้ในการพัฒนาอุตสาหกรรม หรือการพัฒนาเศรษฐกิจด้านอื่น ๆ ได้อย่างเต็มที่ เพราะภาษีอากรค่อนข้างจำกัด[5] ทําให้รัฐบาลต้องมุ่งหารายได้จากภาษีโดยการเก็บกับราษฎรมากกว่าการค้าขายจากต่างประเทศ ทําให้ระบบการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงจากราษฎรหลายประเภทยังคงได้รับความสำคัญ

ลักษณะสำคัญของการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงนี้คือ การทำให้ราษฎรต้องเสียภาษีจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ซ้ำซ้อนกัน กล่าวคือ ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดรายได้เพียงรายได้เดียว แต่รัฐเก็บเงินจากกิจกรรมย่อย ๆ ที่อยู่ภายใต้การก่อรายได้นั้น ตัวอย่างเช่น สมมติว่าคน ๆ หนึ่งดำรงชีวิตด้วยการเป็นชาวนาหรือชาวสวน ในการทำนาหรือทำสวน ชาวนาคนหนึ่งย่อมต้องเสียภาษีอากรหลายประเภท อาทิ อากรต่านา อากรสวน นอกจากนี้ หากเป็นชายฉกรรจ์ก็ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการอีก 4 บาทต่อปี โดยไม่พิจารณาว่าหลังหากจ่ายอากรค่านาหรืออากรสวนแล้วจะมีเงินเหลืออยู่เท่าใดในการดำรงชีวิต

การต้องเสียภาษีอากรซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนี้ได้สร้างปัญหาให้กับสังคมไทยมาก โดยเฉพาะกับชาวนาและเกษตรกรที่เป็นอาชีพของคนไทยส่วนใหญ่ โดยใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้ว่าจ้างนายคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) เพื่อทำการสำรวจเศรษฐกิจในชนบทของสยาม พบว่าภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม ได้ซ้ำเติมความเป็นอยู่ของราษฎรโดยเฉพาะชาวนาและเกษตรกรที่มีความยากลำบากในการทำนาและทำสวนแล้วได้รายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก[6] ปัญหาความไม่เป็นธรรมและยากลำบากของชาวนาและเกษตรกรนี้ได้เป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุให้เกิดการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ.   2475 ในเวลาต่อมา

ทั้งนี้ หากย้อนกลับไปพิจารณาว่า ระบบภาษีอากรสมัยก่อนมีปัญหาซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมอย่างไร ตัวอย่างของภาษีอากรประเภทนี้คือ เงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเป็นภาษีอากรที่เก็บจากสถานะของบุคคล โดยเป็นเงินช่วยราชการที่เรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี (ตั้งแต่บรรลุนิติภาวะ)[7] ที่ไม่ได้รับราชการทหารหรือไม่ได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล[8] โดยเงินรัชชูปการนี้จะเก็บปีละ 4 บาท (โดยบางภาคอาจจะเสีย 6 บาท)

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดเก็บเงินค่ารัชชูปการแล้วจะพบว่า ใน พ.ศ. 2444 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ได้ทรงตราพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ขึ้นมาเพื่อเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทดแทนระบบการเกณฑ์แรงงานไพร่ที่ได้ใช้มาตั้งแต่สมัยอยุธยา จนกระทั่งถูกยกเลิกในเวลาต่อมา ซึ่งผลของการยกเลิกระบบเกณฑ์แรงงานไพร่นี้ได้กระทบต่อการนำแรงงานไพร่มาใช้ทำราชการ[9] ดังนี้ เพื่อชดเชยในเรื่องดังกล่าว จึงต้องมีการเก็บเงินมาจ่ายเป็นค่าตอบแทนให้กับข้าราชการในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาใหม่ ซึ่งจะเห็นได้ว่าเงินค่าราชการนั้นเป็นแหล่งรายได้สำคัญรัฐบาลสยามในช่วง พ.ศ. 2445 – 2462 ดังปรากฏตามตารางที่ 1

พ.ศ.เงินค่าราชการ (บาท)รายได้รวม (บาท)เงินข้าราชการเทียบรายได้
รวมคิดเป็นร้อยละ
24463,386,93743,458,8177.79
24473,426,27644,948,1097.62
24484,138,24950,455,2688.20
24494,928,80855,514,5448.87
24503,952,05254,283,7147.28
24513,051,38658,920,3615.17
24526,883,68260,686,68211.34
24536,954,35161,355,05911.33
24547,342,30859,462,27812.35
24556,981,01264,776,47910.77
24567,314,64672,093,34210.14
24577,441,44371,145,91510.45
24587,688,45774,356,48410.33
24598,069,17979,498,12410.14
24608,340,67282,462,74410.11
24618,409,81387,814,2849.57
24629,251,13790,682,03610.20

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ปัญหาของการเก็บเงินค่าราชการก็คือ ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินให้กับบุคคลหลายประเภท ทำให้รัฐบาลสามารถจัดเก็บเงินได้น้อย ซึ่งกลายเป็นซ้ำเติมความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีอากร[10] ด้วยเหตุนี้ในเวลาต่อมาจึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 เพื่อทดแทนกฎหมายที่ใช้ในการเก็บเงินค่าราชการที่ใช้มาเป็นระยะเวลานาน ในด้านหลักการ กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้แตกต่างจากกฎหมายฉบับเดิมมาก เฉพาะในส่วนของการกำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินที่ลดลงจากเดิม ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง[11] ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตารางที่ 2

พ.ศ.เงินค่าราชการ (บาท)รายได้รวม (บาท)เงินข้าราชการเทียบรายได้
รวมคิดเป็นร้อยละ
24629,251,13790,682,03610.20
24638,176,49580,340,17710.17
24647,749,23479,624,9429.73
24666,930,04681,598,5888.49
24677,126,55785,182,2198.36
24687,036,26492,712,6627.85

ตารางที่ 2: สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ทั้งนี้ ปัญหาสำคัญของเงินค่ารัชชูปการก็ยังไม่ได้ถูกแก้ไข เพราะแม้ว่าจะเพิ่มประเภทของบุคคลที่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งทำให้เป็นการเก็บเงินกับบุคคลทุกคนอย่างถ้วนทั่ว แต่ปัญหาสำคัญของเงินรัชชูปการก็คือ รัฐเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทุกคนในอัตราที่เท่ากันคือ 4 บาทต่อปี โดยไม่ได้คำนึงความสามารถในการจ่ายภาษีของบุคคลนั้น และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาดเพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสียและค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการ นายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน[12]


ภาพที่ 1  ราชกิจจานุเบกษาหน้าประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462
ที่มา: ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 35 หน้า 425 ฉบับวันที่ 30 มีนาคม 2462.

แม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่ดหมาะสมกับพื้นที่ แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก[13]

ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมดังกล่าวยิ่งบานปลาย เมื่อต่อมาใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลสยามได้นำระบบภาษีเงินได้ ซึ่งเป็นระบบภาษีสมัยใหม่เข้ามาใช้ แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้[14]

นอกจากเงินค่ารัชชูปการแล้ว ภาษีอากรอีกประเภทหนึ่งที่มีการจัดเก็บจากราษฎรก็คือ บรรดาอากรต่าง ๆ ที่เก็บจากการทำการเกษตร อาทิ อากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวน โดยอากรสมพัตสร เป็นภาษีอากรที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ (จริง) ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น โดยจะเก็บเป็นรายปีตามจำนวนครั้งที่ปลูก[15] อากรประเภทนี้แตกต่างจากอากรส่วน (ใหญ่) ที่มีลักษณะเป็นภาษีค่าเช่าที่เก็บจากผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยผู้จับจองที่ดินไว้เพื่อทำประโยชน์จากการทำสวนต้องจ่ายให้กับรัฐ[16] เสมือนการสั่งบรรณาการให้ผู้ปกครอง

การที่ชาวนาและเกษตรกรต้องจ่ายภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนกัน จากรายได้ที่เกิดจากการทำนาหรือทำสวนในครั้งเดียวนี้ได้กลายเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในระบบภาษีแบบโบราณของไทย

2. แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้มีแนวคิดจะปรับปรุงชีวิตความเป็นอยู่ของราษฎรให้ดีขึ้น โดยเฉพาะในทางด้านเศรษฐกิจเพื่อให้เป็นตามวัตถุประสงค์ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎรข้อ 3 ที่ต้องการบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ[17] ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์ในครั้งนี้ ดังเช่นที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวไว้ว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ…[18]”


ภาพที่ 2 แสดงความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างทางสังคมตามแนวคิดของ ปรีดี พนมยงค์
หมายเหตุ ปรีดี พนมยงค์ ได้แบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 3 ส่วน คือ โครงสร้างส่วนบนคือ ระบอบการเมืองโครงสร้างส่วนล่างคือ ระบบเศรษฐกิจ และโครงสร้างส่วนของทรรศนะทางสังคมที่เปรียบเสมือนจิตวิญญาณของสังคมในขณะนั้น โดยโครงสร้างทุก ๆ ส่วนต่างมีปฏิสัมพันธ์กัน การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างส่วนบนหรือส่วนล่างต่างจะส่งผลถึงกัน ในขณะเดียวกันทรรศนะทางสังคมคือส่วนที่จะช่วยคงสภาพของโครงสร้างทั้งสองส่วนไว้

