ชนกลุ่มใดออกกฎหมาย ชนกลุ่มนั้นออกกฎหมายเรื่องใด: ความเปลี่ยนแปลงในกระบวนการนิติบัญญัติไทย ก่อนและหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

กุมภาพันธ์ 16, 2026กุมภาพันธ์ 18, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2569 บนเว็บไซต์ the101.world

กฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของสังคม โดยเป็นเครื่องมือในการปกครองมนุษย์ที่อยู่ร่วมกันในสังคม อย่างไรก็ดี กฎหมายยังสะท้อนความคิดและความสนใจของคนในสังคม ณ ช่วงเวลาหนึ่งด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อกฎหมายเกิดจากกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งทำให้กฎหมายสามารถพัฒนาขึ้นมาโดยแยกต่างหาจากบรรทัดฐานทางสังคมอื่นๆ กล่าวคือกฎหมายอาจไม่ต้องพัฒนาหรือสอดคล้องจากศีลธรรมในสังคม หรือเกิดจากมูลคดีที่พิพาทกัน แบบกฎหมายตราสามดวงที่กฎหมายบางส่วนที่พัฒนามาจากมูลคดีพิพาทที่ตัดสินมาก่อน

การออกกฎหมายภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติ จึงมีลักษณะเป็นการออกกฎหมายมาเพื่อรองรับเหตุผลของรัฐ (rasion d’etat) หรือความจำเป็นที่รัฐเข้ามาจัดระเบียบความสัมพันธ์ของมนุษย์ในสังคม เหตุผลต่างๆ ที่อยู่ในกฎหมายจึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะเป็นเหตุผลในเชิงเทคนิค (technical reason) ในด้านหนึ่ง บรรดากฎหมายเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าในแต่ละช่วงเวลา ความคิดและความสนใจของคนในสังคมได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างไร

กระบวนการนิติบัญญัติในฐานะเครื่องมือการปกครองแบบใหม่

ในสังคมโบราณ กฎหมายไม่ใช่สิ่งที่มนุษย์กลุ่มใดจะสร้างขึ้นได้ตามอำเภอใจ หากแต่ต้องอ้างอิงกับความศักดิ์สิทธิ์หรือจารีตที่สังคมยอมรับร่วมกัน กฎหมายประเภทนี้สะท้อนการเป็นกฎหมายชาวบ้าน (volksrecht) ที่ก่อตัวขึ้นจากความเชื่อ ศีลธรรม และวิถีชีวิตของผู้คนในสังคม ทว่าต่อมาเมื่อสังคมซับซ้อนขึ้น กฎหมายไม่อาจพึ่งพาจารีตเพียงอย่างเดียว หากต้องถูกตีความและปรับปรุงโดยชนชั้นนักกฎหมาย ก่อให้เกิดสิ่งที่เรียกว่ากฎหมายนักกฎหมาย (juristenrecht) ซึ่งอาศัยตรรกะและวิธีการเชิงวิชาชีพเข้ามาจัดระบบกฎเกณฑ์ให้ใช้งานได้จริงในสังคมที่ขยายตัว¹

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นจากการกำเนิดของรัฐสมัยใหม่ที่มาพร้อมกับกระบวนการนิติบัญญัติ โดยการออกกฎหมายเป็นไปเพื่อตอบสนองต่อเหตุผลของรัฐ กฎหมายจึงไม่ใช่เรื่องของการพัฒนาศีลธรรมหรือพัฒนาจารีตประเพณีต่างๆ ขึ้นมาอีกต่อไป แต่สามารถสร้างขึ้นเพื่อสนองความจำเป็นในการจัดระเบียบทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมได้โดยตรง กฎหมายจึงกลายเป็นกลไกเชิงเทคนิค (technical law) ในการบริหารอำนาจ²

อย่างไรก็ดี แม้ว่ากฎหมายที่เกิดขึ้นจากกระบวนการนิติบัญญัตินั้นอาจไม่ได้อ้างอิงเหตุผลทางศีลธรรม กรอบจารีต หรือศาสนา แต่ไม่ได้หมายความว่ากฎหมายต่างๆ นั้นจะมีความเป็นกลาง ในทางตรงข้ามกฎหมายเทคนิคเหล่านี้กลับสะท้อนให้เห็นว่าผู้ที่มีอำนาจทางการเมืองในเวลานั้นเป็นผู้เลือกกำหนดผลประโยชน์ผ่านทางกฎหมาย ให้สอดคล้องกับความต้องการทางการเมืองในช่วงเวลาเวลานั้น

หากพิจารณาตามแนวคิดของคาร์ล มาร์กซ์ (Karl Marx) จะเห็นได้ว่ากฎหมายมิใช่กฎเกณฑ์ที่มีความเป็นกลาง หากแต่เป็นเครื่องมือที่สะท้อนและค้ำจุนผลประโยชน์ของชนชั้นที่ครองอำนาจทางเศรษฐกิจ และทำให้ชนชั้นใต้ปกครองให้ความร่วมมือหรือยอมรับการครอบงำของตน³ กฎหมายในฐานะโครงสร้างส่วนบน (superstructure) ทำหน้าที่ผลิตซ้ำความสัมพันธ์ทางอำนาจที่อยู่ในโครงสร้างส่วนล่าง (base) และรักษาระเบียบของสังคมในแบบที่ชนชั้นนำต้องการ⁴ เมื่อพิจารณากฎหมายเทคนิคของรัฐสมัยใหม่ในกรอบนี้ เหตุผลของรัฐจึงมิใช่เพียงเหตุผลเชิงเทคนิคเท่านั้น หากแต่เป็นการเมืองในรูปแบบใหม่ที่แปรสภาพเป็นบทบัญญัติกฎหมาย ดังนั้น การวิเคราะห์กฎหมายจึงไม่อาจแยกออกจากการวิเคราะห์ความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคม

การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ทางอำนาจในกระบวนการนิติบัญญัติ

ก่อนมีกระบวนการนิติบัญญัติสมัยใหม่อย่างที่เห็นในทุกวันนี้ กระบวนการสร้างกฎหมายได้ผ่านความเปลี่ยนแปลงสำคัญหลายประการ และหากพิจารณาให้ลึกลงไปจะพบว่า รากเหง้าของกระบวนการดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 หากเกิดจากการที่สยามถูกดึงเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลกตั้งแต่กลางคริสต์ศตวรรษที่ 19 ซึ่งส่งผลต่อความคิดทางด้านปรัชญาทางกฎหมายของไทย

ก่อนเข้าสู่ระบบทุนนิยมผ่านสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี 2398 ปรัชญาทางกฎหมายของไทยยังคงยึดถือตามแนวคิดทางปรัชญากฎหมายดั้งเดิมที่รับมาจากวัฒนธรรมของอยุธยา กล่าวคือกฎหมายเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์ ทั้งในแง่ของแหล่งที่มาของกฎหมาย ซึ่งมักอธิบายว่ากฎหมายตราสามดวงที่ใช้ในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้นนั้นมีส่วนที่เรียกว่าพระธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นคำสอนศักดิ์สิทธิ์ที่พระพรหมเป็นผู้ถ่ายทอดหลักธรรมนี้ให้แก่มนู เพื่อให้นำมาถ่ายทอดให้กับมนุษย์คนอื่นๆ อีกทีหนึ่ง⁵ หรือในแง่ของพิธีกรรม สถานะของกฎหมายตราสามดวงในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้นนั้นแทบจะไม่ต่างกับคัมภีร์ทางศาสนาแบบพระไตรปิฎก จากบันทึกของ ฌ็อง-บาติสต์ ปาลกัว (Jean-Baptiste Pallegoix) หรือสังฆราชปัลเลอกัวซ์ ได้บันทึกว่าพระมหากษัตริย์ ผู้พิพากษา และเจ้าเมืองต่างๆ ต้องมีกฎหมายตราสามดวงเก็บเอาไว้⁶ รวมถึงในกรณีที่มีการออกพิจารณาพิพากษาคดีใดๆ จะต้องมีการอัญเชิญกฎหมายตราสามดวงมาในที่พิจารณาคดี⁷

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติกฎหมายตราสามดวงนั้นไม่ได้มีความสำคัญมากขนาดนั้น ดังเช่นที่สังฆราชปัลเลอกัวซ์ ได้บันทึกข้อสังเกตว่า ในทางปฏิบัติกฎหมายระบุว่าการพิจารณาคดีทุกครั้งต้องเสร็จสิ้นภายในสามวัน แต่ผู้พิพากษากลับกำหนดให้มีระยะเวลาสองถึงสามปี ซึ่งในทัศนะของสังฆราชปัลเลอกัวซ์เห็นว่าสถานะของกฎหมายตราสามดวงนั้นไม่ได้มีการปฏิบัติอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะพระธรรมศาสตร์ไม่ได้มีบทบาทในสังคมไทยในฐานะกฎหมาย⁸ แต่ถูกอ้างอิงในฐานะหลักธรรมที่กษัตริย์ต้องธำรงไว้⁹ สถานะของกฎหมายตราสามดวงจึงไม่ได้แตกต่างจากเครื่องราชูปโภคของพระมหากษัตริย์ เพื่อแสดงไว้ซึ่งความมีธรรมะในการปกครองอย่างยุติธรรม ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของความเป็นกษัตริย์แบบธรรมราชา¹⁰

ด้วยความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายดังกล่าวทำให้เชื่อว่าพระมหากษัตริย์ไม่ได้มีอำนาจนิติบัญญัติโดยแท้ พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชภาระในการดูแลความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองและบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชน โดยอาศัยบทกฎหมายที่ปรากฏในกฎหมายตราสามดวงเป็นสำคัญ หากมีความจำเป็นต้องมีการออกกฎหมายใหม่หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่มีอยู่เดิม ต้องคำนึงถึงหลักที่มีอยู่ในพระธรรมศาสตร์¹¹ ทว่า ข้อสังเกตในลักษณะดังกล่าวอาจจะไม่ถูกต้องเท่าใดนัก เพราะหากพิจารณาปรัชญาทางกฎหมายไทยที่เชื่อมโยงกับคติความเชื่อเทวราชาแล้ว พระมหากษัตริย์มีอำนาจโดยสมบูรณ์ที่จะตรากฎหมายที่เรียกว่าพระราชศาสตร์หรือราชนิติคดี (พระราชกำหนดบทพระอัยการและพระราชบัญญัติ) ซึ่งประชาชนไม่มีสิทธิตั้งคำถามกับกฎหมายเหล่านี้ เพราะจะถูกลงโทษด้วยพระไอยการอาชญาหลวงได้¹²

เมื่อสยามเปลี่ยนเผชิญกับระบบทุนนิยมตะวันตกผ่านทางสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี 2398 สถานการณ์ดังกล่าวเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของสยามอย่างมีนัยสำคัญ แม้สยามจะเข้าสู่การค้าต่างประเทศมาเป็นระยะเวลาเนิ่นนานและผลักดันให้รัตนโกสินทร์ตอนต้นมีการขยายตัวของเศรษฐกิจแบบส่งออก รวมถึงผลักดันให้เกิดการผลิตเพื่อตลาด¹³ แต่สถานการณ์ดังกล่าวยังไม่ทำให้สยามเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยม จนกระทั่งเมื่อสนธิสัญญาเบาว์ริงมีผลบังคับใช้ ซึ่งทำให้เกิดการยกเลิกการผูกขาดสินค้าโดยพระคลังสินค้า การส่งเสริมวิถีการผลิตเพื่อตลาด และการเปลี่ยนมาใช้ระบบเศรษฐกิจแบบเงินตรา อันนำไปสู่ระบบทุนนิยม¹⁴

ข้อสำคัญที่แตกต่างจากการต่างประเทศที่ผ่านมา คือในการเจรจาสนธิสัญญาเบาว์ริงนั้น เงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งคือการเสียสิทธิในการบังคับใช้กฎหมายและศาลไทย อันเนื่องมาจากในทัศนะของเซอร์จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) ได้ให้ความเห็นว่า

“ข้าพเจ้าไม่ยินยอมจะให้คนในบังคับของอังกฤษต้องถูกฟ้องในศาลที่ตัดสินความโดยใช้กฎหมายอันมีลักษณะที่ข้าพเจ้าไม่มีความรู้พอ…¹⁵”

พร้อมกันกับการเสียสิทธิในการบังคับใช้กฎหมายและศาลไทย สังคมไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงทางความคิดอย่างมีนัยสำคัญ ชนชั้นนำสยามได้เปลี่ยนแปลงวิธีคิดและโลกทัศน์เสียใหม่ โดยสละโลกทัศน์แบบจักรวาลวิทยาแบบไตรภูมิที่มองชีวิตมนุษย์ถูกกำหนดจากกรรมเก่าในชาติก่อน และมีความสามารถในการกำหนดแบบแผนชีวิตของตัวเองได้ อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ชนชั้นนำได้มีประสบการณ์ใหม่จากสภาพความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะจากการค้าต่างประเทศที่เกิดมากขึ้น ซึ่งปัจจัยดังกล่าวมีผลต่อความเชื่อเกี่ยวกับรัฐและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ด้วย เพราะเมื่อมนุษย์ตระหนักว่าชีวิตไม่ได้ถูกกำหนดจากกรรมเก่า ย่อมส่งผลให้สิทธิธรรมของพระมหากษัตริย์ไม่ได้เกิดจากการบำเพ็ญบารมีหรือกรรมเก่าที่ดำเนินมาอย่างข้ามภพชาติ แนวคิดเรื่องพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์จึงไม่ได้จำเป็นต้องยึดโยงอยู่กับความศักดิ์สิทธิ์ แต่มีพื้นฐานบนความเป็นมนุษย์และเหตุผลทางวิทยาศาสตร์¹⁶

ด้วยเหตุนี้ ความชอบธรรมของกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น จึงไม่ได้อ้างอิงจากความศักดิ์สิทธิ์ของคัมภีร์พระธรรมศาสตร์อีกต่อไป แต่เป็นผลมาจากการอ้างความชอบธรรมที่อยู่บนพื้นฐานของเหตุผล อำนาจขององค์อธิปัตย์ซึ่งเป็นมนุษย์ และกฎหมายจึงไม่ต้องสอดคล้องกับธรรมะหรือศีลธรรมทางศาสนา¹⁷ ในขณะเดียวกัน ระบบกฎหมายจึงไม่ต้องตอบสนองต่อศีลธรรม แต่มุ่งตอบสนองต่อชีวิตทางโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตอบสนองต่อระบบทุนนิยมที่กำลังขยายตัวออกไป แนวคิดดังกล่าวนี้ได้กลายเป็นรากฐานของกระบวนการนิติบัญญัติในเวลาต่อมา

จากพระบรมราชโองการสู่กฎหมายโดยสภา เส้นทางนิติบัญญัติไทยจากปี 2402 ถึงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

เมื่อโลกทัศน์ทางอำนาจในกระบวนการนิติบัญญัติ สิ่งที่ตามมาอันเป็นผลผลิตคือกฎหมาย ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ กฎหมายตราสามดวงที่ใช้มาในอดีตไม่สามารถใช้ให้สอดคล้องกับระบบการค้าแบบทุนนิยมที่เติบโตขึ้นได้ ทำให้ชนชั้นนำสยามละเว้นที่จะไม่ปฏิบัติตามกฎหมายที่ล่วงสมัย และตรากฎหมายขึ้นมาต่อเติมหรือใช้แทนกฎหมายเดิม¹⁸ โดยราวปี 2402¹⁹ ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีการออกพระราชบัญญัติพระสงฆ์สามเณรแลศิษย์วัดขึ้นมา²⁰ กฎหมายฉบับนี้มีความสำคัญและสะท้อนเส้นทางของกระบวนการนิติบัญญัติไทยอยู่สองประการ คือ

ประการแรก กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้มีอ้างอิงพระบาลีในคัมภีร์พระธรรมศาสตร์เหมือนอย่างพระราชบัญญัติใหม่ที่มีการออกมาก่อนหน้านี้ ซึ่งทำให้กฎหมายมีลักษณะเป็นการวินิจฉัยและตีความแต่งเติมกฎหมายเหมือนในอดีต แต่บทบัญญัติของกฎหมายมีลักษณะเป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ขึ้นมาเพื่อห้ามและควบคุมการกระทำของปัจเจกบุคคลโดยไม่ได้มีที่มาจากมูลคดี²¹ และ

ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้มีการกำหนดกฎเกณฑ์แบบแผนความประพฤติของปัจเจกบุคคล รวมถึงมีการกำหนดกฎเกณฑ์ออกเป็นข้อๆ ซึ่งเป็นรูปแบบของกฎหมายสมัยใหม่ ซึ่งในเวลาต่อมารูปแบบของการประกาศใช้พระราชบัญญัติในลักษณะต่อไป ทั้งในรัชกาลนี้ รัชกาลต่อไป จนถึงหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจะมีรูปแบบในลักษณะเช่นนี้ อาทิ พระราชบัญญัติกฎหมายท้องน้ำ บุกรุก ห้ามยิงปืน แลการเที่ยวอาละวาดของพวกกลาสี²²

ภายหลังจากการประกาศใช้กฎหมายในปี 2402 กระบวนการนิติบัญญัติเริ่มค่อยๆ ก่อเป็นรูปร่างอย่างเป็นกิจจะลักษณะมากขึ้นดังจะเห็นได้จากภาพข้างท้ายนี้ จำนวนกฎหมายที่มีการตราขึ้นจะค่อยๆ เพิ่มขึ้น และหลังปี 2475 จำนวนกฎหมายก็เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ สะท้อนความเปลี่ยนแปลงในเชิงสังคมและเศรษฐกิจ

ภาพที่ 1 จำนวนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2402 – 2500
หมายเหตุ: จำนวนกฎหมายนี้ นับเฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติขึ้นไป
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

ช่วงเริ่มต้นของการออกกฎหมายสมัยใหม่ (2402-2475)

ในช่วงเริ่มต้นของการออกกฎหมายสมัยใหม่ อำนาจนิติบัญญัติเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ แม้ว่าจะไม่มีกฎหมายระบุเรื่องอำนาจในการออกกฎหมายเหมือนดังเช่นรัฐธรรมนูญแบบในปัจจุบัน อย่างไรก็ดี เมื่อโลกทัศน์เดิมเกี่ยวกับกฎหมายในฐานะสิ่งศักดิ์สิทธิ์ได้เสื่อมความสามารถในการอธิบายสังคม ชนชั้นนำสยามสามารถหยิบฉวยเอาสถานะของพระมหากษัตริย์จากผู้ตีความกฎหมายและใช้ราชนิติคดีในการตราพระราชกำหนดกฎหมายออกมาเพื่อขยายความมูลคดี มาสู่การเป็นผู้กำหนดทิศทางของระบบกฎหมายสมัยใหม่²³

ลักษณะดังกล่าวจะปรากฏชัดเจนมากขึ้นในปี 2411 เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงประกอบพระราชพิธีบรมราชาภิเษกสองครั้ง เพื่อแสดงความเป็นพระเจ้าแผ่นดินโดยสมบูรณ์ และพ้นจากอำนาจของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค)²⁴ พระราชอำนาจของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เพิ่มขึ้นพร้อมกับกระบวนการสถาปนารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ทรงสร้างขึ้น ในขณะเดียวกัน ทรงแสดงให้เห็นว่าพระองค์คือผู้ทรงอำนาจสูงสุดในรัฐ ดังปรากฏตามความในพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวความว่า

“พระบรมราชานุภาพของพระเจ้าแผ่นดินกรุงสยามนี้ ไม่ได้มีปรากฏในกฎหมายอันหนึ่งอันใด ด้วยเหตุถือว่าเป็นที่ล้นที่พ้น ไม่มีข้อสิ่งอันใดหรือผู้ใดจะเป็นผู้บังคับขัดขวางได้ แต่เมื่อตามความที่เป็นจริงแล้ว พระเจ้าแผ่นดินจะทรงประพฤติการอันใดก็ต้องเป็นไปตามทางที่สมควรและที่เป็นยุติธรรม…²⁵”

พระราชดำรัสดังกล่าวข้างต้นสะท้อนให้เห็นหลักการอันเป็นนิติราชประเพณีไทยในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างเด่นชัดว่า อำนาจทั้งมวลอันประกอบกันขึ้นเป็นอำนาจของรัฐสยามในเวลานั้นเป็นพระบรมเดชานุภาพขององค์พระมหากษัตริย์แต่เพียงพระองค์เดียว²⁶ คำอธิบายในลักษณะนี้สอดคล้องกับที่พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระโอรสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงใช้ในการอบรมสั่งสอนนักกฎหมาย ซึ่งเป็นอาชีพที่ไม่ได้มีปรากฏอย่างเป็นกิจจะลักษณะในช่วงก่อน โดยทรงอธิบายว่า

“กฎหมายนั้นคือ คำสั่งทั้งหลายของผู้ปกครองว่าการแผ่นดิน ต่อราษฎรทั้งหลายเมื่อไม่ทำตามแล้ว ตามธรรมดาต้องโทษ…แต่คำสั่งบางอย่าง ของผู้ปกครองแผ่นดินนั้นถึงราษฎรไม่ประพฤติตามก็ไม่มีโทษ เช่นกำหนดตำแหน่งยศ กำหนดไว้ทุกข์ ฤๅเช่นประกาศให้ใช้คำกับแก่แต่ต่อ ก็ไม่เรียกว่ากฎหมาย แลคำสั่งของผู้ปกครองแผ่นดินต่อบุคคลคนเดียวไม่ทั่วไป ก็ไม่เรียกว่ากฎหมาย เพราะตามคำอธิบายนั้นได้กล่าวแล้วว่าเปนคำสั่งต่อราษฎรทั้งหลาย…ในสมัยนี้คำสั่งของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต่อราษฎรทั้งหลาย ถึงแม้จะไม่ได้กำหนดโทษลงไว้ก็ดี มีกฎหมายในลักษณอาญาหลวงอยู่บทหนึ่ง ซึ่งจะลงโทษผู้ที่ไม่กระทำตาม แลซึ่งจะทำให้เรียกว่ากฎหมายทั้งสิ้น ในกฎหมายบทนั้นเปนบทที่กำหนดโทษการอย่างกว้าง²⁷”

คำอธิบายความหมายของกฎหมายในลักษณะดังกล่าวสอดคล้องไปกับพระราชดำรัสข้างต้นของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงแสดงให้เห็นพระราชสถานะในฐานะองค์อธิปัตย์ และผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจนิติบัญญัติสูงสุด

อย่างไรก็ดี ในเชิงแนวคิดนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีแนวคิดที่จะสร้างองค์กรที่มีลักษณะเป็นสถาบันเพื่อรองรับการใช้อำนาจนิติบัญญัติ ทำให้ได้ทรงจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการ หรือที่เรียกว่าเคาน์ซิลออฟสเตต (Council of State)²⁸ เพื่อช่วยในการบริหารราชการแผ่นดินในปี 2417²⁹ แม้ในช่วงระยะแรกบทบาทของสภาดังกล่าวนั้นจะไม่ได้มากนัก โดยมีเป้าหมายเพื่อให้คำแนะนำและคำปรึกษากับพระมหากษัตริย์ และในท้ายที่สุดก็เกิดเหตุขัดข้องและทำให้ไม่ได้มีการนัดประชุมแล้วทำให้บทบาทของสภาดังกล่าวเงียบหายไป³⁰

จนกระทั่งบทบาทของสภาดังกล่าวเริ่มกลับมาชัดเจนมากขึ้น เนื่องจากตามคำแนะนำที่กุสตัฟว์ รอแล็ง-ฌักแม็งส์ (Gustave Rolin-Jacquemyns) ที่ปรึกษาราชการชาวเบลเยียมก็ได้ถวายความเห็นให้ตั้งที่ประชุมพิจารณากฎหมายขึ้นมา³¹ ซึ่งทำให้มีการรื้อฟื้นเคาน์ซิลออฟสเตตขึ้นมาและเปลี่ยนชื่อเป็นรัฐมนตรีสภา³² โดยหากพิจารณาพระราชประสงค์แล้ว รัฐมนตรีสภาน่าจะมีวัตถุประสงค์ขึ้นมาเพื่อให้ทำหน้าที่ช่วยในงานด้านนิติบัญญัติ ตามพระราชดำรัสเปิดการประชุมรัฐมนตรีสภา เมื่อวันที่ 14 มกราคม 2437 ได้แสดงพระราชประสงค์ให้สภานี้มีบทบาทในการช่วยงานด้านนิติบัญญัติ ดังปรากฏความว่า

“…ในส่วนราชกิจที่จะกระทำให้สำเร็จตามกฎหมาย (บริหาร) นี้ก็ดี ฤๅในส่วนราชกิจที่จะพิจารณาคดีความนี้ก็ดี (ตุลาการ) เราก็มีเสนาบดีข้าหลวงผู้ว่าราชการเมือง และข้าราชการทั้งหลายฝ่ายธุระการอยู่ส่วนหนึ่ง กับเราก็มีผู้พิพากษาตระลาการ แลข้าราชการทั้งหลายฝ่ายตระลาการอยู่อีกส่วนหนึ่ง เป็นผู้ซึ่งทั้งหมดด้วยกันอันจำเป็นต้องกระทำการแทนตัวเรา แลเป็นผู้รับผิดแลชอบต่อเราด้วย แต่ส่วนราชกิจที่จะคิดทำกฎหมาย (นีติบัญญัติ) นั้น ตั้งแต่เวลาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หยุดไม่ได้กระทำการมาแล้ว ก็ไม่ได้มีพนักงานจัดไว้เป็นกรมสำหรับช่วยกันทำการส่วนนี้ การอันจะช่วยกันทำส่วนนี้นั้นแลที่เรามุ่งหมายท่านทั้งหลายอยู่ (คือสมาชิกแห่งรัฐมนตรีสภา)…³³”

ทว่านับตั้งแต่ปี 2441 เป็นต้นมา การประชุมรัฐมนตรีสภาก็เริ่มขาดไป และท้ายที่สุดบทบาทในการประชุมพิจารณากฎหมายก็ถูกโอนไปให้เป็นหน้าที่ของเสนาบดีสภา³⁴ ซึ่งก็ไม่ได้มีบทบาทหรือการประชุมต่อเนื่องเช่นกัน³⁵ เมื่อสิ้นสุดรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยพระบาทสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัวไม่ได้ทรงแต่งตั้งสมาชิกของรัฐมนตรีสภากลับมาเพื่อทำหน้าที่ในการช่วยตรากฎหมาย³⁶

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2475–2500)

ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 อำนาจอธิปไตยได้เปลี่ยนผ่านจากพระมหากษัตริย์มาเป็นของปวงชนชาวไทย³⁷ ส่งผลให้อำนาจนิติบัญญัติก็เปลี่ยนผ่านจากพระมหากษัตริย์มาสู่สถาบันทางการเมืองที่เกิดขึ้นใหม่ภายใต้ระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตย นั่นคือสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 กำหนดให้มีอำนาจในการออกพระราชบัญญัติทั้งหลาย³⁸

เมื่อพิจารณาคำอธิบายของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งเผยแพร่ในหนังสือนิติสาส์น แผนกสามัญ ปีที่ 5 เล่ม 5 ประจำเดือนสิงหาคม 2475³⁹ อธิบายว่า

“…อำนาจนีติบัญญัติอันเป็นอำนาจสูงสุดของประเทศอันหนึ่งนั้น ให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจนี้ และบทบัญญัติซึ่งออกโดยอำนาจนีติบัญญัตินี้ เรียกว่าพระราชบัญญัติ ตรงกับคำว่า Loi ในภาษาฝรั่งเศส และ Act ในภาษาอังกฤษ พระราชบัญญัติจะเป็นอันใช้บังคับได้ต่อเมื่อกษัตริย์ได้ประกาศให้ใช้แล้ว…⁴⁰”

ลักษณะของบทบัญญัติดังกล่าวได้กลายมาเป็นรากฐานถึงในปัจจุบันว่า สภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา (ตามแต่ช่วงเวลา) มีอำนาจในทางนิติบัญญัติ โดยการตรากฎหมายเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งได้กลายมาเป็นแบบแผนให้กับบทบาทของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา อาทิ ในมาตรา 36 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 หรือมาตรา 81 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ในปัจจุบัน

ทั้งนี้ ในส่วนของอำนาจในการตราพระราชกำหนดนั้นตามรัฐธรรมนูญสองฉบับแรกคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475⁴¹ ยังไม่ได้มีการให้อำนาจแก่คณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกำหนด เนื่องจากพระราชกำหนดในอดีต หมายถึง บทบัญญัติที่เกี่ยวแก่บุคคลหรือข้าราชการบางจำพวกเป็นการเฉพาะ อาทิ พระราชกำหนดเกี่ยวกับเครื่องแต่งกาย แม้ในบางครั้งจะมีการใช้ในสถานะเดียวกันกับพระราชบัญญัติ อาทิ พระราชกำหนดอาชญาการกระทำผิดสัญญา ร.ศ. 117⁴²

แบบพิธีนั้นไม่สำคัญเท่าเนื้อหา ส่องดูเนื้อหากฎหมายไทยก่อนและหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ในบทความนี้ เรากำหนดช่วงเวลาในการออกกฎหมายออกเป็นสองช่วง โดยใช้เกณฑ์ปี 2475 ซึ่งเป็นปีที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นเส้นแบ่ง และกำหนดช่วงเวลาที่เราจะพิจารณาเป็นระยะเวลาตั้งแต่ปี 2402 ซึ่งเป็นเป็นจุดตัดระหว่างโลกทัศน์ทางด้านกฎหมายแล้ว จนถึงปี 2500 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่กลุ่มคณะราษฎรจะหมดอำนาจในทางการเมืองอย่างถาวรมาเป็นช่วงพิจารณา พบว่าตลอดช่วงเวลาดังกล่าวประเทศไทยมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติประกาศใช้มาแล้วทั้งสิ้น 2,218 ฉบับ (กฎหมายตั้งแต่พระราชบัญญัติขึ้นไป ซึ่งรวมถึงรัฐธรรมนูญ ประมวลกฎหมาย พระราชกำหนด และประกาศพระบรมราชโองการที่มีสถานะเทียบได้กับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ) โดยพบว่าในจำนวนดังกล่าวสามารถจำแนกตามเรื่องได้เป็นเรื่องต่างๆ ดังปรากฏตามตารางข้างท้ายนี้

ตารางที่ 1: จำแนกกฎหมายตามเรื่องที่มีการประกาศใช้

หัวข้อ	จำนวน
ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม	272
เวนคืนและโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐ	233
ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน	136
ควบคุมการประกอบอาชีพ	134
ศาลและกระบวนการยุติธรรม	102
งบประมาณ	94
เครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรา	68
ข้าราชการทหารและกองทัพ	67
ขนส่งและคมนาคม	64
เครื่องแบบและชุดครุย	62
การกระทำความผิดอาญา	56
ยกเลิกกฎหมาย	53
ข้าราชการพลเรือน	52
การเงิน	49
การรักษาความสงบเรียบร้อยและสงคราม	47
แพ่งและพาณิชย์	42
การคลัง	41
การอนุมัติกฎหมาย	35
สาธารณสุข	34
การจำหน่ายสาธารณสมบัติของแผ่นดิน	33
การศึกษา	28
ศาสนา	26
ที่ดินและทรัพย์สิน	25
มหาวิทยาลัย	22
กษัตริย์	21
การเลือกตั้งและพรรคการเมือง	21
ควบคุมอาคาร	21
การกระจายอำนาจ	18
คนต่างด้าว	18
วิชาชีพ	17
ทะเบียนราษฎรและบัตรประชาชน	17
ไปรษณีย์ โทรเลข และโทรคมนาคม	17
รัฐสภาและสมาชิกรัฐสภา	15
ชลประทาน	14
สัตว์	13
ข้าราชการตุลาการ	13
ทรัพยากรธรรมชาติ	13
การคมนาคม	12
ธง เครื่องหมายของราชการ และบัตรประจำตัว	11
การเมือง	11
รัฐวิสาหกิจ	11
สัญชาติ	11
โบราณสถาน และวัฒนธรรม	11
นิรโทษกรรม	10
อาวุธ	10
ศักดินา	10
แรงงาน	9
การอนุวัติการตามสนธิสัญญาและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ	8
ตำรวจ	7
พลังงาน	6
การจัดตั้งหน่วยงานของรัฐ	6
ทรัพย์สินทางปัญญา	6
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี	5
ธนาคารและสถาบันการเงิน	5
ทาส	5
การจัดตั้งจังหวัด	4
เกษตรกรรม	3
ธุรกิจและพาณิชยกรรม	3
ธนาคารและสถาบันการเงิน	3
ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน	3
ประมวลกฎหมาย	3
สมาคมและมูลนิธิ	2
ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย	2
ผังเมือง	2
สังคมสงเคราะห์	2
การตราและเสนอกฎหมาย	1
ระเบียบข้าราชการพลเรือน	1
คุ้มครองผู้บริโภค	1
การส่งเสริมการประกอบธุรกิจ	1
ล้างมลทิน	1
การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย	1
ข้าราชการตุลาการ	1
ข้าราชการทหารและกองทัพ	1
เด็ก เยาวชน และครอบครัว	1
เวลา	1
อื่นๆ	34

หมายเหตุ ประเภทอื่นๆ คือไม่สามารถจำแนกกลุ่มได้อย่างชัดเจน
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

อย่างไรก็ดี หากจำแนกลงไปพิจารณาว่าในแต่ละช่วงเวลานั้น ชนชั้นนำของสังคมไทยให้ความสนใจกับกฎหมายในเรื่องใดมากกว่า อาจพอสะท้อนให้เห็นภาพว่ากลุ่มชนชั้นที่เข้ามามีบทบาทในทางการเมืองในแต่ละช่วงเวลาได้ให้ความสนใจในเรื่องใด โดยข้อมูลใช้อธิบายในส่วนนี้อ้างอิงจาก Law Index Dashboard ซึ่งจัดทำขึ้นโดยรวบรวมข้อมูลการประกาศใช้กฎหมายระดับพระราชบัญญัติย้อนหลังไปจนถึงปี 2402⁴³

ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2402-2474)

ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง ชนชั้นนำสยามเริ่มใช้การนิติบัญญัติเป็นเครื่องมือในทางการปกครองมากขึ้น โดยมีการออกกฎหมายมาใช้ในเรื่องต่างๆ อย่างไรก็ดี หากพิจารณาในช่วงเวลาตั้งแต่ปี 2402 – 2474 จะพบว่าจำนวนกฎหมายที่มีการออกทั้งหมดนั้นมีจำนวนโดยประมาณ 527 ฉบับ โดยแบ่งจำแนกเป็นห้าเรื่องที่มีการออกกฎหมายมารองรับมากที่สุด ได้แก่ ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม จำนวน 78 ฉบับ เครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรา จำนวน 41 ฉบับ ศาลและกระบวนการยุติธรรม จำนวน 40 ฉบับ เครื่องแบบข้าราชการและชุดครุย จำนวน 33 ฉบับ ระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน จำนวน 29 ฉบับ ดังปรากฏตามภาพที่สาม

ภาพที่ 2 จำนวนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ปี 2402 – 2474
หมายเหตุ: จำนวนกฎหมายนี้ นับเฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติขึ้นไป
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

ภาพที่ 3 สัดส่วนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในช่วงตั้งแต่ปี 2402 – 2474
ที่มา: เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (2566)

หากพิจารณาในเชิงบริบทของสังคมในช่วงเวลานั้น จะเห็นได้ว่ากฎหมายแต่ละเรื่องสะท้อนบริบทและความสัมพันธ์เชิงสังคมของรัฐไทยในเวลานั้นๆ อาทิ กฎหมายภาษีอากรและค่าธรรมเนียมเป็นเรื่องที่สยามให้ความสำคัญมากเป็นอันดับต้น เพราะนับจากสยามเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลกผ่านทางสนธิสัญญาเบาว์ริง สยามได้เผชิญกับปัญหาสำคัญคือการจัดเก็บรายได้จากภาษีลดลง⁴⁴ แม้ว่าจะมีความพยายามสร้างกลไกการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพในสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยการตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์เพื่อเก็บรวบรวมเงินเข้าสู่ท้องพระคลัง⁴⁵ ซึ่งการให้ความสำคัญกับการออกกฎหมายเกี่ยวกับภาษีจำนวนมากได้ส่งผลให้เกิดปัญหาการจัดเก็บภาษีที่ซ้ำซ้อนกันและสร้างภาระทางภาษีให้กับราษฎร⁴⁶

