เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การเรียนรู้วิทยาการจากตะวันตก

เมื่อสยามเริ่มเรียนรู้วิทยาการจากโลกตะวันตกในช่วง “การปฏิรูปประเทศ” สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ซึ่งหลายวิทยาการที่นำเข้ามาจากโลกตะวันตกได้รับความนิยมชมชอบจากชนชั้นนำของสยามในเวลานั้น ตัวอย่างเช่น วิชานิติศาสตร์สมัยใหม่ของไทยเป็นผลมาจากการปฏิรูปประเทศจนกลายมาเป็นเครื่องมือของผู้ปกครอง ภายใต้กำกับของกษัตริย์สมบูรณาญาสิทธิราชย์ 

การ “ปฏิรูปกฎหมาย” ในสยามเกิดขึ้นเพื่อสนองรัฐสมัยใหม่ที่อ้างอำนาจเหนือดินและรวมอำนาจที่ศูนย์กลาง^[1] ซึ่งนอกเหนือจากวิชานิติศาสตร์แล้ว วิทยาการจากโลกตะวันตกอีกจำนวนหนึ่งที่ได้รับความสนใจคือ “วิชาการทหาร” ซึ่งมาพร้อมกับการปฏิรูปกองทัพเพื่อตอบสนองต่อการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์

อย่างไรก็ตาม วิชาการอีกอย่างหนึ่งที่ชนชั้นนำสยามได้เริ่มศึกษาก็คือ “วิชาเศรษฐศาสตร์” ซึ่งเป็นวิชาการใหม่ที่สยามในเวลานั้นยังไม่มีใครรู้จัก ความสนใจในวิชาเศรษฐศาสตร์ในชนชั้นนำของสยามมีอยู่มากถึงขนาดว่า ‘พระองค์เจ้าดิลกนพรัฐ’ (พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหมื่นสวรรควิไสยนรบดี) พระโอรสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงสำเร็จการศึกษาเป็น “ด็อกเตอร์” คนแรกๆ ของประเทศไทยในสาขาเศรษฐศาสตร์ และมีผลงานตีพิมพ์คือ เป็นหนังสือชื่อว่า “เกษตรกรรมในสยาม: บทวิเคราะห์ทางประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของราชอาณาจักรสยาม” (Die Landwirtschaft in Siam) โดยเป็นงานนิพนธ์เศรษฐศาสตร์เล่มแรกๆ ของไทย  

อย่างไรก็ตาม งานนิพนธ์ฉบับดังกล่าวของพระองค์เจ้าดิลกนพรัฐไม่ได้ถูกนำมาเผยแพร่ในประเทศไทย ทำให้วงวิชาการเศรษฐศาสตร์ไทยไม่ได้พัฒนาเท่าที่ควร ในขณะที่องค์ความรู้โดยส่วนใหญ่ถูกจำกัดเอาไว้ที่ชนชั้นนำ

‘พระยาสุริยานุวัตร’ กับ “ทรัพยศาสตร์” ตำราเศรษฐศาสตร์ฉบับแรกของไทย

ตำราเศรษฐศาสตร์ฉบับแรกที่ตีพิมพ์ในประเทศไทยชื่อว่า “ทรัพยศาสตร์” โดย ‘พระยาสุริยานุวัตร’^[2]เขียนขึ้นในปี พ.ศ. 2454 ภายหลังจากลาออกจากตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ โดยเกิดจากการสังเกตเห็นความเจริญของต่างประเทศดีกว่าของประเทศไทยในเวลานั้น และด้วยความปรารถนาที่จะทำให้ประเทศดีขึ้นจนเท่าเทียมกับชาติอื่นได้บ้าง จึงเป็นเหตุให้ที่ทำให้พระยาสุริยานุวัตรเขียนหนังสือทรัพยศาสตร์ขึ้น โดยความหวังว่าจะให้ความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์นี้ได้เกิดการริเริ่มและสร้างรากฐานของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทย^[3]

สำหรับในครั้งแรกที่ได้มีการตีพิมพ์หนังสือทรัพยศาสตร์ ได้แบ่งหนังสือออกเป็น 2 เล่ม คือ ทรัพยศาสตร์ชั้นต้นเล่ม 1 และ ทรัพยศาสตร์ชั้นต้นเล่ม 2 โดยได้รับการรับรองจากกระทรวงธรรมการให้เป็นตำราเรียน^[4] แต่เมื่อหนังสือฉบับนี้ได้ตีพิมพ์ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์โดยชนชั้นนำของสังคม และได้รับการขอความร่วมมือจากรัฐบาลมิให้เผยแพร่หนังสือ^[5]

อย่างไรก็ตาม ภายหลังจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามในปี พ.ศ. 2475 หนังสือทรัพยศาสตร์ได้รับการนำกลับมาตีพิมพ์ใหม่เฉพาะในส่วนเล่มที่ 1 โดย ‘ศาสตราจารย์ ดร.ทองเปลว ชลภูมิ’แต่เปลี่ยนชื่อเป็น “เศรษฐวิทยาชั้นต้น” และคงเนื้อหาไว้เช่นเดิม ซึ่งในปัจจุบันนี้ได้มีการตีพิมพ์รวมเล่มในชื่อทรัพยศาสตร์อีกครั้งหนึ่ง

ทรรศนะของ ‘พระยาสุริยานุวัตร’ กับระบบเศรษฐกิจไทย

งานนิพนธ์ทางเศรษฐกิจในยุคต้นของประเทศไทยหลายชิ้นได้ชี้ให้เห็นว่า ระบบเศรษฐกิจของไทยนั้นมีปัญหาเชิงโครงสร้าง หนังสือทรัพยศาสตร์ของพระยาสุริยานุวัตรนั้นเป็นหนังสืออีกเล่มหนึ่งที่ชี้ให้เห็นถึงปัญหาดังกล่าว

ในหนังสือทรัพยศาสตร์ พระยาสุริยานุวัตได้ชี้ให้เห็นว่า ชีวิตราษฎรไทยในสมัยรัชกาลที่ 5 เป็นชีวิตที่ยากลำบาก โดยเฉพาะชาวนาที่ยากจนขัดสนด้วยทุน ต้องออกแรงทำงานแต่ลำพังตัวด้วยความเหน็ดเหนื่อย และในเวลาที่ทำนาอยู่เสบียงอาหารและผ้านุ่งห่มไม่เพียงพอก็ต้องซื้อเชื่อโดยเสียราคาแพง หรือ ถ้าต้องกู้เงินไปซื้อก็ต้องเสียดอกเบี้ยอย่างแพงเหมือนกัน และเมื่อถึงคราวเกี่ยวข้าวได้ผลผลิตออกมาแต่ไม่มีกำลังและพาหนะพอจะขนข้าวไปจากลานนวดข้าว หรือ ไม่มียุ้งฉางสำหรับเก็บข้าวไว้ขาย เมื่อเวลาข้าวในตลาดจะขึ้นราคา จึงจำเป็นต้องขายข้าวในราคาตามที่มีผู้มาซื้อที่ลานโดยจะซื้อในราคาใดก็ต้องยอมรับและจำใจขาย เพราะไม่เช่นนั้นจะไม่มีเงินไปใช้ชำระหนี้ทันกำหนดสัญญา^[6] สภาพเช่นนี้ดำเนินต่อไปเรื่อยๆ แม้กระทั่งในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2473 – 2475 ดังปรากฏในรายงานการศึกษาของ ‘คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน’(Carle C. Zimmerman) ก็ได้อธิบายสภาพเศรษฐกิจสยามในช่วงเวลานั้นว่ามีปัญหาเช่นเดียวกัน