ความต้องการเปลี่ยนแปลงความเป็นไปทางเศรษฐกิจนี้ ได้สะท้อนผ่านแนวคิดสําคัญอันเป็นปรัชญาสำคัญของนายปรีดีที่เรียกว่า สังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย (Democratic scientific socialism)[19] ซึ่งสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม นายปรีดีเชื่อว่าการอภิวัฒน์สยามเป็นไปเพื่อเข้าไปกำหนดโครงสร้างทางการเมืองอันเป็นโครงสร้างส่วนบน ให้ราษฎรทั้งหลายได้มีสิทธิและเสรีภาพ เพื่อเข้าไปเปลี่ยนกฎหมายในบ้านเมืองให้โครงสร้างทางเศรษฐกิจ อันเป็นโครงสร้างส่วนล่างให้เปลี่ยนแปลงไป[20] (ภาพที่ 2) ดังจะเห็นได้จากจำนวนกฎหมายที่คณะราษฎรได้มีการออกเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2475 – 2490[21] ที่มีรัฐบาลคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายมากกว่า 1,297 ฉบับ โดยในกฎหมายจำนวนนี้เป็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงภาษีอากรและคาธรรมเนียมจำนวน 170 ฉบับ[22] 2 (ภาพที่ 3) ซึ่งเป็นความประสงค์ในการเปลี่ยนโครงสร้างการจัดเก็บภาษีเพื่อให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น เช่น การยกเลิกภาษีสมพัตสร อากรนาเกลือ ลดอัตราภาษีอากรสวนใหญ่ หรือการแก้ไขอัตราพิกัดภาษีศุลกากร เป็นต้น


ภาพที่ 3 สัดส่วนและจํานวนกฎหมายที่คณะราษฎรออกมาในชวง 15 ปีแรกหลังการอภิวัฒน์สยาม
ที่มา: E-Public Law Project (2567), Law index dashboard.

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในรายละเอียดคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายสำคัญ ๆ เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาชาวนาและเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาเศรษฐกิจก่อนหน้านี้ อาทิ การตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 เพื่อป้องกันไม่ให้ชาวนาและเกษตรกรถูกเรียกอัตราดอกเบี้ยแพงเกินไปจากการกู้ยืมเงิน หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการยึดทรัพย์สินของกสิกร พุทธศักราช 2475 ที่ป้องกันไม่ให้มีการยึดทรัพย์สินของชาวนาและเกษตรกรที่ติดค้างหนี้สิน

กล่าวเฉพาะในส่วนของการแก้ไขปัญหาภาษีอากร เมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามแล้ว ได้มีจดหมายจากราษฎรเข้ามาเป็นจำนวนมากขอให้รัฐบาลคณะราษฎรยกเลิกเงินค่ารัชชูปการเสีย ดังเช่นจดหมายของ ม.ล.เชื้อ อิศรางกูร เสนอว่า ไม่ควรเก็บเงินรัชชูปการอีก เพราะอำนาจสูงสุดอยู่ที่ราษฎรแล้ว (28 มิถุนายน 2475) พระยาเวหาสยาน เสนอว่า เงินรัชชูปการควรผ่อนผันให้ชำระเป็นงวด ๆ ได้ เพื่อประโยชน์ต่อคนยากจน ดีกว่าเกณฑ์ไปทำแรงงาน (20 กันยายน 2475) และนายถวัติ ฤทธิเดช เสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติรัชชูปการ เปลี่ยนเป็นพระราชบัญญัติรายได้แทน (2 กันยายน 2475)[23]

นอกเหนือจากการยกเลิกหรือลดอัตราภาษีบางประเภทลง เพื่อแก้ไขปัญหาบางส่วน อีกสิ่งหนึ่งที่คณะราษฎรพยายามทำการสร้างระบบภาษีอากรใหม่ที่สามารถสร้างรายได้ให้กับรัฐบาล ในขณะเดียวกันยังคงสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีตามหลักการมีมากเสียมาก มีน้อยเสียน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย เช่นเดียวกันกับประเทศในระบอบประชาธิปไตย[24] ดังปรากฏตามถ้อยแถลงของนายปรีดีต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

“จะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคม หมายความว่า ให้การเสียภาษีอากรของราษฎรเป็นไปโดยเสมอภาค ตามส่วนความสามารถที่จะเสียได้ ราษฎรคนใดได้ประโยชน์จากบ้านเมืองมากก็ต้องเสียภาษีอากรมากกว่าราษฎรผู้ที่ได้ประโยชน์จากบ้านเมืองน้อยกว่า…[25]”

หลักการของการสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนี้ เป็นภาพสะท้อนของแนวคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยที่นายปรีดียึดมั่นได้เป็นอย่างดี เพราะการที่ราษฎรทั้งหลายได้มีอำนาจในการปกครองประเทศแล้ว บรรดากฎหมายทั้งหลายก็ควรยึดโยงและตอบสนองต่อประชาชน ภาษีอากรจึงไม่ควรมีลักษณะเหมือนในอดีตที่เป็นการเก็บส่วยสาอากรหรือการเรียกร้องบรรณาการจากผู้ปกครอง

อย่างไรก็ดี โจทย์สำคัญที่นายปรีดี และคณะราษฎรจะต้องพิจารณาก็คือ การจัดหาแหล่งรายได้ใหม่มาเพื่อทดแทนภาษีอากรที่จะยกเลิก ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะทรงเล็งเห็นว่าเงินค่ารัชชูปการนั้นมีความไม่เป็นธรรม แต่ก็ไม่สามารถทรงยกเลิกได้ เนื่องจากภาษีดังกล่าวได้สร้างรายไดให้กับรัฐจำนวนมาก กล่าวเฉพาะใน พ.ศ. 2481 ที่มีการเสนอประมวลรัษฎากร ภาษีอากรในระบบเดิมสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมากถึง 12,598,500 บาท[26] (ตารางที่ 3)

ประเภทภาษีมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ภาษีรัชชูปการคิดเป็นเงิน 6,800,000 บาท
อากรคานาคิดเป็นเงิน 5,400,000 บาท
อากรสวนคิดเป็นเงิน 320,000 บาท
ภาษีไรออยคิดเป็นเงิน 18,500 บาท
ภาษีไรยาสูบคิดเป็นเงิน 60,000 บาท
รวมภาษีอากรเปนเงิน12,598,500 บาท

ตารางที่ 3: ประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลคาเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

3. การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร

แม้ภาษีอากรในระบบเดิมจะสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมาก แต่ในขณะเดียวกันภาษีเหล่านี้ ก็สร้างภาระให้กับราษฎรเช่นกัน ดังนี้ ในการยกเลิกภาษีอากรบางประเภทนี้เอง นายปรีดีในฐานะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงได้พยายามเสนอแนวทางปรับปรุงภาษีอากรประเภทที่เก็บอยู่แล้ว แต่ไม่ยกเลิก เพียงแต่ปรับปรุงให้เป็นธรรม และให้ได้รายได้มากขึ้นเท่าที่จะมากได้ โดยราษฎรไม่เดือดร้อน[27] สิ่งนี้นับว่าเป็นความกล้าหาญและเป็นความรอบคอบของนายปรีดี และคณะราษฎร

ในการปรับปรุงระบบภาษีอากร คณะราษฎรได้ดำเนินการออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ ส่วนแรก คือ การ จัดหาภาษีอากรเพื่อชดเชยรายได้ที่ลดลงไปกว่า 12,598,5000 บาท ในการนี้คณะราษฎรได้เสนอให้มีการ ปรับปรุงภาษีอากรจำนวน 4 ประเภท ได้แก่ ภาษีเงินได้ ภาษีโรงค้า ภาษีธนาคาร และอากรแสตมป์ (ตารางที่ 4) ในกรณีของภาษีเงินได้ นายปรีดีเสนอให้ปรับปรุงอัตราใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยผู้ เสียภาษีมีราว 2 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน โดยแต่ก่อนผู้เสียเงินค่ารัชชูปการมีจํานวนราว 3 ล้านคน ภายหลังการปรับปรุงแล้วจะได้เงินเพิ่มขึ้นราว 280,000 บาท ส่วนในกรณีเรียกใหม่ว่าภาษีร้านค้า แล้วปรับใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยมีผู้เสียภาษีราว 1 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน จะมีรายได้เพิ่ม จากเดิมราว 380,000 บาท ส่วนภาษีธนาคาร ได้มีการปรับปรุงวิธีการ โดยไม่ได้คำนวณในทางที่จะได้เพิ่มขึ้น ทำให้มีบุคคลที่จะต้องเสียภาษีเพียง 14 คนจากราษฎร 14 ล้านคน และอากรแสตมป์ ปรับใหม่ให้ เป็นธรรม ราษฎรเสียทั่วไปตามที่ใครทำตราสารมากก็เสียมาก ใครทําน้อยก็เสียน้อย ใครไม่ทําก็ไม่ต้องเสีย จะได้เงินเพิ่มราว 1,850,000 บาท[28]

ประเภทภาษีรายละเอียดการเปลี่ยนแปลงและมูลค่าเงินภาษีที่อาจจัดเก็บได้
ภาษีเงินได้ซึ่งประมาณว่าจะได้เพิ่มราว 280,000 บาท
ภาษีการค้าซึ่งเปลี่ยนมาเรียกว่า “โรงค้า” จะได้เพิ่มราว 380,000 บาท
ภาษีธนาคารซึ่งได้ปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษีเสียใหม่และมิได้คำนวณในทางเพิ่ม
อากรซึ่งประมาณได้เพิ่มราว 1,850,000 บาท
รวมภาษีอากรปรับปรุงใหม่เป็นเงิน2,510,000 บาท