หรือเรื่องเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตราก็เป็นอีกเรื่องที่ชนชั้นนำสยามให้ความสำคัญ โดยการมีเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรานั้นเป็นธรรมเนียมที่ชนชั้นนำสยามนำเข้ามาจากตะวันตก นัยหนึ่งการให้ความสำคัญกับเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตราสะท้อนความสนใจของชนชั้นนำสยาม โดยเฉพาะสถาบันกษัตริย์ที่พยายามสร้างความเป็นผู้นำในภาวะความเป็นสมัยใหม่ โดยเปลี่ยนแปลงวิถีการบริโภค รสนิยม และอัตลักษณ์ใหม่ให้สอดคล้องกับการเป็นผู้นำสมัยใหม่⁴⁷ ซึ่งประเด็นนี้ไม่ได้แตกต่างกันกับกรณีของเครื่องแบบข้าราชการและชุดครุย

ในเรื่องสำคัญประการสุดท้ายที่มีการออกกฎหมายเป็นจำนวนมากในห้าอันดับแรกก็คือ ศาลและกระบวนการยุติธรรมชและระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน ซึ่งเป็นพระราชภารกิจของพระมหากษัตริย์ราชวงศ์จักรีนับตั้งแต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นต้นมา ความพยายามสร้างระบบราชการที่ทันสมัยส่งผลให้ต้องมีการปฏิรูปทั้งศาลและระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน⁴⁸

นอกเหนือจากกฎหมายสำคัญทั้งห้าเรื่องแล้ว ในช่วงเวลาดังกล่าวยังมีการพยายามสร้างกฎหมายตามแบบตะวันตกอีกหลายฉบับ อย่างไรก็ดี บทบัญญัติของกฎหมายส่วนใหญ่ที่มีความสำคัญนั้นมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมระบบเศรษฐกิจแบบตลาด อาทิ การเริ่มต้นประกาศใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในสองบรรพแรก ซึ่งเป็นเรื่องหลักทั่วไปและหนี้ เพื่อรองรับการทำธุรกรรมสมัยใหม่ โดยไม่ได้มีการให้ความสำคัญกับบรรพอื่นๆ อาทิ ครอบครัวและมรดก ซึ่งอาจมีปัญหาในเชิงโครงสร้างสังคมไทย⁴⁹ หรือการประกาศใช้กฎหมายลักษณะอาญา เพื่อคุ้มครองกิจกรรมทางเศรษฐกิจและกำหนดแบบแผนความประพฤติที่ไม่สมควรจะกระทำ อาทิ ความผิดเกี่ยวกับทรัพย์สิน ซึ่งช่วยประคับประคองระบบเศรษฐกิจแบบตลาด หรือการประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันการเรียกขานชื่อเหล้าว่าปอรตและมะเดรา ซึ่งมีลักษณะคล้ายกันกับกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาในปัจจุบัน ที่ไม่ให้มีการตั้งชื่อเรียกเหล้าจากโปรตุเกสในลักษณะที่จะทำให้เกิดความเข้าใจผิดได้⁵⁰

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2475-2500)

ในช่วงหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองจนถึงปี 2500 พบว่าในช่วงเวลา 25 ปีสั้นๆ นี้มีกฎหมายที่ออกใหม่ทั้งสิ้น 1,691 ฉบับ โดยในช่วงระยะเวลาสามปีแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง องค์กรนิติบัญญัติใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นคือสภาผู้แทนราษฎรมีการออกกฎหมายมากขึ้นเมื่อเทียบกับช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองอย่ามีนัยสำคัญ ดังปรากฏตามภาพท้ายนี้

ภาพที่ 4 จำนวนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 – 2500
หมายเหตุ: จำนวนกฎหมายนี้ นับเฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติขึ้นไป
ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นหมวดเรื่องของกฎหมายที่มีการออกนั้นมีความหลากหลายมาก โดยหากจัดกลุ่มเรื่อง 10 อันดับที่มีการออกกฎหมายมากที่สุด (ตารางที่ 2) จะพบว่าแม้หมวดเรื่องกฎหมายหลักที่ตราขึ้นยังคงใกล้เคียงเดิมกับช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง ไม่ว่าจะเป็นภาษีอากรและค่าธรรมเนียม ศาลและกระบวนการยุติธรรม หรือระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งล้วนติดอันดับกฎหมายที่ออกมากที่สุด

แต่ก็มีบางประเด็นที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนและการโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐที่มีจำนวนเพิ่มสูงขึ้นหลังการปฏิรูปการปกครอง สะท้อนการเปลี่ยนผ่านจากแนวคิดดั้งเดิมที่ผูกสิทธิในที่ดินเข้ากับพระราชอำนาจของกษัตริย์ผู้ถือครองแผ่นดินทั้งหมด ไปสู่ระบบที่รัฐสมัยใหม่ต้องจัดการทรัพย์สินผ่านกระบวนการทางกฎหมายที่มีความเป็นทางการและต้องอาศัยความชอบธรรมตามกฎหมายเวนคืนอย่างเป็นแบบแผนมากขึ้น⁵¹

ตารางที่ 2: แสดงจำนวนสัดส่วนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ลำดับ	เรื่อง	จำนวน (ฉบับ)
1.	เวนคืนและโอนทรัพย์สินฯ	233
2.	ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม	194
3.	ควบคุมการประกอบอาชีพ	108
4.	ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน	107
5.	งบประมาณ	69
6.	ศาลและกระบวนการยุติธรรม	62
7.	ขนส่งและคมนาคม	55
8.	ยกเลิกกฎหมาย	52
9.	ข้าราชการทหารและกองทัพ	48
10.	อื่นๆ (อาทิ ศาสนา ผังเมือง)	763
รวม		1,691

ที่มา: E-Public Law Project (2568a)

นอกเหนือจากกฎหมายในเรื่องเวนคืนและโอนทรัพย์สินฯ แล้ว กฎหมายอื่นๆ ที่มีการประกาศใช้ในช่วงระยะแรกของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เป็นการมุ่งหมายเพื่อปรับโครงสร้างรัฐไทย และแก้ไขสภาวะความเป็นอยู่ของประชาชน อาทิ การแก้ไขปัญหาระบบภาษีซ้ำซ้อนในช่วงรัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยการตราประมวลรัษฎากรและยกเลิกพระราชบัญญัติภาษี รวมถึงยกเลิกกฎหมายที่มีการประกาศใช้มาก่อนหน้านี้⁵² หรือการประกาศใช้พระราชบัญญัติห้ามยึดทรัพย์สินกสิกร พุทธศักราช 2475 ซึ่งห้ามไม่ให้มีการยึดทรัพย์สินของชาวนาที่มีปัญหาทางการเงินและเป็นหนี้เนื่องจากรับภาระโครงสร้างทางภาษีที่มีปัญหา หรือพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 เพื่อป้องกันมิให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบกันในการแสวงหาดอกเบี้ย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับชาวนาในขณะนั้นที่ต้องกู้ยืมเงินมาเพื่อทำเกษตรกรรม⁵³

ปรัชญาสำคัญของคณะราษฎรคือ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางส่วนล่างในเรื่องทางเศรษฐกิจ โดยช่วยยกระดับและลดภาระของชาวนาที่เป็นเกษตรกร เพื่อนำไปสู่การพัฒนาโครงสร้างส่วนบนของสังคมให้ดีขึ้นและสอดคล้องกับวิถีประชาธิปไตย ซึ่งเป็นวิถีใหม่⁵⁴ ดังจะเห็นได้จากความเห็นของปรีดี พนมยงค์ ซึ่งอธิบายว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…⁵⁵”

บทสรุปและบทส่งต่อ

การวิเคราะห์กระบวนการนิติบัญญัติไทยในช่วง 2402–2500 ทำให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการจัดแบ่งกฎหมายออกเป็นสามยุคเป็นกฎหมายชาวบ้าน กฎหมายนักกฎหมาย และกฎหมายเทคนิค แม้ในแง่หนึ่งจะช่วยให้มองเห็นพัฒนาการเชิงรูปแบบของกฎหมายและความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายกับศีลธรรมในสังคม แต่พลังในการอธิบายดังกล่าวกลับไม่เพียงพอในการอธิบายพลวัตทางสังคมที่หล่อหลอมให้กฎหมายไทยมีรูปลักษณะเช่นที่ปรากฏอยู่จริง กรอบคิดดังกล่าวถือเอาตัวกฎหมายเป็นศูนย์กลางและมุ่งมองไปที่การเปลี่ยนแปลงของเทคนิคทางนิติบัญญัติหรือสถาบันที่ใช้ตรากฎหมาย มากกว่าที่จะช่วยสำรวจให้เห็นว่าเหตุใดกฎหมายแบบนั้นจึงเกิดขึ้นในเวลานั้นและเพื่อรับใช้ผลประโยชน์ของใคร

ในทางกลับกัน หากพิจารณากฎหมายผ่านกรอบคิดของมาร์กซ์ จะเห็นว่ากฎหมายที่ปรากฏในแต่ละยุคไม่ใช่สิ่งลอยตัวเหนือสังคม หากแต่เป็นกลไกเชิงอำนาจที่สะท้อนโครงสร้างเศรษฐกิจและความสัมพันธ์ทางชนชั้นในแต่ละช่วงเวลา กล่าวคือ กฎหมายตราสามดวงไม่ใช่เพียงจารีต หากเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบทางสังคมที่ยึดโยงกับโครงสร้างเศรษฐกิจแบบศักดินา ในขณะที่กฎหมายสมัยใหม่หลัง 2402 ก็ไม่ใช่เพียงผลของการรับเทคนิคตะวันตก แต่เกิดจากการที่สยามถูกผนวกเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลก ซึ่งบีบให้รัฐต้องสร้างกลไกทางกฎหมายเพื่อคงความสามารถในการแข่งขันและรักษาอำนาจในการจัดเก็บรายได้ กฎหมายภาษีจำนวนมาก การวางโครงสร้างศาลสมัยใหม่ การจัดระบบราชการ หรือแม้แต่กฎหมายเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ล้วนเป็นภาพสะท้อนของความต้องการทางเศรษฐกิจและการเมืองของชนชั้นนำในยุคนั้นโดยตรง ไม่ใช่พัฒนาการตามตรรกะภายในของกฎหมายอย่างที่ตำรากฎหมายแบบดั้งเดิมมักอธิบายไว้

ในทางตรงกันข้าม จะสังเกตเห็นได้ว่าในเชิงแนวคิดเรื่องการนิติบัญญัตินั้น กฎหมายมุ่งเข้ามาเกี่ยวข้องกับประชาชนอย่างจำกัด ในระยะแรกของการออกกฎหมาย รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่เข้ามามีปฏิสัมพันธ์กับชีวิตส่วนตัวของราษฎรมากเท่าใดนัก⁵⁶ ซึ่งในความเห็นของผู้เขียน ตราบเท่าที่ชีวิตส่วนตัวนั้นไม่กระทบต่อระบบทุนนิยมและอำนาจรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์แล้ว รัฐสมัยในช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นแทบจะไม่เข้าไปยุ่ง อาทิ ในด้านครอบครัวและมรดก ซึ่งส่วนหนึ่ง การนำแนวคิดแบบครอบครัวและมรดกตามกฎหมายตะวันตกมาใช้เป็นความพยายามจัดระเบียบความสัมพันธ์ในครอบครัวแบบผัวเดียวเมียเดียว (monogamy) ซึ่งไม่สอดคล้องกับความสัมพันธ์ในครอบครัวแบบจารีตของสยามที่ความสัมพันธ์ทางครอบครัวแบบหนึ่งผัวหลายเมีย โดยสายสัมพันธ์นี้สร้างความได้เปรียบและเครือข่ายอำนาจให้กับชนชั้นนำ ดังเช่นกรณีของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่แม้จะทรงเป็นต้นแบบของความเป็นสมัยใหม่ในมุมมองของสังคมไทย แต่ก็ทรงธำรงความสัมพันธ์แบบครอบครัวตามจารีตแบบเดิม เนื่องจากพลังของสายโลหิตนั้นมีส่วนต่อการค้ำจุนสถาบันของรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่เกิดขึ้นมาใหม่⁵⁷ หรือในเรื่องศาสนาที่รัฐสยามต้องการใช้เป็นรากฐานในการวางระบบการศึกษาและระบบราชการลงไปในพื้นที่จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121⁵⁸

สภาวะการเข้าสู่ระบบกฎหมายสมัยใหม่ของสยามในลักษณะนี้จึงเป็นภาวะของการเลือกรับความเป็นสมัยใหม่ กล่าวคือ ชนชั้นนำของสยามเลือกที่จะรับระบบกฎหมายสมัยใหม่ และการวางพื้นฐานของการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เฉพาะเท่าที่มันตอบสนองต่อทุนนิยมและรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์เท่านั้น โดยไม่ได้มุ่งหมายจะคุ้มครองสิทธิของราษฎรในฐานะผู้ทรงสิทธิทางกฎหมาย (subject of law) แบบระบบกฎหมายตะวันตก⁵⁹

นอกจากนี้ ข้อค้นพบเชิงประจักษ์จากข้อมูลกฎหมายกว่า 2,218 ฉบับ ทำให้เห็นยิ่งขึ้นว่ากฎหมายไทยไม่ได้พัฒนาไปตามลำดับขั้นแบบที่ทฤษฎีสามยุคเสนอ กล่าวคือก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง กฎหมายที่ถูกตราขึ้นมากที่สุดคือภาษี เหรียญตรา ศาล และระเบียบราชการ ซึ่งสะท้อนการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในบริบทของทุนนิยมโลก แต่หลัง 2475 โครงสร้างนี้มิได้พลิกกลับทันที แต่กลับถูกปรับต่อในทิศทางที่ชนชั้นนำใหม่ต้องการ ไม่ว่าจะเป็นการแก้โครงสร้างภาษี การตรากฎหมายห้ามยึดทรัพย์กสิกร หรือการตรากฎหมายเวนคืนจำนวนมากขึ้นเพื่อจัดการทรัพย์สินของรัฐสมัยใหม่ สิ่งนี้คือหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าใครบงการรัฐในห้วงเวลานั้น กฎหมายก็รับใช้ผลประโยชน์หรือความต้องการของผู้นั้น

ดังนั้น การอธิบายพัฒนาการของกฎหมายไทยด้วยการจัดยุคแบบตายตัว อาจช่วยให้เห็นความเปลี่ยนแปลงด้านรูปแบบ แต่กลับบดบังความจริงที่สำคัญกว่า นั่นคือกฎหมายเป็นผลลัพธ์ของเงื่อนไขทางเศรษฐกิจและความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่เปลี่ยนไปในแต่ละช่วงเวลา

เชิงอรรถ

สมยศ เชื้อไทย, คำอธิบายวิชากฎหมายแพ่ง : หลักทั่วไป (พิมพ์ครั้งที่ 28, วิญญูชน 2564) 53-54. ↩︎
เพิ่งอ้าง 59-60. ↩︎
Olúfẹ́mi Táíwò, Legal Naturalism: a Marxist Theory of Law (Cornell University Press 2015) 3 and 32. ↩︎
กุลลินี มุทธากลิน, เศรษฐศาสตร์การเมือง (คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2568) 22. ↩︎
แสวง บุญเฉลิมวิภาส, ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย (พิมพ์ครั้งที่ 13, วิญญูชน 2557) 86. ↩︎
Jean-Baptiste Pallegoix, Description du Royaume Thai ou Siam (Gallica 1854) 357. ↩︎
ดู ประกาศพระราชปรารภ. โรแบร์ แลงกาต์, กฎหมายตราสามดวง เล่ม 1 (โรงพิมพ์คุรุสภา 2505) 6. ↩︎
ธงชัย วินิจจะกูล, รัฐราชาชาติ: ว่าด้วยรัฐไทย (ฟ้าเดียวกัน 2563) 263. ↩︎
แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 89. ↩︎
แอนโทนี รีด, เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในยุคการค้า ค.ศ. 1450 – 1680, พงษศรี เลขะวัฒนะ แปล (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์ซิลค์เวอร์ม 2564) 148; ธงชัย วินิจจะกูล (เชิงอรรถ 8) 164-165. ↩︎
แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 123-124. ↩︎
จรัญ โฆษณานันท์, ปรัชญากฎหมายไทย (พิมพ์ครั้งที่ 7, สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง 2550) 165-166. ↩︎
นิธิ เอียวศรีวงศ์, ปากไก่และใบเรือ รวมความเรียงว่าด้วยวรรณกรรมและประวัติศาสตร์รัตนโกสินทร์ตอนต้น (พิมพ์ครั้งที่ 4, ฟ้าเดียวกัน 2555) 121. ↩︎
ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์, ‘บทนำ’ ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บก.), ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยจนถึง พ.ศ. 2484 (สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527) 6. ↩︎
จอห์น เบาว์ริง, ราชอาณาจักรและราษฎรสยาม เล่ม 1, อนันต์ ศรีอุดม แปล (พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2550) 172. ↩︎
อรรถจักร สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475: ประวัติศาสตร์การเปลี่ยนแปรสำนึกจากกษัตริย์ สู่ชนชั้นนำถึงปัจเจกชนและสามัญชน (พิมพ์ครั้งที่ 4, สมมติ 2565) 11-50. ↩︎
เพิ่งอ้าง 44. ↩︎
กระทรวงยุติธรรม, การปฏิรูปกฎหมายและการศาลในรัชสมัยพระบาทสมเด็จฯ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระปิยะมหาราช (โรงพิมพ์สำนักทำเนียบนายกรัฐมนตรี 2511)7-8; แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 149-153. ↩︎
พระราชบัญญัติใหม่ที่ประกาศใช้ในช่วงหลังปี พ.ศ. 2394 จนถึงปี พ.ศ. 2402 ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ยังคงมีลักษณะธรรมเนียมการใช้กฎหมายเหมือนกับกฎหมายตราสามดวง กล่าวคือ พระราชบัญญัติที่ประกาศนั้นเป็นการวินิจฉัยและตีความมูลคดีดังปรากฏในบทบัญญัติตามคัมภีร์พระธรรมศาสตร์. ดู ประกาศพระราชบัญญัติมรฎกสินเดิมแลสินสมรศ (คัดจากหมายรับสั่งเดือน 8 ปีกุญตรีศก จุลศักราช 1213) พระราชบัญญัติฝ่ายพระบวรราชวัง เรื่องเล่นเบี้ยในพระบวรราชวัง (คัดมาจากหมายรับสั่งเดือน 8 อุตราสาธ ปีฉลูจุลศักราช 1215) ใน วัชรญาณ, ‘ประชุมประกาศรัชกาลที่ 4 ภาค 1’ (วัชรญาณ) <https://vajirayana.org/ประชุมประกาศรัชกาลที่-๔-ภาค-๑> สืบค้นเมื่อ 26 พฤศจิกายน 2568; เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ทราบหรือไม่ว่าประเทศไทยเคยมีการออกกฎหมายมาแล้วกี่ฉบับ?’ (E-Public Law, 25 พฤศจิกายน 2566) <https://epubliclaw.com/data-stories/25/11/2023/2925/> สืบค้นเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
วัชรญาณ, ‘ประชุมประกาศรัชกาลที่ 4 ภาค 5’ (วัชรญาณ) <https://vajirayana.org/ประชุมประกาศรัชกาลที่-๔-ภาค-๕/> สืบค้นเมื่อ 26 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
เพิ่งอ้าง. ↩︎
ดู เพิ่งอ้าง. ↩︎
ธงชัย วินิจจะกูล (เชิงอรรถ 8) 165-168 และ 183-187. ↩︎
ดู ฉัตรดาว ลีเชวงวงศ์, ‘การเมืองในราชสำนักฝ่ายใน ในสมัยรัชกาลที่ 5’ (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2558) 9 <https://digital.car.chula.ac.th/chulaetd/51871>; ดู กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย (ฟ้าเดียวกัน 2562). ↩︎
ดู พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, เจ้านายและข้าราชการกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 และพระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แถลงพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน (พิมพ์ครั้งที่ 5, บริษัท จันวาณิชย์ จำกัด 2526) 106. ↩︎
กระทรวงยุติธรรม (เชิงอรรถ 18) 13. ↩︎
พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์, เล็กเชอร์ของพระเจ้าพี่ยาเธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ (โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนาธร 2468) 2-4. ↩︎
สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ 1 เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี 2545) 1. ↩︎
ดู พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด คือ ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน. ↩︎
สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ, ‘รัฐมนตรีสภา’ (ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า, 8 ธันวาคม 2560) <https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=รัฐมนตรีสภา> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
ชาญชัย รัตนวิบูลย์, ‘บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว’ (ปริญญานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ 2519) 74-75. ↩︎
สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี (เชิงอรรถ 28) 1. ↩︎
หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง (สำนักงานทนายความพิมลธรรม 2513) 40-41, <https://pridi.or.th/sites/default/files/pdf/pridibook189.pdf>. ↩︎
สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ (เชิงอรรถ 30). ↩︎
กุลลดา เกษบุญชู มี้ด (เชิงอรรถ 24) 208-209. ↩︎
สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ (เชิงอรรถ 30). ↩︎
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 1. ↩︎
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 8. ↩︎
ในประเด็นว่าผู้ใดเป็นผู้เขียนคำอธิบายนี้ มีการคาดเดาออกไปเป็น 2 แนวทาง โดยแนวทางแรกคาดเดาว่าผู้เขียนอาจจะเป็นเดือน บุนนาค หรือไพโรจน์ ชัยนาม โดยพิจารณาจากสำนวนการเขียน แต่ในเว็บไซต์ห้องสมุดเนติบัณฑิตยสภา ระบุว่าเป็นปรีดี พนมยงค์ ซึ่งทินกฤต นุตวงษ์ ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่าเนื้อหาคำอธิบายโดยส่วนใหญ่มีลักษณะคล้ายคลึงกันกับคำอธิบายกฎหมายปกครองที่แสดง ณ โรงเรียนกฎหมายในช่วงปี พ.ศ. 2475. ดู ทินกฤต นุตวงษ์, ‘คําอธิบายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ฉบับปฐมฤกษ์แห่งสยาม’ (2555) 2 CMU Journal of Law and Social Sciences 5, 6 <https://so01.tci-thaijo.org/index.php/CMUJLSS/article/view/64595>. ↩︎
ดู มปช., ‘คำอธิบายข้อความสำคัญบางอย่างในบทกฎหมายที่ได้นำลงในหนังสือนิติสาส์น แผนกกฤษฎีกา ปีที่ 3 เล่ม 4 (ประจำเดือนกรกฎาคม พุทธศักราช 2475)’ (2475) 5 นิติสาส์น แผนกสามัญ 449, 456 อ้างใน เพิ่งอ้าง 17. ↩︎
ดู พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475; รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475. ↩︎
หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (เชิงอรรถ 34) 148. ↩︎
E-Public Law Project, ‘Law Index Dashboard’ (E-Public Law Project) <https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564) 13-14. ↩︎
วิภา จิรภาไพศาล, ‘ออดิตออฟฟิส สมัยรัชกาลที่ 5 ตรวจพบลูกหลานขุนนางใหญ่คอร์รัปชั่นเงินครึ่งล้าน’ (ศิลปวัฒนธรรม, 17 กุมภาพันธ์ 2568) <https://www.silpa-mag.com/history/article_148424> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปรีดี พนมยงค์ และคณะราฎร กับการสถาปนาระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 เมษายน 2568) <https://pridi.or.th/th/content/2025/04/2402> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
เมาริตซิโอ เปเลจจี, เจ้าชีวิต เจ้าสรรพสิ่ง: การก่อร่างภาพลักษณ์สมัยใหม่ของสถาบันกษัตริย์สยาม, วริศรา กิตติคุณเสรี แปล (ฟ้าเดียวกัน 2566) 33-72. ↩︎
ดู แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 157-158. ↩︎
ดู ไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันท์, ‘สมเด็จพระมหาธีรราชเจ้ากับการจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ของไทย’ (the 101.world, 11 พฤศจิกายน 2568) <https://www.the101.world/king-rama-vi-law-reform/> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
ดู พระราชบัญญัติป้องกันการเรียกขานชื่อเหล้าว่า ปอรต และมะเดรา (ประกาศใช้ปี พ.ศ. 2469). ↩︎
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, (เชิงอรรถ 19). ↩︎
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 46). ↩︎
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘คณะราษฎรกับการพิทักษ์ความเป็นธรรมในคิดดอกเบี้ยกู้ยืมเงิน’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 28 กันยายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/09/434> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์สุขภาพใจ 2552) 150. ↩︎
ประเด็นนี้เพิ่มเติมจากความเห็นของคุณไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันนท์ ซึ่งคุณไชยพัฒน์ ได้ยกตัวอย่างตอนคุยกับผู้เขียนในประเด็นเรื่องครอบครัวและมรดก ซึ่งผู้เขียนขอบคุณคุณไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันนท์ ที่ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจนี้ เมื่อตอนช่วยผู้เขียนอ่านร่างแรกของบทความนี้. ↩︎
ดู กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, (เชิงอรรถ 24); see Tamara Loos, Subject Siam: Family, Law, and Colonial Modernity in Thailand (Cornell University Press 2005) Chapter 1. ↩︎
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘การขยายอำนาจรัฐสยามในอาณาบริเวณล้านนา: กรณีศึกษาการบังคับใช้กฎหมายการปกครองคณะสงฆ์’ (Lanner, 9 เมษายน 2567) <https://www.lannernews.com/09042567-01/> สืบค้นเมื่อ 18 มกราคม 2569. ↩︎
ดู ธงชัย วินิจจะกูล, เมื่อสยามพลิกผัน: ว่าด้วยกรอบมโนทัศน์พื้นฐานของสยามยุคสมัยใหม่ (ฟ้าเดียวกัน 2562). ↩︎

“ปฐมรัฐธรรมนูญ” โครงสร้างสถาบันการเมือง ในอุดมคติของคณะราษฎร

กุมภาพันธ์ 6, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ใกล้จะถึงวันลงประชามติเพื่อตัดสินให้มีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เข้ามาทุกที หลายคนอาจจะบอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ดีแล้ว หรืออาจจะบอกรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหา ซึ่งก็อาจจะมีมุมมองที่แตกต่างกันไป แต่อย่างหนึ่งที่อาจจะเห็นได้ชัดเจนคือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีขนาดที่ยาวมาก เต็มไปด้วยบทบัญญัติหลายเรื่อง ซึ่งเกี่ยวกับการเมืองการปกครองบ้าง และไม่เกี่ยวกับการเมืองการปกครองบ้าง โดยทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ ขยับขยายพื้นที่ออกไปกว่าการเป็นตราสารทางการเมือง ไปสู่พรมแดนซึ่งแท้จริงแล้วอาจจะไม่ใช่เรื่องทางรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนอยากจะชวนย้อนกลับมาว่า รัฐธรรมนูญของประเทศไทย แท้จริงแล้วจุดเริ่มต้นของรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะอย่างไร โดยย้อนกลับไปอ่านพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475^[1] หรืออาจเรียกอย่างลำลองว่า ปฐมรัฐธรรมนูญนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีความสำคัญในทางประวัติศาสตร์เฉพาะในฐานะรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยเพียงอย่างเดียว แต่ในอีกแง่หนึ่งคือ รัฐธรรมนูญนี้เป็นภาพสะท้อนจินตนาการและอุดมการณ์ทางการเมืองของคณะราษฎร

ในแง่หนึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอายุการใช้งานที่สั้นมาก ๆ โดยมีอายุการใช้งานอยู่เพียงแค่ 7 เดือนเท่านั้น ก่อนจะถูกแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญที่ถูกเรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร^[2] โดยผู้ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยคือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) ซึ่งถือกันว่าเป็น “มันสมอง” ของคณะราษฎร เมื่อทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองสำเร็จแล้วคณะราษฎรก็ได้นำร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พุทธศักราช 2475 ที่ได้จัดเตรียมไว้เรียบร้อยแล้วขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย^[3]

หากลองพิจารณาโครงสร้างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะพบว่าเนื้อหาของบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ไม่ได้มีขนาดยาวมากเพียงแค่ 39 มาตราเท่านั้น และในแต่ละมาตรานั้นถูกกำหนดไว้อย่างสั้น ๆ ในฐานะหลักการที่สะท้อนอุดมการณ์ทางการเมืองและความมุ่งหมายทางการเมืองเท่านั้น ในส่วนของรายละเอียดต่าง ๆ นั้นจะถูกกำหนดไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแทน ทำให้ลักษณะสำคัญของปฐมรัฐธรรมนูญจึงเป็นมีการกำหนดเรื่องโครงสร้างสถาบันการเมือง ในฐานะระเบียบของการใช้อำนาจระหว่างบรรดาสถาบันการเมืองต่าง ๆ เท่านั้น ในส่วนบทบัญญัติอื่น ๆ ดังที่เราเห็นในปัจจุบัน อาทิ สิทธิและเสรีภาพ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้น ล้วนแล้วแต่ค่อย ๆ ถูกเพิ่มเติมเข้ามา เมื่อมีการพยายามนำเข้าแนวคิดทางกฎหมายจากต่างประเทศเข้ามา

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาใจความสำคัญของปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ กลไกในการถ่ายโอนอำนาจสูงสุดจากกษัตริย์มาสู่ราษฎร และได้จัดแบ่งอำนาจสูงสุดของประเทศออกเป็น 3 ประเภทคือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ^[4] ผ่านสถาบันการเมือง 4 จำพวกที่ถูกตั้งภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญนี้ ได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

สถาบันกษัตริย์

สถาบันการเมืองแรกที่ถูกกำหนดไว้ในปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ สถาบันกษัตริย์ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น คณะราษฎรไม่ได้มีความมุ่งหมายที่จะโค่นล้มสถาบันกษัตริย์ลงแต่อย่างใด ดังจะเห็นได้จากคำอธิบายของหลวงประดิษฐ์มนูธรรมหรือปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายเจตนารมณ์ของการเปลี่ยนแปลงการปกครองไว้ว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครอง ซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…^[5]”

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญแล้ว จะเห็นได้ว่าความมุ่งหมายของคณะราษฎรนั้นไม่ได้ต้องการเปลี่ยนแปลงตัวองค์ประมุขของประเทศแต่อย่างใด เนื่องจากในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า ผู้เป็นกษัตริย์ของประเทศ คือ พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว^[6] สอดคล้องกับที่คณะราษฎรได้ประกาศไว้ในประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1 ว่า

“…คณะราษฎรไม่ประสงค์ทำการแย่งชิงราชสมบัติ ฉะนั้น จึงได้อัญเชิญให้กษัตริย์องค์นี้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต่อไป แต่จะต้องอยู่ใต้กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน จะทำอะไรโดยลำพังไม่ได้ นอกจากด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร…^[7]”

นอกจากนี้ ในบทบัญญัติของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ยังกำหนดให้ในกรณีที่ต้องมีการสืบราชสันตติวงศ์ ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. 2467 โดยต้องได้รับความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร^[8] ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ถูกเพิ่มเติมขึ้นมา เพื่อให้กิจการของสถาบันกษัตริย์ในการสืบราชสันตติวงศ์สัมพันธ์กับราษฎรในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุด^[9]

บทบาทของกษัตริย์ในฐานะประมุขของประเทศตามปฐมรัฐธรรมนูญนี้คือ การกำหนดให้กษัตริย์เป็นผู้แสดงออกแทนรัฐ และจำกัดอำนาจของกษัตริย์^[10] ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติที่กำหนดว่า พระราชบัญญัติ คำวินิจฉัยของศาล และการอื่น ๆ ซึ่งจะมีบทกฎหมายระบุไว้เฉพาะจะต้องกระทำในนามของกษัตริย์ในฐานะประมุขสูงสุดของรัฐ^[11] แต่การกระทำในนามของกษัตริย์นี้เป็นเพียงแต่การกระทำในเชิงรูปแบบเท่านั้น ดังจะเห็นได้ว่า การกระทำใด ๆ ของกษัตริย์นั้นถูกกำหนดให้ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วยโดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ โดยเป็นการจำกัดอำนาจของกษัตริย์และวางเงื่อนไขความสมบูรณ์ของการกระทำของกษัตริย์ ในขณะเดียวกันก็เป็นการวางแนวทางกำหนดผู้ต้องรับผิดชอบแทนกษัตริย์ ทำให้กษัตริย์ไม่ต้องมีความรับผิดชอบใด ๆ ทั้งสิ้น^[12]

นอกจากนี้ บทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ในกรณีที่กษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้อำนาจแทน เพื่อให้การดำเนินงานของรัฐบาลเป็นไปโดยปกติไม่ต้องชะงัก^[13] หลักการนี้สะท้อนให้เห็นว่า การใช้อำนาจของกษัตริย์นั้นเป็นเพียงการใช้อำนาจในเชิงรูปแบบในฐานะสัญลักษณ์แทนรัฐเท่านั้น ในขณะที่อำนาจในทางบริหารที่แท้จริงนั้นเป็นของคณะกรรมการราษฎร^[14]

สภาผู้แทนราษฎร

สถาบันการเมืองจำพวกที่สองในปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ สภาผู้แทนราษฎร โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาการแผ่นดิน^[15] เพียงสภาเดียว^[16] มีอำนาจและหน้าที่ในการปรึกษาหารือ หรือในการชี้ขาดกิจการอันเป็นอำนาจสูงสุดของประเทศ^[17] เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยสูงสุด เพราะเป็นองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากราษฎร

อย่างไรก็ดี เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นสถาบันการเมืองใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อนในประเทศไทย จึงได้มีการกำหนดให้การได้มาของสภาผู้แทนราษฎรมีลำดับตามกาลสมัย^[18] โดยแบ่งวิธีการได้มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรออกเป็น 3 สมัย โดยสมัยแรก ซึ่งเป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ จึงจำเป็นต้องกำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีที่มาจากสมาชิกของคณะราษฎรไปก่อน สมัยที่สอง เมื่อได้มีการจัดการประเทศเป็นที่เรียบร้อยแล้ว จึงเปิดให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็น 2 ประเภทคือ ประเภทที่มาจากสมาชิกเดิมที่เป็นคณะราษฎร และประเภทที่มาจากการเลือกตั้ง และสมัยที่สาม ภายในระยะเวลา 10 ปีเมื่อราษฎรมีความเข้าใจในประชาธิปไตยและมีความรู้ในระดับประถมเกินครึ่งหนึ่งแล้ว จึงจะจัดให้มีการเลือกตั้งเป็นการทั่วไป^[19]

ในด้านอำนาจและหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรนั้น ตามปฐมรัฐธรรมนูญกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรสูงสุดผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติของประเทศ^[20] และบทบัญญัติซึ่งออกโดยสภาผู้แทนราษฎรนี้เรียกว่า พระราชบัญญัติ ซึ่งจะมีผลใช้บังคับก็ต่อเมื่อพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐได้ประกาศให้ใช้แล้ว^[21]

นอกจากนี้ สภาผู้แทนราษฎรยังมีอำนาจในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน^[22] และแต่งตั้งคณะกรรมการราษฎร และเสนาบดีลงมาจนถึงข้าราชการสามัญทุกชั้น โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจดูแลควบคุมกิจการของประเทศ และมีอำนาจประชุมกันถอดถอนกรรมการราษฎรหรือพนักงานรัฐบาลผู้หนึ่งผู้ใดก็ได้^[23]

