ปี: 2022

การทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ: จากวิธีการคอมมิวนิสต์สู่หลักการสำคัญในปัจจุบัน

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มกราคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

หมายเหตุ บทความนี้สรุปเนื้อหาส่วนใหญ่มาจากบทที่ 3 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ใน ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ (เสมสิกขาลัย, 2564) 34 – 41. สรุปและเพิ่มเติมเนื้อหาโดย เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

“เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในช่วงต้นว่าเป็นการนำแนวคิดแบบคอมมิวนิสต์โซเวียตมาใช้ในประเทศไทย  ทว่า เมื่อพิจารณารายละเอียดของเนื้อหาในเค้าโครงการเศรษฐกิจหลายๆ หัวข้อประกอบกับคำชี้แจงแล้วจะเห็นได้ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นมิได้ใช้แนวคิดทางเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์เป็นหลักการสำคัญ หากแต่ประกอบไปด้วยแนวคิดทางเศรษฐกิจจากหลายๆ สำนัก

ในทางกลับกัน แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกนำมาใช้ในเวลาต่อมาในประเทศไทยนั้น กลับไม่ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในลักษณะเดียวกัน โดยเฉพาะเมื่อย้อนกลับไปพิจารณาในบริบทของการเกิดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่ง ‘รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ’ ได้อธิบายความเป็นมาของแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติไว้อย่างน่าสนใจในหนังสือ “สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ” โดยในบทความนี้ผู้เขียนได้สรุปสาระสำคัญและเพิ่มเติมเนื้อหาบางส่วนเพื่อนำมาเล่าให้ผู้อ่านทุกคนทราบ

เค้าโครงการเศรษฐกิจกับแผน 5 ปีของรัฐบาลโซเวียต

แนวคิดเรื่องการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาตินั้นเป็นอิทธิพลของต่างประเทศที่เข้ามาในประเทศไทยในช่วงประมาณ พ.ศ. 2500 ในรัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผ่านการแนะนำของประเทศสหรัฐอเมริกา (ดูเพิ่มเติม กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ) สิ่งนี้ดูเหมือนจะเป็นเรื่องใหม่ในสังคมไทย  ทว่า หากย้อนกลับไปพิจารณาข้อเท็จจริงในประวัติศาสตร์ไทย การวางแผนทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ของประเทศไทย แต่เคยเกิดขึ้นแล้วในช่วงต้นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย 

กล่าวคือ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รัฐบาลและคณะราษฎรได้มอบหมายให้ ‘หลวงประดิษฐ์มนูธรรม’ (ปรีดี พนมยงค์) เป็นผู้จัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นการวางแผนทางเศรษฐกิจของรัฐบาลเหมือนกัน

ปัญหาสำคัญเกี่ยวกับเค้าโครงการเศรษฐกิจก็คือ เมื่อเค้าโครงการเศรษฐกิจเสร็จสิ้นและถูกนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เค้าโครงการเศรษฐกิจถูกโจมตีว่าเป็นคอมมิวนิสต์ เพราะแผน 5 ปี คิดเรื่องการทำตามคำสั่งของรัฐบาลเหมือนรัสเซียยุคสตาลิน (Joseph Stalin)[1] (ผู้สรุป: ทว่า เมื่อทำความเข้าใจและคำชี้แจงของปรีดี พนมยงค์ จะเห็นได้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้มีเนื้อหาไปในลัทธิหรือสำนักคิดทางเศรษฐกิจหนึ่งเศรษฐกิจใดเป็นการเฉพาะ หากแต่อาศัยหลักการของสังคมนิยมมาเป็นแกนกลางเท่านั้น ดูเพิ่มเติม มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์) 

ข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้น พยายามเดินตามลอยโซเวียตรัสเซีย หากเปรียบเทียบในเชิงหลักการแล้วเค้าโครงการเศรษฐกิจ มีความแตกต่างจากแผน 5 ปีของสตาลินพอสมควร กล่าวคือ แผน 5 ปีของสตาลินนั้นประกอบไปด้วยหลักการสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ 1) การวางแผนจากส่วนกลาง(central planning) 2) การใช้อำนาจเผด็จการกรรมาชีพ (dictatorship of the proletariat) ควบคุมแบบเบ็ดเสร็จ 3) การเน้นอุตสาหกรรม และ 4) การหาเงินทุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งสามารถกระทำได้ใน 2 วิธี คือ การใช้กลไกราคาด้วยการแลกเปลี่ยนแบบไม่เสมอภาค (unequal exchange) โดยการบังคับซื้อสินค้าการเกษตรในราคาถูกเพื่อเอามาทำสินค้าอุตสาหกรรมในราคาแพงเพื่อสร้างกำไร และการเก็บภาษี วิธีการนี้เป็นไปเพื่อดึงรายได้จากภาคเกษตรกรรมมายังภาคอุตสาหกรรม 

ดังจะเห็นได้ว่า หลักการ 4 ประการนี้มีลักษณะส่งเสริมกันเพื่อที่จะให้รัฐสามารถวางแผนการทางเศรษฐกิจและควบคุมการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ โดยใช้อุตสาหกรรมเป็นตัวขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจ[2]

ทว่า หากย้อนกลับมาพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้ว จะเห็นได้ว่าหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นแตกต่างจากแผนการ 5 ปี ของรัสเซียโซเวียตในหลายประเด็น ประการแรก หลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้ถือเอาแนวคิดเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์มาใช้ แต่เป็นการใช้แนวคิดเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมในรูปแบบสหกรณ์ (association socialism หรือ cooperative socialism)[3] 