ตารางที่ 3: มูลค่าของภาษีที่จะเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

ทั้งนี้ แม้ว่าภาษีอากรใหม่ทั้ง 4 ประเภท จะไม่ได้สร้างรายได้ให้กับรัฐบาลเท่าภาษีอากรระบบเดิม แต่รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดําเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้น ๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป[29] รวมถึงรัฐบาลอาจจะหารายได้จากรัฐวิสาหกิจที่รัฐเริ่มจัดตั้งขึ้นมาในเวลานั้น[30]

ในส่วนที่สอง เมื่อสามารถหาแหล่งรายได้ภาษีอากรใหม่ที่จะมาทดแทนแหล่งรายได้แทนภาษีอากรเต็มแล้ว รัฐบาลจึงได้เสนอพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า 

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น…รัฐบาลได้ ถือหลักโดยคํานึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคํานึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ[31]”

จากคํากล่าวของ นายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะนายปรีดี ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของราษฎรผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยาม ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีเพื่อสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล รวมถึงเป็นมรดกตกทอดจากระบอบการปกครองโบราณที่รัฐเรียกเก็บสวยแทนการใช้แรงงาน และเก็บอากรในฐานะบรรณาการที่ต้องส่งให้กับผู้ปกครอง


ภาพที่ 4 คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2483 ที่มีหลวงพิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรี
ที่มา: กษิดิศ อนันทนาธร (2567), เงินรัชชูปการ และผลงานของปรีดี พนมยงค์

นอกจากนี้ นายปรีดี ยังได้กล่าว ทับอีกว่า

“ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติขึ้นมานี้ก็เปรียบประดุจว่าข้าพเจ้าได้นำแผ่นกระดาษขาวแผ่นหนึ่งมายื่นให้ท่านทั้งหลาย เมื่อท่านเห็นว่าจะปรับปรุงภาษีอากรให้เป็นธรรมแก่สังคมแล้ว การที่จะเป็นธรรมแก่สังคมอย่างไร ท่านก็ควรจะเขียนลงไปในแผ่นกระดาษขาวนั้น ข้าพเจ้ายอมทั้งหมด ขอให้ในเรื่องนี้เราได้ทําด้วยความเป็นธรรมจริง ไม่ใช่ว่าเราปล่อยปละละเลยตามใจ หาแต่พระคุณอย่างเดียว มีบางสิ่งบางอย่างจะต้องทำให้ราษฎรได้รู้สึกถึงหน้าที่ของตนตามรัฐธรรมนูญ รู้สึกถึงความเสียสละ ให้รู้สึกรักประเทศชาติด้วย…[32]”

ไม่เพียงแต่จะปฏิรูปภาษีโดยให้คำนึงถึงความเป็นธรรมแล้ว พร้อมกันกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 นายปรีดี และรวมร่างประมวลรัษฎากร ได้เสนอภาษีใหม่ขึ้นมา 2 ประเภท เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระ และเป็นแหล่งรายได้ในการไปจัดทำ บริการสาธารณะต่อไปคือ เงินช่วยบํารุงท้องที่ เป็นการกระจายภาษีท้องถิ่นขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมโดยได้ ร่างเรื่องเงินช่วยบำรุงท้องที่ (Local improvement contribution) และเงินช่วยการประถมศึกษา จากปัญหาในทศวรรษ 2470 ที่มีเด็กยังไม่ได้เข้าโรงเรียนอีกประมาณ 700,000 คน ทำให้รัฐบาลมีเป้าหมายจะส่งเสริมให้เด็กได้เข้าเรียนสมกับเป็นพลเมืองของชาติ จึงขอความเสียสละจากผู้ที่บรรลุนิติภาวะแล้ว คนละ 50 สตางค์[33]

ภาษีอากรใหม่ทั้งสองประเภทนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญในการช่วยพัฒนาประเทศชาติ โดยที่ราษฎรสามารถเห็นผลงานดังกล่าวได้ในทันที เนื่องจากภาษีอากรทั้งสองประเภทมีการกําหนดวัตถุประสงค์ในการนำมาใช้อย่างชัดเจน แม้ว่าในเวลาต่อมาภาษีอากรทั้งสองประเภทจะถูกยกเลิกจากการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในเวลาต่อมา ด้วยหมดความจำเป็นแล้ว เช่น ในกรณีของเงินช่วยการประถมศึกษา เนื่องจากในช่วง พ.ศ. 2494 ประเทศไทยได้มีการศึกษาระดับประถมศึกษาทั่วถึงแล้ว ความจำเป็นในการ จัดเก็บภาษีเสริมเพื่อสนับสนุนด้านการศึกษาจึงมีความจำเป็นลดลง เป็นต้น[34]

4. บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย

การปฏิรูปภาษีอากรของประเทศไทยเกิดขึ้นมา เพื่อแก้ไขปัญหาของระบบการจัดเก็บภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมในอดีต อาทิ เงินค่ารัชชูปการที่เป็นเก็บภาษีเพื่อมาชดเชยการเกณฑ์แรงงานไพร่และการส่งส่วยในอดีต หรือการเก็บอากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวนที่มีความซ้ำซ้อน ซึ่งบรรดาภาษีอากรเหล่านี้ได้สร้างภาระและก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับประชาชน

ในการแก้ไขปัญหานี้นายปรีดี และคณะราษฎรได้พยายามเสนอหลักการใหม่ในการจัดเก็บภาษีอากร โดยยึดหลักในการเก็บภาษีอากรตามความสามารถของผู้เสียภาษี คนที่มีรายได้น้อยก็เสียน้อย ส่วนคนที่มีรายได้มากก็เสียมากในลักษณะเดียวกันกับรัฐประชาธิปไตยอื่น ๆ รวมถึงการเกิดประมวลรัษฎากรที่เป็นกฎหมายภาษีที่มีความก้าวหน้ามากในขณะนั้น

อนึ่ง แม้ว่าประมวลรัษฎากรจะถือได้ว่าเป็นกฎหมายภาษีที่มีความสำคัญของประเทศไทยดังกล่าวมาแล้วข้างต้น แต่ประมวลรัษฎากรก็เป็นหนึ่งในกฎหมายที่มีการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขบ่อยครั้งมากทั้งในระดับของการแก้ไขประมวลรัษฎากร และในระดับกฎหมายลำดับรอง ทำให้ทุกวันนี้ประมวลรัษฎากรเป็นกฎหมายที่มีความซับซ้อนและเข้าใจได้ยาก เนื่องจากมีเนื้อหาจำนวนมากและมีหลักเกณฑ์ทางกฎหมายภายใต้ประมวลรัษฎากรอีกเป็นจำนวนมาก

ในแง่ความเปลี่ยนแปลง ปัจจุบันประมวลรัษฎากรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้วกว่า 80 กว่าครั้ง โดยหลายครั้งเป็นการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละสมัย โดยการแก้ไขนั้นมีทั้งการแก้ไขในเรื่องเล็กน้อยเกี่ยวกับวิธีการจัดเก็บภาษี และการแก้ไขในเรื่องสำคัญ เช่น อำนาจของรัฐมนตรีในการจัดเก็บภาษี ข้อยกเว้นในการจัดเก็บภาษี ฐานภาษี และมีภาษี เป็นต้น สิ่งนี้อาจจะเป็นสัญญาณ หรือไม่ว่า ประมวลรัษฎากรอาจจะต้องถึงเวลาชำระครั้งใหญ่เพื่อลดความซับซ้อนของระบบการจัดเก็บภาษีรวมถึงพิจารณาของโหว่ของการจัดเก็บภาษีใหม่ ๆ อาทิ การที่มีคนอยู่นอกระบบเป็นจำนวนมากที่ทําให้ยังไม่สามารถเก็บรายได้จากคนกลุ่มนี้ได้ หรือฐานภาษีที่แคบมากเนื่องจากการลดหย่อนและการยกเว้นต่าง ๆ ที่ทำให้การจัดเก็บภาษีทำได้น้อยกว่าที่ควร ประเด็นเหล่านี้อาจจะยังไม่ได้รับการพิจารณามากเท่าที่ควรในปัจจุบัน ซึ่งอาจจะกลายเป้นการสร้างความไม่เป็นธรรมในสังคมได้

อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดนี้ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้รางไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”

หมายเหตุ:


เชิงอรรถ

[1] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, ภาษีอากรในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย: คลังข้อมูลและบทสำรวจสถานะทางวิชาการ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527) 3-5.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3&gt; , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[3] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, ‘ระบบเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2394-2453’ ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บรรณาธิการ) ประวัติศาสตรเศรษฐกิจไทย จนถึง พ.ศ. 2484 (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527), หน้า 170.

[4] หนังสือสัญญากรุงเทพมหานครกับกรุงอังกริษเปนทางไมตรีค้าขายกัน ข้อ 8.

[5] พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตรเศรษฐกิจแหงประเทศไทย, (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564), 14.

[6] คาร์ล ซี ซิมเมอร์แมน, การสํารวจเศรษฐกิจในชนบทแหงสยาม (ซิม วีระไวทยะ ผู้แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2525) 32.

