เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มกราคม 2567 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ แนวหน้า

เรามีวิธีการแก้ไขคอร์รัปชันด้วยการเพิ่มโทษให้รุนแรงหรือไม่? เป็นคำถามที่ถูกหยิบยกขึ้นมาเสมอเมื่อมีข่าวเกี่ยวกับการคอร์รัปชันปรากฏที่หน้าสื่อต่างๆ คำถามข้างต้นฟังแล้วน่าจะเป็นวิธีการหนึ่งที่ดี เพราะการเพิ่มโทษน่าจะสร้างความยำเกรงและทำให้คนไม่กล้าที่จะคอร์รัปชัน ซึ่งน่าจะเป็นสิ่งที่สังคมต้องการ

แต่ในความเป็นจริงเรื่องนี้ไม่ได้ง่ายดายขนาดนั้น ในปัจจุบันประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับการคอร์รัปชันมากกว่า 11 ฉบับ ครอบคลุมทั้งในเรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง การฮั้วประมูล การตรวจสอบการร่ำรวยผิดปกติ การใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งน่าจะครอบคลุมและรับมือเกี่ยวกับการคอร์รัปชัน รวมถึงน่าจะสร้างความยำเกรงให้คนไม่กล้าคอร์รัปชัน แต่ในความเป็นจริงเราก็ยังพบว่าการคอร์รัปชันเกิดขึ้นอยู่เรื่อยๆ เช่น กรณีของเสาไฟกินนรี จึงทำให้เกิดคำถามใหม่ขึ้นมาว่า การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแก้ไขคอร์รัปชันเพียงพอหรือไม่

ก่อนที่จะไปตอบคำถามดังกล่าว อาจจะต้องเริ่มต้นจากการทำความเข้าใจบทบาทของกฎหมายกับการคอร์รัปชันเสียก่อน กฎหมายมีหน้าที่สำคัญในการแก้ไขคอร์รัปชันมี 2 เรื่อง คือ การให้ความหมายของการคอร์รัปชัน เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่าการกระทำในลักษณะใดบ้างที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นคอร์รัปชัน ตัวอย่างเช่นในกฎหมายของ ป.ป.ช. กำหนดความหมายของทุจริตต่อหน้าที่ ซึ่งให้ความหมายสื่อไปถึงการทำหรือไม่ทำหน้าที่ตามกฎหมายเพื่อให้ตัวเองหรือบุคคลหนึ่งได้ผลประโยชน์ที่ไม่ควรได้ตามกฎหมาย หรือคำว่า ร่ำรวยผิดปกติ ซึ่งสื่อไปถึงการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ(คู่สมรสและบุตรผู้เยาว์) มีทรัพย์สินมากผิดปกติ หรือมีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นมากผิดปกติ หรือมีหนี้สินลดลงมากผิดปกติ ทั้งหมดนี้กฎหมายต้องมีการกำหนดนิยามเพื่อให้เกิดความชัดเจนว่า อะไรคือคอร์รัปชัน

เรื่องที่สองที่กฎหมายเข้ามาทำหน้าที่คือ การปราบปรามการคอร์รัปชัน โดยกำหนดบทลงโทษเมื่อมีการฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมาย เช่น การปรับหรือการจำคุก การลงโทษทางวินัยของข้าราชการ การใช้กฎหมายในแบบนี้ทำให้ประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับการคอร์รัปชัน 11 ฉบับดังกล่าวมาแล้ว และแต่ละฉบับก็มีการกำหนดบทลงโทษที่รุนแรงไว้แล้วเช่นกัน

กลับมาที่คำถามของเราว่า เพียงเท่านี้น่าจะพอแล้วหรือไม่ที่จะจัดการกับปัญหาการคอร์รัปชันตรงนี้ผู้เขียนขอชวนผู้อ่านลองพิจารณาและตอบคำถามดังกล่าวในแง่มุมต่างๆ ตามสถานการณ์ดังต่อไปนี้เพื่อลองตอบคำถามดังกล่าวด้วยตัวเอง

สถานการณ์แรก สมมุติว่าผู้อ่านเป็นคนต่างชาติและต้องการจะขอวีซ่ามาประเทศไทย โดยยื่นขอวีซ่าผ่านทางตัวแทนเอกชนที่พิจารณาวีซ่าแทนรัฐบาลไทย ในกรณีนี้หากตัวแทนเอกชนดังกล่าวเรียกเงินเพิ่มเติมเพื่ออำนวยความสะดวกเป็นพิเศษโดยที่ไม่ได้มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้เลย กรณีแบบนี้จะถือว่าเป็นการคอร์รัปชันหรือไม่ คำตอบของเรื่องนี้ก็คือ อาจจะเป็นการคอร์รัปชัน แต่ไม่ใช่การคอร์รัปชันตามกฎหมายไทย

สาเหตุก็คือ ปัจจุบันมุมมองเกี่ยวกับเรื่องการคอร์รัปชันตามกฎหมายไทยยังยึดโยงอยู่กับการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐเป็นหลัก ทว่า ในปัจจุบันภารกิจหลายอย่างของรัฐได้ถูกถ่ายโอนไปให้เอกชนช่วยทำเพื่อให้เกิดความสะดวกสบายมากขึ้น การที่กฎหมายกำหนดนิยามของคอร์รัปชันไว้เฉพาะการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐก็อาจจะไม่ครอบคลุม

สถานการณ์ที่สอง สมมุติว่าผู้อ่านเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและต้องการตั้งบุคคลใกล้ชิดเพื่อเข้ามาทำงานการเมืองร่วมด้วย กรณีเช่นนี้จะถือว่าเป็นการคอร์รัปชันหรือไม่ ปัญหาของการคอร์รัปชันในประเทศไทยคือ การยึดโยงอยู่กับผลประโยชน์ในทางทรัพย์สินมากกว่าจะสนใจพฤติกรรมการคอร์รัปชันทางสังคม ซึ่งมีความซับซ้อนกว่า และเป็นรูปแบบหนึ่งของการได้รับประโยชน์จากการใช้อำนาจรัฐ

สถานการณ์ที่สาม สมมุติว่าผู้อ่านเป็นนักการเมืองที่ต้องการทำนโยบายอะไรสักอย่างเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับเครือข่ายธุรกิจ กฎหมายจะครอบคลุมไปถึงหรือไม่ เพราะในปัจจุบันเรื่องใดจะเป็นการคอร์รัปชันต้องมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นฐานความผิดที่ชัดเจน

ทั้งสามสถานการณ์ข้างต้นกำลังบอกกับเราว่า กฎหมายมีข้อจำกัดในการนำไปปรับใช้กับพฤติกรรมของการคอร์รัปชันที่มีการเปลี่ยนแปลงเป็นพลวัต แต่กฎหมายทันทีที่มีการกำหนดนิยามหรือฐานความผิดไปแล้ว คำนิยามหรือฐานความผิดดังกล่าวก็จะเป็นอยู่ไปอย่างนั้นตลอดเวลาจนกว่าจะถูกยกเลิกหรือแก้ไข

นอกจากปัญหาในเรื่องการกำหนดนิยามหรือฐานความผิดแล้ว อีกปัญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นก็คือ แม้ว่าจะมีเจตนาดีที่จะให้มีกฎหมายหลายๆ ฉบับเข้ามาจัดการเรื่องการคอร์รัปชัน แต่ในทางปฏิบัติการมีกฎหมายหลายฉบับก็ไม่ใช่เรื่องดี เนื่องจากวัตถุประสงค์สำคัญของกฎหมายคือการทำหน้าที่เป็นจุดโฟกัสให้คนรับรู้ว่า สิ่งใดควรทำและสิ่งใดไม่ควรทำ แต่การมีกฎหมายหลายฉบับนั้นทำให้เกิดสถานการณ์หลุดโฟกัส เพราะทุกเรื่องกลายเป็นล้วนมีความสำคัญทั้งหมด ในขณะเดียวกันการมีกฎหมายหลายฉบับก็ทำให้พฤติกรรมบางอย่างหลุดพ้นไปจากเรื่องที่ควรจะให้ความสำคัญ เนื่องจากในการกำหนดฐานความผิดมีความละเอียดมาก แต่พฤติกรรมการคอร์รัปชันนั้นสามารถเลื่อนไหลไปตามบริบทของสภาพสังคม

ปัญหาอีกอย่างหนึ่งของกฎหมายก็คือ กฎหมายสร้างแรงจูงใจให้เกิดการคอร์รัปชันทั้งกับคนให้สินบนและคนรับสินบน กล่าวคือ กฎหมายหลายฉบับใช้วิธีการออกใบอนุญาต ซึ่งมีผลทำให้เกิดการผูกขาดหรือกีดกันคนให้เข้ามาประกอบธุรกิจยาก กฎหมายในลักษณะนี้สร้างแรงจูงใจให้เอกชนอาจจะให้สินบนกับเจ้าหน้าที่ของรัฐในการกีดกันคู่แข่งของตนให้ไม่สามารถเข้ามาขายสินค้าและบริการแข่งกับตนได้ ในขณะเดียวกันกฎหมายแบบนี้ก็สร้างแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่ของรัฐในการเรียกรับสินบนเพื่ออำนวยความสะดวกได้เช่นกัน

จะเห็นได้ว่าทั้งหมดนี้ได้บอกเรากลายๆ ว่าการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแก้ไขคอร์รัปชันอย่างเดียวอาจจะไม่เพียงพอ เพราะในตัวกฎหมายเองก็มีปัญหาที่ทำให้ไม่สามารถแก้ไขคอร์รัปชันได้เช่นกัน ไม่เพียงเท่านั้นความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันยังขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายๆ อย่าง เช่น ความสามารถตรวจสอบการกระทำ
ความผิด และความสามารถในการนำบุคคลมาลงโทษ

แต่ทั้งหมดนี้ไม่ได้หมายความว่าการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแก้ไขคอร์รัปชันจะไม่ได้มีความสำคัญอีกต่อไป การคอร์รัปชันยังคงเป็นพฤติกรรมที่ควรจะต้องถูกลงโทษอยู่ เพียงแต่กฎหมายควรจะต้องปรับเปลี่ยนให้เหมาะสมกับบริบทของการคอร์รัปชันมากขึ้น รวมถึงควรจะต้องมีการให้ความสำคัญกับมาตรการเชิงป้องกันมากขึ้น

การแก้ไขในเรื่องผู้เขียนขอเสนอแนะมาตรการ 3 ปรับ ได้แก่

ปรับที่ 1 ปรับมุมมองเกี่ยวกับพฤติกรรมการคอร์รัปชันให้กว้างขึ้น การแก้ไขนิยามการคอร์รัปชันอาจจะไม่ได้จำเป็นมาก เพราะการมีคำนิยามที่มีความชัดเจนยังมีความจำเป็นสำหรับการลงโทษพฤติกรรมคอร์รัปชัน แต่สิ่งที่ควรจะต้องปรับเปลี่ยนคือมุมมองเกี่ยวกับสิ่งที่เราเรียกว่าคอร์รัปชันให้ครอบคลุมไปถึงพฤติกรรมคอร์รัปชันอื่นๆ อาทิ การคอร์รัปชันทางสังคม การคอร์รัปชันที่เกิดขึ้นโดยเอกชนที่ทำหน้าที่แทนรัฐ โดยภาครัฐอาจจะต้องปรับกลยุทธ์โดยพยายามรวบรวมข้อมูลเพื่อมาวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของการคอร์รัปชันทางสังคมหรือการนำเอกชนมารับผิด

ปรับที่ 2 ปรับลดกฎหมายที่ไม่จำเป็น ดังที่กล่าวมาแล้วว่ากฎหมายนั้นอาจจะสร้างแรงจูงใจให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐและเอกชนในการร่วมมือกันคอร์รัปชันได้ ในขณะเดียวกันกฎหมายก็อาจจะนำมาสู่การสร้างจุดโฟกัสหลายจุด ทำให้การตรวจสอบการกระทำความผิดถูกทุ่มเทไปที่จุดสำคัญๆ

ปรับที่ 3 ปรับแรงจูงใจในกฎหมาย กฎหมายควรทำหน้าที่ออกแบบแรงจูงใจที่เหมาะสมสำหรับการคอร์รัปชัน ในปัจจุบันกฎหมายยังกำหนดความผิดสำหรับการให้สินบนหรือเรียกรับสินบน ทำให้เกิดปัญหาว่า ในการคอร์รัปชันบางครั้งผู้ให้สินบนอาจจะไม่ต้องการจะให้สินบน แต่ต้องการมีหลักฐานเพื่อเอาผิดก็จะมีปัญหาว่าบุคคลนั้นอาจจะมีความผิดไปด้วย เพราะกฎหมายมุ่งเอาผิดทั้งคนให้และคนรับ ทำให้คนให้สินบนมีแรงจูงใจเช่นเดียวกับคนรับ และเลือกปกปิดข้อมูลมากกว่าจะดำเนินคดี

ท้ายที่สุดอีกเรื่องที่มีความสำคัญคือ ภาครัฐควรร่วมมือกับประชาชนให้มากที่สุด โดยเริ่มต้นจากการเปิดเผยข้อมูลเพื่อให้นำไปสู่การช่วยกันสอดส่องการคอร์รัปชัน เพราะการจะบังคับกฎหมายเกี่ยวกับการคอร์รัปชันการรวบรวมพยานหลักฐานก็เป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้กัน การที่ภาครัฐจะมีข้อมูลพอจะดำเนินการได้ด้วยศักยภาพของภาครัฐอาจจะไม่เพียงพอ การเปิดเผยข้อมูลจึงเป็นจุดเริ่มต้นที่จะดึงประชาชนมาร่วมมือ