นอกจากนี้ ‘ฉัตรทิพย์ นาถสุภา’ ได้อธิบายเพิ่มเติมว่า ภายใต้บริบทของโครงสร้างระบบศักดินา แม้ขยันทำการผลิตสักเท่าใด ผลผลิตส่วนใหญ่ก็หาตกเป็นของตนไม่ เพราะนอกจากจะต้องชำระหนี้สินแล้วประชาชนยังต้องส่งส่วยให้รัฐบาลและเจ้าของที่ดินแทบไม่เหลือไว้บริโภค^[7] ซึ่งส่วนเกินดังกล่าวนั้นจึงตกอยู่ในมือรัฐบาล ชนชั้นศักดินา คือ เจ้านาย เจ้าของที่ดิน ข้าราชการและนายทุนชาวจีนและชาวต่างชาติอื่นๆ^[8]

ทรรศนะของพระยาสุริยานุวัตรที่ได้แสดงไว้ในหนังสือทรัพยาศาสตร์นั้น มีความสำคัญโดยชี้ให้เห็นสภาพความยากจนของประเทศไทย แนวทางแก้ไขด้วยการพัฒนาเศรษฐกิจ และการจัดระบบเศรษฐกิจไทยใหม่ เพื่อขจัดการเอารัดเอาเปรียบ และลดความแตกต่างในรายได้และทรัพย์สิน^[9] ทรรศนะในหลายๆ ส่วนของหนังสือจึงได้มีการพูดถึงประเด็นของโครงสร้างทางเศรษฐกิจของสยามในเวลานั้นโดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศ

ระบบเศรษฐกิจการเมืองไทยในระยะที่พระยาสุริยานุวัตรได้เขียนไว้ คือ ระบบศักดินาเสริมด้วยนายทุน ภายใต้ระบบนี้ส่วนเกินถูกขูดรีดจากชาวนาและนำไปใช้จ่ายฟุ่มเฟือย แม้การผลิตเกษตรเพิ่มขึ้นและถูกส่งออกตลาดโลกมากขึ้น ส่วนเกินนั้นก็ถูกใช้หมดไปไม่ถูกนำมาลงทุน การเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจเปลี่ยนเทคนิคการผลิตและพัฒนาการอุตสาหกรรมจึงเกิดขึ้นเชื่องช้า^[10]

ทรรศนะของชนชั้นนำสยามเกี่ยวกับทรัพยศาสตร์

ด้วยทรรศนะการวิพากษ์วิจารณ์ระบบเศรษฐกิจของสยามในเวลานั้น ทำให้ชนชั้นนำสยามโดยเฉพาะพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯ ได้ทรงแสดงความเห็นเกี่ยวกับหนังสือทรัพยศาสตร์เอาไว้ใน วารสารสมุทสารของราชนาวีสมาคม (สมุทสาร ปีที่ 2 เล่ม 9 กันยายน 2458) โดยทรงใช้นามปากกาว่า “อัศวพาหุ” 

ท่านทรงวิจารณ์หนังสือทรัพยศาสตร์และการศึกษาเศรษฐศาสตร์ในเวลานั้นว่าไม่มีความเหมาะสมโดยทรงอธิบายเหตุผลประการสำคัญในทำนองว่า

ทรัพยศาสตร์นั้นริเริ่มในประเทศยุโรปและอเมริกา เนื่องจากทรัพย์สมมติไปรวมอยู่ในมือบุคคลบางกลุ่มหรือบางตระกูลซึ่งในอดีตเคยเป็นนักรบ ประกอบกับด้วยในประเทศยุโรปและอเมริกานั้นมีปัญหาว่าที่ดินมีจำกัด 

เมื่อมีคนเกิดเพิ่มขึ้นก็ยิ่งต้องการที่อยู่อาศัยมากขึ้น แต่เมื่อที่ดินไปตกอยู่ในมือบุคคลบางกลุ่ม จึงมีไม่พอกับการอยู่อาศัยทำให้ผู้คนไม่มีทรัพย์สินรู้สึกเสียหาย วิชาเช่นทรัพยศาสตร์จึงเกิดขึ้นมาเพื่อตอบสนองความไม่เพียงพอของทรัพยากรเช่นว่านั้น แต่ในประเทศไทย มิได้มีผู้มั่งมีเช่นในสังคมยุโรปและอเมริกา และก็ไม่ได้มีคนยากจนเท่ากับยุโรปและอเมริกา การศึกษาทรัพยศาสตร์จึงทำให้มีแต่จะเกิดความขัดแย้งขึ้นกับคนในสังคมเท่านั้น และจะทำลายน้ำใจไมตรีของคนในสังคมที่มีการเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ตามคติแบบพุทธศาสนาคือ การให้ทาน^[11]

การที่องค์ประมุขสูงสุดของประเทศออกมาวิพากษ์วิจารณ์หนังสือทรัพยศาสตร์นั้นทำให้เกิดการพยายามเกลี้ยกล่อมให้มีการเผยแพร่หนังสือทรัพยศาสตร์โดยจำกัด โดยขอให้พระยาสุริยานุวัตรไม่เผยแพร่หนังสือดังกล่าว การดังกล่าวสร้างความเสียใจให้กับพระยาสุริยานุวัตรเป็นอย่างมาก ทั้งๆ ที่ความประสงค์ของพระยาสุริยานุวัตรต้องการจะให้ประเทศไทยพัฒนาได้ทัดเทียมนานาประเทศ

การยิ่งซ้ำแล้วเมื่อในเวลาต่อมา ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงมีรับสั่งไม่ให้มีการสอนวิชาเศรษฐวิทยาหรือลัทธิทางเศรษฐกิจต่างๆ ซึ่งก็ทำให้พัฒนาการของวิชาเศรษฐศาสตร์หยุดชะงักไป

ทรัพยศาสตร์ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยาม

หนังสือ “ทรัพยศาสตร์” นั้น มีความสำคัญในฐานะการก่อให้เกิดจิตสำนึกขึ้นในหมู่ชนชาวสยามโดยการชี้ให้เห็นถึงปัญหาพื้นฐานโครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองไทย ซึ่งในเวลาต่อมาทำให้เกิดนักคิดทางเศรษฐกิจไทยอีกหลายคนโดยเฉพาะในช่วงภายหลัง พ.ศ. 2475 เช่น ‘นายปรีดี พนมยงค์’ ได้แสดงทรรศนะสำคัญเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจของ ‘หลวงประดิษฐ์มนูธรรม’ ซึ่งพยายามวางโครงสร้างและรื้อถอนระบบเศรษฐกิจลูกผสมศักดินาทุนนิยม หรือ ‘สมสมัย ศรีศูทรพรรณ’ (จิตร ภูมิศักดิ์) ซึ่งได้เขียนหนังสือโฉมหน้าศักดินาไทยวิพากษ์วิจารณ์สังคมไทย ซึ่งรวมถึงระบบเศรษฐกิจลูกผสมศักดินาทุนนิยม เป็นต้น 

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นว่าความคิดริเริ่มของพระยาสุริยานุวัตรที่ต้องการเขียนหนังสือเล่มนี้ขึ้นเพื่อให้เกิดถกเถียงและเผยแพร่องค์ความรู้วิทยาการทางเศรษฐศาสตร์ต่อไป

หมายเหตุ: แก้ไขและจัดรูปแบบอักษรโดยบรรณาธิการ

เชิงอรรถ

^[1] ธงชัย วินิจจะกูล, นิติรัฐอภิสิทธิ์และราชนิติธรรม: ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาของ Rule of law แบบไทย, (นิตยสาร WAY, 2563) 101.

^[2] พระยาสุริยานุวัตรกราบบังคมทูลลาออกจากราชการเนื่องจากเกิดเหตุการณ์ขัดกันระหว่างผลประโยชน์ของนายอากรฝิ่น ภายหลังจากได้เสนอแนะให้โอนกิจการฝิ่นจากเจ้าภาษีผูกขาดให้กลับมาเป็นของรัฐ ซึ่งทำให้รายได้รัฐเพิ่มขึ้น แต่เจ้าภาษีนายอากรและข้าราชการบางคนไม่ให้ความร่วมมือ ในท้ายที่สุดพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาเป็นการเฉพาะแนะนำให้ลาออกจากราชการเพื่อระงับเหตุ; ‘ทรัพยศาสตร์ ตำราเศรษฐศาสตร์เล่มแรกของไทย วิชาต้องห้ามในอดีต’ (ศิลปวัฒนธรรม, 22 พฤษภาคม 2564) <www.silpa-mag.com/history/article_45640> สืบค้นเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2564.