[7] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 4.

[8] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5; กำหนดบุคคลเอาไว้ 5 ประเภท ไม่ต้องเสียภาษีรัชชูปการ คือ ประเภทที่ 1 ได้แก่ พระภิกษุ สามเณร บาทหลวง และผู้สอนศาสนาอิสลาม และประเภทที่ 2 ได้แก่ทหารบก ทหารเรือ ตำรวจภูธร ตำรวจพระนครบาลที่ประจำการ และทหารกองหนุนบางชั้นบางประเภท ประเภทที่ 3 ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัต และแพทย์ประจำตำบล ประเภทที่ 4 ได้แก่ คนพิการทุพลภาพที่ไม่สามารถจะ ประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง และประเภทที่ 5 คนพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นเป็นการเฉพาะ.

[9] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 101-102.

[10] ในการเก็บเงินค่าราชการ มีบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องจัดเก็บ 13 ประเภท อาทิ ราชนิกูล ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ หรือคนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ ตามมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 เนื่องจากคนกลุ่มนี้ถูกเก็บเงินในลักษณะอื่นคล้าย ๆ กันบ้างหรือมีสถานะเป็นผู้ทำราชการสำคัญจึงได้รับยกเว้น อย่างไรก็ดี ในเวลาต่อมาบริบททางสังคมได้ปรับเปลี่ยนจึงมีข้อถกเถียงถึงความเหมาะสมและยกเลิกข้อยกเว้นบางข้อ. ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[11] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5.

[12] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 11.

[13]  เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 10)

[14] ในช่วงพฤษภาคม พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้มีการยกเว้นการเก็บภาษีรัชชูปการกับผู้เสียภาษีเงินเดือน เพื่อลดความซ้ำซ้อน ระหว่างเงินค่ารัชชูปการกับภาษีเงินเดือน แต่ราษฎรผู้รับภาระภาษียังคงได้รับความเดือดร้อน ดังจะเห็นได้จากการถวาย ฎีการ้องทุกข์ถึงความเดือดร้อนที่ได้รับจากภาษีเงินเดือนและเรียกร้องให้มีการลดภาษีดังกล่าว; ดู รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 121.

[15] เพิ่งอ้าง 215.

[16] เพิ่งอ้าง 187 และ 215.

[17] อรรถสิทธิ์ พานแก้ว, ‘หลัก 6 ประการ’ (สถาบันพระปกเกล้า, มปป.), <http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=หลัก_6_ประการ&gt;,  สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[18] ปรีดี พนมยงค์, เคาโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐมนูธรรม (ปรีดี พนมยงค), (พิมพ์ครั้งที่ 2, สุขภาพใจ 2552), 150

[19] เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, ‘ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์’ ใน ปรีดีปริทัศน ปาฐกถนาชุดปรีดี พนมยงค อนุสรณ (เทียนวรรณ 2526) 127.

[20] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304#_ftn1&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[21] ช่วงปี พ.ศ. 2475 – 2490 เป็นช่วงที่รัฐบาลของคณะราษฎรมีอำนาจบริหารประเทศในฐานะนายกรัฐมนตรี.

[22] E-Public Law, ‘Law Index Dashboard’ (E-Public Law, มปป) <https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[23] กษิดิ ศ อนั นทนาธร, ‘เงินรั ชชู ปการ และผลงานของปรี ดี พนมยงค์ ’ (The 101 World, 5 สิงหาคม 2567), <https://www.the101.world/ratchupakan-money/> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[24] สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค (สุขภายใจ 2552) 196.

[25] ไสว สุทธิพิทักษ์, ‘ประมวลรัษฎากร เพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 เมษายน 2565), <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1041> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[26] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (สมัยสามัญ สมัยที่สอง) (7 มีนาคม 2481) 950.

[27] ไสว สุทธิพิทักษ์ (เชิงอรรถ 25).

[28] เพิ่งอ้าง.

[29] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[30] นายปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอให้รัฐบาลคณะราษฎรออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อหารายได้ให้กับรัฐ. ดู ราชภัฏเฟื่องฟู, ‘สลากกินแบ่งรัฐบาล แหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาลไทย มรดกคณะราษฎร’ (ศิลปวัฒนธรรม, 16 มิถุนายน 2566) <https://www.silpa-mag.com/history/article_110923&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[31] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[32] เพิ่งอ้าง 963.

[33] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[34] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

การปรับเปลี่ยนโลกทัศน์ทางเวลาของชนชั้นนำสยามและความเป็นชาตินิยมในศักราช

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

‘เวลา’ เป็นสิ่งสำคัญในชีวิตประจำวันตั้งแต่ตื่นนอนไปจนถึงเข้านอน มนุษย์ทุกคนถูกผูกพันด้วยเวลาทั้งสิ้น ในขณะเดียวกันนาฬิกาและปฏิทินกลายมาเป็นสิ่งที่กำหนดทุกช่วงจังหวะของชีวิตมนุษย์อย่างแนบเนียนจนแทบไม่รู้ตัว อย่างไรก็ดี ความสำคัญของเวลาไม่ได้เพียงแต่อยู่ในฐานะของสิ่งที่กำหนดความเป็นไปของชีวิตมนุษย์ แต่เวลายังสัมพันธ์กันกับอำนาจการปกครองของรัฐด้วยเช่นเดียวกัน

หากย้อนเวลากลับไปในอดีต ระบบเวลาของสยามมีลักษณะไม่ได้ตายตัวหรือมีความสำคัญในชีวิตประจำวันของราษฎรหรือกับระดับชาติ ตลอดหลายศตวรรษที่ผ่านมาเวลามีความสำคัญในฐานะเครื่องมือทางศาสนา อาทิ การกำหนดวัตรปฏิบัติของพระภิกษุหรือการดำเนินพิธีกรรมของพราหมณ์ราชสำนัก มากกว่าจะเป็นสิ่งที่กำหนดโครงสร้างสังคมอย่างเข้มงวด

อย่างไรก็ตาม เมื่อสยามเข้าสู่กระแสทุนนิยมและการพยายามสร้างรัฐ เวลากลายมาเป็นส่วนสำคัญในฐานะเครื่องมือในการสร้างรัฐสยาม การกำหนดปฏิทิน การเปลี่ยนแปลงศักราช และการนำระบบเวลาแบบสากลมาใช้ จึงไม่ได้เป็นเพียงการจัดระเบียบสังคมเท่านั้น แต่ยังสะท้อนแนวคิดทางการเมืองและอุดมการณ์ของชนชั้นนำในยุคนั้น

บทความนี้จะชวนสำรวจว่าการเปลี่ยนแปลงแนวคิดเรื่องเวลาของชนชั้นนำสยามเกิดขึ้นได้อย่างไร และเหตุใดเวลาสิ่งที่เคยเป็นเพียงกรอบกำหนดฤดูกาลและพิธีกรรม จึงกลายเป็นเครื่องมือสำคัญของอำนาจรัฐและชาตินิยม

การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ด้านเวลาของชนชั้นนำสยาม

ในอดีตความสำคัญของเวลานั้นไม่ได้มีความสำคัญต่อชีวิตประจำวันอย่างที่ปรากฏในทุกวันนี้ การให้ความสำคัญของเวลาจะจำกัดอยู่เฉพาะในมิติทางด้านศาสนา ที่จะให้ความสำคัญกับเวลาโดยละเอียดภายใต้วิธีการคำนวณทางดาราศาสตร์และโหราศาสตร์[1] ตัวอย่างการกำหนดวัตรปฏิบัติของพระภิกษุตามเทศกาลในแต่ละปี อาทิ การเข้าพรรษา-การออกพรรษา หรือการเข้าดำเนินพิธีกรรมของพราหมณ์ราชสำนัก ในการประกอบพระราชพิธีสิบสองเดือนต่าง ๆ อาทิ พระราชพิธีตรียัมพวาย การทำความเข้าใจเกี่ยวกับเวลาภายใต้แนวคิดทางศาสนาจึงมีความสำคัญ ในฐานะของแบบแผนปฏิบัติที่นักบวชในแต่ละศาสนาจะต้องดำเนินตามวาระของเวลา

สำหรับราษฎรทั่วไปแล้วเวลายังไม่ได้มีความสำคัญขนาดนั้น การแบ่งเวลาจึงมีลักษณะเป็นการแบ่งเวลาแบบอย่างหยาบ อาทิ การแบ่งเวลาเป็นกลางวัน-กลางคืน หรือการแบ่งเวลาเป็นฤดูร้อน-ฤดูหนาว[2] ในด้านหนึ่ง สาเหตุที่อาจจะไม่ได้มีการกำหนดเวลาโดยละเอียดในหมู่ราษฎรก็เพราะการไม่มีเครื่องมือที่เป็นกิจลักษณะแบบนาฬิกาหรือปฏิทินแพร่หลาย แต่ในอีกเหตุผลหนึ่งที่อาจจะเป็นเหตุผลหลักก็คือ โลกทัศน์ภายใต้จักรวาลวิทยา (cosmology) ซึ่งเป็นสิ่งที่กำกับการมองโลกของคนในสังคมนั้น ๆ ไม่ได้มีมิติของเวลา แบบที่ชนชั้นนำสยามมองในปัจจุบัน เนื่องจากความคิดทางเวลาเป็นความคิดที่ผูกพันเกี่ยวกับชีวิตของมนุษย์และสังคมที่มนุษย์ดำรงอยู่[3]

อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์ ได้อธิบายว่า ภายใต้กรอบคิดแบบจักรวาลวิทยาแบบไตรภูมิ มนุษย์นั้นเวียนว่ายตายเกิดในภูมิต่าง ๆ นานแสนนานนับชาติไม่ถ้วนจนกว่าจะบรรลุนิพพาน  ดังนั้น เวลาของมนุษย์ที่มีความหมายในขณะยังมีชีวิตอยู่ในมนุษยภูมิ จึงมี 2 นัยคือ เวลาของมนุษย์กับเวลาของสังคม ในส่วนของเวลามนุษย์นั้นมีความยืนยาวไม่เกิน 100 ปี ตามอายุขัยสูงสุดของมนุษย์ โดยช่วงเวลา 100 ปีนั้นเป็นช่วงเวลาแห่งความไม่แน่นอนหรือมีความเป็นอนิจจัง ไม่มีตัวตนที่เที่ยงแท้ ขึ้นอยู่กับปัจจัยที่กระทำมาในอดีตกรรมในชาติก่อน มนุษย์จึงควรใช้เวลาของตนไปในการประพฤติธรรมเพื่อให้เข้าสู่พระนิพพาน ในขณะที่เวลาของสังคมนั้นมีความนั้นมีระยะเวลาไม่เกิน 5,000 ปี ตามอรรกถาแล้วสังคมจะเสื่อมสลายลงตามคติปัญจอันตรธาน ในลักษณะดังกล่าวสะท้อนว่ามนุษย์ไม่ใช่ผู้ที่จะกำหนดเวลา แต่เวลานั้นกำหนดสภาพชีวิตและสังคมของมนุษย์[4]

แนวคิดแบบไตรภูมิที่มองเวลาเป็นวงจรแห่งการเวียนว่ายตายเกิด ส่งผลต่อวิธีคิดของคนทั่วไป โดยทำให้มองว่าชีวิตไม่จำเป็นต้องเร่งรีบ และไม่จำเป็นในการวางแผนอนาคตระยะยาว ซึ่งแตกต่างจากแนวคิดแบบตะวันตกที่มองเวลาเป็นเส้นตรง แล้วมีการมองเวลาแบบก้าวหน้า

การมองเวลาในลักษณะดังกล่าวจึงทำให้มนุษย์ไม่อยู่ในสถานะที่จะกำหนดความเป็นไปของเวลาในชีวิตตัวเองได้ และไม่มีความจำเป็นต้องทำความเข้าใจเวลาที่มากำหนดชีวิตของตนเอง การใช้ชีวิตจึงปล่อยไปตามการคลี่คลายเปลี่ยนแปลงของชีวิตและสังคม

อย่างไรก็ดี สภาพดังกล่าวเริ่มเปลี่ยนแปลงไป ความคิดทางด้านเวลาของชนชั้นนำสยามเริ่มต้นพัฒนามาสู่เวลาในแบบใหม่ อันเป็นผลมาจากการที่ชนชั้นนำได้มีประสบการณ์จากความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะการค้าต่างประเทศที่ธุรกิจในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น[5] แล้วจะมีบทบาทจนกระทั่งเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลกภายหลังจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงเมื่อ พ.ศ. 2399[6]

ผลประโยชน์ที่เกิดจากการค้าต่างประเทศและระบบทุนนิยมมีส่วนสำคัญที่ทำให้ชนชั้นนำสยามตระหนักถึงความสำคัญของเวลามากขึ้น แล้วทำให้ชนชั้นนำสยามตระหนักถึงความจริงเชิงประสบการณ์และความเชื่อมั่นในศักยภาพของมนุษย์มากกว่าเดิม ในขณะเดียวกันการมีชีวิตอยู่ของมนุษย์มีความหมายมากกว่าเดิม ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่ชีวิตที่เป็นทุกข์แล้วจะหลุดพ้นได้จากพระนิพพานเพียงอย่างเดียว แต่ยังสามารถสร้างสรรค์สิ่งใหม่ ๆ และสะสมความมั่งคงเพื่อเป็นมรดกตกทอดให้กับคนรุ่นหลังได้ สภาพดังกล่าวทำให้ชนชั้นนำมีความคิดต่อชีวิตของมนุษย์ต่างจากเดิม[7]

ในขณะเดียวกันเมื่อสยามเข้าสู่ระบบทุนนิยมหลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริง รัฐต้องอำนวยความสะดวกต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมการเติบโตของการค้าต่างประเทศและการขยายตัวของทุนนิยม รัฐสยามจึงต้องเข้ามาทำหน้าที่เพื่อควบคุมในเรื่องเวลาอย่างใกล้ชิดมากยิ่งขึ้น ดังจะกล่าวถึงในหัวข้อต่อไป

เวลาในฐานะเครื่องมือทางการปกครอง

เมื่อโลกทัศน์ด้านเวลาของชนชั้นนำสยามเปลี่ยนแปลงไป เวลาจึงถูกนำมาใช้ในบทบาทที่สำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะในเรื่องทางการปกครอง จุดเริ่มต้นของการใช้เวลาเพื่อเป้าหมายทางการปกครองอาจจะย้อนกลับไปในช่วงราว ๆ พ.ศ. 2411

ภายหลังจากการเข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริง สังคมไทยได้เข้าสู่ระบบทุนนิยมมากขึ้นแล้วมีการใช้เงินตราเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตพื้นที่กรุงเทพและภาคกลางของสยามที่ระบบเศรษฐกิจแบบพอยังชีพได้ลดบทบาทความสำคัญลง เนื่องจากวิถีการผลิตดังกล่าวไม่ตอบสนองต่อระบบทุนนิยมที่เข้ามามีบทบาทมากยิ่งขึ้น อาทิ การทอผ้าในครัวเรือนได้รับความนิยมลดลงเนื่องจากราคาผ้าสำเร็จรูปที่ผลิตด้วยเครื่องจักรมีราคาถูกกว่า ทำให้ชาวบ้านอุทิศเวลาให้การผลิตข้าวมากขึ้นเพื่อนำเงินจากการขายข้าวมาซื้อสินค้าเพื่อบริโภคแทน[8]

ในระยะแรกการนับเวลาแบบจารีตเพื่อความเข้าใจที่ต้องตรงกันนั้นคือ การเรียกระบบเวลาแบบ “โมง-ทุ่ม” ซึ่งใช้แบ่งเวลาภาคกลางวันและกลางคืน โดยโมงเป็นเสียงของฆ้อง เพื่อตีบอกสัญญาณตอนกลางวัน และทุ่มเป็นเสียงของกลองเพื่อใช้ตีบอกสัญญาณตอนกลางคืน[9] ซึ่งเป็นลักษณะวิธีการบอกเวลาที่สืบเนื่องตั้งแต่สมัยอยุธยา[10]โดยเป็นการทำหน้าที่โดยกรมนาฬิกาที่ขึ้นอยู่ในวังหลวง ซึ่งสันนิษฐานว่าได้แบบอย่างมาจากอินเดีย[11]

อย่างไรก็ดี ผลของการเติบโตทางด้านการค้าทำให้ชนชั้นนำสยามตระหนักถึงความสำคัญของเวลาในฐานะเครื่องมืออำนวยความสะดวกทางการค้ามากยิ่งขึ้น ใน พ.ศ. 2411 พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงประกาศพระราชกำหนดเรื่องนาฬิกาขึ้นมา ใจความสำคัญของพระราชกำหนดนี้คือ การอธิบายความเข้าใจเรื่องเวลาในอดีตก่อนการใช้ระบบนาฬิกาสมัยใหม่ การบอกเวลากระทำกันอย่างหยาบ ๆ ต่อมาเมื่อมีการใช้ระบบนาฬิกาในพระราชวังและสถานที่สำคัญ ๆ การตีทุ่มยามยังคงมีความคลาดเคลื่อน เนื่องจากไม่ได้อ้างอิงจากตำแหน่งของดวงอาทิตย์อย่างถูกต้อง ปัญหาของการตีเวลาไม่ตรงกันระหว่างสถานที่ต่าง ๆ ทำให้เกิดความสับสนและถูกวิพากษ์วิจารณ์โดยชาวต่างชาติที่ใช้นาฬิกากลไกพกติดตัว ซึ่งทำให้เห็นว่าระบบการบอกเวลาของสยามยังไม่แม่นยำและไม่น่าเชื่อถือ ด้วยเหตุนี้พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพิจารณาปรับปรุงระบบการกำหนดเวลา โดยศึกษาการโคจรของดวงอาทิตย์และเปรียบเทียบกับนาฬิกาสมัยใหม่ เพื่อให้สามารถกำหนดเวลาได้อย่างถูกต้องและเป็นมาตรฐานมากขึ้น[12]

นัยสำคัญของการกำหนดเวลามาตรฐาน (mean time) การสร้างเครื่องมือทางการปกครอง โดยกำหนดแบบแผนของเวลาสากลที่ใช้เหมือนกันทั่วทั้งพระราชอาณาเขต โดยยึดโยงอยู่กับหอนาฬิกา ณ พระที่นั่งภูวดลทัศไนย ซึ่งเป็นหอนาฬิกาขนาดใหญ่ตั้งอยู่ในหมู่พระอภิเนาว์นิเวศน์ที่เป็นพระราชมณเฑียรที่สร้างขึ้นใหม่ในพระบรมมหาราชวัง ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยเป็นศูนย์กลางทางการปกครองแทนพระที่นั่งจักรพรรดิพิมาน[13]

