ผู้เขียน: เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

นักวิจัยอาวุโส และคอลัมนิสต์บทความบนโลกออนไลน์ เขมภัทรมีความสนใจเกี่ยวกับเรื่องของกฎหมาย การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม นอกจากนี้ เขมภัทรยังเป็นบรรณาธิการของ E-Public Law ด้วย

สรุปการบรรยาย L’esthetique et le droit de l’urbanisme / ความงามและกฎหมายผังเมือง

กุมภาพันธ์ 12, 2022พ.ค. 24, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บล็อกนี้เขียนขึ้น โดยสรุปจากงานบรรยายในหัวข้อ L’esthetique et le droit de l’urbanisme / ความงามและกฎหมายผังเมือง โดย Prof. Jacqueline Morand-Deviller ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ในเบื้องต้น Prof. Jacqueline ได้อธิบายว่า กฎหมายฝรั่งเศสกับกฎหมายไทยนั้นมีความใกล้เคียงกันในหลายส่วน ทั้งในแง่ของกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา และกฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นรากฐานของการพัฒนามาจากกฎหมายโรมัน ซึ่งในวันนี้จะมาพิจารณาในมุมมองของกฎหมายผังเมือง ซี่งเป็นสาขาหนึ่งของกฎหมายปกครอง

เมื่อได้ยินชื่อหัวข้อการบรรยายในวันนี้แล้วอาจจะเกิดคำถามว่า “ความงาม” เข้ามาเกี่ยวข้องกับกฎหมายผังเมือง รวมไปถึงกฎหมายสิ่งแวดล้อมได้อย่างไร ซึ่งเมื่อทำความเข้าใจกฎหมายแล้วจะเห็นได้ถึงความพยายามของผู้ร่างในการนำแนวคิดเกี่ยวกับความงามสอดแทรกเข้าไปในกฎหมาย รวมถึงการจัดทำผังเมืองของสถาปนิกที่มีชื่อเสียงมักจะคำนึงว่า การวางผังเมืองควรนึกถึงการผักผ่อนหยอนใจ การทำงาน และการใช้ประโยชน์ แต่เมื่อเป็นการบรรยายทางนิติศาสตร์อาจจะไม่ได้ให้น้ำหนักกับเรื่องทางสถาปัตยกรรม แต่อาจจะให้ความสำคัญกับมุมมองในทางกฎหมาย

Prof. Jacqueline อยากให้ทุกคนทำความเข้าใจเกี่ยวกับ “ความงาม” ซึ่งอาจจะมีการนิยามได้ในหลายลักษณะ สิ่งหนึ่งที่ปฏิเสธไม่ได้ก็คือ ความงามเป็นเรื่องของการผสานและกลมกลืนกัน แต่ก็อาจจะนิยามได้หลายวิธีการโดยใช้วิธีการแบบพรรณา แต่สุดท้ายก็จะหนีไม่พ้นการอธิบายความงามในลักษณะของความกลมกลืน ปัญหาของการอธิบายเรื่องความงามคือ การอธิบายความงามนั้นมีความยากในการอธิบาย เพราะความงามเป็นเรื่องในเชิงอัตวิสัยและภาววิสัย แต่ค้านท์ได้ให้ไอเดียเกี่ยวกับความงามว่า หมายถึง อะไรก็ตามที่สามารถรับรู้ได้โดยภาววิสัยว่าเป็นสิ่งที่งาม โดยไม่ต้องนิยามถึงความงามของสิ่งนั้น

ด้วยเหตุที่ความงามไม่มีความหมายแน่นอนว่า สิ่งใดเป็นความงามหรือไม่สวยงาม ก็เนื่องจากการให้เหตุผลในทางอัตวิสัยและภาววิสัย ทำให้เป็นอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย ซึ่งในประเด็นนี้ Conseil d’Etat ไม่นำความงามมาเป็นเหตุในการพิจารณาเพื่อบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย

แม้นักกฎหมายจะไม่ชอบประเด็นเรื่อง “ความงาม” แต่ในทางปฏิบัตินักกฎหมายบางคน ก็พยายามจะอธิบายเรื่องความงามในเชิงกฎหมายมากขึ้น ซึ่งกลายเป็นแรงบันดาลใจให้กับ Prof. Jacqueline ในการศึกษาเรื่องความงาม โดยมาพิจารณาในแง่ของการปรากฏตัวในบทบัญญัติของกฎหมายว่าความงามปรากฏตัวอย่างไร

หนึ่งในตัวอย่างที่ Prof. Jacqueline ยกขึ้นอธิบายก็คือ กฎหมายผังเมืองและควบคุมอาคารที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองมรดกทางวัฒนธรรม ซึ่งกฎหมายจะเข้ามาคุ้มครองและวางกรอบเพื่อรักษาความงามของมรดกทางวัฒนธรรมเอาไว้ นอกจากนี้ กฎหมายสิ่งแวดล้อมก็เป็นกฎหมายอีกสาขาหนึ่งที่เรื่องความงามจะไปปรากฏอยู่ โดยเมื่อมนุษย์เข้าไปอยู่ในสิ่งแวดล้อมควรจะต้องอยู่อย่างกลมกลืน ฉะนั้น กฎหมายจึงเข้าไปวางกรอบของการรักษาความงามในสภาพแวดล้อมที่สิ่งแวดล้อมนั้นดำรงอยู่

Prof. Jacqueline ได้ตั้งข้องสังเกตว่า ในประเทศฝรั่งเศส เมืองที่มีขนาดใหญ่ที่สุด แม้กระทั่งของปารีสเมืองหลวงของประเทศก็มีผู้อยู่อาศัยกว่า 2 ล้านคน ซึ่งอาจจะมีการจัดการที่แตกต่างกันได้ระหว่างเมืองที่มีขนาดใหญ่และขนาดเล็ก แต่ก็มีการใช้กฎหมายผังเมืองอย่างถ้วนทั่วกันหมด (น่าจะหมายถึงการใช้กฎหมายผังเมืองเป็นกรอบในการจัดการวางผังเมือง)

ถ้าเปรียบเทียบระหว่างกฎหมายผังเมืองกับกฎหมายสิ่งแวดล้อม อาจจะกล่าวได้ว่า กฎหมายผังเมืองมีพัฒนาการมาอย่างยาวนานกว่า โดยพัฒนามาตั้งแต่ ศตวรรษที่ 14-15 โดยเริ่มมาจากการวางผังเมืองในเรื่องถนน เพื่อให้เกิดความปลอดภัย ก่อนจะทวีความสำคัญมากขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 (WWI) ส่วนกฎหมายสิ่งแวดล้อมเป็นสิ่งที่พัฒนาขึ้นมาในช่วง ศตวรรษที่ 19

ในเรื่องความงามกับมรดกทางวัฒนธรรมนั้นเริ่มต้นปรากฏมาตั้งแต่ปี 1887 และแก้ไขเพิ่มเติมหลัง WWI แล้วต่อมาได้ถูกพัฒนามาเป็นหลักกฎหมายปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับผังเมือง โดย Conseil d’Etat ได้วางหลักเกี่ยวกับมุมมองเกี่ยวเนื่องกับสถาปัตยกรรม โดยฝ่ายปกครองมีอำนาจในการให้ลักษณะทางกฎหมายกับข้อเท็จจริง เพื่อปฏิเสธสิทธิในการใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยเจ้าของที่ดินที่มาขอใบอนุญาตก่อสร้างอาคารได้ หากโครงสร้างอาคารขัดกับภูมิทัศน์โดยรอบ

ในเวลาต่อมา เมื่อประเทศฝรั่งเศสมีกฎหมายผังเมืองและกฎหมายควบคุมอาคาร ซึ่งเกิดขึ้นในช่วงหลังส่งครามโลกครั้งที่ 2 (WWII) กฎหมายให้บทบาทรัฐมนตรีกิจการผังเมืองรับผิดชอบโดยตรง โดยหลักกฎหมายผังเมืองเริ่มพัฒนาอย่างต่อเนื่องในช่วงหลัง WWII

นอกจากนี้ ในช่วงปี 1983 ได้เกิดข้อความคิดด้านการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้น ซึ่งข้อความคิดดังกล่าวมีความสำคัญอย่างมาก เพราะเดิมการอนุญาตเกี่ยวกับการก่อสร้างอาคารทั้งหมดอยู่กับส่วนกลาง แต่เมื่ออำนาจทั้งหมดถูกกระจายไปยังเทศบาลก็ทำให้การตัดสินกระจายไปยังเทศบาลต่างๆ อย่างไรก็ตาม แนวคิดเกี่ยวกับกฎหมายผังเมืองก็ถูกนำไปปรับใช้กับทุกเทศบาลอย่างเสมอกัน

ในปัจจุบันกฎเกณฑ์เกี่ยวกับผังเมืองและควบคุมอาคารได้ถูกรวบรวมเอาไว้ในรูปแบบของประมวล และได้มีการแก้ไขอย่างต่อเนื่องมาโดยตลอด อย่างไรก็ตาม เนื่องจากกฎหมายมีการแก้ไขโดยตลอดและมีการเพิ่มรายละเอียดในเชิงเทคนิคมากขึ้น ทำให้ยากแก่การทำความเข้าใจด้วยเช่นกัน

ถ้าเทียบกันระหว่างประมวลกฎหมายผังเมืองกับประมวลกฎหมายสิ่งแวดล้อมก็คือ กฎหมายผังเมืองนั้นเป็นเรื่องของกฎหมายภายในที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายปกครองเป็นผู้กำหนดหลักการ แต่กฎหมายสิ่งแวดล้อมนั้นถูกปรับเปลี่ยนไปตามบทบัญญัติของกฎหมายสหภาพยุโรป ซึ่งเป็นอิทธิพลมาจากการเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรป ทำให้กฎหมายสิ่งแวดล้อมของแต่ละประเทศมีเนื้อหาที่ใกล้เคียงกัน นอกจากนี้ บทบัญญัติของกฎหมายสิ่งแวดล้อมได้ปรากฏอยู่ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ (กฎบัตรสิ่งแวดล้อมปี 2004) ซึ่งเมื่อเทียบกับกฎหมายผังเมือง Conseil Constituionale ไม่ได้รองรับว่า เรื่องผังเมืองมีหลักการในระดับรัฐธรรมนูญ แต่ถ้าไปดูในกฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศอื่น อาทิ ประเทศอิตาลี ได้มีการรองรับให้มีคุณค่าในระดับรัฐธรรมนูญ

ผลของการที่กฎบัตรสิ่งแวดล้อมมีสถานะเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นได้วางหลักการต่างๆ สำคัญเอาไว้ เช่น precautionary, polluter pay หรือการมีส่วนร่วมของประชาชนในเรื่องสิ่งแวดล้อม เป็นต้น เนื้อหาของสิ่งเหล่านี้เองก็เชื่อมโยงกับมายังกฎหมายผังเมืองด้วยเช่นเดียวกัน ซึ่งก็อาจกล่าวได้ว่า หลักการเหล่านี้ยกระดับกฎหมายผังเมืองให้เข้ามาอยู่ในมิติรัฐธรรมนูญในทางอ้อม

ความงามกับมรดกทางวัฒนธรรม

ความงามกับมรดกทางวัฒนธรรมนั้นเกี่ยวข้องกับตัวอสังหาริมทรัพย์ที่มีความเสื่อมทรามลงไป แต่ความงามของอาคารเหล่านี้มีคุณค่า ซึ่งนำมาสู่ความจำเป็นในการบูรณะและรักษาเอาไว้ (เช่น วิคเตอร์ ฮูโก สนับสนุนให้มีการรักษาและบูรณอาคารที่มีความสวยงาม เป็นต้น)

สิ่งนี้ทำให้เกิดปัญหาว่า อาคารในลักษณะใดที่ควรได้รับการอนุรักษ์หรือรักษาเอาไว้ เพราะเป็นอาคารที่มีคุณค่า ซึ่งทำให้ในทางปฏิบัติมีการดำเนินการขึ้นทะเบียนอาคารที่มีคุณค่าเหล่านี้เอาไว้ โดยใช้ผู้เชี่ยวชาญมาประเมินคุณค่าของอาคารเหล่านั้น

ปัญหาของการบังคับใช้กฎหมายผังเมืองและควบคุมอาคารในปัจจุบันก็คือ กรณีตัวอย่างเช่น ในกรุงเทพมหานครพื้นที่ว่างมีจำนวนน้อยลง ทำให้ต้องมีการทุบทำลายอาคารเก่า ปัญหาก็คือ ตัวอาคารบางแห่งนั้นมีคุณค่าในทางศิลปวัฒนธรรม ทำให้เกิดคำถามว่า ควรจะยอมรับให้ทุบทำลายอาคารดังกล่าวหรือไม่ และควรจะอนุรักษ์อาคารอย่างไร สิ่งหนึ่งที่ได้รับการยอมรับให้อนุรักษ์แน่นอนคือ อาคารที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ อย่างไรก็ดี การคุ้มครองได้มีการขยายออกไปทั้งจากโบราณสถานเป็นพื้นที่โดยรอบ และรวมไปถึงชุมชนที่มีความพิเศษ

เครื่องมือทางกฎหมายที่เกิดขึ้นจากกฎหมายผังเมืองและควบคุมอาคารก็คือ การสร้างเครื่องมือเพื่อจัดอันดับ (ranking) ของอาคาร และการสร้างเครื่องมือเพื่อขึ้นทะเบียนอาคาร โดยเครื่องมือเพื่อจัดอันดับ (ranking) นี้มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เจ้าของอาคารที่มีวัตถุประสงค์จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสภาพอาคารไม่สามารถทำได้โดยอำเภอใจ ต้องมาขออนุญาตต่อหน่วยงานทางปกครองเสียก่อน ส่วนเครื่องมือที่ขึ้นทะเบียนแล้วในการเปลี่ยนแปลงสภาพอาคารเจ้าของอาคารเพียงแค่ แจ้งให้หน่วยงานทางปกครองทราบ และขอความช่วยเหลือให้เขาเข้ามาช่วยดูแลและพิจารณาว่าการปรับปรุงดังกล่าวเหมาะสมหรือไม่

นอกจากเครื่องมือทั้งสองแล้ว ยังมีเครื่องมือที่มีระดับความเข้มข้นอยู่ตรงกลางระหว่างเครื่องมือทั้งสอง ซึ่งใช้ในกรณีที่มีความฉุกเฉินเร่งด่วนในกรณีที่เจ้าของอาคารกำลังดำเนินการตามกฎหมายสำหรับเครื่องมือทั้งสอง แต่สามารถดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงสภาพอาคาร โดยยังคุ้มครองคุณค่าของอาคารดังกล่าวได้

การขึ้นทะเบียนนั้นจะกระทำโดยฝ่ายวัฒนธรรม ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายปกครอง (ในท้องถิ่น) ซึ่งปัญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นก็คือ การนำอาคารไปขึ้นทะเบียนจะเป็นการลดมูลค่าทางเศรษฐกิจของอาคารหรือไม่ ในความเห็นของผู้บรรยายมองว่า ไม่ใช่เช่นนั้น การขึ้นทะเบียนเป็นการเพิ่มมูลค่าในทางวัฒนธรรมให้กับอาคาร และนำมาสู่การเพิ่มมูลค่าในทางศรษฐกิจด้วย โดยเฉพาะอาคารขนาดใหญ่ๆ ที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ เช่น ชาโต ปราสาท หรือโบสถ์ เป็นต้น

แนวคิดเกี่ยวกับการคุ้มครองมรดกทางวัฒนธรรมนั้นอาจจะรวมไปถึงอาคารที่มีลักษณะรวมสมัย บ้านขนาดเล็ก อพาร์เมนท์ หรือกลุ่มพวกเทคโนโลยีต่างๆ ซึ่งในปัจจุบันมีอาคารที่ขึ้นทะเบียน 4 หมื่นกว่าแห่ง (รวมทั้งสองระบบ) ซึ่ง Prof. Jacqueline ผู้บรรยายมองว่ายังน้อยกว่าในประเทศเยอรมนี

การขึ้นทะเบียนนั้นโดยส่วนใหญ่คนมักจะนึกถึงการขึ้นทะเบียนแบบมรดกโลกของ UNESCO แต่การขึ้นทะเบียนในลักษณะดังกล่าวนั้นไม่ได้เป็นรูปแบบของการขึ้นทะเบียนที่สำคัญ การขึ้นทะเบียนอาคารอนุรักษ์ในกฎหมายระดับชาติก็เป็นสิ่งที่สำคัญและเพียงพอที่จะให้สถานะคุ้มครองกับอาคารและสถานที่

ผลของการขึ้นทะเบียนนี้จะต้องมีการประสานความร่วมมือกันระหว่างเอกชนที่เป็นเจ้าของอาคารกับหน่วยงานทางปกครอง โดยหน่วยงานทางปกครองจะเข้ามาช่วยเหลือในการตรวจสอบและดูแลการใช้ประโยชน์อาคารที่ผู้เป็นเจ้าของอาคารต้องการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ ซึ่งการนำเรื่องไปให้สถาปนิกของรัฐเป็นผู้พิจารณานั้น (ปัจจุบันแบ่งเป็น 2 ประเภทคือ โดยทั้งสองประเภทมีอำนาจไม่เท่ากัน)

นอกเหนือจากการคุ้มครองอาคารที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ในทางวัฒนธรรมแล้ว กฎหมายได้ขยายเข้าไปคุ้มครองพื้นที่โดยรอบของอาคารดังกล่าวด้วย เปรียบเสมือแต่การมีเพชรแล้วปราศจากตัวเรือนที่สวยงาม เพชรก็จะดูมีคุณค่าลดลง การดูแลอาคารให้อยู่ในสภาพแวดล้อมที่เหมาะสมจึงเป็นเรื่องสำคัญ

ปัญหาที่ตามมาก็คือ เมื่อกฎหมายขยายเข้าไปคุ้มครองแล้วจะมีขอบเขตแค่ไหน ซึ่งได้มีความพยายามกำหนดขอบเขต เช่น ลากเส้นเป็นวงกลม 500 เมตร รอบอาคาร ก็จะมีปัญหาว่า ในเมืองสำคัญๆ นั้นมีอาคารที่มีคุณค่าเป็นจำนวนมาก ซึ่งอาจทำให้เกิดปัญหาในเรื่องการขออนุญาต ซึ่งทำให้ต้องปรับปรุงข้อกำหนดดังกล่าว การบังคับใช้วิธีการดังกล่าวเพื่อคุ้มครองอาคารนั้นอาจจะกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจนเกินสมควร เช่น อาคารที่อยู่อาศัยตกอยู่ในเส้นรัศมี 500 เมตร ทำให้ประชาชนมีภาระในการขออนุญาต เป็นต้น (ยังไม่รวมปัญหาที่จำนวนสถาปนิกที่มีอำนาจมีจำนวนน้อย) ประกอบกับการพิจารณาเรื่องกระจายอำนาจ การต้องขออนุญาตจากสถาปนิกของรัฐ ทำให้อำนาจถูกดึงเข้ามาหาส่วนกลาง ทำให้มีการแก้ไขโดยการให้ท้องถิ่นกำหนดเขตพื้นที่ตามความเหมาะสม (ไม่ลงรายละเอียด)

เครื่องมืออีกอย่างหนึ่งที่เกิดขึ้นในปี 1962 ก็คือ การฟื้นฟูพื้นที่มีคุณค่าอันควรแก่การอนุรักษ์ ซึ่งในประเทศยุโรปมีการกำหนดเขตพื้นที่เขตเมืองเก่า ซึ่งบางครั้งอาคารมีสภาพทรุดโทรมแล้ว จึงมีการทุบสร้างอาคารใหม่แทนที่จะอนุรักษ์อาคารเก่า (renovate) แต่การทำในลักษณะดังกล่าวทำให้อาคารเหล่านี้ที่มีคุณค่าเสียหายไป จึงเกิดแนวคิดในการ reserve อาคารเก่าโดยการกำหนดพื้นที่เป็นเขตอนุรักษ์และกำหนดว่าในการซ่อมแซมก่อสร้างต้องใช้วัสดุแบบใดในการก่อสร้างและอนุรักษ์

แนวคิดในลักษณะดังกล่าวก็ได้รับการต่อต้านจากผู้ประกอบกิจการ เนื่องจากได้รับผลกระทบจากการกำหนดเขต เพราะกลัวว่าจะทำให้ขาดรายได้จากการค้า แต่ในทางตรงกันข้าม เมื่อกฎหมายกำหนดเขตทำให้พื้นที่ดังกล่าวกลายเป็นแหล่งท่องเที่ยว สำหรับข้อเสียของหลักการดังกล่าวก็คือ การทำให้ไม่เกิดการผสมผสานทางสังคมระหว่างคนที่อยู่เก่าในพื้นที่กับคนใหม่ที่เข้ามา

ความงามกับการพัฒนาเมือง

การทำผังเมืองในประเทศฝรั่งเศสเกิดขึ้นครั้งแรกในปี 1919 โดยตัวบทบัญญัติที่ปรากฏในกฎหมายผังเมืองนั้นปรากฏอยู่ในมาตรา L101-1 ซึ่งคำสำคัญก็คือ “ภูมิประเทศเขตเมืองภายในประเทศฝรั่งเศสถือเป็นสมบัติของชาติ” ซึ่งคำว่า “ชาติ” นี้ผู้บรรยายมองว่ามีความหมายไม่สะท้อนในแง่ของสภาพบุคคล (จริงๆ ควรจะเป็นรัฐ) ซึ่งทำให้มีปัญหาว่าจะเรียกร้องกันได้แค่ไหน

ในบทบัญญัติถัดมาของประมวลกฎหมายผังเมืองบัญญัติว่า “แม้ว่าหน่วยงานของรัฐจะมีอำนาจตัดสินใจหรือสั่งการใดๆ ก็ตาม ต้องคำนึงการคุ้มครองสภาพแวดล้อมตามธรรมชาติ และการตัดสินใจเกี่ยวกับพื้นที่สาธารณะต้องมีหลักประกันในการจัดสรรพื้นที่ธรรมชาติในภูมิประเทศด้วย”

อำนาจในการจัดทำผังเมืองมีการกระจายไปให้ อปท. ตั้งแต่ปี 1983 โดยเทศบาลเป็นผู้มีบทบาทหลักในการจัดทำผังเมือง ซึ่งกฎหมายผังเมืองนั้นให้อำนาจผู้อยู่อาศัยเข้ามามีส่วนรวมในการจัดทำผังผ่านการทำประชาพิจารณ์และความเห็นผ่านชุมชน