ภายใต้แนวคิดดังกล่าว เค้าโครงการเศรษฐกิจจึงเน้นการจัดสรรทรัพยากรโดยสหกรณ์ภายใต้การวางกรอบจากรัฐบาล ส่วนในการปฏิบัติตามแผนนั้นการตัดสินใจจะเป็นไปตามการตัดสินใจของสมาชิกสหกรณ์[4] โดยไม่ต้องยึดโยงกับแผนการจากรัฐบาลส่วนกลางทั้งหมด[5]  นอกจากนี้ แนวคิดแบบคอมมิวนิสต์นั้น ยังให้ความสำคัญกันระหว่างการต่อสู้ระหว่างชนชั้นเป็นสำคัญ[6] แต่ในเค้าโครงการเศรษฐกิจไม่ได้ให้ความสำคัญเรื่องการต่อสู้กันระหว่างชนชั้นแต่เน้นเรื่องการประสานความร่วมมือกันตามหลักภราดรภาพนิยม[7]

ผลของงานของแผน 5 ปี + ฉันทามติแบบเคนส์ = การวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาล

‘อ.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ’ ได้อธิบายไว้ในหนังสือสร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ แผน 5 ปีของโซเวียตนั้นประสบความสำเร็จในการทำให้โซเวียตมีการเติบโตด้านอุตสาหกรรมได้ภายใน 10 ปี (ค.ศ. 1929 – 1939) หรือที่เรียกว่า “Russia Economic Miracle” โดยหลักฐานประการหนึ่งที่ อ.ณรงค์ อ้างถึงก็คือ สภาพของโซเวียตที่มียุทโธปกรณ์และเครื่องจักรเครื่องมือพร้อมรบกับเยอรมนีในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2[8]

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 1 ทั่วโลกประสบภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (great depression) ทำให้เศรษฐกิจทั่วโลกมีปัญหาไปหมดตั้งแต่ทวีปอเมริกา ยุโรป และเอเชีย ซึ่งรวมถึงประเทศไทยด้วยที่กินระยะเวลายาวนาน 12 ปี ผลของภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกในครั้งนี้ได้พลิกโฉมหน้าวงการเศรษฐศาสตร์ในศตวรรษที่ 20 ด้วยแนวคิดเศรษฐกิจของ ‘จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์’ (John Maynard Keynes)

เคนส์ได้อธิบายปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจแตกต่างไปจากเดิมที่เคยเชื่อๆ กันมาก่อนว่ากลไกตลาดเป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรที่ดีที่สุด และในขณะเดียวกันแนวคิดทางเศรษฐกิจแบบคลาสสิกที่เน้นว่ารัฐไม่ควรจะต้องเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจเริ่มไม่ตอบโจทย์กับสถานการณ์ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ภายใต้แนวคิดของเคนส์ ซึ่งต่อมาจะถูกเรียกว่า ฉันทามติแบบเคนส์นั้นได้อธิบายบทบาทของรัฐใหม่ว่ารัฐควรเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจผ่านนโยบายทางการคลัง เพื่อชดเชยในกรณีที่ตลาดอ่อนแรงลงและการจ้างงานไม่เต็มที่[9]

อ.ณรงค์ ชี้ให้เห็นว่า ผลของการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจแบบเคนส์ที่สนับสนุนให้รัฐเข้าไปแทรกแซงในทางเศรษฐกิจนี้เองเป็นเหตุให้สหรัฐอเมริการอดจากวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงปี ค.ศ. 1929–1933 และเป็นการเปิดมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ส่วนหนึ่งให้มาสนใจแผน 5 ปี ของโซเวียตมาศึกษา[10]

ผลของสมการที่เกิดจากการรวมกันของแผน 5 ปี บวกกับฉันทามติแบบเคนส์ จึงเท่ากับการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาล ภายใต้เนื้อหาของแผนการชี้นำทางเศรษฐกิจรัฐบาลอาจจะมีบทบาทและความเป็นเผด็จการน้อยกว่าแผน 5 ปี แบบโซเวียต แต่รัฐบาลจะเข้ามามีบทบาทผ่านการสร้างนโยบายในรูปของแผนการชี้นำการตัดสินใจของเอกชนว่า ควรจะทำอะไร และหากปฏิบัติตามจะได้รางวัลอะไรเป็นสิ่งตอบแทน การวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลจึงไม่ใช่การบังคับ แต่เป็นการจูงใจผ่านบรรดาสิทธิประโยชน์ทั้งหลาย

การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาติกับเผด็จการทหารไทย

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติเริ่มถูกนำมาใช้ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ในหลายๆ ประเทศ โดยได้รับความช่วยเหลือจากสหประชาชาติและธนาคารโลก จึงเริ่มมีการวางแผนเศรษฐกิจจริงจัง เช่น อินเดีย (พ.ศ. 2493) ฟิลิปปินส์ (พ.ศ. 2494) และอินโดนีเซีย (พ.ศ. 2498) เป็นต้น[11]

อย่างไรก็ดี อ.ณรงค์ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ผลของการนำแผน 5 ปี แบบโซเวียตมาปรับเป็นการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้น ประเทศสหรัฐอเมริกามีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนให้ประเทศด้อยพัฒนาหลายประเทศนำการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลมาใช้ผ่านหน่วยงานจากสหรัฐอเมริกา เช่น United State Operation Mission (USOM) ที่มาช่วยวางแผน 5 ปีให้กับประเทศที่เป็นรัฐเผด็จการ เช่น ฟิลิปปินส์ โดยเผด็จการเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส และอินโดนีเซียโดยเผด็จการซูฮาร์โต เป็นต้น 

ประเทศไทยก็เป็นส่วนหนึ่งของประเทศสหรัฐอเมริกาที่เข้ามาช่วยในการวางแผนการชี้นำทางเศรษฐกิจที่ต่อมาถูกตั้งชื่อให้ดีๆ ว่า “แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ” ในปี พ.ศ. 2500 เมื่อ ‘จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์’ ทำการยึดอำนาจจาก ‘จอมพล ป. พิบูลสงคราม’ เสร็จแล้ว และไปรักษาตัวที่ประเทศสหรัฐอเมริกา และได้เข้าพบพูดคุยกับประธานาธิบดีไอเซนฮาวร์ (Dwight D. Eisenhower) และธนาคารโลก (World Bank)[12]

การแลกเปลี่ยนระหว่างจอมพลสฤษดิ์กับประเทศสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกเกิดขึ้นบนข้อตกลงแบบพึ่งพาอาศัยกัน โดยจอมพลสฤษดิ์ดำเนินการตามแผนที่แนะนำเพื่อแลกกับการสนับสนุนทางการเมือง ผลประโยชน์ของสหรัฐอเมริกาที่ได้รับจากแผนการในครั้งนี้คือ การอาศัยประเทศไทยเป็นจุดสำคัญในการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตามทฤษฎีโดมิโน[13]

ส่วนจอมพลสฤษดิ์ก็ได้รับการันตีความมั่นคงในตำแหน่ง  ดังนั้น เมื่อจอมพลสฤษดิ์กลับจากการรักษาตัวเขาจึงดำเนินรัฐประหารจอมพลถนอม กิตติขจร และตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้นมาโดยใช้โครงสร้างเดิมที่จอมพล ป. เคยวางไว้[14]

ข้อวิจารณ์ที่น่าสนใจในงานชิ้นนี้ของ อ.ณรงค์ คือ การชี้ให้เห็นว่าแท้จริงแล้วแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกตั้งชื่อให้ดูดีนั้นแท้จริงแล้วก็มีที่มาจากแผน 5 ปีของโซเวียตสมัยสตาลิน ซ้ำร้ายแผนดังกล่าวนั้นถูกใช้และสนับสนุนโดยไม่สนใจว่าที่มาของแผนจะมาจากกระบวนการที่เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ แบบที่เกิดขึ้นในรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ และในขณะเดียวกันแผนการในเค้าโครงการเศรษฐกิจก็มีส่วนที่แตกต่างจากแผน 5 ปี ของโซเวียตพอสมควรในหลายๆ จุด[15] ซึ่งอาจารย์ปรีดี ได้ชี้แจงเอาไว้ว่าตนไม่ได้อาศัยแนวคิดทางเศรษฐกิจแบบใดแบบหนึ่ง[16]

ผลของการรับนโยบายทางเศรษฐกิจจากประเทศสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกนั้น ประเทศไทยจำเป็นต้องดำเนินการตามหลักการชี้นำประการหนึ่งก็คือ การหาเงินทุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งวิธีการที่ประเทศไทยใช้ภายใต้แนวทางของธนาคารโลกอาจจะแตกต่างจากแผน 5 ปีของโซเวียต ประเทศไทยใช้วิธีการแลกเปลี่ยนที่ไม่เสมอภาค โดยการซื้อสินค้าเกษตรกรรมในราคาถูกและขายสินค้าอุตสาหกรรมในราคาแพง การกำหนดให้ราคาซื้อสินค้าเกษตรในราคาถูกนั้นทำให้ราคาอาหารถูก และค่าครองชีพถูกโดยกดค่าจ้างให้ต่ำลงไปด้วย ทำให้ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรมได้กำลังจากการขายสินค้าราคาแพง ดังจะเห็นได้ว่าในช่วงปี พ.ศ. 2521 – 2515 สินค้าเกษตรมีแต่ราคาคงที่หรือลดลง สวนทางกับสินค้าอุตสาหกรรมที่มีแต่คงที่และเพิ่มขึ้น[17] รวมถึงการพยายามใช้กฎหมายเพื่อกดราคาค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทยเอาไว้ให้ต่ำเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ[18]

กล่าวโดยสรุป ข้อกล่าวหาที่ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นมีที่มาจากแผน 5 ปีของโซเวียตนั้น แท้จริงแล้วหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจและแผน 5 ปีของโซเวียตนั้นมีความแตกต่างกันพอสมควร ในขณะที่ทายาทที่แท้จริงของแผน 5 ปีของโซเวียตกลับเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกนำมาใช้ในเวลาต่อมา ผนวกกับบริบทของประเทศไทยที่ตกอยู่ในสภาวะกึ่งอาณานิคมของประเทศสหรัฐอเมริกา โดยน้อมรับเอาชุดนโยบายทางเศรษฐกิจมาใช้นี้เองได้กลายมาเป็นปัญหาให้กับประเทศไทยผ่านการกดขี่ทางเศรษฐกิจและขูดรีดส่วนเกินจากผู้ใช้แรงงาน แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติในปัจจุบันนี้จึงกลายเป็นวิธีการคอมมิวนิสต์สู่หลักการสำคัญในปัจจุบันของประเทศไทย

เชิงอรรถ

[1] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ (เสมสิกขาลัย, 2564) 34.

[2] เพิ่งอ้าง 34 – 35.

[3] เพิ่งอ้าง 32.

[4] เพิ่งอ้าง; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 3: สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจ (ต่อ)’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 กรกฎาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/07/335> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

[5] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 32 และ 34.

[6] คาร์ล มาร์กซ์ (Karl Marx) ได้อธิบายเอาไว้ในหนังสือคำแถลงพรรคคอมมิวนิสต์ว่า ประวัติศาสตร์ของทุกสังคมคือประวัติศาสตร์แห่งการต่อสู้ทางชนชั้น; ดู ฮาจุน ชาง, เศรษฐศษสตร์ (ฉบับทางเลือก) = Economics: the user’s guide (วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2) 128 – 129.

[7] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘คำอธิบายเค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)’ ใน ณภัทร ปัญกาญจน์ (บรรณาธิการ) ปาฐกถาปรีดี พนมยงค์ 2654 รัฐสวัสดิการเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (มูลนิธิปรีดี พนมยงค์ 2564) 69.

[8] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 35 – 36.

[9] ฮาจุน ชาง (เชิงอรรถที่ 4) 142 – 146.

[10] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 36.

[11] รุจน์ รฐนนท์, ‘ย้อนรอยอดีตเมื่อไทยเริ่มวางแผน “พัฒนาเศรษฐกิจ” (ตอนที่ 1)’ (The Paper Thailand, 13 พฤษภาคม 2563) <https://thepaperthailand.com/2020/05/13/economichistory1/> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

[12] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 36 – 37.