^[3] พระยาสุริยานุวัตร, ทรัพยศาสตร์ (สำนักพิมพ์โฆษิต, 2547), 21.

^[4] อัศวพาหุ, ‘ทรัพยศาสตร์ (ความเห็นเอกชน)’ (2458) 2 สมุทสาร 9, 113.

^[5] อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2.

^[6] พระยาสุริยานุวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3, 97.

^[7] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ‘ความคิดทางเศรษฐกิจของพระยาสุริยานุวัตร’ (2519) 12 สังคมศาสตร์ปริทัศน์ 9, 24-29 อ้างใน พระยาสุริยานุวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3, 34.

^[8] เพิ่งอ้าง, 36.

^[9] เพิ่งอ้าง, 23.

^[10] เพิ่งอ้าง, 37.

^[11] อัศวพาหุ, ‘ทรัพยศาสตร์ (ความเห็นเอกชน)’ (2458) 2 สมุทสาร 9, 127 – 129.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 18 พฤษภาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“สวัสดิการด้านการศึกษา” นั้น มีความสำคัญมากไม่น้อยกว่าสวัสดิการในด้านอื่นๆ ด้วยการศึกษานั้นเป็นแก่นกลางของนโยบายทางสังคม^[1] โดยการศึกษานี้ไม่ได้จำกัดเฉพาะในแง่ของการศึกษาขึ้นพื้นฐาน (ก่อนอุดมศึกษา) เท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงการศึกษาในระดับอุดมศึกษาและการฝึกอาชีพในลักษณะอื่นๆ ก็เป็นสวัสดิการที่ภาครัฐควรให้ความสำคัญ เพราะการศึกษาและการฝึกอาชีพนั้น เป็นกลไกที่จะนำไปสู่การพัฒนา และเพิ่มมูลค่าชีวิตมนุษย์ให้เพิ่มขึ้นได้ 

การศึกษาของประเทศไทยในฐานะการบังคับให้ศึกษา

ประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่ให้ความสำคัญกับการศึกษาเป็นอย่างมากโดยรับรองสิทธิในการได้รับการศึกษาโดยกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐ ดังปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ว่า “รัฐต้องดำเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลาสิบสองปี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับอย่างมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย”^[2] และเพื่อป้องกันมิให้พ่อแม่ หรือ ผู้ปกครองขัดขวางมิให้บุตรหรือเด็กในอุปการะไม่ได้รับการศึกษากฎหมายก็จะได้รับโทษตามกฎหมายปรับไม่เกิน 10,000 บาท^[3] ซึ่งเป็นภาพสะท้อนความสำคัญของการศึกษาที่รัฐไทยมีให้กับเด็กและเยาวชน

จากบทบัญญัติของกฎหมายทั้งสองเรื่องนั้น สะท้อนความใส่ใจของรัฐไทยที่มีต่อนโยบายการศึกษาเป็นอย่างมาก อย่างไรก็ตาม สิ่งนี้อาจนำไปสู่ข้อถกเถียงต่อไปได้ว่าลำพังแล้วเพียงแค่กฎหมายอาจจะไม่เพียงพอ แต่การเข้าถึงการศึกษาตามความเป็นจริงนั้นมีความสำคัญกว่านั้น

จากการศึกษาของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) เกี่ยวกับสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา หลังการระบาดของเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) ในช่วงภาคเรียนที่ 1/2563 พบว่า ประเทศไทยมีปัญหาการเข้าถึงโอกาสทางการศึกษาเป็นจำนวนมาก โดยมีนักเรียนยากจนจำนวน 1.7 ล้านคน โดยมีนักเรียนยากจนพิเศษ (รายได้เฉลี่ยของครัวเรือนยากจนพิเศษในปีที่ผ่านมาประมาณ 1,337 บาท/คน/เดือน) 1 ล้านคน ซึ่งสูงกว่าภาคเรียนที่ 2/2562 มากกว่า 2.4 แสนคน 

เมื่อพิจารณาในรายละเอียดแล้วจะเห็นได้ว่า นักเรียนยากจนด้อยโอกาสในประเทศไทยปัจจุบันมีจำนวน 2.1 ล้านคน คิดสัดส่วนเป็นร้อยละ 29.9 จากนักเรียนทั้งหมด เป็นเด็กนอกระบบ (ช่วงอายุ 6 – 14 ปี) จำนวน 4.3 แสนคน และคุณภาพของโรงเรียนในชนบทนั้นมีลักษณะการให้บริการการศึกษาล้าหลังไป 2 ปีการศึกษาเมื่อเทียบกับโรงเรียนในเมือง นอกจากนี้ ผลกระทบของโควิด-19^[4]

จากรายงานสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของ กสศ. จะเห็นได้ว่าแม้รัฐไทยจะรับรองสิทธิการศึกษาของประชาชนเอาไว้โดยถือว่าเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะให้บริการอย่างมีคุณภาพโดยไม่มีค่าใช้จ่ายแล้วนั้น ไม่สามารถที่จะทำได้ในความเป็นจริง มีบุคคลจำนวนมากที่เข้าไม่ถึงโอกาสทางการศึกษา เนื่องจากการศึกษาของประเทศไทย เป็นการบังคับศึกษาที่นอกจากค่าเทอมแล้ว ยังมีค่าใช้จ่ายเบ็ดเตล็ดอยู่อีกเป็นจำนวนมากที่พ่อแม่และผู้ปกครองต้องจ่ายเพื่อให้บุตรหลานได้รับการศึกษา ซึ่งค่าใช้จ่ายประเภทนี้ได้แก่ ค่าหนังสือ ค่าชุดนักเรียน ค่าอุปกรณ์การเรียน ค่าทำกิจกรรม ค่ากวดวิชาในช่วงมัธยม หรือแม้แต่ค่าหอพักในช่วงเรียนมหาวิทยาลัย ซึ่งในประเด็นนี้ ธนาคารกรุงศรีอยุธยาได้ประมาณค่าใช้จ่ายเบ็ดเตล็ดกลุ่มนี้เอาไว้ โดยจำแนกตามช่วงชั้นการศึกษาต่อเทอมไว้ดังนี้

ตารางแสดงค่าใช้จ่ายประมาณต่อช่วงชั้นการศึกษาต่อเทอม

ที่มา: ธนาคารกรุงศรีอยุธยา, จ่ายหนักแค่ไหน? เมื่อเทศกาลเปิดเทอมใกล้เข้ามา (ฉบับพ่อแม่มือใหม่).^[5]

ภาพสะท้อนที่ชัดเจนที่สุดของค่าใช้จ่ายเหล่านี้ คือ เมื่อใกล้ช่วงเปิดเรียนในภาคการศึกษาแต่ละเทอมนั้น จะเห็นได้ว่าพ่อ แม่ และผู้ปกครองจะมีการไปใช้บริการโรงรับจำนำ สถานธนานุบาล และ สถานธนานุเคราะห์เป็นจำนวนมาก ถึงขนาดว่าในบางปี หน่วยงานของรัฐที่ดูแลสถานที่เหล่านี้ ต้องเพิ่มเงินงบประมาณเพื่อรับจำนำสิ่งของ เพื่อเอาไปใช้จ่ายในรายจ่ายเบ็ดเตล็ดโดยเฉพาะอย่างยิ่งค่าชุดนักเรียน

สวัสดิการการศึกษา

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วในช่วงต้นว่า รัฐไทยได้รับรองสิทธิในการได้รับการศึกษาเอาไว้ แต่ในภาพของความเป็นจริง มีผู้เข้าไม่ถึงโอกาสทางการศึกษาอยู่เป็นจำนวนมาก และงบประมาณที่เกี่ยวกับการศึกษาส่วนใหญ่จะเป็นการใส่งบประมาณเข้าไปให้กับสถานศึกษามากกว่าจะลงไปที่เด็กและเยาวชน