เครื่องมือในการจัดทำผังจะแบ่งออกเป็น 2 อย่างคือ แผนความสอดคล้องในพื้นที่ ซึ่งมีลักษณะเป็นแผนกว้างๆ กับผังเมืองขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะมีสถานะเป็นกฎหมายลำดับรอง

แผนความสอดคล้องในพื้นที่ ใช้ในกรณีที่เวลาการทำผังใดผังหนึ่งแล้วมีวัตถุประสงค์เฉพาะของแต่ละผัง แผนความสอดคล้องในพื้นที่จะใช้เพื่อดูความสอดคล้องร่วมกันของแผนเพื่อให้เวลาพิจารณาสามารถทำได้ไปพร้อมๆ กัน เพื่อให้เวลากำหนดนโยบายหรือการใช้ประโยชน์ผังเป็นไปในทิศทางเดียวกัน (คล้ายๆ กับขั้นตอนการทำผังรวมของผังเมืองรวม) รายละเอียดของแผนจะดู ผังเมือง ผังที่อยู่อาศัย เศรษฐกิจ วัฒนธรรม พื้นที่สาธารณะต่างๆ การคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติ และการขยายตัวของเขตเมืองไปกระทบทรัพยากรธรรมชาต การจัดทำแผนความสอดคล้องในพื้นที่จะประกอบไปด้วยเอกสารต่างๆ ซึ่งเป็นรายละเอียดหลายๆ เรื่อง โดยอาจจะนำเอกสารต่างๆ มาจัดกลุ่มตามความสนใจได้

ตัวแผนความสอดคล้องนี้อาจจะเรียกได้ว่าเป็น Soft Law คือ ไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายใดๆ แต่ในทางปฏิบัติการบังคับใช้กฎหมายจะคำนึงตัวแผนความสอดคล้องนี้เป็นสำคัญ ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจเกี่ยวกับแผนความสอดคล้องนี้ก็คือ การพยายามป้องกันมิให้มีการขยายเมืองมากจนเกินไป ซึ่งแผนนี้มีความสำคัญในแง่ของการปรับเปลี่ยนนโยบายในด้านความสูงของอาคาร แต่เดิมไม่สนับสนุนให้สร้างอาคารสูงทำให้เมืองขยายตัวออกด้านขวางแทน ทำให้ในปัจจุบันมีการปรับเปลี่ยนนโยบายโดยสนับสนุนให้เมืองขยายตัวด้านแนวดิ่งเพิ่มขึ้น เพื่อให้ไม่รบกวนพื้นที่ธรรมชาติ

ลักษณะพิเศษของกฎหมายผังเมืองก็คือ กฎหมายสามารถออกได้ในหลายระดับ ทำให้เกิดบรรทัดฐานของกฎเกณฑ์ของกฎหมายผังเมืองที่สูงต่ำไล่เรี่ยกัน โดยกฎเกณฑ์ของกฎหมายผังเมืองที่อยู่ต่ำจะละเมิดต่อกฎเกณฑ์ของกฎหมายผังเมืองที่สูงกว่าไม่ได้

เมื่อการทำผังเมืองเป็นอำนาจของเทศบาลท้องถิ่น ทำให้แต่ละเทศบาลมีอำนาจในการจัดทำผังเมืองร่วมกัน อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติการทำผังเมืองโดยเทศบาลนั้นอาจจะร่วมกันทำผังเมืองในระดับที่ใหญ่กว่าเทศบาลของตนเองก็ได้ ในขณะที่เทศบาลไหนมีพลเมืองอาศัยอยู่น้อย กฎหมายก็กำหนดยกเว้นให้ไม่ต้องทำผังเมืองก็ได้ โดยอาจจะทำเป็นเพียงแผนที่การใช้ประโยชน์ก็เพียงพอ

ผังเมืองท้องถิ่นประกอบไปด้วยรายงาน เอกสารนำเสนอต่างๆ กฎ และแผนที่ ซึ่งเป็นสารทั้งหมดนี้รวมกันกลายเป็นกฎหมายลำดับรองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น วัตถุประสงค์ของการจัดทำผังท้องถิ่นนั้นเป็นเรื่องของการวางแผนระยะกลาง ไม่ใช่การทำแผนแบบวันต่อวันหรือทำเมื่อขั้วการเมืองท้องถิ่นเปลี่ยน แต่เพื่อให้มีทิศทางที่ชัดเจนในการบริหารการใช้ประโยชน์พื้นที่ภายใต้เขตผังเมือง

ในผังเมืองท้องถิ่นในปัจจุบันก่อนการจะใช้บังคับต้องมีการจัดทำรายงาน EIA เสียก่อน โดยการจัดทำรายงาน EIA นั้นเริ่มต้นในปี 1975 แต่เวลานั้นยังไม่ได้เอามาใช้ในการจัดทำผังเมืองท้องถิ่น แต่ในปัจจุบันก็ถูกรวมมาเป็นส่วนหนึ่งของการจัดทำผังเมือง ซึ่งจะเห็นได้ว่า ไอเดียดังกล่าวเป็นไอเดียหนึ่งของการให้ความสำคัญเรื่องความงาม

ตัวกฎที่ปรากฏอยู่ในผังเมืองท้องถิ่นนั้นจะมีลักษณะเป็นทางเลือกและข้อบังคับที่ต้องทำอย่างเคร่งครัด ซึ่งเรื่องหนึ่งที่ต้องทำอย่างเคร่งครัดก็คือ การแบ่งโซน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแบ่งการใช้งานที่ดินตลอดพื้นที่ต่างๆ ซึ่งจะนำไปสู่การพัฒนาการใช้ประโยชน์ที่ดิน และการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินในสภาพเวลาปัจจุบัน ผลของการแบ่งโซนนี้นำมาสู่การวางข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามความเหมาะสมในแต่ละโซน

นอกจากข้อบังคับแล้ว ในกฎของผังเมืองยังมีกฎในลักษณะเป็นทางเลือก เช่น การกำหนดสีและวัสดุอาคารที่นำมาใช้ เป็นต้น โดยกรณีของกฎลักษณะนี้ไม่ได้มีผลบังคับ

ในส่วนของข้อกำหนดในลักษณะนี้เกิดขึ้นจากการกระจายอำนาจไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งทำให้เกิดการแข่งขันกันระหว่างท้องถิ่นต่างๆ ที่ต้องการให้ท้องถิ่นของตนเองมีความสวยงามและดึงดูดการท่องเที่ยว

ตัวอย่างเช่น ห้างสรรพสินค้าแห่งหนึ่งในเขตปารีสมีคดีเกิดขึ้นว่า สภาพอาคารที่เปลี่ยนแปลงไปของห้างสรรพสินค้านั้นไม่ได้มีลักษณะเหมาะสมกับสภาพแวดล้อมโดยรอบ ซึ่งศาลปกครองชั้นอุทธรณ์สั่งให้ผิดและเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร แต่ในศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่าสอดคล้องแล้วกับกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายผังเมือง (คำวินิจฉัยนี้ศาลน่าจะต้องการสื่อว่าในส่วนที่เป็นกฎในลักษณะข้อบังคับที่ต้องทำอย่างเคร่งครัดนั้นถูกต้องแล้ว)

กฎเกณฑ์ทางผังเมืองมีลำดับศักดิ์และลำดับชั้นที่แตกต่างกัน เช่นเดียวกับลำดับชั้นของกฎหมายทั่วไป ซึ่งกฎเกณฑ์ระดับล่างต้องสอดคล้องกับกฎเกณฑ์ระดับบน (conformité) แต่หลักการดังกล่าวนั้นมีข้อยกเว้น ตามหลักความสอดคล้อง (comptabilité) ซึ่งหากกฎเกณฑ์ดังกล่าวหากไม่ได้ขัดกันอย่างมีนัยสำคัญก็สามารถทำได้ ซึ่งแสดงให้เห็นบทบาทของ soft law ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส นอกจากนี้ ยังมีแนวคำวินิจฉัยศาลปกครองที่พิจารณาในแง่ของความร้ายแรงเป็นเหตุสำคัญในการเพิกถอนใบอนุญาต กล่าวคือ หากการฝ่าฝืนกฎหมายนั้นไม่ร้ายแรงถึงขนาดที่จะกระทบกระเทือนต่อความสงบเรียบร้อยก็จะไม่เพิกถอนใบอนุญาต

แม้ soft law จะไม่ได้มีสถานะทางกฎหมาย แต่ในทางปฏิบัติก็ต้องยอมรับและนำมาปรับใช้ในระดับหนึ่ง โดยอาจเทียบได้กับไอเดียของ กฎเกณฑ์ของสหภาพยุโรปที่แบ่งเป็น “regulation” กับ “directive” ที่เปิดช่องให้รัฐสมาชิกนำไปปรับตามความเหมาะสมในบริบทของตนเอง^[1]

นอกเหนือจากการจัดทำผังเมืองแล้ว เรื่องสำคัญอีกอย่างที่เกี่ยวกับการพัฒนาเมืองก็คือ การขอใบอนุญาตก่อสร้าง ทำลาย และปรับปรุงอาคาร ซึ่งเป็นมิติของคำสั่งทางปกครอง (แตกต่างกับผังเมืองที่เป็นเรื่องของกฎ)

การขออนุญาตก่อสร้างอาคารไม่ได้นำมาใช้กับทุกกรณี โดยกฎหมายกำหนดว่าถ้าเป็นที่ดินที่ไม่เกิน 20 ตารางเมตร ให้ใช้วิธีการแจ้งให้ทราบว่าจะดำเนินการทำอะไร แต่ถ้าน้อยกว่า 5 ตารางเมตรก็ไม่ต้องดำเนินการใดๆ เลย เจ้าของที่ดินสามารถดำเนินการได้เลย เช่นเดียวกันการทุบอาคารก็จำเป็นต้องขออนุญาต โดยเฉพาะอาคารที่อยู่ใกล้กับพื้นที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ เพื่อให้ฝ่ายปกครองพิจารณาว่าสามารถทำได้หรือไม่

บรรดาใบอนุญาตนี้อยู่ภายใต้กรอบกฎเกณฑ์กฎหมายผังเมืองที่ต่ำที่สุดแล้ว ฉะนั้น ในทางปฏิบัติการพิจารณาอนุญาตจึงต้องพิจารณากฎเกณฑ์แห่งกฎหมายผังเมืองในทุกระดับประกอบ

ตัวบทมาตราหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ R111-21 ซึ่งอยู่ในประมวลกฎหมายผังเมืองในปี 1950 – 1960 เกี่ยวกับความงามโดยตรง “การออกใบอนุญาตต่างๆ จะต้องคำนึงถึงเงื่อนไขการก่อสร้างของพื้นที่ๆ อยู่ใกล้เคียงจะถูกลดคุณค่าลง หน่วยงานฝ่ายปกครองจะไม่อนุญาตก็ได้” แม้ในทางปฏิบัติศาลปกครองจะใช้มาตรานี้เพื่อเพิกถอนใบอนุญาตไม่บ่อยก็ตาม แต่ก็มีอยู่บ้างที่ศาลปกครองนำมาใช้

นอกจากเรื่องผังเมืองและใบอนุญาตแล้ว การพัฒนาเมืองมีอีกประเด็นที่สำคัญก็คือ เรื่องของการพัฒนาพื้นที่สีเขียวในเขตเมือง ในประเทศฝรั่งเศสหรือประเทศไทยก็มีกฎหมายที่กำหนดเขตพื้นที่สีเขียวเช่นเดียวกัน ซึ่งจะอยู่ในกรณีของกฎหมายอุทยานแห่งชาติ แต่ในเขตเมืองก็มีการพยายามนำแนวคิดของพื้นที่สีเขียวมาใช้ผังเมืองเช่นเดียวกัน โดยในปี 2021 กฎหมายเกี่ยวกับการปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของฝรั่งเศสกำหนดให้ต้องจัดทำพื้นที่สีเขียวของอาคารดาดฟ้าหรือห้างสรรพสินค้า ซึ่งก็เป็นรูปแบบหนึ่งของการสร้างพื้นที่สีเขียวในเขตเมือง^[2]

ความงามกับภูมิประเทศ

Prof. Jacqueline ผู้บรรยายมองเรื่องนี้ว่ามีความสลับซับซ้อนและเป็นอัตวิสัยพอสมควร รวมถึงเกี่ยวข้องกับเรื่องทางเลขาคณิต แต่หากพิจารณาไอเดียหลักของเรื่องนี้แล้วก็คือ มันเป็นเรื่องของความสอดคล้องกลมกลืน ซึ่งได้ยืนยันหลักการความงามนี้มาตลอด ตัวอย่างของกฎหมายในลักษณะนี้ เช่น อนุสัญญาด้านภูมิประเทศของสหภาพยุโรป ซึ่งรับรองว่าบุคคลมีสิทธิจะอยู่ในภูมิประเทศที่ดี เป็นต้น

ถ้อยคำว่า ภูมิประเทศนั้นไม่ใช่ข้อความคิดในทางกฎหมายเสียทีเดียว แต่ก็อาจจะนำมาใช้ในประเด็นทางกฎหมายได้ โดยภูมิประเทศนั้นให้ความสำคัญกับภูเขากับแหล่งน้ำ (ทะเล) ซึ่งเกิดปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมเหมือนกันจากการพัฒนาพื้นที่เข้าไปใช้ประโยชน์ของมนุษย์ในการใช้ประโยชน์ภูเขาและทะเลเพื่อพักผ่อน ทำให้เกิดผลกระทบด้านความงามกับพื้นที่ทั้งสอง

เมื่อพื้นที่ทั้งสองถูกกระทบมากๆ ทำให้จำเป็นต้องมีการสร้างเครื่องมือทางกฎหมายขึ้นมาเพื่อดูแล โดยประเทศฝรั่งเศสได้มีการออกรัฐบัญญัติขึ้นมา 2 ฉบับ โดยเป็นรัฐบัญญัติเกี่ยวกับภูเขา และรัฐบัญญัติเกี่ยวกับพื้นที่ทะเล

กฎหมายว่าด้วยภูเขานั้นรวมถึงการจัดการบนที่ราบสูง โดยคณะกรรมการที่มาจากคนในท้องถิ่น โดยกฎหมายพัฒนาหลักการว่า “การพัฒนาพื้นที่ควรจะพิจารณาโดยคนในชุมชน และขยายการพัฒนาจากพื้นที่ชายขอบของชุมชน” เพื่อไม่ให้การพัฒนากระจายเป็นหย่อมๆ และเป็นการรบกวนระบบนิเวศน์บนภูเขา

อย่างไรก็ดี หลักการดังกล่าวนั้นทำให้เกิดปัญหาในกฎหมายสิ่งแวดล้อม ในเรื่องการหาพลังงานทดแทน โดยเฉพาะจากกังหันลม ซึ่งโดยทั่วไปนั้นสร้างมลพิษทางเสียงให้กับชุมชน ทำให้ในการสร้างพื้นที่กังหันลมผลิตไฟฟ้าต้องย้ายออกไปสร้างในพื้นที่ห่างไกล ฉะนั้น การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวอาจจะไม่เคร่งครัด

นอกจากหลักการดังกล่าวแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังได้สร่างหลักการว่า กรณีของทะเลสาบนั้นห้ามสร้างสิ่งก่อสร้างบนทะเลสาบต่อจากพื้นที่ดินทะเลสาบ 100 เมตร เพื่อลดความกระด้างของกฎหมายฉบับนี้ฝรั่งเศสได้ตั้งหน่วยงานขึ้นมาชื่อว่า UNT เพื่อเข้ามาช่วยดูแลจัดการที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ส่งเสริมการท่องเที่ยว

ในส่วนของกฎหมายทะเลนั้นมุ่งไปที่การคุ้มครองและรักษาภูมิประเทศมากกว่า โดยเข้ามากำหนดเงื่อนไขการก่อสร้างในพื้นที่ทะเลบนเงื่อนไขของการรักษาภูมิประเทศ ทำให้อาจก่อสร้างได้เล็กน้อย ส่วนในพื้นที่ชายฝั่งนั้นอาจจะก่อสร้างโดยขยายเขตเมืองได้เพียงเล็กน้อยภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายผังเมืองอนุญาตให้ทำ

นอกจากกรณีทั้งสองข้างต้นแล้ว อาจจะมีกรณีของพื้นที่ๆ มีลักษณะโดดเด่น ซึ่งกฎหมายอนุญาตให้ก่อสร้างเฉพาะสิ่งที่จำเป็นเท่านั้น เครื่องมืออีกอย่างหนึ่งที่ฝรั่งเศสนำมาใช้ก็คือ องค์การมหาชนที่ได้รับงบประมาณจากรัฐบาลโดยการซื้อที่ดินจากเอกชนมาเพื่อนำที่ดินมาดูแล และหากไม่สามารถซื้อได้อาจจะเวนคืนและจ่ายค่าชดเชย (เพื่อประโยชน์สาธารณะ) ซึ่งเป็นแนวคิดอย่างหนึ่งในการอนุรักษ์ และทำให้สาธารณชนสามารถเข้าไปใช้ประโยชน์

อื่นๆ

นอกเหนือจากประเด็นทั้งสามข้างต้นแล้ว ประเทศฝรั่งเศสยังมีกฎหมายที่กำหนดเกี่ยวกับเรื่องความงามอื่นๆ เช่น กฎหมายให้ต้องเอาสายไฟฟ้าแรงสูงลงใต้ดิน หรือกฎหมายที่กำหนดให้เจ้าของอาคารจะต้องทำความสะอาดหน้าอาคารของตนทุกๆ 10 ปี เป็นต้น

ประการสุดท้ายเวลาเดินทางไปต่างจังหวัดแล้วเห็นว่ามันมีความไม่สวยงาม กฎหมายของประเทศฝรั่งเศสก็มีการกำหนดกรอบของการจัดทำป้ายในลักษณะดังกล่าวด้วย

บทสรุปของเรื่องในวันนี้ ความภายในเขตเมืองมีผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนได้ ซึ่งหากสามารถควบคุมให้เมืองมีความสวยงามก็จะทำให้ประชาชนมีความสุขได้ อย่างไรก็ดี การควบคุมผังเมือง อาคาร และสิ่งแวดล้อมก็ควรให้ความสำคัญกับประชาชนในพื้นที่และบรรดา NGOs ต่างๆ ที่เกี่ยวกับพื้นที่

ในทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมปัจจุบัน ไอเดียเรื่องสิ่งแวดล้อมยอมรับกันว่า ธรรมชาติหรือสิ่งแวดล้อมกลายมาเป็นผู้ทรงสิทธิในทางกฎหมาย ซึ่งก็น่าสนใจว่าวันหนึ่งจะเอาความงามมาเป็นผู้ทรงสิทธิในเรื่องสิ่งแวดล้อม

Note

[1] อ.พิรุณา อธิบายว่า ในประเด็นนี้ผู้บรรยายอาจจะเข้าใจคลาดเคลื่อน เพราะการเปรียบเทียบ Directive ของสหภาพยุโรปกับ “Soft Law” นั้นอาจจะไม่ถูกต้อง เนื่องจาก Directive นั้นมีสถานะเป็นกฎหมายลำดับรองรูปแบบหนึ่งของสหภาพยุโรป โดยกำหนดให้รัฐสมาชิกมีหน้าที่ผูกพันต้องปฏิบัติตาม Directive กำหนดไว้ เพื่อดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ใน Directive เพียงแต่ในกรณีของ Directive นั้นให้อำนาจแก่รัฐสมาชิกไปเลือกรูปแบบและวิธีการในระบบกฎหมายของตนในการ “transpose” ภายใต้ Directive ภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ และหากรัฐไม่ดำเนินการ “transpose” รัฐอาจถูก EU Comission ดำเนินการฟ้องต่อศาล CJEU ด้วยเหตุบกพร่องในการปฏิบัติตามพันธกรณี (failure to fill obligations) ได้ และหากศาลวินิจฉัยว่าบกพร่องจริง รัฐต้องไปแก้ไขให้ถูกต้อง และคำพิพากษาของศาล CJEU ผูกพันรัฐ ซึ่งหากรัฐไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาของศาล CJEU ก็จะถือเป็นอีกเหตุบกพร่องในการปฏิบัติตามพันธกรณี และอาจถูก EU Comission ฟ้องด้วยเหตุที่ไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาของศาล CJEU ซึ่ง EU Comission สามารถขอให้ศาลสั่งปรับรัฐได้ด้วย ในลักษณะเดียวกันกับโทษปรับทางปกครอง.

[2] ประเทศฝรั่งเศสก็มีผังเมืองเฉพาะ ในด้านเฉพาะๆ (ตรงนี้อาจจะแตกต่างจากประเทศไทย).