คณะกรรมการราษฎร

ตามบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ไม่ปรากฏสถาบันทางการเมืองในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ดังจะเห็นได้ว่า ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีการระบุถึงสถาบันการเมืองที่เรียกว่า “คณะรัฐมนตรี” แบบปัจจุบัน แต่มีสถาบันการเมืองที่เรียกว่า “คณะกรรมการราษฎร^[24]” โดยประกอบประธาน 1 คนและกรรมการอื่นอีก 14 คน รวมเป็น 15 คน^[25] โดยตำแหน่งประธานคณะกรรมการราษฎรเป็นหัวหน้า อาจจะเทียบได้กับนายกรัฐมนตรีในปัจจุบัน โดยประธานคณะกรรมการราษฎรมาจากการเลือกตั้งสมาชิกจากสภาผู้แทนราษฎร และกรรมการราษฎรคนอื่น ๆ จะมาจากการเลือกโดยประธานกรรมการจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร^[26^]

ในปฐมรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดให้คณะกรรมการราษฎรมีบทบาทหน้าที่สำคัญอยู่ 2 ประการ ได้แก่ ประการแรก อำนาจในการบริหารทั่วไป โดยใช้อาจในการบริหารงานตามกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรตราขึ้นมา^[27] ซึ่งมีลักษณะเป็นทั้งอำนาจในการปฏิบัติตามกฎหมายและอำนาจทางปกครอง เว้นแต่อำนาจในการนิติบัญญัติและการวินิจฉัยคดี ที่เหลือล้วนเป็นอำนาจของคณะกรรมการราษฎรทั้งสิ้น^[28] และการใช้อำนาจนิติบัญญัติในกรณีฉุกเฉิน^[29] คณะกรรมการราษฎรอาจจะใช้อำนาจนิติบัญญัติได้เช่นเดียวกัน^[30]

นอกจากนี้ ภายใต้โครงสร้างทางการเมืองของคณะกรรมการราษฎร ยังมีการรับเอาสถาบันการเมืองเดิมที่เคยมีอยู่ในระบบกฎหมายก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองด้วย โดยกำหนดให้เสนาบดี^[31] ซึ่งเคยเป็นสภาการเมืองประเภทหนึ่ง ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยทำหน้าที่เป็นผู้บริหารกระทรวงต่าง ๆ ซึ่งทำงานให้กับกษัตริย์และอยู่ภายใต้เสนาบดีสภาและองคมนตรีสภา แต่เมื่อสถาบันการเมืองเดิมเหล่านี้ได้ถูกลบล้างออกไปจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว เสนาบดีประจำกระทรวงจึงมาขึ้นอยู่กับคณะกรรมการราษฎรแทน^[32] โดยลำดับของความรับผิดชอบจึงแบ่งออกเป็น 3 ระดับคือ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และเสนาบดี

ลำดับความรับผิดชอบทางการเมืองภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า โครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างสภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมการราษฎรตามบทบัญญัติของปฐมรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะแตกต่างจากโครงสร้างสถาบันการเมืองแบบรัฐสภาในกรณีของประเทศอังกฤษ หรือระบบการเมืองแบบเวสมินสเตอร์ (Westminster system) ซึ่งเกิดขึ้นมาจากพัฒนาการทางการเมืองแบบอังกฤษ ที่ทำให้ค่อยเกิดการเปลี่ยนถ่ายอำนาจจากสถาบันกษัตริย์ไปสู่รัฐสภา และนายกรัฐมนตรีที่มาจากรัฐสภา

แต่กรณีของปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ไม่ได้มีโครงสร้างสถาบันทางการเมืองที่มีเส้นแบ่งขอบเขตอย่างชัดเจนระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร เนื่องจากฝ่ายบริหารหรือคณะกรรมการราษฎรนั้นมีที่มาจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งในประเด็นนี้ ศาสตราจารย์ ไพโรจน์ ชัยนาม ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ลักษณะของคณะกรรมการราษฎรนั้นเป็นสถาบันการเมืองที่ไม่เหมือนกับคณะรัฐมนตรี^[33] ซึ่งผู้เขียนได้ตั้งข้อสังเกตว่า เนื่องจากลักษณะของคณะกรรมการราษฎรมีสถานะจริง ๆ เป็นส่วนหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร และในเชิงการบริหาราชการแผ่นดิน คณะกรรมการราษฎร ไม่ใช่ผู้มีอำนาจว่าการบริหารราชการกระทรวงต่าง ๆ โดยตรง แต่การบริหารราชการกระทรวงดำเนินการโดยเสนาบดี ซึ่งเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 (ฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475) ซึ่งได้รวมอำนาจของคณะกรรมการราษฎรกับกับเสนาบดีมาไว้กับคณะรัฐมนตรี^[34]

ดังนี้ หากพิจารณาลักษณะสถาบันการเมืองของคณะกรรมการราษฎรแล้ว อาจเทียบได้กับรูปแบบของการปกครองภายใต้สภาแห่งชาติ (Convention nationale) ของประเทศฝรั่งเศส^[35] ภายหลังสงครามปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ. 1789 (พ.ศ. 2332) ซึ่งมีลักษณะเป็นสภาที่มีอำนาจสูงสุด (sovereign assembly) ในฐานะองค์กรปกครองสูงสุด^[36] โดยมีคณะกรรมการหนึ่งที่สภาแห่งชาติตั้งขึ้นมาเพื่อมาทำหน้าที่ในเชิงบริหาร เรียกว่า คณะบริหารของสภาแห่งชาติ (Ministres de la Convention)^[37] ก่อนที่ในเวลาต่อมาประเทศฝรั่งเศสจะเปลี่ยนแปลงมาเป็นรูปแบบรัฐสภาแบบระบบการเมืองแบบเวสมินสเตอร์ ตามรัฐธรรมนูญของปีที่ 3 (Constitution de l’an III)^[38] หรือรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1795 ของสาธารณรัฐฝรั่งเศสที่ 1 โดยกำหนดให้มีสถาบันการเมืองสำคัญ 2 สถาบันคือ สภานิติบัญญัติ ซึ่งประกอบไปด้วยสองสภาคือ สภาผู้สูงอายุ (Conseil des Anciens) ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาสูง และสภาห้าร้อย (Conseil des Cinq-Cents) ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาล่าง และมีอีกสถาบันการเมืองสำคัญอีกสถาบันหนึ่ง เรียกว่า คณะกรรมการบริหาร (Directoire) ซึ่งทำหน้าที่รับผิดชอบการบริหารทั่วไป

ศาล

ศาลเป็นสถาบันการเมืองสุดท้ายในสถาบันการเมืองภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญ และเป็นอีกสถาบันการเมืองหนึ่งที่เกิดขึ้นมา ก่อนการประกาศใช้ปฐมรัฐธรรมนูญ โดยบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญนี้ได้บัญญัติเรื่องศาลไว้เพียงแค่ 1 มาตรา โดยเป็นการรับรองสถานะของสถาบันในระบบการเมืองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองใหม่^[39] โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้ศาลที่มีหน้าที่ระงับข้อพิพาท ยังคงมีบทบาทในการระงับข้อพิพาทต่อไป^[40]

ดังจะเห็นได้ว่า โครงสร้างสถาบันการเมืองในอุดมคติของคณะราษฎรตามปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ประกอบไปด้วยสถาบันทางการเมืองที่จำกัดเพียง 4 ประเภทเท่านั้น ได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล ซึ่งเมื่อพิจารณาในเชิงโครงสร้างอำนาจแล้ว จะเห็นได้ว่าการออกแบบสถาบันการเมืองดังกล่าวมิได้มีความมุ่งหมายในการสร้างระบบการเมืองที่มีความซับซ้อนหรือมีการกระจายอำนาจออกไปยังองค์กรอิสระหรือกลไกตรวจสอบหลายระดับ หากแต่เป็นความพยายามในการจัดวางระเบียบของการใช้อำนาจอธิปไตย ให้มีความชัดเจน โดยกำหนดให้มีสถาบันเพียงเท่าที่จำเป็นต่อการทำหน้าที่ใช้อำนาจสูงสุดของรัฐเท่านั้น

ในโครงสร้างดังกล่าว สภาผู้แทนราษฎรถูกสถาปนาขึ้นในฐานะศูนย์กลางของอำนาจอธิปไตย เป็นองค์กรที่รวบรวมทั้งความชอบธรรมทางประชาธิปไตยและอำนาจในการกำหนดทิศทางของรัฐ ขณะที่สถาบันอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นกษัตริย์ คณะกรรมการราษฎร หรือศาล ล้วนถูกออกแบบให้มีบทบาทในลักษณะสถาบันประกอบ (auxiliary institutions) ที่ทำหน้าที่รองรับหรือปฏิบัติการตามการตัดสินใจของสภาผู้แทนราษฎรเป็นหลัก มากกว่าที่จะเป็นองค์กรซึ่งมีอำนาจอิสระถ่วงดุลกันเองในลักษณะแบบการแบ่งแยกอำนาจตามแนวคิดรัฐธรรมนูญสมัยใหม่

เป้าหมายสำคัญที่สุดของ ปฐมรัฐธรรมนูญคือ การให้ราษฎรเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุด และเป็นศูนย์กลางของระบอบการปกครองทั้งหมด บรรดาสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ จึงยึดโยงกับไปหาประชาชนโดยมีสภาผู้แทนราษฎรเป็นศูนย์กลาง อาทิ สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้พิจารณาการสถาปนากษัตริย์พระองค์ใหม่ การกำหนดให้คณะกรรมการราษฎรมาจากสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ตั้งหรือปลดคณะกรรมการราษฎรและเสนาบดี (รวมถึงข้าราชการประจำแบบผู้พิพากษา)

ด้วยเหตุนี้ ปฐมรัฐธรรมนูญจึงอาจมิได้ถูกออกแบบขึ้นเพื่อเป็นรัฐธรรมนูญในความหมายของกฎหมายสูงสุดที่จำกัดอำนาจรัฐเพียงอย่างเดียว หากแต่เป็นรัฐธรรมนูญในฐานะระเบียบการถ่ายโอนและจัดวางอำนาจอธิปไตยจากสถาบันกษัตริย์มาสู่ราษฎรผ่านสภาผู้แทนราษฎรเป็นสำคัญ

เชิงอรรถ

[1] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, ประกาศเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 49, หน้า 166–179, https://ratchakitcha.soc.go.th/documents/1092745.pdf.

[2] ในเบื้องแรกนั้นมีความตั้งใจที่จะให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร แต่เมื่อทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ได้ทรงเติมข้อความเข้าไปในรัฐธรรมนูญว่า “ชั่วคราว” ซึ่งทำให้ในเวลาต่อมาได้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น; ดู

[3] นันทวัฒน์ บรมานันท์, “ข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย,” Public Law Net, 9 กรกฎาคม 2544 [Online], สืบค้นเมื่อ 29 มกราคม 2569, จาก http://public-law.net/publaw/view.aspx?id=138.

[4] ทินกฤต นุตวงษ์, “คำอธิบายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ฉบับปฐมฤกษ์แห่งสยาม,” CMU Journal of Law and Social Sciences 5, ฉบับที่ 2 (2012): 7, https://so01.tci-thaijo.org/index.php/CMUJLSS/article/view/64595. ผู้เขียนใช้บทความของคุณทินกฤต นุตวงษ์ ในการเรียบเรียงคำอธิบายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ของนายปรีดี พนมยงค์ ใน นิติสาส์น แผนกสามัญ ปีที่ 5, เล่มที่ 5 (2475): 449-466 ซึ่งผู้เขียนขอขอบคุณ คุณทินกฤต นุตวงษ์ ในการนำเอกสารดังกล่าวมาเผยแพร่.

[5] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), 150.

[6] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 4.

[7] ประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1 (24 มิถุนายน 2475), เผยแพร่บนเว็บไซต์สถาบันปรีดี พนมยงค์, สืบค้นเมื่อ 29 มกราคม 2026, https://pridi.or.th/th/libraries/1583202126.

[8] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 4.

[9] ปรีดี พนมยงค์, “คำอธิบายข้อความสำคัญบางอย่างในบทกฎหมายที่ได้นำลงในนิติสาส์น แผนกกฤษฎีกา ปีที่ 3 เล่มที่ 4 (ประจำเดือนกรกฎาคม พุทธศักราช 2475),” นิติสาส์น แผนกสามัญ ปีที่ 5, เล่มที่ 5 (2475): 453-455; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 10-28.

[10] นันทวัฒน์ บรมานันท์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3.

[11] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 3 ประกอบมาตรา 7.

[12] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 452 และ 455; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[13] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 5.

[14] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 454; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16

[15] เพิ่งอ้าง, 455; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[16] สภาผู้แทนราษฎร ถูกกำหนดให้เป็นสภาการเมืองเพียงสภาเดียวของประเทศไทย โดยในช่วงระยะแรกของประชาธิปไตยไทย รัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นมายังไม่มีการใช้ระบบสภาคู่ที่มีสภาสูงกับสภาล่าง จนล่วงเข้ามาเมื่อมีการตั้งพฤตสภาในปี พ.ศ. 2489 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้เสนอให้มีการตั้งสภาสูงที่เรียกว่า พฤฒสภา ซึ่งเป็นต้นแบบของวุฒิสภาในอนาคต; ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “วุฒิสภา (สูงวัย) ในไทยกับบทบาทของสภาสูงในโลก : มองบทบาทวุฒิสภาไทยเปรียบเทียบต่างประเทศ,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 30 พฤษภาคม 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 30 มกราคม 2566, https://pridi.or.th/th/content/2023/05/1554.

[17] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 455; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[18] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 10.

[19] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 456-459; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[20] เพิ่งอ้าง, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 456; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[21] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 8.

[22] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 9.

[23] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 456; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[24] ไพโรจน์ ชัยนาม, รัฐธรรมนูญ: บทกฎหมายและเอกสารสำคัญในทางการเมือง ของประเทศไทย (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2519, 112.

[25] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 32.

[26] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 33.

[27] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 28.

[28] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 462-463; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[29] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 29.

[30] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 462-463; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[31] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 31.

[32] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 464; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[33] ไพโรจน์ ชัยนาม, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 24, 112.

[34] เพิ่งอ้าง, 112-113.

[35] ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับ รศ.ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์ ซึ่งอธิบายว่า คณะกรรมการราษฎรน่าจะมีที่มาจาก องค์กรที่ทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในรัสเซีย “People’s Commissioner” ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญรัสเซียฉบับปี ค.ศ.1924 (พ.ศ.2467) ซึ่งใช้อยู่ในช่วงระยะเวลาเดียวกัน โดยผู้เขียนมีความเห็นว่า ถ้าพิจารณาจากลักษณะความสัมพันธ์ของสถาบันการเมืองที่มีสภาผู้แทนราษฎรเป็นศูนย์กลางแล้ว น่าจะมีลักษณะคล้ายคลึงกันกับ คณะบริหารของสภาแห่งชาติ (Ministres de la Convention). ดู นันทวัฒน์ บรมานันท์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3.

[36] “National Convention,” Encyclopaedia Britannica, accessed January 30, 2026, https://www.britannica.com/topic/National-Convention; this article describes the National Convention as the assembly that governed France from September 20, 1792 to October 26, 1795, following the overthrow of the monarchy and establishing the First Republic.

[37] see Pierre Caron, “Conseil exécutif provisoire et pouvoir ministériel (1792-1794),” Annales historiques de la Révolution française 14, no. 79 (January-February 1937): 4–16, https://www.jstor.org/stable/41924818.

[38] see “Constitution du 5 fructidor an III,” Wikipédia, accessed January 31, 2026, https://fr.wikipedia.org/wiki/Constitution_du_5_fructidor_an_III.

[39] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 466; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[40] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 39.

ชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาล (government shutdown) พลังการถ่วงดุล ของฝ่ายนิติบัญญัติสหรัฐฯ

ธันวาคม 7, 2025ธันวาคม 8, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ข่าวใหญ่จากสหรัฐอเมริกาได้รับความสนใจไปทั่วโลก เมื่อวุฒิสภามีมติผ่านร่างกฎหมายจัดหาเงินทุนเพื่อยุติภาวะชัตดาวน์ของหน่วยงานรัฐบาลกลาง ภาวะชัตดาวน์ครั้งนี้เริ่มต้นขึ้นในต้นเดือนตุลาคม นำไปสู่การระงับบริการภาครัฐจำนวนมาก พนักงานกว่า 1.4 ล้านคนหยุดงานหรือถูกบังคับให้ทำงานโดยไม่ได้รับค่าจ้าง ขณะที่ประชาชนได้รับผลกระทบเป็นวงกว้าง ตั้งแต่การเดินทางทางอากาศไปจนถึงสวัสดิการอาหารของชาวอเมริกันรายได้น้อยกว่า 41 ล้านคน[1]

เหตุการณ์เช่นนี้ทำให้เกิดคำถามในใจของใครหลายคนว่า เหตุใดรัฐบาลของประเทศที่มักถูกมองว่ามีสถาบันทางการเมืองเข้มแข็งถึงหยุดทำงานลงได้ และภาวะเช่นนี้เป็นสัญญาณของความล้มเหลวทางการเมือง หรือแท้จริงแล้วเป็นกลไกที่ระบบรัฐธรรมนูญอเมริกันออกแบบไว้ตั้งแต่ต้น

บทความนี้จึงมุ่งทำความเข้าใจการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐ ไม่ใช่ในฐานะเหตุการณ์เฉพาะหน้า แต่ในฐานะส่วนหนึ่งของหลักการรัฐธรรมนูญอเมริกัน โดยเริ่มต้นจากการพิจารณาว่าเหตุใดอำนาจควบคุมการคลัง จึงอยู่ในมือสภาคองเกรสอย่างเด็ดขาด ก่อนจะวิเคราะห์ว่ากลไกงบประมาณถูกใช้เป็นอาวุธทางการเมืองอย่างไร และท้ายที่สุดจะชวนผู้อ่านมองย้อนกลับมายังประเทศไทย เพื่อสำรวจว่า โครงสร้างเชิงสถาบันของเรามีหรือขาดอะไรไป เมื่อเทียบกับระบบที่เปิดช่องให้สภาสามารถหยุดรัฐได้จริง

ความปั่นป่วนที่สะท้อนการออกแบบรัฐธรรมนูญอเมริกัน

แม้ภาพหน่วยงานรัฐบาลที่หยุดทำงาน บริการสาธารณะที่ชะงักงัน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจำนวนมากที่ไม่ได้รับค่าจ้างจะให้ความรู้สึกเหมือนความวุ่นวายทางการเมือง แต่ในหลักการของรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาแล้ว ปรากฏการณ์เช่นนี้คือผลลัพธ์ที่ตั้งอยู่บนหลักการมากกว่าความผิดพลาดของระบบ กลไกที่ทำให้รัฐบาลกลางไม่สามารถใช้จ่ายเงินได้โดยปราศจากการอนุมัติจากสภาคองเกรส เป็นการวางโครงสร้างเพื่อจำกัดอำนาจฝ่ายบริหารอย่างเข้มงวด ซึ่งสะท้อนวิธีคิดของผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่มองว่าอำนาจรัฐที่กระจุกตัว คือความเสี่ยงสำคัญของเสรีภาพทางการเมือง

โดยระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาวางโครงสร้างให้ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เป็นสองสถาบันที่แยกขาดจากกันโดยหลักการทั้งในเชิงบุคคลและอำนาจ กล่าวคือ สมาชิกสภาคองเกรสไม่สามารถดำรงตำแหน่งในฝ่ายบริหารได้ และประธานาธิบดีก็ไม่ได้มาจากเสียงข้างมากในสภาอย่างระบบรัฐสภา ผลลัพธ์คือทั้งสองฝ่ายมีที่มาทางประชาธิปไตยคนละช่องทาง ต่างใช้อำนาจโดยอิสระจากกัน และต้องประสานผ่านกระบวนการถ่วงดุลที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ซึ่งทำให้การใช้อำนาจรัฐขึ้นอยู่กับการเจรจาระหว่างสองสถาบันมากกว่าการควบคุมภายในพรรคการเมืองเดียว[2]

นอกจากนี้ ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของอเมริกัน งบประมาณของรัฐไม่ใช่เพียงแค่เครื่องมือบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น แต่เป็นจุดตัดของอำนาจ (critical point of authority) ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ โดยรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกากำหนดให้อำนาจสูงสุดทางการคลังอยู่กับสภาคองเกรส ในการมีอำนาจควบคุมทางการคลัง (power of purse) โดยสภาคองเกรสมีอำนาจในการควบคุมการจัดเก็บและจ่ายเงินจะต้องเป็นไปตามกฎหมายที่ตราขึ้นโดยสภาคองเกรส[3]

หลักการนี้ได้ทำให้เกิดข้อจำกัดว่า รัฐบาลจะไม่สามารถจ่ายเงินได้หากไม่ได้รับอนุญาตจากสภาคองเกรสเสียก่อน[4] เป้าหมายของกระบวนการดังกล่าวเพื่อเปิดให้เกิดการเจรจาร่วมกันระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยคือ ประธานาธิบดี และสภาคองเกรส ผ่านพรรคการเมืองทั้งสองพรรค โดยงบประมาณจะผ่านออกมาแล้วใช้บังคับได้ต้องได้รับความเห็นชอบไปในทิศทางเดียวกันจากทั้งประธานาธิบดีและสภาคองเกรส[5]

ฉะนั้น ในเชิงหลักการแล้วสภาพดังกล่าวจึงไม่ใช่ความปั่นป่วนทางการเมือง แต่เป็นเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธรัฐอเมริกา ที่ต้องการให้ฝ่ายรัฐสภามีอำนาจในการควบคุมทางการคลัง ดังเช่น ในความเห็นของ อเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน (Alexander Hamilton) ซึ่งเป็นหนึ่งในผู้มีบทบาทก่อตั้งประเทศสหรัฐอเมริกาได้อธิบายไว้ในเชิงว่า รัฐต้องการอำนาจเก็บภาษีที่เพียงพอ แต่ให้สภาควบคุมการอนุมัติจ่าย[6]

อย่างไรก็ดี แม้ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้น จะรับรองอำนาจสูงสุดทางการคลังให้เป็นของสภาคองเกรสก็ตาม แต่กลไกที่ทำให้เกิดการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลางนั้น เป็นผลมาจากรัฐบัญญัติป้องกันการขาดแคลนงบประมาณ ค.ศ. 1884 (Antideficiency Act 1884) ซึ่งกำหนดห้ามไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลกลางใช้จ่ายงบประมาณผูกพันเกินกว่าหรือล่วงหน้าก่อนจะได้รับการจัดสรรงบประมาณ หรือปฏิบัติหน้าที่โดยไม่รับค่าตอบแทนจากรัฐบาลกลางและจ้างบุคคลเพื่อปฏิบัติหน้าที่แทนด้วยเงินส่วนบุคคล ซึ่งหากฝ่าฝืนอาจถูกลงโทษทางวินัยและโทษทางอาญา เว้นแต่จะเป็นกรณีฉุกเฉินเกี่ยวกับความปลอดภัยของชีวิตมนุษย์หรือการปกป้องทรัพย์สิน[7]

ทว่า ก่อนปี ค.ศ. 1980 หน่วยงานของรัฐบาลกลางโดยส่วนใหญ่นั้นยังคงแอบปฏิบัติหน้าที่หรือก่อภาระการใช้จ่ายงบประมาณต่าง ๆ อยู่ ซึ่งทำให้ในปี ค.ศ. 1980 ได้มีการตีความโดยเบนจามิน ซิวิเลตติ (Benjamin Civiletti) ซึ่งดำรงตำแหน่งอัยการสูงสุด (attorney general) ในเวลานั้นว่า การใช้บังคับรัฐบัญญัติป้องกันการขาดแคลนงบประมาณ ค.ศ. 1884 อย่างเข้มงวด หากไม่มีกฎหมายอนุมัติงบประมาณอย่างชัดเจน หน่วยงานรัฐบาลกลางจะไม่มีอำนาจทางกฎหมายในการดำเนินงานใด ๆ เลย เว้นแต่จะเข้ากรณีที่เป็นข้อยกเว้นข้างต้น[8]

การตีความดังกล่าวส่งผลให้จะมีเฉพาะหน่วยงานที่ไม่ได้มีหน้าที่จำเป็น (non-essential) ทั้งหมด จะต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ เนื่องจากไม่มีการจ่ายเงินเดือน โดยการชัตดาวน์นี้จะใช้กับงบประมาณของรัฐบาลกลางประมาณร้อยละ 25 เท่านั้น ซึ่งอยู่ภายใต้งบประมาณประจำปีของรัฐสภา

ส่วนหน่วยงานที่มีหน้าที่จำเป็น อาทิ การควบคุมการจราจรทางอากาศและการบังคับใช้กฎหมายต่าง ๆ จะยังคงทำงานต่อไป แต่จะไม่ได้รับค่าจ้างจนกว่ารัฐสภาจะมีมาตรการยุติการปิดทำการ หรือสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ อาทิ การประกันสังคมและสิทธิรักษาพยาบาลยังคงได้รับอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากได้รับอนุมัติจากรัฐสภาในกฎหมายส่วนของงบประมาณที่ไม่จำเป็นต้องได้รับการอนุมัติเป็นรายปี[9]

ดังนั้น เมื่ออำนาจในการทำให้รัฐเดินหน้าหรือหยุดลงอยู่ในมือสภาคองเกรส กลไกงบประมาณจึงกลายเป็นพื้นที่ต่อรองที่ทรงพลังที่สุดภายในระบบรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา

เมื่อฝ่ายนิติบัญญัติใช้กลไกงบประมาณเป็นอาวุธ

ภายใต้หลักการแบ่งแยกอำนาจของสหรัฐอเมริกา งบประมาณประจำปีจึงไม่ได้เป็นเพียงเอกสารจัดสรรทรัพยากรของรัฐเท่านั้น แต่ได้กลายเป็นสนามต่อรองทางการเมือง ที่เปิดโอกาสให้สภาคองเกรสใช้อำนาจควบคุมการคลังเป็นอาวุธเชิงสถาบัน (institutional weapon) ในการเจรจากับฝ่ายบริหาร

ในทางปฏิบัติเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติไม่เห็นด้วยกับนโยบายสำคัญของประธานาธิบดี หรือไม่พอใจกับโครงการบางอย่างของฝ่ายบริหาร การชะลอหรือปฏิเสธร่างกฎหมายงบประมาณ จึงกลายเป็นวิธีการบีบให้ฝ่ายบริหารต้องกลับมานั่งโต๊ะเจรจา แม้จะมีความเสี่ยงว่ารัฐบาลจะต้องหยุดทำงานก็ตาม แต่กลไกนี้ก็ทำให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถออกนโยบายตามอำเภอใจได้ หากไม่สามารถเกลี้ยกล่อมหรือประสานเสียงกับเสียงข้างมากในสภาได้สำเร็จ

การชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลางนี้ไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นในปีนี้เป็นครั้งแรก แต่การชัตดาวน์รัฐบาลได้เกิดขึ้นมาแล้ว 11 ครั้ง ตลอดหน้าประวัติศาสตร์การเมืองของสหรัฐอเมริกา โดยในบางครั้งการชัตดาวน์อาจจะเกิดขึ้นกับเฉพาะบางหน่วยงานของรัฐบาลกลาง และอาจจะกินระยะเวลาเพียงช่วงสั้น ๆ ตั้งแต่ 1-3 วัน อย่างไรก็ดี ในการชัตดาวน์ครั้งล่าสุด คือ ปี ค.ศ. 2025 การชัตดาวน์ดำเนินการมาแล้วอย่างน้อย 43 วัน ซึ่งมากกว่าระยะเวลาที่ชัตดาวน์ในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 2018-2019 ที่กินระยะเวลากว่า 35 วัน[10]

เมื่อลองไปพิจารณาสาเหตุของการชัตดาวน์จะพบว่า ในสถานการณ์ที่สภาและฝ่ายบริหารอยู่ต่างพรรค การเจรจางบประมาณมักกลายเป็นพื้นที่สะท้อนความขัดแย้งเชิงอุดมการณ์อย่างชัดเจน โดยเฉพาะในสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมีโครงสร้างการเมืองภายในซับซ้อน เช่น บทบาทของกลุ่มการเมืองย่อย (caucuses) เป็นต้น ที่สามารถกดดันผู้นำพรรคให้ยืนกรานต่อรองอย่างแข็งกร้าวมากขึ้น

ตัวอย่างแรกที่น่าสนใจคือ ในการเจรจางบประมาณในปี ค.ศ. 2013 ระหว่างประธานาธิบดีบารัก โอบามา กับสภาผู้แทนราษฎรที่ครองเสียงข้างมากโดยพรรครีพับลิกัน กลุ่มการเมืองอนุรักษ์นิยมภายในของพรรครีพับลิกัน มองว่าการผลักดันงบประมาณเพื่อรองรับรัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 (Affordable Care Act 2010) หรือโอบามาแคร์ (Obama care)

กลุ่มอนุรักษ์นิยมนี้ต้องการให้ระงับหรือเลื่อนการบังคับใช้รัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 เพราะมีความกังวลต่อเรื่องการขาดดุลทางการคลังและการขยายบทบาทของรัฐบาล โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับการเปิดตลาดประกันสุขภาพ (health insurance exchanges) และการสนับสนุนทางงบประมาณสำหรับโครงการนั้น ๆ รวมถึงเมื่อมีการเสนอร่างมติงบประมาณชั่วคราว (continuing resolution) เป็นเครื่องมือ กลุ่มอนุรักษ์นิยมได้ใช้มติดังกล่าวเป็นเครื่องมือ โดยกำหนดเงื่อนไขว่าต้องห้ามหรือชะลอการใช้รัฐบัญญัติฉบับดังกล่าว

ในขณะที่วุฒิสภาที่ครองเสียงส่วนใหญ่โดยพรรคเดโมแครต ได้ปฏิเสธไม่รับร่างมติดังกล่าวและผ่านร่างมติของวุฒิสภา โดยไม่รวมเงื่อนไขเช่นเดียวกันกับสภาผู้แทนราษฎร และทำให้เกิดช่องว่างงบประมาณ (funding gap) โดยไม่มีการอนุมัติงบประมาณก่อนเริ่มปีงบประมาณ ค.ศ. 2014[11] ผลคือ ทำให้เข้าสู่ภาวะการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลาง

อีกตัวอย่างที่น่าสนใจคือ เหตุการณ์ที่เพิ่งเกิดขึ้นในปีนี้คือ วุฒิสภา ซึ่งพรรคเดโมแครตครองเสียงข้างมาก ได้ปฏิเสธร่างมติงบประมาณชั่วคราวที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งพรรครีพับลิกันครองเสียงข้างมากเสนอมา เนื่องจากวุฒิสภาต้องการขยายระยะเวลาการอุดหนุนประกันสุขภาพ ภายใต้รัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 ที่กำลังจะหมดอายุ การปรับเพิ่มเงินช่วยเหลือด้านอาหารที่โดนตัดออกไป และยกเลิกการปลดพนักงานรัฐบาลทั้งหมดที่เกิดขึ้น ซึ่งนำไปสู่การชัตดาวน์หน่วยงานของรัฐบาลกลางที่เริ่มต้นเมื่อ 1 ตุลาคมที่ผ่านมา[12]

หากพิจารณาความขัดแย้งดังกล่าวข้างต้น รากฐานของปัญหาเกิดมาจากนโยบายของประธานาธิบดี และพรรครีพับลิกันที่ค่อนไปในทางอนุรักษ์นิยม ต้องการทุ่มงบประมาณไปกับงบทางทหารและการควบคุมชายแดน จึงตัดงบประมาณที่ส่งเสริมสวัสดิการลง พรรคเดโมแครตจึงได้ตอบโต้นโยบายดังกล่าวด้วยการไม่ผ่านร่างมติงงบประมาณชั่วคราว[13]

ทั้งสองกรณีข้างต้น แสดงให้เห็นว่ากระบวนการผ่านงบประมาณของสภาคองเกรสนั้น มีวัตถุประสงค์สำคัญไปที่แง่มุมทางการเมือง โดยเป็นกลไกเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถควบคุมและต่อรองกับฝ่ายบริหารในการดำเนินนโยบาย และให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ย้อนกลับมาเจรจากันเพื่อหาแนวทางที่เหมาะสมได้อีกครั้ง ดังเช่นการเจรจาระหว่างประธานาธิบดีและพรรคเดโมแครตในครั้งล่าสุด ที่ทำให้มีการเพิ่มเติมงบประมาณในส่วนที่รัฐบาลตัดออกไปช่วงแรกกลับมา อาทิ การเพิ่มเงินช่วยเหลือด้านอาหารที่โดนปรับลดลงกลับคืนมา หรือการพยายามต่ออายุมาตรการส่งเสริมการอุดหนุนประกันสุขภาพ ซึ่งจะช่วยประชาชนกว่าสิบล้านคน[14]

มองไทยผ่านเลนส์สหรัฐอเมริกา

ดังจะเห็นได้ว่าด้วยระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารต่างควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจกันและกันผ่านกลไกทางงบประมาณ โดยให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดในทางการคลัง รวมถึงกลไกทางงบประมาณยังกลายเป็นเครื่องมือทรงพลังที่ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติใช้เป็นเครื่องมือเจรจาต่อรองกับฝ่ายบริหาร เพื่อให้เกิดการแก้ไขและปรับปรุงนโยบายของฝ่ายบริหารให้เหมาะสม และลดผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชาชนได้

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาในบริบทของประเทศไทยนั้น ระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของไทย ลักษณะของกลไกการแบ่งแยกอำนาจของประเทศไทยนั้นแตกต่างกันกับบริบทของสหรัฐอเมริกา เนื่องจากตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีนั้นจะต้องมาจากการลงมติในสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี[15] สะท้อนให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารมีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกันมากกว่าในกรณีของสหรัฐอเมริกาในข้างต้น

ในด้านงบประมาณนั้น แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จะได้รับรองหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน ดังปรากฏตามบทบัญญัติในมาตรา 140 ที่กำหนดว่าการจ่ายเงินแผ่นดินจะต้องอาศัยอำนาจของกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ หรือกฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และในมาตรา 141 ที่กำหนดให้งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินให้ทำเป็นพระราชบัญญัติ[16]

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาบริบทของกฎหมายรัฐธรรมนูญไทย กฎหมายวิธีการงบประมาณ และกฎหมายวินัยการเงินการคลังทั้งหมดแล้ว จะเห็นได้ว่ารัฐสภาไทยนั้นอาจจะไม่ได้มีอำนาจในทางงบประมาณมากเท่ากับกรณีของสภาคองเกรส เนื่องจากตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยค่อนข้างจะจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติไว้ ทั้งในแง่ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีอาจยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่เป็นการเลือกตั้งทั่วไปได้[17] ส่งผลให้โดยสภาพแล้ว สภาผู้แทนราษฎรในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ที่จะมีลักษณะเป็นการให้เกิดการเจรจาในทางด้านงบประมาณกับฝ่ายบริหารได้

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในแง่ของกำหนดเวลาแล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แล้ว สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพียงแค่ 150 วันเท่านั้น หากสภาผู้แทนราษฎรไม่พิจารณาแล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา 150 วันจะถือว่าให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วส่งให้วุฒิสภาพิจารณาต่อให้แล้วเสร็จภายใน 20 วัน หากพ้นกำหนดเวลาดังกล่าว บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ให้ถือว่า วุฒิสภาเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัตินั้น[18]

ดังนั้น หลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว สภาผู้แทนราษฎรในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ที่จะมีลักษณะเป็นการหน่วงรั้งการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณได้เลย

อีกทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 พยายามควบคุมไม่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการงบประมาณ อาทิ การห้ามไม่ให้แปรญัตติที่มีลักษณะเป็นการเพิ่มเติมงบประมาณในเรื่องที่มีส่วนได้เสีย ซึ่งเดิมใช้เฉพาะกับการแปรญัตติในการผันงบไปลงพื้นที่ตามรูปแบบของงบพัฒนาจังหวัด หรือการเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องหรือตัดสินใจงบประมาณในหน่วยงานของรัฐ[19] บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวจะกลายเป็นการกีดกันไม่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถเข้าไปใช้ช่องทางเพื่อควบคุมหรือตรวจสอบการตัดสินใจในทางงบประมาณได้ โดยฝ่ายนิติบัญญัติทำได้เพียงแต่การตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการใช้งบประมาณเพื่อให้ฝ่ายบริหารนำไปใช้