ในแง่หนึ่งก็เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางการศึกษา และใช้จ่ายงบประมาณในลักษณะเป็นค่าใช้จ่ายเฉลี่ยต่อบุคคล นอกเหนือไปจากค่าใช้จ่ายเฉลี่ยที่รัฐไทยช่วยรับรองให้ภาระส่วนนี้ก็จะตกอยู่กับครัวเรือน

จากการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา พบว่าข้อมูลรายจ่ายด้านการศึกษาของครัวเรือนที่มีเด็กในวัยเรียนนั้น แม้ครัวเรือนจะมีรายได้เพิ่มขึ้น แต่รายจ่ายก็มีเพิ่มขึ้นตามไปด้วย และค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาก็ค่าใช้จ่ายประมาณ 1 ใน 3 ของค่าใช้จ่ายทั้งหมด ซึ่งหากครัวเรือนใดมีบุตรหลานจำนวนมาก ก้จะมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นเป็นเท่าทวีคูณ

ภาพแสดงเปรียบเทียบรายได้รวม รายจ่ายรวม และรายจ่ายด้านการศึกษาครัวเรือน

ที่มา: สถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา.^[6]

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาลงไปในกลุ่มสวัสดิการที่สนับสนุนด้านการศึกษาพบว่า ในประเทศไทยมีเฉพาะกลุ่มข้าราชการที่ได้รับสิทธิสวัสดิการเบิกค่าเล่าเรียนบุตรได้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกาเงินสวัสดิการเกี่ยวกับการศึกษาบุตร พ.ศ. 2562 โดยมีประเภทและอัตราในการเบิกค่าบำรุงการศึกษาดังนี้

ตารางแสดงประเภทและอัตราในการเบิกค่าบำรุงการศึกษา

ที่มา: กระทรวงการคลัง, กรมบัญชีกลางแจงการเบิกค่าเล่าเรียนบุตรตามสิทธิข้าราชการ.^[7]

สำหรับสถานการณ์สิทธิสวัสดิการของประเทศในเรื่องการศึกษานั้น แม้นโยบายของรัฐจะรับรองสิทธิดังกล่าวเอาไว้แล้วก็ตาม แต่ในความเป็นจริง สิทธิดังกล่าวยังมีข้อบกพร่องที่ทำให้มีผู้เข้าไม่ถึงสิทธิในการได้รับการศึกษาอยู่เป็นจำนวนมากเงินสวัสดิการดังกล่าวก็ยังคงจำกัดอยู่แค่ค่าเล่าเรียนเท่านั้น ไม่ครอบคลุมไปถึงค่าใช้จ่ายเบ็ดเตล็ดที่เป็นภาระของครัวเรือนในปัจจุบัน ซึ่งคอยแต่จะซ้ำเติมภาระของครัวเรือนให้มากขึ้น เป็นอีกหนึ่งของปัญหาที่เกิดขึ้นของ “รัฐสวัสดิการด้านการศึกษา” ที่รัฐยังควรต่อแก้ไขให้ลงตัวอย่างมีคุณภาพ และเหมาะสมกับการใช้ชีวิตของประชาชนในสังคมไทยเสียที

เชิงอรรถ

^[1] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย, (กรุงเทพฯ: สยามปริทัศน์, 2562), น. 195.

^[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560, มาตรา 54.

^[3] พระราชบัญญัติการศึกษาภาคบังคับ พ.ศ. 2545, มาตรา 15.

^[4] กสศ., “รายงานสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาหลัง โควิด-19,” สืบค้นเมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม 2564, จาก https://www.eef.or.th/infographic-10-10-20/.

^[5] ธนาคารกรุงศรีอยุธยา, “จ่ายหนักแค่ไหน? เมื่อเทศกาลเปิดเทอมใกล้เข้ามา (ฉบับพ่อแม่มือใหม่),” สืบค้นเมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม 2564, จาก https://www.krungsri.com/th/plearn-plearn/จ่ายหนักแค่ไหน-เมื่อเปิดเทอม.

^[6] สถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา, “ข้อมูลรายจ่ายด้านการศึกษาของครัวเรือนที่มีเด็กในวัยเรียน,” สืบค้นเมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม 2564, จาก https://research.eef.or.th/nea/.

^[7] กระทรวงการคลัง, “กรมบัญชีกลางแจงการเบิกค่าเล่าเรียนบุตรตามสิทธิข้าราชการ,” สืบค้นเมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม 2564, จาก http://www1.mof.go.th/home/eco/200619.pdf.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

สถานการณ์การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 สะท้อนภาพของระบบสวัสดิการโดยรวมของสังคมไทยว่าอยู่ในขั้นวิกฤตโดยเฉพาะด้านสาธารณสุข (ซึ่งแม้ประเทศไทยจะโชคดีที่มีบุคลากรทางการแพทย์ที่มีความเก่งกาจ) เหตุที่เป็นเช่นนี้ ก็เพราะว่าตลอดระยะเวลาที่ผ่านมารัฐสวัสดิการนั้น เป็นแต่เพียงแนวคิดเท่านั้น แต่ไม่เคยถูกนำมาปรับใช้อย่างจริงจังในฐานะนโยบายของรัฐบาล 

ซึ่งส่วนหนึ่งก็อาจจะเพราะความไม่ตระหนักของรัฐบาลต่อการยกระดับคุณภาพชีวิตมนุษย์  ดังนั้น การแก้ไขปัญหาของรัฐบาลจึงเลือกแก้ไขปัญหาเรื่องการเข้าไม่ถึงสวัสดิการ ความยากจน หรือการแก้ไขสภาวะความเป็นอยู่ของประชาชนในลักษณะการสงเคราะห์มากกว่า โดยให้ผู้รับการสงเคราะห์พิสูจน์ความยากจนเฉพาะบุคคล ซึ่งเหตุผลหนึ่งที่รัฐบาลอาจเลือกใช้วิธีการนี้ ก็เพราะว่าเป็นการประหยัดงบประมาณและเป็นการลงทุนที่ต่ำกว่าการจัดบริการสาธารณะพื้นฐานหรือการจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า

คำถามสำคัญของบทความนี้ จึงมีอยู่ว่าต้นทุนที่ใช้ในการจัดสวัสดิการของสังคมไทยนั้นเยอะจริงหรือไม่ โดยในบทความนี้จะทำการสำรวจงบประมาณรายจ่ายประจำปีในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการของประเทศไทย โดยเฉพาะสิทธิสวัสดิการการรักษาพยาบาล

ภาพของสวัสดิการที่ไม่เป็นรูปเป็นร่าง

ปัญหาของการพิจารณางบประมาณที่เรานำมาใช้ในการจัดสวัสดิการของประชาชนนั้น มีความยากในการทำความเข้าใจ เนื่องจากโครงสร้างรัฐไทยนั้นซับซ้อน รัฐบาลนิยมการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการเมื่อมีปัญหาใหม่หนึ่งอย่างจะแก้ปัญหาด้วยการเพิ่มหน่วยงานใหม่เข้าไปเพื่อให้หน่วยงานนั้นสามารถรับงบประมาณไปดำเนินการตามภารกิจที่รัฐต้องการจะแก้ไข

สภาพดังกล่าวจึงทำให้ในการศึกษางบประมาณที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการอาจจะต้องพิจารณาจากงบประมาณที่กระจายอยู่ตามแหล่งต่างๆ ประกอบกัน 

ในกรณีนี้จะพิจารณางบประมาณรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 แล้ว^[1] ซึ่งเมื่อพิจารณาเฉพาะสวัสดิการที่เกี่ยวกับการรักษาพยาบาลนั้น ในปีงบประมาณ 2563 ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลของประเทศไทย อาจจะแบ่งเงินได้ออกเป็น 3 ส่วน คือ ‘กองทุนประกันสังคม’ ‘กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ’ (บัตรทอง) และ ‘สิทธิสวัสดิการข้าราชการ’ ดังแสดงตามตารางข้างท้ายนี้

ตารางแสดงค่าใช้จ่ายสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาล 

*หมายเหตุ: ดร.เดชรัต สุขกำเนิด ได้เคยประเมินไว้ว่า หากรวมข้าราชการและครอบครัวแล้วจะมีประมาณ 6 ล้านคน ในปี พ.ศ. 2561^[7] ซึ่งหากคิดเฉพาะจำนวนข้าราชการสามัญภายใต้การดูแลของสำนักงาน ก.พ. นั้น จะมีจำนวนข้าราชการประมาณ 427,453 คน ยังไม่รวมข้าราชการทหาร ข้าราชการพลเรือนกลาโหม ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการตุลาการ และข้าราชการในสังกัดองค์กรอิสระและสำนักงานขององค์กรตุลาการ^[8]

**หมายเหตุ: จำนวนเงินดังกล่าวนั้น เฉพาะงบประมาณที่ภาครัฐจ่ายสมทบเข้าไปเท่านั้นไม่รวมถึงเงินสมทบจากลูกจ้าง และ นายจ้างตามกฎหมายประกันสังคม

ที่มา: ผู้เขียน.

หากพิจารณาเปรียบเทียบงบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการการรักษาพยาบาลทั้ง 3 ประเภทเปรียบเทียบกันแล้ว จะเห็นได้ว่าสิทธิสวัสดิการข้าราชการนั้นมีจำนวนผู้ใช้งานน้อยกว่า (แม้ว่าในกรณีผู้มีสิทธิสวัสดิการข้าราชการ มีผู้ใช้สิทธิถึงประมาณ 6 ล้านคน) สิทธิประกันสังคมซึ่งมีผู้ใช้แรงงาน และมีสัดส่วนประมาณ 1 ใน 3 ของงบประมาณสิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ตัวเลขข้างต้นนั้นแสดงให้เห็นสภาพของระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลของประเทศไทยนั้นเงินจำนวนมาก

ปัญหาของงบประมาณที่กระจัดกระจาย

ด้วยเหตุที่งบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลทั้ง 3 แหล่งนั้นกระจัดกระจายอยู่กับหน่วยงานแตกต่างกันเนื่องมาจากสถานะของผู้ใช้สิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาลที่แตกต่างกัน ทั้งๆ ที่เป้าหมายของสิทธิสวัสดิทั้ง 3 ประเภทนั้น มีวัตถุประสงค์เดียวกันคือ เพื่อใช้รักษาพยาบาลเช่นเดียวกัน การแบ่งงบออกเป็น 3 ส่วนเพื่อใช้ในวัตถุประสงค์เดียวกัน จึงเป็นการสิ้นเปลืองในเชิงบริหารจัดการ

ไม่เพียงแต่การสิ้นเปลืองจากการบริหารจัดการเท่านั้น แต่การแบ่งสรรงบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการออกเป็นประเภทของสิทธิในการรักษาพยาบาลทั้ง 3 ประเภทข้างต้นนั้น ทำให้ไม่เห็นภาพรวมของงบประมาณทั้งหมดที่ต้องใช้ในการจัดสวัสดิการ ซึ่งอาจจะทำให้เกิดความเข้าใจผิดว่างบประมาณที่ใช้ในจัดสวัสดิการนั้นเป็นเงินจำนวนมหาศาล ทั้งที่ความเป็นจริงแล้ว เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนระหว่างกลุ่มผู้มีสิทธิทั้ง 3 ประเภทข้างต้น กลุ่มสิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาตินั้น มีจำนวนมากกว่ากึ่งหนึ่งของประชากรไทย แต่กลับได้งบประมาณในสัดส่วนที่มาก

ในทางตรงกันข้าม เมื่อเฉลี่ยงบประมาณในอัตราเหมาจ่ายเป็นรายหัวแล้ว จะตกเป็นเงินคนละประมาณ 3,600 บาทเท่านั้นต่อปี^[9] ซึ่งหากในความเป็นจริงรัฐบาลรวมงบประมาณทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกันจะได้เงินจำนวน 328,221,443,000 บาท ซึ่งจะสามารถนำไปจัดสรรได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า เพราะโดยธรรมชาติของระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลนั้น อาศัยการเฉลี่ยความเสี่ยงที่คนๆ หนึ่งจะเจ็บป่วย  

ฉะนั้น การรวมเงินงบประมาณทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกันนั้นจะทำให้อัตราเหมาจ่ายเป็นรายหัวนั้นเพิ่มมากขึ้น และลดความซ้ำซ้อนกันของฐานผู้มีสิทธิได้รับสวัสดิการด้วย เนื่องจากทุกคนได้รับสิทธิสวัสดิการขั้นพื้นฐานในการรักษาพยาบาลในลักษณะเดียวกัน

การปรับลดงบประมาณบางประเภทเพื่อเพิ่มให้กับสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาล

แม้ว่าหากรวมสิทธิสวัสดิการทั้ง 3 ประเภทเข้าด้วยกันแล้ว จะได้เงินจำนวนมากถึง 328,221,443,000 บาท แต่ในอนาคตสังคมไทยกำลังปรับตัวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ และแนวโน้มค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับการรักษาพยาบาลนั้น ต้องเพิ่มขึ้นแน่นอน การปรับงบประมาณบางประเภทเพื่อเพิ่มให้กับสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาลจึงอาจเป็นสิ่งที่จำเป็น

ในปัจจุบัน งบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลนั้น ได้รับความสำคัญน้อยมาก เมื่อเทียบกับงบประมาณแผ่นดินที่ใช้ไปกับกิจกรรมอื่นๆ ซึ่งเกิดมากจากความไม่ชัดเจนของรายการงบประมาณภายใต้ยุทธศาสตร์ต่างๆ โดยบางรายการนั้น ก็มีลักษณะซ้ำซ้อนกันเพียงแต่อยู่คนละหน่วยงาน ทำให้เกิดการใช้งบประมาณไปอย่างสูญเปล่า เช่น งบประมาณในส่วนของสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ตามแผนงานยุทธศาสตร์เสริมสร้างความมั่นคงของสถาบันหลักของชาติ โครงการที่ 1 โครงการพิทักษ์รักษาการถวายพระเกียรติการปฏิบัติตามพระราชประสงค์และการเทิดทูนสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นเงินงบประมาณ 21,7054,000 บาท โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริม เทิดทูน และเผยแพร่ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์และพระราชกรณียกิจ 

รวมทั้งพิทักษ์และป้องกันสถาบันพระมหากษัตริย์^[10] คิดเป็น 1 ใน 3 ของงบประมาณที่ใช้ในการจัดสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาลของข้าราชหรือเงินอุดหนุนสิทธิประกันสังคม ซึ่งรายจ่ายในรายการดังกล่าวอาจจะซ้ำซ้อนกับแผนงานพื้นฐานด้านความมั่นคง ผลผลิตที่ 2 การสนับสนุนการถวายความปลอดภัย การถวายพระเกียรติ และปฏิบัติตามพระราชประสงค์ ซึ่งใช้งบประมาณจำนวน 1,210,154,300 บาท โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อถวายความปลอดภัย ถวายพระเกียรติ และปฏิบัติตามพระราชประสงค์^[11] เป็นต้น

ในอนาคตหากกระบวนการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีดำเนินการไปโดยเคร่งครัดและให้ความสำคัญกับการเบิกจ่ายงบประมาณที่อาจจะซ้ำซ้อนกันในลักษณะดังกล่าวได้แล้ว นอกจากจะสร้างความโปร่งใสให้กับกระบวนการงบประมาณ การโยกรายจ่ายซ้ำซ้อนและไม่จำเป็นออกไปจะทำให้สามารถนำเงินจำนวนดังกล่าวมาใช้เพื่อให้เกิดการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลได้อย่างไรก็ตาม ในท้ายที่สุด โจทย์สำคัญที่สุดของการจัดทำสวัสดิการในสังคมไทยก็คือ โจทย์ทางด้านการเมือง ในเมื่อประเทศไทยรัฐบาลไม่เคยนำแนวคิดเรื่องสวัสดิการเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายของรัฐบาลอย่างจริงจัง การเกิดขึ้นของสวัสดิการสังคมหรือรัฐสวัสดิการจึงยังคงเป็นเพียงแค่ความฝันต่อไป

เชิงอรรถ

^[1] เนื่องจากสถิติข้อมูลของปีงบประมาณ 2563 หน่วยงานของรัฐได้เปิดเผยข้อมูลแล้วจึงสะดวกต่อการศึกษามากกว่าปีงบประมาณ 2564 ซึ่งยังไม่สิ้นสุดปีงบประมาณ.