การขุดคอคอดกระ: ประวัติศาสตร์อันยาวนานของโครงการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทย

กุมภาพันธ์ 9, 2022มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

โครงการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทยเป็นโครงการขนาดใหญ่โครงการหนึ่งที่ถูกพูดถึงในทุกยุคสมัยตลอดหน้าประวัติศาสตร์ไทยที่ผ่านมาตั้งแต่สมัยอยุธยาจนถึงปัจจุบัน และเป็นโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่สุดโครงการหนึ่งที่ถูกพูดถึงอยู่ตลอด สิ่งที่น่าสนใจก็คือนับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันได้มีเหตุการณ์สำคัญที่พูดถึงการขุดคลองเชื่อมระหว่างทะเลสองฝั่งที่มีด้ามขวานไทยขั้นอยู่ตลอดเวลา ในบทความนี้จึงได้ทำการศึกษาว่าแนวคิดเกี่ยวกับการขุดคลองดังกล่าวถูกพูดถึงบ่อยแค่ไหนในหน้าประวัติศาสตร์ไทย

การริเริ่มแนวคิดและโครงการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทยในสมัยอยุธยา

การขุดคลองไม่ใช่เรื่องใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นในประเทศไทย แต่เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นมานานแล้ว โดยมีหลักฐานทางประวัติศาสตร์ที่สำคัญ ซึ่งกลายมาเป็นมรดกจนถึงปัจจุบัน เนื่องจากการขุดคลองนั้นมีนัยสำคัญต่อการพัฒนาระบบคมนาคมเพื่อการสัญจรและเกี่ยวพันกับการโยกย้ายกำลังพลเพื่อประโยชน์ในการทำสงคราม

ตัวอย่างคลองสำคัญหนึ่งก็คือ คลองมหาชัย-สนามชัย (คลองพระพุทธเจ้าหลวง-มหาไชยชลมารค) เชื่อมระหว่างแม่น้ำเจ้าพระยากับแม่น้ำท่าจีน^[1] โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อร่นระยะทางในการเดินทางไปเมืองเพชรบุรี ซึ่งสามารถข้ามด่านสิงขรไปเข้าตะนาวศรีและมะริดต่อได้^[2]

ภาพแสดงเส้นทางคลองมหาชัย-สนามชัย

ในส่วนของการขุดคลองคอดกระนั้น เมื่อพิจารณาหลักฐานทางประวัติศาสตร์ระบุว่า ในสมัยสมเด็จพระนารายณ์ (สมเด็จพระรามาธิบดีที่ 3) พ.ศ. 2220 โดย เมอซิเออร์ เดอ ลา มาร์ (M. de la Mare) วิศวกรชาวฝรั่งเศสที่เข้ามากับคณะราชทูตของพระเจ้าหลุยส์ที่ 14 แห่งราชอาณาจักรฝรั่งเศส ได้ทำการสำรวจเพื่อหาเส้นทางการค้าทางทะเลใหม่ระหว่างอ่าวไทยกับทะเลอันดามัน

โดยจากการศึกษาของ เมอซิเออร์ เดอ ลา มาร์ นั้นพบว่า สามารถขุดคลองข้ามคอคอดกระจากสงขลาเชื่อมไปยังทวายได้ ซึ่งรัฐบาลฝรั่งเศสเล็งเห็นความได้เปรียบในประเด็นดังกล่าวจากการค้าเหนือประเทศยุโรปที่ควบคุมช่องแคบมะละกาในขณะนั้น^[3] โดยเฉพาะอย่างยิ่งชาวดัชต์และชาวโปรตุเกส

อย่างไรก็ตาม ภายหลังจากสมเด็จพระนารายณ์สิ้นพระชนม์ และเกิดการเปลี่ยนราชวงศ์จากราชวงศ์ปราสาททองมาเป็นราชวงศ์บ้านพลูหลวง ซึ่งมีนโยบานต่อต้านชาวต่างชาติทำให้โครงการดังกล่าวยุติลงไป

โครงการขุดคลองคอดกระในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น

แนวคิดเกี่ยวกับการขุดคลองคอดกระเริ่มต้นขึ้นในประเทศไทยโดยสามารถย้อนกลับไปได้ตั้งแต่ช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น ในช่วงปี พ.ศ. 2336 (ช่วงพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก; รัชกาลที่ 1) โดย สมเด็จพระราชวังบวรมหาสุรสีหนาทเจ้า กรมพระราชวังบวรสถานมงคล (วังหน้า) ทรงมีพระราชดำริจะขุดคลองยุทธศาสตร์ที่บริเวณอำเภอกระบุรี เชื่อมทะเลฝั่งอันดามันกับอ่าวไทย เพื่อใช้ประโยชน์ในการเดินเรือในการรบกับพม่า^[4] โดยการนำทัพเข้าไปเสริมเมื่อเมืองชายฝั่งทะเลอันดามันถูกโจมตี^[5] ซึ่งจะช่วยร่นระยะเวลาในการเดินเรือที่เดิมจะต้องร่องเรือจากอ่าวไทยไปอ้อมช่องแคบมะละกา

อย่างไรก็ตาม ในเวลานั้นไม่ได้มีการดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับการขุดคลองอย่างจริงจัง และในช่วงแรกแนวคิดเกี่ยวกับการขุดคลองคอดกระนั้น ให้ความสำคัญกับการขุดคลองเพื่อวัตถุประสงค์ในเชิงการทหารมากกว่าในด้านเศรษฐกิจ

ในเวลาต่อมาในช่วงปี พ.ศ. 2396 – 2411 ในรัชสมัยของ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 4) แนวคิดเกี่ยวกับการขุดคลองคอดกระได้ถูกรื้อฟื้นขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง โดยข้อเสนอของชาวอังกฤษและฝรั่งเศส

โดยในปี พ.ศ. 2396 ได้มีชาวอังกฤษขอพระบรมราชานุญาตจากพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว^[6] เพื่อขุดคลองบริเวณคอคอดกระในจังหวัดระนองถึงจังหวัดชุมพรในปัจจุบัน ซึ่งเป็นระยะทางที่สั้นที่สุด

เมื่อเริ่มดำเนินการขุดคลองไปได้ระยะเวลาหนึ่งโครงการดังกล่าวก็ต้องเป็นอันล้มเลิกไป เนื่องจากวิศวกรชาวอังกฤษพบว่า เทือกเขาตะนาวศรีเป็นอุปสรรคสำคัญในการขุดคลองผ่านบริเวณดังกล่าว ซึ่งในการจะดำเนินการเช่นว่านั้นได้ ต้องใช้งบประมาณที่สูงมาก จึงเป็นเหตุให้โครงการดังกล่าวต้องยุติลง^[7]

ภาพแสดงส่วนที่แคบที่สุดของประเทศไทย

ที่มา : กรมศิลปากร, ‘วัฒนธรรม พัฒนาการทางประวัติศาสตร์ เอกลักษณ์และภูมิปัญญา จังหวัดประจวบคีรีขันธ์’ (กรมศิลปากร 2544) 2 อ้างใน สุจิตต์ วงษ์เทศ, ‘ปักษ์ใต้สมัยอยุธยา เริ่มจากเขต จ. ประจวบคีรีขันธ์’ (มติชนออนไลน์, 12 มกราคม 2560) <https://www.matichon.co.th/columnists/news_424702> สืบค้นเมื่อ 1 กุมภาพันธ์ 2565.

อย่างไรก็ดี ในเวลานั้นอังกฤษได้เข้ายึดพื้นที่ในบริเวณช่องแคบมะละกาเพื่อใช้เป็นสถานีทางการค้าของอังกฤษได้สำเร็จ ทำให้อังกฤษได้รับผลประโยชน์จากสถานีทางการค้าในบริเวณช่องแคบมะละกาอย่างเต็มที่ การขุดคลองจึงไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์ทางการค้ากับอังกฤษ^[8] ในส่วนของรัฐบาลสยามนั้น นับจากช่วง พระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว เป็นต้นมาจนถึง พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว นั้น คู่สงครามสำคัญของสยามอย่างพม่าได้ลดบทบาทความสำคัญลงเนื่องจากภายแพ้ในสงครามให้กับประเทศอังกฤษ ดังนั้น ความจำเป็นที่จะขุดคลองเพื่อใช้ประโยชน์ในการส่งกำลังทหารจึงลดลง

ในเวลาต่อมาเมื่อมีชาวฝรั่งเศสมาขอพระบรมราชานุญาตเพื่อขุดคอคอดกระต่อจากอังกฤษในปี พ.ศ. 2401 – 2411 รัฐบาลของ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงปฏิเสธ นอกจากนี้ ทรงเกรงว่าหากขุดคอคอดกระสำเร็จ สยามอาจจะต้องสูญเสียแหลมมลายูให้แก่ฝรั่งเศส เช่นเดียวกันกับในสมัยของ พระบาทสมเด็จจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) และ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 6) ซึ่งทรงไม่เห็นประโยชน์ของสยามในการขุดคลอง และทรงมีความกังวลต่อภัยความมั่นคงของชาติ^[9]

การกลับมาอีกครั้งของโครงการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทย ตั้งแต่สมัยรัฐบาลหลวงประดิษฐ์มนูธรรม

ในปี พ.ศ. 2478 หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ภายใต้รัฐบาลของ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (ตำแหน่งในขณะนั้น) ได้รื้อฟื้นและเสนอแผนการในการขุดคลองบริเวณคอคอดกระเพื่อบรรเทาผลกระทบจากสภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 แต่โครงการดังกล่าวก็มีเหตุให้ต้องยุติลงเนื่องจากประสบกับปัญหาด้านงบประมาณของประเทศ^[10] ทำให้โครงการดังกล่าวไม่ได้ถูกดำเนินการ

“รัฐบาลไทยรับว่า จะไม่ตัดคลองข้ามอาณาเขตไทยเชื่อมมหาสมุทรอินเดียกับอ่าวไทย โดยรัฐบาลแห่งสหราชอาณาจักรมิได้เห็นพ้องด้วยก่อน”

จนกระทั่งสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นประเทศไทยโดยรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ประกาศเข้าร่วมสงครามโดยเป็นพันธมิตรกับรัฐบาลจักรวรรดิญี่ปุ่น และเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งกับฝ่ายอักษะในสงคราม แต่ด้วยบทบาทการขับเคลื่อนของขบวนการเสรีไทยนั้น ทำให้ประเทศไทยไม่ตกอยู่ในสถานะของผู้แพ้สงคราม แต่ก็ถูกกำหนดให้ต้องชดใช้ค่าปฏิกรรมสงครามให้กับประเทศอังกฤษ (สหราชอาณาจักร; บริเตนใหญ่)

ในปี พ.ศ. 2489 ประเทศอังกฤษได้ดำเนินการเจรจาเพื่อยุติสภาวะสงครามกับประเทศไทย โดยกำหนดเงื่อนไขว่าประเทศไทยจะต้องยอมตกลงภายใต้สัญญาความตกลงสมบูรณ์แบบ (ดู เรื่องผลกระทบทางเศรษฐกิจอื่นๆ จากความตกลงสมบูรณ์แบบ ใน ความตกลงสมบูรณ์แบบและปัญหาข้าว) ซึ่งสัญญาความตกลงสมบูรณ์แบบ มีข้อสำคัญที่เกี่ยวกับเรื่องการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทยก็คือ ประเทศอังกฤษกำหนดไว้ในสนธิสัญญาว่า

“รัฐบาลไทยรับว่า จะไม่ตัดคลองข้ามอาณาเขตไทยเชื่อมมหาสมุทรอินเดียกับอ่าวไทย โดยรัฐบาลแห่งสหราชอาณาจักรมิได้เห็นพ้องด้วยก่อน”^[11]

ผลของความตกลงสมบูรณ์แบบจึงกลายมาเป็นข้อจำกัดให้กับประเทศไทยในการดำเนินโครงการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทย โดยประเทศไทยต้องระงับแนวคิดเกี่ยวกับโครงการดังกล่าวเป็นระยะเวลา 12 ปี^[12] ซึ่งปัจจัยดังกล่าวนั้นส่วนหนึ่งอาจมองว่าเป็นการรักษาผลประโยชน์ของดินแดนอาณานิคมอังกฤษในมาลายา กับอีกเหตุผลหนึ่ง คือ อังกฤษแสดงความเห็นว่า การขุดคลองเชื่อมระหว่างทะเลอันดามันกับอ่าวไทยจะทำให้เกิดภัยคุกคามความปลอดภัยของอินเดียในอารักขาของอังกฤษ ถ้าญี่ปุ่นสามารถยึดครองดังกล่าวได้และใช้เป็นพื้นที่ยุทธศาสตร์ในการขนส่งกำลังทหาร^[13]

อย่างไรก็ดี โครงการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทยนั้นไม่ได้ถูกพับแผนเก็บไว้ไปตลอด แนวคิดเกี่ยวกับการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทยยังคงถูกพูดถึงอย่างสม่ำเสมอ รวมถึงมีการศึกษาความเป็นไปได้อยู่ตลอด ดังนี้

พ.ศ. 2501 รัฐบาล จอมพล ถนอม กิตติขจร ได้มีความคิดที่จะขุดคอคอดกระอีกครั้ง แต่รัฐบาลไม่สามารถหาข้อยุติในผลดี-ผลเสียแก่ประเทศได้^[14]
พ.ศ. 2503 นายเชาว์ เชาว์ขวัญยืน ผู้ก่อตั้งและเจ้าของบริษัท ไทยออยล์ จำกัด และบริษัท แหลมทอง จำกัด ได้ขออนุญาตขุดคลองคอดกระ แต่สภาความมั่นคงแห่งชาติเสนอให้ระงับเพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาการแบ่งแยกดินแดน^[15]
พ.ศ. 2514 รัฐบาลได้อนุญาตให้สำนักงานพลังงานแห่งชาติ ศึกษาความเป็นไปได้ในการขุดคลองคอดกระ แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ เนื่องจากสถานการณ์ทางการเมืองไม่เอื้ออำนวย^[16]
พ.ศ. 2515 นายเชาว์ ได้เสนอผลการศึกษาโครงการขุดคลองคอดกระ โดยในครั้งนี้นายเชาว์ ได้ว่าจ้างบริษัทของประเทศสหรัฐอเมริกาเพื่อเป็นที่ปรึกษา^[17] โดยคณะรัฐมนตรีลงนามรับทราบ แต่ยังไม่ได้ประกาศนโยบาย เนื่องมาจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 ทำให้รัฐบาลของจอมพล ถนอม ต้องเดินทางหลบหนีออกนอกประเทศ ทำให้โครงการดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้น^[18]
พ.ศ. 2525 รัฐบาลพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ได้มีมติอนุมัติให้ดำเนินการขุดคลองคอดกระ แต่ไม่สามารถดำเนินการได้เนื่องจากมีการเปลี่ยนรัฐบาลชุดใหม่ในปี พ.ศ. 2526^[19]
พ.ศ. 2526 พลโท หาญ ลีลานนท์ แม่ทัพภาคที่ 4 มีดำริจะรื้อฟื้นโครงการขุดคลองคอดกระขึ้นมาพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง แต่โครงการดังกล่าวถูกระงับเนื่องจากมีความกังวลว่าจะนำไปสู่ปัญหาความมั่นคง^[20]
พ.ศ. 2540 รัฐบาลพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ ได้มีแนวความคิดที่จะนำโครงการขุดคลองคอดกระมาดำเนินการอีกครั้ง แต่ยังมิได้ดำเนินการใดๆ รัฐบาลของพลเอกชวลิต ได้สิ้นสุดลงด้วยการลาออกทำให้โครงการดังกล่าวไม่ได้ดำเนินการ^[21]
พ.ศ. 2542 ในช่วงรัฐบาลนายชวน หลีกภัย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ส่งญัตติด่วนเกี่ยวกับการขุดคลองคอดกระเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจ รวม 2 ฉบับ ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา และคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 5 เมษายน พ.ศ. 2542 รับทราบญัตติดังกล่าว และมอบหมายให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องรับไปพิจารณาดำเนินการแล้วแจ้งให้สำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรีทราบ เพื่อนำเสนอคณะรัฐมนตรีต่อไป^[22]
พ.ศ. 2544 พลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในรัฐบาลของ พันตำรวจโท ดร.ทักษิณ ชินวัตร (ตำแหน่งในขณะนั้น) ได้ประกาศนโยบายที่จะสานต่อโครงการขุดคลองคอดกระ โดยให้เหตุผลว่าการขุดคลองจะช่วยนำไปสู่การจ้างงานและการลงทุนทำให้สามารถแก้ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจได้ รัฐบาลได้จัดตั้งคณะกรรมการศึกษาความเป็นไปได้แห่งชาติเพื่อศึกษาความไปได้ในการขุดคลอง โดยกระทรวงคมนาคมโดยใช้เวลา 18 เดือนในการศึกษาและเปิดผลการศึกษาความเป็นไปได้ต่อสาธารณชนเป็นเวลา 6 เดือน และจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นกับสาธารณชนต่อไป^[23] อย่างไรก็ตาม นโยบายดังกล่าวก็ไม่ได้ถูกดำเนินการให้เกิดขึ้นจริง^[24]
พ.ศ. 2559 นายธานินทร์ กรัยวิเชียร องคมนตรีและอดีตนายกรัฐมนตรี ส่งจดหมายเปิดผนึกถึงพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เพื่อเสนอแนวทางการปฏิรูปประเทศ ซึ่งเป็นการสนับสนุนแนวคิดเกี่ยวกับการสร้างเส้นทางสายใหม่ทางทะเลของประเทศจีนและประเทศอื่นๆ เพื่อช่วยร่นระยะเวลาและค่าใช้จ่ายในการขนส่งทางทะเล^[25]
พ.ศ. 2559 พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ให้สัมภาษณ์กับนักข่าวในวันที่ 12 มกราคม พ.ศ. 2559 ว่าการขุดคลองคอดกระอยู่ในช่วงการศึกษาข้อดีข้อเสีย ปัญหาชายแดนภาคใต้แก้ได้หรือยัง ยังมีพื้นที่อื่นที่มีปัญหาอีก ไม่ใช่ว่าขุดแล้วจะมีคนมาใช้ ถ้าแพงกว่าของเดิม เขาจะมาไหม ทั้งนี้ ไม่ได้ปฏิเสธว่าดีหรือไม่ดี มีหลายอย่างโครงการคอคอดกระ มีสะพาน ถนนข้าม แต่ถามว่าเงินมีไหม จะเอาเงินจากไหน ถ้าคิดก็คิดได้หมดแต่ตอนนี้อยู่ระหว่างการศึกษา^[26]

แนวคิดเกี่ยวกับการขุดคลองเชื่อมระหว่างทะเลอันดามันกับอ่าวไทยเป็นแนวคิดที่มีมาอย่างยาวนาน โดยสามารถสืบย้อนกลับไปได้ตั้งแต่สมัยอยุธยาโดยวัตถุประสงค์ของการศึกษาโครงการดังกล่าว เป็นไปเพื่อศึกษาการสร้างเส้นทางการค้าใหม่สำหรับประเทศตะวันตกเพื่อแย่งชิงผลประโยชน์ทางการค้า ในขณะที่ทางสยามมองประโยชน์ของการสร้างเส้นทางเพื่อประโยชน์ในเรื่องของความมั่นคงในการส่งกำลังทหาร ก่อนจะเปลี่ยนแปลงไปสู่การมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ในทางเศรษฐกิจในระยะเวลาต่อมา

อย่างไรก็ดี ในความเป็นจริงหลายครั้งโครงการขุดคลองเชื่อมระหว่างทะเลอันดามันกับอ่าวไทยได้ถูกเลื่อนออกไปเพราะปัญหาในเรื่องความมั่นคง ทั้งในแง่ของความกังวลว่าจะทำให้ถูกใช้เป็นเหตุในการแบ่งแยกดินแดน การถูกอ้างเป็นข้ออ้างในการเสียดินแดน หรือการถูกใช้เป็นคลองยุทธศาสตร์ในการลำเลียงกำลังพล ซึ่งข้ออ้างในลักษณะดังกล่าวอาจจะล้าสมัยไปแล้วในยุคที่การทำสงครามแย่งชิงดินแดนเกิดขึ้นได้ยาก และการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งสามารถแก้ไขได้ด้วยวิธีการสันติวิธี

การพิจารณาว่าการขุดคลองเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทยจึงควรพิจารณาในเชิงความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและผลประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับ หรือผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับชุมชนในพื้นที่ดังกล่าวมากกว่า

เชิงอรรถ

^[1] สันนิษฐานกันว่าเป็นคลองที่ขุดขึ้นในสมัยอยุธยาตอนปลายในรัชสมัยของสมเด็จพระเจ้าสรรเพชญ์ที่ 8 (สมเด็จพระเจ้าสุริเยนทราธิบดี) หรือที่คนทั่วไปรู้เรียกพระองค์ว่า พระเจ้าเสือ โดยคลองดังกล่าวปรากฏในโคลงพันท้ายนรสิงห์ถวายชีวิต โดยคลองดังกล่าวเริ่มขุดขึ้นในปี พ.ศ. 2248 – 2264 แล้วเสร็จในรัชสมัยของสมเด็จพระเจ้าสรรเพชญ์ที่ 9 หรือสมเด็จพระที่นั่งท้ายสระ.

^[2] ประวัติศาสตร์นอกตำรา, ‘พันท้ายนรสิงห์ เรื่องจริง หรือ นิยาย กระบวนการสร้างใหม่ ผลิตซ้ำ: ประวัติศาสตร์นอกตำรา Ep.7’ (26 พฤศจิกายน 2560) <https://www.youtube.com/watch?v=7CapHFnK6ew> สืบค้นเมื่อ 1 กุมภาพันธ์ 2565.

^[3] Amonthep Thongsin, ‘The Kra Canal and Thai Security’ (Master of Science in Resource Planning and Management for International Defense, Naval Postgraduate School, 2002) 6.

^[4] ระพีภรณ์ เลิศวงศ์วีระชัย, ‘การขุดคอคอดกระ’ ในชุมพล เลิศรัฐการ (บรรณาธิการ) วิชาการรัฐศาสตร์ 2544-2545 (สมาคมรัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ในพระราชูปถัมภ์ 2545) 90.

^[5] Amonthep Thongsin, (Footnote 3) 7.

^[6] ระพีภรณ์ เลิศวงศ์วีระชัย, (เชิงอรรถที่ 4) 90.

^[7] Amonthep Thongsin, (Footnote 3) 8.

^[8] ระพีภรณ์ เลิศวงศ์วีระชัย, (เชิงอรรถที่ 4) 90.

^[9] เพิ่งอ้าง 90-91.

^[10] เพิ่งอ้าง 91; และ Amonthep Thongsin, (Footnote 3) 9.

^[11] ความตกลงสมบูรณ์แบบเพื่อเลิกสถานะสงครามระหว่างประเทศไทยกับบริเตนใหญ่ และอินเดีย ข้อ 7.

^[12] Amonthep Thongsin, (Footnote 3) 9.

^[13] ระพีภรณ์ เลิศวงศ์วีระชัย, (เชิงอรรถที่ 4) 91.

^[14] เพิ่งอ้าง 91.

^[15] เพิ่งอ้าง 91.

^[16] เพิ่งอ้าง 91.

^[17] Amonthep Thongsin, (Footnote 3) 10.

^[18] ระพีภรณ์ เลิศวงศ์วีระชัย, (เชิงอรรถที่ 4) 91.

^[19] เพิ่งอ้าง 91.

^[20] เพิ่งอ้าง 91.

^[21] เพิ่งอ้าง 91.

^[22] เพิ่งอ้าง 91.

^[23] Amonthep Thongsin, (Footnote 3) 10.

^[24] ระพีภรณ์ เลิศวงศ์วีระชัย, (เชิงอรรถที่ 4) 91.

^[25] ทีมข่าวเฉพาะกิจ, ‘หลากเสียงสะท้อน ขุด-ไม่ขุด “คอคอดกระ” ตั้งแต่สมัย “พระนารายณ์” วันนี้ก็ยังไม่เกิด !’ (มติชนออนไลน์, 15 มกราคม 2559) <https://www.matichon.co.th/politics/news_3649> สืบค้นเมื่อ 1 กุมภาพันธ์ 2565.

^[26] เพิ่งอ้าง.