ท้ายที่สุด แม้ว่ารัฐสภาจะไม่สามารถพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้แล้วเสร็จก่อนปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลางก่อน[20] จึงเป็นการเท่ากับว่าแม้ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่ผ่านร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว ก็ไม่ทำให้ฝ่ายบริหารสูญเสียหรือไม่มีงบประมาณที่จะใช้จ่ายแต่อย่างใด เพราะสามารถใช้งบประมาณของปีก่อนไปพลาง

แม้รัฐธรรมนูญไทยกำหนดให้สภามีอำนาจงบประมาณ แต่ข้อจำกัดด้านความสัมพันธ์ระหว่างสภากับรัฐบาล ระยะเวลาการพิจารณา และกลไกงบประมาณปีเก่า ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติแทบไม่สามารถใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือถ่วงดุลหรือเจรจากับฝ่ายบริหารได้จริง อย่างไรก็ดี หากประเทศไทยเลือกนำบางส่วนของตัวแบบที่ประเทศสหรัฐอเมริกาใช้ อาทิ การเปิดให้สภามีอำนาจต่อรองด้านงบประมาณได้จริง ขยายบทบาทการตรวจสอบฝ่ายบริหาร และจำกัดการพึ่งพิงงบปีเก่า

คำถามสำคัญคือ ระบบการเมืองไทยพร้อมจะรับแรงเสียดทานเชิงสถาบันเช่นนั้นหรือไม่ และกลไกแบบเดียวกันนี้จะสร้างความรับผิดชอบต่อสาธารณะมากขึ้น หรือกลับทำให้เสถียรภาพทางการเมืองสั่นคลอนกว่าเดิม ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่น่าสนใจและอาจจะต้องมีการศึกษาเพิ่มเติม ในแง่หนึ่งหากสภาสามารถชะลอ แก้ไข หรือผูกเงื่อนไขด้านนโยบายไว้กับกระบวนการงบประมาณได้จริง รัฐบาลจะต้องตอบสนองต่อข้อกังวลของผู้แทนมากขึ้น และไม่สามารถผลักดันนโยบายโดยอาศัยเพียงเสียงข้างมากตามโครงสร้างพรรคการเมืองได้อีกต่อไป

แต่ในอีกด้านหนึ่งข้อจำกัดของงบประมาณไทยในปัจจุบันมีส่วนสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศค่อนข้างมาก การที่งบประมาณประกาศใช้ล่าช้าอาจจะกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศ ตัวอย่างเช่น จากการคาดการณ์ของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ระบุไว้ในรายงานภาวะเศรษฐกิจไทยไตรมาสที่สามและแนวโน้มปี 2568 – 2569 ว่าการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมีแนวโน้มที่จะสามารถบังคับใช้ได้ภายในเดือนธันวาคม 2569 หรือล่าช้าออกไปประมาณ 75 – 90 วัน จากกรณีปกติของปีงบประมาณที่จะเริ่มในเดือนตุลาคม 2569 จะส่งผลกระทบต่อการเบิกจ่ายงบประมาณและเศรษฐกิจ เนื่องจากไม่สามารถดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างได้ทันกำหนดที่วางไว้ อีกทั้งอัตราเบิกจ่ายงบประมาณโดยเฉพาะงบรายจ่ายลงทุนในปีที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีล่าช้าจะต่ำกว่าเป้าหมายที่วางไว้[21]

สถานการณ์ดังกล่าวไม่ได้แตกต่างจากกรณีของสหรัฐอเมริกาที่การเลื่อนการใช้บังคับของงบประมาณใหม่จะสร้างผลกระทบทางเศรษฐกิจ เพียงแต่ผลกระทบที่เกิดขึ้นจะมีมากหรือน้อยนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง โดยในช่วงเดือนปลายเดือนตุลาคมที่ผ่านมานั้น สำนักงบประมาณของสภาคองเกรส (Congress Budget Office) ได้มีการส่งจดหมายถึงรัฐสภาประเมินผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจากการชัตดาวน์ว่า จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจในเชิงลบ แม้จะเป็นเพียงชั่วระยะเวลาชั่วคราว

โดยประเมินว่าการหยุดปฏิบัติงานเป็นระยะเวลา 6 สัปดาห์ จะทำให้การเติบโตของ GDP ในไตรมาสที่ 4 ลดลงในอัตราร้อยละ 1.5 ต่อปี แต่การเติบโตดังกล่าวจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 2.2 ต่อปี ในไตรมาสแรกของปี ค.ศ. 2026 และลดการเติบโตเล็กน้อยในสามไตรมาสถัดไป ผลกระทบสะสมของการหยุดปฏิบัติงานเป็นเวลาหกสัปดาห์ภายในสิ้นปีงบประมาณ ค.ศ. 2026 จะทำให้ GDP ที่แท้จริง (คิดเป็นเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา ปีงบประมาณ 2025) ลดลง 11 พันล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นผลกระทบเพียงเล็กน้อยต่อเศรษฐกิจมูลค่า 30 ล้านล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา[22]

ชัตดาวน์หน่วยงานรัฐกับคำถามใหญ่เรื่องสมดุลอำนาจ

ปรากฏการณ์ชัตดาวน์ของสหรัฐอเมริกา นำเสนอคำถามเชิงรัฐธรรมนูญที่ลึกกว่าการเมืองประจำวัน คือ รัฐควรจัดวางสมดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างไร เมื่อสภาคองเกรสถืออำนาจสูงสุดในทางการคลัง การที่งบประมาณไม่ผ่านจึงไม่ใช่เพียงข้อขัดแย้งเชิงเทคนิค แต่เป็นการยืนยันว่ารัฐธรรมนูญออกแบบให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถใช้อำนาจได้โดยปราศจากการยอมรับจากสภา การหยุดทำงานของหน่วยงานรัฐจึงเป็นราคาที่ระบบยอมจ่าย เพื่อรักษาโครงสร้างถ่วงดุลที่ให้ทั้งสองฝ่ายต้องกลับมาเจรจาต่อรองกันในทุกช่วงชั้นของนโยบายสาธารณะ

แต่ในอีกด้านหนึ่งการชัตดาวน์ก็กระตุกให้ถามกลับว่า แรงเสียดทานที่ออกแบบไว้เพื่อสร้างสมดุลอำนาจนั้นมีขีดจำกัดอยู่ตรงไหน เพราะแม้จะเป็นกลไกที่ยืนยันบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่การปล่อยให้บริการสาธารณะหยุดชะงักย่อมมีต้นทุนต่อประชาชนโดยตรง ระบบจึงถูกท้าทายให้ตอบว่า เส้นแบ่งระหว่าง ความจำเป็นของการถ่วงดุลกับความเสียหายต่อสาธารณะควรตั้งไว้ที่ใด คำถามนี้ไม่เพียงสะท้อนความซับซ้อนของการเมืองอเมริกัน แต่ยังชวนให้สังคมไทยทบทวนด้วยว่า หากเราต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติแข็งแรงขึ้นเพื่อตรวจสอบรัฐบาล เราพร้อมสำหรับแรงเสียดทานเชิงสถาบันลักษณะใดและในระดับใด

กล่าวโดยสรุป ท้ายที่สุดแล้วปรากฏการณ์ชัตดาวน์หน่วยงานของรัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกา ทำให้เราเห็นอย่างชัดเจนว่า กลไกงบประมาณอาจเป็นมากกว่ากระบวนการจัดสรรทรัพยากร หากแต่เป็นพื้นที่ที่รัฐธรรมนูญเปิดไว้เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถถ่วงดุลและกำกับฝ่ายบริหารได้อย่างแท้จริง อำนาจงบประมาณในระบบอเมริกันจึงไม่ใช่เพียงอำนาจทางเทคนิค แต่คืออำนาจทางการเมืองที่สามารถกำหนดทิศทางนโยบายระดับชาติ และบังคับให้ประธานาธิบดีกลับมาเจรจากับสภาได้เสมอ

เมื่อมองกลับมายังบริบทไทย แม้รัฐธรรมนูญจะวางหลักการคล้ายกัน แต่ข้อจำกัดเชิงสถาบันหลายประการ ตั้งแต่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับสภา ระยะเวลาการพิจารณางบประมาณ ไปจนถึงกลไกงบปีเก่า ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติไม่อาจใช้อำนาจงบประมาณเป็นเครื่องมือถ่วงดุลได้อย่างเต็มความหมาย ดังนั้น หากประเทศไทยต้องการพัฒนาให้การตรวจสอบฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็งขึ้นจริง คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า เราควรนำโมเดลแบบอเมริกามาใช้หรือไม่ แต่คือเราพร้อมแค่ไหนที่จะปรับโครงสร้างเชิงอำนาจให้สภามีบทบาทมากขึ้น แม้จะต้องแลกกับแรงเสียดทานทางการเมือง และความท้าทายด้านเสถียรภาพในระยะสั้นก็ตาม

รายการอ้างอิง

[1] Ana Faguy, “US Senate Passes Deal Aimed at Ending Longest Ever Government Shutdown,” BBC, 10 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, form https://www.bbc.com/news/articles/cpd2p2eddnzo.

[2] James Madison, “The Federalist Number 48, [1 February 1788],” Founders Online, National Archives, accessed 23 November 2025, from https://founders.archives.gov/documents/Madison/01-10-02-0269. [Original source: The Papers of James Madison, vol. 10, 27 May 1787–3 March 1788, ed. Robert A. Rutland, Charles F. Hobson, William M. E. Rachal, and Frederika J. Teute. Chicago: The University of Chicago Press, 1977, pp. 456–460.]

[3] Sean Stiff, “Congress’s Power Over Appropriations: A Primer,” Congress.gov, 16 June 2020 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/IF11577.

[4] James V Saturno, “Introduction to the Federal Budget Process,” Congress.gov, 10 January 2023 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/R46240.

[5] David H Carpenter, “How a Government Shutdown Affects Government Contracts,” Congress.gov, 10 January 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/LSB10243.

[6] Alexander Hamilton, “The Federalist No. 30, [28 December 1787],” Founders Online, National Archives [Online], accessed 23 November 2025, from https://founders.archives.gov/documents/Hamilton/01-04-02-0187. [Original source: The Papers of Alexander Hamilton, vol. 4, January 1787 – May 1788, ed. Harold C. Syrett. New York: Columbia University Press, 1962, pp. 450–455.]

[7] Clinton T Brass, Ida A Brudnick, Barry J McMillion, Natalie Paris, John W Rollins, and Brian T Yeh, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects,” Congress.gov, 10 December 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/RL34680.

[8] เพิ่งอ้าง.

[9] David Wessel, “What is a Government Shutdown?,” Brookings Institution, 14 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.brookings.edu/articles/what-is-a-government-shutdown-and-why-are-we-likely-to-have-another-one/.

[10] James V Saturno, “Federal Funding Gaps: A Brief Overview,” Congress.gov, 7 September 2023 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/RS20348 ; Wikipedia, “Government shutdowns in the United States,” Wikipedia, 20 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/Government_shutdowns_in_the_United_States.

[11] Juan Williams, “Tea Party Could Burn its Own Base on Medicare,” The Hill, 23 March 2015 [Online], accessed 23 November 2025, from https://thehill.com/opinion/juan-williams/236522-juan-williams-tea-party-could-burn-its-own-base-on-medicare/ ; Wikipedia, “2013 United States Federal Government Shutdown,” Wikipedia, 14 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/2013_United_States_federal_government_shutdown.

[12] Joe Walsh, Caroline Linton, and Kaia Hubbard, “The 2025 U.S. Government Shutdown, by the Numbers” CBS News, 13 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.cbsnews.com/news/2025-government-shutdown-by-numbers/.

[13] เพิ่งอ้าง.

[14] Ana Faguy, “We’re Just Going to Go through this Again’: Americans Fear Second Government Shutdown,” BBC, 16 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.bbc.com/news/articles/ce8glerlyrgo ; Ana Faguy, อ้างแล้ว เชิงอรรถ 1.

[15] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 88 และมาตรา 159.

[16] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 140 และมาตรา 141.

[17] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 103.

[18] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 143.

[19] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 144 และมาตรา 184.

[20] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 141.

[21] กองบรรณาธิการ Policy Watch, “ลงทุนภาครัฐกระทบหนักปลายปี 70 จากงบประมาณล่าช้า 3 เดือน,” Policy Watch, 18 พฤศจิกายน 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 23 พฤศจิกายน 2568, จาก https://policywatch.thaipbs.or.th/article/finance-51.

[22] Congress Budget Office, “A Quantitative Analysis of the Effects of the Government Shutdown on the Economy Under Three Scenarios, as of October 29, 2025” Congress Budget Office, 29 October 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.cbo.gov/system/files/2025-10/61823-Shutdown.pdf ; David Wessel, อ้างแล้วเชิงอรรถที่ 9.

สร้างหลักสวัสดิการสังคมในกฎหมาย ตามแบบฉบับสวีเดน

ธันวาคม 4, 2025ธันวาคม 8, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงเวลาที่คนตั้งคำถามว่ารัฐบาลควรดูแลสวัสดิการของประชาชนแค่ไหน และการดูแลอย่างไรจึงจะเป็นธรรม ประเทศสวีเดนมักถูกยกเป็นตัวอย่างสำคัญของการผสานแนวคิดรัฐสวัสดิการเข้ากับประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมได้อย่างเป็นรูปธรรม

ทว่าระบบสวัสดิการอันแข็งแรงของสวีเดนไม่ได้เกิดจากมาตรการเฉพาะหน้า หากตั้งอยู่บนเสาหลักทางกฎหมายที่สั่งสมยาวนาน โดยหนึ่งในกฎหมายสำคัญที่สุดคือ พระราชบัญญัติบริการสังคม หรือ Socialtjänstlagen (SoL) ซึ่งทำหน้าที่เป็นกฎหมายแม่บทกำหนดทั้งสิทธิ ของประชาชนและหน้าที่ของรัฐในมิติสวัสดิการอย่างเป็นระบบ

SoL สังคมเปรียบเสมือนสัญญาทางสังคมฉบับใหม่ที่นิยามร่วมกันว่า คนทุกคน ไม่ว่ามีฐานะหรือสถานะใด ควรได้รับการประกันมาตรฐานการครองชีพที่เคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ กฎหมายฉบับนี้จึงกลายเป็นหมุดหมายสำคัญ ที่กำหนดทิศทางรัฐสวัสดิการสวีเดนมากว่า 40 ปี และทำให้หลักการเรื่องความเท่าเทียม ความเป็นอิสระของบุคคล และการดูแลกันในชุมชนการเมืองเดียวกัน กลายเป็นพันธทางกฎหมายที่รัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปฏิบัติจริง

บทความนี้จึงจะชวนผู้อ่านสำรวจว่า SoL เกิดขึ้นบนพื้นฐานใด มีแนวคิดแกนกลางแบบไหน และเหตุใดจึงกลายเป็นเสาหลักสำคัญของรัฐสวัสดิการสวีเดนสืบมาจนปัจจุบัน

จากกฎหมายคนจนสู่รัฐสวัสดิการสมัยใหม่ จุดกำเนิดของ SoL

ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ระบบความคุ้มครองทางสังคม (social protection) ในสแกนดิเนเวียส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นระบบช่วยเหลือคนยากจน ในบริบทของสวีเดนนั้น ระยะแรกสวีเดนใช้วิธีการนำระบบการบรรเทาทุกข์คนยากจนแบบคริสตจักรเคยจัดไว้มาใช้ โดยมีลักษณะเป็นการจัดระบบสวัสดิการดูแลในเขตสงฆ์ (parish) และต่อมารัฐบาลสวีเดนได้รับการรับรองระบบดังกล่าวอย่างเป็นทางการไว้ในพระราชบัญญัติคนขอทาน หรือ års tiggaordning ในปี ค.ศ. 1642 โดยกำหนดให้เขตสงฆ์ทุกแห่งต้องมีสถานสงเคราะห์คนยากจน (Engberg, 2005)

แม้ต่อมาจะมีการยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ และประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการบรรเทาความยากจน หรือ års fattigvårdförordning แทน ในปี ค.ศ. 1847 แต่หลักการของกฎหมายยังคงมุ่งที่จะช่วยเหลือคนยากจนเป็นหลัก เพียงแต่เพิ่มเติมบทบาทของคณะกรรมการช่วยเหลือคนยากจน และปรับลดบทบาทในการดูแลคนยากจนจากคริสตจักรมาสู่รัฐแทน (Högman, 2023)

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 แนวคิดระบบสวัสดิการของสวีเดนเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม เนื่องจากบริบททางการเมืองและสังคมในช่วงเวลานั้น กับชัยชนะของพรรคสังคมประชาธิปไตย (Social Democratic Party) ขึ้นดำรงอำนาจ ใช้นโยบายขยายสวัสดิการ และเน้นการคุ้มครองประโยชน์เป็นการทั่วไป (universal benefits) โดยไม่ได้จำกัดเฉพาะคนจนเท่านั้นที่จะได้รับสิทธิสวัสดิการ (Teach Democracy, 2025)

จังหวะดังกล่าวสอดคล้องกับบริบทของสังคมสวีเดนที่เดิมเป็นสังคมเกษตรกรรม ซึ่งยังไม่จำเป็นต้องพึ่งพารัฐสวัสดิการมาก เพราะครัวเรือนและชุมชนยังสามารถที่จะช่วยดูแลได้ แต่เมื่อเข้าสู่สังคมอุตสาหกรรม ทำให้ความจำเป็นในการพึ่งพาระบบสวัสดิการสูงขึ้น (Kokko, 2007)

จุดเปลี่ยนสำคัญก็คือเมื่อรัฐบาลสวีเดนเสนอร่างกฎหมาย SoL เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 1979 เพื่อแทนที่กฎหมายสวัสดิการก่อนหน้านี้ โดยจุดมุ่งหมายของกฎหมายฉบับนี้คือ การเปลี่ยนแนวคิดในบริการสังคมจากการสงเคราะห์คนจน มาสู่แนวคิดเกี่ยวกับสิทธิของพลเมืองที่ไม่ละเมิดศักดิ์ศรีของปัจเจกบุคคล (Capretti, 2009)

ผลจากการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ได้ส่งผลให้เงื่อนไขสำคัญของการจัดสวัสดิการ โดยกำหนดให้เพียงแค่บุคคลว่างงานก็เป็นเหตุให้ได้รับสวัสดิการสังคม แม้ว่าเดิมสวีเดนจะกำหนดให้เงื่อนไขการว่างงานเป็นเหตุให้สามารถที่จะได้รับสวัสดิการอยู่แล้วก็ตาม แต่เงื่อนไขสำคัญก็คือ สวัสดิการที่ได้รับนั้นไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของการสงเคราะห์ แต่เป็นเรื่องสิทธิของปัจเจกบุคคล (Ehliasson & Markström, 2020)

สามแกนคิดที่ยกระดับความเป็นมนุษย์

เป้าหมายสำคัญของ SoL คือ การส่งเสริมเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางสังคม และการยกระดับเงื่อนไขคุณภาพชีวิตของประชาชนบนพื้นฐานของประชาธิปไตยและความเป็นเอกภาพของสังคม (solidarity) (Committee on Economic Social and Cultural Rights, 2015) อย่างไรก็ดี หากจัดแกนกลางที่เป็นหลักคิดสำคัญของ SoL แล้ว เราจะเห็นได้ว่า แกนกลางของกฎหมายฉบับนี้ให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญ 3 ประการ

ในประการแรก กฎหมาย SoL กำหนดให้มีสถานะเป็นกรอบทางกฎหมายทั่วไปที่รับรองสิทธิของปัจเจกบุคคลทุกคน โดยไม่ได้จำกัดว่าคน ๆ นั้นจะเป็นคนยากจนหรือยากไร้ก็ตาม ก็จะได้รับความคุ้มครองสิทธิให้ได้รับสวัสดิการเหมือนกันทุกคน (Ehliasson & Markström, 2020) ซึ่งเป็นการวางหลักการว่า สวัสดิการเป็นสิ่งสากล (universalism) สำหรับประชาชนทุกคน

ประการที่สอง กฎหมาย SoL ได้วางหลักการเพื่อส่งเสริมศักดิ์ศรีและคุณค่าของความเป็นมนุษย์ โดยกฎหมายระบุไว้ในบทที่ 4 มาตรา 1 ว่า ผู้ที่ไม่สามารถช่วยตัวเองได้มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือ เพื่อครองชีพอย่างมีมาตรฐาน ซึ่งสะท้อนว่าสังคมยอมรับว่าทุกคนควรมีชีวิตที่มีศักดิ์ศรี (Giraldo, 2024)

ประการสุดท้าย กฎหมาย SoL ได้เปลี่ยนแปลงบทบาทของการจัดสวัสดิการที่ในอดีต การจัดสวัสดิการอยู่ภายใต้การตัดสินใจของรัฐฝ่ายเดียว ผู้รับสวัสดิการเป็นเพียงแต่ผู้มีสิทธิในการรับเท่านั้น แต่เมื่อกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ หลักการดังกล่าวได้เปลี่ยนไป โดยกฎหมายให้อำนาจกับประชาชนมีสิทธิเลือกและตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตัวเองได้ในระดับหนึ่ง (Ehliasson & Markström, 2020)

ในขณะเดียวกันกฎหมายกำหนดให้บทบาทในการดูแลสวัสดิการสังคม เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการด้านบริการสังคมในพื้นที่ของตน และมีความรับผิดชอบสูงสุดต่อบุคคลต่าง ๆ ที่ได้รับการสนับสนุนและความช่วยเหลือที่พวกเขาต้องการ (Ehliasson & Markström, 2020) แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลจะไม่ได้มีส่วนร่วมเลย ในทางตรงกันข้ามรัฐบาลจะดูแลสวัสดิการเหล่านี้ในภาพรวมผ่านนโยบาย

รัฐสวัสดิการที่ยืนหยัดด้วยหลักการ

รากฐานของรัฐสวัสดิการสวีเดนไม่ได้เกิดจากความหวังดีชั่วครั้งคราวของรัฐบาล แต่เติบโตจาก กระบวนการผ่านการวางหลักการทางกฎหมาย ตั้งแต่ยุคที่สวีเดนต้องพึ่งพาระบบสงเคราะห์คนจน ไปจนถึงช่วงที่สังคมอุตสาหกรรมต้องเผชิญความเสี่ยงรูปแบบใหม่ กฎหมาย SoL จึงทำหน้าที่เป็นเสาเข็มที่ยกระดับการจัดสวัสดิการ จากมาตรการช่วยเหลือเฉพาะผู้ยากไร้ มาสู่ระบบสิทธิของพลเมืองทุกคนบนพื้นฐานของความเสมอภาค ศักดิ์ศรี และการมีอำนาจกำกับชีวิตตนเอง

ตลอดกว่า 40 ปีที่ผ่านมากฎหมาย SoL เป็นกลไกที่ทำให้สังคมสวีเดนพัฒนาขึ้น ในด้านรัฐสวัสดิการแบบสากล (universal welfare) ที่ไม่แยกแยะสถานะ ไม่ลดทอนความเป็นมนุษย์ และเปิดโอกาสให้แต่ละคนมีส่วนเลือกในบริการที่ตนต้องได้รับ ขณะเดียวกันกฎหมายยังวางโครงสร้างการกระจายอำนาจให้เทศบาลดูแลบริการสังคมอย่างใกล้ชิด ทำให้หลักการของกฎหมายแปรเปลี่ยนเป็นการดูแลที่จับต้องได้จริงในชีวิตประจำวัน

ระบบสวัสดิการของสวีเดนจึงยืนหยัดได้เพราะไม่ใช่เพียงนโยบายเท่านั้น หากเป็นหลักการที่ถูกฝังอยู่ในกฎหมาย และในวิธีที่รัฐมองประชาชนในฐานะผู้มีสิทธิเพียบพร้อมด้วยศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ในขณะเดียวกันแนวคิดความเป็นสากลดังกล่าวได้ขยายออกไปในหลายมิติ อาทิ การพยายามจัดนโยบายให้ครอบคลุม การจัดการทางการเงิน และความเพียงพอของผลประโยชน์ (Blomqvist & Palme, 2020)

ในบริบทของประเทศไทย ปัจจุบันเรามีกฎหมายที่วางหลักการของสวัสดิการเอาไว้อย่างหลากหลายตามกลุ่มเป้าหมายในเรื่องต่าง ๆ แต่ในเชิงหลักการแล้วเป้าหมายในภาพใหญ่ของเรายังไม่ได้มีหลักการที่ให้ภาพรวมของสวัสดิการสังคมที่เป็นสากล ครอบคลุมบุคคลทุกคน และวางอยู่บนหลักการเคารพสิทธิและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งเป็นสิ่งที่ประเทศไทยอาจจะต้องมีในอนาคตเพื่อวางรากฐานสวัสดิการสังคมอย่างเป็นองค์รวม

รายการอ้างอิง

Engberg, E. (2005). I fattiga omständigheter : Fattigvårdens former och understödstagare i Skellefteå socken under 1800-talet. Umeå universitet.

Högman, H. (2023, February 20). Poor Relief in Sweden Formerly. Retrieved from History – Hans Högman: https://www.hhogman.se/poor-relief-formerly.htm

Teach Democracy. (2025). The Swedish Model: Welfare for Everyone . Retrieved from Teach Democracy: https://teachdemocracy.org/online-lesson/the-swedish-model-welfare-for-everyone/?utm_source=chatgpt.com

Kokko, A. (2007, June). The Welfare State: Vietnamese Development and Swedish Experiences. Retrieved from S-WoPEc: https://swopec.hhs.se/eijswp/papers/eijswp0235.pdf

Ehliasson, K., & Markström, U. (2020). Revealing the Ideas in the Swedish Social Services Act Regarding Support to Individuals with Disabilities. Scandinavian Journal of Disability Research, 22(1). Retrieved from Scandinavian Journal of Disability Research: https://doi.org/10.16993/sjdr.720

Committee on Economic Social and Cultural Rights. (2015). List of issues in relation to the sixth periodic report of Sweden. Retrieved from Government Offices of Sweden: https://www.government.se/contentassets/69cc5a15fffd441385516fb74290fa0a/committee-on-economic-social-and-cultural-rights-list-of-issues-in-relation-to-the-sixth-periodic-report-of-sweden.pdf

Capretti, L. (2009). Är det ekonomiska biståndet kravlöst? – En undersökning om försörjningsstöd till personer med missbruk. Retrieved from Gothenburg University Publications Electronic Archive (GUPEA): https://gupea.ub.gu.se/bitstream/handle/2077/23056/gupea_2077_23056_1.pdf

Giraldo, M. (2024). Deinstitutionalization in Sweden: Lights and Shadows of an Ongoing Process from the Perspective of Some Disability Organizations. Presses universitaires Saint-Louis Bruxelles.

Blomqvist, P., & Palme, J. (2020). Universalism in Welfare Policy: The Swedish Case beyond 1990. Social Inclusion, 8(1), 114-123.

ตราชู พระขรรค์ และราชันย์: ความยุติธรรมแบบไทยๆ ในนัยสัญลักษณ์

มิถุนายน 10, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2568 บนเว็บไซต์ the 101.world

‘ความยุติธรรม’ นับเป็นหนึ่งในคำนามธรรมที่มนุษย์พยายามสร้างสัญลักษณ์และภาพแทนขึ้นมาในหลากหลายรูปแบบ เพื่อสื่อสารความหมายของแนวคิดนี้ให้เป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น

ในบริบทโลกตะวันตก ภาพของ ‘เทพีเทมิส’ (Themis) หรือ Lady Justice หญิงสาวผู้มีผ้าปิดตา มือหนึ่งถือตราชู อีกมือหนึ่งถือดาบ สะท้อนความพยายามในการสร้างภาพแทนของ ‘ความยุติธรรม’ ให้ปรากฏในรูปของสตรีผู้สงบนิ่ง มีเหตุผล และไม่เอนเอียง ภาพแทนนี้กลายมาเป็นสัญลักษณ์ที่พบเห็นได้ทั่วไป ทั้งในงานประติมากรรม ภาพวาด หรือแม้แต่สื่อบันเทิงแนวกฎหมาย

แม้จะไม่อาจทราบได้ว่าโลกตะวันตกเริ่มต้นใช้ภาพเทพีเทมิสเป็นสัญลักษณ์ของความยุติธรรมตั้งแต่เมื่อใด แต่ปกรณัมกรีกเรื่อง เธโอโกนี (Theogony) โดยกวีชื่อเฮซิออด (Hesiod) ได้กล่าวถึงเทพีเทมิสว่าเป็นสัญลักษณ์ของความยุติธรรม และยังเป็นมารดาของ ดีเค (Dike) เทพีแห่งกฎหมายธรรมชาติ[1] ความสัมพันธ์เชิงอุปมานี้จึงอาจสะท้อนนัยสำคัญว่า ความยุติธรรมเป็นเสมือนรากฐานที่ให้กำเนิดกฎหมาย มิใช่สิ่งที่อยู่ใต้กฎหมาย

สัญลักษณ์สำคัญและภาพแทนสำคัญอย่างไร

สัญลักษณ์และภาพแทนทุกๆ อย่างในโลกไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เป็นผลมาจากกระบวนการทางความคิดในสังคม และการเลือกอย่างตั้งใจเพื่อสะท้อนสิ่งที่ชนชั้นนำหรือสังคมอยากเห็น เช่น เทพีเทมิสที่สะท้อนจินตนาการของสังคมตะวันตกว่าความยุติธรรมควรมีความเป็นกลาง ความมีเหตุผล และความมีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย ดังจะเห็นได้จากองค์ประกอบที่แฝงความหมายเชิงนามธรรม ได้แก่ ผ้าปิดตาที่สะท้อนถึงความเป็นกลาง ตราชูที่สื่อถึงการพินิจพิจารณาอย่างมีเหตุมีผล และดาบที่แสดงถึงอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย รูปปั้นเทพีเทมิสจึงไม่ได้แค่สื่อถึงความยุติธรรมแบบกว้าง แต่องค์ประกอบของรูปปั้นยังสะท้อนคุณลักษณะต่างๆ ของความยุติธรรมด้วย

สัญลักษณ์และภาพแทนหนึ่งๆ จึงไม่ได้มีความหมายเพียงนัยเดียวเท่านั้น แต่ยังเป็นการประกอบกันของชุดวาทกรรมต่างๆ ซึ่งมีความหมายแฝงเร้น[2] อาทิ องค์ประกอบของภาพสะท้อนความหมายอะไร สะท้อนถึงใคร และในบริบทที่เรากำลังพูดถึงความยุติธรรม สิ่งเหล่านี้ส่งผลต่อมุมมองการใช้กฎหมายอย่างไร

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาบริบทของสังคมไทย คำถามที่น่าสนใจคือ กระบวนการยุติธรรมไทยมีสัญลักษณ์หรือภาพแทนใดที่ทำหน้าที่สื่อถึง ‘ความยุติธรรม’ คล้ายกับเทมิสหรือไม่ หรืออันที่จริง เราอาจกำลังอยู่ในระบบที่ขาดแคลนภาพแทนของความยุติธรรม แล้วถ้าเป็นเช่นนั้น ตราสัญลักษณ์ที่มีอยู่ในปัจจุบันสะท้อนให้เห็นแนวคิดหรือโครงสร้างอำนาจแบบใดในกระบวนการยุติธรรมไทย

สัญลักษณ์และภาพแทนความยุติธรรม เมื่อแรกเริ่มตั้งกระทรวงในประเทศไทย

ก่อนการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมในปี 2434 ยังไม่มีความพยายามจัดการเรื่องกระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นกิจจะลักษณะ ศาลและหน่วยงานด้านกระบวนการยุติธรรมยังคงกระจายตามสังกัดของกรมและกองต่างๆ[3] ที่มีบริบทเฉพาะตามหน้าที่ของตน อาทิ ศาลนครบาลที่จัดตั้งขึ้นเพื่อพิพากษาคดีในพระนคร โดยอยู่ภายใต้การดูแลของกรมเวียง ในขณะที่ศาลหลวงอยู่ภายใต้การดูแลของกรมวัง[4] ซึ่งเป็นลักษณะของระบบกระบวนการยุติธรรมก่อนการเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่

จนกระทั่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตระหนักถึงความจำเป็นในการปฏิรูประบบราชการและสถาปนารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ซึ่งเป็นรัฐสมัยใหม่ การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมและการปฏิรูประบบศาลเป็นส่วนหนึ่งของปฏิบัติการดังกล่าว เพื่อให้เกิดกระบวนการยุติธรรมที่เป็นแบบแผนเดียวกัน ตอบสนองต่อระบบทุนนิยม และการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง[5]

เมื่อเริ่มจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมนั้น มีการทำตราสัญลักษณ์ขึ้นเพื่อเครื่องหมายของกระทรวง โดยในปี 2435 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าทรงพระราชทาน ‘ตราจันทรมณฑล’ ซึ่งเป็นตราประจำตัวของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาพิชัยญาติ (ได้รับพระราชทานจากพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว) มาเป็นตราประจำตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม[6]

อย่างไรก็ดี พึงสังเกตไว้ว่าในระยะแรก ตราสัญลักษณ์ประจำกระทรวงยุติธรรมนั้นไม่ได้สะท้อนนัยหรือแนวคิดใดๆ เกี่ยวกับความยุติธรรม เพียงแต่เป็นตราสัญลักษณ์ประจำตัวของเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเท่านั้น

จนล่วงเข้าปี 2456 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เปลี่ยนตราตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเป็น ‘ตราพระดุลพาห’ ซึ่งเป็นรูปพระแสงขรรค์กับรูปดุลหรือตราชู ประดิษฐานอยู่เหนือพานสองชั้น ซึ่งเป็นลักษณะของตราสัญลักษณ์กระทรวงยุติธรรมที่ใช้มาจนถึงปัจจุบัน[7]

แม้ไม่ปรากฏว่าเหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระราชทานตราพระดุลพาหให้เป็นตราประจำตัวเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและเป็นสัญลักษณ์ของกระทรวงยุติธรรม แต่อาจสันนิษฐานได้ว่าเป็นพระราชนิยมส่วนพระองค์ในแบบอย่างของต่างประเทศ จึงมีพระประสงค์ให้ตราประจำเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมมีลักษณะเป็นสากลแบบตะวันตก (เช่นตราอาร์มของต่างประเทศที่ใช้สัญลักษณ์ดาบประกอบกับตราชู)

ตราพระดุลพาหจึงประกอบด้วยตราชูสองข้างตั้งตรงเสมือนความไม่เอนเอียง และพระขรรค์ในฐานะอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย เสมือนกับดาบในมือของเทพีเทมิส สะท้อนนัยของความยุติธรรมที่การบังคับใช้กฎหมายเป็นกลางและไม่เอียงเอน ซึ่งปัจจุบันกระทรวงยุติธรรมได้ให้ความหมายของตราพระดุลพาหไว้ว่า ‘ความรับผิดชอบในการผดุงความยุติธรรมให้สถิตเสถียร สม่ำเสมอ ไม่เอนเอียงไปข้างฝ่ายใดด้วยอคติ’[8]

ถ้าคิดอย่างผิวเผิน ตราสัญลักษณ์ดังกล่าวดูเหมือนจะต้องการสื่อถึงความยุติธรรมอันเป็นสากล แต่เมื่อพิจารณาอย่างละเอียด จะพบว่าพระขรรค์นั้นไม่ใช่ดาบทั่วไป แต่เชื่อมโยงกับมุมมองความยุติธรรมในสังคมไทย ดังที่ปรากฏในปกรณัมปรัมปราที่มีการกล่าวถึงในกฎหมายตราสามดวง บทพระธรรมศาสตร์ ว่าพระพุทธโพธิสัตว์ได้ทรงจุติมาเป็นพระเจ้ามหาสมมุติราชที่ทรงพิจารณาพิพากษาคดีเพื่อรักษาความเป็นธรรม เนื้อความดังนี้

“โดยเสดจ์ยังสาระพินิจฉัย พร้อมด้วยหมู่มุกขมนตรีกระวีราชปโรหิตาจารยผู้อยู่ในศีลสัจดำรงพระไทยฟังอรรฐคดี ซึ่งกระลาการพิจารณาโดยยุติธรรมนั้นเปนแว่นแก้ว แล้วเอาคำภีร์พระธรรมสาตรเปนพระเนตร ดูเทศกาลบ้านเมืองโดยสมควรแล้ว จึ่งเอาพระกรเบื้องขวา คือพระสติสัมปะชัญะทรงพระขรรคแก้ว คือพระวิจารณะปัญญาวินิจฉัยตัดข้อคดีอนาประชาราษฎรทังปวงโดยยุติธรรม[9]”

จะเห็นได้ว่านัยของพระขรรค์ในที่นี้ อาจไม่ได้แสดงเฉพาะมุมมองความยุติธรรมแบบสากล ที่มองกฎหมายในมุมของอำนาจอันชอบธรรมในการบังคับใช้กฎหมายเท่านั้น แต่ยังแปลความได้ว่าเป็นการวินิจฉัยตัดสินคดีโดยเป็นธรรมแบบพระเจ้ามหาสมมุติราช

นอกจากนั้น หากมองอย่างเจาะจงลงไปอีกชั้นหนึ่ง จะเห็นได้ชัดเจนว่าพระขรรค์นี้อาจไม่ใช่พระขรรค์ทั่วไป แต่เป็น ‘พระแสงขรรค์ชัยศรี’ ซึ่งเป็นหนึ่งในพระแสงศาสตราวุฒิประจำองค์พระมหากษัตริย์ เป็นเครื่องเบญจราชกกุธภัณฑ์ที่สำคัญที่สุดของราชบัลลังก์และมีฐานะเป็นพระแสงราชศัสตราที่สำคัญที่สุด[10] รวมถึงเป็นสัญลักษณ์แสดงถึงพระราชอำนาจอันศักดิ์สิทธิ์ของพระมหากษัตริย์[11]

จึงมีข้อน่าสังเกตว่า พระขรรค์ในที่นี้อาจไม่ได้สะท้อนเพียงอำนาจในการใช้กฎหมาย แต่หมายถึงการใช้กฎหมายภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ เสมือนหนึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่มาของกฎหมายและทรงเป็นที่มาของความยุติธรรมทั้งปวงด้วยเช่นกัน

เหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงใช้สัญลักษณ์ดังกล่าวแทนตราจันทรมณฑล ไม่ปรากฏหลักฐานที่อธิบายเรื่องนี้ แต่อาจสันนิษฐานได้จากบริบททางการเมืองในเวลานั้น กล่าวคือ ในปี 2453 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จเถลิงถวัลยราชย์ต่อจากพระราชบิดา หลังจากเกิดเหตุการณ์สำคัญคือ ‘คดีพญาระกา’[12] ซึ่งส่งผลให้ข้าราชการระดับสูงของกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษา 28 คน รวมตัวกันลงชื่อลาออกจากราชการเพื่อประท้วงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว[13] ที่ไม่ทรงดำเนินคดีกับผู้หมิ่นประมาทพระเจ้าลูกยาเธอ กรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระองค์เจ้ารพีพัฒน์ศักดิ์ (พระยศในขณะนั้น)

การประท้วงดังกล่าวเป็นปรากฏการณ์ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เพราะเป็นผลจากปฏิกิริยาตอบสนองในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นใหม่หลังจากปี 2434 ซึ่งมีการปลูกฝังแนวคิดการทำงานอย่างมืออาชีพของข้าราชการตุลาการ ตามแนวทางคำสอนของกรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ในฐานะเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและพระอาจารย์ของบรรดาข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษา ซึ่งทรงสั่งสอนข้าราชการเหล่านั้นเพื่อสร้างระบบกฎหมายที่เข้มแข็งที่รวมถึงการต่อต้านการแทรกแซงจากพระมหากษัตริย์[14]

โดยทั่วไปแล้ว มักมีคำอธิบายว่าคดีพญาระกาเป็นชนวนสำคัญที่ส่งผลต่อพระพลานามัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงพระพิโรธและพระโทมนัสมากถึงขนาดเขียนชื่อบรรดาข้าราชการเหล่านั้นไว้ที่ปลายพระแท่นบรรทมเพื่อทรงสาปแช่ง[15]

เมื่อสถานการณ์คลี่คลายลง วันที่ 27 มิถุนายน 2453 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงโปรดเกล้าให้โปรดกระหม่อมให้หม่อมเจ้าจรูญศักดิ์กฤดากรเป็นผู้รั้งตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมแทนกรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ และทรงมีรับสั่งให้สมเด็จพระบรมโอรสาธิราช เจ้าฟ้ามหาวชิราวุธ (พระยศในขณะนั้น) ทรงเป็นผู้กำกับราชการกระทรวงยุติธรรม ก่อนจะเสด็จสวรรคตในวันที่ 23 ตุลาคม 2453[16]

การสวรรคตของพระราชบิดาอาจเป็นประเด็นสำคัญที่ทำให้พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงต้องการแสดงบทบาทสำคัญในหมู่ข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษาให้มากขึ้น ทั้งในแง่การสับเปลี่ยนโยกย้ายข้าราชการกระทรวงยุติธรรมในเดือนมกราคม 2453 (ตามปฏิทินเก่า มกราคมไม่ใช่เดือนแรก) หรือทรงมีพระประสงค์จะควบคุมจริยธรรมและมารยาทของเนติบัณฑิตและทนายความ โดยการจัดตั้งเนติบัณฑิตยสภาขึ้นมาในพระราชูปถัมภ์[17]

การพระราชทานตราพระดุลพาหที่มีองค์ประกอบเป็นพระแสงขรรค์ไชยศรี ซึ่งแสดงถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ จึงอาจสะท้อนนัยทางสังคมว่า การบังคับใช้กฎหมายเพื่ออำนวยความยุติธรรมนี้เป็นไปภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์

สัญลักษณ์วงการยุติธรรมในยุคแห่งการเติบโตของวงการตุลาการ

นอกจากกระทรวงยุติธรรมแล้ว ศาลหรือองค์กรตุลาการก็มีตราสัญลักษณ์และภาพแทนของกระบวนการยุติธรรมที่น่าสนใจ ซึ่งอาจสะท้อนนัยและความคิดเรื่องการบังคับใช้กฎหมายขององค์กรเหล่านี้ได้ด้วยเช่นกัน

ในอดีต บทบาทส่วนใหญ่ของศาลและองค์กรตุลาการคือการตัดสินข้อพิพาทระหว่างบุคคลมากกว่าจะเข้ามาสู่ประเด็นทางการเมืองเหมือนในยุคหลัง จุดเปลี่ยนสำคัญของบทบาทศาลและองค์กรตุลาการเกิดขึ้นเมื่อมีการตรารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้มีการจัดตั้งศาลขึ้นมาเป็นจำนวนมาก อาทิ ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันก็มีการแบ่งแยกฝ่ายธุรการของศาลให้ออกจากร่มเงาของกระทรวงยุติธรรมที่เป็นฝ่ายบริหาร จึงเกิดเป็นสำนักงานศาลยุติธรรม สำนักงานศาลปกครอง และสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ[18]

ในด้านหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นไปตามข้อเรียกร้องให้สร้างระบบการประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาจากการแทรกแซงของฝ่ายบริหาร[19] แต่อีกด้านหนึ่ง ก็อาจเป็นอิทธิพลมาจากความพยายามสร้างกฎเกณฑ์ในการเล่นเกม (rule of game) ทางการเมือง ที่มุ่งจะลดทอนอำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ โดยจัดแจงพื้นที่ความสัมพันธ์ทางการเมืองเข้าสู่ระบบกฎหมาย แล้วให้อำนาจต่างๆ ไปตกอยู่กับศาลและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

ในช่วงเวลาดังกล่าว จึงมีการประดิษฐ์ตราสัญลักษณ์ของหน่วยงานองค์กรตุลาการที่เกิดขึ้นมาใหม่ สัญลักษณ์เหล่านี้มีนัยที่น่าสนใจในเชิงความหมาย โดยเมื่อลองพิจารณาตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลแต่ละแห่ง จะพบว่าสะท้อนแนวคิดต่อกระบวนการยุติธรรมแตกต่างกัน แต่อาจมีนัยบางอย่างร่วมกัน

**ภาพเครื่องหมายสำนักงานศาลยุติธรรม**
**ที่มา:** สำนักงานศาลยุติธรรม (2544)

ในกรณีสำนักงานศาลยุติธรรม ได้มีการประกาศใช้ตราสัญลักษณ์ครั้งแรกในปี 2544 เป็นตรารูปทรงกลมสมมาตรกัน 2 ด้าน มีองค์ประกอบเป็นพระมหาพิชัยมงกุฎครอบอยู่เหนืออุณาโลม (คล้ายเลข 9 ไทย: ๙) และมีตราพระดุลพาหตั้งอยู่บนพานแว่นฟ้า มีพระแท่นรองรับพานโดยมีครุฑยุดนาคทูนไว้เหนือศีรษะ ล้อมรอบด้วยดอกบัวตูม 9 ดอก เป็นดอกบัวตูม 8 ดอก และมีดอกบัวบาน 1 ดอกอยู่ตรงกลางด้านหลัง

เมื่อพิจารณาคำอธิบายของตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลยุติธรรม จะพบว่าพระมหาพิชัยมงกุฎนี้สื่อถึงสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอย่างชัดเจน พึงสังเกตว่าพระมหาพิชัยมงกุฎครอบอยู่เหนือตราอุณาโลมที่คล้ายเลข 9 จึงสะท้อนถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่ 9 ส่วนดอกบัวสื่อถึงความบริสุทธิ์ผุดผ่อง และจำนวน 9 ดอกเป็นการเน้นย้ำถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชอีกเช่นกัน ส่วนตราพระดุลพาหที่อยู่ตรงกลางแสดงถึงความยุติธรรมและเป็นกลาง เมื่อรองด้วยพระแท่นรองรับพาน จึงหมายถึงความยุติธรรมตั้งอยู่บนรากฐานอันมั่นคง ส่วนครุฑยุดนาคหมายถึงแผ่นดิน เมื่อนำทั้งหมดมาประกอบรวมกันแล้ว สำนักงานศาลยุติธรรมได้ให้คำอธิบายของตราสัญลักษณ์นี้ว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ผู้พระราชทานความบริสุทธิ์ยุติธรรมทั่วทั้งแผ่นดิน[20]

**ภาพเครื่องหมายสำนักงานศาลปกครอง**
**ที่มา:** สำนักงานศาลปกครอง (2559)

ส่วนตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลปกครองนั้น น่าสนใจว่ามีองค์ประกอบน้อยกว่าตราสัญลักษณ์ของศาลยุติธรรม โดยตราสัญลักษณ์นี้เป็นทรงวงรีสมมาตร สื่อถึงการเคลื่อนไหวหมุนไปตลอดเวลา ภายในประกอบด้วยสัญลักษณ์ต่างๆ ได้แก่ ดุลพาหหรือตราชู สื่อถึงความสมดุล ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และไม่เอนเอียงแก่ฝ่ายใด สะท้อนถึงการทรงไว้ซึ่งความยุติธรรมเที่ยงตรง ต่อมาคือพระคทาจอมทัพภูมิพลพร้อมพานรอง เป็นพระคทาประจำพระองค์ในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช สื่อว่าศาลปกครองและสำนักงานศาลปกครองจัดตั้งขึ้นสำเร็จในรัชสมัยขององค์ และเน้นย้ำการให้ความยุติธรรมในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ รวมถึงเพื่อเป็นขวัญและกำลังใจให้แก่ตุลาการผู้ปฏิบัติหน้าที่ และสุดท้ายคือช่อชัยพฤกษ์ หมายถึงความมีชัยชนะในการคิดและการดำเนินการ[21]

การใช้พระคทาจอมทัพ ไม่เพียงแต่มีนัยเน้นย้ำสถานะของพระมหากษัตริย์ในฐานะที่มาของความยุติธรรมตามนัยเดียวกันกับพระแสงขรรค์ไชยศรี แต่ยังสื่อถึงยุคสมัยของอำนาจที่มาพร้อมกำลังบังคับ ไม่ใช่แค่สิทธิธรรมเชิงสัญลักษณ์

ทั้งนี้ พึงสังเกตไว้ว่า โดยรวมแล้วตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลยุติธรรมและศาลปกครองพยายามสื่อถึงความสัมพันธ์ระหว่างศาลทั้งสองกับองค์พระมหากษัตริย์ โดยอธิบายว่าพระมหากษัตริย์ทรงเป็นทั้งที่มาของความยุติธรรมทั้งปวง ทรงเป็นขวัญและกำลังใจให้ข้าราชการผู้พิพากษาและตุลาการที่ปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธย ลักษณะดังกล่าวอาจแตกต่างจากตราสัญลักษณ์ของศาลรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้สื่อถึงองค์พระมหากษัตริย์มากเท่าศาลอื่นๆ ยกเว้นแต่พระขรรค์ตรงดุลพาหที่ทิ่มลงบนรัฐธรรมนูญบนพานแว่นฟ้า[22]

**ภาพตราสัญลักษณ์ศาลรัฐธรรมนูญ**
**ที่มา:** ศาลรัฐธรรมนูญ (2553)

คำถามสำคัญคือ เหตุใดองค์กรตุลาการต้องพยายามเชื่อมโยงความสัมพันธ์กับพระมหากษัตริย์ผ่านสัญลักษณ์ต่างๆ มากขนาดนี้ ในแง่หนึ่งก็อาจเพราะถือคติว่าการพิจารณาพิพากษาคดีใดๆ ของศาลเป็นการพิจารณาพิพากษาคดีในพระปรมาภิไธยขององค์พระมหากษัตริย์[23] ซึ่งมีความเชื่อว่าสายสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตุลาการกับพระมหากษัตริย์มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐอื่นๆ ในระนาบเดียวกันตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ อย่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ดังจะเห็นได้จากคำอธิบายของ วิชา มหาคุณ ในปี 2560 ว่า

“…พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจโดยตรงของอำนาจอธิปไตย โดยเฉพาะผู้พิพากษาต้องตัดสินภายใต้พระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ คำนี้มีความหมายมาก พูดง่ายๆ ว่า เป็นสายตรงของพระมหากษัตริย์ ต้องอยู่ในพระเนตรพระกรรณตลอดเวลา ตัดสินคดีถูกต้องหรือไม่ เป็นที่พึ่งของประชาชนได้หรือไม่…[24]”

สายสัมพันธ์พิเศษระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้พิพากษาและตุลาการในพระปรมาภิไธยนี้ อาจไม่ใช่แค่การยึดถือพระมหากษัตริย์เป็นที่พึ่งทางจิตใจให้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพียงเท่านั้น เมื่อพิจารณาบริบทสถานการณ์ช่วงก่อนปี 2540 จะพบว่าสายสัมพันธ์นี้ก่อตัวขึ้นจากสององค์ประกอบสำคัญ คือการอบรมสั่งสอนในวงการตุลาการและพระมหากรุณาธิคุณของพระมหากษัตริย์ต่อการเมืองไทย

ในประเด็นการอบรมสั่งสอนในวงการตุลาการ แม้ไม่ปรากฏชัดเจนว่าด้วยเหตุใดและเมื่อใดที่วงการตุลาการไทยอบรมสั่งสอนให้ข้าราชการตุลาการยึดโยงการตัดสินภายใต้พระปรมาภิไธย (ผู้เขียนยังศึกษาประเด็นนี้อยู่) แต่ความเข้าใจดังกล่าวอาจไม่ถูกต้องทั้งในเชิงทฤษฎีและเชิงปฏิบัติของระบบการปกครอง เพราะในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อำนาจรัฐทั้งหมดสถิตอยู่ในพระมหากษัตริย์ ไม่ใช่เฉพาะอำนาจตุลาการเท่านั้น การใช้อำนาจรัฐใดๆ ย่อมกระทำในนามของพระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันและองค์ประธานแห่งการปกครองของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลายล้วนทำงานต่างพระเนตรพระกรรณทั้งสิ้น

แม้ล่วงมาถึงระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญกำหนดให้อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรืออำนาจอธิปไตยมาจากปวงชน แต่ก็ยังกำหนดในเชิงพิธีให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ซึ่งครอบคลุมทั้งในทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ

อย่างไรก็ดี นับจากเหตุการณ์คดีพญาระกา ชนชั้นนักกฎหมายก็ถูกควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยราชสำนักและอยู่ภายใต้การอุปถัมภ์ของสถาบันพระมหากษัตริย์ เพื่อป้องกันปฏิกิริยาที่อาจเกิดขึ้นจากความขัดแย้งในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาในเวลานั้น และสร้างรากฐานให้กับความหมายของการพิพากษาในพระปรมาภิไธยแบบที่เข้าใจในปัจจุบัน

การเข้ามามีอิทธิพลดังกล่าว ทำให้สถาบันตุลาการไทยถูกจัดวางตำแหน่งแห่งที่ใหม่ให้ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อพระมหากษัตริย์ ขณะเดียวกัน ตัวสถาบันตุลาการเองก็พยายามเสริมสร้างสถานะใหม่นี้ โดยบรรดาบรรพตุลาการได้สร้างอัตลักษณ์ของตุลาการขึ้นเพื่อเชื่อมโยงฉากหน้าของตุลาการเข้ากับฉากหลัง ซึ่งคือบรรดาอำนาจอื่นๆ ที่ไม่ใช่แค่ตัวบทกฎหมายที่เกิดจากอำนาจรัฐ แต่เป็นอำนาจวิเศษเหนือกาลเวลา อยู่เหนือระบบการเมืองการปกครอง ซึ่งอาจถูกมองว่าเป็นเรื่องเลวทรามและชั่วช้า

กฤษณ์พชร โสภณวัตร ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับบทบาทของตุลาการไทยว่า ตุลาการไทยมีอัตลักษณ์ร่วมกัน 4 ประการ ได้แก่ การเป็นคนดี ผู้ดี ผู้รู้ และผู้จงรักภักดี อัตลักษณ์ร่วมของสถาบันตุลาการในยุคปัจจุบันเป็นผลผลิตและเป็นอัตลักษณ์ของสัญญา ธรรมศักดิ์[25] ซึ่งการสร้างอัตลักษณ์ดังกล่าวเป็นผลมาจากการประกอบสร้างแนวคิดในเชิงพระพุทธศาสนาและแนวคิดแบบชาตินิยมที่มีพระมหากษัตริย์เป็นศูนย์กลาง

เหตุที่ต้องให้ความสนใจกับความคิดและบทบาทของสัญญา ธรรมศักดิ์ ก็เนื่องมาจากสัญญาเป็นบุคคลที่ได้ดำรงตำแหน่งสูงสุดทางการเมืองในหลายลักษณะ ทั้งประธานศาลฎีกา นายกรัฐมนตรี และประธานองคมนตรี ซึ่งได้รับการยกย่องในบรรดาวงการตุลาการให้เป็นต้นแบบของบรรพตุลาการ[26]

ในบรรดาอัตลักษณ์ทั้งหมด การเป็นผู้จงรักภักดีอาจเป็นหัวใจสำคัญที่สุดในวงการตุลาการ โดยเริ่มต้นจากการที่สัญญาเน้นย้ำการเป็นผู้พิพากษาภายใต้พระปรมาภิไธย[27] และสร้างค่านิยมว่าตนได้ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้พระปรมาภิไธย ดังจะเห็นได้จากการปราศรัยหรือถ้อยแถลงต่างๆ

ตัวอย่างเช่น ในงานเลี้ยงวันอำลาของข้าราชการตุลาการ ณ โรงแรมเอราวัณ ปี 2510 สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นผู้หนึ่งที่ได้พ้นจากการเป็นข้าราชการประจำ และได้มีโอกาสให้โอวาทในฐานะประธานศาลฎีกา ความว่า

“ชีวิตเราชาวตุลาการทั้งชีวิต อุทิศให้ความบริสุทธิ์ยุติธรรม เพราะฉะนั้นอย่าได้วอกแวกไปในทางโลภ โกรธ หลง จนเป็นจนเงินเดือนตุลาการก็มากกว่าเงินเดือนข้าราชการพลเรือนอื่นๆ พอสมควรอยู่แล้ว เราอย่าไปคิดรวยลัด รวยเร็ว เพื่อให้คนที่บ้านใส่แหวนเพชรเร็ว เป็นตุลาการคิดอย่างนั้นไม่ได้หรอก…ในบรรดาข้าราชการทั้งหลาย ข้าราชการตุลาการฝ่ายเดียวเท่านั้นที่ทำงานในพระปรมาภิไธย เราเท่านั้น! ที่ทำงานในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์[28]”

เมื่อครั้งที่สัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับแจ้งในปี 2511 ว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระประสงค์โปรดเกล้าให้สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นองคมนตรีนั้น สัญญาได้อุทานออกมาว่า

“ตายจริง ผมไม่นึกฝันเลยว่าในหลวงจะทรงเรียกใช้ พระองค์ทรงมีคุณต่อบ้านเมืองเป็นล้นพ้น จะทรงใช้ให้เราไปไหนก็ต้องทำได้ แม้นจะใช้ให้เราไปตายก็ต้องได้[29]”

ลักษณะดังกล่าวสะท้อนให้เห็นอัตลักษณ์ด้านความจงรักภักดีของสัญญา แม้ในตอนที่ได้รับการโปรดเกล้าให้เป็นนายกรัฐมนตรี ในการแถลงนโยบาย ปี 2516 สัญญาก็ได้แสดงถึงความจงรักภักดีและเทิดทูนพระมหากษัตริย์ไว้ ดังปรากฏในข้อแรกของนโยบาย ความว่า

“รัฐบาลนี้จะเทิดทูนพระมหากษัตริย์ไว้เป็นที่เคารพสักการะอันสูงยิ่งตลอดไป และดำเนินการเพื่อให้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นหลักในการบริหาราชการแผ่นดินโดยเร็วที่สุด[30]”

ไม่เพียงแต่การปลูกฝังถ่ายทอดต้นแบบของบรรพตุลาการที่สร้างวิธีคิดดังกล่าว ผ่านการอบรมสั่งสอนในหมู่วงข้าราชการตุลาการภายใต้ชุดอุดมการณ์ที่เป็นนามธรรมจับต้องไม่ได้ที่เน้นย้ำว่าบทบาทของผู้พิพากษาต้องวางตนให้ดี โดยเฉพาะความซื่อสัตย์ สุจริต และจงรักภักดี[31] โดยเฉพาะความจงรักภักดี คุณค่าดังกล่าวได้ส่งต่อข้ามกาลเวลาและผูกพันอยู่ในวงการตุลาการ เสมือนหนึ่งเป็นดีเอ็นเอของผู้พิพากษา เพราะไม่ว่าจะผ่านยุคสมัยไปนานเพียงใด ผู้พิพากษาจำนวนมากยังคงถือปฏิบัติว่า ตนเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว[32] ซึ่งมีกิจพิเศษที่ต้องถือปฏิบัติเพื่อไม่ให้ความเดือนร้อนของประชาชนระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท

อีกองค์ประกอบสำคัญของสายสัมพันธ์พิเศษระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้พิพากษาและตุลาการในพระปรมาภิไธย คือพระมหากรุณาธิคุณของพระมหากษัตริย์ต่อการเมืองไทย กล่าวคือพระมหากษัตริย์ โดยเฉพาะพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระมหากรุณาธิคุณต่อการเมืองไทย โดยเฉพาะหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่ทรงเข้ามามีบทบาทสำคัญในวิกฤตการณ์ทางการเมืองของประเทศ โดยอาศัยพระราชสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะของปวงชนชาวไทย เข้ามาแก้ไขวิกฤตและระงับความขัดแย้งที่เกิดขึ้น พระมหากรุณาธิคุณนี้ยิ่งทวีขึ้นเมื่อประเทศไทยเผชิญวิกฤตการณ์ทางการเมืองซ้ำๆ ในช่วงเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 เหตุการณ์พฤษภาทมิฬในปี 2535 ซึ่งทรงมีรับสั่งให้พลเอกสุจินดา คราประยูร และพลตรีจำลอง ศรีเมืองเข้าเฝ้า แล้วนำไปสู่การลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

พระราชสถานะอันพิเศษประกอบกับพระราชกรณียกิจบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชนมายาวนาน อาจเป็นอีกเหตุปัจจัยที่เมื่อมีการจัดตั้งบรรดาสำนักงานศาลต่างๆ ขึ้นมาในช่วงปี 2540 เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้ โดยมีแนวคิดเรื่องการตรวจสอบและควบคุมอำนาจของนักการเมือง ซึ่งในช่วงเวลานั้นถูกมองว่าฉ้อฉล ทุจริต และนำมาสู่วิกฤตในบ้านเมือง การน้อมนำพระบารมีของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช มาใช้ประกอบการออกแบบตราสัญลักษณ์เพื่อเป็นภาพแทนของหน่วยงาน จึงเป็นเสมือนการอ้างอิงพระบารมีของพระมหากษัตริย์ในฐานะองค์กรทางการเมืองที่เก่าแก่และเปี่ยมไปด้วยบารมี มาสนับสนุนการต่อสู้หรือคัดง้างกับอำนาจที่อาจถูกมองว่าฉ้อฉลของสถาบันที่เพิ่งเกิดใหม่

เมื่อผนวกกับแนวคิดเรื่องอัตลักษณ์ของผู้พิพากษาแล้ว จะเห็นได้ว่าองค์กรตุลาการไทยพยายามสร้างตัวตนให้ใกล้ชิดกับสถาบันพระมหากษัตริย์ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพื่อจะใช้สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นเครื่องมือทางการเมืองและแหล่งแห่งความชอบธรรมของตนเองในการเข้ามามีบทบาททางการเมืองในฐานะผู้ภักดีและผู้มีความชอบธรรมสูงสุด

กล่าวโดยสรุปแล้ว สัญลักษณ์และภาพแทนของความยุติธรรมในประเทศไทย อาจไม่ได้สะท้อนอุดมคติแบบสากลที่ยึดโยงกับความเป็นกลางหรือหลักนิติธรรมเพียงอย่างเดียว หากแต่มักปรากฏภายใต้กรอบคิดที่ยึดโยงกับอำนาจรัฐ โดยเฉพาะอำนาจในรูปแบบที่มีลำดับชั้น ศักดิ์ศรี และความศักดิ์สิทธิ์

จากตราพระดุลพาหจนถึงสัญลักษณ์ของศาลในยุคใหม่ ภาพแทนความยุติธรรมในไทยอาจไม่ได้ทำหน้าที่ยืนยันคุณค่าของความยุติธรรม เท่ากับทำหน้าที่ยืนยันความชอบธรรมของอำนาจที่อยู่เหนือประชาชน

คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า แท้จริงแล้ว สัญลักษณ์ขององค์กรในกระบวนการยุติธรรมไทย สื่อสารคุณค่าของความยุติธรรม หรือกำลังทำหน้าที่กลบเกลื่อนข้อเท็จจริงที่ว่า ความยุติธรรมในไทยอาจถูกนิยามโดยผู้มีอำนาจ?

เชิงอรรถ

[1] Donna Marie Giancola, “Justice and the Face of the Great Mother (East and West),” paper presented at the World Congress of Philosophy, Boston University, 1998 [Online], accessed April 15, 2025, from https://www.bu.edu/wcp/Papers/Comp/CompGian.htm.

[2] วาทกรรมนั้นอาจไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในภาษา แต่มีตัวตนในสิ่งที่เป็นรูปธรรมด้วยเช่นกัน.

[3] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “ยุติที่ไม่มีธรรม: กระทรวงยุติธรรมไทยในสายธารประวัติศาสตร์,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 25 มีนาคม 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2025/03/2388.

[4] บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ, “จตุสดมภ์,” สถาบันพระปกเกล้า, 3 พฤศจิกายน 2557 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=จตุสดมภ์.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถ 3.

[6] พระยาอนุมานราชธน, พระราชลัญจกรและตราประจำตัวประจำตำแหน่ง, (พระนคร: โรงพิมพ์พระจันทร์, 2493), น.43; ดู กรมศิลปากร สำนักหอสมุดแห่งชาติ, ประชุมประกาศตราประจำตำแหน่งในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, (กรุงเทพฯ: สำนักหอสมุดแห่งชาติ กรมศิลปากร, 2546).

[7] พระยาอนุมานราชธน, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, น.43.

[8] กระทรวงยุติธรรม, “ตราสัญลักษณ์กระทรวงยุติธรรม,” กระทรวงยุติธรรม, 16 มกราคม 2560 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.moj.go.th/view/12.

[9] โรแบร์ แลงการ์, กฎหมายตราสามดวง, เล่ม 1, (พระนคร: โรงพิมพ์คุรุสภา, 2505), น. 17-18.

[10] ธรรมคามน์ โภวาที และสุทัศน์ สิริรวย, พระแสงราชศัสตรา, (พระนคร: โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น กรมการปกครอง, 2509), น.18-19.

[11] ดู ศิริพจน์ เหล่ามานะเจริญ, “พระแสงขรรค์ชัยศรี คือ สัญลักษณ์เครือข่ายอำนาจขอม,” มติชนสุดสัปดาห์, 5 มกราคม 2560 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.matichonweekly.com/column/article_20207.

[12] มีชื่อมาจากบทละครปักษปะกรนัม เรื่องพญาระกา

[13] หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์, เรื่องของเจ้าพระยามหิธร (ลออ ไกรฤกษ์), (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2564), 76.

[14] กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2562), น.206 – 211.

[15] หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 12, น.77.

[16] เพิ่งอ้าง, น.78 – 79.

[17] เพิ่งอ้าง, น.79 – 80 และ 87 – 88.

[18] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 270 มาตรา 275 มาตรา 280.

[19] กฤษณ์พชร โสมณวัตร อธิบายว่าความพยายามแบ่งแยกและประกันความเป็นอิสระของตุลาการเกิดขึ้นในช่วงปี 2507 – 2508 ภายใต้ข้อเสนอแนะของรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ในช่วงสองปีแรกหลังจากก้าวขึ้นมามีอำนาจ การสร้างระบบตุลาการที่เป็นอิสระนี้มีส่วนสำคัญต่อการส่งเสริมการเติบโตของระบบทุนนิยมไทยในเวลานั้น เนื่องจากระบบทุนนิยมจะเติบโตได้ภายใต้ความมั่นใจในความมั่นคงของชีวิตและทรัพย์สินจากการแทรกแซงโดยอำนาจรัฐ ซึ่งการมีผู้พิพากษาที่เป็นอิสระจะเป็นหัวใจสำคัญของการประกันสิทธิและเสรีภาพในทรัพย์สิน; ดู กฤษณ์พชร โสมณวัตร, “การประกอบสร้างอำนาจตุลาการไทยในสังคมสมัยใหม่,” (วิทยานิพนธ์ หลักสูตรปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2562) 307.

[20] เพิ่งอ้าง.

[21] สำนักงานศาลปกครอง, “ตราสัญลักษณ์,” สำนักงานศาลปกครอง, 2 มีนาคม 2559 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.admincourt.go.th/admincourt/site/01sign.html.

[22] ประกาศศาลรัฐธรรมนูญ เรื่อง ตราสัญลักษณ์ของศาลรัฐธรรมนูญ ลงวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2541

[23] บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจำนวนหนึ่งได้รองรับสถานะความสัมพันธ์ดังกล่าวเอาไว้ ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

[24] ดูบทสัมภาษณ์ วิชา มหาคุณ ใน ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, “ต้นธารแห่งความยุติธรรม “วิชา มหาคุณ” เทิดไท้องค์ราชัน ร.9,” ประชาชาติธุรกิจ, 4 ตุลาคม 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.prachachat.net/royal-funeral-pyre/news-49979.

[25] กฤษณ์พชร โสมณวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 18, 388-395.

[26] คำว่า ‘บรรพตุลาการ’ มีความน่าสนใจในเชิงการนำมาใช้เพื่อสร้างชนชั้นของวงการตุลาการให้แตกต่างจากข้าราชการกลุ่มอื่นๆ ซึ่งเป็นการสถาปนาตัวตนและอัตลักษณ์ของข้าราชการตุลาการให้เป็นเอกเทศ รวมถึงในวงการตุลาการโดยเฉพาะศาลยุติธรรมไทยนั้น ได้มีความพยายามสถาปนาสถานะของตุลาการบางคนขึ้นมาให้มีความพิเศษเสมือนหนึ่งว่า ตุลาการยุคหลังเป็นผู้มีเชื้อสายตระกูลเดียวกัน โดยให้ผู้พิพากษายึดถือคุณค่า จริยวัตร และอัตลักษณ์บางอย่างในตัวผู้พิพากษาในอดีต มาถ่ายทอดและผลิตซ้ำเพื่อสร้างตัวตนเดียวกันในหมู่ผู้พิพากษายุคหลัง โดยมองว่าตัวตนหรืออัตลักษณ์ดังกล่าวเป็นทุนประเภทหนึ่ง; แนวคิดในการนำเสนอตัวตนของบรรพตุลาการดังกล่าวได้ในดู สุนทรียา เหมือนพะวงศ์ (บรรณาธิการ), นิติศาสตร์เสวนา เรื่อง คุณค่าบรรพตุลาการ, (กรุงเทพฯ: สำนักงานศาลยุติธรรม สถาบันวิจัยรพีพัฒนศักดิ์, 2551), 7-8.

[27] กฤษณ์พชร โสมณวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 18, 394.

[28] สันติสุข โสภณสิริ (บรรณาธิการ), ศาสตราจารย์สัญญาธรรมศักดิ์ กับ 14 ตุลาฯ’16 ที่ระลึกงานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ท่านผู้หญิงพงา ธรรมศักดิ์ ณ เมรุหลวงหน้าพลับพลาอิสริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส วันเสาร์ที่ 21 กันยายน พ.ศ. 2545, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์เดือนตุลา, 2545), 23.

[29] เพิ่งอ้าง, 31.

[30] รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 32 (25 ตุลาคม 2516), 247-251 อ้างใน นรนิติ เศรษฐบุตร, หนังสือที่ระลึกพิธีพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์ สัญญา ธรรมศักดิ์, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545), 35-40.

[31] สมลักษณ์ จัดกระบวนพล, “ข้อคิดว่าด้วยการถวายสัตย์ปฏิญาณ ต่อองค์พระมหากษัตริย์,” 3 ตุลาคม 2562, มติชนออนไลน์ [Online], สืบค้นเมื่อ 8 พฤษภาคม 2568, จาก https://www.matichon.co.th/news-monitor/news_1696488.

[32] ดู ผู้จัดการออนไลน์, “เปิดตัวตน “ปัญจพล เสน่ห์สังคม” เจ้าของวาทะ “ผมเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว”!” 7 สิงหาคม 2558, ผู้จัดการออนไลน์ [Online], สืบค้นเมื่อ 8 พฤษภาคม 2568, จาก https://mgronline.com/onlinesection/detail/9580000089171.

“นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ” แล้วใครอยู่ข้างประชาชน ในการเมืองเรื่องความเป็นอิสระกับประชาชน

พ.ค. 24, 2025พ.ค. 24, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา องค์กรอิสระได้ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นวงกว้างในสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์ตึกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ถล่ม เมื่อช่วงปลายเดือนมีนาคมที่ผ่านมา ซึ่งได้เพิ่มข้อถกเถียงเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมากยิ่งขึ้น

ข้อวิพากษ์วิจารณ์หนึ่งที่ปรากฏมากก็คือ การตั้งคำถามถึงบทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรตรวจสอบเพื่อประชาธิปไตย กลับกลายเป็นเครื่องมือค้ำจุนอำนาจนิยมให้ไร้ความรับผิด แต่นั่นเป็นเพียงประเด็นหนึ่งเท่านั้นที่ควรจะหยิบยกขึ้นมาพูด ท่ามกลางกองปัญหานานาประการเกี่ยวกับองค์กรอิสระ

ทว่า อีกเรื่องหนึ่งที่ควรจะต้องพูดถึงให้มากขึ้นในสังคมไทยก็คือ สถานะขององค์กรอิสระจริง ๆ แล้วควรจะอยู่ตรงไหน เพราะหากเรียกว่า องค์กรเหล่านี้เป็นอิสระแล้วเขาอยู่ข้างใคร (กันแน่) เมื่อนึกถึงเรื่องนี้ทำให้ผู้เขียนอดคิดไม่ได้จริง ๆ ว่าขนาดในละครเรื่องแรงเงา ยังมีคนแสดงเจตนารมณ์ว่าอยากอยู่ข้าง ๆ กับนางเอกของเรื่องว่า นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ (แม้จริง ๆ เขาจะไม่ได้เจตนาแบบนั้น) แล้วในชีวิตประชาชนคนไทยละ บรรดาองค์กรอิสระเหล่านี้อยู่ข้างใครบ้างมั้ย แล้วอิสระนี้คืออะไรกันแน่ ประเด็นนี้สำคัญ เพราะหากองค์กรอิสระไม่ได้อยู่ข้างประชาชนแล้ว องค์กรแบบนี้จะมีอยู่ต่อไปอีกทำไม

กำเนิดองค์กรอิสระด้วยเจตนาที่ดี

การเกิดขึ้นขององค์กรอิสระเป็นผลมาจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ที่มุ่งเน้นให้องค์กรที่ใช้อำนาจรัฐใด ๆ ต้องยึดโยงกับกฎหมาย ทั้งในฐานะแหล่งที่มาของอำนาจและข้อจำกัดของอำนาจ กล่าวให้ง่ายก็คือ อำนาจนั้นเป็นไปตามกฎหมาย โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ นอกเหนือจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยมแล้ว องค์กรอิสระต่าง ๆ ล้วนก็ต้องรับผิดชอบในการใช้อำนาจตามหลักการเสรีประชาธิปไตย

ในบริบทของไทย ความน่าสนใจของรัฐธรรมนูญไทย นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้น ได้ผูกติดอยู่กับความวิตกกังวลต่อการใช้อำนาจของนักการเมือง จึงได้พยายามกระจายฟังก์ชันการใช้อำนาจออกไปให้ยิบย่อมากที่สุด โดยมีมุมมองที่ดีว่า อำนาจทั้งหลายจะดุลและคานอำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อไม่ให้มีองค์กรใดที่มีอำนาจสมบูรณ์ภายในตัวที่อาจนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ ดังนี้ การแบ่งอำนาจ

ในแง่หนึ่งการแบ่งแยกอำนาจออกไปนั้นเป็นของดี เพราะมันทำให้ไม่เกิดอำนาจที่สมบูรณ์ภายในตัวบุคคลเพียงคนเดียว และทำให้การใช้อำนาจนั้นนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการที่เกิดจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ เมื่ออำนาจนั้นมารวมอยู่ในตัวคนเดียว ตัวอย่างเช่น ในบางครั้งผู้นำบางคนอาจจะออกคำสั่งมาด้วยตัวคนเดียว ไม่ปรึกษาใครเลย แล้วคำสั่งนั้นก็ให้มีผลเสมือนหนึ่งเป็นกฎหมาย ลงโทษหรือดำเนินการกับคนทั้งในทางตุลาการและบริหาร กรณีแบบนี้คืออำนาจนั้นถูกใช้อย่างเลว และในเชิงทฤษฎีพฤติกรรมดังกล่าวอาจจะนำมาสู่ผลร้ายต่อสังคมได้

ดังนี้ การแบ่งแยกอำนาจอาจจะช่วยลดการตัดสินที่ผิดพลาดและนำมาสู่ผลร้าย รวมถึงช่วยแก้ไขปัญหาการใช้อำนาจอย่างอำเภอใจ เพราะไม่มีใครมีอำนาจสูงสุด

แต่ในความเป็นจริงบทบาทขององค์กรผู้ใช้อำนาจเหล่านี้เมื่อแยกกันออกไปแล้วก็มีส่วนสำคัญไม่แพ้กัน ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 เริ่มมีความคิดอันบรรเจิดที่จะแยกอำนาจออกไปให้มีองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการที่แยกขาดจากกัน รวมถึงเพิ่มจำนวนศาลต่าง ๆ เข้ามาอีกมากมาย (อาทิ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ) และยังให้มีขั้วที่สี่ขึ้นมาเป็นบรรดาองค์กรอิสระทั้งหลาย

ความตั้งใจในระยะแรกของความเป็นอิสระคือ การต้องการให้องค์กรเหล่านี้เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในแง่ต่าง ๆ อาทิ การละเมิดสิทธิและเสรีภาพ การทุจริตประพฤติมิชอบ การตรวจเงินแผ่นดิน และการละเมิดกฎเกณฑ์การเลือกตั้ง ซึ่งอาจจะเหมาะสมในยุคที่มีวิกฤตศรัทธาในสถาบันการเมืองเดิม ๆ แบบคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา โดยให้องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่จะกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ในระยะแรก ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 ได้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญขึ้นมา 4 องค์กร ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ โดยในขณะนั้นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังไม่ได้มีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ก่อนที่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2560 จะยกสถานะขึ้นเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอีกองค์กรหนึ่ง

อิสระในทางกฎหมายเป็นเรื่องของฟังก์ชัน

ในเชิงถ้อยคำนั้น คำว่า “อิสระ” เป็นคำที่มีความน่าสนใจมากโดยเฉพาะในภาษาไทย นั้นอาจแปลได้หลายความหมายมาก ๆ ตัวอย่างเช่น อิสระ อาจแปลได้ว่าไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร คำ ๆ นี้อาจจะตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า “independence” ซึ่งคำ ๆ นี้มักจะใช้ในภาษาอังกฤษเพื่อเรียกองค์กรอิสระ (independent organs or independent authority) นอกจากนี้ คำว่า อิสระ อาจแปลได้ว่าปราศจาก (free) ซึ่งสื่อไปในนัยของสภาวะปราศจากพันธนาการใด ๆ (freedom) หรือที่คำไทยที่ใกล้เคียงกว่าคือ เสรีภาพ

ดังจะเห็นได้ว่านัยของคำว่าอิสระนั้นมีการนำไปใช้ในบริบทที่หลากหลาย แต่ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระนั้น ควรมุ่งไปที่ความเป็นอิสระตามนัยแรกคือ การไม่อยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร

ส่วนในเชิงแนวคิด เหตุที่องค์กรเหล่านี้ถูกเรียกว่าเป็นอิสระนั้น เป็นผลมาจากกฎหมายจัดตั้งได้ประกันความเป็นอิสระขององค์กรเหล่านี้ โดยประกอบไปด้วยความเป็นอิสระใน 3 ลักษณะ ได้แก่ ความเป็นอิสระในการทำงาน ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร และความเป็นอิสระในเชิงงบประมาณ

ในประการแรก ความเป็นอิสระในการทำงาน ในที่นี้คือ การที่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้สามารถที่จะกำหนดเป้าหมาย นโยบาย และแนวทางการทำงานตามกรอบที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้ให้ต้องปฏิบัติ โดยไม่ถูกแทรกแซงจากผู้ใช้อำนาจรัฐ อาทิ นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎร ความเป็นอิสระในการทำงานในที่นี้ไม่ใช่ว่า องค์กรผู้ใช้อำนาจนั้นจะใช้อำนาจแบบสุ่มสี่สุ่มห้าได้ แต่ในทางทฤษฎีและแนวทางสากลที่ปฏิบัติในประเทศที่ไปเอาแนวคิดมาใช้นั้น จะคาดหวังให้องค์กรอิสระเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นมืออาชีพและตามหลักการ แล้วการกระทำต่าง ๆ ขององค์กรอิสระจะต้องมีเหตุผลประกอบการตัดสินใจ

ด้วยเหตุนี้ ในกฎหมายจัดตั้งองค์กรอิสระเหล่านี้จึงกำหนดให้หลักประกันการทำงานของเจ้าหน้าที่ในองค์กรเหล่านี้ไว้ อาทิ การเข้าสู่ตำแหน่ง และการพ้นจากตำแหน่งให้ไม่ถูกแทรกแซงได้โดยง่าย รวมถึงกฎหมายยังกำหนดให้องค์กรเหล่านี้มีอำนาจของตัวเองในการดำเนินการ โดยไม่ต้องไปพึ่งพาฝ่ายบริหารในการดำเนินงาน

ประการที่สอง ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากรเป็นเรื่องสำคัญต่อมาจากความเป็นอิสระในการทำงานก็คือ ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร เพราะลำพังคณะกรรมการชุดหนึ่งจะทำการงานใด ๆ อย่างครอบจักรวาลก็คงยาก ขนาดแค่จะเข้าประชุมอย่างต่อเนื่องทุกวันยังทำได้ยากเลย ดังนี้ ในการดำเนินงานขององค์กรอิสระ นอกเหนือจากตัวคณะกรรมการที่มาสวมใส่อำนาจเป็นองค์กรแล้ว จะต้องมีสิ่งที่มารองรับการทำงานของคณะกรรมการเหล่านี้คือ สำนักงาน ซึ่งเป็นฝ่ายจัดการงานธุรการและงานประจำของคณะกรรมการ โดยมีเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ เข้ามาทำงานภายใต้สำนักงาน ซึ่งการแต่งตั้ง โยกย้าย และการบริหารงานบุคคลของเจ้าหน้าที่ในสังกัดสำนักงายภายใต้คณะกรรมการเหล่านี้ก็จะถูกกำหนดไว้แตกต่างจากส่วนราชการทั่ว ๆ ไป

ความเป็นอิสระประการสุดท้ายคือ ความเป็นอิสระในทางงบประมาณ โดยทั่วไปหน่วยงานหรือองค์กรอิสระเหล่านี้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจ ความเป็นอิสระในที่นี้ไม่ใช่ว่าอยากได้งบประมาณเท่าใดก็ต้องได้ แต่หมายถึงสามารถบริหารจัดการงบประมาณในขอบเขตที่เหมาะสม รวมถึงได้งบประมาณที่เหมาะสมกับการปฏิบัติภารกิจของตัวเองให้สำเร็จตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนด

จะเห็นได้ว่าความเป็นอิสระในทางกฎหมายของบรรดาองค์กรต่าง ๆ เหล่านี้ ไม่ใช่ความเป็นอิสระแบบไม่มีขอบเขต แต่ความเป็นอิสระนั้นเป็นเพียงองค์ประกอบของฟังก์ชันการทำงานเท่านั้น กล่าวคือ องค์กรอิสระสามารถกำหนดเป้าหมายการทำงานของตัวเอง กำหนดแนวทางการบริหารงานบุคคลของตัวเอง และกำหนดแนวทางการใช้จ่ายงบประมาณของตัวเอง

ความเป็นอิสระที่จับต้องไม่ได้ เมื่อความเป็นอิสระในไทยเป็นถ้อยคำเลื่อนลอย

ในบริบทของประเทศไทยนั้นอาจจะไม่ได้มองในเชิงฟังก์ชันเท่าที่ควร ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้นไม่เป็นสิ่งใด นอกเหนือจากถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนในตัวบทกฎหมายที่ปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจแก่องค์กรเหล่านี้

ตัวอย่างเช่น ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 ซึ่งเป็นมาตราที่กำหนดแนวคิดเกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในวรรคหนึ่งกำหนดว่า “องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย[1]” และวรรคสองกำหนดว่า “การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ[2]”

จากบทบัญญัติในมาตราดังกล่าว จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดูเหมือนว่าจะต้องการให้ความเป็นอิสระ (ขององค์กร) ในการปฏิบัติหน้าที่ มีคุณสมบัติคือ สุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติ แต่ไม่ได้ให้ความหมายของคำว่าอิสระเอาไว้อย่างชัดเจน ในทางตรงกันข้ามเมื่อพูดถึงการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจกลับเต็มไปด้วยถ้อยคำที่นามธรรมต่าง ๆ ที่ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจงหรือสื่อถึงความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ในอีกหลายบทบัญญัติเมื่อมีการพูดถึงองค์กรอิสระเฉพาะแต่ละองค์กรในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่พูดถึงอำนาจหน้าที่ของแต่ละองค์กร

ตัวอย่างเช่น ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 กำหนดว่า การตรวจเงินแผ่นดินต้องกระทำด้วยความสุจริต รอบคอบ โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติ และเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล[3] หรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 กำหนดว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา และการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ และปฏิบัติตนให้ถูกต้องตามมาตรฐานทางจริยธรรม[4]

ในแง่นี้ จะเห็นได้ว่าในเชิงกฎหมายนั้นไม่ได้มีการอธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า ความเป็นอิสระในที่นี้มีความหมายว่าอย่างไร แล้วจะปฏิบัติตัวอย่างเป็นอิสระได้อย่างไรกันแน่

ที่ผ่านมาตัวตนทางการเมืองที่เรียกว่าองค์กรอิสระนั้น ไม่ค่อยได้มีจุดยืนที่สอดคล้องกับระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยเท่าใดนัก ไม่ใช่ว่าองค์กรดังกล่าวได้ใช้อำนาจโดยไม่เหมาะสมท่ามกลางสถานการณ์การเมืองที่ผ่านมา แต่ประเด็นสำคัญก็คือ บรรดาองค์กรอิสระทั้งหลายไม่ได้อยู่ข้างประชาชนเท่าใดนัก ตัวอย่างเช่น ในปี 2561 ได้มีความพยายามร้องขอให้เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิของประชาชนในการตรวจสอบนักการเมือง ทว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกลับไม่ได้ส่งเสริมหรือเปิดเผยข้อมูลอย่างที่ประชาชนต้องการ สภาพดังกล่าวกลายเป็นยิ่งมุ่งเน้นให้องค์กรอิสระเข้ามามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้องค์กรอิสระกลายเป็นพื้นที่ปกปิดและอำพรางตัวเองมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะจากประชาชน

ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ จึงไม่ต่างอะไรจากผ้าคลุมล่องหนในเรื่องแฮรี่ พอตเตอร์หรือแหวนแห่งอำนาจในเรื่องเดอะลอร์ดออฟเดอะริงส์ ที่ผู้สวมใส่ล่องหนได้ ความเป็นอิสระกลายในกฎหมายกลายเป็นใบอนุญาตให้ไม่ต้องรับผิดชอบกับกิจกรรมใด ๆ ของตน และไม่ต้องยึดโยงกับประชาชน ซึ่งไม่ใช่ลักษณะที่ควรจะเป็นขององค์กรอิสระ

ความเป็นอิสระต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบต่อประชาชน

ความเป็นอิสระในเชิงฟังก์ชันการทำงานคือ หัวใจขององค์กรอิสระทุก ๆ องค์กร อย่างไรก็ดี การประกันความเป็นอิสระไม่ได้หมายความว่าองค์กรอิสระต่าง ๆ จะไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ในทางตรงกันข้ามยิ่งองค์กรได้รับการประกันความเป็นอิสระ และไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งยืนยันถึงความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยแล้ว วิธีการที่องค์กรอิสระจะได้รับความคุ้มครองและมีความชอบธรรมในการใช้อำนาจก็คือ การรับผิดชอบต่อประชาชน

หลักคิดสำคัญของเรื่องนี้ก็คือ เมื่อการปกครองภายใต้นิติรัฐก็คือ การยอมรับว่าอำนาจต่าง ๆ นั้นต้องชอบด้วยกฎหมาย เพราะกฎหมายมีความสำคัญอยู่ในฐานะชุดของเหตุผลต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเพื่อวางกฎเกณฑ์ของมนุษย์ในสังคม รัฐสมัยใหม่จึงยอมรับความชอบธรรมของการปกครองโดยกฎหมาย และเมื่อกฎหมายให้เหตุผลในการวางกฎเกณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้อำนาจตามกฎหมายจึงต้องใช้อย่างมีเหตุผล หรืออย่างน้อย ๆ ที่สุด ประชาชนต้องเชื่อได้ว่าเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจอย่างมีเหตุผล ซึ่งการให้เหตุผลของการใช้อำนาจเป็นเงื่อนไขสำคัญ

ที่กล่าวเช่นนี้ไม่ได้เรียกร้องให้องค์กรอิสระทั้งหลายต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่คุณสำคัญของการทำงานในองค์กรเหล่านี้คือ การตอบสนองกลับไปที่ประชาชนให้ได้มากที่สุด ข้อเรียกร้องนี้ไม่ได้ถึงขั้นว่าองค์กรอิสระต้องมาจากการเลือกตั้ง นั่นไม่ใช่เรื่องจำเป็น แต่การแสดงความรับผิดชอบต่อประชาชนทำได้หลายลักษณะ

ประการแรก ที่มาขององค์กรอิสระควรจะต้องมีสายสัมพันธ์ย้อนกลับไปหาประชาชนได้ แม้องค์กรอิสระจะไม่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ต้องมีขั้นตอนการแต่งตั้งที่โปร่งใส เปิดเผย และมีส่วนร่วมของประชาชน ในปัจจุบันรัฐธรรมนูญของไทยกำหนดให้องค์กรอิสระส่วนใหญ่ใช้วิธีการสรรหาผ่านคณะกรรมการที่มีจำนวน 5 คน ซึ่งบรรดาคนเหล่านี้นั้นมีหน้าที่คัดกรองผู้สมัครมาดำรงตำแหน่งเพื่อเลือกสรรเป็นองค์กรอิสระ[5] แล้วเมื่อได้รายชื่อบุคคลดังกล่าวแล้วต้องเสนอให้วุฒิสภารับรอง[6]

สิ่งที่หายไปเลยจากสมการนี้คือ ประชาชน ที่แทบจะหายไปจากสมการเหล่านี้โดยสิ้นเชิง แม้อาจจะอธิบายได้ว่า ในการสรรหามีทั้งประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้านแล้ว แถมในการให้ความเห็นชอบก็มีวุฒิสภาที่เป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญรับรองไว้[7] (แม้ประชาชนจะไม่ได้เลือกมาก็ตาม) แต่นั้นไม่ใช่ประชาชนในความหมายที่ควรจะเป็น ประชาชนในที่นี้หมายถึง คนธรรมดาสามัญที่ไม่ได้มีตำแหน่งอะไร

คำถามสำคัญก็คือ จะเติมประชาชนเข้าไปในสมการการเลือกองค์กรอิสระได้อย่างไร คำตอบก็คือ การทำให้การเลือกองค์กรอิสระเป็นเรื่องสาธารณะ ซึ่งสามารถทำได้หลายวิธีการ ตัวอย่างเช่น การเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน/ประชาสังคมเสนอชื่อผู้เหมาะสมจะเป็นองค์กรอิสระ หรือการกำหนดให้ผู้สมัครองค์กรอิสระต่าง ๆ ต้องแสดงวิสัยทัศน์ และจะต้องมีการเผยแพร่วิสัยทัศน์ต่อสาธารณะ ซึ่งจะเปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นต่อบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าว

ประการที่สอง การเชื่อมโยงกับประชาชนไม่ใช่แค่ตอนเข้ามาดำรงตำแหน่ง แต่ต้องต่อเนื่องไปตลอด วิธีที่จะเชื่อมโยงองค์กรอิสระกับประชาชนได้อีกวิธีคือ การสื่อสารกับประชาชน ไม่ใช่แค่ต่อรัฐสภา แต่การแสดงความรับผิดชอบต้องกระทำต่อสาธารณะ ประเด็นสำคัญที่ผ่านมาคือ องค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อใคร แน่นอนที่สุดในเชิงพื้นฐานองค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อสภาในเชิงรูปแบบ อาทิ การมาตอบข้อชี้แจงเวลาของงบประมาณ และการจัดทำรายงานประจำปี ซึ่งในปัจจุบันอาจจะมีเรื่องนี้อยู่บ้าง

แต่ประเด็นสำคัญก็คือ ความรับผิดชอบนั้นเข้มงวดจริงจังแค่ไหน หลาย ๆ ครั้งองค์กรอิสระเหล่านี้เลือกจะอำพรางตัวเองจากสายตาของผู้แทนประชาชน โดยการไม่ได้ชี้แจงหรือปฏิบัติตามการเรียกให้มาชี้แจงอย่างเคร่งครัด เพราะมองว่าจะกระทบต่อความเป็นอิสระ แต่สายตาที่มองมายังองค์กรเหล่านี้ไม่ได้มีแค่สมาชิกของทั้งสองสภา สายตานั้นยังมีสายตาของประชาชนด้วยเช่นกัน

นอกเหนือจากการมาชี้แจงและแสดงความรับผิดชอบต่อรัฐสภาแล้ว องค์กรอิสระเหล่านี้ควรที่จะรับผิดชอบต่อสาธารณะให้มากกว่านี้ บ่อยครั้งที่การใช้อำนาจขององค์กรอิสระถูกตั้งข้อกังขา เพราะประชาชนไม่เคยรู้ว่าการตัดสินใจขององค์กรอิสระเป็นเช่นไรอย่างแท้จริง ไม่เคยมีการเปิดเผยรายงานการประชุม ไม่เคยมีการให้เหตุผลอย่างชัดเจนเผยแพร่เป็นเอกสารสาธารณะ ที่ไม่ใช่แค่สรุปใจความสั้น ๆ ประชาชนควรจะได้รู้เหตุผลในเชิงลึกของการตัดสินใจใช้อำนาจนั้น ๆ

ประการที่สาม การสร้างวัฒนธรรมของความรับผิด (culture of public responsibility) ผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระไม่อ้างความเป็นอิสระเพื่อไม่พูด ไม่ตอบ และไม่อธิบายต่อสาธารณะ ไม่ใช้ตำแหน่งเพื่อสะสมอภิสิทธิ์ หรือกลายเป็นชนชั้นนำใหม่แบบแปรรูป เพราะการทำงานภายใต้หลักการนิติรัฐแปลว่า แม้องค์กรอิสระจะตรวจสอบคนอื่นได้ และคนอื่นก็ต้องตรวจสอบคุณได้เช่นกัน

กล่าวโดยสรุป องค์กรอิสระไม่ควรถูกใช้เป็นอำนาจพิเศษที่ลอยตัวอยู่เหนือสังคม หากแต่ต้องดำรงอยู่ในฐานะกลไกที่ยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง ความเป็นอิสระที่รัฐธรรมนูญรับรองให้ มิใช่ใบเบิกทางให้หลุดพ้นจากการตรวจสอบ หรือการใช้วาทกรรม “อิสระ” เป็นเกราะกำบังการไม่ให้คำอธิบายใด ๆ ต่อสาธารณะ หากองค์กรใดถืออำนาจรัฐไว้ สิ่งที่จะมอบความชอบธรรมให้แก่องค์กรเหล่านั้นได้ ก็คือการทำหน้าที่ภายใต้กรอบกฎหมายด้วยความโปร่งใส มีเหตุผล และสามารถถูกตั้งคำถามได้เสมอ

ทั้งนี้ ความเป็นอิสระในระบอบประชาธิปไตย ไม่ได้อยู่ที่การปลอดจากแรงกดดันทางการเมืองเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การตระหนักว่าทุกอำนาจที่ถือไว้นั้นมาจากประชาชน และจะต้องย้อนกลับไปรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย การเปิดเผยกระบวนการ การสื่อสารอย่างตรงไปตรงมา และการแสดงเหตุผลที่เพียงพอต่อสาธารณะ จึงไม่ใช่ทางเลือก แต่คือเงื่อนไขของการดำรงอยู่ขององค์กรอิสระอย่างมีศักดิ์ศรี

หากสังคมไทยยังต้องการมีองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจอื่น องค์กรเหล่านี้เองก็ต้องพร้อมให้สังคมตรวจสอบกลับเช่นกัน ถึงเวลาแล้วที่จะออกแบบความเป็นอิสระใหม่ ไม่ใช่ในฐานะสถานะที่ลอยตัวอยู่บนรัฐธรรมนูญ หากแต่ในฐานะความสัมพันธ์ที่ประชาชนรู้สึกได้ว่าเขามีส่วนร่วม มีสิทธิวิจารณ์ และมีอำนาจจับตามองได้จริงในทุกก้าวย่างของผู้ใช้อำนาจ

เชิงอรรถ

[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคหนึ่ง.

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคสอง.

[3] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 10.

[4] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 25.

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 203.

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 204.

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 114.

ท้องถิ่นจะโตได้ ต้องกระจายอำนาจด้านการท่องเที่ยว

เมษายน 21, 2025พ.ค. 24, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในปัจจุบันกระแสความต้องการให้เกิดการกระจายอำนาจ และเพิ่มบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างไรก็ดี เรื่องแรก ๆ ที่ควรจะให้ความสำคัญและส่งเสริมการกระจายอำนาจมากที่สุดคงจะหนีไม่พ้นเรื่องการท่องเที่ยว

เนื่องจากการท่องเที่ยวเป็นกิจกรรมที่มีความสำคัญ ไม่เพียงแต่กับประเทศในฐานะแหล่งรายได้สำคัญอย่างหนึ่ง แต่ในเชิงพื้นที่การท่องเที่ยวเป็นหัวใจสำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจในหลาย ๆ พื้นที่มีความคึกคัก และนำมาสู่การสร้างรายได้ในชุมชน ในขณะที่เมืองจำนวนมากในประเทศไทยพึ่งพาการท่องเที่ยวมากกว่าอุตสาหกรรม แต่ อปท. ที่ดูแลเมืองเหล่านี้กลับมีบทบาทที่ค่อนข้างจะจำกัดในการเข้าไปส่งเสริมหรือจัดการด้านการท่องเที่ยว

มิติและขอบเขตของการท่องเที่ยวนั้นมีความซับซ้อน เพราะการท่องเที่ยวนั้นไม่ใช่เพียงแค่สถานที่เข้าไปเพื่อความบันเทิงหรือพักผ่อนหย่อนใจ แต่รวมถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่เกื้อหนุนกัน อาทิ โครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง การดูแลหรือกำหนดมาตรฐานสถานที่พัก และการอำนวยความสะดวกให้กับนักท่องเที่ยว ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ท้องถิ่นอาจจะยังไม่ได้เข้ามามีบทบาทอย่างเต็มที่

ปัญหาและตำแหน่งแห่งที่ของ อปท. ในด้านการท่องเที่ยวที่ไม่ชัดเจน

ด้วยเหตุที่ว่าการท่องเที่ยวนั้นสัมพันธ์กับลักษณะเชิงพื้นที่ ทั้งในแง่การท่องเที่ยวก่อให้เกิดประโยชน์ทางด้านรายได้กับคนในพื้นที่ และการท่องเที่ยวก็สร้างผลกระทบให้กับคนในพื้นที่โดยตรงเช่นกัน การท่องเที่ยวจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ อปท. โดยตรง

ทว่า ในความเป็นจริง อปท. มีข้อจำกัดค่อนข้างมากในการเข้าไปมีบทบาทด้านการท่องเที่ยว ในทางกฎหมาย อปท. มีอำนาจด้านการท่องเที่ยวเพียงบางส่วน อาทิ การส่งเสริมกิจกรรมท่องเที่ยวหรือการพัฒนาพื้นที่สาธารณะในเขตของตนเอง ดังปรากฏในกฎหมายส่วนใหญ่ว่าให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น หรือการส่งเสริมกิจการการท่องเที่ยว

แต่อำนาจต่าง ๆ เหล่านี้ยังครอบคลุมถึงความสามารถวางแผนหรือบริหารจัดการเชิงระบบการด้านการท่องเที่ยว อาทิ การจัดเก็บรายได้จากการท่องเที่ยว การควบคุมกิจกรรมในแหล่งท่องเที่ยว หรือการกำหนดนโยบายระดับพื้นที่ที่ส่งผลเชิงนโยบายระยะยาวได้อย่างแท้จริง[1] ตัวอย่างเช่นในกรณีหาก อปท. อยากเข้ามาตรวจสอบและส่งเสริมการให้พัฒนาศักยภาพที่พักและโฮมสเตย์ หรือการเข้ามาทำหน้าที่ดูแลเส้นทางจราจรในเขตเมืองก็อาจจะทำไม่ได้เนื่องจากใน 2 เรื่องนี้มีกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะกับหน่วยงานอื่น ๆ อาทิ กรมการปกครองและอำเภอที่ดูแลเรื่องโรงแรม และกองบังคับการตำรวจจราจรและตำรวจภูธรดูแลเรื่องการจราจรในพื้นที่

นอกจากนี้ เขตอำนาจทางกฎหมายของ อปท. ยังไม่ครอบคลุมพื้นที่ท่องเที่ยวสำคัญ อาทิ เขตอุทยานแห่งชาติ หรือพื้นที่ชายฝั่งที่อยู่ภายใต้การดูแลของหน่วยงานส่วนกลาง ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนหรือไม่ต่อเนื่องในการบริหารจัดการ[2] ซึ่งลำพังกำลังเจ้าหน้าที่ในเขตพื้นที่เหล่านี้ก็มีอยู่อย่างจำกัด การเข้าไปมีบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ต่าง ๆ น่าจะเป็นการช่วยเหลือและส่งเสริมซึ่งกันและกัน ทั้งในแง่ของการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และการดูแลนักท่องเที่ยว

อีกทั้งในทางปฏิบัติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่สามารถทำงานเชื่อมโยงกับหน่วยงานรัฐส่วนกลางหรือ อปท. อื่น ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากขาดกลไกเชิงนโยบายหรือกลไกร่วมทุนที่ชัดเจน อาทิ การจัดบริการขนส่งข้ามเขต การพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวร่วมกันระหว่างสองพื้นที่ หรือการจัดเก็บรายได้ร่วมจากค่าธรรมเนียมนักท่องเที่ยว[3] หลายครั้งเมื่อพ้นไปจากพื้นที่แล้วกลายเป็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็สิ้นสุดลง ทั้ง ๆ ที่การท่องเที่ยวนั้นต้องมีการข้ามเขตการดูแลของท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งเสมอ

ไม่เพียงเท่านี้ในบางครั้ง อปท. อาจจะเผชิญข้อจำกัดทางกฎหมายในการเข้าไปมีบทบาทในการเข้าไปทำหน้าที่บางประการแทนเอกชน โดยเฉพาะในเรื่องการให้บริการเดินรถขนส่งในเมืองและระหว่างเมือง ซึ่งช่วงหลังวิกฤตโควิด-19 ที่เอกชนได้เผชิญปัญหาการดำเนินธุรกิจจนต้องปิดกิจการและคืนใบอนุญาตการเดินรถที่เคยได้รับไป ส่งผลให้เส้นทางเดินรถสาธารณะในบางเมืองไม่มีการให้บริการ และกลายเป็นการตัดขาดการเชื่อมต่อระหว่างสถานีรถไฟหรือสนามบิน ซึ่งมักจะตั้งอยู่ห่างจากเมืองหรือย่านการท่องเที่ยว

แม้ว่าในหลายพื้นที่ อปท. จะอยากเข้ามาดำเนินภารกิจดังกล่าวแทน แต่ก็ไม่สามารถจะทำได้เนื่องจากไม่มีกฎหมายอนุญาตให้ทำ โดยในปัจจุบันกรมการขนส่งทางบกพยายามแก้ไขกฎหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขอใบอนุญาตเดินรถแทนเอกชนได้[4] แต่การดำเนินการดังกล่าวอาจจะถูกตีความว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ[5] เพราะรัฐธรรมนูญไม่ประสงค์จะให้หน่วยงานของรัฐใด ๆ ดำเนินกิจกรรมในลักษณะที่เป็นการแข่งขันกับเอกชน[6] ปัญหาที่ตามมาคือ ในบริบทที่เอกชนไม่พร้อมจะดำเนินการแล้ว ใครจะเป็นคนจัดทำภารกิจดังกล่าวหรือจะปล่อยไปเฉย ๆ แล้วให้เป็นเรื่องของนักท่องเที่ยวต้องคิดเอาเองว่าจะท่องเที่ยวอย่างไร

เมื่อวิเคราะห์ปัญหาด้านการท่องเที่ยวของ อปท. จะเห็นได้ว่าปัญหาสำคัญมีอยู่ 2 ลักษณะ ได้แก่ ประการแรก สถานะในด้านการท่องเที่ยวของ อปท. ยังเป็นรองจากส่วนกลาง แม้ว่าจะอยู่ใกล้ชิดกับพื้นที่และประชาชนมากกว่า แต่นโยบายด้านการท่องเที่ยวรวมถึงบทบาทในด้านการท่องเที่ยวอยู่ภายใต้การดูแลของส่วนกลาง กฎหมายที่ให้อำนาจกับ อปท. มักจะกำหนดว่าให้ดำเนินการภายใต้บังคับแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เท่านั้น อปท. จะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ นอกขอบเขตแห่งอำนาจได้[7] และประการที่สอง อปท. มีข้อจำกัดในการดำเนินบริการสาธารณะที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยวได้อย่างจำกัด เฉพาะภายใต้อำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้ง และกฎหมายอื่นให้อำนาจไว้[8] และการใช้อำนาจดังกล่าวต้องไม่เป็นการไปทำกิจกรรมที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับการดำเนินธุรกิจของเอกชน[9] ซึ่งทำให้ อปท. ไม่สามารถเข้ามามีบทบาทด้านการท่องเที่ยวในลักษณะเดียวกันกับที่เอกชนจะดำเนินการได้

ต้องทลายข้อจำกัดในเชิงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การจะทลายข้อจำกัดดังกล่าวต้องเปลี่ยนแปลงวิธีคิดเกี่ยวกับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ ทั้งในเชิงนโยบายและกฎหมาย กล่าวคือ รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ไม่ควรมองว่าท้องถิ่นไร้ศักยภาพและทำได้เฉพาะเรื่องเล็ก ๆ เหมือนในอดีต แต่ควรมองบทบาทว่าเรื่องใดที่สัมพันธ์ในเชิงพื้นที่ควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปมีบทบาทจัดการ ส่วนรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ มุ่งเน้นไปที่ภาพใหญ่ของประเทศแล้วทำงานประสานร่วมกัน ในเชิงนโยบายรัฐบาลควรจะต้องมองท้องถิ่นในฐานะผู้ขับเคลื่อนด้านการท่องเที่ยวเช่นกัน

นอกจากนี้ สิ่งที่ควรจะต้องดำเนินการต่อไปก็คือ การแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายและปรับแนวทางการตีความกฎหมายที่ก่อให้เกิดข้อจำกัดต่าง ๆ ดังนี้

ประการแรก กฎหมายที่จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจควรจะกำหนดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้เป็นรายการเชิงลบ (negative list) โดยระบุว่าเรื่องใดบ้างที่จะไม่ให้ท้องถิ่นกระทำ แทนที่จะกำหนดว่าเรื่องใดที่จะให้ท้องถิ่นกระทำได้ ซึ่งทำให้ขอบเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ ห้ามไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการเรื่องความมั่นคงทางทหาร การกำหนดไว้เป็นรายการเชิงลบนี้จะช่วยให้ท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทในภารกิจมากขึ้น โดยไม่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้โดยตรง และไม่ต้องพิจารณาว่ากฎหมายเฉพาะอื่น ๆ จะเปิดทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำได้หรือไม่ ซึ่งรวมถึงกฎหมายไม่ควรจะให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง

ประการที่สอง กฎหมายควรจะกำหนดบทบาทให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยปฏิบัติการในพื้นที่ในกฎหมายหลาย ๆ ฉบับ แทนที่จะใช้โครงสร้างของราชการบริหารส่วนกลาง อาทิ กฎหมายโรงแรมควรจะกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย รวมถึงกำหนดแนวทางในการบริหารจัดการให้ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีลักษณะเฉพาะตัว อาทิ การกำหนดโซนนิ่งโรงแรม การกำหนดเงื่อนไขการประกอบกิจการ และการตรวจสอบและติดตามการปฏิบัติตามกฎหมายของโรงแรมแต่ละแห่ง

ประการที่สาม การตีความเรื่องกิจกรรมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการแข่งขันกันกับเอกชน ในกรณีของหน่วยงานของรัฐทั่ว ๆ ไปนั้น การตีความกฎหมายยังควรที่จะตีความให้หน่วยงานของรัฐจำกัดบทบาทในการแข่งขันกันกับเอกชน รวมถึงบรรดารัฐวิสาหกิจไม่ควรเข้าไปดำเนินกิจการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่เพื่อวัตถุประสงค์ทางสังคมต่าง ๆ อาทิ ยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือการแก้ไขปัญหาของตลาดบกพร่อง ไม่มีผู้จำหน่ายสินค้าดังกล่าว แต่ในกรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การตีความกฎหมายควรจะต้องพิจารณาอีกลักษณะ โดยกฎหมายควรพิจารณาสถานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะหน่วยบริการเชิงพื้นที่ การดำเนินกิจการใด ๆ ก็เพื่อจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ รวมถึงการดำเนินบริการสาธารณะต่าง ๆ มีเป้าหมายเพื่อสร้างการแข่งขันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การลงทุนหรือจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ จึงเป็นเรื่องที่ช่วยส่งเสริมกิจกรรมของคนในพื้นที่ ซึ่งมีผลพลอยได้เป็นการมีโครงสร้างพื้นที่ดีรองรับการท่องเที่ยว

การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้านการท่องเที่ยว นี้จะช่วยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความพร้อมมากขึ้นในการดูแลเชิงพื้นที่ ซึ่งจะนำมาสู่การจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้นที่จะนำมาสู่การบำรุงรักษาท้องถิ่นและตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ได้มากขึ้น

อย่างไรก็ดี ในเวลานี้อาจจะตั้งคำถามกลับไปหารัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ว่าตอนนี้เราได้ตระหนักถึงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงพอแล้วหรือไม่

เชิงอรรถ

[1] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 18 (16 มกราคม 2568).