^[2] พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2563, มาตรา 6 (4) และสำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตาม พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563, เล่มที่ 1, (กรุงเทพฯ: สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, 2562), น. 4.

^[3] สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563, เล่มที่ 9, (กรุงเทพฯ: สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, 2562), น. 470.

^[4] เพิ่งอ้าง.

^[5] สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, “รายงานการสร้างระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ งบประมาณ 2563,” สืบค้นเมื่อวันที่ 30 เมษายน 2564, จาก https://www.nhso.go.th/operating_results/47.

^[6] เพิ่งอ้าง.

^[7] ข่าวสด, “นักวิชาการ เผยข้อมูล งบสวัสดิการ เทียบประชาชน 53 ล้านคน กับข้าราชการ 6 ล้านคน อึ้งห่างกันถึงแสนล้าน,” สืบค้นเมื่อวันที่ 30 เมษายน 2564, จาก https://www.khaosod.co.th/special-stories/news_1561205.

^[8] สำนักงาน ก.พ., “กำลังคนภาครัฐ 2562: ข้าราชการพลเรือนสามัญ,” สืบค้นเมื่อวันที่ 30 เมษายน 2564, จาก https://www.ocsc.go.th/sites/default/files/document/thai-gov-manpower-2562-o.pdf.

^[9] สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 46.

^[10] สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563, เล่มที่ 1, (กรุงเทพฯ: สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, 2562), น. 591.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 586.

ดัดแปลงจากการเผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รัฐสวัสดิการเป็นโจทย์สำคัญอย่างหนึ่งที่มีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะหลังจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่มีการตั้งคำถามถึงคุณภาพชีวิตของประชาชน และความไม่นอนทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการระบาดของโรค  อย่างไรก็ตาม การระบาดของโควิด-19 นั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการตระหนักถึงความสำคัญของการจำเป็นต้องมีรัฐสวัสดิการ คำถามคือรัฐสวัสดิการคืออะไร มีความจำเป็นกับชีวิตเราอย่างไร และเราจะไปถึงรัฐสวัสดิการได้อย่างไร ในบทความนี้จะพาทุกท่านไปสำรวจและทำความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ

ความจำเป็นแห่งการมีรัฐสวัสดิการ

“รัฐสวัสดิการ” หมายถึง รัฐประชาธิปไตย ซึ่งไม่เพียงแต่รัฐนั้นรับประกันสิทธิขั้นพื้นฐาน และ อิสรภาพส่วนบุคคลและทางเศรษฐกิจตามรัฐธรรมนูญ (เป็นนิติรัฐ) แต่ยังต้องเป็นรัฐที่ใช้มาตรการทางกฎหมาย ทางการเมือง และทางวัตถุเพื่อคลายความตึงเครียดทางสังคมและทำให้เกิดความเท่าเทียมกันท่ามกลางความแตกต่างทางสังคม (ในระดับหนึ่ง) 

ในลักษณะดังกล่าวเป้าหมายของรัฐสวัสดิการจึงเป็นเรื่องของความยุติธรรม (Justice) สิ่งนี้สอดคล้องกับทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ และเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์สยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย ด้วยปรารถนาจะให้ประเทศสยามหรือประเทศไทยในขณะนั้นมีประชาธิปไตยสมบูรณ์

การมีประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ได้นั้น จะต้องมีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นเรื่องหนึ่งที่ปรีดีให้ความสำคัญ เพราะว่าถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจแล้ว ราษฎรส่วนมากก็จะไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้ ด้วยต้องกังวลว่าจะหาเลี้ยงชีพได้อย่างไร ทำให้สุดท้ายไม่ได้สนใจสิทธิและความเป็นอยู่ในทางการเมืองของตน สาเหตุดังกล่าวนี้ภายหลังการอภิวัฒน์สยาปรีดีจึงได้นำเสนอ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ขึ้นมาโดยหมายมุ่งจะให้แบบแผนในการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเพื่อนำมาซึ่งความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

ดังนั้น “รัฐสวัสดิการ” เป็นเรื่องของความเสมอภาคหรือก็คือ ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) ซึ่งเป็นพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งการจะเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์นั้น ไม่สามารถปฏิเสธความสำคัญของการเป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจได้เลย ด้วยเหตุที่ความเสมอภาคทั้งในแง่ศักดิ์ศรี การได้รับความเคารพ และการกำหนดชีวิตความเป็นอยู่ของตนเองนั้น อยู่บนเงื่อนไขการได้รับการจัดสรรทรัพยากรพื้นฐาน ซึ่งหากปราศจากทรัพยากรพื้นฐานเหล่านี้แล้วสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นแทบจะไม่มีคุณค่าอะไรเลย 

การคุ้มครองพลเมืองให้รอดพ้นจากภัยความยากจน อีกทั้งสนับสนุนให้ประชาชนใช้ศักยภาพของตนได้อย่างเต็มที่นั้น จึงเป็นหน้าที่ของรัฐในระบอบประชาธิปไตย รัฐสวัสดิการจึงไม่ใช่เรื่องของรัฐสังคมนิยมเพียงอย่างเดียว

สำหรับทรัพยากรพื้นฐานที่รัฐควรจัดหาให้นั้นเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัยและกาลเวลา ในเบื้องต้นทรัพยากรพื้นฐานนั้นอาจเป็นเรื่องของอาหารและที่พักอาศัย  อย่างไรก็ตาม ทรัพยากรพื้นฐานอื่นๆ ที่จำเป็นนั้นยังมีอยู่อีกมาก ซึ่งหากปราศจากสิ่งเหล่านี้แล้วการใช้สิทธิและเสรีภาพในระบอบประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นไม่ได้ 

สิ่งเหล่านี้รวมไปถึงการศึกษาหรือการฝึกอาชีพ ข้อมูลข่าวสาร เงินช่วยเหลือสำหรับเลี้ยงดูบุตร การรักษาพยาบาล และการสนับสนุนพื้นฐานอื่นๆ ซึ่งอย่างน้อยที่สุดจะต้องอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับสภาวะชีวิตทางสังคมและเศรษฐกิจ

ท้ายที่สุดแล้ว ความจำเป็นของการมีอยู่ของรัฐสวัสดิการจึงเป็นไปเพื่อที่จะยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล ให้เขาสามารถดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตนเองในการดำรงชีวิตและเลือกดำเนินการตามความต้องการของตนเองได้ โดยมีการสนับสนุนจากรัฐในการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐานที่จะช่วยส่งเสริมการดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตน

ข้อถกเถียงเกี่ยวกับการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการ

คำถามสำคัญที่สุดและเป็นข้อถกเถียงกันอย่างมากเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการมักจะเป็นเรื่องของต้นทุนที่สังคมต้องแบกรับเพื่อจ่ายให้บรรลุสู่เป้าหมายของการเป็นรัฐสวัสดิการ หลายกระแสมักโจมตีว่ารัฐสวัสดิการนั้น ใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากและบ่อยครั้งกลายเป็นประชานิยมที่ละลายงบประมาณแผ่นดินไปกับกิจกรรมที่สิ้นเปลือง และ ไม่รักษาวินัยทางการคลัง และ ถึงขนาดบางครั้งยังมีผู้กล่าวอ้างว่านโยบายทางสังคมเป็นอุปสรรคขัดขวางการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ  