จาก “ประภาส” ถึง “ประยุทธ์” : การแก้ไขปัญหาหมูแพงด้วยมาตรการคุมราคา

กุมภาพันธ์ 2, 2022มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อรัฐบาลส่วนใหญ่ได้เข้ามาดำรงตำแหน่งบริหารประเทศ สิ่งหนึ่งที่รัฐบาลหลีกเลี่ยงไม่ได้เลยคือ การแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจโดยเฉพาะอย่างยิ่งการแก้ไขราคาสินค้าแพงเนื่องจากปัญหาสินค้าขาดแคลน ซึ่งในอดีตประเทศไทยก็เคยประสบปัญหากับราคาหมูแพงในช่วงที่รัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร เป็นนายกรัฐมนตรี ในบทความนี้ผู้เขียนจึงพามาย้อนดูวิธีการแก้ปัญหาของรัฐบาลขุนพล และเปรียบเทียบกับวิธีการในปัจจุบันที่รัฐบาลได้ดำเนินการไปแล้ว

ภาพหนังสือพิมพ์ประชาธิปไตย

ที่มา: ห้องสมุดธรรมศาสตร์

จาก “ประภาส” กับการแก้ไขปัญหาหมูแพง

ในช่วงปี พ.ศ. 2507 ประเทศไทยประสบกับปัญหาราคาเนื้อหมูแพงเช่นเดียวกันกับที่เกิดขึ้นในปัจจุบันนี้ ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่รัฐบาลของจอมพลถนอมกำลังบริหารประเทศ บุคคลสำคัญที่มีบทบาทในการแก้ไขปัญหาราคาหมูแพงในเวลานั้นก็คือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในเวลานั้น คือ พลเอกประภาส จารุเสถียร (ตำแหน่งในขณะนั้น)

ในเวลานั้นสถานการณ์เกี่ยวกับราคาหมู่ที่แพงขึ้น พลเอกประภาส ได้ชี้แจงสาเหตุและแนวทางแก้ไขของรัฐบาลกับหนังสือพิมพ์ประชาธิปไตย ฉบับวันเสาร์ที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2507 ว่า

“เรื่องที่หนังสือพิมพ์วิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับราคาหมูในขณะนี้แพงมาก เพราะขายกันกิโลกรัมละ 18 บาท บางแห่งก็ 20 บาท ว่าไม่ใช่เพิ่งจะมาแพงตอนนี้ แต่ได้แพงมานานแล้วตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ราคาหมูได้ขึ้นมาเรื่อยๆ ครั้นทางกระทรวงมหาดไทยได้เข้าจัดการในเรื่องหมูอีก ก็ได้ประกาศไม่ให้ขึ้นราคาหมู โดยตรึงราคาไว้กิโลกรัมละ 17 บาท มา 1 ปีแล้ว บางแห่งที่ขายเกิน 17 บาท เป็นเพราะพ่อค้าฉวยโอกาสเนื่องจากหมูมีน้อย นอกจากนั้นยังพบข้อบกพร่องอีกว่าเขียงหมูในความควบคุมของบริษัทสหสามัคคี ที่ให้ขายในราคากิโลกรัมละ 17 บาท ก็แอบเอาหมูไปขายให้กับพ่อค้าหมูนอกการควบคุมเสียครึ่งหนึ่ง ขณะนี่ก็ได้เพิ่มเจ้าหน้าที่ตรวจตลาดเพิ่มขึ้นเพื่อคอยสอดส่องพวกนี้แล้ว”

ถึง “ประยุทธ์” กับการแก้ไขปัญหาหมูแพง

สิ่งที่เกิดขึ้นในรัฐบาลของจอมพลถนอม ได้ย้อนรอยกลับมาเกิดขึ้นในรัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทรโอชา อีกครั้งหนึ่ง แต่สาเหตุของเรื่องนั้นอาจจะแตกต่างกันออกไปจากคร่าวก่อน ในครั้งนี้ปัญหาการขาดแคลนเนื้อหมูและราคาเนื้อหมูแพงนั้นสืบเนื่องมาจากการระบาดของเชื้อไวรัสอหิวาต์แอฟริกาในสุกร (AFS) ที่แพร่ระบาดเข้ามาสู่ประเทศไทย ซึ่งทำให้ราคาหมูในท้องตลาดเพิ่มขึ้นเป็นกิโลกรัมละ 200 บาทต่อกิโลกรัม (ราคาดังกล่าวไม่รวมเนื้อหมูที่อยู่ในตลาดเนื้อหมูระดับบน)

ผลของเชื้อไวรัสดังกล่าวทำให้หมูมีชีวิตที่เลี้ยงไว้ตายเป็นจำนวนมากหรือต้องเชือดหมูก่อนถึงอายุที่จะต้องเชือดทำให้ได้เนื้อหมูน้อย คุณภาพไม่เป็นไปตามมาตรฐาน รวมถึงต้นทุนที่ใช้ในการรักษาและป้องกันหมูที่แพงขึ้นทำให้ผู้เลี้ยงสุกรอาจหยุดเลี้ยงสุกรลงเพื่อรอสถานการณ์ดีขึ้นก่อน

อย่างไรก็ดี ไม่ว่าด้วยปัจจัยใดก็ตามที่เกิดขึ้นนั้นทำให้ราคาหมูปรับตัวสูงขึ้น ท้ายที่สุดรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ โดยกระทรวงพาณิชย์ได้มีการออกประกาศคณะกรรมการกลางว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ ฉบับที่ 18 พ.ศ. 2563 เรื่อง การกำหนดสินค้าและบริการควบคุม โดยกำหนดให้หมู และเนื้อหมู กลายเป็นสินค้าควบคุมเพื่อป้องกันการกำหนดราคาซื้อหรือราคาจำหน่าย เพื่อป้องกันมิให้มีการขายเนื้อหมูในราคาแพง ซึ่งหากมีการฝ่าฝืนจะถูกลงโทษตามพระราชบัญญัติว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ พ.ศ. 2542

กล่าวโดยสรุปมาตรการที่รัฐบาลทั้งสองชุดนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาเนื้อหมูราคาแพงก็คือ การควบคุมราคาเนื้อหมู ให้อยู่ในระดับราคาที่รัฐบาลเห็นว่าประชาชนสามารถจะซื้อเพื่อบริโภคได้ คำถามสำคัญก็คือ มาตรการควบคุมราคาสินค้านั้นช่วยให้ราคาหมูถูกลงจริงหรือไม่ และประชาชนสามารถเข้าถึงเนื้อหมูราคาถูกได้จริงหรือไม่

เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยกฎหมายควบคุมราคาสินค้า

ปัญหาสำคัญของรัฐบาลทั้งสองมีความคล้ายคลึงกันก็คือ การทำอย่างไรให้ราคาเนื้อหมูลดลง ซึ่งวิธีการที่รัฐบาลทั้งสองนำมาใช้ก็คือ มาตรการควบคุมราคาสินค้า อย่างไรก็ดี ในบรรดาทางเลือกทั้งหมดมาตรการควบคุมราคาสินค้าเป็นมาตรที่แก้ไขปัญหาได้ในเชิงความรู้สึก แต่บังคับใช้ยากมากในทางปฏิบัติ สิ่งนี้สืบเนื่องมาจากหลักการเบื้องหลังของการทำงานของกลไกตลาดในช่วงวิกฤตที่ราคาสินค้าและบริการแพงขึ้นเนื่องจากความขาดแคลน

กรณีของเนื้อหมูก็เช่นเดียวกัน ที่ราคาเพิ่มขึ้นเนื่องจากความขาดแคลน โดยสมมติให้ราคาเนื้อหมูในสถานการณ์ปกติอยู่ที่ 120 บาทต่อกิโลกรัม แต่เมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัสทำให้หมูตาย ต้นทุนสูงขึ้นจึงลดการผลิต หรือแม่พันธุ์หมูตายไม่สามารถผลิตได้ ปัจจัยเหล่านี้ทำให้เนื้อหมูขาดแคลน ราคาหมูจึงเพิ่มขึ้นไปที่ 200 บาทต่อกิโลกรัม รัฐบาลรู้สึกว่าราคาที่เพิ่มขึ้นนั้นเป็นการฉวยโอกาสและเอาเปรียบผู้บริโภค จึงเข้ามาควบคุมราคาเนื้อหมูโดยการกำหนดราคาหมูที่กิโลกกรัมละ 130 บาทแทน

สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ ความต้องการของผู้บริโภคจะยิ่งเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการซื้อเพื่อกักตุนสินค้าไว้ (อย่างไรก็ดี สินค้าเกษตรแตกต่างจากสินค้าทั่วไปตรงที่กักตุนไว้มากเกินไปก็ไม่ได้ เพราะมันจะหมดอายุหรือเน่าเสีย) แต่ความต้องการที่มากกว่าปริมาณสินค้านั้นยังคงอยู่ แม้ราคาสินค้าจะลดลงแต่ปริมาณก็ไม่เพียงพอกับความต้องการ

ท้ายที่สุดเมื่อประกอบกับต้นทุนทั้งหมดแล้วผู้ขายก็ยังจะขายสินค้าในราคาที่อาจแพงกว่าราคาที่รัฐบาลกำหนด โดยเพิ่มความเสี่ยงจากการถูกลงโทษตามกฎหมายเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของราคาสินค้า โดยราคาดังกล่าวอาจจะแพงไปกว่าราคาสินค้าที่ปรับขึ้นตามท้องตลาด ในขณะเดียวกันเนื้อหมูเป็นสิ่งจำเป็นแก่การบริโภค ผู้บริโภคอาจจะยินดีที่จะซื้อเนื้อหมูในราคาที่เพิ่มขึ้น ไม่ก็หันไปบริโภคเนื้อสัตว์อย่างอื่นแทน

ภาพของสถานการณ์ข้างต้นนี้กำลังบอกกับเราว่า มาตรการควบคุมราคาสินค้านั้นไม่ได้ผลในความเป็นจริง และกลายเป็นการซ้ำเติมราคาสินค้าให้แพงขึ้น วิธีการที่จะทำให้มาตรการควบคุมราคาสินค้านั้นใช้ได้ผลอย่างมีประสิทธิภาพก็คือ การบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดโดยการลงพื้นที่ตรวจสอบแบบเดียวกันกับที่พลเอกประภาสให้สัมภาษณ์ อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัตินั้นการจะไปบังคับใช้กฎหมายแบบเข้มงวดนั้นเป็นได้ยาก และในขณะเดียวกันภาครัฐต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมากเพื่อที่จะให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจจะทำให้มาตรการดังกล่าวกลายเป็นการขี่ช้างจับตั๊กแตนไปแทน

หมายเหตุ: ขอขอบคุณภาพประกอบจากหอสมุดมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

การทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ: จากวิธีการคอมมิวนิสต์สู่หลักการสำคัญในปัจจุบัน

มกราคม 24, 2022มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มกราคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

หมายเหตุ บทความนี้สรุปเนื้อหาส่วนใหญ่มาจากบทที่ 3 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ใน ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ (เสมสิกขาลัย, 2564) 34 – 41. สรุปและเพิ่มเติมเนื้อหาโดย เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

“เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในช่วงต้นว่าเป็นการนำแนวคิดแบบคอมมิวนิสต์โซเวียตมาใช้ในประเทศไทย ทว่า เมื่อพิจารณารายละเอียดของเนื้อหาในเค้าโครงการเศรษฐกิจหลายๆ หัวข้อประกอบกับคำชี้แจงแล้วจะเห็นได้ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นมิได้ใช้แนวคิดทางเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์เป็นหลักการสำคัญ หากแต่ประกอบไปด้วยแนวคิดทางเศรษฐกิจจากหลายๆ สำนัก

ในทางกลับกัน แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกนำมาใช้ในเวลาต่อมาในประเทศไทยนั้น กลับไม่ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในลักษณะเดียวกัน โดยเฉพาะเมื่อย้อนกลับไปพิจารณาในบริบทของการเกิดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่ง ‘รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ’ ได้อธิบายความเป็นมาของแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติไว้อย่างน่าสนใจในหนังสือ “สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ” โดยในบทความนี้ผู้เขียนได้สรุปสาระสำคัญและเพิ่มเติมเนื้อหาบางส่วนเพื่อนำมาเล่าให้ผู้อ่านทุกคนทราบ

เค้าโครงการเศรษฐกิจกับแผน 5 ปีของรัฐบาลโซเวียต

แนวคิดเรื่องการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาตินั้นเป็นอิทธิพลของต่างประเทศที่เข้ามาในประเทศไทยในช่วงประมาณ พ.ศ. 2500 ในรัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผ่านการแนะนำของประเทศสหรัฐอเมริกา (ดูเพิ่มเติม กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ) สิ่งนี้ดูเหมือนจะเป็นเรื่องใหม่ในสังคมไทย ทว่า หากย้อนกลับไปพิจารณาข้อเท็จจริงในประวัติศาสตร์ไทย การวางแผนทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ของประเทศไทย แต่เคยเกิดขึ้นแล้วในช่วงต้นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

กล่าวคือ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รัฐบาลและคณะราษฎรได้มอบหมายให้ ‘หลวงประดิษฐ์มนูธรรม’ (ปรีดี พนมยงค์) เป็นผู้จัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นการวางแผนทางเศรษฐกิจของรัฐบาลเหมือนกัน

ปัญหาสำคัญเกี่ยวกับเค้าโครงการเศรษฐกิจก็คือ เมื่อเค้าโครงการเศรษฐกิจเสร็จสิ้นและถูกนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เค้าโครงการเศรษฐกิจถูกโจมตีว่าเป็นคอมมิวนิสต์ เพราะแผน 5 ปี คิดเรื่องการทำตามคำสั่งของรัฐบาลเหมือนรัสเซียยุคสตาลิน (Joseph Stalin)^[1] (ผู้สรุป: ทว่า เมื่อทำความเข้าใจและคำชี้แจงของปรีดี พนมยงค์ จะเห็นได้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้มีเนื้อหาไปในลัทธิหรือสำนักคิดทางเศรษฐกิจหนึ่งเศรษฐกิจใดเป็นการเฉพาะ หากแต่อาศัยหลักการของสังคมนิยมมาเป็นแกนกลางเท่านั้น ดูเพิ่มเติม มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์)

ข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้น พยายามเดินตามลอยโซเวียตรัสเซีย หากเปรียบเทียบในเชิงหลักการแล้วเค้าโครงการเศรษฐกิจ มีความแตกต่างจากแผน 5 ปีของสตาลินพอสมควร กล่าวคือ แผน 5 ปีของสตาลินนั้นประกอบไปด้วยหลักการสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ 1) การวางแผนจากส่วนกลาง(central planning) 2) การใช้อำนาจเผด็จการกรรมาชีพ (dictatorship of the proletariat) ควบคุมแบบเบ็ดเสร็จ 3) การเน้นอุตสาหกรรม และ 4) การหาเงินทุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งสามารถกระทำได้ใน 2 วิธี คือ การใช้กลไกราคาด้วยการแลกเปลี่ยนแบบไม่เสมอภาค (unequal exchange) โดยการบังคับซื้อสินค้าการเกษตรในราคาถูกเพื่อเอามาทำสินค้าอุตสาหกรรมในราคาแพงเพื่อสร้างกำไร และการเก็บภาษี วิธีการนี้เป็นไปเพื่อดึงรายได้จากภาคเกษตรกรรมมายังภาคอุตสาหกรรม

ดังจะเห็นได้ว่า หลักการ 4 ประการนี้มีลักษณะส่งเสริมกันเพื่อที่จะให้รัฐสามารถวางแผนการทางเศรษฐกิจและควบคุมการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ โดยใช้อุตสาหกรรมเป็นตัวขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจ^[2]

ทว่า หากย้อนกลับมาพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้ว จะเห็นได้ว่าหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นแตกต่างจากแผนการ 5 ปี ของรัสเซียโซเวียตในหลายประเด็น ประการแรก หลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้ถือเอาแนวคิดเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์มาใช้ แต่เป็นการใช้แนวคิดเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมในรูปแบบสหกรณ์ (association socialism หรือ cooperative socialism)^[3]

ภายใต้แนวคิดดังกล่าว เค้าโครงการเศรษฐกิจจึงเน้นการจัดสรรทรัพยากรโดยสหกรณ์ภายใต้การวางกรอบจากรัฐบาล ส่วนในการปฏิบัติตามแผนนั้นการตัดสินใจจะเป็นไปตามการตัดสินใจของสมาชิกสหกรณ์^[4] โดยไม่ต้องยึดโยงกับแผนการจากรัฐบาลส่วนกลางทั้งหมด^[5] นอกจากนี้ แนวคิดแบบคอมมิวนิสต์นั้น ยังให้ความสำคัญกันระหว่างการต่อสู้ระหว่างชนชั้นเป็นสำคัญ^[6] แต่ในเค้าโครงการเศรษฐกิจไม่ได้ให้ความสำคัญเรื่องการต่อสู้กันระหว่างชนชั้นแต่เน้นเรื่องการประสานความร่วมมือกันตามหลักภราดรภาพนิยม^[7]

ผลของงานของแผน 5 ปี + ฉันทามติแบบเคนส์ = การวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาล

‘อ.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ’ ได้อธิบายไว้ในหนังสือสร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ แผน 5 ปีของโซเวียตนั้นประสบความสำเร็จในการทำให้โซเวียตมีการเติบโตด้านอุตสาหกรรมได้ภายใน 10 ปี (ค.ศ. 1929 – 1939) หรือที่เรียกว่า “Russia Economic Miracle” โดยหลักฐานประการหนึ่งที่ อ.ณรงค์ อ้างถึงก็คือ สภาพของโซเวียตที่มียุทโธปกรณ์และเครื่องจักรเครื่องมือพร้อมรบกับเยอรมนีในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2^[8]

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 1 ทั่วโลกประสบภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (great depression) ทำให้เศรษฐกิจทั่วโลกมีปัญหาไปหมดตั้งแต่ทวีปอเมริกา ยุโรป และเอเชีย ซึ่งรวมถึงประเทศไทยด้วยที่กินระยะเวลายาวนาน 12 ปี ผลของภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกในครั้งนี้ได้พลิกโฉมหน้าวงการเศรษฐศาสตร์ในศตวรรษที่ 20 ด้วยแนวคิดเศรษฐกิจของ ‘จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์’ (John Maynard Keynes)

เคนส์ได้อธิบายปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจแตกต่างไปจากเดิมที่เคยเชื่อๆ กันมาก่อนว่ากลไกตลาดเป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรที่ดีที่สุด และในขณะเดียวกันแนวคิดทางเศรษฐกิจแบบคลาสสิกที่เน้นว่ารัฐไม่ควรจะต้องเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจเริ่มไม่ตอบโจทย์กับสถานการณ์ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ภายใต้แนวคิดของเคนส์ ซึ่งต่อมาจะถูกเรียกว่า ฉันทามติแบบเคนส์นั้นได้อธิบายบทบาทของรัฐใหม่ว่ารัฐควรเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจผ่านนโยบายทางการคลัง เพื่อชดเชยในกรณีที่ตลาดอ่อนแรงลงและการจ้างงานไม่เต็มที่^[9]

อ.ณรงค์ ชี้ให้เห็นว่า ผลของการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจแบบเคนส์ที่สนับสนุนให้รัฐเข้าไปแทรกแซงในทางเศรษฐกิจนี้เองเป็นเหตุให้สหรัฐอเมริการอดจากวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงปี ค.ศ. 1929–1933 และเป็นการเปิดมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ส่วนหนึ่งให้มาสนใจแผน 5 ปี ของโซเวียตมาศึกษา^[10]

ผลของสมการที่เกิดจากการรวมกันของแผน 5 ปี บวกกับฉันทามติแบบเคนส์ จึงเท่ากับการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาล ภายใต้เนื้อหาของแผนการชี้นำทางเศรษฐกิจรัฐบาลอาจจะมีบทบาทและความเป็นเผด็จการน้อยกว่าแผน 5 ปี แบบโซเวียต แต่รัฐบาลจะเข้ามามีบทบาทผ่านการสร้างนโยบายในรูปของแผนการชี้นำการตัดสินใจของเอกชนว่า ควรจะทำอะไร และหากปฏิบัติตามจะได้รางวัลอะไรเป็นสิ่งตอบแทน การวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลจึงไม่ใช่การบังคับ แต่เป็นการจูงใจผ่านบรรดาสิทธิประโยชน์ทั้งหลาย

การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาติกับเผด็จการทหารไทย

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติเริ่มถูกนำมาใช้ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ในหลายๆ ประเทศ โดยได้รับความช่วยเหลือจากสหประชาชาติและธนาคารโลก จึงเริ่มมีการวางแผนเศรษฐกิจจริงจัง เช่น อินเดีย (พ.ศ. 2493) ฟิลิปปินส์ (พ.ศ. 2494) และอินโดนีเซีย (พ.ศ. 2498) เป็นต้น^[11]

อย่างไรก็ดี อ.ณรงค์ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ผลของการนำแผน 5 ปี แบบโซเวียตมาปรับเป็นการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้น ประเทศสหรัฐอเมริกามีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนให้ประเทศด้อยพัฒนาหลายประเทศนำการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลมาใช้ผ่านหน่วยงานจากสหรัฐอเมริกา เช่น United State Operation Mission (USOM) ที่มาช่วยวางแผน 5 ปีให้กับประเทศที่เป็นรัฐเผด็จการ เช่น ฟิลิปปินส์ โดยเผด็จการเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส และอินโดนีเซียโดยเผด็จการซูฮาร์โต เป็นต้น

ประเทศไทยก็เป็นส่วนหนึ่งของประเทศสหรัฐอเมริกาที่เข้ามาช่วยในการวางแผนการชี้นำทางเศรษฐกิจที่ต่อมาถูกตั้งชื่อให้ดีๆ ว่า “แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ” ในปี พ.ศ. 2500 เมื่อ ‘จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์’ ทำการยึดอำนาจจาก ‘จอมพล ป. พิบูลสงคราม’ เสร็จแล้ว และไปรักษาตัวที่ประเทศสหรัฐอเมริกา และได้เข้าพบพูดคุยกับประธานาธิบดีไอเซนฮาวร์ (Dwight D. Eisenhower) และธนาคารโลก (World Bank)^[12]

การแลกเปลี่ยนระหว่างจอมพลสฤษดิ์กับประเทศสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกเกิดขึ้นบนข้อตกลงแบบพึ่งพาอาศัยกัน โดยจอมพลสฤษดิ์ดำเนินการตามแผนที่แนะนำเพื่อแลกกับการสนับสนุนทางการเมือง ผลประโยชน์ของสหรัฐอเมริกาที่ได้รับจากแผนการในครั้งนี้คือ การอาศัยประเทศไทยเป็นจุดสำคัญในการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตามทฤษฎีโดมิโน^[13]

ส่วนจอมพลสฤษดิ์ก็ได้รับการันตีความมั่นคงในตำแหน่ง ดังนั้น เมื่อจอมพลสฤษดิ์กลับจากการรักษาตัวเขาจึงดำเนินรัฐประหารจอมพลถนอม กิตติขจร และตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้นมาโดยใช้โครงสร้างเดิมที่จอมพล ป. เคยวางไว้^[14]

ข้อวิจารณ์ที่น่าสนใจในงานชิ้นนี้ของ อ.ณรงค์ คือ การชี้ให้เห็นว่าแท้จริงแล้วแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกตั้งชื่อให้ดูดีนั้นแท้จริงแล้วก็มีที่มาจากแผน 5 ปีของโซเวียตสมัยสตาลิน ซ้ำร้ายแผนดังกล่าวนั้นถูกใช้และสนับสนุนโดยไม่สนใจว่าที่มาของแผนจะมาจากกระบวนการที่เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ แบบที่เกิดขึ้นในรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ และในขณะเดียวกันแผนการในเค้าโครงการเศรษฐกิจก็มีส่วนที่แตกต่างจากแผน 5 ปี ของโซเวียตพอสมควรในหลายๆ จุด^[15] ซึ่งอาจารย์ปรีดี ได้ชี้แจงเอาไว้ว่าตนไม่ได้อาศัยแนวคิดทางเศรษฐกิจแบบใดแบบหนึ่ง^[16]

ผลของการรับนโยบายทางเศรษฐกิจจากประเทศสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกนั้น ประเทศไทยจำเป็นต้องดำเนินการตามหลักการชี้นำประการหนึ่งก็คือ การหาเงินทุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งวิธีการที่ประเทศไทยใช้ภายใต้แนวทางของธนาคารโลกอาจจะแตกต่างจากแผน 5 ปีของโซเวียต ประเทศไทยใช้วิธีการแลกเปลี่ยนที่ไม่เสมอภาค โดยการซื้อสินค้าเกษตรกรรมในราคาถูกและขายสินค้าอุตสาหกรรมในราคาแพง การกำหนดให้ราคาซื้อสินค้าเกษตรในราคาถูกนั้นทำให้ราคาอาหารถูก และค่าครองชีพถูกโดยกดค่าจ้างให้ต่ำลงไปด้วย ทำให้ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรมได้กำลังจากการขายสินค้าราคาแพง ดังจะเห็นได้ว่าในช่วงปี พ.ศ. 2521 – 2515 สินค้าเกษตรมีแต่ราคาคงที่หรือลดลง สวนทางกับสินค้าอุตสาหกรรมที่มีแต่คงที่และเพิ่มขึ้น^[17] รวมถึงการพยายามใช้กฎหมายเพื่อกดราคาค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทยเอาไว้ให้ต่ำเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ^[18]

กล่าวโดยสรุป ข้อกล่าวหาที่ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นมีที่มาจากแผน 5 ปีของโซเวียตนั้น แท้จริงแล้วหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจและแผน 5 ปีของโซเวียตนั้นมีความแตกต่างกันพอสมควร ในขณะที่ทายาทที่แท้จริงของแผน 5 ปีของโซเวียตกลับเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกนำมาใช้ในเวลาต่อมา ผนวกกับบริบทของประเทศไทยที่ตกอยู่ในสภาวะกึ่งอาณานิคมของประเทศสหรัฐอเมริกา โดยน้อมรับเอาชุดนโยบายทางเศรษฐกิจมาใช้นี้เองได้กลายมาเป็นปัญหาให้กับประเทศไทยผ่านการกดขี่ทางเศรษฐกิจและขูดรีดส่วนเกินจากผู้ใช้แรงงาน แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติในปัจจุบันนี้จึงกลายเป็นวิธีการคอมมิวนิสต์สู่หลักการสำคัญในปัจจุบันของประเทศไทย

เชิงอรรถ

^[1] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ (เสมสิกขาลัย, 2564) 34.

^[2] เพิ่งอ้าง 34 – 35.

^[3] เพิ่งอ้าง 32.

^[4] เพิ่งอ้าง; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 3: สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจ (ต่อ)’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 กรกฎาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/07/335> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

^[5] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 32 และ 34.

^[6] คาร์ล มาร์กซ์ (Karl Marx) ได้อธิบายเอาไว้ในหนังสือคำแถลงพรรคคอมมิวนิสต์ว่า ประวัติศาสตร์ของทุกสังคมคือประวัติศาสตร์แห่งการต่อสู้ทางชนชั้น; ดู ฮาจุน ชาง, เศรษฐศษสตร์ (ฉบับทางเลือก) = Economics: the user’s guide (วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2) 128 – 129.

^[7] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘คำอธิบายเค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)’ ใน ณภัทร ปัญกาญจน์ (บรรณาธิการ) ปาฐกถาปรีดี พนมยงค์ 2654 รัฐสวัสดิการเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (มูลนิธิปรีดี พนมยงค์ 2564) 69.

^[8] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 35 – 36.

^[9] ฮาจุน ชาง (เชิงอรรถที่ 4) 142 – 146.

^[10] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 36.

^[11] รุจน์ รฐนนท์, ‘ย้อนรอยอดีตเมื่อไทยเริ่มวางแผน “พัฒนาเศรษฐกิจ” (ตอนที่ 1)’ (The Paper Thailand, 13 พฤษภาคม 2563) <https://thepaperthailand.com/2020/05/13/economichistory1/> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

^[12] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 36 – 37.

^[13] ดู ณัฐพล ใจจริง, ขุนศึก ศักดินา และพญาอินทรี: การเมืองไทยภายใต้ระเบียบโลกของสหรัฐอเมริกา 2491-2500 (ฟ้าเดียวกัน 2563) 85 – 125; และ เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘รัฐประหาร 2490 จุดกำเนิดขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 กุมภาพันธ์ 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/02/599> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

^[14] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 17 พฤศจิกายน 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/11/891> สืบค้นเมื่อ 10 ธันวาคม 2565.

^[15] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 37.

^[16] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถที่ 5).

^[17] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 38.

^[18] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เผด็จการที่หยุดยั้งการเติบโตของขบวนการสิทธิแรงงาน’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 27 กันยายน 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/09/845> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปกิณกะว่าด้วยพัฒนาการของกฎหมายแรงงานไทยบนเส้นทางของเศรษฐกิจและการเมือง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 6 ธันวาคม 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/12/915> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

Review – สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ

มกราคม 13, 2022กุมภาพันธ์ 4, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่อหนังสือ: สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ

ผู้เขียน: ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ

สำนักพิมพ์: เสมสิกขาลัย

ในช่วงการระบาดของเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) นั้นสร้างสถานการณ์ให้สังคมไทยมีความตระหนักเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการมากขึ้น และทำให้เกิดการตั้งคำถามเกี่ยวการมีรัฐสวัสดิการของประเทศไทย ในระหว่างหนทางสู่รัฐสวัสดิการยังห่างไกลอยู่ในขณะนี้และสังคมไทยกำลังอยู่ในระหว่างการต่อสู้เพื่อให้เกิดรัฐสวัสดิการ สถาบันปรีดี พนมยงค์ จึงอยากชวนทุกท่านมาอ่านหนังสือเพื่อเติมความรู้สู่คลังปัญญาและลับอาวุธทางปัญญาเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ

หนังสือ “สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ” เขียนโดย ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ รองศาสตราจารย์ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง และผู้ก่อตั้งหลักสูตรเศรษฐศาสตร์การเมืองของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พิมพ์โดยสำนักพิมพ์เสมสิกขาลัย โดยลักษณะของตัวหนังสือประกอบด้วยเนื้อหาที่เรียบเรียงจากการสัมมนา การอภิปราย และบทสัมภาษณ์ของ อ.ณรงค์

“สิ่งที่อาจารย์ปรีดีพูดคือเรื่องของเศรษฐศาสตร์การเมืองเรื่องของการสร้างความมั่นคงและพลังอำนาจของประชาชน เราจำเป็นต้องทำให้ประชาชนทุกคนสามารถต่อสู้เพื่อมีชีวิตรอดได้”

ในภาคแรกของหนังสือเล่มนี้นำเสนอแนวคิดเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการโดยเริ่มต้นจากแนวคิดเกี่ยวกับเศรษฐกิจการเมืองและรัฐสวัสดิการของปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นการฉายภาพกว้างๆ และชวนตั้งคำถามเกี่ยวกับการมีชีวิตที่มีความมั่นคงมากขึ้น ไม่ถูกคุกคามจากมนุษย์ด้วยกันหรือธรรมชาติมากเกินไป โดย อ.ณรงค์ ได้ชี้ให้เห็นว่า “สิ่งที่อาจารย์ปรีดีพูดคือเรื่องของเศรษฐศาสตร์การเมืองเรื่องของการสร้างความมั่นคงและพลังอำนาจของประชาชน เราจำเป็นต้องทำให้ประชาชนทุกคนสามารถต่อสู้เพื่อมีชีวิตรอดได้”

“ระบบสังคมนิยมแบบสหกรณ์ (association socialism หรือ cooperative socialism) ที่กำเนิดมาจากโรเบิร์ต โอเวน”

ประเด็นหนึ่ง อ.ณรงค์ ได้อธิบายไว้อย่างน่าสนใจคือ การหยิบนำเอาแนวคิดทางเศรษฐกิจของ อ.ปรีดี มาอธิบายและชี้ให้เห็นว่าเพราะเหตุใด อ.ปรีดี จึงใช้แนวคิดทางเศรษฐกิจในลักษณะดังกล่าว นอกจากนี้ อ.ณรงค์ ยังได้ชี้ให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างแนวคิดของ อ.ปรีดี กับแนวคิดแบบมาร์กซิสม์ว่ามีลักษณะและความแตกต่างกันอย่างไร สังคมนิยมที่ อ.ปรีดี นำมาใช้ในแนวคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยนั้นคือ ระบบสังคมนิยมแบบสหกรณ์ (association socialism หรือ cooperative socialism) ที่กำเนิดมาจากโรเบิร์ต โอเวน ซึ่งมีความแตกต่างจากระบบคอมมูนที่เน้นการสั่งการจากรัฐบาลเป็นหลัก ซึ่งแตกต่างจากระบบสังคมนิยมแบบสหกรณ์ที่ให้ความสำคัญกับสิทธิและเสียงของสมาชิกที่สอดคล้องกับหลักการแบบประชาธิปไตย โดยจะเห็นได้จากเค้าโครงการเศรษฐกิจที่กำหนดให้แผนการใหญ่ (master plan) มาจากรัฐบาลที่ส่วนกลาง แต่การตัดสินใจในเชิงรายละเอียดของแผนการนั้นมาจากการตัดสินใจของสมาชิกสหกรณ์

นอกจากในส่วนของทฤษฎีและการอธิบายความคิดของ อ.ปรีดี แล้ว หนังสือเล่มนี้ได้อธิบายเนื้อหาต่อไปเกี่ยวกับการนำแนวคิดเกี่ยวกับเศรษฐกิจการเมืองและรัฐสวัสดิการของ อ.ปรีดี มาใช้พิจารณาบริบทของสังคมในประเด็นต่างๆ ตัวอย่างเช่น แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ โดย อ.ณรงค์ ได้ฉายภาพให้เห็นว่า แนวคิดเกี่ยวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาตินั้นมีรากฐานมาจากที่มาเดียวกันกับเค้าโครงการเศรษฐกิจของ อ.ปรีดี และการนำแนวคิดทางเศรษฐกิจของ อ.ปรีดี ไปวิเคราะห์เรื่องตลาดภายใน (internal market) ที่มุ่งหมายจำกัดบทบาทของระบบทุนนิยม โดยต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวม

ในภาคที่สองของหนังสือ อ.ณรงค์ ได้นำเสนอประเด็นต่างๆ เกี่ยวกับรัฐสวัสดิการที่มีความน่าสนใจ ซึ่งสะท้อนความท้าทายของโลกสมัยใหม่ที่มีความต้องการรัฐสวัสดิการมากขึ้น โดยในเนื้อหาส่วนนี้ได้นำเสนอเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การก่อให้เกิดรัฐสวัสดิการ ซึ่งเป็นการฉายภาพการต่อสู้และการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการ ลักษณะของรัฐสวัสดิการ รัฐสวัสดิการกับสังคมสวัสดิการ ก่อนจะกลับมาที่แนวความคิดของ อ.ปรีดี กับรัฐสวัสดิการ และจบลงด้วยเรื่องรัฐสวัสดิการกับอุดมการณ์การเมืองสีเขียว

หนังสือเล่มนี้มีความหนาไม่มากเพียง 200 หน้า ผ่านการอธิบายด้วยภาษาที่เข้าใจง่ายกระชับ ทว่า หนังสือได้ชวนให้ขบคิดหลายรอบเกี่ยวกับเนื้อหาที่ได้เรียบเรียงและนำเสนอผ่านสายตาของผู้อ่าน หนังสือเล่มนี้เป็นหนังสือที่มีคุณค่าและเหมาะสมกับผู้ที่มีความสนใจเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ และประวัติศาสตร์ความคิดเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ

ไม่มีคำจำกัดความใดจะเหมาะสมกับหนังสือเล่มนี้ไปกว่าสิ่งที่ อ.วิทยากร เชียงกูล ได้ให้ไว้คำนำ ซึ่งเปรียบเสมือนคำนิยมของหนังสือฉบับนี้ว่า

“ในสภาพที่เรายังขาดความคิดดี หนังสือดี ด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองที่พูดถึงความจริงและความเป็นธรรมแบบวิเคราะห์เจาะลึก หนังสือเล่มนี้จึงเป็นประโยชน์ที่ผมอยากชักชวนให้ผู้สนใจอ่านและค้นคว้าอภิปรายกันต่อไป”

ความสัมพันธ์ระหว่างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุข

มกราคม 10, 2022มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 มกราคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในรัฐสมัยใหม่นั้นรัฐธรรมนูญมีความสำคัญใน 2 ฐานะ ประการแรก รัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นตราสารกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐทั้งสาม ได้แก่ นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ และประการที่สอง รัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นตราสารกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนผ่านบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ

ในกรณีนี้จะมาศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกับสิทธิสวัสดิการ

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุข

สิทธิสวัสดิการนั้นเป็นเรื่องหนึ่งที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่จะได้บัญญัติรับรองเอาไว้ เพื่อวางและกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนในเรื่องสิทธิสวัสดิการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับสวัสดิการด้านการสาธารณสุข ซึ่งเป็นระบบสวัสดิการพื้นฐานที่ประเทศส่วนใหญ่ให้การยอมรับว่าในการจะเป็นรัฐสวัสดิการจำเป็นต้องมีการรับรองสิทธิในลักษณะดังกล่าวเอาไว้ โดยจากการศึกษาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศในกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organisation for Economic Co-operation and Development; OECD) ซึ่งกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วในทางเศรษฐกิจ จะพบว่าในรัฐธรรมนูญของประเทศสมาชิก OECD ส่วนใหญ่นั้นมีการบัญญัติบทบัญญัติเกี่ยวกับสวัสดิการด้านการสาธารณสุขเอาไว้ ดังแสดงตามแผนภาพนี้

ภาพแสดงจำนวนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญต่างประเทศที่รองรับสิทธิสวัสดิการ

ที่มา : ผู้เขียน

อย่างไรก็ตาม แม้บางประเทศเหล่านี้จะไม่ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุขเอาไว้หรือมีบทบัญญัติไว้น้อยกว่าบางประเทศนั้น แต่การมีบทบัญญัติหรือไม่มีบทบัญญัติเฉพาะ เกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุขไว้เป็นการเฉพาะ เช่น กรณีของประเทศสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนี ซึ่งไม่มีการบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการสาธารณสุขไว้ เป็นต้น

แต่ภายใต้บทบัญญัติที่กำหนดให้ประเทศสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีจะต้องเป็นสังคมรัฐ (Sozialstaats) ซึ่งสร้างความผูกพันให้กับรัฐบาลเยอรมนีในการจัดให้มีสวัสดิการสังคม ซึ่งรวมไปถึงสวัสดิการพื้นฐานแบบสวัสดิการสาธารณสุข เป็นต้น ซึ่งจะเห็นได้ว่าประเทศในกลุ่มนี้ส่วนใหญ่ได้ให้ความสำคัญกับการจ่ายเงินสวัสดิการสังคมพอสมควรโดยเฉพาะด้านการสาธารณสุข

การใช้จ่ายงบประมาณด้านการสาธารณสุข

ดังได้กล่าวมาแล้วว่าแม้บางประเทศจะไม่ได้มีบทบัญญัติเฉพาะเกี่ยวกับการสาธารณสุขไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ด้วยการอาศัยบทบัญญัติพื้นฐานต่างๆ เช่น กรณีของประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีที่อาศัยการตีความบทบัญญัติเกี่ยวกับความเป็นธรรมในสังคมมาเป็นเหตุในการสร้างความผูกพันระหว่างรัฐกับประชาชนในการจัดสวัสดิการ เป็นต้น

สิ่งสำคัญเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการจึงเป็นเรื่องความตระหนักของรัฐและการต่อสู้กันของประชาชนเพื่อเรียกร้องสิทธิสวัสดิการของตนเอง ซึ่งหากเป็นรัฐบาลประชาธิปไตยก็คงให้สำคัญและสนใจในเรื่องนี้

อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตประการหนึ่งหากดูงบประมาณการใช้จ่ายคิดเป็นสัดส่วนตาม GDP ของปี ค.ศ. 2019 และ ค.ศ. 2020 จะเห็นได้ว่าประเทศกลุ่มสมาชิก OECD ส่วนใหญ่ โดยเฉพาะประเทศกลุ่มสมาชิกดั้งเดิมนั้นจะมีสัดส่วนของการใช้จ่ายงบประมาณในการจัดสวัสดิการในปริมาณที่สูง

ภาพค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพคิดเป็นสัดส่วนตาม GDP ของปี ค.ศ. 2019 และ ค.ศ. 2020

ที่มา : OECD Health Statistics 2021, WHO Global Health Expenditure Database.

กล่าวโดยสรุป แม้จะไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญที่กำหนดเกี่ยวกับเรื่องสิทธิสวัสดิการเอาไว้ แต่การรับรองสิทธิสวัสดิการก็สามารถมีขึ้นได้ภายใต้บริบทของการต่อสู้และการเรียกร้อง บนสังคมที่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งจะเห็นได้จากภาพสะท้อนของกลุ่มประเทศสมาชิก OECD

รัฐธรรมนูญเยอรมันกับความผูกพันในเรื่องสิทธิสวัสดิการ

มกราคม 5, 2022มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 5 มกราคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความก่อนได้กล่าวถึงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบันว่ามีการพูดถึงสิทธิสวัสดิการในลักษณะใดไปบ้างแล้ว ในบทความนี้ผู้เขียนอยากชวนผู้อ่านมาพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการในรัฐธรรมนูญต่างประเทศที่มีความน่าสนใจประเทศหนึ่งก็คือ ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีหรือประเทศเยอรมนี ซึ่งเป็นประเทศที่เหมือนจะมีความเป็นมายาวนาน

แต่รัฐธรรมนูญของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี นั้นมีอายุน้อยกว่าประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองของประเทศไทยภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามในปี พ.ศ. 2475

ทว่า รัฐธรรมนูญที่พึ่งเกิดขึ้นใหม่นี้กลับมีหลักสำคัญประการหนึ่งที่เรียกว่า “หลักสังคมรัฐ” (Sozialstaatsprinzip) ซึ่งเรียกร้องให้รัฐต้องสร้างความเป็นธรรมในสังคมผ่านการสร้างรัฐสวัสดิการ

ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญเยอรมนี

รัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีหรือชื่ออย่างเป็นทางการเรียกว่า “กฎหมายพื้นฐานแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี” (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) หรือเรียกสั้นๆ ว่า “กฎหมายพื้นฐาน” (Grundgesetz) เป็นตราสารทางกฎหมายที่ก่อตั้งสถาบันการเมืองและกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองที่ใช้อำนาจรัฐทั้งหลายตั้งแต่ประธานาธิบดี และองค์กรผู้ใช้อำนาจทางการเมืองในฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ รวมไปถึงการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างสิทธิและเสรีภาพของประชาชนกับรัฐ

กฎหมายพื้นฐานฉบับนี้เกิดขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2492 (ค.ศ. 1949) โดยเริ่มแรกนั้นกฎหมายพื้นฐานถูกตราขึ้นเพื่อเป็นกรอบการทำงานชั่วคราวสำหรับการจัดระเบียบขั้นพื้นฐานของรัฐ (ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองและองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในฝั่งเยอรมนีตะวันตกซึ่งเป็นเขตในการควบคุมของฝ่ายเสรีนิยม จนกระทั่งในเวลาต่อมาเมื่อมีการรวมประเทศกฎหมายพื้นฐานจึงกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญของบรรดารัฐเยอรมนีที่เข้ารวมกันเป็นสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีในภายหลัง^[1]

แม้ชื่อ “กฎหมายพื้นฐาน” จะมีวัตถุประสงค์เพื่อยืนยันเจตนารมณ์ว่าต้องการให้ใช้เป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว แต่เมื่อพิจารณาในเชิงเนื้อหาของกฎหมายพื้นฐานแล้ว กฎหมายพื้นฐานนั้นประกอบด้วยองค์ประกอบสำคัญๆ ที่รัฐธรรมนูญจำเป็นต้องมี^[2] ลักษณะดังกล่าวนั้นเช่นเดียวกันกับพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ซึ่งมีองค์ประกอบครบถ้วนในการใช้เป็นรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญกำหนดให้สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นสังคมรัฐ

“สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐประชาธิปไตยและเป็นสังคมรัฐ” (Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.)

บทบัญญัติในมาตรา 20 อนุมาตราหนึ่งของกฎหมายพื้นฐานได้ประกาศเจตนารมณ์ของการปกครองของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเอาไว้อย่างชัดเจนว่า “สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐประชาธิปไตยและเป็นสังคมรัฐ” และได้กลายเป็นการสถาปนาหลักการที่เรียกว่า “หลักสังคมรัฐ” (Sozialstaatsprinzip) ขึ้นมา

หลักสังคมรัฐซึ่งบัญญัติไว้ในกฎหมายพื้นฐานนี้ได้ชี้ให้เห็นว่ารัฐไม่ได้มีหน้าที่เพียงคุ้มครองและรักษาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของประชาชนเท่านั้น หากจะต้องวางแผนควบคุมทิศทางและแบ่งทรัพยากรโดยคำนึงถึงความสัมพันธ์ในสังคม และขจัดความแตกต่างในสังคมโดยกำหนดให้รัฐชดเชยความแตกต่างในสังคมและสร้างสรรค์ระเบียบสังคมที่เป็นธรรมขึ้นมา^[3] การเกิดขึ้นของหลักการสังคมรัฐนี้เกิดขึ้นมาจากบริบททางประวัติศาสตร์ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี เนื่องจากขณะร่างกฎหมายพื้นฐานขึ้นมานั้นสถานการณ์ทางการเมืองในเวลานั้นยังไม่อาจตกลงกันได้ว่าจะดำเนินระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมหรือสังคมนิยม ฉะนั้น เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหารัฐธรรมนูญจึงไม่ปิดกั้นการเลือกใช้ระบบเศรษฐกิจแบบใดและปล่อยให้รัฐบาลและรัฐสภาในอนาคตร่วมกันกำหนดทิศทางของนโยบายเศรษฐกิจ^[4]

แม้ในทางปฏิบัติจะมีข้อถกเถียงกันว่า หลักสังคมรัฐและบทบัญญัติในมาตรา 20 อนุมาตราหนึ่งของกฎหมายพื้นฐานนั้นมีปัญหาเรื่องความไม่ชัดเจนและนำมาสู่ปัญหาในการตีความโดยศาลรัฐธรรมนูญมาโดยตลอด^[5] แต่ถึงกระนั้นหลักการสังคมรัฐนี้ก็กลายมาเป็นรากฐานสำคัญในการสร้างหน้าที่ให้รัฐจะต้องดำเนินการเพื่อจัดให้มีสวัสดิการสังคม โดยรัฐจะต้องดำเนินนโยบายทางสังคมอย่างมีประสิทธิภาพ^[6]

เนื้อหาของหลักการสังคมรัฐในทางสวัสดิการ

ด้วยเหตุที่กฎหมายพื้นฐานได้ประกาศความเป็นสังคมรัฐของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีแล้วนั้น หลักการดังกล่าวจึงกลายมาเป็นการกำหนดหน้าที่ของรัฐในการประกันและสร้างความเป็นธรรมในสังคมในฐานะภารกิจของรัฐทั้งในทางการเมืองและการออกกฎหมาย ด้วยลักษณะดังกล่าวนี้เอง ประชาธิปไตยและรัฐสวัสดิการจึงเป็นสิ่งที่ต้องขับเคลื่อนไปพร้อมๆ กัน เพราะรัฐสวัสดิการนั้นช่วยปกป้องประชาชนจากความยากลำบากทางเศรษฐกิจที่เกิดจากระบบตลาด และเปิดโอกาสให้ประชาชนใช้ชีวิตได้ตามเจตจำนงของตนเองได้^[7] โดยหลักการสังคมรัฐในทางสวัสดิการนี้ ประกอบด้วยเนื้อหาสำคัญ 2 เรื่อง คือ การสร้างหลักประกันทางสังคม และการสร้างความเป็นธรรมทางสังคม^[8]

การประกันทางสังคม นั้นมีหลักการสำคัญใหญ่ๆ อยู่ 5 ประการ ดังนี้^[9]

การประกันภาคบังคับ โดยกฎหมายกำหนดว่าใครต้องทำประกันและได้รับความคุ้มครองจากประกันสังคมตามกฎหมาย ซึ่งโดยทั่วไปก็คือ บุคคลทั่วไปที่ทำงานประจำหรือฝึกงาน ซึ่งจะเป็นบุคคลที่ต้องได้รับการคุ้มครองจากประกันสังคม โดยร้อยละ 90 ของประชาชนเยอรมันนั้นจะได้รับความคุ้มครองจากประกันสังคม เว้นแต่ผู้ประกอบอาชีพอิสระที่จะไม่ได้รับความคุ้มครอง นอกจากนี้ กฎหมายยังยกเว้นการคุ้มครองให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลกลางและมลรัฐ ซึ่งได้รับความคุ้มครองโดยตรงจากรัฐ
การบริหารจัดการตนเอง โดยเป็นการรับรองความเป็นอิสระของสถาบันประกันสังคมในการดำเนินการบริหารจัดการตนเอง โดยมีรัฐทำหน้าที่ในการตรวจสอบและกำกับดูแลการบริหารจัดการตนเองของสถาบันประกันสังคม สำหรับผู้ที่มีอิทธิพลต่อการบริหารจัดการตนเองของสถาบันประกันสังคมนั้นมาจาก ผู้ประกันตนและผู้ร่วมจ่ายเงินสมทบ
การจัดหาเงินทุน โดยนายจ้างและลูกจ้างเป็นผู้จ่ายเงินสมทบเข้าระบบประกันสังคม โดยจำนวนเงินนั้นสัมพันธ์กับเงินเดือนขั้นต้น
ความเป็นเอกภาพของเงินทุน กล่าวคือ ลูกจ้างที่จ่ายเงินสมทบทุกคนจะได้รับความคุ้มครองโดยประกันสังคมอย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าจะมีการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมมากหรือน้อยก็ตาม หลักการนี้สร้างความสมดุลและเฉลี่ยความเสี่ยงที่เกิดจากความเจ็บป่วย การว่างงานกับคนทำงาน เด็กและคนชรา และคนโสดกับคนมีครอบครัว
ความเท่าเทียม หมายถึง ความเท่าเทียมทางผลประโยชน์ โดยไม่ขึ้นอยู่กับการจ่ายเงินสมทบที่จ่ายเข้ากองทุนว่ามีมากหรือน้อย

การสร้างความเป็นธรรมทางสังคม หมายถึง การเพิ่มโอกาสในการทำให้ทุกคนมีส่วนร่วมในชีวิตทางสังคมอย่างเท่าเทียมกัน โดยการที่รัฐเข้ามาสนับสนุนเพื่อให้บุคคลมีโอกาสในการดำรงชีวิตอย่างมีคุณภาพ^[10]

ที่มา: ปรับปรุงจาก SozialPolitik, ‘Das Sozialstaatsprinzip Sicherheit und Gerechtigkeit im Sozialstaat’ (SoziaPolitik) <https://www.sozialpolitik.com/das-sozialstaatprinzip> accessed 23 December 2021.

การเงินและงบประมาณในการจัดทำสวัสดิการสังคม

ปัจจัยสำคัญที่จำเป็นในการทำให้เกิดรัฐสวัสดิการนั้นก็คือ งบประมาณที่ใช้ในการจัดทำรัฐสวัสดิการ ในกรณีของรัฐสวัสดิการของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีนั้นมีแหล่งรายได้สำคัญมาจาก 2 แหล่ง คือ เงินสมทบ (contribute) และภาษี (tax) ในส่วนของการประกันทางสังคมนั้นงบประมาณส่วนใหญ่ในการสมทบที่ลูกจ้างและนายจ้างจ่ายร่วมกัน เว้นแต่ประกันอุบัติเหตุที่นายจ้างจ่ายเท่านั้น ส่วนงบประมาณที่นำมาใช้เพื่อการสร้างความเป็นธรรมในสังคมนั้นมาจากภาษีที่ประชาชนผู้เสียภาษีทุกคนจ่ายให้กับรัฐ^[11]ซึ่งหากปราศจากเงินสมทบและภาษีแล้วนั้นการจัดรัฐสวัสดิการจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลย^[12]

งบประมาณทางสังคมแยกตามสาขาประเภทในปี พ.ศ. 2563 (ค.ศ. 2020)

ที่มา: Federal Ministry of Labour and Social Affairs, Social Report 2021.

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตย

รัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตยนั้นเป็นสิ่งที่มีความสัมพันธ์ที่ส่งเสริมและเป็นประโยชน์ต่อกันและกัน กล่าวคือ สังคมรัฐที่เป็นพื้นฐานสำคัญของการเป็นรัฐสวัสดิการนี้ ได้ช่วยสนับสนุนการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะโดยลำพังแล้วประชาธิปไตยจำเป็นต้องมีรากฐานทั้งเชิงวัตถุและที่ไม่ใช่วัตถุ โดยรัฐจะต้องสร้างหลักประกันที่มีความสำคัญในฐานะของการเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของประชาธิปไตย การสร้างหลักประกันอย่างน้อยที่สุดในระดับที่สอดคล้องกับสภาพชีวิตความเป็นอยู่ทางสังคมและเศรษฐกิจในเวลานั้น^[13]

โดยหากบุคคลไม่ได้รับหลักประกันทางสังคมแล้วจำเป็นจะต้องดิ้นรนเพื่อใช้ชีวิตนั้นย่อมไม่สามารถให้ความสนใจหรือมีส่วนร่วมในทางการเมืองได้อย่างเต็มที่ และในขณะเดียวกันรัฐสวัสดิการนั้นย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้ภายใต้การปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งละเลยรัฐสวัสดิการในฐานะสิทธิของประชาชนและหน้าที่ที่รัฐจะต้องผูกพัน

ภาพแสดงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสวัสดิการกับประชาธิปไตย

ที่มา: อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย (กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ แปล, มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย 2562) 33.

กล่าวโดยสรุป รัฐธรรมนูญได้รับรองคุณค่าของสวัสดิการทางสังคมเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ และสร้างเงื่อนไขสำคัญในการบรรลุซึ่งสิทธิที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในกลไกของรัฐ โดยกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐจะต้องเข้ามาแทรกแซงเพื่อประกันซึ่งความเป็นธรรมในทางสังคม อย่างไรก็ตาม เช่นเดียวกันรัฐสวัสดิการในประเทศอื่นๆ นั้นที่จะเกิดขึ้นจริงได้จำเป็นต้องอาศัยงบประมาณเป็นสำคัญ ซึ่งส่วนหนึ่งนั้นอาจใช้วิธีการจ่ายเงินสมทบในส่วนของประกันสังคม และอีกส่วนหนึ่งอาจสนับสนุนโดยงบประมาณของรัฐที่มาจากประชาชนผู้เสียภาษีเพื่อตอบแทนกลับไปหาประชาชน

เชิงอรรถ

^[1] ในสนธิสัญญารวมชาติ (The Unification Treaty between the FRG and the GDR) ที่ทำขึ้นวันที่ 31 สิงหาคม พ.ศ. 2533 (ค.ศ. 1990) นั้น ในมาตรา 1 ของสนธิสัญญากำหนดให้ดำเนินการรวมชาติและใช้กฎหมายพื้นฐานของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐธรรมนูญภายหลังจากการรวมกันระหว่างสหพันธ์สาธารณรัฐเยอนมนีกับสาธารณรัฐประชาธิปไตยเยอรมนี โดยดำเนินการตามมาตรา 23 ของกฎหมายพื้นฐาน ซึ่งได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาของเยอรมนีตะวันตกและตะวันออกในวันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ. 2533 (ค.ศ. 1990) ดู Henning Schacht, ‘Constitution of the Federal Republic of Germany’ (Federal Ministry of the Interior and Community) <https://www.bmi.bund.de/EN/topics/constitution/constitutional-issues/constitutional-issues.html> accessed 23 December 2021.

^[2] Ibid.

^[3] บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจเยอรมัน (สำนักพิมพ์นิติธรรม 2538) 97.

^[4] เพิ่งอ้าง 73.

^[5] Eberhard Schwark, ‘Wirtschaftsordnung und Sozialstaatsprinzip’ 1997 3 Deutsche Zeitschrift für Wirtschafts- und Insolvenzrecht 89, 89.

^[6] บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, เชิงอรรถที่ 3 98.

^[7] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย (กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ แปล, มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย 2562) 32.

^[8] SozialPolitik, ‘Das Sozialstaatsprinzip Sicherheit und Gerechtigkeit im Sozialstaat’ (SoziaPolitik) <https://www.sozialpolitik.com/das-sozialstaatprinzip> accessed 23 December 2021.

^[9] Ibid.

^[10] Ibid.

^[11] Ibid.

^[12] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, เชิงอรรถที่ 7 120.

^[13] เพิ่งอ้าง 32 – 33.

พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 การพิทักษ์รัฐธรรมนูญในยุคแรก

ธันวาคม 20, 2021มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อครั้งแรกของการใช้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ สถานการณ์ทางการเมืองในประเทศนั้นยังคงอยู่ในช่วงสับสนวุ่นวายพอสมควรทั้งการเกิดรัฐประหารปิดสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราจนถึงการกบฏหลายๆ ครั้ง ซึ่งเป็นเหตุให้เกิดการกระทบต่อความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ จึงได้มีความพยายามสร้างกลไกในการพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญเอาไว้ โดยในบทความนี้จะได้เล่าถึงพระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476

การเริ่มต้นการพิทักษ์รัฐธรรมนูญในช่วงต้นของการเริ่มรู้จักรัฐธรรมนูญ

แม้จะรู้สึกว่าประวัติศาสตร์การเมืองไทยภายใต้การปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดจะมีขึ้นมานานแล้ว หากแต่พิจารณาตามความเป็นจริงแล้วการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้นพึ่งเริ่มต้นเกิดขึ้นมาในประเทศไทยได้ไม่ถึง 90 ปี เสียด้วยซ้ำหรือก็คือ ยังไม่เกินชั่วอายุของคนๆ หนึ่ง หากแต่ที่ทำให้รู้สึกว่านานอาจจะเพราะตลอดช่วงเวลา 90 ปีนั้นมีเหตุการณ์เกิดขึ้นเป็นจำนวนมากในหน้าการเมืองไทย

เมื่อเริ่มต้นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดได้ไม่นาน เส้นทางการเมืองของประเทศไทยก็สะดุดหยุดลงด้วยหลายๆ ปัจจัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังจาก พระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรีได้ประกาศพระราชกฤษฎีกาปิดสภาผู้แทนราษฎร และงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา (เปรียบได้กับการรัฐประหาร)^[1] ซึ่งเป็นเหตุให้ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (ตำแหน่งในขณะนั้น) ต้องทำการรัฐประหารเพื่อกู้รัฐธรรมนูญและประกาศให้ใช้รัฐธรรมนูญต่อไป

ภายหลังจากการรัฐประหารและการเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา รัฐบาลในเวลานั้นได้เสนอ พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 เพื่อตอบโต้และป้องกันมิให้เกิดการกระทำในลักษณะเดียวกันกับพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเคยทำมาก่อน โดยพระราชบัญญัติฉบับนี้มีเนื้อหาจำนวนทั้งสิ้น 6 มาตรา โดยสาระสำคัญของพระราชบัญญัติดังกล่าวอยู่ในมาตรา 3 ซึ่งกำหนดความผิดและโทษไว้ดังนี้

“ผู้ใดกระทำด้วยประการใดๆ เป็นปฏิปักษ์ต่อ หรือเพื่อให้ประชาชนเสื่อมความนิยมหรือหวาดหวั่นต่อ การปกครองระบอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม แม้การกระทำดั่งกล่าวมาแล้วจะเป็นเพียงการคบคิด หรือทำความตกลง หรือจะเตรียมการก็ตาม ท่านว่า ผู้นั้นมีความผิด ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่สามปีจนถึงยี่สิบปี หรือปรับตั้งแต่ 500 บาทจนถึง 5,000 บาท หรือทั้งจำทำปรับ แต่ถ้าหากความผิดที่กระทำลงนั้นต้องด้วยบทกฎหมายอื่น ท่านว่า บุคคลผู้กระทำผิดนั้นจะต้องถูกลงโทษตามพระราชกำหนดกฎหมายอื่นนั้นด้วย”

บทลงโทษที่ค่อนข้างหนักและการถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง

เมื่อพิจารณาบทลงโทษดังกล่าวข้างต้นแล้วจะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดอัตราโทษจำคุกสูงสุดไว้ในอัตราโทษที่สูง กล่าวคือ 20 ปี นอกจากนี้ ในกรณีที่บุคคลกระทำความผิดและการกระทำความผิดดังกล่าวต้องด้วยบทกฎหมายอื่นด้วยนั้นบุคคลก็อาจจะถูกลงตามกฎหมายดังกล่าวด้วย ซึ่งในเวลานั้นกฎหมายที่มักจะถูกใช้เพื่อลงโทษก็คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พ.ศ. 2476 และการกระทำความผิดที่อาจจะลงโทษตามพระราชบัญญัตินี้รวมถึงการคบคิดหรือทำความตกลง หรือจะตระเตรียมการก็เป็นความผิดในลักษณะเดียวกันกับบทบัญญัติในมาตรา 113 ของประมวลกฎหมายอาญาในปัจจุบัน

นอกจากบทบัญญัติในพระราชบัญญัตินี้จะมีการกำหนดโทษในอัตราที่สูงแล้ว บทบัญญัติในมาตรา 4 ยังให้อำนาจกับรัฐในการดำเนินการไต่สวนบุคคลที่สงสัยว่าจะกระทำความผิดตามมาตรา 3 และเมื่อไต่สวนแล้วเห็นว่ามีมูลความผิดก็อาจจะกักตัวบุคคลดังกล่าวเอาไว้เป็นเวลาไม่เกินกว่า 10 ปี

ดังจะเห็นได้ว่า แม้เจตนาของ พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 จะมีเจตนาเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำในลักษณะที่จะเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด และได้ถูกนำมาใช้ในการลงโทษการกระทำที่มีลักษณะเป็นการกบฏมุ่งจะล้มล้างการปกครองของรัฐบาล เช่น กบฏนายสิบในปี พ.ศ. 2478^[2] เป็นต้น

แต่เมื่อเวลาผ่านไปการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 นั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นเครื่องมือในการทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมืองมากกว่าจะดำเนินการรักษาไว้ตามเจตนารมณ์ที่ต้องการป้องกันมิให้มีการกระทำในลักษณะที่จะเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ในหลายกรณีบุคคลได้แสดงความคิดเห็นในทางการเมืองเพื่อติชมการบริหารบ้านเมืองของรัฐบาล แต่ก็ถูกลงโทษตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ดังเช่นกรณีของ ดร.โชติ คุ้มพันธุ์ ซึ่งได้แสดงความเห็นวิพากษ์วิจารณ์การบริหารงานของรัฐบาลอยู่บ่อยๆ^[3]

การยกเลิกการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476

จากข้อเสียของการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ดังกล่าวจึงนำมาสู่การเสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวในปี พ.ศ. 2480 โดยมี นายเตียง ศิริขันธ์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจังหวัดสกลนครเป็นตัวตั้งตัวตีสำคัญในการเสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวโดยให้เหตุผลในการยกเลิกเอาไว้ 3 ประการ ดังนี้^[4]

“ประการแรก เพื่อความสมบูรณ์แห่งการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ ประการที่สอง เพื่อให้ความยุติธรรมอันแท้จริงแก่ผู้ที่จะแสดงความคิดเห็นอันจะนำมาซึ่งประโยชน์แก่รัฐบาลหรือแก่ชุมชน และประการที่สาม เพื่อเป็นบันไดขั้นต้นที่จะฝึกฝนวิธีก่อตั้งพรรคการเมือง”

ประเด็นทั้งสามที่นายเตียง ยกขึ้นมานั้นเป็นประเด็นสำคัญที่นำมาสู่การลงมติเพื่อยกเลิกการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ในปี พ.ศ. 2481 โดยสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียง 64 ต่อ 27

หากเราพิจารณาและตระหนักถึงคุณค่าของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้น การวิพากษ์วิจารณ์และการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองเป็นเรื่องสำคัญ เพราะจะช่วยให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาของสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีการจะจัดตั้งพรรคการเมืองในอนาคต (ในเวลานั้น) ซึ่งจำเป็นต้องมีพื้นฐานของการแสดงความคิดเห็นอย่างอิสระและเสรี รวมกลุ่มกันเพื่อดำรงวัตถุประสงค์ทางการเมืองร่วมกัน

ฉะนั้น แม้เจตนาของการมีพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวจะมีขึ้นเพื่อช่วยประคับประคองและรักษาสถานะของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นผลมาจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นประชาธิปไตย แต่เมื่อเวลาเปลี่ยนไปการมีพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวก็อาจกลายมาเป็นอุปสรรคต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเมื่อเหตุและปัจจัยเปลี่ยนไปการมีอยู่ของกฎหมายก็ควรจะยกเลิกไปเสีย

อย่างไรก็ตาม วิธีการในการคุ้มครองและรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญนั้นได้มีการปรับเปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคุ้มครองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจากการตรากฎหมายที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่กฎหมายกำหนดไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1/2489 ซึ่งศาลฎีกาในเวลานั้นได้วินิจฉัยว่า การที่รัฐบาลจะออกพระราชบัญญัติอาชญากรสงครามเพื่อมาย้อนหลังลงโทษการกระทำของบุคคลย้อนหลังไม่ได้ ซึ่งคงได้มีโอกาสจะเล่าถึงต่อไปในอนาคต

เชิงอรรถ

^[1] พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้มีสาระสำคัญอยู่ในข้อ 1 และข้อ 4 ดังนี้ ให้ปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรนี้เสีย และห้ามไม่ให้เรียกประชุมจนกว่าจะได้มีสภาผู้แทนราษฎรขึ้นใหม่เมื่อได้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรตามความในรัฐธรรมนูญนั้นแล้ว และตราบใดที่ยังไม่ได้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร และยังไม่ได้เรียกประชุมสภาผู้แทนราษฎรใหม่นั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะได้ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติตามคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี ซึ่งการกระทำในข้อหลังนี้เป็นการงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา.

^[2] ตรงรัตน์ เลาหัตถพงษ์ภูริ, การกบฏ ปฏิวัติ และรัฐประหาร ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 ถึงปัจจุบัน (สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2537) 3; อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์กบฏนายสิบนั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากถึงกระบวนการที่ไม่เป็นธรรม เนื่องจากภายการปราบกบฏได้สำเร็จรัฐบาลได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลพิเศษต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลพิเศษ พ.ศ. 2481 ซึ่งในการพิจารณาพิพากษาคดีภายใต้ศาลพิเศษนี้มีการนำวิธีพิจารณาศาลทหารมาใช้โดยอนุโลม และการพิพากษาของศาลพิเศษนี้เป็นเด็ดขาดโดยไม่สามารถอุทธรณ์หรือฎีกาได้ จึงเท่ากับว่าการพิจารณาของศาลพิเศษนี้เป็นศาลชั้นเดียว.