การกำหนดให้เวลาสากลของพระราชอาณาจักรยึดโยงอยู่กับหอนาฬิกาในวังหลวงสะท้อนถึงความสำคัญของการใช้เวลาเป็นส่วนหนึ่งของการปกครอง กล่าวคือ เวลานั้นถูกกำหนดโดยชนชั้นนำสยาม โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดความชัดเจนทางด้านเวลา โดยควบคุมให้องคาพยพของรัฐสยามที่กำลังก่อรูปขึ้นดำเนินไปพร้อม ๆ กันภายใต้เส้นเวลาเดียวกัน การใช้เวลาเป็นเครื่องมือทางการปกครองจะปรากฏชัดเจนมากขึ้นเมื่อล่วงเข้าสู่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

การประกาศใช้เวลาอย่างใหม่ ในฐานะแบบแผนของประเพณีใหม่

เมื่อทรงมีพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงแสดงพระราชประสงค์ที่จะดำเนินการปฏิรูปการบริหาราชการแผ่นดิน หรือ คอเวอนแมนต์รีฟอม หนึ่งในเรื่องสำคัญที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปรับเปลี่ยน ในฐานะแบบแผนของประเพณีใหม่ก็คือ การปรับเปลี่ยนเวลาของพระราชอาณาจักร โดยทรงได้ออกประกาศให้ใช้เวลาอย่างใหม่[14] เมื่อ พ.ศ. 2432 เพื่อกำหนดแนวทางในการนับวันและเดือนแบบเป็นสากล

ตามประกาศดังกล่าวพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงให้หลักการสำคัญของเวลาที่จะใช้ในพระราชอาณาเขตนั้นต้องประกอบไปด้วยเงื่อนไขสำคัญ 3 ประการคือ ประการแรก ต้องถูกต้องใกล้ชิดกับฤดูกาล ประการที่สอง ต้องประมาณอันเสมอไม่มากและไม่น้อย (ประมาณวันและเดือนโดยไม่คาดเคลื่อน ไม่เหลื่อมกันมากเกินไปและน้อยเกินไป) และประการที่สาม ต้องให้คนทั้งปวงรู้ได้โดยง่ายทั่วไป ซึ่งพระองค์มองว่าวิธีการคำนวณปฏิทินในอดีตนั้นไม่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในพระราชอาณาจักร จึงได้กำหนดแนวทางในการใช้เวลาอย่างใหม่ในพระราชอาณาเขต ซึ่งมีสาระสำคัญ 4 ประการ คือ[15]

ประการแรก การยกเลิกการใช้ปฏิทินจันทรคติในระบบราชการ โดยเปลี่ยนมาใช้ปฏิทินสุริยคติแบบระบบเกรกอเรียน (Gregorian) ซึ่งพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการได้ทรงสร้างขึ้น (ปรับเทียบ) ซึ่งปฏิทินดังกล่าวถูกเรียกว่า เทวะประติทิน

ประการที่สอง การกำหนดให้เรียกชื่อวันเดือนอย่างใหม่ที่บัญญัติขึ้นตามราศีของเดือนนั้น ๆ ซึ่งเป็นลักษณะของการเรียกเดือนแบบที่ใช้ในปัจจุบัน อาทิ เดือนมกราคม (แทนราศีมังกร) เดือนกุมภาพันธ์ (ราศีกุมภ์) แทนที่การเรียกเดือนตามจารีตแบบโบราณ อาทิ เดือนอ้าย เดือนยี่ และเดือนสาม

ประการที่สาม การกำหนดให้วันที่ 1 เมษายนของทุกปีเป็นวันขึ้นปีใหม่แทนวันขึ้น 1 ค่ำ เดือน 5 ซึ่งในอดีตการนับวันตามปฏิทินแบบจันทรคตินั้นช่วงเวลาของวันขึ้นปีใหม่นั้นไม่แน่นอน เปลี่ยนแปลงไปตามปรากฏการณ์ตามธรรมชาติ และ

ประการที่สี่ การกำหนดให้ใช้ศักราชใหม่ที่เรียกว่า รัตนโกสินทรศก (ร.ศ.) โดยนับจากปีที่สถาปนากรุงเทพมหานครเป็นปีที่ 1

การประกาศให้ใช้เวลาอย่างใหม่ พ.ศ. 2432 นี้มีนัยสำคัญมากกว่าในอดีต โดยมีนัยที่แตกต่างไปจากการประกาศพระราชกำหนดเรื่องนาฬิกาใน พ.ศ. 2411 ซึ่งมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมการขยายตัวของตลาดภายใต้ทุนนิยม โดยมีความมุ่งหมายในเรื่องการรวมอำนาจรัฐเป็นเพียงผลประโยชน์อย่างหนึ่งเท่านั้น แต่การปรับมาใช้เวลาอย่างใหม่ใน พ.ศ. 2432 กลับมีความสำคัญอยู่ที่การรวมศูนย์อำนาจของรัฐมากกว่าการส่งเสริมการขยายตัวของตลาด

แต่การกำหนดเวลาอย่างใหม่เป็นส่วนสำคัญของโครงสร้างที่จะมารองรับระบบราชการสมัยใหม่ โดยทำให้ระบบราชการอยู่ร่วมเวลาเดียวกันทั้งหมด หัวเมืองประเทศราชที่เคยใช้ปฏิทินของตัวเองก็ต้องเปลี่ยนมาใช้ปฏิทินของกรุงเทพมหานคร โดยเลิกใช้ปฏิทินที่เคยยึดถือกันในแต่ละพื้นที่ ที่จัดทำโดยวิธีการคำนวณแบบจันทรคติ ซึ่งมีนัยสำคัญกับการจัดทำบัญชีรายรับรายจ่าย และการจัดทำงบประมาณของรัฐ และในขณะเดียวกันการปรับไปใช้เวลาแบบใหม่นี้ยังเป็นการปรับตัวไปสู่ปฏิทินแบบสากล ซึ่งทำให้เวลาของสยามนั้นสอดคล้องกันไปกับเวลาของชาติตะวันตก[16]

นอกจากนี้ กล่าวเฉพาะการประกาศให้ใช้รัตนโกสินทรศกนั้น เป้าหมายในเชิงสัญลักษณ์ที่เกิดขึ้นของการใช้ศักราชดังกล่าวอยู่ที่การแสดงให้เห็นถึงการหลุดออกจากความเป็นรัฐโบราณสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่แบบตะวันตกของสยาม รวมทั้งแสดงให้เห็นว่าอำนาจของพระมหากษัตริย์อยู่เหนืออำนาจทางศาสนาในการกำหนดวัน เดือนปี และพิธีกรรมให้ไปสู่แบบแผนของเวลาแบบใหม่ที่ใช้ในระบบราชการ รวมทั้งการประกาศความยิ่งใหญ่แห่งยุคสมัยของรัตนโกสินทร์[17]

ไม่เพียงแต่การเปลี่ยนแปลงเวลาในปฏิทินเท่านั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวยังทรงกำชับความสำคัญของการนับเวลาให้ถูกต้อง โดยทรงมีประกาศใช้ทุ่มโมงยาม ลงวันที่ 23 กรกฎาคม ร.ศ. 119 (พ.ศ. 2443)[18] โดยพระบรมราชโองการฉบับนี้มีจุดประสงค์เพื่อกำหนดให้ใช้ระบบนับเวลาให้ถูกต้องและเป็นมาตรฐาน หลังจากที่พบว่ามีการใช้ผิดเพี้ยนกันอีก แม้ว่าจะเคยมีประกาศในรัชกาลที่ 4 ไปแล้ว

ในเวลานั้น ผู้คนยังใช้ระบบเวลาที่แตกต่างกัน เช่น 6 โมงเช้า, 6 โมงเย็น, 3 ทุ่ม, 6 ทุ่ม, 9 ทุ่ม ซึ่งทำให้เกิดความสับสน รัฐจึงมีคำสั่งให้ใช้ระบบที่ถูกต้องตามมาตรฐาน ดังนี้

  • ช่วงเช้า ย่ำรุ่ง, 1 โมงเช้า, 2 โมงเช้า, 3 โมงเช้า, 4 โมงเช้า, 5 โมงเช้า
  • ช่วงกลางวัน เที่ยง หรือ ย่ำเที่ยง
  • ช่วงบ่าย บ่ายโมง, บ่าย 2 โมง, บ่าย 3 โมง, บ่าย 4 โมง, บ่าย 5 โมง
  • ช่วงค่ำ ย่ำค่ำ, 1 ทุ่ม, 2 ทุ่ม
  • ช่วงดึก ยามหนึ่ง (4 ทุ่ม, 5 ทุ่ม), 2 ยาม (7 ทุ่ม, 8 ทุ่ม), 3 ยาม (10 ทุ่ม, 11 ทุ่ม) หรือ “ตี 11”
  • รุ่งเช้า ย่ำรุ่ง

การใช้เวลาดังกล่าวข้างต้นนี้ ถูกกำหนดให้ใช้เป็นมาตรฐานทั้งในการกราบบังคมทูลพระเจ้าอยู่หัวและในหนังสือราชการ

