ผู้เขียน: เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

นักวิจัยอาวุโส และคอลัมนิสต์บทความบนโลกออนไลน์ เขมภัทรมีความสนใจเกี่ยวกับเรื่องของกฎหมาย การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม นอกจากนี้ เขมภัทรยังเป็นบรรณาธิการของ E-Public Law ด้วย

The Crown: พิจารณายุคสมัยของควีนบนหนทางของการปกเกล้าไม่ปกครองThe Crown: พิจารณายุคสมัยของควีน

กันยายน 12, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เดอะคราวน์ (The Crown) เป็นซีรีส์ที่ถ่ายทอดเรื่องราว (ที่ปรับแต่ง) ของสถาบันกษัตริย์อังกฤษในยุคสมัยของสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 ซึ่งเป็นยุคสมัยที่ยาวนานและเต็มไปด้วยเรื่องราวต่างๆ เกิดขึ้นมากมาย สะท้อนบทบาทของสถาบันกษัตริย์ในยุคสมัยใหม่ที่สถาบันกษัตริย์ที่อยู่มาอย่างยาวนานในหลายประเทศค่อยๆ ล้มหายไป สิ่งหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ บทบาทของสถาบันกษัตริย์อังกฤษในระบอบประชาธิปไตยภายใต้การนำของสมเด็จพระราชินีนาถฯ สะท้อนผ่านซีรีส์เรื่องนี้

การปกเกล้าที่ไม่ปกครอง

ก่อนที่จะกล่าวถึงเนื้อหาของซีรีส์เดอะคราวน์นั้น อาจจะต้องเข้าใจระบบการเมืองของประเทศอังกฤษในปัจจุบันเสียก่อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสถาบันกษัตริย์อังกฤษ

สถาบันกษัตริย์อังกฤษนั้น ผ่านช่วงเวลาสำคัญทางการเมืองมาอย่างยาวนาน และค่อยๆ ถูกลดบทบาทในการปกครองลงมาตามการพัฒนาของระบอบประชาธิปไตยแบบอังกฤษ ตั้งแต่มีความพยามให้กษัตริย์ลงนามใน มหากฎบัตร (Magna Carta)^[1] จนถึงการประกาศใช้ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยสิทธิพื้นฐานของพลเมือง ค.ศ. 1689 (Bill of Rights 1689)^[2] กระบวนการทางการเมืองเหล่านี้ค่อยๆ จำกัดอำนาจของสถาบันกษัตริย์ลงมาให้อยู่ในสถานะที่สุดท้ายแล้วสถาบันกษัตริย์ไม่ได้มีอำนาจในการปกครองโดยตรงในทางการเมือง การจะกระทำการใดๆ จะต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการให้กระทำแทน^[3]

นอกจากนี้ กระบวนการเหล่านี้ยังรวมถึงการลดอำนาจของสถาบันการเมืองที่เป็นส่วนประกอบของระบอบเก่าที่รายล้อมรอบๆ สถาบันกษัตริย์อย่างเช่นขุนนาง (Lord) และสภาขุนนาง (House of Lord) ซึ่งกระบวนการเหล่านี้ค่อยๆ เปลี่ยนสถาบันกษัตริย์อังกฤษมาอยู่ในฐานะ ‘ผู้ปกเกล้าไม่ใช่ปกครอง’

การอยู่ในฐานะ ‘ปกเกล้าไม่ปกครอง’ นี้ หมายถึง การที่สถาบันกษัตริย์จะไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเรื่องในทางการเมือง โดยทำให้สถาบันกษัตริย์พ้นไปจากหรือปราศจากเรื่องทางการเมืองต่างๆ โดยดำรงบทบาทเป็นเพียงผู้แทนในฐานะสัญลักษณ์ของรัฐ แต่ทรงไม่มีบทบาทที่ต้องรับผิดชอบทางการเมืองใดๆ^[4] ซึ่งสิ่งนี้เป็นเสมือนกระดูกสันหลังของระบอบประชาธิปไตยที่มีประมุขของรัฐ^[5]

เรื่องราวของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ในซีรีส์

เมื่อพิจารณาเรื่องราวในซีรีส์เดอะคราวน์ที่บอกเล่าเรื่องราวเกี่ยวกับสมเด็จพระราชินีนาถฯ ตั้งแต่ก่อนจะทรงขึ้นครองราชย์สมบัติต่อจากพระราชบิดา คือ สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ 6 ในซีซันที่ 1 จนมาถึงซีซันที่ 5 ที่ฉายในปัจจุบัน

ซีรีส์เล่าถึงผู้หญิง 3 คน คือ สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2, มาร์กาเรต แทตเชอร์ และ เลดี้ไดอาน่า(เจ้าหญิงไดอาน่า) เส้นเรื่องส่วนใหญ่นั้นตรงกับเหตุการณ์ในความเป็นจริง แม้จะมีการดัดแปลงบางส่วนด้วยการตีความต่อมุมมองที่มีต่อประวัติศาสตร์บ้าง อย่างไรก็ดี ตลอดซีรีส์เรื่องนี้จะเห็นได้ว่า ในหลายๆ ตอนนั้นสมเด็จพระราชินีฯ จะต้องเผชิญกับความท้าทายที่เกิดขึ้นจากการดำรงสถานะพระมหากษัตริย์แห่งสหราชอาณาจักรของพระองค์ สิ่งหนึ่งที่ซีรีส์สะท้อนให้กับผู้ชมได้รับรู้ก็คือ

การดำรงบทบาทความเป็นกลางของสถาบันกษัตริย์ และการเปลี่ยนแปลงของสถาบันกษัตริย์

ในเรื่องการดำรงบทบาทความเป็นกลางทางการเมืองนั้น หากพิจารณาตลอดทั้งซีรีส์จะเห็นได้ว่า ประเด็นดังกล่าวเป็นหัวใจสำคัญอย่างหนึ่งที่เนื้อเรื่องพยายามจะนำเสนอ ตั้งแต่ในซีซันที่ 1 ตอนที่ 2 ซึ่งมีฉากที่อดีตนายกรัฐมนตรีแอนโทนี อีเดน ที่ในขณะนั้นยังไม่ได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้เข้าเฝ้าพระเจ้าจอร์จที่ 6 และขอให้พระองค์ทรงเกลี่ยกล่อมให้นายกรัฐมนตรีวินสตัน เชอร์ชิลล์ ลาออกจากตำแหน่ง เนื่องมาจากอายุที่มากและทำให้การบริหารราชการของประเทศไม่มีประสิทธิภาพ

ในฉากนี้ซีรีส์ได้อธิบายถึงบทบาทสำคัญของสถาบันกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักรว่าทรงจะต้องเป็นกลางทางการเมือง โดยจะต้องสนับสนุนรัฐบาลและนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน และได้ทรงพูดถึงสิทธิของพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญว่า ทรงจะต้องทรงรับคำปรึกษาจากนายกรัฐมนตรี ส่งเสริมและสนับสนุนนายกรัฐมนตรี และตักเตือนนายกรัฐมนตรี และสถานะของการเป็นกษัตริย์นั้นจะต้องแยกออกจากความสัมพันธ์ส่วนตัวทั้งหมด ซึ่งประเด็นนี้เป็นการอธิบายจุดยืนทั้งหมดที่ในเรื่องจะนำเสนอว่า สถาบันกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญจะเป็นอย่างไร

ประเด็นนี้เรื่องความเป็นกลางทางการเมืองได้ถูกเน้นย้ำอีกหลายๆ ครั้งผ่านบทสนทนาของตัวละครในเรื่อง อาทิ ในบางฉากจะเห็นได้ว่า สมเด็จพระราชินีนาถฯ นั้นไม่ทรงเห็นด้วยกับการบริหารราชการของนายกรัฐมนตรี โดยเฉพาะในช่วงของนายกรัฐมนตรีหญิงคนแรกอย่าง มาร์กาแรต แทตเชอร์ หลายฉากซีรีส์จะแสดงให้เห็นว่า พระองค์ทรงตรัสกับผู้ใกล้ชิดและพระบรมวงศานุวงศ์ที่สนิท อย่างในซีซันที่ 3 ของเรื่อง ซึ่งเป็นตอนที่มีความพยายามจะก่อรัฐประหารรัฐบาลของ แฮโรลด์ วิลสัน (Harold Wilson) จากพรรคแรงงาน ซึ่งกำลังประสบปัญหาเศรษฐกิจรุมเร้าและความน่าเชื่อถือของนายกรัฐมนตรีในเวลา ทำให้ชนชั้นสูงของประเทศมีความวิตกกังวลและได้มีความพยายามที่จะประชุมกันเพื่อนำมาสู่การวางแผนรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลของ แฮโรลด์ วิลสัน เพื่อจัดตั้งรัฐบาลแห่งชาติ โดยมีการชักชวน ลอร์ด เมานต์แบตเทน (Lord Mountbatten) เป็นผู้นำการต่อต้านรัฐบาล

ลอร์ด เมานต์แบตเทนนั้นมีสถานะเป็นพระญาติสนิทฝั่งเจ้าชายฟิลลิป ดยุคแห่งเอดินเบิร์กพระราชสวามีของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ซึ่งในซีรีส์จะเห็นได้ว่า บทสนทนาของตัวละครระหว่างลอร์ด เมานต์แบตเทน และสมเด็จพระราชินีนาถฯ สื่อไปในทางว่า สมเด็จพระราชินีนาถฯ ทรงตำหนิลอร์ด เมานต์แบตเทน และทรงยืดยันที่จะสนับสนุนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง และได้เสียงส่วนใหญ่ในรัฐสภาต่อไป โดยจะไม่ทรงใช้อำนาจเข้าแทรกแซงทางการเมือง หรือลงพระปรมาภิไธยรับรองการรัฐประหาร^[6] ซึ่งการกระทำในลักษณะดังกล่าวเป็นสิ่งที่สถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยไม่ควรจะทำ

นอกเหนือจากการดำรงบทบาทในทางการเมืองอย่างเป็นกลางแล้ว อีกสิ่งที่ซีรีส์ได้หยิบมาเล่าก็คือ ความพยายามปรับปรุงสถาบันกษัตริย์ให้ประชาชนสามารถที่จะเข้าถึงได้มากขึ้น

ในอดีตเพื่อเป็นการป้องกันมิให้สถาบันกษัตริย์สูญเสียความเป็นกลางทางการเมืองพระราชดำรัสหรือพระบรมราชโองการที่จะทรงตรัสบางสิ่งกับสาธารณชนทั้งหมดจะต้องถูกตรวจสอบโดยรัฐบาลหรือคนของรัฐบาล (ฝ่ายราชเลขาธิการในพระองค์) ว่า การกระทำดังกล่าวสามารถจะกระทำได้หรือไม่ เนื่องจากนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ต้องรับสนองพระบรมราชโองการ จึงเป็นหน้าที่สำคัญที่จะต้องพิจารณาพระราชกระแสรับสั่งต่างๆ^[7] โดยปกติสมเด็จพระราชินีนาถฯ จะมีพระราชดำรัสใดๆ จะทรงอ่านจากบทพูดที่ได้ทรงเตรียมไว้เป็นอย่างดีและจะทรงพิถีพิถันกับบทพูดดังกล่าวเสมอ เพื่อป้องกันมิให้การสื่อสารดังกล่าวคาดเคลื่อนไป

ในจุดนี้ซีรีส์ได้หยิบนำประเด็นเรื่องพระราชดำรัสในวันคริสต์มาศของสมเด็จพระราชินีนาถมาเล่าถึง ข้อวิพากษ์วิจารณ์ของ จอห์น กริกก์ (John Grigg) หรือ ลอร์ด อัลทรินก์แฮม (Lord Altrincham) ซึ่งในความเป็นจริงเวลานั้น จอห์น กริกก์ ได้ออกมาวิพากษ์วิจารณ์พระราชดำรัสของสมเด็จพระราชินีนาถฯ เนื่องในวันคริสต์มาสที่ถ่ายทอดสดผ่านทางวิทยุในปี ค.ศ. 1956 ที่นำมาสู่การปรับเปลี่ยนพระราชดำรัสในวันคริสต์มาสในปี ค.ศ. 1957 เป็นการถ่ายทอดสดทางโทรทัศน์เป็นครั้งแรก (ก่อนหน้านี้พระองค์ไม่ประสงค์จะถ่ายทอดสดทางโทรทัศน์) และเป็นพระราชดำรัสที่มีความเป็นทางการน้อยลง โดยพูดเรื่องราวที่สรุปจากสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในรอบปีที่ผ่านมา และมีลักษณะที่สะท้อนตัวตนของพระองค์มากกว่าที่เคยเป็นมา แต่ยังคงวางตัวอย่างเป็นกลางทางการเมือง ซึ่งเป็นการน้อมรับความคิดเห็นของประชาชนมาปรับปรุงพระองค์

ส่วนในซีรีส์ให้บทพูดแก่จอห์น กริกก์ โดยให้เขาแสดงความเห็นต่อพระราชดำรัสของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ว่า พระราชดำรัสนั้นมีลักษณะที่เป็นทางการและไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของประชาชนในเวลานั้น รวมถึงยังสะท้อนภาพของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ล้าสมัยไปแล้ว ซึ่งเป็นการวิพากษ์วิจารณ์รูปแบบของการมีพระราชดำรัสของสมเด็จพระราชินีนาถฯ จึงนำไปสู่การได้สนทนาระหว่างจอห์น กริกก์ กับสมเด็จพระราชินีนาถฯ แม้ว่าในฉากดังกล่าวจะไม่เคยเกิดขึ้นในความเป็นจริง^[8]

ณ จุดนี้ในบทความแสดงออกถึงความพยายามปรับปรุงภาพของสถาบันกษัตริย์ให้อยู่ในสถานะที่น่าเชื่อถือและรับมือกับกระแสนิยมที่มีผลลบต่อสถาบันกษัตริย์

เรื่องราวของสมเด็จพระราชินีนาถฯ นอกซีรีส์

สถานะของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ตั้งอยู่บนรอยต่อของยุคสมัยระหว่างการรักษาจารีตประเพณีเดิมที่สืบทอดมาอย่างต่อเนื่องกับความเปลี่ยนแปลงของสังคมและยุคสมัย

ซึ่งนอกเหนือจากเรื่องราวที่ซีรีส์ได้บอกเล่าเกี่ยวกับสถานการณ์ของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ในซีรีส์แล้ว มีการกระทำอีกหลายครั้งของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ซึ่งสะท้อนความตื่นตัวของสถาบันในการรับมือกับการเมือง ตัวอย่างหนึ่งก็คือ เมื่อเจ้าฟ้าชายแอนดรูว์ ดยุคแห่งยอร์ค พระราชโอรสองค์ที่ 2 ของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ได้ทรงมีเรื่องอื้อฉาวที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับการล่วงละเมิดทางเพศผู้เยาว์และมีการฟ้องร้องดำเนินคดีในปี ค.ศ. 2021 สมเด็จพระราชินีนาถฯ ได้ทรงให้สำนักพระราชวังบักกิงแฮมประกาศถอดยศทหารและการเป็นองค์อุปถัมภ์องค์กรต่างๆ คืนแด่พระราชมารดา ภายหลังจากการเผชิญคดีอื้อฉาวที่สั่นคลอนราชวงศ์อย่างคดีล่วงละเมิดทางเพศ^[9]

การกระทำในลักษณะดังกล่าวเป็นการตอบรับสถานการณ์และความต้องการของประชาชนที่ต้องการให้มีกระบวนการบางประการที่แสดงความรับผิดชอบของสถาบันกษัตริย์ที่มีต่อสังคม

สิ่งหนึ่งที่ไม่อาจปฏิเสธได้ คือ ราชสมบัติที่สมเด็จพระราชินีนาถฯ ทรงรับสืบทอดมาจากพระบิดาและบรรพกษัตริย์พระองค์ก่อนๆ นั้นไม่เพียงแต่เป็นการสืบทอดราชสมบัติเท่านั้น แต่ยังเป็นสัญลักษณ์ของระบอบจักรวรรดินิยมและภาพแทนความเลวร้ายของระบอบจักรวรรดินิยมในอดีต

อย่างไรก็ดี อาจจะกล่าวได้ว่า ตลอดช่วงระยะเวลาที่ครองราชย์สมบัติมาตลอด 70 ปี ของสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 พระองค์ทรงเป็นกษัตริย์ที่มีการปรับตัวเข้ากับความเปลี่ยนแปลงทางสังคมมากที่สุดพระองค์หนึ่งอย่างเห็นได้ชัด

เดอะ คราวน์ (The Crown) เป็นภาพยนตร์นวนิยายชุดทางโทรทัศน์อิงประวัติศาสตร์เกี่ยวกับพระราชประวัติของสมเด็จพระราชินีนาถอลิซาเบธที่ 2 แห่งสหราชอาณาจักรและเหตุการณ์สำคัญที่เกิดในรัชกาลของพระองค์ สร้างและเขียนโดยปีเตอร์ มอร์แกนเป็นหลัก อำนวยการสร้างโดย Left Bank Pictures และ Sony Pictures Television สำหรับเน็ตฟลิกซ์ผู้เขียนพัฒนาจากภาพยนตร์เรื่อง The Queen (2006) และโดยเฉพาะละครเวทีเรื่อง The Audience (2003) ปัจจุบัน The Crown มีจำนวน 4 ซีซั่น จำนวน 40 ตอน สามารถรับชมได้ที่ช่อง NETFLIX

เชิงอรรถ

^[1] see Doris Mary Stenton, ‘Magna Carta’ (Encyclopedia Britannica, 23 August 2022) <https://www.britannica.com/topic/Magna-Carta> accessed on 11 September 2022.

^[2] see Britannica, ‘Bill of Rights’ (Encyclopedia Britannica, 19 March 2020) <https://www.britannica.com/topic/Bill-of-Rights-British-history> accessed on 11 September 2022.

^[3] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘พาสปอร์ตกับพระราชอำนาจ: ทำความเข้าใจสถานะกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรในระบอบประชาธิปไตย’ (Way Magazine, 17 กุมภาพันธ์ 2565) <https://waymagazine.org/passport-and-royal-prerogative/> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

^[4] เพิ่งอ้าง.

^[5] ดู เกื้อ เจริญราษฎร์, ‘เหตุใดต้องยกเลิกอำนาจของกษัตริย์ ในการแสดงความคิดเห็นเรื่องการเมืองในที่สาธารณะ’ (ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน, 25 พฤศจิกายน 2565) <https://tlhr2014.com/archives/23454#_ftn1> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

^[6] ดู รายละเอียดของสถานการณ์ดังกล่าวเพิ่มเติมได้จาก เสมียนอารีย์, ‘เบื้องหลังการ (เกือบจะ) รัฐประหารของอังกฤษ ในซีรีส์ The Crown’ (ศิลปวัฒนธรรม, 9 กันยายน 2565) <https://www.silpa-mag.com/history/article_56836> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

^[7] ดู เกื้อ เจริญราษฎร์ (เชิงอรรถ 5); เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 3).

^[8] ดู รายละเอียดเพิ่มเติมจาก ตรีนุช อิงคุทานนท์, ‘ลอร์ด อัลทรินก์แฮม: ผู้ติเตียนราชินีอังกฤษ เพราะไม่อยากเห็นราชวงศ์ล่มสลาย’ (The People, 22 พฤษภาคม 2565) <https://www.thepeople.co/read/23343> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

^[9] ณรงค์กร มโนจันทร์เพ็ญ, ‘ย้อนเส้นทางปมพัวพันคดีอื้อฉาวของเจ้าชายแอนดรูว์ เป็นมาอย่างไร?’ (The Standard, 14 มกราคม 2565) <https://thestandard.co/key-messages-prince-andrew-scandal/> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

PRIDI Economic Focus: เศรษฐกิจสร้างสรรค์ ผลักดันเศรษฐกิจไทยด้วยอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์เกม

กันยายน 4, 2022มีนาคม 28, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 กันยายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาเริ่มมีเกมสัญชาติไทยได้รับความนิยมมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกมผีชื่อดังแบบ Home Sweet Home ที่พยายามขายเรื่องราวเกี่ยวกับความเชื่อเรื่องผีไทยและไสยศาสตร์ไทย ซึ่งเกมดังกล่าวได้รับคะแนนบนแพลตฟอร์ม Steam 9 คะแนน (เต็ม 10 คะแนน) ซึ่งถือว่าได้รับความนิยมมากพอสมควร

การประสบความสำเร็จของเกม Home Sweet Home นั้น สะท้อนการเข้าไปมีบทบาทในโลกผ่านการใช้ซอฟต์พาวเวอร์ (soft power) มากขึ้น อย่างไรก็ดี ไม่ใช่เกมทุกเกมจะประสบความสำเร็จในลักษณะเดียวกัน เกมของคนไทยจำนวนหนึ่งไปไม่ถึงฝันที่จะได้รับความนิยมในระดับสากล เนื่องจากประสบอุปสรรคที่เป็นข้อจำกัดของการพัฒนาเช่นเดียวกันกับอุตสาหกรรมเศรษฐกิจสร้างสรรค์อื่นๆ

มูลค่าทางเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมเกม

มูลค่าทางเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมเกมในปัจจุบันเพิ่มสูงมากขึ้นกว่าแต่ก่อน เนื่องจากเกมไม่เพียงแต่มีสถานะเป็นสิ่งให้ความบันเทิง แต่ยังเป็นไลฟ์สไตล์และกิจกรรมที่สามารถทำร่วมกันได้กับคนจำนวนมาก ทั้งผ่านการไลฟ์สดเล่นเกมและการแข่งขันกีฬาประเภทอีสปอร์ต

จากการสำรวจของบริษัท Newzoo พบว่า อุตสาหกรรมเกมมีมูลค่าทั่วโลกอยู่ราวๆ 175.8 พันล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐฯ ในปี ค.ศ. 2021 (พ.ศ. 2564) ซึ่งมีมูลค่าสูงกว่าสื่อบันเทิงประเภทเพลงและภาพยนตร์ทั่วโลก 2-3 เท่า โดยคาดการณ์ว่าในปี ค.ศ. 2023 (พ.ศ. 2566) จะมีมูลค่ามากกว่า 2 แสนล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐฯ หากคิดแยกประเภทเกมตามเครื่องเล่นแล้ว ในปี ค.ศ. 2021 (พ.ศ. 2564) มูลค่าของอุตสาหกรรมเกมประเภทโทรศัพท์มือถืออยู่ที่ 90.7 พันล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐฯ เกมคอมพิวเตอร์อยู่ที่ 35.9 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และเกมคอนโซลอยู่ที่ 49.2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ โดยเกมโทรศัพท์มือถือมีรายได้คิดเป็นร้อยละ 52 ของรายได้ทางบัญชีทั้งหมดของตลาดเกม[1]

กล่าวเฉพาะในแง่ของอุตสาหกรรมเกมไทยในปี พ.ศ. 2563 พบว่าจำนวนคนเล่นเกมในประเทศไทยมีประมาณ 27.8 ล้านคน ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 41 จากจำนวนประชากรไทย 69.3 ล้านคนในเวลานั้น โดยมูลค่าคาดการณ์ของตลาดเกมไทยในปี พ.ศ. 2563 มีมูลค่า 27,000 ล้านบาท ซึ่งเติบโตประมาณร้อยละ 15.8 จากปีก่อน[2]

เมื่อพิจารณาในรูปแบบที่เป็นรูปธรรมในปี พ.ศ. 2564 จากข้อมูลของ Brand Inside พบว่า บริษัทดิจิทัลคอนเทนต์สัญชาติไทยชื่อว่า Yggdrazil Group ซึ่งเป็นผู้ผลิตและพัฒนาเกม Home Sweet Home มีรายได้ในปี ค.ศ. 2020 (พ.ศ. 2563) เป็นจำนวน 227 ล้านบาท เติบโตจากปีก่อนประมาณร้อยละ 16[3] ภาพดังกล่าวสะท้อนความสำเร็จของอุตสาหกรรมเกมไทยในระดับหนึ่ง แต่ไม่ใช่ทุกคนจะโชคดีแบบ Yggdrazil Group เพราะโดยสภาพแล้วไม่ใช่เกมทุกเกมที่จะออกมาแล้วได้กระแสตอบรับดีแบบ Home Sweet Home เพราะแม้แต่ภาคต่อๆ ของเกมดังกล่าวก็ไม่ได้กระแสตอบรับดีเท่ากัน[4]

ปัญหาและอุปสรรคของการพัฒนาอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์เกมไทย

การเติบโตของอุตสาหกรรมเกมไทยนั้นเมื่อพิจารณาจากฝั่งผู้บริโภคแล้วส่วนหนึ่งนั้นมาจากการพัฒนาเทคโนโลยี ทั้งในส่วนที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ อาทิ การพัฒนาสัญญาณอินเทอร์เน็ต ซึ่งแต่เดิมนั้นต้องใช้โมเด็ม (modem) ในการเชื่อมต่ออินเทอร์เน็ตเข้ากับสายโทรศัพท์ และส่งสัญญาณผ่านสายแลน (LAN) เพื่อเชื่อมต่อกับคอมพิวเตอร์ ซึ่งทำให้อินเทอร์เน็ตสมัยก่อนขาดความเสถียร แต่ในปัจจุบันสัญญาณอินเทอร์เน็ตมีความเร็วมากขึ้นทำให้การท่องอินเทอร์เน็ตและการเล่นเกมทำได้สะดวกขึ้น[5]

ขณะเดียวกันในด้านเครื่องเล่นเกมนั้น ส่วนใหญ่เกมที่เล่นในปัจจุบันสามารถเล่นบนโทรศัพท์มือถือได้โดยที่มีคุณภาพใกล้เคียงกับการเล่นเกมบนคอมพิวเตอร์หรือเครื่องเกมคอนโซล ซึ่งโทรศัพท์สมาร์ทโฟนหลากหลายรุ่นมีคุณภาพในขณะที่มีราคาที่เข้าถึงได้ง่ายทำให้ยอดผู้เล่นเกมผ่านโทรศัพท์มือถือเพิ่มมากขึ้น[6]

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาในด้านผู้ผลิตนั้นกลับประสบปัญหาในด้านความสำเร็จ จากการสำรวจของสำนักพัฒนาและส่งเสริมธุรกิจบริการ กรมส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ในปี พ.ศ. 2561 พบว่า ปัญหาหลักของอุตสาหกรรมเกมประกอบไปด้วยปัญหาสำคัญ 7 ด้าน[7] ดังนี้

ต้นทุนทางการผลิตเกมในด้านเทคโนโลยีมีมูลค่าสูงและเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ซึ่งส่งผลต่อผู้ประกอบการในการปรับตัว
การแปลภาษานั้นมีต้นทุน และเป็นสิ่งสำคัญในการที่จะผลิตสินค้าเพื่อจำหน่ายให้ต่างประเทศ
ผู้ประกอบการไทยจดทะเบียนในต่างประเทศค่อนข้างมาก เพราะตลาดต่างประเทศได้รับความไว้วางใจจากผู้เล่นสูงกว่า
ปัญหาด้านแรงงาน ซึ่งสถาบันการศึกษายังพัฒนาหลักสูตรได้ไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงของความรู้และเทคโนโลยี รวมทั้งแรงงานที่มีความรู้นั้นไปทำงานให้กับบริษัทต่างประเทศ
ปัญหาในการวางจำหน่ายเกมบนช่องทางการขายกลาง เช่น Google Play หรือ App Store เป็นต้น ซึ่งบางครั้งมีการกีดกันทางการค้าหรือมีข้อกำหนดในการนำแอพเข้าสู่แพลตฟอร์มดังกล่าว รวมถึง ข้อจำกัดในด้านการนำแอพเข้าสู่ตลาดประเทศจีน ซึ่งเป็นประเทศที่มีกำลังการบริโภคสูง
ปัญหาด้านการละเมิดลิขสิทธิ์
ปัญหาการขาดนโยบายดึงดูดการลงทุนต่างๆ

นอกจากปัญหาทั้ง 7 ประการข้างต้นแล้ว สื่อสร้างสรรค์ไทยอาจจะเจออุปสรรคใหญ่ที่สุด คือ ความไม่เข้าใจและไม่รับรู้ของรัฐไทย ซึ่งแสดงออกผ่านการพยายามห้าม ควบคุม ตลอดจนถึงการเซนเซอร์สื่อสร้างสรรค์ แม้แต่เกมที่ประสบความสำเร็จระดับสากลอย่าง Home Sweet Home ก็เคยมีประเด็นว่า กระทรวงวัฒนธรรมสั่งห้ามนำท่ารำไปใส่ในเกม เนื่องจากจะทำให้คนกลัว[8] ซึ่งการสงวนหวงห้ามให้วัฒนธรรมจะต้องเป็นไปตามขนบของรัฐในลักษณะดังกล่าวนั้นกลายเป็นการขัดขวางแทนที่จะส่งเสริมให้เกิดผลงานสร้างสรรค์ รวมถึงสิ่งนี้ยังขัดกับความต้องการของรัฐบาลที่จะสร้างซอฟต์พาว์เวอร์ของประเทศ เพราะโดยลักษณะของซอฟต์พาวเวอร์แล้วต้องไม่ใช่การใช้อำนาจบังคับ[9] แต่เป็นการสนับสนุนเพื่อสะกิด (nudge) ให้คนมาสนใจและรับเอาเรื่องดังกล่าวไปเป็นส่วนหนึ่งของความสนใจ

ทางออกของปัญหา

ในหลายๆ ปัญหาภาครัฐอาจจะเข้ามามีส่วนช่วยสนับสนุนเพื่อให้วงการอุตสาหกรรมผลิตเกมไทยเติบโตได้มากกว่านี้ โดยอาจจะเริ่มต้นจากการไม่ทำอะไรที่ขัดขวางการเติบโตของอุตสาหกรรมผลิตเกมผ่านการควบคุมเนื้อหาของเกมแบบกรณีที่เคยเกิดขึ้นกับ Home Sweet Home ตลอดจนถึงการเข้ามาดำรงบทบาทเป็นผู้อำนวยความสะดวก (facilitator) เพื่อให้เกิดการผลักดันอุตสาหกรรมผลิตเกม เช่น การสนับสนุนการแปลภาษาที่มีต้นทุน การส่งเสริมให้เกิดแรงงานสร้างสรรค์ในกลุ่มนี้ การส่งเสริมการลงทุนและดึงดูดนักลงทุนเพื่อให้เกิดการแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ และการบังคับใช้กฎหมายลิขสิทธิ์อย่างสม่ำเสมอและต่อเนื่อง เป็นต้น

ซึ่งหากภาครัฐเข้ามาสนับสนุนในลักษณะดังกล่าว อุตสาหกรรมการผลิตเกมของประเทศไทยจะต้องมีการเติบโตเพิ่มมากขึ้น และกลายเป็นอุตสาหกรรมที่สร้างรายได้ให้กับประเทศได้เป็นอย่างมาก แต่หากบทบาทของภาครัฐไม่ได้เข้ามาสนับสนุนใดๆ และคอยแต่จะหาผลประโยชน์จากความสำเร็จของเอกชน แนวโน้มที่อุตสาหกรรมรวมถึงผู้ประกอบธุรกิจคนไทยจะออกไปเติบโตในต่างประเทศเช่นเดียวกับอุตสาหกรรมอื่นๆ ก็อาจจะเป็นไปได้มากเช่นกัน

กล่าวโดยสรุป อุตสาหกรรมการผลิตเกมเป็นอุตสาหกรรมสร้างสรรค์อย่างหนึ่งที่มีความน่าสนใจและกำลังเติบโต แต่ก็เป็นอุตสาหกรรมที่ประสบปัญหาเช่นเดียวกันกับอุตสาหกรรมสร้างสรรค์อย่างอื่นที่ยังได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐค่อนข้างน้อย และถูกปล่อยให้เติบโตตามยถากรรม ซึ่งหากใครโชคดีเติบโตก็เป็นเรื่องดี แต่ใครล่มจมก็ถูกปล่อยให้ล่มจมไป สภาพดังกล่าวนี้อาจจะกลายเป็นการลดทอนกำลังใจของผู้พัฒนาเกม และชะลอการเติบโตของอุตสาหกรรมการผลิตเกมที่อาจจะเข้ามาช่วยผลักดันเศรษฐกิจไทย

เชิงอรรถ

[1] Dean Takahashi, ‘Newzoo: Global game market will shrink in 2021 for first time in many years’ (GamesBeat, 6 May 2021) <https://venturebeat.com/games/how-to-empower-diverse-perspectives-at-the-games-for-change-festival/> accessed 22 August 2022.

[2] PeerPower, ‘อุตสาหกรรม “เกมไทย” 2020’ <https://www.peerpower.co.th/blog/investor/thai-game-industry/> accessed 22 August 2022.

[3] Brand Inside, ‘รู้จัก Yggdrazil Group เจ้าของเกม Home Sweet Home ที่โตสวนวิกฤตด้วยรายได้ 227 ล้านบาท’ (Brand Inside, 19 กรกฎาคม 2564) <https://brandinside.asia/yggdrazil-group-home-sweet-home/> สืบค้นเมื่อ 22 สิงหาคม 2565.

[4] เพิ่งอ้าง.

[5] PeerPower (เชิงอรรถ 2).

[6] เพิ่งอ้าง.

[7] สำนักงานส่งเสริมเศรษฐกิจสร้างสรรค์ (องค์การมหาชน), รายงานการศึกษาการพัฒนาอุตสาหกรรมสร้างสรรค์ สาขาซอฟต์แวร์ (เกมและอนิเมชั่น) (สำนักงานส่งเสริมเศรษฐกิจสร้างสรรค์ (องค์การมหาชน) 2564) 37 <https://article.tcdc.or.th/uploads/media/2022/6/22/media_8-CEA-Game-and-Animation-Final-Report.pdf> สืบค้นเมื่อ 22 สิงหาคม 2565.

[8] The Matter, ‘สรุปประเด็น กระทรวงวัฒนธรรมสั่งห้ามนำท่ารำใส่ในเกมผี ‘Home Sweet Home’ เพราะอาจทำให้คนกลัว’ (The Matter, 11 ธันวาคม 2563) <https://thematter.co/brief/130713/130713> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2565.

[9] พนธกร วรภมร และนณริฏ พิศลยบุตร, ‘Soft power ไทย เหตุใดจึงยังไม่เวิร์ค’ (TDRI, 19 เมษายน 2565) <https://tdri.or.th/2022/04/soft-power-thai/> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2565.

Personal Data at Risk in Govt Hands

สิงหาคม 31, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

First Published in Bangkok Post on Wednesday, August 31, 2022

Only one month after enforcing the law to protect the Thai people’s personal data security and privacy, the government had a change of heart.

Instead of imposing the PDPA law on all organisations that handle data, the government has helped some government agencies to bypass the Personal Data Protection Act (PDPA) in the name of “national security” and “public service”. As a result, government, national security agencies, the courts, public attorneys, police and tax authorities will be permitted to collect, access, and transfer our data with impunity.

In addition, the government can access citizens’ personal data to fulfil those obligations.

A scary scenario indeed.

The Personal Data Protection Act (PDPA) took effect on June 1 this year after a two-year delay. The long-overdue law sets rules and standards for the private and public sectors to follow on collecting and using personal data to protect privacy and security.

While the business community is busy setting up new security mechanisms to comply with the PDPA’s complex rules and avoid legal punishment, the government has hatched a plan to bypass the PDPA altogether.

On July 5, 2022, the cabinet approved the draft of the royal decree by the Ministry of Digital Economy and Society to exempt government agencies from the PDPA law if the data is to be used for public service, national security protection or the inspection of crimes such as narcotics offences, human trafficking and money laundering.

Following cabinet approval, the royal decree can bypass parliament as an urgent piece of law. The legislation will be effective after it is signed by His Majesty the King.

This royal decree will affect citizens’ rights and freedoms for many reasons.

Firstly, the areas of exemption are too broad. Under the drafted royal decree, the PDPA’s stipulations on data protection rights, petition procedures, financial compensation and the punishment for violators will not apply to those state authorities which are exempted by the royal decree.

In short, the officials will freely enjoy legal immunity from prosecution under data protection laws.

Secondly, the exemptions granted to protect “national security” and allow operations of “public service” are too wide-ranging and unclear. This ambiguity allows officials to interpret “national security” and “public service” as they see fit, making it easy for them to abuse power. Allowing all levels of the judiciary — from police and attorneys to the courts — and tax collectors to freely access and transfer the citizens’ personal data creates similar worries.

Public concern over data safety is valid when trust is already so low and power abuse is so widespread.

The public sector has repeatedly failed to protect the personal data of those it should be serving. Government agencies experienced at least five data breaches last year alone. The hacked data involved users’ health records and other sensitive information.

Apart from data breaches from external violators, the government also faces allegations of breaching public privacy and freedom by using spyware to track and record activists’ and journalists’ mobile phone use. Only governments can buy this spyware to hack people’s cell phones.

The government’s alleged violations have raised questions about state responsibility and accountability. Exempting the state from the PDPA further intensifies public concern about abuse of power and political persecution. It also perpetuates a culture of impunity, which aggravates state violence against the citizens.

The exemption may also affect the economy. The PDPA is an important part of a host of digital economic laws to set standards and regulations on the cross-border transfer of personal data, which is essential for digital economic transactions.

Public trust in a secure cross-border transfer of personal data is crucial for the growth of the digital economy. As a result, most international trade agreements, such as the Regional Comprehensive Economic Partnership or Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, require members to honour personal data protection. Even China, an economic powerhouse, agreed to pass the law on personal data protection last year.

The core principle of data protection and privacy in international trade is that the data senders’ and receivers’ countries must share similar data protection standards. To safeguard citizens’ rights and freedoms, the General Data Protection Regulation of the European Union, the gold standard on data protection and privacy, prohibits intervention by the government or security agencies.

The government’s attempt to free itself from the PDPA’s legal obligations violates EU standards on data protection. It will backfire economically.

Data transfer to Thailand will become problematic from failure to meet international standards. The local businesses will be hit hard. The private sector will therefore miss the opportunities to grow in the era of the digital economy.

The government must realise the risks of allowing officials to tamper with people’s privacy and threaten people’s safety. The economic loss will be huge. So will the impact on the citizens’ rights and freedoms.

This royal decree effort violates citizens’ rights enshrined in the constitution. It protects the officialdom, not the people. It perpetuates state oppression and a culture of impunity. It risks seeing Thailand slide into becoming a pariah state. It must be stopped before it is too late.

Pridi Economic Focus: การศึกษาและราคาของการขยับสถานะทางสังคม

สิงหาคม 29, 2022มีนาคม 30, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 29 สิงหาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“ความเหลื่อมล้ำ” เป็นปัญหาสำคัญและเป็นจุดเริ่มต้นของปัญหาอื่นๆ ในสังคมไทย และหนึ่งในปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคมไทย คือ ปัญหาการเข้าถึงโอกาสทางการศึกษา ซึ่งมีความสำคัญในฐานะเครื่องมือในการขยับสถานะทางสังคม

การขยับสถานะทางสังคม

การขยับสถานะทางสังคม (Social Mobility) หมายถึง การที่คน ครอบครัว และครัวเรือนเปลี่ยนแปลงสถานะทางสังคม โดยเปลี่ยนจากตำแหน่งแห่งที่ในสังคมที่เป็นอยู่[1] ซึ่งอาจจะเป็นการเลื่อนสถานะทางสังคมขึ้นหรือลง[2]

การขยับสถานะทางสังคมนั้นส่วนใหญ่มักถูกอธิบายโดยเกี่ยวข้องกับเรื่องทางชนชั้น/สถานะใดๆ[3] โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อพิจารณาการขยับสถานะทางสังคมที่วัดโดยเปรียบเทียบช่วงเวลา ซึ่งพิจารณาความสามารถของเด็กที่จะได้สัมผัสกับชีวิตที่ดีกว่าพ่อแม่ หรืออาจจะวัดในลักษณะช่วงเวลาว่า เมื่อ 10 ปีที่แล้วสถานะทางสังคมเป็นอย่างไร และเวลา 10 ปีต่อมาจะมีสถานะทางสังคมเป็นอย่างไร เป็นต้น

นอกจากนี้ การขยับสถานะทางสังคมยังมีส่วนเกี่ยวพันกับการประเมินผลกระทบภูมิหลังทางเศรษฐกิจและสังคมที่มีผลลัพธ์ต่อชีวิตของแต่ละบุคคล[4]

การขยับสถานะทางสังคมกับความเหลื่อมล้ำมีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกันอย่างใกล้ชิด โดยการลดความเหลื่อมล้ำมีเป้าหมายเพื่อลดช่องว่างระหว่างคนร่ำรวยกับคนยากจน ในขณะที่การขยับสถานะทางสังคมมีวัตถุประสงค์เพื่อการให้คนคนหนึ่งสามารถที่จะขยับสถานะทางเศรษฐกิจของตนเองให้ดีขึ้น[5]

ในการประเมินการขยับสถานะทางสังคมนั้น มีดัชนี (Index) ซึ่งเปรียบเสมือนเสาหลักในการขยับสถานะทางสังคม ประกอบไปด้วยปัจจัยสำคัญ 10 ด้าน ได้แก่ การสาธารณสุข (Health) การเข้าถึงโอกาสทางการศึกษา (Education Accesess) การมีระบบการศึกษาที่มีคุณภาพและเท่าเทียม (Education Quality and Equity) การเรียนรู้ตลอดชีวิต (Lifelong Learing) การได้รับความคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) การเข้าถึงเทคโนโลยี (Technology Acceses) การเข้าถึงโอกาสในการทำงาน (Work Opportunities) การได้รับค่าตอบแทนที่ยุติธรรม (Fair Wages) การมีเงื่อนไขการทำงานที่เหมาะสม (Working Conditions) และการมีสถาบันที่สนับสนุนการเข้าถึงโอกาส (Inclusive Institutions)

ภาพเสาหลักของดัชนีการเคลื่อนไหวทางสังคมทั่วโลก

ที่มา: World Economic Forum (2020)

จากการสำรวจของ World Economic Forum พบว่ามีเพียงไม่กี่ประเทศที่มีเงื่อนไขที่เอื้อให้เกิดการเลื่อนสถานะทางสังคม เนื่องจากประเทศส่วนใหญ่ยังขาดปัจจัยอันเหมาะสมที่จะทำให้เกิดการเลื่อนสถานะทางสังคม โดยกลุ่มของเด็กที่ครอบครัวมีสถานะทางเศรษฐกิจเปราะบาง จะส่งผลต่อการเผชิญกับอุปสรรคในการเลื่อนสถานะทางเศรษฐกิจมากกว่าครอบครัวที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดี[6] โดยปัจจัยหนึ่งที่มีความสำคัญต่อการเลื่อนสถานะทางเศรษฐกิจคือ การเข้าถึงโอกาสทางการศึกษา และการมีระบบการศึกษาที่มีคุณภาพและเท่าเทียม ซึ่งจะส่งผลให้สามารถเพิ่มรายได้มากขึ้นในอนาคต

การเข้าถึงโอกาสทางการศึกษา

การเข้าถึงโอกาสทางการศึกษาเป็นการวัดความสามารถของประเทศต่างๆ ในการเข้าถึงการศึกษา โดยทำให้เกิดความมั่นใจว่า ประชาชนสามารถเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพ โดยปราศจากปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อป้องกันมิให้เด็กต้องขาดโอกาสทางการศึกษา[7]

จากการสำรวจของ World Economic Forum พบว่าระดับการประเมินประสิทธิภาพในการเข้าถึงโอกาสทางการศึกษา และคุณภาพการศึกษาและความเท่าเทียมทางการศึกษาของประเทศไทยในแง่โอกาสการเข้าถึงการศึกษา ประเทศไทยอยู่ในลำดับที่ 51 จากการสำรวจประเทศจำนวน 82 ประเทศ โดยมีคะแนนอยู่ที่ 59 คะแนนสูงกว่าคะแนนเฉลี่ยของประเทศรายได้กลุ่มบนกลางค่อนไปทางสูง (upper-middle-income group average) เพียงนิดหน่อย (คะแนนเฉลี่ยอยู่ที่ 55 คะแนน) ในขณะที่ในด้านคุณภาพการศึกษาและความเท่าเทียมทางการศึกษา ประเทศไทยนั้นอยู่ในลำดับที่ 44 จากการสำรวจประเทศจำนวน 82 ประเทศ โดยมีคะแนนอยู่ที่ 44 คะแนน ต่ำกว่าคะแนนเฉลี่ยของประเทศรายได้กลุ่มบนกลางค่อนไปทางสูง (คะแนนเฉลี่ยอยู่ที่ 55 คะแนน)

ภาพแสดงคะแนนการประเมินประสิทธิภาพในการเข้าถึงโอกาสด้านการศึกษา และคุณภาพการศึกษาและความเท่าเทียมทางการศึกษาของประเทศไทย

ที่มา : World Economic Forum (2020)

ในบริบทของประเทศไทย ไกรยส ภัทราวาท รองผู้จัดการกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ได้เคยอธิบายว่า “เด็กนักเรียนยากจนจะมีต้นทุนในการเรียนที่สูงกว่าคนอื่น คนเหล่านี้ไม่ใช่เพียงไม่มีเงินเก็บ แต่ยังเป็นหนี้ด้วย เขาต้องมีรายได้วันนี้ ถ้าไม่มีรายได้วันนี้ การมาเรียนของเขาจะมีมูลค่าหลายพันบาท เด็กยากจนส่วนใหญ่ยังมีเงินติดลบและมีค่าเสียโอกาส”[8] ซึ่งทำให้เกิดปัญหาสำคัญว่า ราคาของการศึกษาของเด็กไทยตลอดชีวิตคิดเป็นมูลค่าเท่าใด

ราคาของการศึกษาของเด็กไทยที่พ่อแม่จะต้องใช้จ่ายเพื่อให้ลูกสำเร็จการศึกษาตามเป้าหมายที่วางไว้นั้น มีค่าใช้จ่ายอยู่หลายๆ ส่วนประกอบกัน ได้แก่ ค่าหนังสือ ค่าชุดนักเรียน ค่าอุปกรณ์การเรียน ค่าทำกิจกรรม ค่าภาษีสังคมอื่นๆ ค่ากวดวิชา เป็นต้น และเมื่อเข้าสู่ช่วงการศึกษามหาวิทยาลัยแล้วจะมีค่าใช้จ่ายอื่นๆ เพิ่มเติมเข้ามา เช่น ค่าหอพัก เป็นต้น จากการสำรวจของธนาคารกรุงศรี พบว่าเมื่อจำแนกค่าใช้จ่ายของพ่อแม่ที่ต้องใช้ในการสนับสนุนการศึกษาตั้งแต่อนุบาลจนถึงปริญญาตรีต่อเทอมดังแสดงตามตารางข้างท้ายนี้

ตารางแสดงค่าใช้จ่ายต่อเทอมตั้งแต่ชั้นอนุบาล – มหาวิทยาลัย (ปริญญาตรี)

ระดับการศึกษา	ค่าใช้จ่าย (บาท/เทอม)
อนุบาล	20,000 – 80,000
ประถม	20,000 – 150,000
มัธยม	50,000 – 300,000
มหาวิทยาลัย	70,000 – 500,000

ที่มา: ธนาคารกรุงศรีอยุธยา.

นอกจากนี้ ปัจจัยด้านลักษณะของสถาบันการศึกษายังมีส่วนสำคัญต่อการผันแปรของราคาค่าใช้จ่ายให้เพิ่มขึ้นด้วยเช่นกัน โดยจากการประเมินของธนาคารแห่งประเทศไทยพบว่าการศึกษาสำหรับเด็กวัยเรียน ตั้งแต่ระดับอนุบาลถึงระดับปริญญาตรีไว้ว่า หากเข้าศึกษาในสถาบันการศึกษาของรัฐบาลจะมีค่าใช้จ่ายประมาณ 1.6 ล้านบาท หากเลือกศึกษาในสถาบันการศึกษาของเอกชนค่าใช้จ่ายที่ผู้ปกครองต้องรับผิดชอบจะอยู่ที่ประมาณ 4 ล้านบาท และหากเป็นสถาบันการศึกษานานาชาติ จะมีค่าใช้จ่ายที่สูงถึง 20.1 ล้านบาทตลอดระยะเวลาเล่าเรียน[9]

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นว่า ราคาของการเข้าสู่การศึกษาทางการศึกษาของประเทศไทยไม่ได้เป็นราคาน้อยๆ ซึ่งหากครอบครัวใดมีสถานะทางเศรษฐกิจที่ยากจนย่อมมีอุปสรรคในการเข้าสู่การศึกษามาก และแม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจะรับรองสิทธิในการเข้าถึงการศึกษาเอาไว้ให้เด็กสามารถได้เรียนฟรี 12 ปี[10] โดยเป็นหน้าที่ของรัฐในการทำให้เด็กสามารถเข้าถึงการศึกษาได้ฟรี ทว่า ราคาของการศึกษานั้นแพงกว่าเพียงแค่ค่าเล่าเรียน แต่มีค่าใช้จ่ายอื่นๆ อีกเป็นจำนวนมากที่ตามมา การที่รัฐธรรมนูญเพียงแต่รับรองเรื่องการศึกษาฟรี แต่ไม่รวมถึงค่าใช้จ่ายอื่นๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นตามมาจากการเข้าสู่ระบบการศึกษาแล้ว การศึกษาฟรีก็อาจจะไม่เพียงพอต่อการเข้าถึงการศึกษาจริงๆ

ท้ายที่สุด สิ่งนี้อาจจะต้องทำให้ประเทศไทยกลับมาทบทวนว่า การศึกษาควรจะเป็นเรื่องที่ฟรีและทุกคนสามารถเข้าถึงได้จริงๆ โดยปราศจากการสนับสนุนค่าใช้จ่ายในเรื่องอื่นๆ แล้ว การศึกษาที่ฟรีก็อาจจะเป็นเพียงการศึกษาฟรีบนกระดาษเท่านั้น ซึ่งอาจจะถึงเวลาที่ประเทศไทยต้องทบทวนเรื่องนโยบายสวัสดิการด้านการศึกษาอีกครั้งหนึ่ง

เชิงอรรถ

[1] พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์, ‘การขยับสถานะทางสังคม’ (มติชนออนไลน์, 22 ตุลาคม 2562) <https://www.matichon.co.th/columnists/news_1720579#:~:text=อธิบายง่ายๆ%20ว่าในเชิง,สถานะนั้น%20เขามักจะ> สืบค้นเมื่อ 21 สิงหาคม 2565.

[2] World Economic Forum, ‘The Global Social Mobility Report 2020 Equality, Opportunity and a New Economic Imperative’ (World Economic Forum, January 2020) <https://www3.weforum.org/docs/Global_Social_Mobility_Report.pdf> accessed 21 August 2022, p9.

[3] พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ (เชิงอรรถ 1).

[4] เพิ่งอ้าง; World Economic Forum (no 2.), p9.

[5] รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์, ‘โลกเหลื่อมล้ำกับการเปลี่ยนลำดับชั้นทางเศรษฐกิจ’ (The Momentum, 24 กุมภาพันธ์ 2563) <https://themomentum.co/inequality-with-economic-mobility/> สืบค้นเมื่อ 21 สิงหาคม 2565.

[6] World Economic Forum (no 2.), p9.

[7] World Economic Forum (no 2.), p16.

[8] Way Magazine, ‘โอกาสทางการศึกษา บันไดสู่การเลื่อนชั้นทางสังคม’ (สถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (วสศ.), 28 กรกฎาคม 2563) <https://research.eef.or.th/โอกาสทางการศึกษา-บันไดส/> สืบค้นเมื่อ 21 สิงหาคม 2565.

[9] ธนาคารกรุงศรีอยุธยา, ‘จ่ายหนักแค่ไหน? เมื่อเทศกาลเปิดเทอมใกล้เข้ามา (ฉบับพ่อแม่มือใหม่)’ (ธนาคารกรุงศรี) <https://www.krungsri.com/th/krungsri-the-coach/life/children/จายหนกแคไหน-เมอเปดเทอม> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2563.

[10] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54.

ยกเว้น กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล กับผลที่อาจตามมา

สิงหาคม 10, 2022มีนาคม 30, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2565 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ

กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล มีความสำคัญทั้งในด้านของการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และในด้านของการกำกับดูแลการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล ซึ่งปัจจุบันมีความสำคัญทั้งกับภาคธุรกิจและการดำเนินภารกิจของหน่วยงานของรัฐ

เมื่อไม่นานมานี้หลังจาก พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ.2562 ใช้บังคับมาได้เพียง 1 เดือน คณะรัฐมนตรีได้มีมติและเห็นชอบหลักการของพระราชกฤษฎีกายกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ. ให้กับการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลในหน่วยงานของรัฐ

เพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันประเทศ การรักษาความมั่นคงของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ การจัดเก็บภาษีของหน่วยงานรัฐ การดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ การดำเนินการตามพันธกรณีระหว่างประเทศ การดำเนินการของหน่วยงาน ศาล อัยการ และผู้บังคับใช้กฎหมาย ซึ่งขอบเขตของการยกเว้นดังกล่าวค่อนข้างกว้าง และอาจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมทั้งเศรษฐกิจของประเทศ

ในด้านสิทธิและเสรีภาพของประชาชน พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ทำหน้าที่เสมือนผ้าเบรกช่วยลดการแทรกแซงสิทธิความเป็นส่วนตัว และคุ้มครองสิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล โดยการกำหนดมาตรฐานและวิธีการในการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล

การยกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ. นั้นมีความน่ากังวลในประเด็นนี้ 2 เรื่อง เรื่องแรกคือ ขอบเขตของการยกเว้น ซึ่งตามร่างพระราชกฤษฎีกานี้มีการยกเว้นการนำกฎหมายมาใช้ในเรื่องสำคัญๆ ได้แก่ การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล สิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล การร้องเรียน ความรับผิดทางแพ่ง และบทกำหนดโทษ ซึ่งเปิดโอกาสให้หน่วยงานของรัฐลอยนวลพ้นผิดจากการละเมิดสิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลในรูปแบบต่างๆ

เรื่องที่สองคือ วัตถุประสงค์ของการยกเว้น อาทิ การรักษาความมั่นคงของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ และการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะนั้นมีความไม่เฉพาะเจาะจง และไม่อาจคาดหมายได้ว่าจะมีความหมายเช่นไรขึ้นกับดุลยพินิจและการตีความของหน่วยงานรัฐ ซึ่งข้อยกเว้นดังกล่าวนั้นขยายออกไปจากข้อยกเว้นเดิมที่กฎหมายกำหนดไว้

ที่ผ่านมาภาครัฐมีปัญหาในเรื่องการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลมาโดยตลอด ดังเช่นในปีที่ผ่านมา พบว่ามีการรั่วไหลของข้อมูลส่วนบุคคลจากหน่วยงานของรัฐ 5 ครั้ง ซึ่งข้อมูลที่รั่วไหลนั้นรวมถึงข้อมูลสุขภาพที่เป็นข้อมูลส่วนบุคคลอ่อนไหวที่กฎหมายมุ่งคุ้มครองเป็นพิเศษ

นอกจากเรื่องรั่วไหลของข้อมูลส่วนบุคคลแล้ว ล่าสุดภาครัฐยังมีประเด็นเกี่ยวกับการคุกคามความเป็นส่วนตัวของประชาชนที่น่ากังวลและไม่ชัดเจน จากกรณีที่มีนักกิจกรรมหลายคนถูกติดตามด้วยซอฟต์แวร์สปายแวร์บนโทรศัพท์มือถือ และถูกเข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลรวมถึงข้อมูลพิกัดตำแหน่งบุคคลโดยผู้ใช้ไม่รู้ตัว ซึ่งบริษัทผู้ผลิตซอฟต์แวร์ดังกล่าวจะขายซอฟต์แวร์ให้กับภาครัฐเท่านั้น

สิ่งที่เกิดขึ้นนำมาสู่การวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับความโปร่งใสและความรับผิดชอบของภาครัฐ ดังนั้น การยกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ยิ่งอาจจะทำให้มีปัญหาให้หน่วยงานของรัฐใช้หรือเข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลโดยปราศจากความรับผิดชอบ และกลายเป็นการซ้ำเติมปัญหาวัฒนธรรมการลอยนวลพ้นผิดเมื่อเกิดการละเมิดข้อมูลส่วนบุคคล

ในทางเศรษฐกิจของประเทศ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ทำหน้าที่สำคัญในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเคลื่อนย้ายข้อมูลส่วนบุคคลข้ามพรมแดน ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของเศรษฐกิจสมัยใหม่ที่มีความจำเป็นต้องมีการเคลื่อนย้ายข้อมูลส่วนบุคคลข้ามพรมแดน

ดังจะเห็นได้จากกรอบความตกลงทางเศรษฐกิจต่างๆ เช่น RCEP หรือ CPTPP เป็นต้น ที่กำหนดให้ประเทศภาคีต้องรับรองหลักการดังกล่าว ซึ่งรวมถึงการทำให้ประเทศมหาอำนาจอย่างประเทศจีนต้องผ่านกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลออกมาในปีที่ผ่านมา

หลักการสำคัญของการเคลื่อนย้ายข้อมูลส่วนบุคคลข้ามพรมแดนนั้นให้ความสำคัญกับการส่งข้อมูลส่วนบุคคลของประเทศผู้รับข้อมูลส่วนบุคคลนั้นจะต้องมีมาตรฐานในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลที่เพียงพอไม่น้อยกว่าประเทศผู้ส่งข้อมูลส่วนบุคคล

ซึ่งตาม GDPR หรือ General Data Protection Regulation ของสหภาพยุโรปกำหนดว่า มาตรฐานที่เพียงพอนี้รวมถึงการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลตามกฎหมายจะต้องไม่ถูกแทรกแซงโดยรัฐหรือหน่วยงานด้านความมั่นคงของรัฐ ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานของรัฐที่เป็นนิติรัฐที่มุ่งคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ดังนั้น ผลของพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้เปิดช่องให้สามารถตีความ รวมถึงไม่ได้มีการรับรองสิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลเอาไว้ ก็อาจจะทำให้ประเทศไทยไม่ได้รับการยอมรับว่าเป็นประเทศที่มีกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลที่เท่าเทียมกันกับสหภาพยุโรป

นอกจากนี้ อิทธิพลของ GDPR ได้สร้างมาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลใหม่ทั่วโลก หากประเทศไทยไม่มีมาตรฐานเทียบเท่า GDPR ก็จะมีผลให้ประเทศไทยไม่มีมาตรฐานเทียบเท่ากับกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลของประเทศอื่น ซึ่งทำให้การเคลื่อนย้ายข้อมูลส่วนบุคคลเข้ามาในประเทศไทยทำได้ยาก และทำให้เอกชนของประเทศไทยอาจจะพลาดโอกาสในการเติบโตในยุคเศรษฐกิจดิจิทัล

หากคณะรัฐมนตรียังต้องการผลักดันพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวต่อไป ต้องพิจารณาข้อน่ากังวลที่อาจจะเกิดขึ้นทั้งสองประการข้างต้น และควรตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เป็นสำคัญ

เศรษฐกิจที่คิดคำนึงถึงผู้หญิง: มองเรื่องของผู้หญิงในระบบเศรษฐกิจไทย

สิงหาคม 2, 2022มีนาคม 30, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 2 สิงหาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในสภาพเศรษฐกิจปัจจุบัน ไม่มีประชาชนคนใดที่จะไม่ได้รับความเดือดร้อนจากผลกระทบทางเศรษฐกิจ ทว่า การได้รับผลกระทบจะมากหรือน้อยนั้นแตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับสถานการณ์และปัจจัยที่แตกต่างกันของแต่ละบุคคล

อย่างไรก็ดี ในภาพกว้างของสังคมไทยปฏิเสธไม่ได้ว่า ในสังคมนี้มีปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำอยู่ ทั้งในเชิงรายได้ ทรัพย์สิน รวมไปถึงสิทธิและโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากรที่ไม่เท่ากัน ซึ่งภายใต้โครงสร้างความเหลื่อมล้ำมีคนบางกลุ่มที่จะถูกโครงสร้างความเหลื่อมล้ำกดทับมากกว่า ซึ่งคนกลุ่มหนึ่งที่ถูกกดทับก็คือ “ผู้หญิง”

เศรษฐกิจกับเรื่องของผู้หญิงในระบบเศรษฐกิจ

การก่อตัวของแรงงานเป็นผลมาจากการปฏิวัติอุตสาหกรรมที่แยกกระบวนการผลิตออกจากการผลิตในหน่วยครัวเรือน เพื่อเข้าสู่การผลิตในหน่วยอุตสาหกรรม โดยทำให้เกิดกระบวนการแบ่งงานกันทำระหว่างหญิงชาย รวมถึงทำให้เกิดการแบ่งบทบาทหญิงชาย โดยกำหนดให้ผู้หญิงมีบทบาทในครัวเรือน ในขณะที่ผู้ชายมีบทบาทในพื้นที่สาธารณะและการทำงาน^[1]

ในบริบทของประเทศไทยอาจจะมีความแตกต่างอยู่บ้าง แต่สิ่งหนึ่งที่อาจจะไม่ได้มีความแตกต่างกันมาก คือการกำหนดบทบาทของผู้หญิงในสังคม โดยเฉพาะเมื่อในเวลาต่อมาประเทศไทยมีการรับเอาคติแบบวิคตอเรียน (Victorian) เข้ามา ผ่านทางราชสำนัก ก่อนภาพดังกล่าวจะถูกผลิตซ้ำในสังคมและกลายเป็นแบบแผนของผู้หญิงที่ควรจะเป็นในสังคม^[2] ทำให้สังคมไทยมีลักษณะคล้ายๆ กับสังคมตะวันตกที่มีการแบ่งบทบาทของชายและหญิงออกจากกัน โดยผู้หญิงถูกสังคมมอบหมายบทบาทให้เป็นคนดูแลเรื่องในบ้านและมีหน้าที่ดูแลลูก ในขณะที่ผู้ชายถูกกำหนดให้มีบทบาทในสังคมในฐานะของแรงงานและการออกไปทำงานนอกบ้าน

ผลของการแบ่งพื้นที่ระหว่างเรื่องในบ้านและเรื่องนอกบ้านอย่างเด็ดขาด ทำให้การทำงานของผู้หญิงไม่ถูกนับรวมเป็นการทำงานที่สร้างผลิตภาพทางเศรษฐกิจ ซึ่งแตกต่างจากงานของผู้ชาย^[3] อย่างไรก็ดี เมื่อยุคสมัยเปลี่ยนไปและกระแสของประชาธิปไตยที่ทำให้ผู้หญิงเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในพื้นที่สาธารณะ (นอกบ้าน) ทำให้ผู้หญิงมีพื้นที่มากขึ้น รวมถึงการเข้าสู่ตำแหน่งทางการงานต่างๆ ตั้งแต่ในภาคเอกชนและราชการ

ทว่า การเข้ามาทำงานของผู้หญิงทั้งในภาคเอกชนและราชการ ก็ยังมีประเด็นอีกมากที่เกี่ยวข้องกับสถานะของผู้หญิงในทางเศรษฐกิจที่อาจจะมีปัญหาในเรื่องของความเท่าเทียม

ผู้หญิงกับต้นทุนทางเศรษฐกิจที่มากกว่าผู้ชาย

แม้ว่าในปัจจุบันจะเห็นได้ว่า ผู้หญิงได้เข้ามามีบทบาททางเศรษฐกิจและได้รับการสนับสนุน รวมถึงสามารถมีความก้าวหน้าในตำแหน่งต่างๆ ได้เช่นเดียวกันกับผู้ชาย อย่างไรก็ดี ปัญหาความไม่เสมอภาคระหว่างหญิงชายยังคงมีอยู่โดยปรากฏอยู่ในรูปแบบอื่นๆ อาทิ ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ระหว่างหญิงชาย โดยจากการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยในช่วงปี พ.ศ. 2561 พบว่าช่องว่างระหว่างค่าจ้างหญิงชายเทียบเป็นสัดส่วนกับค่าจ้างของหญิงไม่ได้ขึ้นกับระดับการศึกษา กล่าวคือ ไม่ว่าจะระดับการศึกษาใดๆ ลูกจ้างเอกชนชายมีค่าจ้างสูงกว่าหญิงร้อยละ 22-57 ในปี พ.ศ. 2530-2539 ร้อยละ 12-50 ในปี พ.ศ. 2540-2549 และร้อยละ 11-32 ในปี พ.ศ. 2550-2559 สถานการณ์ดีขึ้นสำหรับแรงงานไร้ฝีมือ แต่กลับแย่ลงสำหรับแรงงานที่จบการศึกษาสูงกว่าปริญญาตรี^[4] สภาพดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า ผู้หญิงมีความเสียเปรียบผู้ชาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้หญิงที่มีการศึกษาระดับปริญญาตรี

ปัจจัยส่วนหนึ่งที่อาจจะทำให้ผู้หญิงได้รับค่าจ้างต่ำกว่ามาจากวิธีคิดเกี่ยวกับผู้หญิงที่ว่า ผู้หญิงนั้นไม่ได้มีสถานะเป็นแรงงานที่เท่าเทียมกับผู้ชาย เนื่องจากมีข้อจำกัดในเรื่องของการทำงานและการออกจากงานของผู้หญิงเมื่อมีครอบครัว ทำให้บริษัทส่วนใหญ่อาจจะให้ค่าจ้างกับผู้หญิงน้อยกว่าผู้ชาย สิ่งที่น่าประหลาดใจก็คือ แม้ในด้านของแรงงานไร้ฝีมือในกระบวนการผลิตปกตินั้น ผู้ชายกับผู้หญิงก็อาจจะได้ค่าตอบแทนแตกต่างกันบ้าง แต่แนวโน้มที่ค่าตอบแทนจะปรับมาในสัดส่วนที่ใกล้เคียงมากขึ้น สวนทางของแรงงานมีฝีมือที่ความแตกต่างระหว่างค่าจ้างของผู้หญิงและผู้ชายที่จบปริญญาตรีมีสูงมาก ทั้งๆ ที่การทำงานไม่ได้มีความแตกต่างในเชิงกายภาพ^[5]

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในด้านค่าใช้จ่ายจะพบว่า ผู้หญิงมีค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวันที่เกิดขึ้นโดยเหตุผลธรรมชาติ ตัวอย่างเช่น ค่าใช้จ่ายประจำวันที่เกี่ยวกับอนามัยเจริญพันธุ์ อาทิ ค่าใช้จ่ายจากผ้าอนามัย โดยหากคำนวณราคาผ้าอนามัยแบบมาตรฐานเฉลี่ยชิ้นละ 5 บาท โดยค่าใช้จ่ายในการซื้อผ้าอนามัยจะอยู่ที่ประมาณเดือนละ 75 – 175 บาท ซึ่งเมื่อคิดจากระยะเวลาการมีประจำเดือนของผู้หญิงที่จะมีประจำเดือนจนอายุ 40 ปี ผู้หญิงจะมีค่าใช้จ่ายสำหรับผ้าอนามัยประมาณ 84,000 บาท ตลอดช่วงชีวิต^[6] ค่าใช้จ่ายดังกล่าวเป็นเพียงแค่ส่วนหนึ่งของค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการเกิดเป็นผู้หญิง

ภาพของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างหญิงชายยังมีประเด็นอื่นๆ เข้ามาเกี่ยวข้องอีก โดยหากขยับไปสู่ประเด็นเกี่ยวกับผู้หญิงในบทบาทของแม่

บทบาทของแม่ กับมุมหนึ่งของการเป็นแม่ที่ไม่ถูกมองเห็น

อีกหนึ่งเรื่องที่จะไม่กล่าวถึงไม่ได้เลยก็คือ การเป็นแม่ แม้ว่าสังคมจะยกย่องบทบาทของการเป็นแม่ว่าเป็นความสำคัญและเป็นคุณค่าอย่างหนึ่งที่ควรยกย่อง ถึงขนาดมีการมอบรางวัลแม่ดีเด่นต่างๆ ทว่า บทบาทของการเป็นแม่นั้นมีภาระในทางตรงกันข้าม การที่สังคมกำหนดบทบาทความเป็นแม่ให้เป็นหน้าที่เฉพาะของผู้หญิงเท่านั้น สิ่งนี้ทำให้สถานะความเป็นแม่ถูกสังคมคาดหวังจนกลายเป็นภาระที่กดทับผู้หญิง

บทบาทของการเป็นแม่เปลี่ยนชีวิตของผู้หญิงคนหนึ่งเป็นอย่างมาก นอกจากการจะต้องโฟกัสและทุ่มเทความสนใจทั้งหมดไปให้กับลูก ทำให้ผู้หญิงมีภาระมากกว่าปกติ รวมถึงการมีลูกนั้นทำให้ผู้หญิงอาจจะต้องละทิ้งการโฟกัสชีวิตในด้านอื่นๆ เพื่อมาให้ความสำคัญกับการเลี้ยงลูก ดังจะเห็นได้ว่า มีผู้หญิงจำนวนมากที่ออกจากงานภายหลังการมีลูก ซึ่งกลายเป็นว่า ผู้หญิงต้องละทิ้งโอกาสและความก้าวหน้าในหน้าที่การงานในชีวิตเพื่อทุ่มเทให้กับการเลี้ยงลูก เพราะในมุมมองของบริษัทจะมองว่า หน้าที่ความรับผิดชอบของพนักงานคือ การแบ่งบทบาทระหว่างเรื่องส่วนตัวกับเรื่องงานให้ขาดออกจากกัน ซึ่งในความเป็นจริง การจะทำแบบนั้นได้มีต้นทุนที่จะต้องแบกรับ เช่น ค่าใช้จ่ายในการฝากลูกไว้กับเนิร์สเซอรีหรือการจ้างคนอื่นมาเลี้ยงลูก เป็นต้น

ดังนั้น ทางเลือกของผู้หญิงจึงถูกบีบให้เหลือเพียงแค่ “ถ้าอยากมีลูกก็ไม่ต้องเน้นการทำงาน แต่ถ้าอยากก้าวหน้าในการทำงาน ก็ไม่ต้องมีลูก” ซึ่งในท้ายที่สุด หากผู้หญิงอยากจะกลับมาทำงานอีกครั้งหนึ่งอาจจะต่อไม่ติดกับงานอีกแล้ว รวมถึงอาจจะไม่มีความก้าวหน้าในการงานอีกต่อไป^[7]

ในทางเศรษฐกิจ การเป็นแม่ทำให้ผู้หญิงมีต้นทุนของการใช้ชีวิตที่สูงกว่าผู้ชายในหลายๆ ด้าน ตัวอย่างที่ชัดเจนมากที่สุดก็คือ ผู้หญิงในบทบาทของการเป็นแม่ในชีวิตประจำวันอาจจะมีผู้หญิงจำนวนหนึ่งที่มีรูปแบบการเดินทางเป็นการแวะหลายต่อ เช่น ผู้หญิงที่ต้องออกจากบ้านไปทำงาน โดยหนึ่งในเป้าหมายของการเดินทางก็คือ การแวะไปส่งลูกที่โรงเรียน ซึ่งหากผู้หญิงคนนั้นเดินทางด้วยรถไฟฟ้า ทันทีที่มีการเดินออกสถานีรถไฟฟ้าเพื่อแวะส่งลูก ค่าโดยสารรถไฟฟ้าก็จะต้องนับหนึ่งใหม่ และถ้าในช่วงเย็น ต้นทุนก็อาจจะเพิ่มขึ้นอีก เพราะนอกจากกลับจากที่ทำงานแล้ว อาจจะต้องแวะรับลูก และแวะซื้ออาหารหรือของใช้เข้าบ้าน ในขณะที่ผู้ชายอาจจะตรงดิ่งจากที่ทำงานกลับบ้านเลย เป็นต้น^[8]

เช่นเดียวกันหากผู้หญิงเปลี่ยนไปเดินทางด้วยวิธีการอื่น ต้นทุนของการเดินทางที่เพิ่มขึ้นก็ยังคงมีอยู่จากการเดินทางหลายต่อ สิ่งนี้สะท้อนว่าผู้หญิงในบทบาทความเป็นแม่มีต้นทุนค่าใช้จ่ายด้วยขนส่งสาธารณะสูงกว่าผู้หญิงที่ไม่ได้มีลูกและผู้ชาย

นอกจากนี้ ปัญหาของผู้หญิงในบทบาทการเป็นแม่อีกประการหนึ่งก็คือ แม้ว่าผู้หญิงจะสามารถบริหารจัดการเวลาได้ดีระหว่างเรื่องการทำงานและการเลี้ยงลูก แต่ในบทบาทของชีวิตสมรสภายใต้สถาบันครอบครัวที่ผู้หญิงได้รับ คือ การเป็นแม่ศรีเรือนหรือแม่บ้านแม่เรือนตามที่สังคมคาดหวังให้ผู้หญิงจะต้องทำงานบ้านด้วย ซึ่งการทำงานบ้านนี้เป็นงานที่ไม่ถูกนับรวมเป็นการทำงาน เพราะในวิธีคิดแบบเศรษฐกิจทุนนิยม ไม่ได้มองว่าการทำงานบ้านเป็นงานที่มีผลิตภาพทางเศรษฐกิจ ทั้งๆ ที่การทำงานบ้านเป็นส่วนสำคัญต่อชีวิตแรงงานในระบบเศรษฐกิจอย่างหนึ่ง

ปัญหาทั้งหมดจะยิ่งซ้ำเติมผู้หญิง เมื่อต้องดำรงบทบาทของการเป็นแม่เลี้ยงเดี่ยวที่จะต้องดูแลลูกคนเดียวโดยปราศจากการสนับสนุนจากคู่สมรส ไม่ว่าจะด้วยสาเหตุว่าคู่สมรสเสียชีวิตหรือหย่าขาด เพราะทำให้ผู้หญิงในบทบาทการเป็นแม่ต้องรับต้นทุนแต่เพียงฝ่ายเดียว

การสร้างสรรค์สังคมใหม่ที่ช่วยแบ่งเบาภาระให้กับคนในสังคม

การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำและความไม่เท่าเทียมของหญิงชายนั้นต้องแก้ไขปัญหาในหลายระดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายต่างๆ ควรจะเริ่มต้นจากการมองเห็นความต้องการของผู้หญิงให้มากยิ่งขึ้น

ในเชิงนโยบายรัฐมีส่วนเข้ามาช่วยเหลือได้มากในหลายๆ วิธีการ ซึ่งวิธีการหนึ่งก็คือ การจัดให้มีรัฐสวัสดิการที่จะช่วยเข้ามาแบ่งเบาภาระและลดผลกระทบที่เกิดขึ้นกับผู้หญิงในเรื่องต่างๆ เช่น การจัดให้มีสวัสดิการผ้าอนามัยเพื่อช่วยค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวันของผู้หญิงในแง่มุมหนึ่ง หรือการแบ่งเบาภาระค่าใช้จ่ายในการเลี้ยงดูบุตรผ่านการได้รับเงินช่วยเลี้ยงดูบุตรในลักษณะต่างๆ เป็นต้น

นอกจากนี้ ในบริบทของการทำงานในกรณีของผู้หญิงโดยเฉพาะกรณีของการเป็นแม่ ซึ่งเวลาการทำงานควรจะถูกปรับให้ยืดหยุ่นมากยิ่งขึ้นเพื่อรองรับกับผู้หญิงที่ต้องการให้ความสำคัญกับการเลี้ยงลูก กรณีศึกษาหนึ่งที่น่าสนใจคือ กรณีของประเทศอังกฤษ ได้มีการตรา Children and Family Act 2007 ขึ้นมา ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ให้สิทธิแก่คนทำงานได้อย่างยืดหยุ่นทั้งกับผู้หญิงและผู้ชาย

ต้องถือว่ารัฐมีส่วนสำคัญในการโอบอุ้มและให้ความช่วยเหลือกับผู้หญิงและแม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของแม่ เพราะการเลี้ยงดูเด็กคนหนึ่งให้เติบโตขึ้นมานั้นต้องใช้ทรัพยากรที่มาก การจะปล่อยให้บทบาทการเลี้ยงดูเด็กภายใต้สถาบันครอบครัวเพียงอย่างเดียวโดยปราศจากความช่วยเหลือหรือประคับประคองโดยรัฐอาจจะไม่เหมาะสม

แต่การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกระบวนการเปลี่ยนแปลงเท่านั้น ปัญหาของระบบเศรษฐกิจที่กดทับผู้หญิงบางส่วนนั้นไม่ได้เกิดขึ้นมาจากสถานะทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากบทบาทความไม่เสมอภาคระหว่างหญิงชายที่แฝงอยู่ในวัฒนธรรม ในความเป็นจริงการเป็นแม่หรือสวมบทบาทแม่นั้นไม่ควรจะจำกัดเฉพาะผู้หญิง แต่หน้าที่ในการเลี้ยงดูเด็กให้เกิดและเติบโตขึ้นมาเป็นอย่างดีนั้นควรเป็นบทบาทของทุกคนในสถาบันครอบครัวทั้งไม่ว่าจะเป็นสามีภริยาหรือครอบครัวในรูปแบบอื่นๆ รวมถึงสังคมก็ควรจะมีบทบาทในการช่วยเหลือในการเลี้ยงดูเด็กเช่นกัน

เชิงอรรรถ

[1] ร่มเย็น โกไศยกานนท์, ‘เศรษฐศาสตร์จากมุมมองสตรีนิยม’ (การสัมมนานักวิชาการรุ่นเยาว์ ณ ห้องประชุมคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2547) 6.

[2] การรับอิทธิพลแบบวิคตอเรียนเข้ามาในสังคมไทยเกิดขึ้นพร้อมๆ กับการปฏิรูปรัฐราชการสมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของขบวนการที่เกิดขึ้นภายหลังจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงที่ประเทศไทยเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบโลกผ่านการเข้าทำความตกลงกับอังกฤษ.

[3] ร่มเย็น โกไศยกานนท์, (เชิงอรรถ 1) 6-7.

[4] วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์, ‘3 ทศวรรษ ของการเปลี่ยนแปลงในตลาดแรงงานไทย’ (TDRI, 5 มีนาคม 2561) <https://tdri.or.th/2018/03/3decade-thai-labour-market/> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2565.

[5] เพิ่งอ้าง.

[6] นุชประภา โมกข์ศาสตร์, ‘สร้างสวัสดิการขั้นพื้นฐานเพื่อผู้หญิงวัยเจริญพันธุ์ ด้วยผ้าอนามัยที่ทุกคนเข้าถึงได้’ (ศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต, 29 มีนาคม 2565) <https://think.moveforwardparty.org/article/welfare/2217/> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2565.

[7] ดู พันธวัฒน์ เศรษฐวิไล และ วิโรจน์ สุขพิศาล, ‘ผศ.ดร.มนสิการ กาญจนะจิตรา : เมื่อการเป็นผู้หญิง ไม่ได้ทำให้คนเสียเปรียบเท่าการเป็นแม่’ (the 101.world, 23 เมษายน 2562) <https://www.the101.world/manasikan-interview/> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2565.

[8] บุญวรา สุมะโน, ‘เมืองที่มองไม่เห็นคนกว่าครึ่ง’ (the 101.world, 8 มีนาคม 2565) <https://www.the101.world/women-in-bangkok/> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2565.

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

กรกฎาคม 27, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปัจจุบันกระแสการกระจายอำนาจถูกพูดถึงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลของการรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางและการตัดสินใจที่ล่าช้าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในหลายๆ ด้าน เผยให้เห็นปัญหาในช่วงของการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ซึ่งการให้อำนาจกับคนในพื้นที่มีส่วนตัดสินใจและกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหา กลับประสบผลสำเร็จมากกว่า (แม้เวลานั้นจะให้อำนาจกับผู้ว่าราชการฯ) ความสำคัญของการกระจายอำนาจเป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ที่เน้นความสะดวก ใกล้ชิดกับปัญหา และตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่

อย่างไรก็ดี ปัญหาของการกระจายอำนาจในปัจจุบันนั้นอยู่ในสภาวะของการกระจายอำนาจเทียมโดยเป็นการกระจายอำนาจแต่เพียงรูปแบบทำให้การกระจายอำนาจยังไปไม่ถึงไหน จึงต้องนำมาสู่ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญและเป็นความจำเป็นเริ่มต้นสำหรับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ แต่การบัญญัติอำนาจเอาไว้ในกฎหมายนั้น ไม่นำไปสู่การกระจายอำนาจอย่างแท้จริง เนื่องจากการตีความอำนาจของท้องถิ่นจะต้องถูกยกเว้นภายใต้อำนาจของกฎหมายที่กำหนดไว้ให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมายเฉพาะดำเนินการ^[1]

แม้ในเวลาต่อมา จะมีการตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่กฎหมายดังกล่าวก็ไม่มีผลเป็นการกระจายอำนาจในทันที จะต้องรอให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อถ่ายโอนภารกิจเสียก่อน^[2]

แนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้นนี้จะต้องกระทำโดยการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายใน 2 ลักษณะ ดังนี้

ประการแรก การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหรือภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะเป็นการทั่วไป ตัวอย่างของภารกิจในลักษณะนี้ เช่น การสาธารณสุข การศึกษา การขนส่ง การโยธา และการรักษาความปลอดภัยในพื้นที่แบบตำรวจและพนักงานดับเพลิง เป็นต้น

ในส่วนของราชการบริหารส่วนกลางนั้น ควรให้น้ำหนักไปกับภารกิจด้านความมั่นคง (ทหาร) การต่างประเทศ และการจัดเก็บภาษีที่ราชการบริหารส่วนกลางมีความสามารถในการจัดเก็บแบบภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร และภาษีสรรพากร นอกจากนี้ บทบาทของราชการบริหารส่วนกลางควรให้ความสำคัญกับการกำหนดมาตรฐานต่างๆ ที่เป็นแนวทางขั้นต่ำในเรื่องที่กระทบต่อภาพรวมของประเทศ เช่น การควบคุมเงินตราโดยธนาคารแห่งประเทศไทย การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้า และการกำกับดูแลกิจกรรมในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น^[3]

ประการที่สอง การกำหนดเร่งรัดการถ่ายโอนภารกิจ โดยแนวทางดังกล่าวนี้กฎหมายจะต้องกำหนดระยะเวลาเร่งรัดให้มีการถ่ายโอนภารกิจโดยอาจจะกำหนดระยะเวลาเพื่อให้เกิดไทมไลน์ของการถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวจะต้องเป็นระยะเวลาเร่งรัดให้ราชการทำโดยการเสนอแผนงานของภารกิจที่จะมีการถ่ายโอน

อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ที่ผ่านมาจะพบว่า การถ่ายโอนภารกิจนั้น ไม่ประสบผลสำเร็จเพราะไม่มีสภาพบังคับ ในกรณีนี้จึงควรกำหนดให้เมื่อไม่มีการถ่ายโอนภารกิจในระยะเวลาดังกล่าว ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางดังกล่าวถูกลดงบประมาณลง และนำงบประมาณที่ตัดลงมากระจายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนเพื่อให้เริ่มทำภารกิจโดยไม่ต้องใช้ทรัพยากรของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางแทน รวมถึงการปรับลดอัตรากำลังลงเมื่อมีการเกษียณอายุของข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างในหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง

ในการดำเนินการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ทั้งในระดับรัฐธรรมนูญเพื่อให้รองรับหลักการเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ได้แก่ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท โดยการแก้ไขกฎหมายต้องเปลี่ยนจากการกำหนดภารกิจในลักษณะเป็นรายการเชิงบวกไปเป็นรายการเชิงลบโดยกำหนดเรื่องที่ท้องถิ่นไม่มีอำนาจทำภารกิจในลักษณะดังกล่าว

การปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้

นอกจากเรื่องการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่นแล้ว สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ต้องปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากข้อจำกัดทางงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการใดๆ ก็จะถูกจำกัดด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณดังกล่าว และการกู้เงินนั้นทำได้ยากภายใต้กรอบทางกฎหมายปัจจุบัน^[4]

การสนับสนุนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองนั้น การเพิ่มรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อเพิ่มศักยภาพการทำงานให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้บรรลุตามเป้าหมาย จึงจำเป็นต้องมีการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครอง โดยการเพิ่มรายได้นั้น กระทำได้โดยการเพิ่มรายได้ 2 ส่วน คือ รายได้ที่เป็นภาษี และรายได้ที่ไม่ใช่ภาษี

การเพิ่มรายได้ที่เป็นภาษี คือ การเพิ่มเงินได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเพิ่มอำนาจในการจัดเก็บภาษีประเภทต่างๆ ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกับกรณีของภาษีเงินที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงการกำหนดรายได้ที่จัดเก็บโดยหน่วยงานของรัฐราชการบริหารส่วนกลางต่างๆ ให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การเพิ่มรายได้จากภาษีสรรพสามิตที่มาจากสุราและยาสูบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

นอกจากรายได้ที่เป็นภาษีแล้ว รายได้อีกประเภทหนึ่งก็คือ รายได้ที่ไม่ใช่ภาษี เช่น รายได้กลุ่มค่าธรรมเนียมใบอนุญาตต่างๆ เป็นต้น ซึ่งเมื่อมีการโอนภารกิจของรัฐไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รายได้ค่าธรรมเนียมจากกิจกรรมเหล่านี้ก็ควรจะตกเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อีกประการหนึ่งที่ควรจะต้องดำเนินการก็คือ การเปิดโอกาสให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการต่างๆ ที่เป็นการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ

ในส่วนของการควบคุมในกิจกรรมทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การควบคุมในเรื่องนี้จะอาศัยบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพื่อควบคุมให้การใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปอย่างสมดุลและก่อหนี้เท่าที่มีคำนึงถึงศักยภาพในการชำระหนี้

การปรับเปลี่ยนวิธีการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในแง่ของการกำกับดูแลในปัจจุบัน การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง โดยเข้ามากำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายในการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อนึ่ง การใช้อำนาจในการกำกับดูแลโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางอาจจะมีการแทรกแซงเป้าหมายของภารกิจในการกระจายอำนาจ^[5] ซึ่งจะกระทบต่อการทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การปรับรูปแบบของการกำกับดูแลจึงควรคำนึงถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น และให้การกำกับดูแลตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมาย โดยให้หน่วยงานของรัฐอื่นมากำกับดูแลด้านความชอบด้วยกฎหมายแทน เช่น การให้ศาลปกครองดูเรื่องความชอบด้วยการกระทำทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ และการให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการเบิกจ่ายเงิน เป็นต้น

ในการปลดล็อคท้องถิ่นประสบความสำเร็จ ยุทธการดังกล่าวจะต้องดำเนินการในสามด้านให้ครบถ้วน เพื่อให้การปลดล็อคองค์กรส่วนท้องถิ่นเป็นไปได้โดยสมบูรณ์ครบถ้วน

บทความที่เกี่ยวข้อง:

Administrative Law

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ

การกระจายอำนาจในประเทศไทยมีประวัติศาสตร์ยาวนาน…

กรกฎาคม 19, 2022มีนาคม 30, 2025

Article

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น

การเรียกร้องให้ “ปลดล็อคท้องถิ่น” …

กรกฎาคม 7, 2022มีนาคม 29, 2025

เชิงอรรถ

^[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 20 กรกฎาคม 2565.

^[2] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

^[3] สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา 2547) 35 – 40.

^[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 21 กรกฎาคม 2565.

^[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (เชิงอรรถ 4).

ช่องโหว่กฎหมาย PDPA เมื่อ ‘Big Brother’ จ้องคุกคามความเป็นส่วนตัวของประชาชน

กรกฎาคม 26, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ waymagazine.org

“Big brother is watching you”

ประโยคข้างต้นสะท้อนนัยของการคุกคามความเป็นส่วนตัวของประชาชนผ่านการสอดส่องโดยรัฐ การสอดส่องการกระทำของประชาชนนั้นไม่ได้เกิดขึ้นแค่ในโลกวรรณกรรม แต่สิ่งนี้เกิดขึ้นในโลกของความเป็นจริง ซึ่งล่าสุดในประเทศไทยก็เกิดกรณีที่นักกิจกรรมออกมาเผยแพร่ต่อสาธารณะถึงการได้รับคำเตือนทางโทรศัพท์ว่ากำลังถูกเจาะระบบ และนำมาสู่การเปิดเผยว่ามีการใช้สปายแวร์ ‘เพกาซัส’ ในประเทศไทย

การล่วงล้ำเข้าไปยังพื้นที่ส่วนตัวของประชาชน จากการใช้อำนาจรัฐหรือปฏิบัติการโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยการไม่คำนึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อจุดประสงค์ในทางการเมือง ถือได้ว่าเป็นการก่ออาชญากรรมโดยรัฐที่ทำกับประชาชนรูปแบบหนึ่ง ซึ่งสถานการณ์ของประเทศไทยในปัจจุบันอาจจะเลวร้ายมากขึ้น เพราะเมื่อไม่นานมานี้คณะรัฐมนตรีได้มีความพยายามที่จะยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ของรัฐกับประชาชนด้วยข้อความที่คลุมเครือและเปิดช่องให้เกิดการตีความให้ได้เปรียบแก่รัฐในการคุกคามสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

บทความชิ้นนี้เป็นบทวิเคราะห์ให้เห็นความสำคัญของการคุ้มครองสิทธิความเป็นส่วนตัวที่ถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน และอำนาจของประชาชนที่จะต่อสู้กับรัฐในสถานการณ์ที่รัฐไม่น่าไว้วางใจ โดยเฉพาะในช่วงเวลาปัจจุบันที่รัฐพยายามละเมิดสิทธิประชาชนโดยอาศัยช่องโหว่ของ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 หรือกฎหมาย PDPA (Personal Data Protection Act) ซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2565

การสอดส่องประชาชนโดยรัฐ = การก่ออาชญากรรมโดยรัฐ

หลายคนอาจคุ้นหูและเคยเห็นข้อความว่า “Big brother is watching you” จากสื่อต่างๆ ซึ่งมีที่มาจากวรรณกรรมเรื่อง 1984 ของ จอร์จ ออร์เวลล์ (George Orwell) พื้นหลังของเรื่องเล่าถึงประเทศสหราชอาณาจักรที่ถูกปกครองโดยระบอบเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จ โดยรัฐจะสอดส่องชีวิตของประชาชนผ่านระบบเทคโนโลยีที่เรียกว่า ‘telescreen’ ซึ่งใช้ในการสอดส่องการกระทำของประชาชน รวมถึงเพื่อให้แน่ใจว่า ประชาชนที่อยู่ภายใต้การปกครองจะประพฤติและปฏิบัติตัวเป็นไปตามที่ความต้องการที่ผู้ปกครองกำหนดหรือไม่

สถานการณ์ดังกล่าวนั้นไม่ได้เกิดเฉพาะในงานวรรณกรรมเท่านั้น ทว่าการสอดส่องประชาชนโดยรัฐนั้นได้เกิดขึ้นจริง โดยมีตัวอย่างหลายกรณีทั่วโลก เช่น การสร้างระบบคลาวด์ตำรวจ (police cloud) ของประเทศจีน ซึ่งระบบจะทำการรวบรวมข้อมูลจากแหล่งข้อมูลต่างๆ เช่น ประวัติการรักษาพยาบาล ข้อมูลสมาชิกซูเปอร์มาร์เก็ต และข้อมูลอื่นๆ ที่เชื่อมโยงกับหมายเลขประจำตัวประชาชน ทำให้ระบบสามารถติดตามประชาชนไม่ว่าจะอยู่ที่ใด และทราบได้ว่าเป้าหมายนั้นมีปฏิสัมพันธ์กับบุคคลใด รวมถึงการคาดการณ์กิจกรรมในอนาคตของบุคคลนั้น โดยวัตถุประสงค์ของระบบคลาวด์ตำรวจนำมาใช้เพื่อวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างเหตุการณ์กับบุคคล เป็นต้น^[1]

ย้อนกลับมาในกรณีของประเทศไทยล่าสุดนี้ได้มีการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับสอดส่องประชาชนโดยอาศัยสปายแวร์ (spyware) ที่มีชื่อว่า ‘เพกาซัส’ (Pegasus) โดยกลุ่มเป้าหมายที่ถูกสอดส่องส่วนใหญ่เป็นกลุ่มนักกิจกรรม นักวิชาการ ทนายความ และนักเคลื่อนไหวต่อต้านรัฐบาลไทย

จากการสรุปของ Citizen Lab หรือห้องปฏิบัติการสหวิทยาการจาก Munk School of Global Affairs พบว่า ปัจจุบันมีนักกิจกรรมทางการเมืองกว่า 30 คน ถูกสอดส่องโดยเพกาซัสในช่วงปี พ.ศ. 2563-2564^[2] และจากการศึกษาของ iLaw พบว่า ช่วงเวลาส่วนใหญ่ที่มีการพยายามเจาะระบบโทรศัพท์นั้นจะเกิดขึ้นพร้อมๆ กับสถานการณ์ทางการเมืองที่มีการเรียกร้องให้รัฐบาลชุดปัจจุบันออกจากตำแหน่ง หรือการเคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์^[3]

เมื่อพิจารณาเกี่ยวกับภูมิหลังของสปายแวร์นี้แล้วจะพบว่า สปายแวร์ดังกล่าวเป็นของบริษัท NSO Group ซึ่งเป็นบริษัทสัญชาติอิสราเอลที่เป็นผู้พัฒนาและให้บริการด้านความมั่นคงไซเบอร์ โดยบริษัทดังกล่าวจะให้บริการเฉพาะกับหน่วยงานของรัฐ และเป็นหน่วยงานของรัฐที่ได้รับอนุญาตจากรัฐบาลของประเทศอิสราเอลแล้วเท่านั้น^[4]

รายชื่อบุคคลผู้ถูกคุกคามและช่วงเวลาที่มีการเจาะระบบ

นัยของการสอดส่องประชาชนโดยรัฐนั้น ไม่เพียงแสดงถึงลักษณะการกระทำที่เข้าข่ายอาชญากรรมโดยรัฐแล้ว การสอดส่องประชาชนโดยรัฐยังอาจก่อให้เกิดอาชญากรรมรูปแบบอื่นๆ ต่อไปได้อีก เช่น การใช้ข้อมูลส่วนบุคคลเกี่ยวกับเชื้อชาติ ศาสนา วรรณะ และลัทธิทางการเมือง เพื่อการสร้างความเกลียดชัง และเลือกปฏิบัติกับตัวบุคคลโดยไม่เป็นธรรม ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวเคยเกิดขึ้นแล้วในประวัติศาสตร์มนุษยชาติที่ผ่านมา ดังเช่นในสมัยนาซีเยอรมันที่มีการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ชาวยิว เป็นต้น หรือการจำกัดสิทธิและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น โดยรัฐอาจใช้มาตรการดังกล่าวเพื่อดำเนินคดีในประเด็นสาธารณะ และเพื่อปิดปากผู้เห็นต่างทางการเมืองหรือคู่ขัดแย้งทางการเมือง^[5]

นอกจากนี้ การคุกคามสิทธิความเป็นส่วนตัวโดยรัฐนั้นอาจจะเกิดจากวิธีการที่เป็นทางการ ผ่านการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายหรือปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่ที่มีกฎหมายรองรับ หรือวิธีการที่มีความเป็นทางการน้อยกว่า อย่างปฏิบัติการเชิงข้อมูลข่าวสาร (information operation: IO) โดยการนำข้อมูลส่วนบุคคลหรือเรื่องส่วนตัวของบุคคลดังกล่าวมาเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อสร้างความเกลียดชัง

แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย (Amnesty international Thailand) ระบุว่า ปลายปี พ.ศ. 2561 รัฐบาลได้เปิดเผยแผนการผลักดัน ‘ศูนย์ไซเบอร์กองทัพบก’ ในลักษณะสงครามไซเบอร์ ซึ่งกองกำลังไซเบอร์ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการสอดส่องสื่อสังคมออนไลน์และการสื่อสารออนไลน์ของคนทำงานภาคประชาสังคมเพื่อระบุตัวผู้ต่อต้านรัฐบาล และมีความเป็นไปได้ที่กองทัพไซเบอร์นั้นจงใจปล่อยข่าวปลอมเพื่อคุกคามนักสิทธิมนุษยชนทางโซเชียลมีเดีย หรือแม้กระทั่งดำเนินคดีกับประชาชนทั่วไปที่พยายามแสดงถึงเสรีภาพในการแสดงออก^[6]

การรุกล้ำข้อมูลส่วนบุคคลเพื่อความมั่นคงของรัฐ ในนามกฎหมาย PDPA

ดังจะเห็นได้ว่า นัยของสิทธิความเป็นส่วนตัวนั้นมีความสำคัญในฐานะส่วนหนึ่งของสิทธิมนุษยชนสมัยใหม่^[7] และได้รับการรับรองเอาไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในหลายๆ ประเทศ รวมถึงประเทศไทยที่มีการบัญญัติรับรองสิทธิความเป็นส่วนตัวเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ^[8] โดยในบางประเทศสิทธิความเป็นส่วนตัว และสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคล อาจได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษจากกฎหมายเฉพาะ เนื่องจากในชีวิตของคนหนึ่งคนประกอบไปด้วยข้อมูลส่วนบุคคลจำนวนมาก อาทิ ชื่อ-นามสกุล เพศ อายุ อาชีพ ศาสนา ความเชื่อ ความคิดเห็น หรือความเชื่อทางการเมือง สถานะทางเศรษฐกิจ จนถึงรสนิยมการดำรงชีวิตหรือการบริโภค ซึ่งข้อมูลดังกล่าวผูกพันหรือยืนยันความเป็นมนุษย์ของบุคคลนั้นให้แตกต่างไปจากบุคคลอื่น^[9] ฉะนั้น การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลจึงเป็นสาระสำคัญของการรักษาสิทธิความเป็นส่วนตัว เพราะหากปราศจากการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พลเมืองก็จะปราศจากวิธีการและเครื่องมือในการใช้สิทธิความเป็นส่วนตัว และปกป้องสิทธิและข้อมูลส่วนบุคคลของตนเองจากการล่วงละเมิด เพื่อบรรเทาการแทรกแซงสิทธิความเป็นส่วนตัว^[10]

วัตถุประสงค์ของการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล คือ การให้สิทธิกับประชาชนในฐานะเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล ในการควบคุมและปกป้องข้อมูลส่วนบุคคลของตนเองจากการถูกละเมิด กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลจึงกำหนดกฎเกณฑ์และแนวทางเกี่ยวกับการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล ไม่ว่าการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลนั้นจะเกิดขึ้นโดยหน่วยงานของรัฐ บริษัทเอกชน หรือ NGO และไม่ว่าการประมวลผลข้อมูลส่วนบุคคลนั้นจะเกิดขึ้นในรูปแบบอิเล็กทรอนิกส์หรือกระดาษ^[11] ซึ่งในกรณีของประเทศไทยนั้นได้มีการตรา พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ขึ้นมาเพื่อเป็นกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล^[12]

คำถามสำคัญก็คือ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 สามารถที่จะคุ้มครองสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคลและการคุกคามความเป็นส่วนตัวจากรัฐได้หรือไม่ ซึ่งหากในสถานการณ์ปกติอาจจะกล่าวได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้อาจช่วยบรรเทาการแทรกแซงสิทธิความเป็นส่วนตัว โดยการเรียกร้องให้การใช้ข้อมูลส่วนบุคคลจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด

อย่างไรก็ดี เมื่อไม่นานมานี้คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติหลักการของพระราชกฤษฎีกายกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 กับการเก็บรวบรวม ใช้ และเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลโดยหน่วยงานของรัฐเพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันประเทศ การรักษาความมั่นคงของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ การจัดเก็บภาษีของหน่วยงานรัฐ การดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ การดำเนินการตามพันธกรณีระหว่างประเทศ การดำเนินการของหน่วยงาน ศาล อัยการ และผู้บังคับใช้กฎหมาย โดยมิให้นำบทบัญญัติในหมวดเรื่องของการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล สิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล การร้องเรียน ความรับผิดทางแพ่ง และบทกำหนดโทษมาใช้บังคับหน่วยงานของรัฐในวัตถุประสงค์ดังกล่าว^[13] ซึ่งจะเห็นได้ว่า ข้อยกเว้นดังกล่าวนั้นกว้างกว่าข้อยกเว้นเดิมที่กฎหมายกำหนดไว้^[14] และอาจทำให้หน่วยงานของรัฐทั้งหลายตบเท้าเข้ามาเพื่อเข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลและแทรกแซงสิทธิความเป็นส่วนตัวของประชาชนได้ ไม่ว่าจะเป็นทหาร ตำรวจ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด (ป.ป.ส.) หรือกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) โดยประชาชนปราศจากเครื่องมือในการต่อสู้

ปัญหาสำคัญของร่างพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวก็คือ ขอบเขตของการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่ชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของการรักษาความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ หรือการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ ซึ่งบรรดาถ้อยคำเหล่านี้ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจง สุดแต่ผู้มีอำนาจจะตีความ และที่ผ่านมาการตีถ้อยคำว่า ‘การรักษาความมั่นคงปลอดภัย’ ‘ความปลอดภัยสาธารณะ’ หรือ ‘ประโยชน์สาธารณะ’ ล้วนแต่มีปัญหาในการตีความที่นำมาสู่การตั้งคำถามของสังคมเกี่ยวกับความเสมอภาคในการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงข้อยกเว้นดังกล่าวยังตอกย้ำวัฒนธรรม ‘ลอยนวลพ้นผิด’ ตามวิถีนิติรัฐแบบไทยๆ ที่มอบอภิสิทธิ์อย่างล้นๆ เกินๆ แก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงที่จะละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ในนามของกฎหมาย

ท้ายที่สุดหากรัฐบาลมีความจริงใจ โปร่งใส และมุ่งหมายที่จะเคารพสิทธิความเป็นส่วนตัวและสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคลแล้ว รัฐบาลควรที่จะระงับแผนการที่จะผ่านร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ เพื่อให้การคุ้มครองสิทธิความเป็นส่วนตัวและสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคลได้รับการคุ้มครองอย่างแท้จริง

เชิงอรรถ

[1] Human Right Watch, ‘China: Police ‘Big Data’ Systems Violate Privacy, Target Dissent Automated Systems Track People Authorities Claim Threatening’ (Human Right Watch, 19 November 2017). <https://www.hrw.org/news/2017/11/19/china-police-big-data-systems-violate-privacy-target-dissent> accessed 22 July 2022.

[2] John Scott-Railton, Bill Marczak and others, ‘GeckoSpy: Pegasus Spyware Used Against Thailand’s Pro-Democracy Movement’ (The Citizen Lab, 17 July 2022). <https://citizenlab.ca/2022/07/geckospy-pegasus-spyware-used-against-thailands-pro-democracy-movement/> accessed 22 July 2022.

[3] เพิ่งอ้าง.

[4] iLaw, ‘ปรสิตติดโทรศัพท์ : ข้อค้นพบเมื่อสปายแวร์เพกาซัสถูกใช้ต่อผู้เห็นต่างจากรัฐบาล’ (iLaw, 16 กรกฎาคม 2565). <https://freedom.ilaw.or.th/report-parasite-that-smiles-th> สืบค้นเมื่อ 22 กรกฎาคม 2565.

[5] See Privacy International, ‘The Keys to Data Protection: A Guide for Policy Engagement on Data Protection’ (5 September 2018). <https://www.privacyinternational.org/report/2255/data-protection-guide-complete> accessed 23 July 2022, 26.

[6] แอมเนสตี้, ‘สิทธิในเสรีภาพในการแสดงออกออนไลน์’ (Amnesty) <https://www.amnesty.or.th/our-work/onlinefreedom/> สืบค้นเมื่อ 23 กรกฎาคม 2565.

[7] ดู ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ข้อ 12.

[8] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 32.

[9] นคร เสรีรักษ์, ความเป็นส่วนตัว: ความคิด ความรู้ ความจริง และพัฒนาการเรื่องการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในประเทศไทย (พิมพ์ครั้งที่ 2, พี.เพรส 2563) 101.

[10] Privacy Internationaol (no 5) 12.

[11] Ibid; เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘PDPA101: มาเข้าใจกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลแบบนับหนึ่งกันเถอะ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 มิถุนายน 2565). <https://pridi.or.th/th/content/2022/06/1121> สืบค้นเมื่อ 23 กรกฎาคม 2565.

[12] ดู พระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ.

[13] รัฐบาลไทย, ‘สรุปข่าวการประชุมคณะรัฐมนตรี 5 กรกฎาคม 2565’ (รัฐบาลไทย, 5 กรกฎาคม 2565) <https://www.thaigov.go.th/news/contents/details/56572?fbclid=IwAR3urkjQeTG60Xuu0gDYBT6rBmBityC30hJwHTtQncP8bEmGGPfCz30DdrA> สืบค้นเมื่อ 23 กรกฎาคม 2565.

[14] พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 มาตรา 4.

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ

กรกฎาคม 19, 2022มีนาคม 30, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“การกระจายอำนาจ” เป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ ซึ่งต้องการกระจายบทบาทของการจัดทำบริการสาธารณะจากรัฐส่วนกลางไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความใกล้ชิดกับประชาชน เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอยู่ใกล้ชิดภายในพื้นที่ จึงทำให้สามารถสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้มากกว่า

อปท. บนหลักการกระจายอำนาจ (ไม่แท้จริง)

ประวัติศาสตร์การกระจายอำนาจไปสู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทยนั้นมีความเป็นมาอย่างยาวนานพอๆ กับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทยผ่านการวางรากฐานทางความคิดเกี่ยวกับรูปแบบการจัดองค์กรของรัฐ หรือ ระเบียบบริหาราชการโดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) เมื่อครั้งเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองของเนติบัณฑิตยสภา ซึ่งได้นำองค์ความรู้จากการศึกษาระบบกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสมาถ่ายทอดให้เป็นภาษาไทย มีการอบรมสั่งสอนให้นักการเมือง ข้าราชการ นิสิตนักศึกษา และประชาชนรับทราบหลักการดังกล่าว[1]

ซึ่งในเวลาต่อมาได้มีการก่อกำเนิด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในรูปแบบต่างๆ ได้แก่ เทศบาล[2] องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)[3] องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)[4] เมืองพัทยา[5] และ กรุงเทพมหานคร[6] ซึ่งหากไม่นับรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 2 รูปแบบหลัง คือ กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา ซึ่งมีประวัติศาสตร์และเหตุผลเฉพาะที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองประเภทขึ้นมา (ซึ่งในปัจจุบันแนวโน้มจะเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองรูปแบบนี้น่าจะเกิดขึ้นได้ยาก)

สภาพขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดอื่นๆ นั้น ล้วนมีลักษณะเป็นการซ้อนทับกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2 องค์กรในพื้นที่ๆ หนึ่ง คือ พื้นที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมีขอบเขตครอบคลุมทั้งพื้นที่เขตจังหวัด ซึ่งในพื้นที่เดียวกันยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กลงมาอยู่ภายในเขตเดียวกัน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล (ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร)

ในแง่ของการกระจายอำนาจ กฎหมายได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหลายประการตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น และ พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งเกิดมาพร้อมกับความพยายามกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายรับรองไว้ให้มีหลายประการ

ตัวอย่างเช่น เทศบาลนครมีอำนาจตามที่กฎหมายรับรองไว้ให้สามารถกระทำได้ 16 ประการ[7] ได้แก่

รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน
ให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ
รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดินและที่สาธารณะ รวมทั้งการกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล
ป้องกันและระงับโรคติดต่อ
ให้มีเครื่องใช้ในการดับเพลิง
ให้ราษฎรได้รับการศึกษาอบรม
ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ
บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น
หน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาล
ให้มีและบำรุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก
กิจการอื่นซึ่งจำเป็นเพื่อการสาธารณสุข
การควบคุมสุขลักษณะและอนามัยในร้านจำหน่ายอาหารโรงมหรสพและสถานบริการอื่น
จัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยและการปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม
จัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และที่จอดรถ
การวางผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้าง
การส่งเสริมการท่องเที่ยว

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มีอำนาจตามกฎหมายกำหนดไว้แล้วจะสามารถใช้อำนาจดังกล่าวในการจัดทำบริการสาธารณะให้กับคนในพื้นที่ได้เลย ในความเป็นจริงการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ถูกจำกัดอยู่ภายใต้กฎหมายเฉพาะต่างๆ ที่มอบอำนาจให้กับหน่วยงานของรัฐส่วนกลาง การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจดังกล่าวได้ จะต้องได้รับการถ่ายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายเสียก่อน[8]

ตัวอย่างเช่น เดิมกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่นายอำเภอและส่วนราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้มีอำนาจในการดูแลรักษาที่สาธารณะ ต่อมาได้มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาดูแลในเรื่องดังกล่าวแทน อย่างไรก็ตาม เมื่อยังไม่มีกฎหมายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในเรื่องดังกล่าวไม่ได้ เป็นต้น

ท้องถิ่น vs ส่วนกลาง : รวมศูนย์เป็นหลัก กระจายอำนาจแบบไม้ประดับ

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้กฎหมายจะกำหนดให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติ การใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกจำกัดอยู่ภายใต้หน่วยงานของรัฐที่มาจากส่วนกลาง ได้แก่ จังหวัด อำเภอ และหน่วยงานของรัฐจากส่วนกลางที่เข้ามาตั้งส่วนราชการในระดับภูมิภาค รวมถึงโครงสร้างของส่วนราชการที่แม้จะเป็นการเลือกจากคนในพื้นที่ แต่ก็เป็นตัวแทนของราชการส่วนกลางอย่างกำนันและผู้ใหญ่บ้าน

ความไม่อิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มิได้จำกัดเพียงแค่อำนาจเท่านั้น แต่ความไม่อิสระดังกล่าวยังปรากฏในอีกหลายลักษณะ ได้แก่ ความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล และความไม่เป็นอิสระภายในทางงบประมาณ

ในแง่ของความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล ในทางทฤษฎีอธิบายว่า ความสัมพันธ์แบบกำกับดูแลนั้นเป็นความสัมพันธ์ระหว่าง 2 ฝ่าย คือ ผู้มีอำนาจกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงรัฐส่วนกลาง และ ผู้ถูกกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยทั่วไปแล้วอำนาจในการกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะการตรวจสอบว่า การดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น โดยผู้มีอำนาจกำกับดูแลไม่สามารถที่จะตรวจสอบความชอบของการกระทำหรือรูปแบบของสิ่งที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กระทำไป

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ กฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่รัฐส่วนกลางเข้ามากำกับดูแลการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างใกล้ชิด ตัวอย่างเช่น ในกรณีของเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 จะตราเทศบัญญัติ ตามกฎหมายกำหนดให้เทศบาลจะต้องส่งร่างเทศบัญญัติให้กับนายอำเภอเพื่อส่งไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณา[9] ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจที่จะพิจารณาให้ความเห็นชอบเทศบาลบัญญัติดังกล่าว

โดยในทางหลักการ ผู้ว่าราชการจังหวัดควรจะต้องตรวจสอบเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายว่า เทศบัญญัติดังกล่าวออกมาโดยชอบด้วยกฎหมาย หรือมีเหตุตามกฎหมายรับรองไว้หรือไม่ แต่ในทางปฏิบัติด้วยสถานะของผู้ว่าราชการและความเข้มแข็งทางการเมือง แนวโน้มที่ผู้ว่าจะใช้อำนาจเข้ามาเกินกว่าขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ก็เป็นไปได้เช่นกัน ซึ่งเป็นรูปแบบที่รัฐส่วนกลางสามารถแทรกแซงการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รวมถึงกรณีการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจจะขัดกับนโยบายของรัฐส่วนกลางก็อาจจะเป็นเหตุให้รัฐส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงผ่านความสัมพันธ์ในการกำกับดูแลนี้ได้ด้วยอำนาจทางการเมืองที่มากกว่า

เหนือสิ่งอื่นใด หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการกระทำที่ขัดกับแนวทางของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือเป้าหมายที่ผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับมาจากรัฐส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจจะใช้อำนาจตามกฎหมายจัดตั้งในการสอบสวนการทำงานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริง หรือเรียกให้ อบจ. ชี้แจงการกระทำได้ และหากผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าการทำงานของ อบจ. จะนำไปสู่ความเสียหายหรือฝ่าฝืนกฎข้อบังคับของราชการ อำนาจดังกล่าวยังมาพร้อมกับอำนาจในการยับยั้งปฏิบัติการของ อบจ. เป็นการชั่วคราว และรายงานเรื่องกลับไปยังรัฐมนตรีเพื่อขอคำวินิจฉัยอันเป็นที่สุดได้อีกด้วย[10] เป็นต้น ซึ่งเรื่องดังกล่าวจะกลายเป็นปัญหาเมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับจังหวัดมีเป้าหมายที่แตกต่างกันในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองคนในพื้นที่แตกต่างกัน

นอกเหนือจากความไม่เป็นอิสระภายใต้อำนาจกำกับดูแลแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีความไม่เป็นอิสระในทางงบประมาณอีกประการหนึ่ง โดยกฎหมายวางข้อจำกัดด้านงบประมาณเอาไว้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ ทั้งในแง่ที่งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกกำหนดไว้ด้วยรายได้ (รายรับ) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีข้อจำกัดในการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[11] (ดูเพิ่มเติม ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น)

สิ่งนี้แตกต่างจาก รัฐส่วนกลาง ที่เข้าไปดำเนินการในพื้นที่ เนื่องจากรัฐส่วนกลางนั้นเข้าไปดำเนินการโดยมีนโยบายของรัฐบาลไปด้วย การดำเนินการใดๆ ก็ตามที่ผู้ว่าราชการเข้าไปดำเนินการจึงเป็นการอาศัยงบประมาณแผ่นดินและจะต้องจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดให้สอดคล้องแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับชาติ[12] หรือก็คือแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่เป็นแผนในภาพใหญ่ของประเทศ และแม้แผนพัฒนาจังหวัดจะมีการกำหนดว่าต้องตอบสนองความต้องการของคนในจังหวัด[13] แต่โดยสภาพแล้วปฏิเสธไม่ได้ว่า เมื่องบประมาณมาจากส่วนกลางแล้วภารกิจสำคัญที่ควรจะต้องมาเป็นอันดับหนึ่งจึงต้องเป็นภารกิจที่สอดคล้องกับแนวทางของรัฐบาล

นอกจากนี้ ภายใต้แผนพัฒนาจังหวัดนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เองก็อาจจะถูกเบี่ยงเบนไปจากเป้าหมายหรือความปรารถนาจะดำเนินการในพื้นที่ของตนเองได้ด้วยเช่นกัน เนื่องจากในการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดนั้นกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องปรึกษาหารือระหว่างหัวหน้าส่วนราชการที่มีสถานที่ตั้งทำการอยู่ในจังหวัดไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนกลางและผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดในจังหวัดรวมทั้งผู้แทนภาคประชาสังคม และผู้แทนภาคธุรกิจเอกชน[14] ซึ่งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องผูกพันตนกับแผนพัฒนาจังหวัดไปด้วย ซึ่งอาจจะไม่สอดคล้องกับนโยบายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทสรุปของรัฐไทย คือ การรวมศูนย์ของรัฐที่ขยายตัวออกไป

จากลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ในปัจจุบันรัฐไทยยังคงให้ความสำคัญกับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง และยังคงมีการกำหนดเงื่อนแง่ต่างๆ ที่จะบั่นทอนความแข็งแกร่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐบาล คสช. ได้เข้ามาบริหารประเทศผ่านการช่วงชิงอำนาจทางการเมืองด้วยกำลังทหาร

รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) นั้นได้ดำเนินการให้มีหน่วยงานของรัฐรูปแบบใหม่ๆ เข้ามามีอำนาจในเชิงพื้นที่ ซึ่งลดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การจัดตั้งเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกและให้มีสำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกที่เข้ามามีบทบาทในการจัดการอนุญาตหรือดำเนินการใดๆ เหนือพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก ซึ่งได้แก่ จังหวัดฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง[15] ซึ่งกลายเป็นการบั่นทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการให้องค์กรอื่นที่ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่เข้ามาดำเนินการกับพื้นที่

เชิงอรรถ

[1] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ‘ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 4 กันยายน 2563) https://pridi.or.th/th/content/2020/09/406 สืบค้นเมื่อ 14 กรกฎาคม 2565.

[2] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496.

[3] พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537.

[4] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540.

[5] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542.

[6] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528.

[7] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 56 และมาตรา 57 .

[8] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

[9] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 62.

[10] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 77.

[11] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 กรกฎาคม 2565) https://pridi.or.th/th/content/2022/07/1165 สืบค้นเมื่อ 14 กรกฎาคม 2565.

[12] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[13] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[14] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[15] พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 มาตรา 6.

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น

กรกฎาคม 7, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

กระแสเรียกร้องให้ “ปลดล็อคท้องถิ่น” ถูกพูดมากขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และนายกเมืองพัทยา จึงเกิดกระแสเรียกร้องในหลายๆ จังหวัดที่ต้องการมีผู้ว่าราชการที่มาจากการเลือกตั้งแบบเดียวกันกับกรุงเทพฯ และเมืองพัทยา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการได้ผู้ว่ากรุงเทพฯ กลายเป็นความหวังใหม่ของคนกรุงเทพฯ ท่ามกลายสถานการณ์ที่เคร่งเครียดทางเศรษฐกิจและวิถีชีวิตที่ติดหล่ม

อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจนี้มาพร้อมความอิสระจริงหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการคลัง ซึ่งงบประมาณเป็นหัวใจสำคัญของการขับเคลื่อนสิ่งต่างๆ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งรวมถึงกรุงเทพฯ มีอิสระแค่ไหน ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจ และคนในพื้นที่มีความสามารถจะร่วมกับ อปท. เพื่อใช้งบประมาณตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้แค่ไหน

ตลอดเดือนกรกฎาคมนี้สถาบันปรีดีชวนท่านผู้อ่านทุกท่านติดตาม “ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์” ซึ่งจะนำเสนอเรื่องราวและแนวทางเพื่อนำไปสู่การพัฒนา อปท. ที่ดีขึ้น

งบประมาณจำกัด จำกัดศักยภาพของท้องถิ่น

การกระจายอำนาจทางการคลัง ถือเป็นองค์ประกอบหลักของการกระจายอำนาจ ซึ่งสามารถใช้เป็นดัชนีวัดถึงระดับความก้าวหน้าในการกระจายอำนาจของประเทศได้[1] ซึ่งปัญหาของ อปท. ประการหนึ่งก็คือ ข้อจำกัดในการจัดทำงบประมาณประจำปี

การจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. นั้น แตกต่างจากการจัดทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาล เนื่องจากในการจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. จะต้องจัดทำงบประมาณแบบสมดุล หรือ งบประมาณแบบเกินดุลเท่านั้น

เพราะลักษณะของการจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย และไม่สามารถที่จะดำเนินการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลอย่างรัฐบาลได้ เนื่องจากกฎหมายไม่อนุญาตให้ อปท. กู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณได้[2]

ดังนั้น อปท. จึงมีข้อจำกัดในการจัดทำงบประมาณประจำปี ซึ่งกฎหมายไม่อนุญาตให้ อปท. จัดทำงบประมาณแบบขาดดุล และดำเนินการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณได้[3]

ปัญหาที่ตามมาก็คือ อปท. แต่ละแห่งมีข้อจำกัดในการมีรายได้ของตนเอง เนื่องมาจากขนาดของ อปท. ที่แตกต่างก็จะมีแหล่งรายได้ที่ต่างกัน โดยในปัจจุบันประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนประมาณ 7,850 แห่ง (สรุปข้อมูล ณ วันที่ 9 กันยายน 2563)[4] โดยจำแนกประเภทของ อปท. เป็น 5 รูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และ อปท. รูปแบบพิเศษ 2 แห่งคือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา (ตารางที่ 1)

ตารางที่ 1 สรุปข้อมูล อปท. ทั่วประเทศ

อปท.	จำนวน
1. องค์การบริหารส่วนจังหวัด	76 แห่ง
2. เทศบาล	2,472 แห่ง
– เทศบาลนคร	30 แห่ง
– เทศบาลเมือง	195 แห่ง
– เทศบาลตำบล	2,247 แห่ง
3. องค์การบริหารส่วนตำบล	5,300 แห่ง
4. องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา)	2 แห่ง
รวมทั้งสิ้น	7,850 แห่ง

ที่มา : กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (2563)

อปท. แต่ละประเภทมีศักยภาพในการแสวงหารายได้ต่างกัน รวมถึงกฎหมายมีการกำหนดชนิดของรายได้ไว้แตกต่างกัน[5] ซึ่งในความเป็นจริงรายได้ที่เก็บได้อาจจะน้อยลงไปอีก หากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นภายในพื้นที่นั้นน้อย อีกทั้งในแง่ของการรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลก็มีการจัดสรรที่แตกต่างกัน โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่จะได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนที่มากกว่า

ฉะนั้น ในความเป็นจริง อปท. ขนาดเล็กที่ห่างไกลและมีบทบาทน้อยย่อมมีรายได้น้อยกว่า อปท. ขนาดใหญ่และมีความสำคัญ (ตารางที่ 2)

ตารางที่ 2 แสดงตัวอย่างรายได้ของ อปท. ในเขตจังหวัดนนทบุรีบางส่วน (ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2562)

ลำดับ	จังหวัด	อำเภอ	อปท.	จำนวนเงินอุดหนุน
1	นนทบุรี	เมืองนนทบุรี	อบจ. นนทบุรี	47,800,662.00
2	นนทบุรี	ปากเกร็ด	ทน. ปากเกร็ด	94,467.826.00
3	นนทบุรี	เมืองนนทบุรี	ทน. นนทบุรี	138,541,597.00
4	นนทบุรี	ไทรน้อย	อบต. ทวีวัฒนา	3,365,083.00
5	นนทบุรี	บางบัวทอง	อบต. บางบัวทอง	16,080,275.00

ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2562)

การไม่มีอิสระในเรื่องการกู้เงิน

ผลของการไม่สามารถจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลได้ ส่งผลให้การใช้จ่ายงบประมาณของ อปท. ทำได้จำกัดเพียงเท่าที่มีรายได้ (รายรับ) ซึ่งอาจจะสวนทางกับลักษณะการทำงานของ อปท. ที่มีภารกิจหน้าที่ที่จะต้องดูแลรับผิดชอบในพื้นที่เป็นจำนวนมาก ทำให้ต้องมีค่าใช้จ่ายในการจัดบริการสาธารณะต่างๆ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ลักษณะดังกล่าวจึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งมีรายได้ (รายรับ) ไม่เพียงพอกับรายจ่าย แม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพิ่มเติมแล้วก็ตาม[6]

ลักษณะดังกล่าวทำให้ อปท. ต้องหาทางเลือกใหม่ คือ “การกู้ยืมเงิน” เพื่อนำมาใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยเฉพาะในกรณีที่ อปท. จะต้องดำเนินโครงการขนาดใหญ่นั้น ซึ่งในกรณีนี้กฎหมายยินยอมให้ อปท. สามารถออกพันธบัตร กู้เงินจากหน่วยงานของรัฐหรือนิติบุคคลต่างๆ ทั้งที่มีลักษณะเป็นการกู้เงินภายในประเทศหรือต่างประเทศ[7]

ในการกู้เงินนั้น อปท. จะต้องกระทำโดยการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย[8] ซึ่งกระบวนการต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนั้นกลายเป็นเงื่อนไขสำคัญและเป็นอุปสรรคต่อการกู้ยืมเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อย่างไรก็ดี จากการศึกษาของ อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี และ สุนทรชัย ชอบยศ ในปี พ.ศ. 2557 พบว่า นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2537 ถึงปี พ.ศ. 2557 หรือกว่า 2 ทศวรรษ ยังไม่มีการตราระเบียบกระทรวงหมาดไทย ให้อำนาจแก่ อบต. ในการกู้ยืมเงินแต่ประการใด[9] ซึ่งปัญหาดังกล่าวนั้นเกิดขึ้นมาจากความเข้มงวดในความพยายามควบคุมการกู้เงินของ อปท. โดยรัฐบาล ซึ่งในเรื่องการกู้เงินของ อปท. นั้น ควรปรับเปลี่ยนจากการควบคุมโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย มาเป็นการควบคุมผ่านกรอบวินัยทางการคลังแทน โดยจำกัดการใช้ดุลพินิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการก่อหนี้ โดยจำกัดให้การก่อหนี้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และระเบียบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ว่าด้วยหลักเกณฑ์การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2561 แทน และใช้กระบวนการรายงานตรวจสอบตามหลักการวินัยทางการคลัง

การควบคุมการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรจะมีพร้อมกับการพยายามรักษาสมดุลของการกู้เงินเพื่อนำไปใช้ในโครงการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายและมีประสิทธิภาพของการใช้จ่าย เพราะหากมีความเชื่อมั่นว่า การก่อหนี้จะนำมาซึ่งการเพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น จะช่วยให้เกิดความคิดสร้างสรรค์แล้ว ก็ควรผ่อนคลายเพื่อให้โอกาสองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เติบโต

หมายเหตุ พันธิตรา สุขวิสิฏฐ์ ผู้ช่วยค้นคว้าและเรียบเรียงเนื้อหา

เชิงอรรถ

[1] สกนธ์ วรัญญูวัฒนา และคณะ, ‘การกระจายอำนาจทางการคลังเพื่อขับเคลื่อนบริการทางสังคมไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น’ (รายงานวิจัยเสนอต่อ สำนักงานคณะกรรมการรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และ UNICEF 2552) อ้างใน ดวงมณี เลาวกุล, การปฏิรูปการกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น (เปนไท 2555) 12.

[2] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 11 ประกอบกับพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 20 และมาตรา 21.

[3] หากพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณของ อปท. แล้วจะพบว่า อปท. นั้นไม่มีกฎหมายให้อำนาจในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณ. ดู ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2529; และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2563.

[4] กลุ่มงานกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น 2 กองกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, ‘สรุปข้อมูล อปท ทั่วประเทศ’ (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, 9 กันยายน 2563) สืบค้นเมื่อ 6 กรกฎาคม 2565.

[5] ดู พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542; และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น.

[6] ดวงมณี เลาวกุล, การปฏิรูปการกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น (เปนไท 2555) 109-110.

[7] พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 28 วรรคหนึ่ง (8) (9) และ (10).

[8] พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 28 วรรคสอง; กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่นั้นก็จะเขียนอำนาจในเรื่องการกู้เงินเอาไว้ในลักษณะเดียวกันกับมาตรา 28 ของพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยต้องได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย.

[9] อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี และสุนทรชัย ชอบยศ, ‘ความจำเป็นและปัญหาของการกู้ยืมเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย’ 2 วารสารการจัดการภาครัฐและภาคเอกชน 127, 131.