^[3] ไม่ปรากฏชื่อ, รัฐธรรมนูญฉบับปฐมฤกษ์จึงถึงปัจจุบัน หนังสืองานพระราชทานเพลิงศพ ดร.โชติ คุ้มพันธุ์ 30 กันยายน 2514 (โรงพิมพ์อักษรสมัย 2514) 25.

^[4] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 8 (สมัยสามัญสมัยที่สอง) (26 กรกฎาคม 2481) 523.

เมื่อสวัสดิการไทยเป็นได้แค่เพียงบทบัญญัติในกระดาษ

ธันวาคม 14, 2021มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงปีที่ผ่านมา “รัฐสวัสดิการ” หรือ “สวัสดิการสังคม” นั้น เป็นประเด็นที่ถูกหยิบยกขึ้นมาพูดถึงเป็นจำนวนมาก และเป็นโจทย์สำคัญของประเทศไทยท่ามกลางการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด 19 ที่ได้สะท้อนปัญหาการเข้าถึงสวัสดิการต่างๆ ทั้งการเข้าถึงสวัสดิการในการรักษาพยาบาล การว่างงาน เบี้ยยังชีพของคนชรา และการศึกษา และทำให้เกิดการตั้งคำถามถึง ระบบสวัสดิการของประเทศไทยนั้นมีอยู่อย่างไร และรัฐได้รับรองสิทธิในสวัสดิการไทยเอาไว้อย่างไร

เนื่องในเดือนของการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรก 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ผู้เขียนจะขอนำเสนอประเด็นสิทธิสวัสดิการที่รับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน ซึ่งมีความเปลี่ยนแปลงไปจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ รวมถึงในความเป็นจริงสิทธิดังกล่าวนั้นถูกละเลยจากรัฐบาลให้มีสถานะเป็นเพียงการอนุเคราะห์

รัฐสวัสดิการคืออะไร

“รัฐสวัสดิการ” (Welfare State) เป็นไอเดียเกี่ยวกับรัฐที่เข้ามาทำหน้าที่ทางสังคมเพื่อประกัน “ความมั่นคงและสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับประชาชน” เพื่อให้ประชาชนบรรลุวัตถุประสงค์ในการใช้สิทธิและเสรีภาพของบุคคลได้อย่างเต็มที่

บทบาทของรัฐในลักษณะดังกล่าวจึงไม่เพียงแต่รัฐรับประกันสิทธิขั้นพื้นฐานและเสรีภาพของบุคคล โดยรัฐใช้มาตรการทางกฎหมาย การเมือง และทรัพยากรเพื่อคลายความตึงเครียดทางสังคมและทำให้เกิดความเท่าเทียมกันท่ามกลางความแตกต่างทางสังคม (ในระดับหนึ่ง)^[1]

ความเท่าเทียมในลักษณะดังกล่าวนี้ไม่ใช่การอุปมาประหนึ่งผู้มีเงิน หรือ ทรัพย์สินจะใช้ช่องทางพิเศษกว่าเพื่อหลีกเลี่ยงความยากลำบาก อุปมาประหนึ่งคนรวยก็ไปเสียเงินขึ้นทางด่วน คนรายได้น้อยก็ใช้เส้นทางข้างล่าง (แบบที่นายกรัฐมนตรีกล่าวไว้) แต่หมายถึงการที่รัฐเข้ามาส่งเสริมมนุษย์ทุกคนภายในรัฐให้เข้าถึงโอกาสพื้นฐานอย่างเท่าเทียมกัน อุปมาเสมือนการทำให้ทุกๆ คนสามารถใช้ประโยชน์จากถนนที่มีคุณภาพได้อย่างเท่าเทียมกันไม่ว่าจะเป็นผู้มั่งมีหรือยากจน

สิทธิสวัสดิการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

“รัฐธรรมนูญ” นอกจากจะมีสถานะเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองต่างๆ แล้ว “รัฐธรรมนูญ” ยังเป็นตราสารที่แสดงความผูกพันระหว่างรัฐกับประชาชนภายในรัฐผ่านบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ หน้าที่ของรัฐ และแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ (การรับรองหน้าที่ของรัฐและแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้นเป็นสิ่งที่พึ่งปรากฏในรัฐธรรมนูญเมื่อไม่นานมานี้ – อ่านเพิ่มเติม เศรษฐกิจรัฐธรรมนูญ: พลวัตของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในทางเศรษฐกิจ) กล่าวเฉพาะในแง่ของสิทธิสวัสดิการนั้นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันรับรองไว้ให้กับประชาชนนั้นอาจจำแนกออกได้เป็น 3 กลุ่ม

กลุ่มที่ 1 สิทธิสวัสดิการด้านสาธารณสุขและการแพทย์ นั้นให้ความสำคัญกับการเข้าถึงบริการสาธารณสุขพื้นฐาน และสำหรับผู้ยากไร้มีสิทธิไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการได้รับบริการ โดยสามารถแบ่งสิทธิสวัสดิการด้านสาธารณสุขและการแพทย์ออกเป็นสิทธิย่อยๆ ได้ดังนี้

สิทธิได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐอย่างทั่วถึง และเสริมสร้างให้ประชาชนมีความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรค การรักษาพยาบาล และการฟื้นฟูสุขภาพ (มาตรา 47 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 55 วรรคสอง)
สิทธิได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายสำหรับผู้ยากไร้ (มาตรา 47 วรรคสอง)
สิทธิได้รับบริการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย (มาตรา 47 วรรคสาม)
สิทธิของมารดาในการได้รับความคุ้มครองและช่วยเหลือระหว่างก่อนและหลังการคลอดบุตร (มาตรา 48 วรรคหนึ่ง)

กลุ่มที่ 2 สิทธิสวัสดิการในการเจริญเติบโตและปัจจัยในการดำรงชีพ นั้นให้ความสำคัญปัจจัยที่จำเป็นในการดำรงชีพในด้านต่างๆ

สิทธิในการได้รับความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐสำหรับผู้สูงอายุเกินหกสิบปีและไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ หรือบุคคลผู้ยากไร้ (มาตรา 48 วรรคสอง)
สิทธิในการได้รับการจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน และจัดให้มีการเรียกเก็บค่าบริการโดยไม่เป็นภาระเกินสมควร (มาตรา 56 วรรคหนึ่ง และวรรคสาม)
สิทธิในการได้รับการส่งเสริมให้ทำงานอย่างเหมาะสมกับศักยภาพและวัย การคุ้มครองแรงงาน สุขอนามัยในการทำงาน สวัสดิการ และการประกันรายได้ (มาตรา 74 วรรคหนึ่ง)

กลุ่มที่ 3 สิทธิสวัสดิการในการได้รับการศึกษา

สิทธิในการได้รับการศึกษาเป็นเวลา 12 ปี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับอย่างมีคุณภาพ (มาตรา 54 วรรคหนึ่ง)
สิทธิในการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้ารับการศึกษาภาคบังคับ (มาตรา 54 วรรคสอง)
สิทธิในการได้รับการศึกษาตามความต้องการในระบบต่างๆ รวมทั้งส่งเสริมให้มีการเรียนรู้ตลอดชีวิต (มาตรา 54 วรรคสาม)
สิทธิในการได้รับการช่วยเหลือแก่ผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์และค่าใช้จ่ายในการศึกษา (มาตรา 54 วรรคห้า)

สิทธิสวัสดิการทั้งสามกลุ่มข้างต้นนั้นเป็นเพียงกรอบของสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้ ทว่า ในทางปฏิบัติการใช้สิทธิและการเข้าถึงสิทธิสวัสดิการต่างๆ ที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ให้กับประชาชนจำเป็นต้องอาศัยบทบัญญัติตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติในการบังคับให้เป็นไปตามสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เป็นจริงขึ้นมา

ความเปลี่ยนแปลงในสิทธิสวัสดิการในความเป็นจริง

ถ้าพิจารณาเฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเท่านั้น อาจจะดูเหมือนสิทธิสวัสดิการที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้นั้นดูจะเป็นสิ่งที่ดีและมีการสนับสนุนประชาชนในการใช้สิทธิสวัสดิการ ทว่า หากพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญย้อนหลังไปยังบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 แล้ว จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการของประเทศไทยนั้นมีการลดคุณภาพลงไปจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยสร้างเงื่อนไขในการเข้าถึงสิทธิสวัสดิการทำให้สิทธิสวัสดิการกลายมาเป็นการสงเคราะห์มากกว่าจะอยู่ในฐานะสิทธิที่บุคคลจะเรียกร้องต่อรัฐให้ปฏิบัติตามเพื่อคุ้มครองสิทธิของบุคคลและสนับสนุนการใช้ชีวิตของบุคคลอย่างเสมอภาคกัน

ตัวอย่างของสิทธิสวัสดิการที่เปลี่ยนแปลงไปภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และเด่นชัดที่สุดมี 3 เรื่อง คือ สิทธิสวัสดิการทางการศึกษา โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่ผู้ยิ่งใหญ่ในบ้านเมืองบางคนกล่าวว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ออกแบบมาเพื่อพวกเขาเหล่านั้นกลับได้ลิดรอนสิทธิสวัสดิการลง

สิทธิสวัสดิการทางการศึกษา ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ 2550 นั้นได้รับรองสิทธิในการได้รับสวัสดิการทางการศึกษาจากรัฐเป็นเวลา 12 ปี จากรัฐจน สำเร็จการศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งก็คือ ตั้งแต่ชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 ถึงมัธยมศึกษาปีที่ 6 (ป.1 – ม.6) แต่เมื่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ประกาศใช้ได้มีการลดสวัสดิการทางการศึกษาลงจนถึงแค่การศึกษาภาคบังคับ ซึ่งก็คือ มัธยมศึกษาปีที่ 3 (ม.3)^[2] ซึ่งแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะได้รวมเอาการศึกษาก่อนวัยเรียนเข้ามา (ชั้นอนุบาล)^[3] เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการจัดสวัสดิการของรัฐ แต่บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวก็เป็นการลดสิทธิสวัสดิการที่ประชาชนพึ่งจะมีและเคยมีตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ที่รับรองให้บุคคลต้องได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐาน

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ยังพอมีความดีอยู่บ้างในบางเรื่อง เช่น การเพิ่มเติมสิทธิในการได้รับเบี้ยยังชีพสำหรับบุคคลผู้ยากไร้ ซึ่งเป็นการให้สิทธิเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 ได้ประกันสิทธิของผู้สูงอายุเกิน 60 ปี และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ (ทว่า เรื่องนี้เป็นปัญหาในทางปฏิบัติแล้วว่าสิทธิดังกล่าวนั้นใช้ได้จริงมากเพียงใด เมื่อบรรดาเบี้ยยังชีพที่รัฐบาลให้นั้นต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำเมื่อเฉลี่ยเป็นรายวันแล้ว เบี้ยยังชีพย่อมไม่เพียงพอจะใช้แก่การดำรงชีวิต) หรือการจัดตั้งกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาขึ้นมา เพื่อขยายโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาและสนับสนุนการเข้าถึงการศึกษาสำหรับประชาชน^[4]

การใช้จ่ายของรัฐบาลไทยในช่วงปีที่ผ่านมาเกี่ยวกับสวัสดิการ

นอกเหนือไปจากลักษณะของบทบัญญัติที่อาจลดทอนสิทธิสวัสดิการของประชาชนแล้ว สาระสำคัญของสิทธิสวัสดิการก็คือ บรรดาสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้นั้นจะทำได้มากน้อยเพียงใด ซึ่งสิ่งนี้ย่อมเชื่อมโยงมาสู่ประเด็นสำคัญคือ เรื่องงบประมาณที่จะใช้ในการจัดสวัสดิการสังคม เพราะงบประมาณคือเครื่องการันตีความมั่นคงของสวัสดิการสังคม

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันการจัดทำสวัสดิการของรัฐไทยนั้นกระจายไปตามส่วนกรมหรือกระทรวงที่เกี่ยวข้องไม่ได้มีลักษณะรวมศูนย์ ทำให้ภาพของงบประมาณไทยนั้นกระจัดกระจายกันและไม่มีข้อมูลที่จะสามารถสรุปภาพรวมของงบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการ แต่หากพิจารณาในเชิงการจัดสรรงบประมาณเราก็อาจจะพอเห็นแนวโน้มการให้ความสำคัญเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการได้ ดังนี้

เมื่อสำรวจเกี่ยวกับงบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการสังคม อาจจะกล่าวไม่ได้ว่าประเทศไทยไม่มีงบประมาณสำหรับใช้ในการจัดสวัสดิการสังคม แต่อาจจะกล่าวได้ว่าประเทศไทยมีการให้ความสำคัญกับการจัดงบประมาณเพื่อใช้ในการจัดสวัสดิการสังคมไม่ถูกจุด เช่น หากเราลดงบประมาณที่ใช้ในการเกณฑ์ทหารและการดูแลทหารเกณฑ์ โดยการตัดการเกณฑ์ทหารทิ้งไป และนำงบประมาณดังกล่าวมาใช้ในการจัดสวัสดิการแทน หรือ การนำเงินงบประมาณของกองทัพบกมาใช้ในการจัดสวัสดิการเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงของมนุษย์แทน

สิ่งนี้อาจจะเป็นการใช้งบประมาณถูกจุดมากกว่า เป็นต้น ซึ่งหากไม่แก้ให้ตรงจุดสภาพของการใช้งบประมาณไทยก็อาจจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริงจัง งบประมาณที่จ่ายไปก็จะกลายเป็นเพียงการสงเคราะห์และไม่สามารถรับรองความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นได้จริง ซึ่งทำให้มนุษย์อยู่ในสภาวะของความไม่แน่นอน

นอกจากนี้ จากการสำรวจของ เครือข่ายรัฐสวัสดิการเพื่อความเท่าเทียมและเป็นธรรม (We Fair) ซึ่งได้ทำการตรวจสอบและยื่นหนังสือต่อกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎรเกี่ยวกับการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 ว่าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ของประเทศที่เผชิญมรสุมทางเศรษฐกิจจากไวรัสโควิด 19 ซึ่งสภาพดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าสถานะสวัสดิการสังคมของไทยไม่ได้อยู่ในฐานของสิทธิอย่างแท้จริง หากแต่เป็นการปรับเปลี่ยนตามความพึงพอใจของผู้มีอำนาจนตัดสินใจ

ภาพเปรียบเทียบงบสวัสดิการลดลง

_{ที่มา: ประชาไท, ‘’ (ประชาไท, 6 สิงหาคม 2564) <https://prachatai.com/journal/2021/06/93419> สืบค้นเมื่อ 8 ธันวาคม 2564.}

หากสภาพของสวัสดิการอยู่ในฐานของสิทธิสวัสดิการจริงๆ ตามที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ สิ่งสำคัญที่สุดคือ การเกิดความตระหนักขึ้นในสังคมว่าสิทธิสวัสดิการนั้นจำเป็นแค่ไหน ซึ่งจะนำมาสู่การสร้างหลักประกันว่าในทางงบประมาณสวัสดิการสังคมควรจะเป็นการใช้จ่ายที่คงที่ (ไม่ก็เพิ่มขึ้น) มากกว่าการปรับลดตามความพึงพอใจของผู้มีอำนาจ ซึ่งทำให้สถานะของสิทธิสวัสดิการไม่มั่นคง

เชิงอรรถ

^[1] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย (กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ แปล, มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย 2562), 29.

^[2] พระราชบัญญัติการศึกษาภาคบังคับ พ.ศ. 2545 มาตรา 3.

^[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54 วรรคหนึ่ง.

^[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54 วรรคหก.

คุยกับ รศ.ดร.มุนินทร์ พงศาปาน เนื่องในวันรัฐธรรมนูญ

ธันวาคม 10, 2021เมษายน 5, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

สัมภาษณ์ ณ วันที่ 2 ธันวาคม 2564

สถานที่: ลานปรีดี ธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์

ความสำคัญของวันรัฐธรรมนูญ

ถ้าเราจำได้ตอนที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี 2475 คนไทยจำนวนมากไม่ได้ตระหนักถึงความสำคัญของรัฐธรรมนูญเท่าไหร่ ผมจำได้ว่าผมอ่านหนังสือก็มีคนเขียนเล่าให้ฟังว่า บางคนก็เข้าใจว่ารัฐธรรมนูญ คือ ลูกของพระยาพหลพยุหเสนา คนไทยก็อาจไม่ได้สนใจมาก เพราะว่าเราอยู่ในสังคมปิตาธิปไตย สังคมพ่อปกครองลูกอะไรต่างๆ แล้วก็เชื่อฟังผู้มีอำนาจ โดยภาพรวมสังคมก็สงบร่มเย็นดีก็ไม่เห็นมีอะไร ผู้มีอำนาจว่าไงก็เอาแบบนั้น

เพราะฉะนั้น สิ่งสำคัญที่ทำให้สังคมไทยมาถึงจุดนี้ นอกเหนือจากนักการเมืองที่พยายามที่จะเรียกว่า build ระบบกฎหมายเพื่อช่วงชิงอำนาจทางการเมืองแล้ว ส่วนหนึ่งก็คือการที่พวกเราเอง ประชาชนทั่วๆ ไม่ได้เห็นถึงความสำคัญของรัฐธรรมนูญมากเท่าไหร่ คือ ไม่เห็นความสำคัญของระบบที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ ไม่ได้เห็นความสำคัญของสิทธิเสรีภาพมาก หรือ การที่จะต้องสูญเสียสิทธิเสรีภาพ

ผมคิดอย่างนี้ว่าในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา เราเริ่มเห็นแล้วว่าประชาชนเห็นความสำคัญของรัฐธรรมนูญ ก็คือความสำคัญของสิ่งที่ท่านอาจารย์ปรีดีได้ให้ไว้ตั้งแต่เมื่อปี 2475 ตอนนี้คนตระหนักมากแล้วว่า การที่เราไม่ได้มีรัฐธรรมนูญที่ดีที่ปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชน เป็นรัฐธรรมนูญที่ทำให้เราสามารถดำรงชีวิตได้อย่างอิสระและสามารถตัดสินชะตาชีวิตของเราได้เองผ่านระบบการเลือกตั้งที่เสรีและบริสุทธิ์ มันทำให้ชีวิตของเรานั้นแย่ขนาดไหน เลวร้ายขนาดไหน มันเห็นได้ชัดมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเวลาที่มีวิกฤตอย่างโควิด 19 ในเวลานี้ เราไม่สามารถทำอะไรกับรัฐบาลได้เลย เวลาเราไม่พอใจรัฐบาล หรือว่าเราอยากจะเปลี่ยนแปลงในทางการเมืองแล้วก็ทำอะไรไม่ได้ เพราะมันติดล็อกหมด

เพราะฉะนั้น ตอนนี้มันเห็นได้ชัดว่า สิ่งที่เราเคยมองว่ามันไกลตัวที่สุดอย่างรัฐธรรมนูญ กลายเป็นสิ่งที่เป็นเรื่องพื้นฐานที่สุดในชีวิตประจำวันของพวกเรา ผมเลยมองว่าประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญในประเทศไทย สอนคนเรียนรู้ว่า ต่อไปนี้เป็นเรื่องที่ควรต้องให้ความสำคัญและความสนใจ เวลาใครจะเสนออะไร แก้ไขรัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลงหลักการรัฐธรรมนูญ มันไม่ใช่เรื่องที่ เออ ช่างมันเถอะ ทำอะไรก็ทำ เราไม่เกี่ยว เราไม่สนใจไม่ได้แล้ว ผมเชื่อว่าคนส่วนใหญ่เริ่มตระหนักแล้วว่ามันเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของพวกเรามากๆ

มองรัฐธรรมนูญวันนี้กับหากย้อนกลับไปยังรัฐธรรมนูญ 2475 อาจารย์มีความคิดเห็นอย่างไร

ผมคิดว่าถ้าอาจารย์ปรีดีทราบด้วยญาณใดๆ ก็แล้วแต่ ท่านคงเสียใจมากๆ ที่รัฐธรรมนูญที่ท่านให้ไว้เมื่อปี 2475 มาถึงจุดนี้ คือจุดที่ผมคิดว่าเราเห็นรัฐธรรมนูญปี 2560 เป็นรัฐธรรมนูญที่แย่ที่สุดเลยที่เราเคยเห็นมา

ตอนที่มีรัฐธรรมนูญใหม่ๆ เราอาจจะนึกไม่ออก คือคนอาจจะแค่คิดว่าก็คงเป็นรัฐธรรมนูญ เป็นกลไกกฎหมายที่ช่วยแก้ไขปัญหาความขัดแย้งแก้ปัญหาอะไรที่เราเบื่อหน่ายเต็มที แต่ผมคิดว่าหลายคนก็เห็นตั้งแต่แรกอยู่แล้วว่ากลไกที่วางไว้ในรัฐธรรมนูญ วางไว้เพื่ออะไร

เวลาผ่านไปยิ่งเห็นชัดเจนมากขึ้น จนเรียกว่ากลายเป็นอุปสรรคมาก ที่ทำให้กลไกการแก้ไขปัญหาของสังคมและแก้ปัญหาทางการเมืองที่เคยใช้ได้ในอดีต ต่อให้เราทะเลาะกันแค่ไหน ต่อให้เรามีปัญหาทางการเมือง มีวิกฤตการณ์ทางการเมือง ในอดีตรัฐธรรมนูญ หรือว่าระบบกฎหมายมันมีกลไกในการแก้ปัญหาหมด

กลไกที่ basic ที่สุดก็คือ 1 แก้รัฐธรรมนูญ 2 เลือกตั้ง แต่ปัจจุบันกลไกเหล่านี้กลับใช้ไม่ได้เลย ซึ่งเป็นเครื่องมือที่สำคัญที่สุดในการแก้ไขปัญหาทางการเมืองที่สำคัญที่สุดเพราะมันติดล็อกรัฐธรรมนูญหมด แก้อะไรก็ไม่ได้ดังนั้น เรามี ส.ว. 250 คน เลือกมาวันนี้ก็อาจจะได้กลุ่มอำนาจเดิมอีก มีนโยบายแบบเดิมอีก