[2] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 7 (30 ตุลาคม 2567).

[3] คณะกรรมาธิการการท่องเที่ยวสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง สภาพปัญหาและแนวทางแก้ไขปัญหากฎหมายในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว, (กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2567), น.11-12.

[4] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 11 (16 มกราคม 2568).

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 75.

[6] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1177/2558.

[7] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 733/2551; บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 156/2550.

[8] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 156/2550.

[9] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1177/2558.

ปรีดี พนมยงค์ และคณะราฎร กับการสถาปนาระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย

เมษายน 12, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทนำ

ภาษีอากรเป็นเสาหลักของการคลังภาครัฐมาอย่างยาวนาน ไม่ว่าจะในอดีตหรือปัจจุบัน และไม่ว่าจะอยู่ภายใต้ระบบการปกครองรูปแบบใด ภาษีอากรยังคงเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่หล่อเลี้ยงการบริหารและพัฒนาประเทศ อย่างไรก็ตาม การมีเพียงระบบภาษีอากรนั้นไม่เพียงพอ หัวใจสำคัญอยู่ที่การสร้างระบบภาษีอากรที่ดีคือ การสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีและการมีแหล่งรายได้จากภาษีที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งถือเป็นรากฐานสําคัญของการปกครองที่มีประสิทธิภาพและได้รับการยอมรับจากประชาชน

นับตั้งแต่ก่อตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ใน พ.ศ. 2325 จนถึง พ.ศ. 2475 เพียงเล็กน้อย ระบบภาษีอากรของไทยมีลักษณะล้าสมัย ด้วยเพราะเป็นระบบภาษีอากรที่สืบทอดมาจากระบบศักดินาในอดีตสมัยอยุธยา แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะได้ทรงปฏิรูปการปกครองในหลาย ๆ ด้าน แต่การสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนั้นเกิดขึ้นได้ยากด้วยบริบทของสังคมในอดีต การปฏิรูประบบภาษีอากรโดยนายปรีดี พนมยงค์ และคณะราษฎรในช่วงตั้งแต่ พ.ศ. 2475 จึงเป็นช่วงสำคัญของความเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากรของไทย โดยเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบบภาษีอากรแบบเดิมที่มีความซ้ำซ้อนและไม่มีความเป็นธรรมต่อประชาชนผู้เป็นผู้รับภาระภาษี นำมาสู่การร่างประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นประมวลกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดเก็บภาษีอากรที่มีความเป็นธรรม

บทความนี้จึงต้องพาผู้อ่านสำรวจบริบททางเศรษฐกิจและสังคมที่นำมาสู่ความเปลี่ยนแปลงในการสร้างระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย โดยเริ่มต้นจาก (1) ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม เพื่ออธิบายสภาพความเป็นมาของระบบเศรษฐกิจไทยและภาษีอากรในช่วงก่อนการอภิวัฒน์สยาม (2) แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร ซึ่งเป็นการอธิบายวิธีคิดที่อยู่เบื้องหลังการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากร (3) การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นการอธิบายความเปลี่ยนแปลงในการจัดทำระบบภาษีอากรใหม่ที่มีความเป็นธรรมมากขึ้น และ (4) บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย ซึ่งเป็นการสรุปภาพรวมของบทความนี้ พร้อมทิ้งท้ายถึงข้อเสนอที่สังคมไทยควรจะต้องพิจารณาต่อไป

1. ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม

ก่อนการตราประมวลรัษฎากรใน พ.ศ. 2481 ประเทศไทยได้ใช้ระบบการจัดเก็บภาษีแบบสมัยใหม่อย่างเต็มรูปแบบ ระบบภาษีอากรที่ใช้อยู่ในประเทศไทยค่อนข้างล้าสมัย โดยเป็นระบบภาษีอากรที่ตกทอดมาจากสมัยอยุธยา แนวคิดในการจัดเก็บภาษีจึงเป็นการที่ผู้ปกครองจัดสวนเอาผลประโยชน์ที่ราษฎรทำมาหาได้จากการใช้ทรัพยากรที่ผู้ปกครองอนุญาตมาทำมาหากิน[1] รวมไปถึงเป็นการเก็บตามสถานะของบุคคลในสังคม[2] ทำให้เกิดการจัดเก็บภาษีทางตรงจากราษฎรหลายประเภท

สถานการณ์ดังกล่าวมาผนวกกับในช่วง พ.ศ. 2398 อาณาจักรสยามได้เข้าหาหนังสือสัญญาทางพระราชไมตรีระหว่างจักรวรรดิบริเตนกับราชอาณาจักรสยาม หรือที่รู้จักกันในชื่อสนธิสัญญาเบาว์ริง ซึ่งมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจของไทยที่เดิมเป็นเศรษฐกิจแบบยังชีพ มาสู่เศรษฐกิจแบบทุนนิยม[3] ภายใต้เงื่อนไขการค้าเสรีตามสนธิสัญญา รัฐบาลสยามถูกจำกัดความสามารถในการเก็บภาษีขาเข้าของสินค้าทุกชนิดกำหนดไว้เกินกว่าร้อยละ 3[4] ทำให้รัฐบาลสยามไม่สามารถใช้นโยบายภาษีในการแสวงหารายได้ในการพัฒนาอุตสาหกรรม หรือการพัฒนาเศรษฐกิจด้านอื่น ๆ ได้อย่างเต็มที่ เพราะภาษีอากรค่อนข้างจำกัด[5] ทําให้รัฐบาลต้องมุ่งหารายได้จากภาษีโดยการเก็บกับราษฎรมากกว่าการค้าขายจากต่างประเทศ ทําให้ระบบการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงจากราษฎรหลายประเภทยังคงได้รับความสำคัญ

ลักษณะสำคัญของการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงนี้คือ การทำให้ราษฎรต้องเสียภาษีจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ซ้ำซ้อนกัน กล่าวคือ ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดรายได้เพียงรายได้เดียว แต่รัฐเก็บเงินจากกิจกรรมย่อย ๆ ที่อยู่ภายใต้การก่อรายได้นั้น ตัวอย่างเช่น สมมติว่าคน ๆ หนึ่งดำรงชีวิตด้วยการเป็นชาวนาหรือชาวสวน ในการทำนาหรือทำสวน ชาวนาคนหนึ่งย่อมต้องเสียภาษีอากรหลายประเภท อาทิ อากรต่านา อากรสวน นอกจากนี้ หากเป็นชายฉกรรจ์ก็ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการอีก 4 บาทต่อปี โดยไม่พิจารณาว่าหลังหากจ่ายอากรค่านาหรืออากรสวนแล้วจะมีเงินเหลืออยู่เท่าใดในการดำรงชีวิต

การต้องเสียภาษีอากรซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนี้ได้สร้างปัญหาให้กับสังคมไทยมาก โดยเฉพาะกับชาวนาและเกษตรกรที่เป็นอาชีพของคนไทยส่วนใหญ่ โดยใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้ว่าจ้างนายคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) เพื่อทำการสำรวจเศรษฐกิจในชนบทของสยาม พบว่าภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม ได้ซ้ำเติมความเป็นอยู่ของราษฎรโดยเฉพาะชาวนาและเกษตรกรที่มีความยากลำบากในการทำนาและทำสวนแล้วได้รายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก[6] ปัญหาความไม่เป็นธรรมและยากลำบากของชาวนาและเกษตรกรนี้ได้เป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุให้เกิดการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ. 2475 ในเวลาต่อมา

ทั้งนี้ หากย้อนกลับไปพิจารณาว่า ระบบภาษีอากรสมัยก่อนมีปัญหาซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมอย่างไร ตัวอย่างของภาษีอากรประเภทนี้คือ เงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเป็นภาษีอากรที่เก็บจากสถานะของบุคคล โดยเป็นเงินช่วยราชการที่เรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี (ตั้งแต่บรรลุนิติภาวะ)[7] ที่ไม่ได้รับราชการทหารหรือไม่ได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล[8] โดยเงินรัชชูปการนี้จะเก็บปีละ 4 บาท (โดยบางภาคอาจจะเสีย 6 บาท)

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดเก็บเงินค่ารัชชูปการแล้วจะพบว่า ใน พ.ศ. 2444 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ได้ทรงตราพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ขึ้นมาเพื่อเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทดแทนระบบการเกณฑ์แรงงานไพร่ที่ได้ใช้มาตั้งแต่สมัยอยุธยา จนกระทั่งถูกยกเลิกในเวลาต่อมา ซึ่งผลของการยกเลิกระบบเกณฑ์แรงงานไพร่นี้ได้กระทบต่อการนำแรงงานไพร่มาใช้ทำราชการ[9] ดังนี้ เพื่อชดเชยในเรื่องดังกล่าว จึงต้องมีการเก็บเงินมาจ่ายเป็นค่าตอบแทนให้กับข้าราชการในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาใหม่ ซึ่งจะเห็นได้ว่าเงินค่าราชการนั้นเป็นแหล่งรายได้สำคัญรัฐบาลสยามในช่วง พ.ศ. 2445 – 2462 ดังปรากฏตามตารางที่ 1

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินข้าราชการเทียบรายได้ รวมคิดเป็นร้อยละ
2446	3,386,937	43,458,817	7.79
2447	3,426,276	44,948,109	7.62
2448	4,138,249	50,455,268	8.20
2449	4,928,808	55,514,544	8.87
2450	3,952,052	54,283,714	7.28
2451	3,051,386	58,920,361	5.17
2452	6,883,682	60,686,682	11.34
2453	6,954,351	61,355,059	11.33
2454	7,342,308	59,462,278	12.35
2455	6,981,012	64,776,479	10.77
2456	7,314,646	72,093,342	10.14
2457	7,441,443	71,145,915	10.45
2458	7,688,457	74,356,484	10.33
2459	8,069,179	79,498,124	10.14
2460	8,340,672	82,462,744	10.11
2461	8,409,813	87,814,284	9.57
2462	9,251,137	90,682,036	10.20

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ปัญหาของการเก็บเงินค่าราชการก็คือ ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินให้กับบุคคลหลายประเภท ทำให้รัฐบาลสามารถจัดเก็บเงินได้น้อย ซึ่งกลายเป็นซ้ำเติมความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีอากร[10] ด้วยเหตุนี้ในเวลาต่อมาจึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 เพื่อทดแทนกฎหมายที่ใช้ในการเก็บเงินค่าราชการที่ใช้มาเป็นระยะเวลานาน ในด้านหลักการ กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้แตกต่างจากกฎหมายฉบับเดิมมาก เฉพาะในส่วนของการกำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินที่ลดลงจากเดิม ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง[11] ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตารางที่ 2

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินข้าราชการเทียบรายได้ รวมคิดเป็นร้อยละ
2462	9,251,137	90,682,036	10.20
2463	8,176,495	80,340,177	10.17
2464	7,749,234	79,624,942	9.73
2466	6,930,046	81,598,588	8.49
2467	7,126,557	85,182,219	8.36
2468	7,036,264	92,712,662	7.85

ตารางที่ 2: สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ทั้งนี้ ปัญหาสำคัญของเงินค่ารัชชูปการก็ยังไม่ได้ถูกแก้ไข เพราะแม้ว่าจะเพิ่มประเภทของบุคคลที่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งทำให้เป็นการเก็บเงินกับบุคคลทุกคนอย่างถ้วนทั่ว แต่ปัญหาสำคัญของเงินรัชชูปการก็คือ รัฐเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทุกคนในอัตราที่เท่ากันคือ 4 บาทต่อปี โดยไม่ได้คำนึงความสามารถในการจ่ายภาษีของบุคคลนั้น และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาดเพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสียและค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการ นายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน[12]

ภาพที่ 1 ราชกิจจานุเบกษาหน้าประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462
ที่มา: ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 35 หน้า 425 ฉบับวันที่ 30 มีนาคม 2462.

แม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่ดหมาะสมกับพื้นที่ แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก[13]

ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมดังกล่าวยิ่งบานปลาย เมื่อต่อมาใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลสยามได้นำระบบภาษีเงินได้ ซึ่งเป็นระบบภาษีสมัยใหม่เข้ามาใช้ แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้[14]

นอกจากเงินค่ารัชชูปการแล้ว ภาษีอากรอีกประเภทหนึ่งที่มีการจัดเก็บจากราษฎรก็คือ บรรดาอากรต่าง ๆ ที่เก็บจากการทำการเกษตร อาทิ อากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวน โดยอากรสมพัตสร เป็นภาษีอากรที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ (จริง) ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น โดยจะเก็บเป็นรายปีตามจำนวนครั้งที่ปลูก[15] อากรประเภทนี้แตกต่างจากอากรส่วน (ใหญ่) ที่มีลักษณะเป็นภาษีค่าเช่าที่เก็บจากผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยผู้จับจองที่ดินไว้เพื่อทำประโยชน์จากการทำสวนต้องจ่ายให้กับรัฐ[16] เสมือนการสั่งบรรณาการให้ผู้ปกครอง

การที่ชาวนาและเกษตรกรต้องจ่ายภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนกัน จากรายได้ที่เกิดจากการทำนาหรือทำสวนในครั้งเดียวนี้ได้กลายเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในระบบภาษีแบบโบราณของไทย

2. แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้มีแนวคิดจะปรับปรุงชีวิตความเป็นอยู่ของราษฎรให้ดีขึ้น โดยเฉพาะในทางด้านเศรษฐกิจเพื่อให้เป็นตามวัตถุประสงค์ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎรข้อ 3 ที่ต้องการบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ[17] ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์ในครั้งนี้ ดังเช่นที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวไว้ว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ…[18]”

ภาพที่ 2 แสดงความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างทางสังคมตามแนวคิดของ ปรีดี พนมยงค์
หมายเหตุ ปรีดี พนมยงค์ ได้แบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 3 ส่วน คือ โครงสร้างส่วนบนคือ ระบอบการเมืองโครงสร้างส่วนล่างคือ ระบบเศรษฐกิจ และโครงสร้างส่วนของทรรศนะทางสังคมที่เปรียบเสมือนจิตวิญญาณของสังคมในขณะนั้น โดยโครงสร้างทุก ๆ ส่วนต่างมีปฏิสัมพันธ์กัน การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างส่วนบนหรือส่วนล่างต่างจะส่งผลถึงกัน ในขณะเดียวกันทรรศนะทางสังคมคือส่วนที่จะช่วยคงสภาพของโครงสร้างทั้งสองส่วนไว้

ความต้องการเปลี่ยนแปลงความเป็นไปทางเศรษฐกิจนี้ ได้สะท้อนผ่านแนวคิดสําคัญอันเป็นปรัชญาสำคัญของนายปรีดีที่เรียกว่า สังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย (Democratic scientific socialism)[19] ซึ่งสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม นายปรีดีเชื่อว่าการอภิวัฒน์สยามเป็นไปเพื่อเข้าไปกำหนดโครงสร้างทางการเมืองอันเป็นโครงสร้างส่วนบน ให้ราษฎรทั้งหลายได้มีสิทธิและเสรีภาพ เพื่อเข้าไปเปลี่ยนกฎหมายในบ้านเมืองให้โครงสร้างทางเศรษฐกิจ อันเป็นโครงสร้างส่วนล่างให้เปลี่ยนแปลงไป[20] (ภาพที่ 2) ดังจะเห็นได้จากจำนวนกฎหมายที่คณะราษฎรได้มีการออกเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2475 – 2490[21] ที่มีรัฐบาลคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายมากกว่า 1,297 ฉบับ โดยในกฎหมายจำนวนนี้เป็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงภาษีอากรและคาธรรมเนียมจำนวน 170 ฉบับ[22] 2 (ภาพที่ 3) ซึ่งเป็นความประสงค์ในการเปลี่ยนโครงสร้างการจัดเก็บภาษีเพื่อให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น เช่น การยกเลิกภาษีสมพัตสร อากรนาเกลือ ลดอัตราภาษีอากรสวนใหญ่ หรือการแก้ไขอัตราพิกัดภาษีศุลกากร เป็นต้น

ภาพที่ 3 สัดส่วนและจํานวนกฎหมายที่คณะราษฎรออกมาในชวง 15 ปีแรกหลังการอภิวัฒน์สยาม
ที่มา: E-Public Law Project (2567), Law index dashboard.

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในรายละเอียดคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายสำคัญ ๆ เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาชาวนาและเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาเศรษฐกิจก่อนหน้านี้ อาทิ การตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 เพื่อป้องกันไม่ให้ชาวนาและเกษตรกรถูกเรียกอัตราดอกเบี้ยแพงเกินไปจากการกู้ยืมเงิน หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการยึดทรัพย์สินของกสิกร พุทธศักราช 2475 ที่ป้องกันไม่ให้มีการยึดทรัพย์สินของชาวนาและเกษตรกรที่ติดค้างหนี้สิน

กล่าวเฉพาะในส่วนของการแก้ไขปัญหาภาษีอากร เมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามแล้ว ได้มีจดหมายจากราษฎรเข้ามาเป็นจำนวนมากขอให้รัฐบาลคณะราษฎรยกเลิกเงินค่ารัชชูปการเสีย ดังเช่นจดหมายของ ม.ล.เชื้อ อิศรางกูร เสนอว่า ไม่ควรเก็บเงินรัชชูปการอีก เพราะอำนาจสูงสุดอยู่ที่ราษฎรแล้ว (28 มิถุนายน 2475) พระยาเวหาสยาน เสนอว่า เงินรัชชูปการควรผ่อนผันให้ชำระเป็นงวด ๆ ได้ เพื่อประโยชน์ต่อคนยากจน ดีกว่าเกณฑ์ไปทำแรงงาน (20 กันยายน 2475) และนายถวัติ ฤทธิเดช เสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติรัชชูปการ เปลี่ยนเป็นพระราชบัญญัติรายได้แทน (2 กันยายน 2475)[23]

นอกเหนือจากการยกเลิกหรือลดอัตราภาษีบางประเภทลง เพื่อแก้ไขปัญหาบางส่วน อีกสิ่งหนึ่งที่คณะราษฎรพยายามทำการสร้างระบบภาษีอากรใหม่ที่สามารถสร้างรายได้ให้กับรัฐบาล ในขณะเดียวกันยังคงสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีตามหลักการมีมากเสียมาก มีน้อยเสียน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย เช่นเดียวกันกับประเทศในระบอบประชาธิปไตย[24] ดังปรากฏตามถ้อยแถลงของนายปรีดีต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

“จะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคม หมายความว่า ให้การเสียภาษีอากรของราษฎรเป็นไปโดยเสมอภาค ตามส่วนความสามารถที่จะเสียได้ ราษฎรคนใดได้ประโยชน์จากบ้านเมืองมากก็ต้องเสียภาษีอากรมากกว่าราษฎรผู้ที่ได้ประโยชน์จากบ้านเมืองน้อยกว่า…[25]”

หลักการของการสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนี้ เป็นภาพสะท้อนของแนวคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยที่นายปรีดียึดมั่นได้เป็นอย่างดี เพราะการที่ราษฎรทั้งหลายได้มีอำนาจในการปกครองประเทศแล้ว บรรดากฎหมายทั้งหลายก็ควรยึดโยงและตอบสนองต่อประชาชน ภาษีอากรจึงไม่ควรมีลักษณะเหมือนในอดีตที่เป็นการเก็บส่วยสาอากรหรือการเรียกร้องบรรณาการจากผู้ปกครอง

อย่างไรก็ดี โจทย์สำคัญที่นายปรีดี และคณะราษฎรจะต้องพิจารณาก็คือ การจัดหาแหล่งรายได้ใหม่มาเพื่อทดแทนภาษีอากรที่จะยกเลิก ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะทรงเล็งเห็นว่าเงินค่ารัชชูปการนั้นมีความไม่เป็นธรรม แต่ก็ไม่สามารถทรงยกเลิกได้ เนื่องจากภาษีดังกล่าวได้สร้างรายไดให้กับรัฐจำนวนมาก กล่าวเฉพาะใน พ.ศ. 2481 ที่มีการเสนอประมวลรัษฎากร ภาษีอากรในระบบเดิมสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมากถึง 12,598,500 บาท[26] (ตารางที่ 3)

ประเภทภาษี	มูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ภาษีรัชชูปการ	คิดเป็นเงิน 6,800,000 บาท
อากรคานา	คิดเป็นเงิน 5,400,000 บาท
อากรสวน	คิดเป็นเงิน 320,000 บาท
ภาษีไรออย	คิดเป็นเงิน 18,500 บาท
ภาษีไรยาสูบ	คิดเป็นเงิน 60,000 บาท
รวมภาษีอากรเปนเงิน	12,598,500 บาท

ตารางที่ 3: ประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลคาเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

3. การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร

แม้ภาษีอากรในระบบเดิมจะสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมาก แต่ในขณะเดียวกันภาษีเหล่านี้ ก็สร้างภาระให้กับราษฎรเช่นกัน ดังนี้ ในการยกเลิกภาษีอากรบางประเภทนี้เอง นายปรีดีในฐานะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงได้พยายามเสนอแนวทางปรับปรุงภาษีอากรประเภทที่เก็บอยู่แล้ว แต่ไม่ยกเลิก เพียงแต่ปรับปรุงให้เป็นธรรม และให้ได้รายได้มากขึ้นเท่าที่จะมากได้ โดยราษฎรไม่เดือดร้อน[27] สิ่งนี้นับว่าเป็นความกล้าหาญและเป็นความรอบคอบของนายปรีดี และคณะราษฎร

ในการปรับปรุงระบบภาษีอากร คณะราษฎรได้ดำเนินการออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ ส่วนแรก คือ การ จัดหาภาษีอากรเพื่อชดเชยรายได้ที่ลดลงไปกว่า 12,598,5000 บาท ในการนี้คณะราษฎรได้เสนอให้มีการ ปรับปรุงภาษีอากรจำนวน 4 ประเภท ได้แก่ ภาษีเงินได้ ภาษีโรงค้า ภาษีธนาคาร และอากรแสตมป์ (ตารางที่ 4) ในกรณีของภาษีเงินได้ นายปรีดีเสนอให้ปรับปรุงอัตราใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยผู้ เสียภาษีมีราว 2 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน โดยแต่ก่อนผู้เสียเงินค่ารัชชูปการมีจํานวนราว 3 ล้านคน ภายหลังการปรับปรุงแล้วจะได้เงินเพิ่มขึ้นราว 280,000 บาท ส่วนในกรณีเรียกใหม่ว่าภาษีร้านค้า แล้วปรับใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยมีผู้เสียภาษีราว 1 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน จะมีรายได้เพิ่ม จากเดิมราว 380,000 บาท ส่วนภาษีธนาคาร ได้มีการปรับปรุงวิธีการ โดยไม่ได้คำนวณในทางที่จะได้เพิ่มขึ้น ทำให้มีบุคคลที่จะต้องเสียภาษีเพียง 14 คนจากราษฎร 14 ล้านคน และอากรแสตมป์ ปรับใหม่ให้ เป็นธรรม ราษฎรเสียทั่วไปตามที่ใครทำตราสารมากก็เสียมาก ใครทําน้อยก็เสียน้อย ใครไม่ทําก็ไม่ต้องเสีย จะได้เงินเพิ่มราว 1,850,000 บาท[28]

ประเภทภาษี	รายละเอียดการเปลี่ยนแปลงและมูลค่าเงินภาษีที่อาจจัดเก็บได้
ภาษีเงินได้	ซึ่งประมาณว่าจะได้เพิ่มราว 280,000 บาท
ภาษีการค้า	ซึ่งเปลี่ยนมาเรียกว่า “โรงค้า” จะได้เพิ่มราว 380,000 บาท
ภาษีธนาคาร	ซึ่งได้ปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษีเสียใหม่และมิได้คำนวณในทางเพิ่ม
อากร	ซึ่งประมาณได้เพิ่มราว 1,850,000 บาท
รวมภาษีอากรปรับปรุงใหม่เป็นเงิน	2,510,000 บาท

ตารางที่ 3: มูลค่าของภาษีที่จะเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

ทั้งนี้ แม้ว่าภาษีอากรใหม่ทั้ง 4 ประเภท จะไม่ได้สร้างรายได้ให้กับรัฐบาลเท่าภาษีอากรระบบเดิม แต่รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดําเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้น ๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป[29] รวมถึงรัฐบาลอาจจะหารายได้จากรัฐวิสาหกิจที่รัฐเริ่มจัดตั้งขึ้นมาในเวลานั้น[30]

ในส่วนที่สอง เมื่อสามารถหาแหล่งรายได้ภาษีอากรใหม่ที่จะมาทดแทนแหล่งรายได้แทนภาษีอากรเต็มแล้ว รัฐบาลจึงได้เสนอพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น…รัฐบาลได้ ถือหลักโดยคํานึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคํานึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ[31]”

จากคํากล่าวของ นายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะนายปรีดี ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของราษฎรผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยาม ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีเพื่อสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล รวมถึงเป็นมรดกตกทอดจากระบอบการปกครองโบราณที่รัฐเรียกเก็บสวยแทนการใช้แรงงาน และเก็บอากรในฐานะบรรณาการที่ต้องส่งให้กับผู้ปกครอง

ภาพที่ 4 คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2483 ที่มีหลวงพิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรี
ที่มา: กษิดิศ อนันทนาธร (2567), เงินรัชชูปการ และผลงานของปรีดี พนมยงค์

นอกจากนี้ นายปรีดี ยังได้กล่าว ทับอีกว่า

“ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติขึ้นมานี้ก็เปรียบประดุจว่าข้าพเจ้าได้นำแผ่นกระดาษขาวแผ่นหนึ่งมายื่นให้ท่านทั้งหลาย เมื่อท่านเห็นว่าจะปรับปรุงภาษีอากรให้เป็นธรรมแก่สังคมแล้ว การที่จะเป็นธรรมแก่สังคมอย่างไร ท่านก็ควรจะเขียนลงไปในแผ่นกระดาษขาวนั้น ข้าพเจ้ายอมทั้งหมด ขอให้ในเรื่องนี้เราได้ทําด้วยความเป็นธรรมจริง ไม่ใช่ว่าเราปล่อยปละละเลยตามใจ หาแต่พระคุณอย่างเดียว มีบางสิ่งบางอย่างจะต้องทำให้ราษฎรได้รู้สึกถึงหน้าที่ของตนตามรัฐธรรมนูญ รู้สึกถึงความเสียสละ ให้รู้สึกรักประเทศชาติด้วย…[32]”

ไม่เพียงแต่จะปฏิรูปภาษีโดยให้คำนึงถึงความเป็นธรรมแล้ว พร้อมกันกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 นายปรีดี และรวมร่างประมวลรัษฎากร ได้เสนอภาษีใหม่ขึ้นมา 2 ประเภท เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระ และเป็นแหล่งรายได้ในการไปจัดทำ บริการสาธารณะต่อไปคือ เงินช่วยบํารุงท้องที่ เป็นการกระจายภาษีท้องถิ่นขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมโดยได้ ร่างเรื่องเงินช่วยบำรุงท้องที่ (Local improvement contribution) และเงินช่วยการประถมศึกษา จากปัญหาในทศวรรษ 2470 ที่มีเด็กยังไม่ได้เข้าโรงเรียนอีกประมาณ 700,000 คน ทำให้รัฐบาลมีเป้าหมายจะส่งเสริมให้เด็กได้เข้าเรียนสมกับเป็นพลเมืองของชาติ จึงขอความเสียสละจากผู้ที่บรรลุนิติภาวะแล้ว คนละ 50 สตางค์[33]

ภาษีอากรใหม่ทั้งสองประเภทนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญในการช่วยพัฒนาประเทศชาติ โดยที่ราษฎรสามารถเห็นผลงานดังกล่าวได้ในทันที เนื่องจากภาษีอากรทั้งสองประเภทมีการกําหนดวัตถุประสงค์ในการนำมาใช้อย่างชัดเจน แม้ว่าในเวลาต่อมาภาษีอากรทั้งสองประเภทจะถูกยกเลิกจากการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในเวลาต่อมา ด้วยหมดความจำเป็นแล้ว เช่น ในกรณีของเงินช่วยการประถมศึกษา เนื่องจากในช่วง พ.ศ. 2494 ประเทศไทยได้มีการศึกษาระดับประถมศึกษาทั่วถึงแล้ว ความจำเป็นในการ จัดเก็บภาษีเสริมเพื่อสนับสนุนด้านการศึกษาจึงมีความจำเป็นลดลง เป็นต้น[34]

4. บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย

การปฏิรูปภาษีอากรของประเทศไทยเกิดขึ้นมา เพื่อแก้ไขปัญหาของระบบการจัดเก็บภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมในอดีต อาทิ เงินค่ารัชชูปการที่เป็นเก็บภาษีเพื่อมาชดเชยการเกณฑ์แรงงานไพร่และการส่งส่วยในอดีต หรือการเก็บอากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวนที่มีความซ้ำซ้อน ซึ่งบรรดาภาษีอากรเหล่านี้ได้สร้างภาระและก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับประชาชน

ในการแก้ไขปัญหานี้นายปรีดี และคณะราษฎรได้พยายามเสนอหลักการใหม่ในการจัดเก็บภาษีอากร โดยยึดหลักในการเก็บภาษีอากรตามความสามารถของผู้เสียภาษี คนที่มีรายได้น้อยก็เสียน้อย ส่วนคนที่มีรายได้มากก็เสียมากในลักษณะเดียวกันกับรัฐประชาธิปไตยอื่น ๆ รวมถึงการเกิดประมวลรัษฎากรที่เป็นกฎหมายภาษีที่มีความก้าวหน้ามากในขณะนั้น

อนึ่ง แม้ว่าประมวลรัษฎากรจะถือได้ว่าเป็นกฎหมายภาษีที่มีความสำคัญของประเทศไทยดังกล่าวมาแล้วข้างต้น แต่ประมวลรัษฎากรก็เป็นหนึ่งในกฎหมายที่มีการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขบ่อยครั้งมากทั้งในระดับของการแก้ไขประมวลรัษฎากร และในระดับกฎหมายลำดับรอง ทำให้ทุกวันนี้ประมวลรัษฎากรเป็นกฎหมายที่มีความซับซ้อนและเข้าใจได้ยาก เนื่องจากมีเนื้อหาจำนวนมากและมีหลักเกณฑ์ทางกฎหมายภายใต้ประมวลรัษฎากรอีกเป็นจำนวนมาก

ในแง่ความเปลี่ยนแปลง ปัจจุบันประมวลรัษฎากรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้วกว่า 80 กว่าครั้ง โดยหลายครั้งเป็นการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละสมัย โดยการแก้ไขนั้นมีทั้งการแก้ไขในเรื่องเล็กน้อยเกี่ยวกับวิธีการจัดเก็บภาษี และการแก้ไขในเรื่องสำคัญ เช่น อำนาจของรัฐมนตรีในการจัดเก็บภาษี ข้อยกเว้นในการจัดเก็บภาษี ฐานภาษี และมีภาษี เป็นต้น สิ่งนี้อาจจะเป็นสัญญาณ หรือไม่ว่า ประมวลรัษฎากรอาจจะต้องถึงเวลาชำระครั้งใหญ่เพื่อลดความซับซ้อนของระบบการจัดเก็บภาษีรวมถึงพิจารณาของโหว่ของการจัดเก็บภาษีใหม่ ๆ อาทิ การที่มีคนอยู่นอกระบบเป็นจำนวนมากที่ทําให้ยังไม่สามารถเก็บรายได้จากคนกลุ่มนี้ได้ หรือฐานภาษีที่แคบมากเนื่องจากการลดหย่อนและการยกเว้นต่าง ๆ ที่ทำให้การจัดเก็บภาษีทำได้น้อยกว่าที่ควร ประเด็นเหล่านี้อาจจะยังไม่ได้รับการพิจารณามากเท่าที่ควรในปัจจุบัน ซึ่งอาจจะกลายเป้นการสร้างความไม่เป็นธรรมในสังคมได้

อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดนี้ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้รางไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”

หมายเหตุ:

บทความนี้ปรับปรุงและเรียบเรียงใหม่จากบทความ 3 ฉบับของผู้เขียน ได้แก่ (1) ครบรอบ 84 ปี ประมวลรัษฎากร: ความเปลี่ยนแปลงตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา (2) คณะราษฎรกับภารกิจเพื่อสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมในสังคมไทย (3) ประมวลรัษฎากร: การปรับปรุงระบบภาษีอากรเป็นธรรม ที่เคยเผยแพร่บนเว็บไซต์สถาบันปรีดี พนมยงค์ pridi.or.th
บทความชิ้นนี้ได้รับอนุญาตจากผู้เขียนให้นำมาเผยแพร่ทางเว็บไซต์และสื่อโซเชียลมีเดียของสถาบันปรีดี พนมยงค์ เป็นที่เรียบร้อย โดยเผยแพร่ครั้งแรกในจุลสารศาลภาษีอากรกลางฉบับพิเศษ รำลึก 124 ปี ชาตกาล “ปรีดี พนมยงค์” คนดีมีค่า “ผู้มีคุณูปการต่อกฎหมายภาษีอากรของไทย”

เชิงอรรถ

[1] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, ภาษีอากรในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย: คลังข้อมูลและบทสำรวจสถานะทางวิชาการ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527) 3-5.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[3] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, ‘ระบบเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2394-2453’ ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บรรณาธิการ) ประวัติศาสตรเศรษฐกิจไทย จนถึง พ.ศ. 2484 (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527), หน้า 170.

[4] หนังสือสัญญากรุงเทพมหานครกับกรุงอังกริษเปนทางไมตรีค้าขายกัน ข้อ 8.

[5] พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตรเศรษฐกิจแหงประเทศไทย, (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564), 14.

[6] คาร์ล ซี ซิมเมอร์แมน, การสํารวจเศรษฐกิจในชนบทแหงสยาม (ซิม วีระไวทยะ ผู้แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2525) 32.

[7] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 4.

[8] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5; กำหนดบุคคลเอาไว้ 5 ประเภท ไม่ต้องเสียภาษีรัชชูปการ คือ ประเภทที่ 1 ได้แก่ พระภิกษุ สามเณร บาทหลวง และผู้สอนศาสนาอิสลาม และประเภทที่ 2 ได้แก่ทหารบก ทหารเรือ ตำรวจภูธร ตำรวจพระนครบาลที่ประจำการ และทหารกองหนุนบางชั้นบางประเภท ประเภทที่ 3 ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัต และแพทย์ประจำตำบล ประเภทที่ 4 ได้แก่ คนพิการทุพลภาพที่ไม่สามารถจะ ประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง และประเภทที่ 5 คนพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นเป็นการเฉพาะ.

[9] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 101-102.

[10] ในการเก็บเงินค่าราชการ มีบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องจัดเก็บ 13 ประเภท อาทิ ราชนิกูล ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ หรือคนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ ตามมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 เนื่องจากคนกลุ่มนี้ถูกเก็บเงินในลักษณะอื่นคล้าย ๆ กันบ้างหรือมีสถานะเป็นผู้ทำราชการสำคัญจึงได้รับยกเว้น อย่างไรก็ดี ในเวลาต่อมาบริบททางสังคมได้ปรับเปลี่ยนจึงมีข้อถกเถียงถึงความเหมาะสมและยกเลิกข้อยกเว้นบางข้อ. ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[11] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5.