ทว่า ข้อที่สังคมโดยรวมต้องตระหนักถึงการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการนั้นก็เช่นเดียวกันกับการเป็นประชาธิปไตยที่ไม่ได้เป็นเรื่องของกำไรขาดทุน สังคมไม่อาจเอาคุณค่าของอิสรภาพและประชาธิปไตยไปเปรียบเทียบกับการเติบโตทางเศรษฐกิจได้ 

ปัญหาอีกประการหนึ่ง คือ มายาคติเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการซึ่งมักถูกกล่าวหาว่า รัฐสวัสดิการทำให้คนขี้เกียจ งอมืองอเท้า และไม่มีแรงจูงใจออกไปต่อสู้กับโลกภายนอก ซึ่งเป็นความเข้าใจผิด เพราะในความเป็นจริงแล้วรัฐสวัสดิการมิได้แจกจ่ายเงิน แต่ทำให้คนไม่ต้องกังวลเวลาป่วย ตกงาน หรือไม่ต้องจ่ายค่าทำประกันชีวิต ดังได้กล่าวมาแล้วว่าจุดประสงค์ของ “รัฐสวัสดิการ” คือ ส่งเสริมให้เกิดความยุติธรรมทางสังคม ทำให้คนทุกคนในสังคมสามารถจะดำรงชีวิตได้ตามเจตจำนงของตนเอง

นอกจากนี้ หากกล่าวเฉพาะในบริบทของประเทศไทย ‘ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี’ นักวิชาการด้านสวัสดิการสังคมคนสำคัญ ได้ชี้ให้เห็นว่า “อุปสรรคสำคัญที่ทำให้ไม่สามารถเกิดรัฐสวัสดิการในประเทศไทยได้นั้นเกิดขึ้นมาจากปัจจัย 3 ประการ” ดังนี้

ประการแรก กลุ่มอนุรักษ์นิยมใหม่ คือ กลุ่มที่เห็นความไม่เป็นธรรม ความไม่ถูกต้อง และมีเจตนาดี แต่คิดว่าไม่สามารถทำอะไรหรือเปลี่ยนแปลงปัญหาเชิงโครงสร้างได้ เมื่อเปลี่ยนอะไรไม่ได้ก็ทำได้เพียงแต่เรื่องเล็กๆ อย่างการเสียสละเชิงปัจเจก เช่น โครงการคนละก้าวที่ระดมเงินบริจาคมาช่วยโรงพยาบาล เป็นต้น การแก้ปัญหาในลักษณะดังกล่าวอาจช่วยให้ปัญหาเฉพาะหน้าดีขึ้น แต่ในเชิงโครงสร้างนั้นไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง

ประการที่สอง ลัทธิท้องถิ่นนิยมทำให้การต่อสู้เพื่อรัฐสวัสดิการแบบก้าวหน้าครบวงจรไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เนื่องจากมีกรอบการมองว่าเมื่อไม่สามารถแก้ไขโครงสร้างได้ เพราะรัฐส่วนกลางไม่มีประสิทธิภาพและทุจริต ดังนั้น จึงต้องย้อนกลับมาหาระดับท้องถิ่น ทั้งๆ ที่ปัญหาหลายอย่างนั้นไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการต่อสู้เฉพาะประเด็น ซึ่งสะท้อนให้เห็นได้ว่าประเด็นรัฐสวัสดิการนั้นไม่เคยเป็นประเด็นวิวาทะสาธารณะ

ประการที่สาม กลุ่มนักคิดและเทคโนแครต กลุ่มลัทธิเสรีนิยมใหม่ มองว่า ปัญหาสวัสดิการคือการขาดข้อมูลที่ดี รัฐจึงไม่ต้องทำอะไร เพียงแค่เอาข้อมูลไปให้กับประชาชนจัดการตัวเองได้ด้วยเครือข่ายที่มีอยู่แล้ว ด้วยการแปลงสินทรัพย์ที่มีเป็นทุน เพิ่มโอกาสการแข่งขันในตลาดให้มากขึ้น โดยไม่ต้องปรับปรุงโครงสร้างที่ไม่เป็นธรรมภายในรัฐ

อุปสรรคทั้งสามประการข้างต้นนั้น ก่อให้เกิดความไม่ก้าวหน้าของขบวนการรัฐสวัสดิการของประเทศไทย นโยบายทางสังคมของรัฐจึงออกมาในลักษณะของสวัสดิการแบบชิงโชค ดังเช่นที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน เพราะประเด็นรัฐสวัสดิการนั้นไม่เคยกลายมาเป็นวิวาทะสาธารณะ และการแก้ปัญหาดำเนินการไปเพียงเป็นจุดๆ มากกว่าจะสร้างระบบรัฐสวัสดิการสมบูรณ์

วิถีทางที่เราจะไปสู่การเป็นรัฐสวัสดิการ

การจะไปถึงรัฐสวัสดิการได้นั้น รัฐควรจะต้องยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล ให้เขาสามารถดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตนเองในการดำรงชีวิตและเลือกดำเนินการตามความต้องการของตนเองได้ โดยมีการสนับสนุนจากรัฐในการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐาน ซึ่งองค์ประกอบสำคัญที่จะนำไปสู่รัฐสวัสดิการได้นั้น ประกอบไปด้วยปัจจัย 2 ประการ คือ ‘หลักการเบื้องหลัง’ และ ‘เครื่องมือดำเนินการ’

หลักการเบื้องหลัง ที่จะนำไปสู่รัฐสวัสดิการนั้น เป็นสิ่งสำคัญที่จะต้องทำให้เกิดความตระหนักขึ้นในสังคม แนวคิดของรัฐสวัสดิการนั้นตั้งอยู่บนฐานความคิดที่ว่า สังคมโดยรวมต้องเข้ามาช่วยเหลือกันเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล และส่งเสริมให้บุคคลทุกคนสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพของตนเองได้ ซึ่งการร่วมกันนี้ก็คือ ความตระหนักในความเป็นพี่น้องร่วมกันของคนในสังคมหรือเรียกว่าต้องมีความ “ภราดรภาพ” กัน 

‘นายปรีดี พนมยงค์’ ได้เคยอธิบายเรื่องความภราดรภาพเอาไว้ว่า “มนุษยชาติต้องพึ่งพาอาศัยกันตั้งแต่เกิดจนตาย ดังนั้น จึงจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน โดยให้ทุกคนมีส่วนร่วมในความลำบากของผู้อื่นด้วย ซึ่งการนี้เป็นมูลฐานแห่งความยุติธรรมของสังคม” ซึ่งหากปราศจากความยินยอมพร้อมใจของคนในสังคมในเรื่องดังกล่าวแล้ว ย่อมไม่อาจจะเกิดขึ้นได้ เพราะทรรศนะของคนในสังคมจะรู้สึกว่าการต้องร่วมช่วยเหลือซึ่งกันและกันเป็นสิ่งเลวร้าย ยิ่งในบางกรณีแล้วจำเป็นต้องอาศัยอำนาจรัฐเพื่อทำให้มีรัฐสวัสดิการแล้ว อาทิ การจัดเก็บภาษีจะกลายเป็นทำให้ประชาชนรู้สึกไม่ต่างจากการเวนคืนทรัพย์สิน กรณีเช่นนี้จึงต้องสร้างความตระหนักรู้ให้กับสังคมเสียก่อน

สำหรับเครื่องมือดำเนินการเพื่อให้เกิดรัฐสวัสดิการนั้น บรรดาเครื่องมือทั้งหลายนั้นดำเนินการไปเพื่อให้เกิดสิ่งสำคัญ 2 ประการ คือ 