กล่าวโดยสรุป การเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบบเวลาแบบใหม่จึงมีนัยสำคัญอยู่ที่การสร้างแบบแผนประเพณีการปกครองให้ไปยึดโยงอยู่กับปฏิทินแบบสากล และเวลาที่เป็นกิจลักษณะอย่างมาตรฐาน เพื่อสร้างระบบราชการที่มั่นคงแล้วเชื่อมโยงส่วนราชการต่าง ๆ ตลอดทั้งพระราชอาณาเขตด้วยเวลาแบบเดียวกัน

ชาตินิยมด้านเวลากับการเปลี่ยนไปใช้พุทธศักราช

ล่วงมาจนรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ในปีรัตนโกสินทศก 131 หรือพุทธศักราช 2455 ซึ่งทรงครองราชย์สมบัติได้เป็นเวลา 3 ปี จึงได้ทรงมีพระราชดำริที่จะเปลี่ยนจากการใช้รัตนโกสินทร์ศกมาเป็นพุทธศักราชแทน โดยกำหนดให้ พ.ศ. 2456 เป็นปีแรกของการใช้พุทธศักราชแทนรัตนโกสินทรศกเดิม[19]โดยปรากฏตามประกาศวิธีนับวัน เดือน ปี ในส่วนของวันและเดือนนั้นทรงให้ใช้อย่างที่กำหนดไว้ในปฏิทินตามประกาศให้ใช้เวลาอย่างใหม่

ผลของการประกาศใช้วิธีนับวัน เดือน ปี ตามพระบรมราชโองการดังกล่าวจึงมีผลเป็นการสิ้นสุดลงของการใช้ศักราชแบบรัตนโกสินทร์ศก ซึ่งใช้บังคับมาตั้งแต่ปีรัตนโกสินทรศก 108 ถึง 131 (พ.ศ. 2432 ถึง 2455) หรือประมาณ 24 ปีเท่านั้น คำถามจึงเกิดขึ้นว่า ด้วยเหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงต้องยกเลิกศักราชเดิมแล้วเปลี่ยนมาใช้เป็นพุทธศักราชแทน

ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์การเมือง ได้อธิบายว่าพระราชประสงค์ของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า รัตนโกสินทศกมีระยะเวลาการใช้งานมาเพียงระยะเวลาสั้น ๆ เท่านั้น เพราะหากนับว่าปีแรกของศักราชคือปีที่มีการก่อตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ เท่ากับว่าศักราชดังกล่าวมีระยะเวลาเพียงแค่ 100 กว่าปีเท่านั้น โดยเมื่อเปรียบเทียบกับความยาวนานของประวัติศาสตร์ของชาติวันตกแล้ว เสมือนกับว่าชนชั้นนำสยามเพิ่งจะปกครองประเทศมาอย่างไม่ยาวนาน[20]

ในประเด็นนี้พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงอธิบายไว้ในประกาศใช้วิธีนับวัน เดือน ปี ว่า “…เปนความประสงค์สำหรับที่จะใช้ให้เป็นระเยียบเรียบร้อยดีอยู่แล้ว แต่ว่าดูเหมือนหนึ่งสำหรับที่จะใช้ในการอนาคตฝ่ายเดียว จึงให้กำหนดใช้ปีรัตนโกสินทรศก แลแสดงให้เห็นวิธีใช้ปีอธิกสุร์ทินตามวิธีที่เรียกว่าปฏิทินอย่างใหม่ ในยุโรปนั้นอย่างเดียว ฝ่ายการในอดีตนั้นหาได้กล่าวกำหนดลงไว้ไม่…[21]” นัยดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพยายามนำเสนอระบบศักราชที่มีผลย้อนไปเพื่อรวมเอาช่วงเวลาในอดีตที่ผ่านมาเป็นส่วนหนึ่งของเวลาสยาม

อย่างไรก็ดี พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวก็มิได้ทรงให้ใช้ศักราชสากลแบบคริสตศักราชเช่นเดียวกับประเทศยุโรป แต่ทรงเห็นว่า พระพุทธศักราชที่มีการใช้ในเอกสารสำคัญต่าง ๆ มาอย่างยาวนาน ดังปรากฏในบานแผนกเอกสารราชและกฎหมาย การใช้พระพุทธศักราชจึงเป็นการสะดวกมากกว่า จึงได้โปรดเกล้าฯ ให้มีคำนวณเพื่อนำมากำหนดเป็นพระพุทธศักราช[22] ซึ่งธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ ได้อธิบายว่า เหตุที่ทรงเลือกใช้พระพุทธศักราชเป็นผลมาจากการใช้ชีวิตและเล่าเรียนในอังกฤษ ซึ่งมีการสร้างแนวคิดว่าด้วย “God, Nation and King” ซึ่งต่อมาทรงนำคำขวัญดังกล่าวมาแปลงเป็น “ชาติ ศาสนา (พุทธ) และพระมหากษัตริย์” พระองค์จึงเลือกนำพระพุทธศาสนามาเป็นส่วนหนึ่งของการกำกับศักราช[23] เพื่อสะท้อนนัยของความเป็นชาตินิยมภายใต้อุดมการณ์แบบพุทธศาสนาที่ทรงเชื่อถือ

กล่าวโดยสรุป เวลาไม่ใช่เพียงเครื่องมือสำหรับวัดนาทีและชั่วโมง แต่เป็นกลไกทางอำนาจที่รัฐใช้ในการควบคุมสังคมและสร้างอัตลักษณ์ของชาติ ความเปลี่ยนแปลงของโลกทัศน์ด้านเวลาส่งผลต่อวิถีชีวิตของผู้คน โดยในอดีตแนวคิดเรื่องเวลาในสยามไม่ได้เป็นสิ่งตายตัว แต่เปลี่ยนแปลงตามยุคสมัยและคติทางศาสนา จนกระทั่งเมื่อเข้าสู่ยุคทุนนิยม เวลาถูกเปลี่ยนเป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อรองรับการเติบโตของเศรษฐกิจและการรวมศูนย์อำนาจในการปกครอง กระบวนการปฏิรูปเวลาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2411 เป็นต้นมา จึงเป็นส่วนหนึ่งของการทำให้สยามกลายเป็นรัฐสมัยใหม่ ทั้งในเชิงเศรษฐกิจและการปกครอง

ในขณะเดียวกัน การเปลี่ยนจากรัตนโกสินทรศกไปเป็นพุทธศักราชก็เป็นการสร้างชาตินิยมผ่านเวลา เพื่อเชื่อมโยงประวัติศาสตร์ของชาติให้ยาวนานขึ้น และสร้างศักราชที่แตกต่างจากระบบคริสต์ศักราชของตะวันตก

ความต้องการสื่อสารเรื่องเวลาในบทความนี้จึงต้องการแสดงให้เห็นสิ่งที่เป็นเสมือนความปกติธรรมดาในชีวิตประจำวันอย่างเวลา แท้จริงแล้วเป็นปรากฏการณ์ของอำนาจรัฐที่กำกับการใช้ชีวิตของมนุษย์ ทั้งเพื่อตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ของทุนนิยม และการตอบสนองต่อการปกครอง


เชิงอรรถ

[1] พิศาลศรี กระต่ายทอง, “กำเนิดคำว่า โมง ย้อนดูชาวสยามนับเวลา ถึงยุคชนชั้นนำไม่เชื่อว่า นาฬิกา แม่นยำ,” ศิลปวัฒนธรรม, 17 กันยายน 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_7703.

[2] พิศาลศรี กระต่ายทอง, “กำเนิดคำว่า โมง ย้อนดูชาวสยามนับเวลา ถึงยุคชนชั้นนำไม่เชื่อว่า นาฬิกา แม่นยำ,” ศิลปวัฒนธรรม, 17 กันยายน 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_7703.

[3] อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพฯ: สมมติ, 2565), หน้า 12.

[4] อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพฯ: สมมติ, 2565), หน้า 13-15.

[5] นิธิ เอียวศรีวงศ์, ปากไก่และใบเรือ: รวมความเรียงว่าด้วยวรรณกรรมและประวัติศาสตร์ต้นรัตนโกสินทร์, พิมพ์ครั้งที่ 4, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2555), หน้า 68-91 และ หน้า 121-132.

[6] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, “ระบบเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2394-2453,” ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บ.ก.), ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย จนถึง พ.ศ. 2484 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2527), หน้า 170.

[7] อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพฯ: สมมติ, 2565), หน้า 14.

[8] พอพันธ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2564), 15; ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, หน้า 170-171.

[9] พิศาลศรี กระต่ายทอง, “กำเนิดคำว่า โมง ย้อนดูชาวสยามนับเวลา ถึงยุคชนชั้นนำไม่เชื่อว่า นาฬิกา แม่นยำ,” ศิลปวัฒนธรรม, 17 กันยายน 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_7703.

[10] เสมียนนารี, “หอกลอง สมัยอยุธยา-ต้นรัตนโกสินทร์ มีไว้ใช้ทำอะไร?,” ศิลปวัฒนธรรม, 13 พฤศจิกายน 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_31579.

[11] กรมนาฬิกาและทุ่มโมง ใน วัชรญาณ, “บันทึกรับสั่ง สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ประทาน ม.ร.ว. สุมนชาติ สวัสดิกุล,” หอสมุดวัชรญาณ, ม.ป.ป. [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://vajirayana.org/บันทึกรับสั่ง-สมเด็จฯ-กรมพระยาดำรงราชานุภาพ-ประทาน-มรว-สุมนชาติ-สวัสดิกุล/กรมนาฬิกาและทุ่มโมง.

[12] พระราชกำหนดเรื่องนาฬิกา ใน วัชรญาณ, “ประชุมประกาศรัชกาลที่ 4 ภาคปกิรณกะ ส่วนที่ 1,” วัชรญาณ, ม.ป.ป. [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://vajirayana.org/ประชุมประกาศรัชกาลที่-๔-ภาคปกิรณกะ-ส่วนที่-๑/๓๐๔-พระราชกำหนดเรื่องนาฬิกา.

[13] กรมพระยาดำรงราชานุภาพ, ประชุมพงศาวดาร ภาคที่ 25 เรื่องสถานที่แลวัตถุซึ่งสร้างในรัชกาลที่ 4 นายเซี้ยง กรรณสูตร พิมพ์ในงานปลงศพสนองคุณบิดา, (พระนคร: โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒนากร, 2465), หน้า 13.

[14] ประกาศให้ใช้เวลาอย่างใหม่, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 5 แผ่นที่ 52, ฉบับวันอาทิตย์ที่ 4 แรม 15 ค่ำ ปีชวดสัมฤทธิศก 1250, หมายเลข หน้า 451.

[15] วิภัส เลิศรัตนรังสี, “เวลาอย่างใหม่กับการสร้างระบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5,” ศิลปวัฒนธรรม, 42(1), 2563: หน้า 76.

[16] วิภัส เลิศรัตนรังสี, “เวลาอย่างใหม่กับการสร้างระบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5,” ศิลปวัฒนธรรม, 42(1), 2563: หน้า 76-77 และ 82.

[17] ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, “สวัสดีปีใหม่ 1 มกราคม – มรดกคณะราษฎร,” 101.world, 7 มกราคม 2562 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.the101.world/history-of-thai-new-year/.

[18] ประกาศใช้ทุ่มโมงยาม ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 17, ตอน 18, ฉบับลงวันที่ 29 กรกฎาคม ร.ศ. 119, หน้า 206.

[19] ประกาศวิธีนับวัน เดือน ปี ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 29, ฉบับลงวันที่ 2 มีนาคม ร.ศ. 131, หน้า 264.

[20] ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, “สวัสดีปีใหม่ 1 มกราคม – มรดกคณะราษฎร,” 101.world, 7 มกราคม 2562 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.the101.world/history-of-thai-new-year/..

[21] ประกาศวิธีนับวัน เดือน ปี ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 29, ฉบับลงวันที่ 2 มีนาคม ร.ศ. 131, หน้า 264.

[22] ประกาศวิธีนับวัน เดือน ปี ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 29, ฉบับลงวันที่ 2 มีนาคม ร.ศ. 131, หน้า 264.

[23] ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, “สวัสดีปีใหม่ 1 มกราคม – มรดกคณะราษฎร,” 101.world, 7 มกราคม 2562 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.the101.world/history-of-thai-new-year/

นำเสนอ – สร้างการเข้าถึงข้อมูลเปิดด้วยกฎหมายที่เอื้ออำนวย

สร้างการเข้าถึงข้อมูลเปิดด้วยกฎหมายที่เอื้ออำนวย (เวที Thailand Rule of Law Fair: Open Government & Open Data)

เอกสารนำเสนอชุดนี้ตั้งต้นจากคำถามสำคัญว่า “กฎหมายไทยไม่ให้เปิดเผยข้อมูลจริงหรือไม่” โดยชี้ให้เห็นว่า ปัญหาของประเทศไทยไม่ได้อยู่ที่การขาดแคลนกฎหมายด้านข้อมูล หากแต่อยู่ที่การมีกรอบกฎหมายและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับข้อมูลจำนวนมาก แต่กลับขาดความสอดประสานในเชิงนโยบาย กฎหมายพื้นฐานหลายฉบับ อาทิ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พระราชบัญญัติสถิติ และพระราชบัญญัติการบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล รวมถึงกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกับข้อมูล ล้วนส่งสัญญาณที่ไม่สอดคล้องกัน ขณะที่โครงสร้างหน่วยงานด้านข้อมูลของรัฐก็มีความซ้ำซ้อนและกระจัดกระจาย ส่งผลให้ระบบการเปิดเผยข้อมูลไม่สามารถทำงานเป็นเอกภาพได้อย่างแท้จริง

แม้ประเทศไทยจะมีกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการบังคับใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 แต่สถานการณ์การเข้าถึงข้อมูลของประชาชนกลับไม่ได้ดีขึ้นตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย สถิติการอุทธรณ์คำสั่งไม่เปิดเผยข้อมูลมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยคำขอเปิดเผยจำนวนมากถูกปฏิเสธด้วยเหตุผลว่าผู้ขอ “ไม่เกี่ยวข้องกับข้อมูล” สะท้อนมุมมองของรัฐที่ยังมองข้อมูลข่าวสารเป็นทรัพยากรของราชการ มากกว่าจะเป็นข้อมูลสาธารณะที่ประชาชนมีสิทธิรับรู้ ปรากฏการณ์นี้ชี้ให้เห็นช่องว่างระหว่างหลักการทางกฎหมายกับการบังคับใช้ในทางปฏิบัติอย่างชัดเจน

นอกจากนี้ สาเหตุที่รัฐไทยยังไม่สามารถเปิดข้อมูลได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ได้เกิดจากกฎหมายเพียงมิติเดียว หากแต่เป็นผลของปัจจัยเชิงโครงสร้างที่ซ้อนทับกัน ทั้งในมิติของกฎหมายและกระบวนการ เทคโนโลยี และวัฒนธรรมทางการเมือง การปรับเปลี่ยนเชิงสถาบันที่เน้นเพียงการตรากฎหมายหรือจัดตั้งหน่วยงานใหม่ โดยไม่แตะต้องวัฒนธรรมการใช้อำนาจและทัศนคติที่ปิดกั้นข้อมูล ทำให้กฎหมายข้อมูลข่าวสารไม่สามารถทำหน้าที่เป็นหลักประกันของความโปร่งใสหรือประชาธิปไตยได้อย่างแท้จริง

มื่อมองเปรียบเทียบกับต่างประเทศ เอกสารยกกรณี Freedom of Information Act (FOIA) ของสหรัฐอเมริกาเป็นตัวอย่างสำคัญ โดยเฉพาะการแก้ไขกฎหมายในปี ค.ศ. 2016 และแนวคำวินิจฉัยของศาลที่ช่วยปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัย ลดขอบเขตของข้อยกเว้น กำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาที่ชัดเจนและโปร่งใส รวมถึงปรับรูปแบบการให้บริการข้อมูลผ่านระบบดิจิทัล กรณีดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า การทำให้สิทธิในการเข้าถึงข้อมูล “ใช้งานได้จริง” จำเป็นต้องอาศัยทั้งการออกแบบกฎหมายและการตีความที่ยึดหลักการเปิดเผยเป็นหลัก

อีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญ นอกเหนือจากการเปิดเผยข้อมูลแล้ว การแบ่งปันข้อมูลเป็นอีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญ แนวคิดเรื่อง Open Government จะไม่สมบูรณ์ หากไม่มีระบบนิเวศของการแบ่งปันข้อมูลที่ชัดเจน การแบ่งปันข้อมูลจำเป็นต้องมีมาตรฐาน กำหนดสิทธิและหน้าที่ของเจ้าของข้อมูล ผู้ใช้ข้อมูล และบุคคลที่สาม รวมถึงกลไกกำกับดูแล โดยเฉพาะในกรณีที่ข้อมูลอยู่ในความครอบครองของเอกชนที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจสูง เพื่อให้ข้อมูลสามารถเชื่อมโยง เคลื่อนย้าย และนำไปใช้ประโยชน์สาธารณะได้อย่างแท้จริง

ในบริบทของประเทศไทย กรณี Data Exchange Center (DXC) ในกระบวนการยุติธรรมเป็นตัวอย่างของความพยายามเชิงปฏิบัติในการแบ่งปันข้อมูลของภาครัฐ แม้ระบบดังกล่าวจะแสดงให้เห็นความก้าวหน้าในด้านเทคโนโลยีและการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงาน แต่ก็ยังมีข้อจำกัด เนื่องจากการดำเนินงานยังอาศัยข้อตกลงแบบ MOU เป็นหลัก และขาดกรอบกฎหมายระดับหลักการที่กำหนดสิทธิ หน้าที่ และความรับผิดชอบในการแบ่งปันข้อมูลอย่างเป็นระบบ

ท้ายที่สุด ประเทศไทยอาจจะจำเป็นต้องมีกฎหมายว่าด้วยการแบ่งปันข้อมูล โดยวางโครงสร้างครอบคลุมตั้งแต่วัตถุประสงค์และขอบเขตของกฎหมาย สิทธิและหน้าที่ของผู้ถือและผู้ใช้ข้อมูล บทบาทของผู้ให้บริการตัวกลาง อำนาจของหน่วยงานกำกับดูแล ความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน ไปจนถึงบทกำหนดโทษ ข้อเสนอดังกล่าวสะท้อนความพยายามยกระดับข้อมูล ให้เป็นโครงสร้างพื้นฐานของรัฐโปร่งใสและประชาธิปไตย มากกว่าการมองข้อมูลเป็นเพียงเรื่องเทคนิคหรือระบบสารสนเทศ