[12] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 11.

[13] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 10)

[14] ในช่วงพฤษภาคม พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้มีการยกเว้นการเก็บภาษีรัชชูปการกับผู้เสียภาษีเงินเดือน เพื่อลดความซ้ำซ้อน ระหว่างเงินค่ารัชชูปการกับภาษีเงินเดือน แต่ราษฎรผู้รับภาระภาษียังคงได้รับความเดือดร้อน ดังจะเห็นได้จากการถวาย ฎีการ้องทุกข์ถึงความเดือดร้อนที่ได้รับจากภาษีเงินเดือนและเรียกร้องให้มีการลดภาษีดังกล่าว; ดู รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 121.

[15] เพิ่งอ้าง 215.

[16] เพิ่งอ้าง 187 และ 215.

[17] อรรถสิทธิ์ พานแก้ว, ‘หลัก 6 ประการ’ (สถาบันพระปกเกล้า, มปป.), <http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=หลัก_6_ประการ>, สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[18] ปรีดี พนมยงค์, เคาโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐมนูธรรม (ปรีดี พนมยงค), (พิมพ์ครั้งที่ 2, สุขภาพใจ 2552), 150

[19] เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, ‘ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์’ ใน ปรีดีปริทัศน ปาฐกถนาชุดปรีดี พนมยงค อนุสรณ (เทียนวรรณ 2526) 127.

[20] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304#_ftn1> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[21] ช่วงปี พ.ศ. 2475 – 2490 เป็นช่วงที่รัฐบาลของคณะราษฎรมีอำนาจบริหารประเทศในฐานะนายกรัฐมนตรี.

[22] E-Public Law, ‘Law Index Dashboard’ (E-Public Law, มปป) <https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[23] กษิดิ ศ อนั นทนาธร, ‘เงินรั ชชู ปการ และผลงานของปรี ดี พนมยงค์ ’ (The 101 World, 5 สิงหาคม 2567), <https://www.the101.world/ratchupakan-money/> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[24] สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค (สุขภายใจ 2552) 196.

[25] ไสว สุทธิพิทักษ์, ‘ประมวลรัษฎากร เพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 เมษายน 2565), <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1041> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[26] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (สมัยสามัญ สมัยที่สอง) (7 มีนาคม 2481) 950.

[27] ไสว สุทธิพิทักษ์ (เชิงอรรถ 25).

[28] เพิ่งอ้าง.

[29] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[30] นายปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอให้รัฐบาลคณะราษฎรออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อหารายได้ให้กับรัฐ. ดู ราชภัฏเฟื่องฟู, ‘สลากกินแบ่งรัฐบาล แหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาลไทย มรดกคณะราษฎร’ (ศิลปวัฒนธรรม, 16 มิถุนายน 2566) <https://www.silpa-mag.com/history/article_110923> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[31] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[32] เพิ่งอ้าง 963.

[33] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[34] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

ยุติที่ไม่มีธรรม: กระทรวงยุติธรรมไทยในสายธารประวัติศาสตร์

มีนาคม 25, 2025มีนาคม 27, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ในช่วง พ.ศ. 2434 ถึง 2440 พระราชภารกิจสำคัญของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวคือ การสถาปนาระบบราชการสมัยใหม่ ซึ่งประกอบไปด้วยกระทรวงตั้งต้น 12 กระทรวง อาทิ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงนครบาล กระทรวงกลาโหม และหนึ่งในบรรดากระทรวงทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นในเวลานั้นก็คือ กระทรวงยุติธรรม

การจัดตั้งระบบราชการขึ้นมาในรูปแบบกระทรวงนี้เป็นพระราชอุตสาหะในการทำให้ระบบราชการกลายมาเป็นสถาบัน โดยมีศูนย์กลางของอำนาจอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์

อนึ่ง แม้ว่ากระทรวงยุติธรรมจะเป็นหนึ่งในสถาบันที่สะท้อนหลักการสำคัญของรัฐสมัยใหม่ ที่มีหน้าที่ต้องจัดการความยุติธรรมอย่างเป็นระบบ ผ่านกลไกที่อยู่เหนืออำนาจส่วนบุคคล แต่ในบริบทของประเทศไทย บทบาทและหน้าที่ของกระทรวงยุติธรรมกลับไม่ได้ทำหน้าที่อย่างเต็มที่ในลักษณะดังกล่าว

บทความนี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงของบทบาทกระทรวงยุติธรรมไทยตั้งแต่ช่วงการก่อตั้งใน พ.ศ. 2434 มาจนถึงปัจจุบัน โดยตั้งคำถามว่ากระทรวงยุติธรรมได้ทำหน้าที่ยุติธรรมตามชื่อของตนแล้วหรือไม่ หรือแท้ที่จริงแล้วกระทรวงยุติธรรมเป็นเพียงเครื่องมือในกระบวนการรักษาระเบียบของรัฐ มากกว่าผู้ค้ำจุนหลักนิติรัฐในสังคม

เมื่อครั้งแรกเริ่มตั้งกระทรวงยุติธรรม

หน้าที่ประการหนึ่งของรัฐสมัยใหม่ก็คือ การสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งการปกครองควรจะต้องตั้งอยู่บนหลักการของการของนิติรัฐ กล่าวคือ การใช้อำนาจใด ๆ ของรัฐก็ควรจะต้องผูกพันอยู่กับกฎหมายในฐานะที่มาแห่งความชอบธรรมในการใช้อำนาจและข้อจำกัดของการใช้อำนาจ สถาบันแบบกระทรวงยุติธรรมในต่างประเทศ จึงมีบทบาทสำคัญในการค้ำจุนและสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม โดยยึดโยงอยู่กับหลักการของนิติรัฐ อย่างไรก็ดี ในบริบทของกระทรวงยุติธรรมไทยนั้นแตกต่างออกไป

เมื่อแรกสถาปนาศาลสถิตยุติธรรมขึ้นใน พ.ศ. 2434 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจะได้ทรงแสดงพระราชปณิธานของพระองค์ไว้ ดังปรากฏตามพระราชปรารภที่จารึกไว้ในหิรัญบัตรบนแท่นหินแก้วปฐมศิลาฤกษ์ อาคารศาลสถิตยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 ความว่า

“…ในการทั้งปวงนี้ การยุติธรรมอันเดียวเป็นการที่สำคัญยิ่งใหญ่ เป็นหลักเป็นประธานการชำระตัดสินความทุกโรงศาล เป็นเครื่องประกอบรักษาให้ความยุติธรรมเป็นไป ถ้าจัดได้ดีขึ้นเพียงใดประโยชน์ความสุขของราษฎรก็จะเจริญยิ่งขึ้นเท่านั้น…”

พระราชปณิธานดังกล่าวถูกนำเสนอในหนังสือที่ระลึกเนื่องในโอกาสครบรอบ 124 ปี การสถาปนากระทรวงยุติธรรม ซึ่งเสมือนว่าอธิบายว่าการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมเกิดขึ้นมาจากพระราชปณิธานที่ต้องการให้เกิดความยุติธรรมในสังคม ซึ่งเป็นพันธกิจของรัฐสมัยใหม่

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาบริบทในเชิงประวัติศาสตร์แล้ว การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 นั้น ไม่ได้เกิดขึ้นมาในบริบทดังกล่าวแต่อย่างใด แต่เป็นภาพสะท้อนของแรงผลักดันทางการเมืองภายในและการเมืองระหว่างประเทศมากกว่า การตอบสนองต่ออุดมการณ์ความยุติธรรมในตัวเอง

ในบริบทของการเมืองภายใน การสถาปนากระทรวงยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 นั้นเกิดขึ้นท่ามกลางนโยบายการปฏิรูประบบราชการแผ่นดินของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยทรงประกาศสถาปนากระทรวงขึ้นมาจำนวน 12 กระทรวง ซึ่งกระทรวงยุติธรรมเป็นหนึ่งในกระทรวงที่ถูกจัดตั้งขึ้นในเวลานั้น เพื่อรองรับระบบราชการแบบตะวันตกที่นำเข้ามาใช้

ภายใต้ระบบราชการใหม่นี้ กฎหมายถูกจัดระเบียบเป็นทางการมากขึ้น ในขณะเดียวกันศาลเริ่มมีลักษณะถาวร แล้วเปลี่ยนผ่านกระจายอำนาจจากระบบจารีตสู่รูปแบบสถาบัน กระทรวงยุติธรรมถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อรวมอำนาจศาลที่กระจัดกระจายอยู่ตามหน่วยราชการต่าง ๆ ให้อยู่ภายใต้สังกัดกระทรวงยุติธรรมเพียงกระทรวงเดียว โดยให้พระเจ้าน้องยาเธอ พระองค์เจ้าสวัสดิโสภณ (พระยศขณะนั้น) เป็นผู้ดำรงตำแหน่งเสนาบดีคนแรก

นอกจากจะรวบรวมศาลต่าง ๆ ให้มาอยู่ในสังกัดของกระทรวงยุติธรรมแล้ว ในพระบรมราชโองการ ประกาศจัดตั้งกระทรวงยุติธรรม ยังทรงมีรับสั่งให้ยุบรวมศาลต่าง ๆ จากเดิม 16 แห่ง ให้เหลือเพียง 7 แห่ง ได้แก่ ศาลอุทธรณ์คดีราษฎร์ ศาลอุทธรณ์คดีหลวง ศาลพระราชอาญา ศาลแพ่งเกษม ศาลแพ่งกลาง ศาลสรรพากร และศาลต่างประเทศเท่านั้น

การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมและการรวบรวมศาลต่าง ๆ มาสังกัดอยู่ภายใต้กระทรวงยุติธรรม สะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการรวบพระราชอำนาจจากเดิมที่กระจายอยู่ตามกรมกองต่าง ๆ ให้มารวมอยู่ภายใต้หน่วยงานเดียวแล้ว ทำให้ระบบศาลต่าง ๆ เดินไปในทิศทางเดียวกันภายใต้การบริหารงานแบบเดียวกัน

ในขณะเดียวกันบทบาทของพระมหากษัตริย์ก็ไม่ได้จางหายไปจากความคิดเรื่องกระบวนการยุติธรรม แม้จะมีการจัดตั้งสถาบันศาลขึ้นมาให้ทำหน้าที่ในการอำนวยความยุติธรรม ทว่า บทบาทของพระมหากษัตริย์กลายไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบศาล โดยอยู่ในตำแหน่งของ “องค์เอกอัครตุลาการ” โดยเป็นที่มาแห่งความยุติธรรมทั้งหมดและดำรงพระองค์ในฐานะของผู้ตัดสินแห่งศาลสุดท้าย

สภาพดังกล่าวจึงสะท้อนภาพของการรับเอารูปแบบความเป็นสมัยใหม่จากตะวันตกเข้ามาในเชิงรูปแบบ แต่ในเชิงโครงสร้างอำนาจที่วางอยู่เหนือระบบราชการกระทรวงยุติธรรมหรือศาลจึงยังผูกโยงอยู่กับพระมหากษัตริย์

ข้อบ่งชี้ประการที่แสดงให้เห็นถึงความสำคัญของการใช้กระทรวงยุติธรรมเป็นเครื่องมือในการรวมอำนาจคือ เมื่อในเวลาต่อมามีการเปลี่ยนแปลงตัวเสนาบดีประจำกระทรวงยุติธรรมไป 2 พระองค์ จนตำแหน่งดังกล่าวถูกส่งต่อมาให้กับพระเจ้าลูกยาเธอ พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ (พระยศในขณะนั้น) ซึ่งทรงสำเร็จการศึกษาด้านนิติศาสตร์มาจากประเทศอังกฤษ และได้รับการยกย่องในเวลาต่อมาให้เป็นพระบิดาแห่งกฎหมายและการศาลไทย (ซึ่งเป็นการอุปโลกน์ขึ้นในภายหลัง)

พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ทรงมีพระประสงค์ให้ ข้าราชการตุลาการมีความเป็นอิสระ รวมถึงความเป็นอิสระที่มีเหนือสถาบันพระมหากษัตริย์ กล่าวคือ พระประสงค์ให้การตัดสินคดีความใด ๆ ก็ตามจะต้องไม่ถูกแทรกแซงโดยอำนาจของฝ่ายบริหารซึ่งนำโดยสมเด็จพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นไปตามหลักการที่ควรจะเป็นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ทว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงไม่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าว และทรงเห็นว่าข้าราชการตุลาการนั้นไม่ได้แตกต่างจากข้าราชการอื่น ๆ

ในส่วนของปัจจัยภายนอก ผลจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงทำให้ประเทศไทยเสียสิทธิภาพนอกอาณาเขต แล้วทำให้คนในบังคับของต่างชาติไม่อยู่ภายใต้อำนาจของกฎหมายไทย ในด้านหนึ่งเหตุผลสำคัญก็มาจากระบบกฎหมายที่อาจจะล้าสมัยในสายตาของชาติตะวันตก
จากบันทึกส่วนบุคคลของเซอร์จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) อธิบายเหตุผลว่าในการเจรจาสนธิสัญญาในครั้งนั้น เบาว์ริงมองว่า ไม่สามารถให้คนในบังคับของอังกฤษมาขึ้นศาลไทยได้เนื่องจากกฎหมายไทยล้าสมัย แล้วเป็นกฎหมายที่ไม่มีความแน่นอน เนื่องจากตัวบทของกฎหมายนั้นไม่ได้ใช้บังคับ ไม่ได้มีการเผยแพร่อย่างทั่วไป รวมถึงไม่ได้มีการทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบทบัญญัติของกฎหมายได้

ในแง่หนึ่งการปฏิรูปกฎหมายของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงเป็นความพยายามที่จะพัฒนากฎหมายในเชิงรูปแบบให้มีความสอดคล้องและเป็นสมัยใหม่ โดยภารกิจดังกล่าวนั้นได้รับการสืบทอดต่อเนื่องกันไปในเวลาต่อมา เมื่อร่วงเข้าสู่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงสถาปนากรมร่างกฎหมายขึ้นมา โดยสังกัดกระทรวงยุติธรรม เพื่อทำหน้าที่ในการยกร่างกฎหมายให้มีความทันสมัยและสอดคล้องกับสากล

ลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า กระบวนการจัดตั้ง กระทรวงยุติธรรมในระยะแรกไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะอำนวยความยุติธรรมและรักษานิติรัฐ แต่เป็นเครื่องมือสำหรับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางภายใต้นโยบายการปฏิรูประบบราชการ และการใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาข้อ พิพาทในเรื่องเขตอำนาจศาลระหว่างสยามกับชาติตะวันตก

การเปลี่ยนผ่านจากความยุติธรรมของพระเจ้าแผ่นดิน สู่ความยุติธรรมของรัฐ

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้เข้ามาจัดระเบียบการปกครองใหม่ให้สอดคล้องกับอุดมการณ์ของคณะราษฎรตามหลัก 6 ประการ โดยเฉพาะการเปลี่ยนผ่านระบบราชการ จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาสู่ระบอบประชาธิปไตย โดยให้มีรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องประกันสิทธิและเสรีภาพของปวงชน จากการถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ

อย่างไรก็ดี ด้วยสถานการณ์ทางการเมืองต่าง ๆ ทำให้รัฐบาลคณะราษฎร ยังไม่สามารถที่จะดำเนินการสร้างหลักการแห่งนิติรัฐ เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบการปกครองใหม่ได้อย่างสมบูรณ์

สิ่งที่ตามมาก็คือ เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ในบางรัฐบาลมีการใช้กฎหมายมาเป็นเครื่องมือในการทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมือง อาทิ การใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พุทธศักราช 2476 ซึ่งตาขึ้นในสมัยพระยามโนปกรณ์นิติธาดา หรือการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 มาดำเนินคดีกับศัตรูทางการเมืองของรัฐบาล รวมไปถึงการตรากฎหมายพิเศษ อาทิ การจัดตั้งสารพิเศษต่าง ๆ ซึ่งไม่สอดคล้องกันกับกระบวนการยุติธรรมที่ควรจะเป็นตามหลักนิติรัฐ

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง บทบาทของกระทรวงยุติธรรมก็ยังคงเป็นไปโดยจำกัด ใน พ.ศ. 2476 รัฐบาลได้เสนอให้มีการจัดตั้งสำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมขึ้น เพื่อเข้าดำเนินการตามรูปแบบของกระทรวง ทบวง กรมใหม่ แล้วเข้ามาจัดการแทนโครงสร้างการปกครองเดิม

อย่างไรก็ดี บทบาทของกระทรวงยุติธรรมในระยะนี้ ก็ยังถูกโยงอยู่กับบทบาทของศาลเป็นหลัก โดยเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติข้าราชการฝ่ายตุลาการขึ้นมา เพื่อกวดขันเรื่องวินัยและมารยาทและรักษาไว้ซึ่งความเที่ยงธรรมและความเชื่อถือของประชาชนในราชการศาลยุติธรรม จึงได้มีการประกาศใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรมฉบับใหม่ ใน พ.ศ. 2477 โดยเรียกศาลที่สังกัดกระทรวงยุติธรรมว่า ศาลยุติธรรม โดยแบ่งศาลออก 3 ชั้น ได้แก่ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา

ในระยะนี้บทบาทของกระทรวงที่ทำค่อนข้างเป็นไปอย่างจำกัด โดยบทบาทของกระทรวงไม่ได้สัมพันธ์กันกับการสร้างกระบวนการยุติธรรมในภาพรวม แต่มุ่งเน้นไปที่การทำหน้าที่เป็นส่วนธุรการของศาล ซึ่งเป็นเพียงมิติหนึ่งของกระบวนการยุติธรรมในภาพรวมเท่านั้น ซึ่งสถานะดังกล่าวจะดำเนินไปเรื่อย ๆ จนถึงช่วง พ.ศ. 2517

สถานการณ์ดังกล่าวยิ่งบานปลายออกไปเมื่อหลังรัฐประหารใน พ.ศ. 2490 ที่คณะทหารเข้ามายึดอำนาจและใช้กลไกของกระทรวงยุติธรรมในการจัดการกับฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง อาทิ การเร่งให้มีการพิจารณากฎหมายเพื่อขยายระยะเวลาควบคุมตัวผู้ต้องสงสัย รวมไปถึงเมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ได้ใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญมาแทรกแซงกระบวนการยุติธรรมอย่างโจ่งแจ้ง ด้วยการใช้อำนาจตามคำสั่งหัวหน้ารัฐบาลในการประหารชีวิตหรือยึดทรัพย์โดยไม่ผ่านกระบวนการศาลปกติ สภาพดังกล่าวสะท้อนความอ่อนแอของกระบวนการยุติธรรมไทยที่ไม่ยึดโยงกับหลักการนิติรัฐ

ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในกระทรวงยุติธรรม ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น ไม่ได้มีจุดเปลี่ยนที่แตกต่างจากสถานการณ์ก่อนหน้านั้นมา แม้ว่าจะมีการจัดตั้งกลุ่มใหม่ขึ้นมา ภายใต้กระทรวงยุติธรรม อาทิ กรมบังคับคดี กรมคุ้มครองสิทธิ หรือกรมราชทัณฑ์ แต่บรรดากรมที่จัดตั้งขึ้นมาเหล่านี้อยู่ในฐานะของหน่วยงานที่ดำเนินงานเฉพาะทางหรืองานทางด้านเทคนิคที่สนับสนุนกระบวนการยุติธรรมเท่านั้น

ในขณะที่ศาลยุติธรรมนั้น หลังจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ประกาศใช้และนำมาสู่การแบ่งแยกบทบาทกันอย่างชัดเจนระหว่างหน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหารกับหน่วยงานขององค์กรตุลาการ ทำให้ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศาลในการพิจารณาอรรถคดีต่าง ๆ ถูกแยกออกไปอยู่ภายใต้การดูแลของสำนักงานศาลยุติธรรม ที่มีประธานศาลฎีกาเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในศาลยุติธรรม

ทว่า ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเพียงแค่การเปลี่ยนแปลงในเชิงรูปแบบเท่านั้น หากพิจารณาถึงองค์ประกอบอันเป็นส่วนสำคัญของกระบวนการที่ทำทั้งหมดก็คือ การรักษาไว้ซึ่งความเป็นธรรมและการรักษานิติรัฐแล้ว จะเห็นได้ว่าบทบาทของกระทรวงยุติธรรม และศาลยุติธรรมนั้นไม่ได้มีบทบาทสำคัญในการรักษาความเป็นธรรมในสังคม

จากดัชนีนิติธรรม (Rule of Law Index) ใน พ.ศ. 2567 ประเทศไทยได้คะแนนอยู่ที่ 0.5 จากคะแนนเต็ม 1 และอยู่ในอันดับที่ 78 จาก 142 ประเทศทั่วโลก โดยถือว่ามีคะแนนต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลกอยู่ที่ 0.55 คะแนน และต่ำกว่าประเทศในเอเชียแปซิฟิกที่มีค่าเฉลี่ยอยู่ 0.59 คะแนน

เมื่อพิจารณาในประเด็นเฉพาะแต่ละตัวชี้วัด จะพบว่าประเทศไทยมีคะแนนที่ตกต่ำลงมากกว่าเก่า ตัวอย่างเช่นในตัวชี้วัดที่ว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐาน (Fundamental Right) พบว่าคะแนนของประเทศไทยอยู่ที่ 0.48 จากคะแนนเต็ม 1 ซึ่งนับตั้งแต่ ค.ศ. 2015 คะแนนของประเทศไทยตกมาอันดับมาอยู่ในช่วง 0.47 ถึง 0.49 ตลอด

หรือในประเด็นที่พูดด้วยความยุติธรรม ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา (Criminal Justice) คะแนนของประเทศไทยอยู่ที่ 0.41 จากคะแนนเต็ม 1 โดยนับตั้งแต่ ค.ศ. 2017/2018 เป็นต้นมาตัวชี้วัดในคร้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยอยู่ในอันดับที่ต่ำลง ระหว่าง 0.40 ถึง 0.41 ตลอด

จากดัชนีนิติธรรมข้างต้น สะท้อนให้เห็นว่าปัญหาสำคัญที่เป็นข้อจำกัดของประเทศไทยในการพัฒนาให้เกิดนิติรัฐในประเทศไทยจริง ๆ มาจากข้อจำกัดในเชิงสถาบันต่าง ๆ โดยอาจแบ่งเป็นประเด็นได้ 4 ประเด็นดังนี้

ความเป็นอิสระของกลไกการบังคับใช้กฎหมาย หน่วยงานด้านการสอบสวน อาทิ ตำรวจหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่น ๆ ยังคงถูกครอบงำหรือเสแสร้งโดยอำนาจทางการเมืองอิทธิพลภายนอก รวมทั้งกระบวนการสอบสวนและดำเนินดำเนินคดียังขาดความโปร่งใสและตรวจสอบไม่ได้

การละเมิดสิทธิของผู้ต้องหา มีแนวโน้มที่เจ้าหน้าที่รัฐกระทำการเกินขอบเขตอำนาจตามกฎหมาย อาทิ การใช้ความรุนแรงในการควบคุมตัว และการไม่เคารพสิทธิของผู้ต้องขังที่จะได้พบกับทนาย รวมถึงการไม่สามารถเข้าสู่กระบวนการพิจารณาคดีที่เป็นธรรม (การได้รับสิทธิการประกันตัวเพื่อต่อสู้คดี)

การเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมาย กฎหมายไม่ได้ถูกบังคับใช้อย่างเสมอภาคโดยเฉพาะกับคดีที่เกี่ยวข้องกับ หรือกรณีผู้ที่มีอำนาจมาเกี่ยวข้องการบังคับใช้กฎหมายมีแนวโน้มที่จะถูกใช้อย่าง อาทิ การได้รับสิทธิประกันตัวของอดีตนักการเมือง ในขณะที่ผู้ชุมนุมหรือนักกิจกรรมกลับไม่ได้รับสิทธิในการประกันตัว

ปัญหาการทุจริตในกระบวนการยุติธรรม เจ้าหน้าที่บางส่วนในกระบวนการยุติธรรม อาทิ เจ้าหน้าที่ตำรวจ อัยการ ผู้คุม และผู้พิพากษา ยังมีพฤติกรรมเรียกรับผลประโยชน์หรือใช้ดุลพินิจอย่างไม่เป็นธรรม ทำให้ความไว้วางใจของประชาชนต่อระบบกระบวนการยุติธรรมลดลงอย่างต่อเนื่อง

สภาพดังกล่าวเป็นเพียงแค่การพิจารณาจากดัชนีในข้างต้นเท่านั้น แต่จะเห็นได้ว่าสถานการณ์ด้านกระบวนการยุติธรรมของไทยเริ่มเลวร้ายลงมากขึ้นเรื่อย ๆ อาทิ การเสียชีวิตในระหว่างควบคุมตัวในเรือนจำของนักโทษ หรือการปรากฏข่าวของผู้พิพากษาที่ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยเป็นธรรม

ปัจจัยเหล่านี้ยิ่งสะท้อนให้เห็นว่า ที่ผ่านมาการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบบราชการสมัยใหม่ โดยการตั้งกระทรวงยุติธรรมนั้น แท้จริงแล้วกระทรวงยุติธรรมไม่ได้ทำบทบาทในสิ่งที่ควรจะเป็น คือการรักษาความยุติธรรมบนพื้นฐานของนิติรัฐ อันเป็นหัวใจของรัฐสมัยใหม่ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ บริบทของประเทศไทยจึงกลายเป็นการปกครองด้วยอำนาจอย่างอำเภอใจ

มาถึงจุดนี้ กระทรวง ยุติ ด้วยธรรมแล้วหรือไม่

แม้กระทรวงยุติธรรมจะถูกออกแบบให้เป็นสถาบันหลักในการค้ำจุนหลักนิติธรรมของรัฐสมัยใหม่ หากแต่จากการพิจารณาพัฒนาการของกระทรวงตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงปัจจุบัน รวมถึงผลการประเมินจาก Rule of Law Index ค.ศ. 2024 ล้วนสะท้อนให้เห็นว่ากระทรวงยุติธรรมยังไม่อาจทำหน้าที่ตามอุดมการณ์แห่ง “ความยุติธรรม” ได้อย่างเหมาะสม ทั้งในเชิงหลักการและการปฏิบัติ โดยยังคงปฏิบัติงานภายใต้กรอบของรัฐราชการรวมศูนย์ที่เน้นการรักษาระเบียบ มากกว่าการคุ้มครองสิทธิอย่างแท้จริง

ในขณะเดียวกันบทบาทของกระทรวงถูกจำกัดอยู่ในงานเทคนิค โดยไม่มีจุดยืนเชิงนโยบายที่ชัดเจนต่อการปฏิรูปศาลหรือการขยายพื้นที่ของความเป็นธรรม

ขณะเดียวกันข้อมูลจากดัชนีนิติธรรมยังชี้ถึงข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง อาทิ ความไม่เป็นอิสระของกลไกบังคับใช้กฎหมาย การละเมิดสิทธิผู้ต้องหา และการเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งยิ่งตอกย้ำว่ากระทรวงยุติธรรมยังคงเป็นเครื่องมือของอำนาจรัฐมากกว่าจะเป็นผู้พิทักษ์หลักนิติธรรม

ท้ายที่สุดแล้ว นี่อาจจะถึงเวลาที่ต้องทบทวนบทบาทและภารกิจของกระทรวงฯ เสียใหม่ เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐประชาธิปไตยที่ยึดถือหลักนิติรัฐอย่างแท้จริง ทั้งในด้านโครงสร้าง นโยบาย และการเชื่อมโยงกับประชาชน

เอกสารอ้างอิง

กองบรรณาธิการ, “อ่านภาพกระบวนการยุติธรรมโลก-ไทยผ่าน Rule of Law Index 2024 ในโลกที่หลักนิติธรรมยังคงถดถอย” the 101.world, 16 ธันวาคม 2566, สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://www.the101.world/rule-of-law-index-2024/.
กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย, อาทิตย์ เจียมรัตตัญญู แปล, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2562).
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย ภายใต้อุดมการณ์ชาตินิยมและความมั่นคง,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 กุมภาพันธ์ 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2024/02/1857.
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 การพิทักษ์รัฐธรรมนูญในยุคแรก,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 ธันวาคม 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2021/12/927.
ปฐมาวดี วิเชียรนิตย์, ใต้เงาปฏิวัติ: การสืบราชการลับและความคาดหวังของราษฎรหลัง 2475, (กรุงเทพ: มติชน, 2566).
ปฐมาวดี วิเชียรนิตย์, เลือดสีน้ำเงิน ซ้ายไม่จริง ขวาไม่แท้ และประชาธิปไตยในอุดมคติ, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2561).
ปทิตตา โฉมประดิษฐ์ และคณะ, 124 ปี (พ.ศ. 2434 – 2558) กระทรวงยุติธรรม, (กรุงเทพฯ: สำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม, 2558).
สมชาย ปรีชาศิลปกุล, “ตุลาการในรัฐประหาร 2490,” the 101.world, 8 พฤศจิกายน 2563 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://www.the101.world/1947-coup/.
ราชกิจจานุเบกษา, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2540) ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา 11 ตุลาคม 2540, เล่ม 114 ตอนที่ 55, หน้า 1-99.
World Justice Project, “WJP Rule of Law Index – Thailand” World Justice Project, 2024a [Online], accessed 22 March 2025, from https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/country/2023/Thailand.

Navigating Thailand’s AI Law: Development at a Crossroads

มีนาคม 20, 2025มีนาคม 20, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

First Published in Tech for Good Institute (techforgoodinstitute.org) on March 19, 2025.

The rapid development of Artificial Intelligence (AI) has become a focal point for governments globally, including Thailand. However, a key challenge for Thailand lies in maximising the benefits of AI, particularly in developing a skilled AI workforce and fostering the adoption of AI among SMEs and startups across various industries.

Thailand’s Ambiguous AI Policy

Thailand has historically exhibited ambiguity in its approach to AI governance, mirroring broader trends in its digital policy landscape. However, the European Union (EU)’s proactive stance on AI regulation has significantly influenced Thailand’s policy direction, leading to the incorporation of similar principles into national AI policies.

In April 2022, the Thai government introduced a draft Royal Decree on the Operation of AI-Based Service Businesses, known as the Regulated AI Law. This legislation aimed to establish regulatory measures for AI-driven businesses to enhance credibility while mitigating public risks. High-risk AI applications—such as those used in critical infrastructure and facial recognition surveillance—would require mandatory registration with the government and compliance with legally defined safety standards, including risk management measures to assess human impact. The law also classified some AI applications as prohibited technologies and outlined penalties for non-compliance.

However, in July 2022, the Thai Cabinet approved the National AI Action Plan (2022–2030), signaling a shift in regulatory direction. Recognising AI’s crucial role in advancing Thailand’s data-driven economy, the plan introduced a structured approach to AI development, with five strategic priorities:

Reforming laws and regulations to ensure responsible AI usage while preventing misuse.
Strengthening AI infrastructure to support long-term technological growth.
Enhancing workforce skills and competencies to meet industry demands.
Promoting AI adoption in key sectors such as healthcare, energy, education, and tourism, with the goal of reducing reliance on foreign technology.
Fostering public-private collaboration through AI Sandboxes and data-sharing frameworks to enhance industrial competitiveness.

To support these objectives, Thailand began drafting the Act on the Promotion and Support of Artificial Intelligence Innovation (or the Supported AI Law). This legislation aims to create an enabling ecosystem by reducing regulatory barriers and fostering public-private partnerships in AI research and application. It proposes the establishment of an AI Innovation Promotion Committee, responsible for setting policies, defining standards, and supporting AI entrepreneurs through registration, advisory services, and AI Sandbox programs that facilitate safe AI experimentation and development. Additionally, the law promotes data-sharing mechanisms between the government and private sector under principles of security and fairness.

From a regulatory perspective, the draft law mandates AI transparency, bias prevention, and user safety while setting contractual standards to clarify AI service provider liabilities. It also introduces an AI Compensation Fund to cover damages in cases where no accountable entity can be identified and implements data confidentiality measures for AI providers submitting information to government agencies.

Unlike the EU’s stricter AI regulations, Thailand’s approach under the Supported AI Law reflects a more balanced model that encourages AI innovation while maintaining fundamental safeguards against potential risks. This dual focus ensures that Thailand remains competitive in AI development without compromising essential regulatory protections.

The Crossroads of Thailand’s AI Law in Policy Development

Thailand recognises the need for AI-specific laws to help meet its development goals. However, there’s a key question about which direction the country should take: should it focus more on regulation or innovation?

So far, the Thai government hasn’t made a final decision. However, in a 2022 meeting, officials from the National AI Committee passed a resolution stating that the country should focus on encouraging AI innovation and creating a clear AI ecosystem, while ensuring regulations are flexible and don’t hold back progress. This suggests Thailand is leaning toward the Supported AI Law, which focuses on promoting AI rather than imposing strict rules.

The Thai government is introducing two draft laws: the Regulated AI Law, which proposes stricter regulatory controls, and the Supported AI Law, which prioritises facilitating AI innovation. This distinction presents a crucial policy choice for Thailand.

This leaves a challenge: strict regulations could limit innovation and make it harder for local businesses to compete, while other countries may advance AI more quickly by not prioritising ethics and transparency. The most critical issue is the clarity of Thailand’s AI policy direction and how the country envisions its AI development model. In the author’s view, Thailand must carefully consider which development approach best suits its context. The Thai government needs to find a balance between encouraging innovation and ensuring AI is used responsibly.

The main issue is whether Thailand should follow the EU’s strict AI regulations, focusing on ethics, transparency, and preventing bias. While these are important, a very strict framework might hurt local AI development and make Thailand rely more on foreign AI technologies that meet stringent compliance requirements. This could lead to fewer opportunities for local businesses to innovate. This challenge is becoming increasingly evident as digital regulations continue to expand and overlap, raising concerns about their long-term impact on AI innovation within the country.

Another option is a more promotion-driven approach, particularly through voluntary governance mechanisms such as AI Sandboxes, where businesses can experiment with AI under flexible rules, while still following existing laws on data privacy and other areas. Such regulatory sandboxes could prevent overly strict regulations from stifling innovation. However, this strategy also presents challenges. Thailand must ensure that its regulatory framework evolves in parallel with emerging AI risks. Key concerns include maintaining transparency, preventing bias, and safeguarding personal data privacy from unauthorised collection and misuse. A balanced regulatory approach is essential to foster innovation while mitigating potential risks associated with AI deployment.

The Future of AI Law Development in Thailand

Thailand’s AI policy is currently at a crossroads, trying to balance strict regulation with a more flexible, innovation-driven approach. If Thailand aligns with the EU’s AI Act, it would focus on key principles such as transparency, preventing bias, and ethical AI development. However, overly strict rules could stifle local innovation and make Thailand more dependent on foreign AI technologies. On the other hand, a model focused on innovation, such as using AI Sandboxes and sector-specific rules, could encourage growth and adapt to new risks. But, even with this, safeguards are necessary to ensure transparency, accountability, and data privacy. Ultimately, Thailand must strike a balance between AI governance and technological advancement to build a sustainable and competitive AI ecosystem.

Thailand’s AI development stands at a pivotal moment. Following the AI Action Summit, the debate on AI’s future direction has become a critical issue—not just for global AI leaders but for Thailand as well. Our choices go beyond industrial growth; they must align with strategic market entry and the geopolitical forces shaping the global AI landscape.

Ultimately, Thailand may need a third approach — a legal framework that balances innovation promotion with government oversight. This model would allow AI innovation to thrive while ensuring responsible governance, possibly guided by ethical AI development principles. While these principles wouldn’t have the same legal power as formal laws, they could help shape best practices. At the same time, the law could limit high-risk AI applications that could harm human safety and life, while offering guidelines for handling such risks and addressing sector-specific issues.

This approach could serve as a viable alternative for Thailand, ensuring a well-structured AI ecosystem that fosters technological advancement while maintaining accountability and transparency in monitoring AI’s societal impact. However, this issue requires further review and deliberation to refine Thailand’s AI governance strategy.