ประการแรก กระบวนการทำให้ไม่เป็นสินค้า (Decommodification) กล่าวคือ การทำให้บุคคลดำรงอยู่ได้โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งพิงตลาดแรงงานแต่เพียงช่องทางเดียวในการเลี้ยงชีพของบุคคลหนึ่ง ซึ่งหากบุคคลต้องพึ่งพิงตลาดแรงงานแต่เพียงช่องทางเดียว ตลาดแรงงานอาจจะบีบให้บุคคลต้องรับทำงานทุกประเภทโดยไม่คำนึงว่ามันจะมีค่าตอบแทนต่ำเพียงใด  ดังนั้น รัฐควรเข้ามาส่งเสริมคุณภาพชีวิตของบุคคลให้ได้รับการคุ้มครองทางสังคมอย่างรอบด้าน อันจะส่งผลให้บุคคลสามารถมีชีวิตในระดับที่ดีพอสมควรโดยอาศัยปัจจัยพื้นฐาน และ

ประการที่สอง การลดระดับการแบ่งช่วงชั้นทางสังคม (Destratification) กล่าวคือ การที่สังคมถูกแบ่งเป็นลำดับชั้นอย่างไม่เท่าเทียมกัน ซึ่งในประเด็นนี้รัฐสวัสดิการจะเข้ามาช่วยลดระดับการแบ่งช่วงชั้นทางสังคม โดยการเสริมสร้างให้คนขยับระดับทางสังคมให้มีพื้นฐานที่เท่ากัน 

การจะตอบสนองเป้าหมายทั้งสองประการข้างต้นได้นั้นจำเป็นจะต้องอาศัยเครื่องมือ 4 อย่างด้วยกัน ได้แก่ 

1. การประกันการว่างงาน คือ รูปแบบดั้งเดิมที่สุดของสิทธิประโยชน์ทดแทนรายได้ การว่างงานเป็นมากกว่าแค่การสูญเสียรายได้จากการทำงานหรือการสูญเสียเชิงวัตถุ แต่บ่อยครั้งที่การวางนั้นมาพร้อมรู้สึกกังขาในศักยภาพของตนเอง หรือ ความวิกตกกังวลที่จะเกิดขึ้นในอนาคตกับชีวิต การประกันการว่างงานจึงเป็นรูปแบบหนึ่งที่จะให้ความช่วยเหลือ ส่งเสริม และปลอบประโลมจิตใจ ซึ่งในปัจจุบันประเทศไทยได้มีการจ่ายเงินประกันการว่างงานแล้วระดับหนึ่ง นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีของรัฐสวัสดิการที่จะสามารถต่อยอดต่อไปได้  อย่างไรก็ตาม ในอนาคตการปรับปรุงเรื่องประกันการว่างงานนั้นอาจจะปรับให้มีความเหมาะสมมากขึ้น เนื่องจากประกันการว่างงานในปัจจุบันนั้นตอบสนองเพียงเฉพาะตัวบุคคลที่เป็นเจ้าของแรงงานเท่านั้น  ทว่า ในความเป็นจริงบุคคลหนึ่งคนนั้นมิได้หาเลี้ยงชีพเพียงแค่ตนเท่านั้น อาจจะต้องหาเลี้ยงบิดา มารดา และบุตร การให้เงินประกันการว่างงานจึงอาจคำนึงถึงภาระที่บุคคลนั้นมีอยู่ พร้อมๆ กับเสนอแนะงานที่เหมาะสมกับความต้องการของบุคคลนั้น
2. เงินบำนาญ คือ การประกันเงินบำนาญนั้นมีความสำคัญในฐานะการช่วยเหลือขั้นพื้นฐานเมื่อบุคคลนั้นเกษียณจากวัยที่สามารถจะทำงานได้แล้ว ซึ่งแม้ผู้สูงอายุมีแนวโน้มที่จะต้องพึ่งพาบริการสาธารณสุขและการดูแลมากขึ้น แต่การได้รับเงินบำนาญก็ยังเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อช่วยให้บุคคลสามารถดำรงชีวิตได้
3. นโยบายประกันสุขภาพ เป็นเครื่องมือที่ถูกนำมาใช้แทนที่รัฐจะจ่ายเป็นเงินสดให้กับบุคคลผู้รับสวัสดิการ โดยเปลี่ยนมาเป็นการอำนวยความสะดวกด้านการบริการและสิทธิประโยชน์ในรูปแบบของวัตถุสิ่งของหรือบริการแทน ซึ่งอาจมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ได้ว่าระบบประกันสุขภาพนั้นอาจไม่มีประสิทธิภาพ  ทว่า นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคที่ผ่านมาได้แสดงให้เห็นถึงความเท่าเทียมทางโอกาสในการเข้าถึงบริการสุขภาพนั้น ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นนโยบายที่มีความจำเป็น
4. การศึกษาและการฝึกวิชาชีพ เป็นอีกหนึ่งเครื่องมือที่มีความสำคัญโดยภาครัฐเข้ามาช่วยในการส่งเสริมด้านองค์ความรู้ให้กับบุคคลเพื่อเสริมสร้างศักยภาพและต่อยอดการพัฒนาศักยภาพของบุคคล

นอกจากเครื่องมือทั้ง 4 ประการข้างต้นแล้ว ในปัจจุบัน รัฐประชาธิปไตยที่เป็นรัฐสวัสดิการที่มีความก้าวหน้านั้นได้ริเริ่มที่จะให้มีรายได้พื้นฐาน (Basic Income) ในลักษณะเป็นการประกันรายได้ขั้นต่ำที่เพียงพอแก่การดำรงชีวิตให้บุคคล โดยไม่ว่าจะมีรายได้หรือไม่รายได้จากการทำงาน

งบประมาณและภาระทางการคลัง

โจทย์สำคัญที่สุดของเรื่องรัฐสวัสดิการ คือ งบประมาณที่จะนำมาใช้จะมาจากแหล่งใด สิ่งสำคัญที่สุดงบประมาณที่จะนำมาใช้สร้างรัฐสวัสดิการนั้นไม่ควรก่อให้เกิดหนี้สาธารณะ เพราะจะเป็นการสร้างภาระทางการคลังให้กับประเทศ แต่เป้าหมายของรัฐในการดูแลประชาชนก็เป็นสิ่งจำเป็นและไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ 

วิธีการหนึ่งที่ดำเนินการได้แน่นอน คือ การตัดลดงบประมาณที่ไม่จำเป็นลง เช่น การปรับลดงบประมาณด้านความมั่นคงหรือด้านการทหารลง เป็นต้น แต่ในอีกแง่หนึ่งสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือ การปรับโครงสร้างทางภาษีเหมาะสม โดยการใช้ภาษีเงินได้อัตราก้าวหน้าอย่างจริงจัง แม้ว่าจะสร้างผลกระทบให้กับบุคคลที่มีรายได้มาก เพราะต้องเสียภาษีมาก แต่ก็ต้องไม่ลืมว่า ทุกๆ คนนั้นจะได้รับสวัสดิการตอบแทนกลับมา  

นอกจากนี้ รัฐอาจจะใช้ภาษีเฉพาะมากขึ้น เช่น ภาษีทรัพย์สินและภาษีมรดก เป็นต้น ซึ่งเครื่องมือทางภาษีนี้นอกจากจะช่วยสร้างรายได้ให้กับประเทศเพื่อเอามาใช้จัดสวัสดิการแล้ว ยังเป็นการลดความมั่งคั่งของบุคคลบางกลุ่มเพื่อกระจายความมั่งคั่งไปสู่สังคมทั้งหมด สิ่งนี้เป็นสิ่งที่ปรีดีได้เคยดำริไว้เช่นกันในเค้าโครงการเศรษฐกิจ
กล่าวโดยสรุปแล้ว รัฐประชาธิปไตย ที่ตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริงนั้นควรจะต้องเป็นรัฐสวัสดิการ เพื่อไปให้ถึงจุดมุ่งหมายสูงสุดคือการสร้างความเสมอภาค และ ส่งเสริมการใช้สิทธิและเสรีภาพของบุคคล ซึ่งการจะไปถึงจุดนั้นได้สังคมอาจจะต้องฟันฝ่ามายาคติต่างๆ และหยิบเอาประเด็นรัฐสวัสดิการขึ้นมาเป็นวิวาทะสาธารณะอย่างจริงจัง เพื่อให้รัฐสวัสดิการกลายมาเป็นโจทย์สำคัญในการยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล