ในช่วง พ.ศ. 2434 ถึง 2440 พระราชภารกิจสำคัญของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวคือ การสถาปนาระบบราชการสมัยใหม่ ซึ่งประกอบไปด้วยกระทรวงตั้งต้น 12 กระทรวง อาทิ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงนครบาล กระทรวงกลาโหม และหนึ่งในบรรดากระทรวงทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นในเวลานั้นก็คือ กระทรวงยุติธรรม

การจัดตั้งระบบราชการขึ้นมาในรูปแบบกระทรวงนี้เป็นพระราชอุตสาหะในการทำให้ระบบราชการกลายมาเป็นสถาบัน โดยมีศูนย์กลางของอำนาจอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์

อนึ่ง แม้ว่ากระทรวงยุติธรรมจะเป็นหนึ่งในสถาบันที่สะท้อนหลักการสำคัญของรัฐสมัยใหม่ ที่มีหน้าที่ต้องจัดการความยุติธรรมอย่างเป็นระบบ ผ่านกลไกที่อยู่เหนืออำนาจส่วนบุคคล แต่ในบริบทของประเทศไทย บทบาทและหน้าที่ของกระทรวงยุติธรรมกลับไม่ได้ทำหน้าที่อย่างเต็มที่ในลักษณะดังกล่าว

บทความนี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงของบทบาทกระทรวงยุติธรรมไทยตั้งแต่ช่วงการก่อตั้งใน พ.ศ. 2434 มาจนถึงปัจจุบัน โดยตั้งคำถามว่ากระทรวงยุติธรรมได้ทำหน้าที่ยุติธรรมตามชื่อของตนแล้วหรือไม่ หรือแท้ที่จริงแล้วกระทรวงยุติธรรมเป็นเพียงเครื่องมือในกระบวนการรักษาระเบียบของรัฐ มากกว่าผู้ค้ำจุนหลักนิติรัฐในสังคม

เมื่อครั้งแรกเริ่มตั้งกระทรวงยุติธรรม

หน้าที่ประการหนึ่งของรัฐสมัยใหม่ก็คือ การสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งการปกครองควรจะต้องตั้งอยู่บนหลักการของการของนิติรัฐ กล่าวคือ การใช้อำนาจใด ๆ ของรัฐก็ควรจะต้องผูกพันอยู่กับกฎหมายในฐานะที่มาแห่งความชอบธรรมในการใช้อำนาจและข้อจำกัดของการใช้อำนาจ สถาบันแบบกระทรวงยุติธรรมในต่างประเทศ จึงมีบทบาทสำคัญในการค้ำจุนและสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม โดยยึดโยงอยู่กับหลักการของนิติรัฐ  อย่างไรก็ดี ในบริบทของกระทรวงยุติธรรมไทยนั้นแตกต่างออกไป

เมื่อแรกสถาปนาศาลสถิตยุติธรรมขึ้นใน พ.ศ. 2434 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจะได้ทรงแสดงพระราชปณิธานของพระองค์ไว้ ดังปรากฏตามพระราชปรารภที่จารึกไว้ในหิรัญบัตรบนแท่นหินแก้วปฐมศิลาฤกษ์ อาคารศาลสถิตยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 ความว่า

“…ในการทั้งปวงนี้ การยุติธรรมอันเดียวเป็นการที่สำคัญยิ่งใหญ่ เป็นหลักเป็นประธานการชำระตัดสินความทุกโรงศาล เป็นเครื่องประกอบรักษาให้ความยุติธรรมเป็นไป ถ้าจัดได้ดีขึ้นเพียงใดประโยชน์ความสุขของราษฎรก็จะเจริญยิ่งขึ้นเท่านั้น…”

พระราชปณิธานดังกล่าวถูกนำเสนอในหนังสือที่ระลึกเนื่องในโอกาสครบรอบ 124 ปี การสถาปนากระทรวงยุติธรรม ซึ่งเสมือนว่าอธิบายว่าการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมเกิดขึ้นมาจากพระราชปณิธานที่ต้องการให้เกิดความยุติธรรมในสังคม ซึ่งเป็นพันธกิจของรัฐสมัยใหม่

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาบริบทในเชิงประวัติศาสตร์แล้ว การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 นั้น ไม่ได้เกิดขึ้นมาในบริบทดังกล่าวแต่อย่างใด แต่เป็นภาพสะท้อนของแรงผลักดันทางการเมืองภายในและการเมืองระหว่างประเทศมากกว่า การตอบสนองต่ออุดมการณ์ความยุติธรรมในตัวเอง

ในบริบทของการเมืองภายใน การสถาปนากระทรวงยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 นั้นเกิดขึ้นท่ามกลางนโยบายการปฏิรูประบบราชการแผ่นดินของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยทรงประกาศสถาปนากระทรวงขึ้นมาจำนวน 12 กระทรวง ซึ่งกระทรวงยุติธรรมเป็นหนึ่งในกระทรวงที่ถูกจัดตั้งขึ้นในเวลานั้น เพื่อรองรับระบบราชการแบบตะวันตกที่นำเข้ามาใช้

ภายใต้ระบบราชการใหม่นี้ กฎหมายถูกจัดระเบียบเป็นทางการมากขึ้น ในขณะเดียวกันศาลเริ่มมีลักษณะถาวร แล้วเปลี่ยนผ่านกระจายอำนาจจากระบบจารีตสู่รูปแบบสถาบัน กระทรวงยุติธรรมถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อรวมอำนาจศาลที่กระจัดกระจายอยู่ตามหน่วยราชการต่าง ๆ ให้อยู่ภายใต้สังกัดกระทรวงยุติธรรมเพียงกระทรวงเดียว โดยให้พระเจ้าน้องยาเธอ พระองค์เจ้าสวัสดิโสภณ (พระยศขณะนั้น) เป็นผู้ดำรงตำแหน่งเสนาบดีคนแรก

นอกจากจะรวบรวมศาลต่าง ๆ ให้มาอยู่ในสังกัดของกระทรวงยุติธรรมแล้ว ในพระบรมราชโองการ ประกาศจัดตั้งกระทรวงยุติธรรม ยังทรงมีรับสั่งให้ยุบรวมศาลต่าง ๆ จากเดิม 16 แห่ง ให้เหลือเพียง 7 แห่ง ได้แก่ ศาลอุทธรณ์คดีราษฎร์ ศาลอุทธรณ์คดีหลวง ศาลพระราชอาญา ศาลแพ่งเกษม ศาลแพ่งกลาง ศาลสรรพากร และศาลต่างประเทศเท่านั้น

การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมและการรวบรวมศาลต่าง ๆ มาสังกัดอยู่ภายใต้กระทรวงยุติธรรม สะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการรวบพระราชอำนาจจากเดิมที่กระจายอยู่ตามกรมกองต่าง ๆ ให้มารวมอยู่ภายใต้หน่วยงานเดียวแล้ว ทำให้ระบบศาลต่าง ๆ เดินไปในทิศทางเดียวกันภายใต้การบริหารงานแบบเดียวกัน

ในขณะเดียวกันบทบาทของพระมหากษัตริย์ก็ไม่ได้จางหายไปจากความคิดเรื่องกระบวนการยุติธรรม แม้จะมีการจัดตั้งสถาบันศาลขึ้นมาให้ทำหน้าที่ในการอำนวยความยุติธรรม ทว่า บทบาทของพระมหากษัตริย์กลายไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบศาล โดยอยู่ในตำแหน่งของ “องค์เอกอัครตุลาการ” โดยเป็นที่มาแห่งความยุติธรรมทั้งหมดและดำรงพระองค์ในฐานะของผู้ตัดสินแห่งศาลสุดท้าย

สภาพดังกล่าวจึงสะท้อนภาพของการรับเอารูปแบบความเป็นสมัยใหม่จากตะวันตกเข้ามาในเชิงรูปแบบ แต่ในเชิงโครงสร้างอำนาจที่วางอยู่เหนือระบบราชการกระทรวงยุติธรรมหรือศาลจึงยังผูกโยงอยู่กับพระมหากษัตริย์

ข้อบ่งชี้ประการที่แสดงให้เห็นถึงความสำคัญของการใช้กระทรวงยุติธรรมเป็นเครื่องมือในการรวมอำนาจคือ เมื่อในเวลาต่อมามีการเปลี่ยนแปลงตัวเสนาบดีประจำกระทรวงยุติธรรมไป 2 พระองค์ จนตำแหน่งดังกล่าวถูกส่งต่อมาให้กับพระเจ้าลูกยาเธอ พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ (พระยศในขณะนั้น) ซึ่งทรงสำเร็จการศึกษาด้านนิติศาสตร์มาจากประเทศอังกฤษ และได้รับการยกย่องในเวลาต่อมาให้เป็นพระบิดาแห่งกฎหมายและการศาลไทย (ซึ่งเป็นการอุปโลกน์ขึ้นในภายหลัง)

พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ทรงมีพระประสงค์ให้ ข้าราชการตุลาการมีความเป็นอิสระ รวมถึงความเป็นอิสระที่มีเหนือสถาบันพระมหากษัตริย์ กล่าวคือ พระประสงค์ให้การตัดสินคดีความใด ๆ ก็ตามจะต้องไม่ถูกแทรกแซงโดยอำนาจของฝ่ายบริหารซึ่งนำโดยสมเด็จพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นไปตามหลักการที่ควรจะเป็นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ทว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงไม่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าว และทรงเห็นว่าข้าราชการตุลาการนั้นไม่ได้แตกต่างจากข้าราชการอื่น ๆ

ในส่วนของปัจจัยภายนอก ผลจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงทำให้ประเทศไทยเสียสิทธิภาพนอกอาณาเขต แล้วทำให้คนในบังคับของต่างชาติไม่อยู่ภายใต้อำนาจของกฎหมายไทย ในด้านหนึ่งเหตุผลสำคัญก็มาจากระบบกฎหมายที่อาจจะล้าสมัยในสายตาของชาติตะวันตก
จากบันทึกส่วนบุคคลของเซอร์จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) อธิบายเหตุผลว่าในการเจรจาสนธิสัญญาในครั้งนั้น เบาว์ริงมองว่า ไม่สามารถให้คนในบังคับของอังกฤษมาขึ้นศาลไทยได้เนื่องจากกฎหมายไทยล้าสมัย แล้วเป็นกฎหมายที่ไม่มีความแน่นอน เนื่องจากตัวบทของกฎหมายนั้นไม่ได้ใช้บังคับ ไม่ได้มีการเผยแพร่อย่างทั่วไป รวมถึงไม่ได้มีการทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบทบัญญัติของกฎหมายได้

ในแง่หนึ่งการปฏิรูปกฎหมายของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงเป็นความพยายามที่จะพัฒนากฎหมายในเชิงรูปแบบให้มีความสอดคล้องและเป็นสมัยใหม่ โดยภารกิจดังกล่าวนั้นได้รับการสืบทอดต่อเนื่องกันไปในเวลาต่อมา เมื่อร่วงเข้าสู่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงสถาปนากรมร่างกฎหมายขึ้นมา โดยสังกัดกระทรวงยุติธรรม เพื่อทำหน้าที่ในการยกร่างกฎหมายให้มีความทันสมัยและสอดคล้องกับสากล

ลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า กระบวนการจัดตั้ง กระทรวงยุติธรรมในระยะแรกไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะอำนวยความยุติธรรมและรักษานิติรัฐ แต่เป็นเครื่องมือสำหรับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางภายใต้นโยบายการปฏิรูประบบราชการ และการใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาข้อ พิพาทในเรื่องเขตอำนาจศาลระหว่างสยามกับชาติตะวันตก

การเปลี่ยนผ่านจากความยุติธรรมของพระเจ้าแผ่นดิน สู่ความยุติธรรมของรัฐ

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้เข้ามาจัดระเบียบการปกครองใหม่ให้สอดคล้องกับอุดมการณ์ของคณะราษฎรตามหลัก 6 ประการ โดยเฉพาะการเปลี่ยนผ่านระบบราชการ จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาสู่ระบอบประชาธิปไตย โดยให้มีรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องประกันสิทธิและเสรีภาพของปวงชน จากการถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ

อย่างไรก็ดี ด้วยสถานการณ์ทางการเมืองต่าง ๆ ทำให้รัฐบาลคณะราษฎร ยังไม่สามารถที่จะดำเนินการสร้างหลักการแห่งนิติรัฐ เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบการปกครองใหม่ได้อย่างสมบูรณ์

สิ่งที่ตามมาก็คือ เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ในบางรัฐบาลมีการใช้กฎหมายมาเป็นเครื่องมือในการทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมือง อาทิ การใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พุทธศักราช 2476 ซึ่งตาขึ้นในสมัยพระยามโนปกรณ์นิติธาดา หรือการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 มาดำเนินคดีกับศัตรูทางการเมืองของรัฐบาล รวมไปถึงการตรากฎหมายพิเศษ อาทิ การจัดตั้งสารพิเศษต่าง ๆ ซึ่งไม่สอดคล้องกันกับกระบวนการยุติธรรมที่ควรจะเป็นตามหลักนิติรัฐ

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง บทบาทของกระทรวงยุติธรรมก็ยังคงเป็นไปโดยจำกัด ใน พ.ศ. 2476 รัฐบาลได้เสนอให้มีการจัดตั้งสำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมขึ้น เพื่อเข้าดำเนินการตามรูปแบบของกระทรวง ทบวง กรมใหม่ แล้วเข้ามาจัดการแทนโครงสร้างการปกครองเดิม

อย่างไรก็ดี บทบาทของกระทรวงยุติธรรมในระยะนี้ ก็ยังถูกโยงอยู่กับบทบาทของศาลเป็นหลัก โดยเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติข้าราชการฝ่ายตุลาการขึ้นมา เพื่อกวดขันเรื่องวินัยและมารยาทและรักษาไว้ซึ่งความเที่ยงธรรมและความเชื่อถือของประชาชนในราชการศาลยุติธรรม จึงได้มีการประกาศใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรมฉบับใหม่ ใน พ.ศ. 2477 โดยเรียกศาลที่สังกัดกระทรวงยุติธรรมว่า ศาลยุติธรรม โดยแบ่งศาลออก 3 ชั้น ได้แก่ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา

ในระยะนี้บทบาทของกระทรวงที่ทำค่อนข้างเป็นไปอย่างจำกัด โดยบทบาทของกระทรวงไม่ได้สัมพันธ์กันกับการสร้างกระบวนการยุติธรรมในภาพรวม แต่มุ่งเน้นไปที่การทำหน้าที่เป็นส่วนธุรการของศาล ซึ่งเป็นเพียงมิติหนึ่งของกระบวนการยุติธรรมในภาพรวมเท่านั้น ซึ่งสถานะดังกล่าวจะดำเนินไปเรื่อย ๆ จนถึงช่วง พ.ศ. 2517

สถานการณ์ดังกล่าวยิ่งบานปลายออกไปเมื่อหลังรัฐประหารใน พ.ศ. 2490 ที่คณะทหารเข้ามายึดอำนาจและใช้กลไกของกระทรวงยุติธรรมในการจัดการกับฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง อาทิ การเร่งให้มีการพิจารณากฎหมายเพื่อขยายระยะเวลาควบคุมตัวผู้ต้องสงสัย รวมไปถึงเมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ได้ใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญมาแทรกแซงกระบวนการยุติธรรมอย่างโจ่งแจ้ง ด้วยการใช้อำนาจตามคำสั่งหัวหน้ารัฐบาลในการประหารชีวิตหรือยึดทรัพย์โดยไม่ผ่านกระบวนการศาลปกติ สภาพดังกล่าวสะท้อนความอ่อนแอของกระบวนการยุติธรรมไทยที่ไม่ยึดโยงกับหลักการนิติรัฐ

ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในกระทรวงยุติธรรม ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น ไม่ได้มีจุดเปลี่ยนที่แตกต่างจากสถานการณ์ก่อนหน้านั้นมา แม้ว่าจะมีการจัดตั้งกลุ่มใหม่ขึ้นมา ภายใต้กระทรวงยุติธรรม อาทิ กรมบังคับคดี กรมคุ้มครองสิทธิ หรือกรมราชทัณฑ์ แต่บรรดากรมที่จัดตั้งขึ้นมาเหล่านี้อยู่ในฐานะของหน่วยงานที่ดำเนินงานเฉพาะทางหรืองานทางด้านเทคนิคที่สนับสนุนกระบวนการยุติธรรมเท่านั้น

ในขณะที่ศาลยุติธรรมนั้น หลังจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ประกาศใช้และนำมาสู่การแบ่งแยกบทบาทกันอย่างชัดเจนระหว่างหน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหารกับหน่วยงานขององค์กรตุลาการ ทำให้ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศาลในการพิจารณาอรรถคดีต่าง ๆ ถูกแยกออกไปอยู่ภายใต้การดูแลของสำนักงานศาลยุติธรรม ที่มีประธานศาลฎีกาเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในศาลยุติธรรม

ทว่า ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเพียงแค่การเปลี่ยนแปลงในเชิงรูปแบบเท่านั้น หากพิจารณาถึงองค์ประกอบอันเป็นส่วนสำคัญของกระบวนการที่ทำทั้งหมดก็คือ การรักษาไว้ซึ่งความเป็นธรรมและการรักษานิติรัฐแล้ว จะเห็นได้ว่าบทบาทของกระทรวงยุติธรรม และศาลยุติธรรมนั้นไม่ได้มีบทบาทสำคัญในการรักษาความเป็นธรรมในสังคม

จากดัชนีนิติธรรม (Rule of Law Index) ใน พ.ศ. 2567 ประเทศไทยได้คะแนนอยู่ที่ 0.5 จากคะแนนเต็ม 1 และอยู่ในอันดับที่ 78 จาก 142 ประเทศทั่วโลก โดยถือว่ามีคะแนนต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลกอยู่ที่ 0.55 คะแนน และต่ำกว่าประเทศในเอเชียแปซิฟิกที่มีค่าเฉลี่ยอยู่ 0.59 คะแนน

เมื่อพิจารณาในประเด็นเฉพาะแต่ละตัวชี้วัด จะพบว่าประเทศไทยมีคะแนนที่ตกต่ำลงมากกว่าเก่า ตัวอย่างเช่นในตัวชี้วัดที่ว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐาน (Fundamental Right) พบว่าคะแนนของประเทศไทยอยู่ที่ 0.48 จากคะแนนเต็ม 1 ซึ่งนับตั้งแต่ ค.ศ. 2015 คะแนนของประเทศไทยตกมาอันดับมาอยู่ในช่วง 0.47 ถึง 0.49 ตลอด

หรือในประเด็นที่พูดด้วยความยุติธรรม ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา (Criminal Justice) คะแนนของประเทศไทยอยู่ที่ 0.41 จากคะแนนเต็ม 1 โดยนับตั้งแต่ ค.ศ. 2017/2018 เป็นต้นมาตัวชี้วัดในคร้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยอยู่ในอันดับที่ต่ำลง ระหว่าง 0.40 ถึง 0.41 ตลอด

จากดัชนีนิติธรรมข้างต้น สะท้อนให้เห็นว่าปัญหาสำคัญที่เป็นข้อจำกัดของประเทศไทยในการพัฒนาให้เกิดนิติรัฐในประเทศไทยจริง ๆ มาจากข้อจำกัดในเชิงสถาบันต่าง ๆ โดยอาจแบ่งเป็นประเด็นได้ 4 ประเด็นดังนี้

ความเป็นอิสระของกลไกการบังคับใช้กฎหมาย หน่วยงานด้านการสอบสวน อาทิ ตำรวจหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่น ๆ ยังคงถูกครอบงำหรือเสแสร้งโดยอำนาจทางการเมืองอิทธิพลภายนอก รวมทั้งกระบวนการสอบสวนและดำเนินดำเนินคดียังขาดความโปร่งใสและตรวจสอบไม่ได้

การละเมิดสิทธิของผู้ต้องหา มีแนวโน้มที่เจ้าหน้าที่รัฐกระทำการเกินขอบเขตอำนาจตามกฎหมาย อาทิ การใช้ความรุนแรงในการควบคุมตัว และการไม่เคารพสิทธิของผู้ต้องขังที่จะได้พบกับทนาย รวมถึงการไม่สามารถเข้าสู่กระบวนการพิจารณาคดีที่เป็นธรรม (การได้รับสิทธิการประกันตัวเพื่อต่อสู้คดี)

การเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมาย กฎหมายไม่ได้ถูกบังคับใช้อย่างเสมอภาคโดยเฉพาะกับคดีที่เกี่ยวข้องกับ หรือกรณีผู้ที่มีอำนาจมาเกี่ยวข้องการบังคับใช้กฎหมายมีแนวโน้มที่จะถูกใช้อย่าง อาทิ การได้รับสิทธิประกันตัวของอดีตนักการเมือง ในขณะที่ผู้ชุมนุมหรือนักกิจกรรมกลับไม่ได้รับสิทธิในการประกันตัว

ปัญหาการทุจริตในกระบวนการยุติธรรม เจ้าหน้าที่บางส่วนในกระบวนการยุติธรรม อาทิ เจ้าหน้าที่ตำรวจ อัยการ ผู้คุม และผู้พิพากษา ยังมีพฤติกรรมเรียกรับผลประโยชน์หรือใช้ดุลพินิจอย่างไม่เป็นธรรม ทำให้ความไว้วางใจของประชาชนต่อระบบกระบวนการยุติธรรมลดลงอย่างต่อเนื่อง

สภาพดังกล่าวเป็นเพียงแค่การพิจารณาจากดัชนีในข้างต้นเท่านั้น แต่จะเห็นได้ว่าสถานการณ์ด้านกระบวนการยุติธรรมของไทยเริ่มเลวร้ายลงมากขึ้นเรื่อย ๆ อาทิ การเสียชีวิตในระหว่างควบคุมตัวในเรือนจำของนักโทษ หรือการปรากฏข่าวของผู้พิพากษาที่ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยเป็นธรรม

ปัจจัยเหล่านี้ยิ่งสะท้อนให้เห็นว่า ที่ผ่านมาการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบบราชการสมัยใหม่ โดยการตั้งกระทรวงยุติธรรมนั้น แท้จริงแล้วกระทรวงยุติธรรมไม่ได้ทำบทบาทในสิ่งที่ควรจะเป็น คือการรักษาความยุติธรรมบนพื้นฐานของนิติรัฐ อันเป็นหัวใจของรัฐสมัยใหม่ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ บริบทของประเทศไทยจึงกลายเป็นการปกครองด้วยอำนาจอย่างอำเภอใจ

มาถึงจุดนี้ กระทรวง ยุติ ด้วยธรรมแล้วหรือไม่

แม้กระทรวงยุติธรรมจะถูกออกแบบให้เป็นสถาบันหลักในการค้ำจุนหลักนิติธรรมของรัฐสมัยใหม่ หากแต่จากการพิจารณาพัฒนาการของกระทรวงตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงปัจจุบัน รวมถึงผลการประเมินจาก Rule of Law Index ค.ศ. 2024 ล้วนสะท้อนให้เห็นว่ากระทรวงยุติธรรมยังไม่อาจทำหน้าที่ตามอุดมการณ์แห่ง “ความยุติธรรม” ได้อย่างเหมาะสม ทั้งในเชิงหลักการและการปฏิบัติ โดยยังคงปฏิบัติงานภายใต้กรอบของรัฐราชการรวมศูนย์ที่เน้นการรักษาระเบียบ มากกว่าการคุ้มครองสิทธิอย่างแท้จริง

ในขณะเดียวกันบทบาทของกระทรวงถูกจำกัดอยู่ในงานเทคนิค โดยไม่มีจุดยืนเชิงนโยบายที่ชัดเจนต่อการปฏิรูปศาลหรือการขยายพื้นที่ของความเป็นธรรม

ขณะเดียวกันข้อมูลจากดัชนีนิติธรรมยังชี้ถึงข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง อาทิ ความไม่เป็นอิสระของกลไกบังคับใช้กฎหมาย การละเมิดสิทธิผู้ต้องหา และการเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งยิ่งตอกย้ำว่ากระทรวงยุติธรรมยังคงเป็นเครื่องมือของอำนาจรัฐมากกว่าจะเป็นผู้พิทักษ์หลักนิติธรรม

ท้ายที่สุดแล้ว นี่อาจจะถึงเวลาที่ต้องทบทวนบทบาทและภารกิจของกระทรวงฯ เสียใหม่ เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐประชาธิปไตยที่ยึดถือหลักนิติรัฐอย่างแท้จริง ทั้งในด้านโครงสร้าง นโยบาย และการเชื่อมโยงกับประชาชน

เอกสารอ้างอิง

• กองบรรณาธิการ, “อ่านภาพกระบวนการยุติธรรมโลก-ไทยผ่าน Rule of Law Index 2024 ในโลกที่หลักนิติธรรมยังคงถดถอย” the 101.world, 16 ธันวาคม 2566, สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://www.the101.world/rule-of-law-index-2024/.
• กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย, อาทิตย์ เจียมรัตตัญญู แปล, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2562).
• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย ภายใต้อุดมการณ์ชาตินิยมและความมั่นคง,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 กุมภาพันธ์ 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2024/02/1857.
• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 การพิทักษ์รัฐธรรมนูญในยุคแรก,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 ธันวาคม 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2021/12/927.
• ปฐมาวดี วิเชียรนิตย์, ใต้เงาปฏิวัติ: การสืบราชการลับและความคาดหวังของราษฎรหลัง 2475, (กรุงเทพ: มติชน, 2566).
• ปฐมาวดี วิเชียรนิตย์, เลือดสีน้ำเงิน ซ้ายไม่จริง ขวาไม่แท้ และประชาธิปไตยในอุดมคติ, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2561).
• ปทิตตา โฉมประดิษฐ์ และคณะ, 124 ปี (พ.ศ. 2434 – 2558) กระทรวงยุติธรรม, (กรุงเทพฯ: สำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม, 2558).
• สมชาย ปรีชาศิลปกุล, “ตุลาการในรัฐประหาร 2490,” the 101.world, 8 พฤศจิกายน 2563 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://www.the101.world/1947-coup/.
• ราชกิจจานุเบกษา, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2540) ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา 11 ตุลาคม 2540, เล่ม 114 ตอนที่ 55, หน้า 1-99.
• World Justice Project, “WJP Rule of Law Index – Thailand” World Justice Project, 2024a [Online], accessed 22 March 2025, from https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/country/2023/Thailand.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 23 มกราคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในสังคมปัจจุบันเมื่อพูดถึงคนเป็นหนี้สิน ภาพส่วนใหญ่ที่ถูกนำเสนอมักจะกลายเป็นภาพของคนที่ขาดวินัยทางการเงินหรือฟุ่มเฟือย ไม่รู้จักพอเพียงในการใช้จ่ายและไม่ประมาณสถานะทางการเงินของตัวเอง แต่ในความเป็นจริงแล้วปัญหาหนี้สินส่วนใหญ่เป็นภาพสะท้อนของสภาวะของความไม่แน่นอน รายได้ที่ไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายพื้นฐาน และสถานการณ์นอกเหนือการควบคุม

วิกฤตโควิด-19 ซึ่งได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า ต่อให้มีวินัยทางการเงินมากแค่ไหน ธุรกิจก็อาจขาดสภาพคล่องและนำมาสู่การผิดนัดชำระหนี้ได้ รวมถึงเงินลงทุนที่กู้ไปกลายเป็นหนี้สินที่ไม่สามารถชำระได้ หรือในบางคนที่ต้องดิ้นรนเพื่อความอยู่รอดก็จากสภาวะว่างงานก็อาจจะต้องไปกู้หนี้นอกระบบเพื่อเอาเงินมาใช้จุนเจือชีวิตประจำวัน

จากข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทยชี้ให้เห็นว่า ระดับหนี้ครัวเรือนไทยในช่วงหลายปีที่ผ่านมาได้แตะระดับสูงสุดในรอบทศวรรษ ซึ่งเป็นผลมาจากการกู้ยืมเพื่อการบริโภคและการจัดการภาระในภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัว[1] โดยเมื่อคิดสัดส่วนของคนไทยที่เป็นหนี้แล้วในปี พ.ศ. 2566 มีจำนวน 1 ใน 3 (38.2%) หรือคิดเป็น 25.5 ล้านคน ของประชากรทั้งหมด รวมถึงหนี้ครัวเรือนของไทยมีสัดส่วนประมาณ 91% ของ GDP[2]

ขณะที่สำนักงานสถิติแห่งชาติรายงานไว้ในปี พ.ศ. 2566 ว่า ครัวเรือนจำนวนมากต้องเผชิญกับภาระดอกเบี้ยและการชำระหนี้ที่กินสัดส่วนรายได้รายเดือนมากกว่าครึ่ง โดยหากคิดเป็นครัวเรือนจะคิดเฉลี่ยได้เป็นครัวเรือนหนึ่งมีหนี้ประมาณ 197,225 บาท โดยเป็นหนี้ที่ใช้ในครัวเรือนคิดเป็น 153,285 บาท หรือกว่า 77.7 % ของจำนวนหนี้สินทั้งหมด ซึ่งเป็นหนี้สินเพื่อซื้อหรือเช่าบ้านและที่ดิน และเพื่ออุปโภคบริโภค[3]

นอกจากนี้ ในเชิงพฤติกรรมหนี้สินที่เกิดขึ้นกับครัวเรือนโดยส่วนใหญ่มาจากหนี้สินเชื่อส่วนบุคคลและบัตรเครดิต โดยจากการสำรวจของธนาคารแห่งประเทศไทยในปี พ.ศ. 2566 ระบุว่าหนี้ส่วนนี้มีสัดส่วนเป็น 67% ของหนี้ทั้งหมด โดยเป็นหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดความมั่งคั่งหรืออาจสร้างรายได้[4] แต่ทั้งหมดนี้เป็นหนี้ที่อยู่ในระบบ โดยประเทศยังมีคนอีกจำนวนมากที่เข้าไม่ถึงหนี้ในระบบ

สภาพดังกล่าวสะท้อนให้เราเห็นลึก ๆ ว่าหนี้สินไม่ใช่ปัญหาของปัจเจกบุคคลแต่ละคน แต่เป็นเรื่องในเชิงโครงสร้างของสังคมในภาพรวมของสังคมที่มีความไม่แน่นอนสูง

ในบทความนี้ผู้เขียนจึงขอเริ่มต้นด้วยการพูดถึงสังคมมีความไม่แน่นอนสูง ทำให้คนเป็นหนี้ได้อย่างไร แล้วต่อด้วยการเป็นหนี้ไม่ใช่ความผิดบาป แต่เพราะการที่สังคมมองคนเป็นหนี้เป็นความผิดบาป การเป็นหนี้เลยถูกตีตราจากสังคม แล้วก่อนที่จะมาจบช่วงสุดท้ายของบทความที่จะโยงให้เห็นว่าเมื่อเป็นหนี้สินล้นพ้นตัวแล้ว กลไกทางสังคมแบบกฎหมายล้มละลายที่ถูกเครือบไว้ด้วยมายาคติของสังคมจะช่วยแก้ไขปัญหาของลูกหนี้ได้อย่างไร ซึ่งท้ายที่สุดอาจจะต้องปรับกฎหมายล้มละลายให้ช่วยลูกหนี้ได้

สังคมที่มีความไม่แน่นอนสูง ทำให้คนเป็นหนี้สิน

หากมองข้ามการตัดสินใจของปัจเจกบุคคลไปแล้ว สังคมมีส่วนสำคัญที่ผลักดันและทำให้คน ๆ หนึ่งกลายเป็นหนี้ หากพิจารณาในเชิงสถาบัน ซึ่งหมายถึงกติกาที่กำหนดเงื่อนไขในการตัดสินใจของบุคคล ทั้งในทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมถึงกลไกการบังคับใช้กติกาเหล่านั้น ที่อาจจะอยู่ในรูปเป็นทางการก็ได้ อาทิ รัฐธรรมนูญและกฎหมาย และไม่เป็นทางการก็ได้ อาทิ ค่านิยม ธรรมเนียมปฏิบัติ และข้อห้ามขอสังคม[5] ซึ่งคล้ายกับสิ่งที่นักมานุษยวิทยาเรียกว่า วัฒนธรรม ในด้านหนึ่งตัวสถาบันนี้ทำหน้าที่เป็นโครงสร้างกำหนดสิ่งจูงใจและข้อจำกัดการตัดสินใจ ที่ส่งผลให้คนเราเลือกจะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติ

กล่าวเฉพาะในเรื่องของหนี้ ความมหัศจรรย์อย่างหนึ่งของสังคมภายใต้กลไกเชิงสถาบันต่าง ๆ ก็คือ การทำให้คนกลายเป็นหนี้นั้นเป็นเรื่องที่ไม่ยากจนเกินไปในสังคมปัจจุบัน การก่อหนี้ของคน ๆ หนึ่งเองก็มีส่วนที่สัมพันธ์กับสถาบันเช่นกัน กล่าวคือ โครงสร้างของสถาบันที่ไม่ส่งเสริมให้เกิดโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่ดีทำให้คนไม่สามารถรับมือกับความผันผวนทางรายได้ ซึ่งอาจนำไปสู่ความจำเป็นต้องกู้ยืมโดยไม่มีทางเลือก[6] โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเราเป็นคนจน การมีรายได้น้อยและไม่สม่ำเสมอ ทำให้ความรู้สึกว่าต้องมีเงินอยู่ในมือเพื่อแก้ไขปัญหาชีวิตในด้านต่าง ๆ อาทิ การเจ็บป่วย การตาย หรือเหตุฉุกเฉินต่าง ๆ ยิ่งมีมาก

สิ่งนี้ยังไม่รวมถึงสถาบันทางกฎหมายต่าง ๆ ที่ส่งผลต่อแรงจูงใจให้ผู้มีรายได้น้อยเข้าไม่ถึงสินเชื่อที่ถูกต้องตามกฎหมายและปลอดภัย[7] (ทั้งในเชิงชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน และความเป็นธรรมในการถูกทวงหนี้) จนทำให้ผู้มีรายได้น้อยต้องเข้าสู่การก่อหนี้นอกระบบ และระบบการเงินที่มีความเสี่ยงสูงแบบแชร์ ซึ่งยิ่งซ้ำเติมสถานการณ์เป็นหนี้ เพราะอาจจะถูกคิดอัตราดอกเบี้ยในอัตราที่แพงกว่าที่ควรจะเป็น หรือมีโอกาสจะโดนโกงเงินที่ลงในวงแชร์ จนสุดท้ายต้องสูญเงิน

ไม่เพียงเท่านั้นหากพิจารณาข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่า คน ๆ หนึ่งจะก่อหนี้ขึ้นมาได้นั้นเป็นผลมาจากความโลภของบุคคล แต่ในความเป็นจริงอาจจะไม่ได้เป็นเช่นนั้นเพียงอย่างเดียว การก้าวเข้าสู่สังคมแบบทุนนิยมภายใต้อุดมการณ์แบบเสรีนิยมใหม่ (neo-liberalism) ได้ผลักภาระหลาย ๆ ประการออกไปจากภาครัฐ ทำให้หน้าที่ในการตอบสนองความต้องการพื้นฐานกลับไปอยู่ที่ครัวเรือนและตัวปัจเจกบุคคลเอง[8] สภาพดังกล่าวยิ่งเป็นความเลวร้ายเมื่อประกอบกับสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง การขาดสวัสดิการ (welfare) หรืออย่างน้อยที่สุดคือ โครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม (social safety net) ก็กลายเป็นปัญหาสำคัญ

ยกตัวอย่างแบบเป็นรูปธรรม การก่อหนี้ของคนงานโรงงานและพนักงานบริษัทจบใหม่จำนวนหนึ่งคือ การซื้อรถจักรยานยนต์หรือรถมอเตอร์ไซค์ ผู้เขียนไม่ได้มีสถิติจำนวนรถจักรยานยนต์ที่ชัดเจน แต่จากการค้นข้อมูลพบว่า ในเขตกรุงเทพมหานครมีจำนวนการจดทะเบียนรถจักรยานยนต์สะสมตั้งแต่ พ.ศ. 2562-2566 คิดเป็นจำนวนกว่า 22 ล้านคัน[9]

แรงงานส่วนใหญ่อาจจะต้องไปเช่าที่พักอยู่ไกลจากที่ทำงานหรืออาจจะต้องอยู่คนละจังหวัด รถมอเตอร์ไซค์จึงไม่ได้อยู่ในสถานะของยานพาหนะเพียงอย่างเดียว แต่ยังอยู่ในฐานะของเครื่องมือในการทำมาหากินและยานพาหนะที่เชื่อถือได้ท่ามกลางระบบขนส่งมวลชนที่แออัดและไม่เพียงพอของกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีคนจำนวนมากที่เข้าไม่ถึงระบบขนส่งมวลชนหรือหากเข้าถึงก็ด้วยต้นทุนที่แพงเกินกว่าจะใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่

อีกตัวอย่างหนึ่งก็คือ การรักษาพยาบาล ความจำเป็นของคนมีรายได้น้อยอาจจะจำเป็นที่ต้องมีการสำรองเงินเอาไว้ เพื่อใช้ในการรักษาพยาบาลในเวลาที่จำเป็น แม้จะมีสวัสดิการรักษาพยาบาล แต่การจะขาดงานเพื่อรับการรักษาก็ยังคงจำเป็นต้องใช้เงินเป็นก้อนมาเก็บไว้ เพื่อใช้เป็นค่าเดินทางหรือค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ที่เบิกไม่ได้ สิ่งนี้ยังไม่รวมถึงคนปัญหาที่เกิดขึ้นจากการต้องดูแลคน ซึ่งบางครั้งคนในวัยแรงงานอาจจะต้องก่อหนี้เพื่อมาดูแลคนในครอบครัวที่ไม่ได้อยู่ในวัยทำงาน อาทิ คนชราและเด็ก การขาดมาตรการสนับสนุนเท่าที่ควรทำให้คนอาจจะต้องกู้หนี้ยืมสินมาเพื่อดูแล

การเป็นหนี้ไม่ใช่ความผิดบาป

จากในหัวข้อก่อนเราจะเห็นได้ว่าสังคมมีส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดหนี้ได้ แล้วการเป็นหนี้เป็นเรื่องผิดหรือไม่ ค่านิยมของคนไทยจำนวนหนึ่งผลิตซ้ำเรื่องการเป็นหนี้ว่าเป็นสิ่งที่ไม่ดี ส่วนหนึ่งก็เพราะสื่อร่วมสมัยที่ฉายภาพของการเป็นหนี้อย่างไม่เหมาะสม โดยโยงการเป็นหนี้เข้ากับกิจกรรมอื่น ๆ อาทิ การพนันทำให้เป็นหนี้ หรือการขายตัวเป็นทาสเพื่อใช้หนี้ (พนัน) รวมถึงในรากฐานเชิงวัฒนธรรมของไทยก็มองหนี้ในเชิงลบ อาทิ กฎหมายไทยโบราณแบบพระอัยการกู้ยืมที่เจ้าหนี้สามารถบังคับเอากับเนื้อตัวร่างกายของลูกหนี้ได้

อย่างไรก็ดี มายาคตินี้เกิดขึ้นเฉพาะกับคนจนเท่านั้น สังคมตีตราว่าคนจนว่าไม่รู้จักใช้เงิน ก่อหนี้ก็เพื่อใช้เงินเท่านั้น ในขณะที่คนรวยสามารถที่จะก่อหนี้เพื่อทำให้เกิดประโยชน์ได้มากกว่า

มายาคติเหล่านี้ยังส่งผลให้ผู้ที่ต้องเผชิญกับปัญหาหนี้สินรู้สึกเหมือนถูกสังคมตีตราว่าเป็นผู้ล้มเหลว ทั้งที่แท้จริงแล้ว หนี้ไม่ได้สะท้อนถึงการขาดคุณธรรมของบุคคลเสมอไป แต่กลับเป็นผลลัพธ์จากความไม่สมดุลในโครงสร้างเศรษฐกิจ เช่น ค่าครองชีพที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่รายได้ของคนส่วนใหญ่กลับไม่เพิ่มขึ้นในอัตราส่วนที่สอดรับกันอย่างเหมาะสม เป็นต้น

นอกจากนี้ บ่อยครั้งปัญหาเรื่องหนี้มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับอารมณ์และความรู้สึก คนจำนวนหนึ่งไม่สนับสนุนกับการแก้ไขปัญหาหนี้สินของบุคคล เพราะมองว่าเรื่องหนี้เป็นปัญหาความรับผิดชอบของปัจเจกบุคคล และการเป็นหนี้เป็นสิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้น โดยเฉพาะหนี้ของคนจน

เศรษฐกิจทุนนิยมที่สนับสนุนให้เกิดการบริโภคและการกู้ยืมเพื่อกระตุ้นการขยายตัวทางเศรษฐกิจ หนี้กลายเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยสนับสนุนการลงทุน การบริโภค และการสร้างโอกาสทางธุรกิจ สิ่งที่น่าเสียดายคือ ระบบเศรษฐกิจนี้มักละเลยการคุ้มครองและสนับสนุนผู้ที่ต้องพึ่งพาการกู้ยืมในชีวิตประจำวัน ส่งผลให้ผู้ที่มีรายได้ต่ำต้องกู้หนี้เพื่อการดำรงชีพขั้นพื้นฐาน ซึ่งนำไปสู่ปัญหาหนี้สะสมและความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจ

นอกจากนี้ การลงโทษปัจเจกบุคคลที่มีหนี้สินยังสะท้อนถึงโครงสร้างทางสังคมที่มองไม่เห็นความซับซ้อนของปัญหา เช่น การขาดโอกาสทางการศึกษา การเข้าถึงทรัพยากรที่ไม่เท่าเทียม หรือการขาดระบบสนับสนุนทางสังคมที่ช่วยให้คนหลุดพ้นจากวงจรหนี้ เป็นต้น การเปลี่ยนมุมมองของสังคมเกี่ยวกับหนี้ จึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะช่วยลดการตีตราทางสังคม และสร้างระบบที่เน้นการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างมากกว่าการลงโทษปัจเจกบุคคลที่เป็นหนี้อย่างไร้ความเข้าใจในบริบทของเขา

มองมายาคติของกฎหมายล้มละลาย

ไม่เพียงแต่ในเชิงมุมมองต่อเรื่องของหนี้ในฐานะมายาคติเท่านั้น แต่ปัญหาของเรื่องนี้ยังขยายไปถึงกระบวนการล้มละลายด้วย การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายถูกมองว่าเป็นความล้มเหลวในชีวิตของบุคคล ทำให้ผู้ที่อยู่ในสถานะนี้ต้องเผชิญกับการตีตราทางสังคมและความรู้สึกอับอาย แต่ในความเป็นจริงกระบวนการล้มละลายถูกออกแบบมาเพื่อเป็นกลไกฟื้นฟูไม่ใช่การลงโทษ โดยให้โอกาสผู้ที่ประสบปัญหาทางการเงินได้เริ่มต้นใหม่ (fresh start) และทำให้ลูกหนี้ได้รับการปลดเปลื้องลูกหนี้คือ รอดพ้นจากการชำระหนี้ทั้งหมด

ไม่เพียงแต่ในสายตาของคนทั่ว ๆ ไป แต่สถานะของการตกเป็นบุคคลล้มละลายในระบบกฎหมายไทย กลไกในระดับสถาบันแบบระบบกฎหมายยังมีส่วนช่วยซ้ำเติมและไม่จูงใจให้เกิดการยอมรับ คนที่ตกอยู่ในสถานะล้มละลายให้แย่ลง อาทิ การกำหนดให้ข้าราชการพลเรือนตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 จะต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามเป็นบุคคลล้มละลาย ไม่เช่นนั้นจะต้องถูกให้ออกจากราชการ

สิ่งที่ต้องกลับมาทบทวนและทำความเข้าใจกันใหม่คือ เมื่อลูกหนี้ตกอยู่ในสถานะมีหนี้สินล้นพ้นตัว การล้มละลายเป็นกระบวนการหนึ่งที่จะช่วยลูกหนี้ให้พ้นจากสถานะการเป็นหนี้ ในขณะเดียวกันกระบวนการล้มละลายยังช่วยรักษาความเป็นธรรมระหว่างลูกหนี้กับเจ้าหนี้ด้วย กล่าวคือ กระบวนการล้มละลายถูกออกแบบมาให้ลูกหนี้ที่มีหนี้สินล้นพ้นตัว จะถูกบังคับชำระหนี้เท่าที่ศักยภาพมีอยู่ในขณะนั้น (เป็นหนี้ก็ยังต้องใช้หนี้) แล้วกฎหมายกำหนดให้ผูกพันไปยังเจ้าหนี้ทุกราย โดยเจ้าหนี้เข้ามาขอรับการเฉลี่ยทรัพย์สินของลูกหนี้ แล้วถือว่าลูกหนี้ได้รับการปลดเปลื้องจากหนี้สินทั้งปวง

เมื่อเปรียบเทียบกับกระบวนการฟ้องชำระหนี้ที่เจ้าหนี้ปกติ กรณีมีเจ้าหนี้หลายคน เจ้าหนี้แต่ละคนอาจฟ้องใช้สิทธิฟ้องลูกหนี้ต่างช่วงเวลากัน ลูกหนี้ยังคงมีความรับผิดชอบต่อเจ้าหนี้เสมออย่างน้อยที่สุดก็ตลอดอายุความ 10 ปี ในขณะเดียวกันแม้ลูกหนี้จะถูกศาลสั่งให้ชำระหนี้ไปแล้ว แต่ยังไม่ครบจำนวนหนี้เต็ม เจ้าหนี้ยังมีสิทธิที่จะเรียกให้ลูกหนี้ชำระหนี้เพิ่มเติมได้อีก โอกาสที่ลูกหนี้จะฟื้นตัวและเริ่มต้นใหม่ในกระบวนการฟ้องชำระหนี้ปกติแทบจะเป็นไปไม่ได้ สถานะของการเป็นหนี้จึงเรื้อรัง

อย่างไรก็ดี การล้มละลายไม่ใช่มาตรการที่จะแก้ไขปัญหาหนี้สินเพียงอย่างเดียวเท่านั้น การแก้ไขปัญหานี้สินของบุคคลธรรมดายังต้องดูลักษณะของหนี้และมาตรการที่เหมาะสม

ตัวอย่างเช่น ถ้าหากเป็นหนี้มูลค่าไม่สูงมาก การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายอาจจะไม่เหมาะสม เมื่อเปรียบเทียบกับการประนอมหนี้ หรือการเป็นหนี้นอกระบบกระบวนการล้มละลายอาจจะไม่ใช่ทางออก แต่อาจจะต้องเปลี่ยนสภาพหนี้มาสู่การเป็นหนี้ในระบบแทน ซึ่งปัญหาส่วนนี้อาจจะแก้ไขไม่ได้ด้วยเรื่องทางกฎหมาย ต้องใช้มาตรการทางการเงินผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจเข้ามารวมหนี้แล้วปิดหนี้นอกระบบมาเป็นหนี้ในระบบแทน เพื่อจะได้เจราจาหนี้ต่อไปตามกฎหมายได้ ถึงกระนั้นมาตรการตามกฎหมายล้มละลายก็เป็นเรื่องหนึ่งที่ไม่ควรถูกละเลย และถูกมองเป็นความล้มเหลว

อย่างไรก็ดี มาตรการตามกฎหมายล้มละลายในปัจจุบันยังมีปัญหาเรื่องความเป็นธรรมอยู่บ้าง โดยเฉพาะการถ่วงดุลกันระหว่างผลประโยชน์ของเจ้าหนี้กับลูกหนี้ ดังกล่าวมาแล้วในข้างต้นว่า กฎหมายล้มละลายมีเจตนาที่ดีที่ต้องการให้ลูกหนี้เริ่มต้นใหม่ และหลุดพ้นจากพันธะของหนี้

ทว่า ตามพระราชบัญญัติล้มละลาย พุทธศักราช 2483 ยังให้สิทธิเฉพาะกับเจ้าหนี้ในการเริ่มต้นกระบวนการล้มละลาย ซึ่งทำให้เจ้าหนี้ขาดแรงจูงใจในการให้ลูกปลดเปลื้องหนี้สิน เพราะเจ้าหนี้อาจจะได้รับการชำระหนี้ลดลง การขาดแรงจูงใจดังกล่าวทำให้ลูกหนี้ไม่ได้รับการปลดเปลื้องหนี้สินตามศักยภาพ ในขณะเดียวกันหากลูกหนี้จะต้องการเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย กฎหมายก็จะบีบให้ลูกหนี้ไปก่อหนี้ใหม่แล้วนัดแนะกับเจ้าหนี้เพื่อฟ้องตัวเองล้มละลาย กลายเป็นลูกหนี้ไม่สุจริต ทั้ง ๆ ที่กฎหมายล้มละลายออกแบบมาเพื่อช่วยลูกหนี้สุจริตแต่เคราะห์ร้ายให้ปลดเปลื้องพันธะของหนี้

ในขณะเดียวกันกฎหมายล้มละลายปัจจุบันยังไม่เปิดช่องให้บุคคลธรรมดาที่มีเจตนาที่ดีและมีศักยภาพสามารถฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของตัวเองได้เช่นกัน สิ่งนี้ก็กลายเป็นปัญหาว่า ถ้าลูกหนี้มีความสามารถ แต่โดยสถานการณ์เคราะห์หามยามร้ายแบบโควิด-19 จนต้องล้มละลายไป แต่กลับไม่มีทางเลือกที่จะหาโอกาสกลับมาฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของตัวเองได้ เรื่องแบบนี้ก็อาจจะไม่เป็นธรรมสักเท่าไร

ปรับกฎหมายล้มละลายอย่างไรให้ช่วยลูกหนี้ได้

ในแง่หนึ่ง การแก้ไขปัญหาหนี้สินในลักษณะดังกล่าวเราควรจะมองมิติทางสังคมให้มากขึ้น กฎหมายล้มละลายเป็นตัวอย่างที่ดีของนิติสัมพันธ์ 3 ฝ่ายที่รัฐเข้ามาแทรกแซงระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้เพื่อรักษาความเป็นธรรมและจริยธรรมในสังคม อาทิ การฟ้องเรียกเงินจากลูกหนี้เกินมูลหนี้ หรือยึดทรัพย์จนทำให้ลูกหนี้ไม่มีทางเลือกในชีวิตแบบสิ้นเนื้อประดาตัว ไม่ให้เกิดการที่เจ้าหนี้เอาเปรียบลูกหนี้จนเกินไป หรือลูกหนี้ก็เหลี่ยมแอบไม่สุจริตจนทำให้ตัวเองล้มละลายเพื่อไม่ต้องใช้หนี้ เพราะหากเรามองกลไกในกฎหมายล้มละลายให้ดี กฎหมายล้มละลายคือความพยายามของสังคมในการช่วยปลดเปลื้องพันธะของลูกหนี้

การมองความสัมพันธ์ของเจ้าหนี้และลูกหนี้ในมิติสังคมก็เป็นในลักษณะเดียวกันกับที่ ปรีดี พนมยงค์ เคยอธิบายว่าความภราดรภาพของกันของมนุษย์ในสังคมคือ มนุษย์เกิดมาเพื่ออยู่ร่วมกันดั่งกล่าวแล้ว มนุษย์จำต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ในประเทศหนึ่ง ถ้ามนุษย์คนหนึ่งต้องรับทุกข์ เพื่อนมนุษย์คนอื่นก็รับทุกข์ด้วย จะเป็นโดยตรงหรือทางอ้อมก็ตาม[10] ในขณะเดียวกันความมั่งคั่งของคน ๆ หนึ่งก็เป็นผลมาจากสังคม และความยากจนของคน ๆ หนึ่งก็เป็นผลมาจากสังคมดุจกัน[11] ดังนี้ สังคมจึงควรเข้ามาช่วยแก้ไขปัญหาของลูกหนี้ด้วยเช่นกัน

ในส่วนของแนวทางการแก้ไขปัญหา ในประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และญี่ปุ่น กฎหมายล้มละลายไม่ได้มองว่าผู้ที่ล้มละลายเป็นบุคคลที่สมควรถูกลงโทษ แต่กลับเน้นการสร้างโอกาสใหม่ให้แก่ผู้ที่ประสบเหตุโชคร้ายจะต้องล้มละลายผ่านการปลดภาระหนี้สินบางส่วนหรือทั้งหมด และการจัดการเชิงนโยบายดังกล่าวช่วยให้ผู้ที่ผ่านกระบวนการล้มละลายสามารถกลับมาใช้ชีวิตทางเศรษฐกิจได้อีกครั้ง โดยไม่มีภาระหนี้สินที่เป็นอุปสรรค

วิธีการที่ประเทศเหล่านี้นำมาใช้ก็คือ การเปิดให้ลูกหนี้ที่สุจริต สามารถร้องขอให้ตัวเองล้มละลายเพื่อจะปลดเปลื้องภาระหนี้สินของตัวเองได้ แต่ในกรณีที่ลูกหนี้บางคนยังเห็นว่าตนสามารถที่จะยังสามารถหาเงินมาชำระหนี้ได้ การมีหนี้สินล้นพ้นตัวเป็นสถานะเพียงชั่วคราว เกิดจากเหตุเคราะห์หามยามร้ายที่มากระทบสถานะทางการเงิน จึงควรได้รับโอกาสให้ลูกหนี้เจรจาขอปรับลดหนี้ได้บางส่วน รวมถึงสามารถแสดงแผนฟื้นฟูสถานะทางเศรษฐกิจของตัวเองได้กับบรรดาเจ้าหนี้ เพื่อแสดงความจริงใจว่าเจ้าหนี้จะได้รับหนี้คืน การแก้ไขกฎหมายล้มละลายนี้ก็จะช่วยให้เกิดความเป็นธรรมกับลูกหนี้มากขึ้น ในขณะเดียวกันก็ช่วยส่งเสริมให้เจ้าหนี้มีโอกาสได้รับเงินคืนเพิ่มขึ้นมากกว่าการฟ้องให้ลูกหนี้ล้มละลายปกติ

กล่าวโดยสรุป ปัญหาหนี้สินในประเทศไทยไม่ใช่เพียงผลลัพธ์จากการขาดวินัยของปัจเจกบุคคล แต่เป็นผลสะท้อนจากความไม่สมดุลในโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมที่กดดันคนธรรมดาให้ต้องเผชิญกับภาระหนี้สิน ความเชื่อที่ว่าการเป็นหนี้เป็นเรื่องผิดบาปหรือเป็นผลของการตัดสินใจที่ผิดพลาด จึงจำเป็นต้องถูกท้าทายและปรับเปลี่ยน เพื่อให้สังคมเข้าใจมิติที่ซับซ้อนของปัญหานี้มากขึ้น

กระบวนการล้มละลายควรถูกมองในฐานะเครื่องมือสำคัญที่ช่วยปลดปล่อยภาระหนี้และเปิดโอกาสให้ผู้ที่ประสบปัญหาทางการเงินสามารถเริ่มต้นใหม่ได้ แนวคิด “Fresh Start” ซึ่งได้รับการยอมรับในหลายประเทศ แสดงให้เห็นถึงประสิทธิภาพของการจัดการหนี้ที่ยุติธรรมและส่งเสริมให้ลูกหนี้กลับมาเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจ การปรับปรุงกฎหมายล้มละลายในประเทศไทยจึงควรมุ่งเน้นการให้สิทธิล้มละลายโดยสมัครใจแก่ลูกหนี้บุคคลธรรมดา พร้อมออกแบบกลไกที่ป้องกันการใช้สิทธินี้ในทางที่ผิด

หากสังคมไทยสามารถมองเห็นปัญหาหนี้ในมุมมองใหม่ และส่งเสริมการใช้กระบวนการล้มละลายอย่างสร้างสรรค์ ประเทศไทยจะสามารถลดภาระหนี้สินที่กดทับครัวเรือน พร้อมสร้างโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมที่ให้โอกาสและความเท่าเทียมมากขึ้นแก่ทุกคน

เชิงอรรถ

^[1] สุพริศร์ สุวรรณิก, ‘หนี้ครัวเรือนไทย : เพราะเหตุใดจึงต้องกังวล?,’ ธนาคารแห่งประเทศไทย, 20 มีนาคม 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.bot.or.th/th/research-and-publications/articles-and-publications/articles/Article_20Mar2023_01.html?utm_source=chatgpt.com.

^[2] สำนักงานสถิติแห่งชาติ, ‘สรุปผลที่สำคัญการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2566,’ สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2566 [Online] สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.nso.go.th/nsoweb/storage/survey_detail/2024/20240508082744_74896.pdf?utm_source=chatgpt.com.

^[3] กองบรรณาธิการ วารสารพระสยาม, ‘สถานการณ์หนี้ครัวเรือนไทย,’ ธนาคารแห่งประเทศไทย, มปป [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.bot.or.th/th/research-and-publications/articles-and-publications/bot-magazine/Phrasiam-67-2/2567-info-debt-situation.html.

^[4] เพิ่งอ้าง.

^[5] ผู้เขียนนิยามสถาบันตามแนวคิดของ Douglass C. North.

^[6] ฐิติ ทศบวร และพิทวัส พูนผลกุล, “หนี้: หลักเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยความสมดุลระหว่างปัจจุบันและอนาคต” สถาบันป๋วย อึ๊งภากรณ์, 18 กันยายน 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.pier.or.th/abridged/2024/10/.

^[7] กฎหมายจำนวนมาก อาทิ กฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา สร้างต้นทุนสูงในการทำธุรกรรม โดยทำให้ระบบดอกเบี้ยไม่เป็นไปตามกลไกตลาดอย่างที่ควรจะเป็น รวมถึงสอดคล้องกับความสามารถและศักยภาพของลูกหนี้ หรือกฎเกณฑ์ของสถาบันการเงินที่ทำให้ลูกหนี้ทั่วไปเข้าถึงแหล่งสินเชื่อถูกกฎหมายยาก.

^[8] ภาสกร ญี่นาง, “ระบบศีลธรรมแห่งหนี้: เมื่อการไม่ชำระหนี้เป็นมากกว่าการผิดสัญญา” the Momentum, 1 ธันวาคม 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://themomentum.co/ruleoflaw-debt/.

^[9] กรมการขนส่งทางบก, ‘รายงานสถิติการขนส่งปีงบประมาณ 2562 – 2566’ กรมการขนส่งทางบก, 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://web.dlt.go.th/statistics/plugins/UploadiFive/uploads/6f6897ce35cd1d6a488eab4c29a548a0b5d0973421176078322eff0d7d61b5a5.pdf.

^[10] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474), น. 20.

^[11] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น.149-150.