[13] ดู ณัฐพล ใจจริง, ขุนศึก ศักดินา และพญาอินทรี: การเมืองไทยภายใต้ระเบียบโลกของสหรัฐอเมริกา 2491-2500 (ฟ้าเดียวกัน 2563) 85 – 125; และ เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘รัฐประหาร 2490 จุดกำเนิดขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 กุมภาพันธ์ 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/02/599> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

[14] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 17 พฤศจิกายน 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/11/891> สืบค้นเมื่อ 10 ธันวาคม 2565.

[15] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 37.

[16] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถที่ 5).

[17] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 38.

[18] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เผด็จการที่หยุดยั้งการเติบโตของขบวนการสิทธิแรงงาน’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 27 กันยายน 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/09/845> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปกิณกะว่าด้วยพัฒนาการของกฎหมายแรงงานไทยบนเส้นทางของเศรษฐกิจและการเมือง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 6 ธันวาคม 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/12/915> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

Review – สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่อหนังสือ: สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ

ผู้เขียน: ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ

สำนักพิมพ์: เสมสิกขาลัย

ในช่วงการระบาดของเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) นั้นสร้างสถานการณ์ให้สังคมไทยมีความตระหนักเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการมากขึ้น และทำให้เกิดการตั้งคำถามเกี่ยวการมีรัฐสวัสดิการของประเทศไทย ในระหว่างหนทางสู่รัฐสวัสดิการยังห่างไกลอยู่ในขณะนี้และสังคมไทยกำลังอยู่ในระหว่างการต่อสู้เพื่อให้เกิดรัฐสวัสดิการ สถาบันปรีดี พนมยงค์ จึงอยากชวนทุกท่านมาอ่านหนังสือเพื่อเติมความรู้สู่คลังปัญญาและลับอาวุธทางปัญญาเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ

หนังสือ “สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ” เขียนโดย ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ รองศาสตราจารย์ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง และผู้ก่อตั้งหลักสูตรเศรษฐศาสตร์การเมืองของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พิมพ์โดยสำนักพิมพ์เสมสิกขาลัย โดยลักษณะของตัวหนังสือประกอบด้วยเนื้อหาที่เรียบเรียงจากการสัมมนา การอภิปราย และบทสัมภาษณ์ของ อ.ณรงค์

“สิ่งที่อาจารย์ปรีดีพูดคือเรื่องของเศรษฐศาสตร์การเมืองเรื่องของการสร้างความมั่นคงและพลังอำนาจของประชาชน เราจำเป็นต้องทำให้ประชาชนทุกคนสามารถต่อสู้เพื่อมีชีวิตรอดได้”

ในภาคแรกของหนังสือเล่มนี้นำเสนอแนวคิดเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการโดยเริ่มต้นจากแนวคิดเกี่ยวกับเศรษฐกิจการเมืองและรัฐสวัสดิการของปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นการฉายภาพกว้างๆ และชวนตั้งคำถามเกี่ยวกับการมีชีวิตที่มีความมั่นคงมากขึ้น ไม่ถูกคุกคามจากมนุษย์ด้วยกันหรือธรรมชาติมากเกินไป โดย อ.ณรงค์ ได้ชี้ให้เห็นว่า “สิ่งที่อาจารย์ปรีดีพูดคือเรื่องของเศรษฐศาสตร์การเมืองเรื่องของการสร้างความมั่นคงและพลังอำนาจของประชาชน เราจำเป็นต้องทำให้ประชาชนทุกคนสามารถต่อสู้เพื่อมีชีวิตรอดได้”

“ระบบสังคมนิยมแบบสหกรณ์ (association socialism หรือ cooperative socialism) ที่กำเนิดมาจากโรเบิร์ต โอเวน”

ประเด็นหนึ่ง อ.ณรงค์ ได้อธิบายไว้อย่างน่าสนใจคือ การหยิบนำเอาแนวคิดทางเศรษฐกิจของ อ.ปรีดี มาอธิบายและชี้ให้เห็นว่าเพราะเหตุใด อ.ปรีดี จึงใช้แนวคิดทางเศรษฐกิจในลักษณะดังกล่าว  นอกจากนี้ อ.ณรงค์ ยังได้ชี้ให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างแนวคิดของ อ.ปรีดี กับแนวคิดแบบมาร์กซิสม์ว่ามีลักษณะและความแตกต่างกันอย่างไร สังคมนิยมที่ อ.ปรีดี นำมาใช้ในแนวคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยนั้นคือ ระบบสังคมนิยมแบบสหกรณ์ (association socialism หรือ cooperative socialism) ที่กำเนิดมาจากโรเบิร์ต โอเวน ซึ่งมีความแตกต่างจากระบบคอมมูนที่เน้นการสั่งการจากรัฐบาลเป็นหลัก ซึ่งแตกต่างจากระบบสังคมนิยมแบบสหกรณ์ที่ให้ความสำคัญกับสิทธิและเสียงของสมาชิกที่สอดคล้องกับหลักการแบบประชาธิปไตย โดยจะเห็นได้จากเค้าโครงการเศรษฐกิจที่กำหนดให้แผนการใหญ่ (master plan) มาจากรัฐบาลที่ส่วนกลาง แต่การตัดสินใจในเชิงรายละเอียดของแผนการนั้นมาจากการตัดสินใจของสมาชิกสหกรณ์

นอกจากในส่วนของทฤษฎีและการอธิบายความคิดของ อ.ปรีดี แล้ว หนังสือเล่มนี้ได้อธิบายเนื้อหาต่อไปเกี่ยวกับการนำแนวคิดเกี่ยวกับเศรษฐกิจการเมืองและรัฐสวัสดิการของ อ.ปรีดี มาใช้พิจารณาบริบทของสังคมในประเด็นต่างๆ ตัวอย่างเช่น แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ โดย อ.ณรงค์ ได้ฉายภาพให้เห็นว่า แนวคิดเกี่ยวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาตินั้นมีรากฐานมาจากที่มาเดียวกันกับเค้าโครงการเศรษฐกิจของ อ.ปรีดี และการนำแนวคิดทางเศรษฐกิจของ อ.ปรีดี ไปวิเคราะห์เรื่องตลาดภายใน (internal market) ที่มุ่งหมายจำกัดบทบาทของระบบทุนนิยม โดยต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวม

ในภาคที่สองของหนังสือ อ.ณรงค์ ได้นำเสนอประเด็นต่างๆ เกี่ยวกับรัฐสวัสดิการที่มีความน่าสนใจ ซึ่งสะท้อนความท้าทายของโลกสมัยใหม่ที่มีความต้องการรัฐสวัสดิการมากขึ้น โดยในเนื้อหาส่วนนี้ได้นำเสนอเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การก่อให้เกิดรัฐสวัสดิการ ซึ่งเป็นการฉายภาพการต่อสู้และการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการ ลักษณะของรัฐสวัสดิการ รัฐสวัสดิการกับสังคมสวัสดิการ ก่อนจะกลับมาที่แนวความคิดของ อ.ปรีดี กับรัฐสวัสดิการ และจบลงด้วยเรื่องรัฐสวัสดิการกับอุดมการณ์การเมืองสีเขียว

หนังสือเล่มนี้มีความหนาไม่มากเพียง 200 หน้า ผ่านการอธิบายด้วยภาษาที่เข้าใจง่ายกระชับ  ทว่า หนังสือได้ชวนให้ขบคิดหลายรอบเกี่ยวกับเนื้อหาที่ได้เรียบเรียงและนำเสนอผ่านสายตาของผู้อ่าน หนังสือเล่มนี้เป็นหนังสือที่มีคุณค่าและเหมาะสมกับผู้ที่มีความสนใจเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ และประวัติศาสตร์ความคิดเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ

ไม่มีคำจำกัดความใดจะเหมาะสมกับหนังสือเล่มนี้ไปกว่าสิ่งที่ อ.วิทยากร เชียงกูล ได้ให้ไว้คำนำ ซึ่งเปรียบเสมือนคำนิยมของหนังสือฉบับนี้ว่า

“ในสภาพที่เรายังขาดความคิดดี หนังสือดี ด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองที่พูดถึงความจริงและความเป็นธรรมแบบวิเคราะห์เจาะลึก หนังสือเล่มนี้จึงเป็นประโยชน์ที่ผมอยากชักชวนให้ผู้สนใจอ่านและค้นคว้าอภิปรายกันต่อไป”

ความสัมพันธ์ระหว่างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุข

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 มกราคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในรัฐสมัยใหม่นั้นรัฐธรรมนูญมีความสำคัญใน 2 ฐานะ ประการแรก รัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นตราสารกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐทั้งสาม ได้แก่ นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ และประการที่สอง รัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นตราสารกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนผ่านบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ

ในกรณีนี้จะมาศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกับสิทธิสวัสดิการ

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุข

สิทธิสวัสดิการนั้นเป็นเรื่องหนึ่งที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่จะได้บัญญัติรับรองเอาไว้ เพื่อวางและกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนในเรื่องสิทธิสวัสดิการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับสวัสดิการด้านการสาธารณสุข ซึ่งเป็นระบบสวัสดิการพื้นฐานที่ประเทศส่วนใหญ่ให้การยอมรับว่าในการจะเป็นรัฐสวัสดิการจำเป็นต้องมีการรับรองสิทธิในลักษณะดังกล่าวเอาไว้ โดยจากการศึกษาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศในกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organisation for Economic Co-operation and Development; OECD) ซึ่งกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วในทางเศรษฐกิจ จะพบว่าในรัฐธรรมนูญของประเทศสมาชิก OECD ส่วนใหญ่นั้นมีการบัญญัติบทบัญญัติเกี่ยวกับสวัสดิการด้านการสาธารณสุขเอาไว้ ดังแสดงตามแผนภาพนี้

ภาพแสดงจำนวนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญต่างประเทศที่รองรับสิทธิสวัสดิการ

ที่มา : ผู้เขียน

อย่างไรก็ตาม แม้บางประเทศเหล่านี้จะไม่ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุขเอาไว้หรือมีบทบัญญัติไว้น้อยกว่าบางประเทศนั้น แต่การมีบทบัญญัติหรือไม่มีบทบัญญัติเฉพาะ เกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุขไว้เป็นการเฉพาะ เช่น กรณีของประเทศสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนี ซึ่งไม่มีการบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุขไว้ เป็นต้น

แต่ภายใต้บทบัญญัติที่กำหนดให้ประเทศสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีจะต้องเป็นสังคมรัฐ (Sozialstaats) ซึ่งสร้างความผูกพันให้กับรัฐบาลเยอรมนีในการจัดให้มีสวัสดิการสังคม ซึ่งรวมไปถึงสวัสดิการพื้นฐานแบบสวัสดิการสาธารณสุข เป็นต้น ซึ่งจะเห็นได้ว่าประเทศในกลุ่มนี้ส่วนใหญ่ได้ให้ความสำคัญกับการจ่ายเงินสวัสดิการสังคมพอสมควรโดยเฉพาะด้านการสาธารณสุข

การใช้จ่ายงบประมาณด้านการสาธารณสุข

ดังได้กล่าวมาแล้วว่าแม้บางประเทศจะไม่ได้มีบทบัญญัติเฉพาะเกี่ยวกับการสาธารณสุขไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ด้วยการอาศัยบทบัญญัติพื้นฐานต่างๆ เช่น กรณีของประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีที่อาศัยการตีความบทบัญญัติเกี่ยวกับความเป็นธรรมในสังคมมาเป็นเหตุในการสร้างความผูกพันระหว่างรัฐกับประชาชนในการจัดสวัสดิการ เป็นต้น

สิ่งสำคัญเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการจึงเป็นเรื่องความตระหนักของรัฐและการต่อสู้กันของประชาชนเพื่อเรียกร้องสิทธิสวัสดิการของตนเอง ซึ่งหากเป็นรัฐบาลประชาธิปไตยก็คงให้สำคัญและสนใจในเรื่องนี้

อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตประการหนึ่งหากดูงบประมาณการใช้จ่ายคิดเป็นสัดส่วนตาม GDP ของปี ค.ศ. 2019 และ ค.ศ. 2020 จะเห็นได้ว่าประเทศกลุ่มสมาชิก OECD ส่วนใหญ่ โดยเฉพาะประเทศกลุ่มสมาชิกดั้งเดิมนั้นจะมีสัดส่วนของการใช้จ่ายงบประมาณในการจัดสวัสดิการในปริมาณที่สูง

ภาพค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพคิดเป็นสัดส่วนตาม GDP ของปี ค.ศ. 2019 และ ค.ศ. 2020

ที่มา : OECD Health Statistics 2021, WHO Global Health Expenditure Database.

กล่าวโดยสรุป แม้จะไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญที่กำหนดเกี่ยวกับเรื่องสิทธิสวัสดิการเอาไว้ แต่การรับรองสิทธิสวัสดิการก็สามารถมีขึ้นได้ภายใต้บริบทของการต่อสู้และการเรียกร้อง บนสังคมที่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งจะเห็นได้จากภาพสะท้อนของกลุ่มประเทศสมาชิก OECD

รัฐธรรมนูญเยอรมันกับความผูกพันในเรื่องสิทธิสวัสดิการ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 5 มกราคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความก่อนได้กล่าวถึงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบันว่ามีการพูดถึงสิทธิสวัสดิการในลักษณะใดไปบ้างแล้ว ในบทความนี้ผู้เขียนอยากชวนผู้อ่านมาพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการในรัฐธรรมนูญต่างประเทศที่มีความน่าสนใจประเทศหนึ่งก็คือ ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีหรือประเทศเยอรมนี ซึ่งเป็นประเทศที่เหมือนจะมีความเป็นมายาวนาน

แต่รัฐธรรมนูญของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี นั้นมีอายุน้อยกว่าประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองของประเทศไทยภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามในปี พ.ศ. 2475  

ทว่า รัฐธรรมนูญที่พึ่งเกิดขึ้นใหม่นี้กลับมีหลักสำคัญประการหนึ่งที่เรียกว่า “หลักสังคมรัฐ” (Sozialstaatsprinzip) ซึ่งเรียกร้องให้รัฐต้องสร้างความเป็นธรรมในสังคมผ่านการสร้างรัฐสวัสดิการ

ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญเยอรมนี

รัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีหรือชื่ออย่างเป็นทางการเรียกว่า “กฎหมายพื้นฐานแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี” (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) หรือเรียกสั้นๆ ว่า “กฎหมายพื้นฐาน” (Grundgesetz) เป็นตราสารทางกฎหมายที่ก่อตั้งสถาบันการเมืองและกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองที่ใช้อำนาจรัฐทั้งหลายตั้งแต่ประธานาธิบดี และองค์กรผู้ใช้อำนาจทางการเมืองในฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ รวมไปถึงการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างสิทธิและเสรีภาพของประชาชนกับรัฐ

กฎหมายพื้นฐานฉบับนี้เกิดขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2492 (ค.ศ. 1949) โดยเริ่มแรกนั้นกฎหมายพื้นฐานถูกตราขึ้นเพื่อเป็นกรอบการทำงานชั่วคราวสำหรับการจัดระเบียบขั้นพื้นฐานของรัฐ (ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองและองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในฝั่งเยอรมนีตะวันตกซึ่งเป็นเขตในการควบคุมของฝ่ายเสรีนิยม จนกระทั่งในเวลาต่อมาเมื่อมีการรวมประเทศกฎหมายพื้นฐานจึงกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญของบรรดารัฐเยอรมนีที่เข้ารวมกันเป็นสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีในภายหลัง[1] 

แม้ชื่อ “กฎหมายพื้นฐาน” จะมีวัตถุประสงค์เพื่อยืนยันเจตนารมณ์ว่าต้องการให้ใช้เป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว แต่เมื่อพิจารณาในเชิงเนื้อหาของกฎหมายพื้นฐานแล้ว กฎหมายพื้นฐานนั้นประกอบด้วยองค์ประกอบสำคัญๆ ที่รัฐธรรมนูญจำเป็นต้องมี[2] ลักษณะดังกล่าวนั้นเช่นเดียวกันกับพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ซึ่งมีองค์ประกอบครบถ้วนในการใช้เป็นรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญกำหนดให้สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นสังคมรัฐ

“สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐประชาธิปไตยและเป็นสังคมรัฐ” (Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.)

บทบัญญัติในมาตรา 20 อนุมาตราหนึ่งของกฎหมายพื้นฐานได้ประกาศเจตนารมณ์ของการปกครองของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเอาไว้อย่างชัดเจนว่า “สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐประชาธิปไตยและเป็นสังคมรัฐ” และได้กลายเป็นการสถาปนาหลักการที่เรียกว่า “หลักสังคมรัฐ” (Sozialstaatsprinzip) ขึ้นมา

หลักสังคมรัฐซึ่งบัญญัติไว้ในกฎหมายพื้นฐานนี้ได้ชี้ให้เห็นว่ารัฐไม่ได้มีหน้าที่เพียงคุ้มครองและรักษาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของประชาชนเท่านั้น หากจะต้องวางแผนควบคุมทิศทางและแบ่งทรัพยากรโดยคำนึงถึงความสัมพันธ์ในสังคม และขจัดความแตกต่างในสังคมโดยกำหนดให้รัฐชดเชยความแตกต่างในสังคมและสร้างสรรค์ระเบียบสังคมที่เป็นธรรมขึ้นมา[3] การเกิดขึ้นของหลักการสังคมรัฐนี้เกิดขึ้นมาจากบริบททางประวัติศาสตร์ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี เนื่องจากขณะร่างกฎหมายพื้นฐานขึ้นมานั้นสถานการณ์ทางการเมืองในเวลานั้นยังไม่อาจตกลงกันได้ว่าจะดำเนินระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมหรือสังคมนิยม  ฉะนั้น เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหารัฐธรรมนูญจึงไม่ปิดกั้นการเลือกใช้ระบบเศรษฐกิจแบบใดและปล่อยให้รัฐบาลและรัฐสภาในอนาคตร่วมกันกำหนดทิศทางของนโยบายเศรษฐกิจ[4]

แม้ในทางปฏิบัติจะมีข้อถกเถียงกันว่า หลักสังคมรัฐและบทบัญญัติในมาตรา 20 อนุมาตราหนึ่งของกฎหมายพื้นฐานนั้นมีปัญหาเรื่องความไม่ชัดเจนและนำมาสู่ปัญหาในการตีความโดยศาลรัฐธรรมนูญมาโดยตลอด[5] แต่ถึงกระนั้นหลักการสังคมรัฐนี้ก็กลายมาเป็นรากฐานสำคัญในการสร้างหน้าที่ให้รัฐจะต้องดำเนินการเพื่อจัดให้มีสวัสดิการสังคม โดยรัฐจะต้องดำเนินนโยบายทางสังคมอย่างมีประสิทธิภาพ[6]

เนื้อหาของหลักการสังคมรัฐในทางสวัสดิการ

ด้วยเหตุที่กฎหมายพื้นฐานได้ประกาศความเป็นสังคมรัฐของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีแล้วนั้น หลักการดังกล่าวจึงกลายมาเป็นการกำหนดหน้าที่ของรัฐในการประกันและสร้างความเป็นธรรมในสังคมในฐานะภารกิจของรัฐทั้งในทางการเมืองและการออกกฎหมาย ด้วยลักษณะดังกล่าวนี้เอง ประชาธิปไตยและรัฐสวัสดิการจึงเป็นสิ่งที่ต้องขับเคลื่อนไปพร้อมๆ กัน เพราะรัฐสวัสดิการนั้นช่วยปกป้องประชาชนจากความยากลำบากทางเศรษฐกิจที่เกิดจากระบบตลาด และเปิดโอกาสให้ประชาชนใช้ชีวิตได้ตามเจตจำนงของตนเองได้[7] โดยหลักการสังคมรัฐในทางสวัสดิการนี้ ประกอบด้วยเนื้อหาสำคัญ 2 เรื่อง คือ การสร้างหลักประกันทางสังคม และการสร้างความเป็นธรรมทางสังคม[8]

การประกันทางสังคม นั้นมีหลักการสำคัญใหญ่ๆ อยู่ 5 ประการ ดังนี้[9]

  1. การประกันภาคบังคับ โดยกฎหมายกำหนดว่าใครต้องทำประกันและได้รับความคุ้มครองจากประกันสังคมตามกฎหมาย ซึ่งโดยทั่วไปก็คือ บุคคลทั่วไปที่ทำงานประจำหรือฝึกงาน ซึ่งจะเป็นบุคคลที่ต้องได้รับการคุ้มครองจากประกันสังคม โดยร้อยละ 90 ของประชาชนเยอรมันนั้นจะได้รับความคุ้มครองจากประกันสังคม เว้นแต่ผู้ประกอบอาชีพอิสระที่จะไม่ได้รับความคุ้มครอง  นอกจากนี้ กฎหมายยังยกเว้นการคุ้มครองให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลกลางและมลรัฐ ซึ่งได้รับความคุ้มครองโดยตรงจากรัฐ
  2. การบริหารจัดการตนเอง โดยเป็นการรับรองความเป็นอิสระของสถาบันประกันสังคมในการดำเนินการบริหารจัดการตนเอง โดยมีรัฐทำหน้าที่ในการตรวจสอบและกำกับดูแลการบริหารจัดการตนเองของสถาบันประกันสังคม สำหรับผู้ที่มีอิทธิพลต่อการบริหารจัดการตนเองของสถาบันประกันสังคมนั้นมาจาก ผู้ประกันตนและผู้ร่วมจ่ายเงินสมทบ
  3. การจัดหาเงินทุน โดยนายจ้างและลูกจ้างเป็นผู้จ่ายเงินสมทบเข้าระบบประกันสังคม โดยจำนวนเงินนั้นสัมพันธ์กับเงินเดือนขั้นต้น
  4. ความเป็นเอกภาพของเงินทุน กล่าวคือ ลูกจ้างที่จ่ายเงินสมทบทุกคนจะได้รับความคุ้มครองโดยประกันสังคมอย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าจะมีการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมมากหรือน้อยก็ตาม หลักการนี้สร้างความสมดุลและเฉลี่ยความเสี่ยงที่เกิดจากความเจ็บป่วย การว่างงานกับคนทำงาน เด็กและคนชรา และคนโสดกับคนมีครอบครัว
  5. ความเท่าเทียม หมายถึง ความเท่าเทียมทางผลประโยชน์ โดยไม่ขึ้นอยู่กับการจ่ายเงินสมทบที่จ่ายเข้ากองทุนว่ามีมากหรือน้อย

การสร้างความเป็นธรรมทางสังคม หมายถึง การเพิ่มโอกาสในการทำให้ทุกคนมีส่วนร่วมในชีวิตทางสังคมอย่างเท่าเทียมกัน โดยการที่รัฐเข้ามาสนับสนุนเพื่อให้บุคคลมีโอกาสในการดำรงชีวิตอย่างมีคุณภาพ[10]

ที่มา: ปรับปรุงจาก SozialPolitik, ‘Das Sozialstaatsprinzip Sicherheit und Gerechtigkeit im Sozialstaat’ (SoziaPolitik) <https://www.sozialpolitik.com/das-sozialstaatprinzip> accessed 23 December 2021.

การเงินและงบประมาณในการจัดทำสวัสดิการสังคม

ปัจจัยสำคัญที่จำเป็นในการทำให้เกิดรัฐสวัสดิการนั้นก็คือ งบประมาณที่ใช้ในการจัดทำรัฐสวัสดิการ ในกรณีของรัฐสวัสดิการของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีนั้นมีแหล่งรายได้สำคัญมาจาก 2 แหล่ง คือ เงินสมทบ (contribute) และภาษี (tax) ในส่วนของการประกันทางสังคมนั้นงบประมาณส่วนใหญ่ในการสมทบที่ลูกจ้างและนายจ้างจ่ายร่วมกัน เว้นแต่ประกันอุบัติเหตุที่นายจ้างจ่ายเท่านั้น ส่วนงบประมาณที่นำมาใช้เพื่อการสร้างความเป็นธรรมในสังคมนั้นมาจากภาษีที่ประชาชนผู้เสียภาษีทุกคนจ่ายให้กับรัฐ[11]ซึ่งหากปราศจากเงินสมทบและภาษีแล้วนั้นการจัดรัฐสวัสดิการจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลย[12]

งบประมาณทางสังคมแยกตามสาขาประเภทในปี พ.ศ. 2563 (ค.ศ. 2020)

ที่มา: Federal Ministry of Labour and Social Affairs, Social Report 2021.

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตย

รัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตยนั้นเป็นสิ่งที่มีความสัมพันธ์ที่ส่งเสริมและเป็นประโยชน์ต่อกันและกัน กล่าวคือ สังคมรัฐที่เป็นพื้นฐานสำคัญของการเป็นรัฐสวัสดิการนี้ ได้ช่วยสนับสนุนการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะโดยลำพังแล้วประชาธิปไตยจำเป็นต้องมีรากฐานทั้งเชิงวัตถุและที่ไม่ใช่วัตถุ โดยรัฐจะต้องสร้างหลักประกันที่มีความสำคัญในฐานะของการเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของประชาธิปไตย การสร้างหลักประกันอย่างน้อยที่สุดในระดับที่สอดคล้องกับสภาพชีวิตความเป็นอยู่ทางสังคมและเศรษฐกิจในเวลานั้น[13] 

โดยหากบุคคลไม่ได้รับหลักประกันทางสังคมแล้วจำเป็นจะต้องดิ้นรนเพื่อใช้ชีวิตนั้นย่อมไม่สามารถให้ความสนใจหรือมีส่วนร่วมในทางการเมืองได้อย่างเต็มที่ และในขณะเดียวกันรัฐสวัสดิการนั้นย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้ภายใต้การปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งละเลยรัฐสวัสดิการในฐานะสิทธิของประชาชนและหน้าที่ที่รัฐจะต้องผูกพัน

ภาพแสดงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตย

ที่มา: อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย (กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ แปล, มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย 2562) 33.

กล่าวโดยสรุป รัฐธรรมนูญได้รับรองคุณค่าของสวัสดิการทางสังคมเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ และสร้างเงื่อนไขสำคัญในการบรรลุซึ่งสิทธิที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในกลไกของรัฐ โดยกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐจะต้องเข้ามาแทรกแซงเพื่อประกันซึ่งความเป็นธรรมในทางสังคม  อย่างไรก็ตาม เช่นเดียวกันรัฐสวัสดิการในประเทศอื่นๆ นั้นที่จะเกิดขึ้นจริงได้จำเป็นต้องอาศัยงบประมาณเป็นสำคัญ ซึ่งส่วนหนึ่งนั้นอาจใช้วิธีการจ่ายเงินสมทบในส่วนของประกันสังคม และอีกส่วนหนึ่งอาจสนับสนุนโดยงบประมาณของรัฐที่มาจากประชาชนผู้เสียภาษีเพื่อตอบแทนกลับไปหาประชาชน

เชิงอรรถ

[1] ในสนธิสัญญารวมชาติ (The Unification Treaty between the FRG and the GDR) ที่ทำขึ้นวันที่ 31 สิงหาคม พ.ศ. 2533 (ค.ศ. 1990) นั้น ในมาตรา 1 ของสนธิสัญญากำหนดให้ดำเนินการรวมชาติและใช้กฎหมายพื้นฐานของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐธรรมนูญภายหลังจากการรวมกันระหว่างสหพันธ์สาธารณรัฐเยอนมนีกับสาธารณรัฐประชาธิปไตยเยอรมนี โดยดำเนินการตามมาตรา 23 ของกฎหมายพื้นฐาน ซึ่งได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาของเยอรมนีตะวันตกและตะวันออกในวันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ. 2533 (ค.ศ. 1990) ดู Henning Schacht, ‘Constitution of the Federal Republic of Germany’ (Federal Ministry of the Interior and Community) <https://www.bmi.bund.de/EN/topics/constitution/constitutional-issues/constitutional-issues.html> accessed 23 December 2021.

[2] Ibid.

[3] บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจเยอรมัน (สำนักพิมพ์นิติธรรม 2538) 97.

[4] เพิ่งอ้าง 73.

[5] Eberhard Schwark, ‘Wirtschaftsordnung und Sozialstaatsprinzip’ 1997 3 Deutsche Zeitschrift für Wirtschafts- und Insolvenzrecht 89, 89.

[6] บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, เชิงอรรถที่ 3 98.

[7] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย (กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ แปล, มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย 2562) 32.

[8] SozialPolitik, ‘Das Sozialstaatsprinzip Sicherheit und Gerechtigkeit im Sozialstaat’ (SoziaPolitik) <https://www.sozialpolitik.com/das-sozialstaatprinzip> accessed 23 December 2021.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

[11] Ibid.

[12] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, เชิงอรรถที่ 7 120.

[13] เพิ่งอ้าง 32 – 33.