เพราะฉะนั้น ผมคิดว่านี่คือผลผลิตของรัฐธรรมนูญ เห็นได้ชัดว่ารัฐธรรมนูญตั้งใจจะถูกทำ คือ ตั้งใจจะทำให้กลไกในการแก้ไขปัญหาทางการเมืองที่ basic ที่สุดที่เคยใช้ได้มาโดยตลอดและใช้ได้กับสังคมทุกสังคมในเสรีประชาธิปไตย ใช้ไม่ได้ และเราไม่รู้ต้องรออีกนานเท่าไหร่ถึงจะแก้ปัญหาพวกนี้ได้ ผมเลยเข้าใจว่าทำไมคนถึงพยายามเริ่มต้นแก้ไขปัญหาด้วยการแก้รัฐธรรมนูญก่อนเลย ซึ่งผมก็เห็นด้วยว่านี่คือวิธีการที่ดีที่สุดในการแก้ไขปัญหาการเมือง หรือแก้วิกฤตที่กำลังเผชิญอยู่ในสังคมไทย ต้องเริ่มต้นจากการแก้รัฐธรรมนูญก่อน

หากมองย้อนกลับไปหาท่านอาจารย์ปรีดี ผมคิดว่าท่านเริ่มต้นเห็นสังคมเสรีประชาธิปไตย มีรัฐธรรมนูญเป็นเสาหลักในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน และสร้างความมั่นใจว่าระบบกฎหมาย กระบวนการยุติธรรม ดำเนินไปได้ภายใต้หลักนิติรัฐและนิติธรรม

เวลาผ่านไปเราก็ลุ่มๆ ดอนๆ แต่ผมเชื่อนะครับว่านี่น่าจะเป็นบททดสอบครั้งสุดท้าย ผมเชื่ออย่างนั้น ก่อนที่เราจะก้าวไปสู่สังคมที่ประชาชนตระหนักแล้วว่าเราไม่ควรอยู่ในสถานการณ์แบบนี้ และไม่ควรจะยอมรับระบบกฎหมายหรือกลไกกฎหมายอย่างที่เป็นอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2560 อีกแล้ว

หลังจากศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยการล้มล้างการปกครอง ความเห็นต่อคำวินิจฉัยรัฐธรรมนูญ อาจารย์คิดว่าความเป็นไปของศาลรัฐธรรมนูญต่อการวินิจฉัยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ศาลเริ่มมีบทบาทที่มาวิเคราะห์ พูดถึงปัญหาทางการเมืองมากขึ้น อาจารย์มีความเห็นอย่างไร

โดยส่วนตัวผมคิดว่า คดีที่ขึ้นสู่การพิจารณาโดยศาลรัฐธรรมนูญเป็นคดีที่เกี่ยวข้องกับการเมืองโดยสภาพ เพราะฉะนั้นแล้วจะหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ศาลจะไปวินิจฉัยในคดีที่มีข้อโต้แย้งทางการเมือง หรือ ทำให้คนมีความเห็นที่แตกต่างหลากหลาย แต่สิ่งที่ทำให้ผมคิดว่าน่ากังวลมาก คือ ในช่วง 10 ปีหลัง และกังวลมากขึ้นเรื่อยๆ คือ การที่ศาลไม่พยายามยืนยันหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยที่ชัดเจน ในคดีที่เพิ่งตัดสินไปเมื่อไม่นานมานี้ ที่ตัดสินว่าผู้นำชุมนุมมีความพยายามที่จะล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ผมคิดว่าหลักการที่ศาลสื่อสารออกมาในวันที่อ่านคำพิพากษาก็ดี หรือว่าในคำวินิจฉัยฉบับเต็มที่เราเห็นเมื่อไม่กี่วันนี้ก็ดี ทำให้เกิดข้อกังขา ข้อสงสัยว่า หลักการที่เป็นพื้นฐานที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักที่ว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย หรือว่าหลักการในรัฐธรรมนูญเกือบทุกฉบับที่จัดวางความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นประมุขของรัฐกับประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย มีความคลุมเครือ ทั้งที่จริงแล้ว หลักการนี้มันชัดเจนมาก และศาลก็สามารถยืนยันได้อย่างเต็มปากเต็มคำ แต่กลับกลายทำให้คนเกิดความสงสัยว่า ตกลงหลักการดังกล่าว ยังเป็นหลักการพื้นฐานของระบอบการปกครองที่ใช้อยู่ในบ้านเราหรือไม่ และผมคิดว่าบางเรื่องก็ยังน่ากังวลอยู่มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าเราพูดถึง due process เรื่องของกระบวนการพิจารณาที่ให้โอกาสผู้ถูกกล่าวหาได้พิสูจน์ความบริสุทธิ์ของตนเองอย่างเต็มที่

ผมคิดว่าศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นศาลที่คนมีคาดหวังมากที่สุด ที่จะปกป้องสิทธิเสรีภาพ หรือ สิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน กลับสร้างข้อกังขาให้กับนักกฎหมายและประชาชนว่า ทำไมศาลถึงไม่เปิดโอกาสให้คนที่ถูกกล่าวหาได้ชี้แจง จริงๆ เรื่องนี้เป็นเรื่องที่ร้ายแรงมาก ผมคิดว่าต้องใช้เวลามากกว่านี้ ให้โอกาสคนที่ถูกกล่าวหาหรือคนเกี่ยวข้องมากกว่านี้ เพราะว่าศาลตัดสินออกมาแล้ว และมีผลกระทบต่อหลักการพื้นฐานของระบอบการปกครอง

เพราะฉะนั้น ในภาพรวมผมมองว่า ช่วงเวลา 10 ปีนี้ ความน่าเชื่อถือ หรือ การทำงานของศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ได้เพิ่มมากขึ้น แต่กลับลดน้อยลงเรื่อยๆ และอีกเรื่องหนึ่งที่ผมอยากให้ตั้งข้อสังเกตก็คือ ในหลายๆ คำวินิจฉัยเป็นเรื่องที่น่าแปลกมากที่จำนวนตุลาการที่ลงมติเทไปในทิศทางเดียวกันทั้งหมด อย่างเช่นที่เรามักจะได้ยินคำว่า “เสียงที่เป็นเอกฉันท์” บ่อยๆ ในคำวินิจฉัย หรือว่าเสียงข้างมากอย่างเด็ดขาด 8 ต่อ 1 ซึ่งเป็นแนวโน้มที่ไม่ปกติมากนักในการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ในแต่ละประเทศ เราจะไม่ค่อยเห็นปรากฏการณ์แบบนี้เท่าไหร่ ซึ่งเป็นข้อเท็จจริงอีกเรื่องหนึ่งที่เราควรตั้งเป็นข้อสังเกต

ประเด็นความเห็นของอาจารย์ มองสภาพของศาลรัฐธรรมนูญที่เข้ามาตัดสินประเด็นปัญหาต่างๆ แต่ไม่ได้ให้เหตุผลที่น่าพอใจเท่าไหร่ ตัวศาลเองจะมีปัญหาเองหรือส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของระบอบการปกครองมากน้อยเท่าไร

ผมว่านี่เป็นปัญหาใหญ่มากๆ ของศาลรัฐธรรมนูญในช่วงหลัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อศาลรัฐธรรมนูญออกกฎหมายมาคุ้มครองตัวเอง ในลักษณะที่ไม่ต้องการให้ใครวิพากษ์วิจารณ์ตัวเองเลย และถ้าเราดูแม้กระทั่งในใบแถลงข่าวของศาลรัฐธรรมนูญยังมีหมายเหตุอยู่ด้านล่าง บอกว่า ถ้าเกิดว่าไม่ได้แสดงความคิดเห็นติชมอย่างสุจริตก็อาจถูกดำเนินคดี ผมไม่เคยเจออะไรแบบนี้ในต่างประเทศนะ ผมคิดว่าศาลรัฐธรรมนูญต้องตระหนักว่านี่เป็นคดีทางการเมืองเกือบทุกคดี เพราะฉะนั้นการวิพากษ์วิจารณ์ของสังคมเป็นเรื่องปกติที่จะต้องตามมา

เกราะป้องกันที่สำคัญที่สุดของศาลรัฐธรรมนูญก็คือคำวินิจฉัยซึ่งจะต้องแสดงอย่างละเอียด เพื่อให้คนได้เรียนรู้ร่วมกัน และสามารถโต้แย้งด้วยเหตุด้วยผล ไม่ใช่คำวินิจฉัยเต็มไปด้วย emotion เป็นเรื่องอารมณ์ความรู้สึก และคนในสังคมก็ไม่ได้เรียนรู้เลยว่าศาลตีความ หรือมีความเห็นต่อหลักการอย่างไร และผมมองว่าการสร้างกฎหมายเพื่อมาปิดปากประชาชน ไม่ได้ทำให้ความน่าเชื่อถือของศาลรัฐธรรมนูญมีมากขึ้นเลย กลับกันยังกลับกลายเป็นสิ่งที่ทำลาย บ่อนทำลายความน่าเชื่อถือของศาลรัฐธรรมนูญเอง และศาลรัฐธรรมนูญเลยตัดสินคดีโดยไม่มีความรู้สึกรับผิดชอบต่อสังคม ศาลมีหน้าที่เขียนเหตุผลที่น่าเชื่อถือวางอยู่บนหลักการของกฎหมาย ศาลก็จะรู้สึกว่าตนเองไม่ได้มีหน้าที่แบบนั้น เพราะยังไงก็มีกฎหมายที่เอาไว้คุ้มครองตนเองอยู่แล้ว นี่ก็เป็นเรื่องที่น่ากังวลมาก

เกี่ยวกับเรื่องประเด็นการให้เหตุผล อย่างเช่นคำวินิจฉัยล้มล้างเกี่ยวกับคดีพระมหากษัตริย์ ในประเด็นแบบนี้การให้เหตุผลของศาลมีความชัดเจนมากแค่ไหน ในทางวิชาการก็มีหลายคนมากที่ออกมาวิพากษ์เกี่ยวกับการให้เหตุผล

อย่างที่ได้คุยไปก่อนหน้าว่าจริงๆ มีปัญหาตั้งแต่การตีความหลักการ ซึ่งนั่นมีความชัดเจนอยู่แล้ว คือ ศาลทำให้หลักการรวมถึงรูปแบบการปกครองที่มีความชัดเจนอยู่แล้วมันเกิดข้อกังขา และสอง ในเรื่องของวิธีพิจารณาความ ก็มีปัญหาและถูกตั้งคำถามมาก

ผมคิดว่าเราพูดถึงเรื่องการไต่สวน เรื่องของระบบการกล่าวหา แต่สิ่งสำคัญที่สุด ไม่ว่าจะเป็นกล่าวหาหรือไต่สวนก็แล้วแต่ มันต้องเป็น due process มันต้องเป็นการที่ศาลต้องให้โอกาสคู่ความ ต้องให้โอกาสโดยเฉพาะคนที่ถูกกล่าวหาได้พิสูจน์ความบริสุทธิ์ และต้องรับฟังอย่างรอบด้าน เพราะอย่างที่เรียนไปว่าคำวินิจฉัยของศาลนั้นมี impact มาก เป็นการยืนยันหลักการสูงสุด หรือการยืนยันหลักการพื้นฐานของประเทศ

เพราะฉะนั้น ต้องมีความรอบคอบและรอบด้านมากกว่านี้ ผมยังรู้สึกว่าอ่านจากคำวินิจฉัยหรือว่าดูจากลักษณะของการดำเนินกระบวนการพิจารณาของศาล ดูแล้ว ทำให้เราเชื่อมั่นในคำวินิจฉัยได้น้อยมาก และมีข้อสงสัยเกิดขึ้นเยอะแยะมากมายตามมา ซึ่งมันอาจทำให้คนเกิดคำสงสัยว่า เอ๊ะ หรือเป็นคำถามตัวใหญ่ๆ ว่าศาลมีธงมาแล้วหรือเปล่า เพราะฉะนั้นไม่ต้องไปรับฟังพยานหลักฐานรอบด้าน นี่ก็เป็นคำถามซึ่งคนทั่วไปจะตั้งคำถามได้

ผมจึงมองว่าผลของคดี ถึงแม้ว่าจะไม่ได้นำไปสู่การดำเนินคดีอาญากับผู้ถูกกล่าวหา แต่ว่ากลายเป็นการตราหน้าเขาว่าพวกนี้เป็นกบฏล้มล้างการปกครองอะไรต่างๆ ซึ่งเป็นเรื่องร้ายแรงมาก ก็เหมือนกับเป็นการกล่าวหาว่าพวกนี้กระทำความผิดที่มีโทษประหารชีวิต

ประเด็นของคำวินิจฉัยสืบเนื่องมาจากความพยายามให้มีการแก้ 112 ในฐานะที่อาจารย์เป็นนักกฎหมาย คิดว่า 112 มีปัญหาเรื่องความชัดเจนและการบังคับใช้อย่างไร

การเรียกร้องในการปฏิรูปกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายอะไรก็แล้วแต่ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญจนถึงพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายรับรองต่างๆ เป็นสิทธิอันชอบธรรมของประชาชนหรือว่าคนที่เกี่ยวข้องอยู่แล้ว เพราะฉะนั้นแล้วผมไม่เห็นปัญหาว่าการที่เราจะเสนอให้ยกเลิก แม้กระทั่งยกเลิกมาตรา 112 จะเป็นการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างไร

เขาไม่ได้เสนอว่าให้ยกเลิกสถาบันพระมหากษัตริย์ หรือเปลี่ยนเป็นสาธารณรัฐ เขาไม่ได้พูดอย่างนั้น แต่ว่าเขาเสนอให้มีการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์เพื่อให้ดีขึ้นอย่างนี้ เพราะฉะนั้นแล้วการเสนอปฏิรูปกฎหมายให้มีการหรือแก้กฎหมายเป็นเรื่องที่ทำได้อยู่แล้ว ไม่ได้มีปัญหาอะไร

แต่ในที่นี้ ถ้าพูดถึงหลักการมาตรา 112 ถ้าเราพูดถึงหลักการ เราไม่เอาเลขมาตราแล้วกัน เราพูดถึงหลักการในความเห็นผม ผมมองว่าการที่กฎหมายให้ความคุ้มครองประมุขของรัฐเป็นหลักที่ผมเชื่อว่านักกฎหมายส่วนใหญ่ทราบกันดี ว่าเป็นหลักการสากลทั่วไป เพียงแต่ว่าเราต้องกลับมาดูเหมือนกันว่า เมื่อเรามีมาตรการกฎหมายที่ให้ความคุ้มครองพระมหากษัตริย์ หรือว่าประมุขของรัฐมากกว่าคนทั่วไป เป้าหมายของมันก็คือว่า เพื่อให้สถาบันไม่ยุ่งเกี่ยวกับการเมือง หรือว่าอยู่ในสถานะที่มีข้อโต้แย้ง ทำให้คนวิพากษ์วิจารณ์มากจนเรียกว่าทำให้สถานะของการเป็นประมุขของรัฐมันมีปัญหา

ทีนี้เราต้องกลับมาถามว่า สถานการณ์สังคมในเวลานี้ การที่จะมีมาตรการกฎหมายที่จะทำให้บรรลุผลดังกล่าวได้จริง ควรจะเป็นอย่างไรกันแน่

ถามว่าส่วนตัวเห็นด้วยหรือไม่ว่าควรจะมีกฎหมายให้ความคุ้มครองประมุขของรัฐมากกว่าคนปกติ เห็นด้วย แต่ผมไม่เชื่ออีกแล้วว่า โทษที่เขียนไว้รุนแรงแบบนั้น และก็กระบวนการที่ศาลใช้อยู่ตลอดมาจนถึงตอนนี้ ซึ่งมันมีหลายกรณี หลายแง่มุม มันน่ากังวลมากในกระบวนพิจารณาทั้งหลาย

ผมไม่เชื่อว่าสิ่งที่เป็นอยู่ทั้งหลักการกฎหมาย และกระบวนพิจารณาจะช่วยทำให้เราบรรลุเป้าหมายในการคุ้มครองประมุขของรัฐได้จริง ผมเชื่อว่าน่าจะถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องกลับมาทบทวนอีกครั้ง ทีนี้วิธีการทบทวนผมคิดว่าจะต้องมาคุยกัน คือ เรื่องนี้ไม่สามารถเกิดจากการที่รัฐบาลเป็นคนคิดเองว่าควรจะปกป้องแบบนี้ รัฐบาลต้องรับฟังคนในประเทศว่าอารมณ์ความรู้สึกเขาเป็นอย่างไร และเขาอยากให้เป็นอย่างไร เพราะฉะนั้น ผมเห็นด้วยกับการที่ต้องปฏิรูป และแก้ไขมาตรา 112

หนึ่ง ผมคิดว่าโทษควรจะต้องน้อยลง และหลักการจะเป็นอย่างไรนั้น คงต้องมีการทำให้เป็นประชาธิปไตยอย่างจริงจัง ให้ประชาชนมีส่วนร่วม และองค์กรหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมมาพูดคุยกัน มันต้องมีเวที

สอง เราไม่ควรมีกระบวนพิจารณาที่เป็นอยู่อย่างนี้อีกแล้ว เพราะว่าเราปฏิบัติต่อคนที่ถูกกล่าวหาเสมือนหนึ่งเป็นนักโทษประหารชีวิต โทษคดีอุกฉกรรจ์ร้ายแรงมาก จริงอยู่ว่ามีแนวโน้มที่ดี อย่างหนึ่งที่ผมสังเกตเห็นในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา ก็คือว่าสมัยก่อนถ้าย้อนไปคดี 112 ศาลแทบจะไม่ให้ประกันตัวเลย ผมยังไม่เคยได้ยินเลยว่าคดีไหนที่มีคนถูกกล่าวหาและศาลให้ประกันตัว แต่ตอนนี้เปลี่ยนไปพอสมควร ก็คือคนที่ถูกกล่าวหาครั้งแรกก็อาจยังมีโอกาสได้ประกันตัวออกไปต่อสู้คดีนอกศาล อาจมีปัญหาที่ถูกกล่าวหาซ้ำแล้วซ้ำอีกอะไรต่างๆ แต่ว่าที่เป็นอยู่ คนที่ถูกกล่าวหาซ้ำๆ ก็ไม่ควรจะต้องไปอยู่ในคุก ในคดีที่เรามองว่าเกี่ยวกับการใช้สิทธิเสรีภาพในทางความคิดในทางคำพูด มันไม่ควรจะถูก treat ไม่ควรถูกปฏิบัติแบบเดียวกันกับคนที่ถูกกล่าวหาฆ่าคนตายหรือคดีอุกฉกรรจ์

ผมคิดว่าโดยหลักการของวิธีพิจารณามันก็ผิดแล้ว และโดยส่วนตัวผมไม่เชื่อว่าสิ่งที่เป็นอยู่จะช่วยปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างที่กฎหมายตั้งใจ ในทางตรงกันข้าม กลับบ่อนทำลายสถาบันพระมหากษัตริย์ ความน่าเชื่อถือ จริงๆ อาจไม่ได้เกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ก็ได้ แต่เป็นท่าทีของรัฐบาลเอง เป็นท่าทีของศาลเอง เป็นต้น

ผมคิดว่าสิ่งที่ทำอยู่ตอนนี้เป็นเรื่องที่ไม่ได้ช่วย และแถมเป็นการทำลายเสียด้วยซ้ำไป เพราะฉะนั้นคิดว่าถึงเวลาต้องมาปรับกันครั้งใหญ่

ประเด็นที่คนพูดคุยเกี่ยวกับผลคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เหมือนกับเป็นการห้ามพูดถึงการปฏิรูปสถาบันฯ แก้ไขมาตรา 112 หลายคนกังวลว่าอาจมีโทษอาญาเข้ามาเกี่ยวข้อง อาจารย์มีความเห็นว่าอย่างไร

นี่สิ่งที่ผมกังวลมากที่สุดในการแก้ไขปัญหาเรื่องนี้ เริ่มต้นตั้งแต่คนที่รู้สึกว่าตัวเองจงรักภักดีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์มากๆ และวิธีการในการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์ก็คือ ต้องบังคับใช้กฎหมายอย่างรุนแรง ต้องปิดปากอีกฝ่ายหนึ่ง ต้องห้ามวิพากษ์วิจารณ์

ผมคิดว่าจุดเริ่มต้นมันต้องเริ่มต้นจากการที่เรายอมรับว่าคนในสังคมคิดไม่เหมือนกัน คนที่ไม่รักก็ไม่ได้หมายความว่าเขาต้องการจะล้มล้าง เขาอาจต้องการให้สถาบันพระมหากษัตริย์ หรือสถาบันการเมืองในประเทศไทยดีขึ้น และเขาก็สามารถอยู่ได้อย่างมีความสุข เพราะฉะนั้น เราต้องเริ่มต้นจากการยอมรับก่อนว่า มีความแตกต่างหลากหลาย และสองก็คือว่า ควรจะต้องมีพื้นที่ให้พูดคุยกันได้ เพราะเราไม่ใช่เหมือนสมัยก่อนที่คนยังสามารถพูดได้ ไม่มีปัญหาอะไร แต่ปัจจุบันคนตั้งคำถามเยอะมากขึ้น เราต้องยอมรับข้อเท็จจริงนี้ก่อนว่า มีจำนวนคนที่ตั้งคำถามหรืออยากจะพูดเรื่องนี้มากขึ้น เพราะฉะนั้นแล้วถ้าเราไปกดไว้ สุดท้ายก็ระเบิดออกมา เป็นธรรมชาติของทุกสรรพสิ่งจะช้าหรือจะเร็วแค่นั้นเอง

เพราะฉะนั้น สิ่งที่สำคัญต่อมาคือการเปิดเวทีให้พูดกัน แล้วต้องกล้าพูดด้วย ไม่ใช่ว่าเปิดเวทีแล้วสภาตั้งคณะกรรมาธิการ ตั้งแต่ในนามและไม่ได้ทำอะไรต่อ แต่ว่าเวทีนี้ในการพูดจา ผมคิดว่าใครจะเป็นเจ้าภาพก็ได้ แต่ว่าสภามีความชอบธรรมมากที่สุด ในการเป็นคนกลาง ในการเปิด คนที่เปิดต้องกล้าที่จะทำเรื่องพวกนี้ด้วย เพื่อทำให้บรรยากาศ และผู้เข้าร่วมรู้สึกว่าจะสามารถพูดแลกเปลี่ยนกันได้โดยสุจริต เพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาร่วมกันหรือปฏิรูปร่วมกัน ต้องสร้างบรรยากาศแบบนี้ แต่ตอนนี้บรรยากาศคือเต็มไปด้วยความกลัว กลัวว่าถ้าพูดไปแล้วเดี๋ยวจะมีคนบันทึกไว้และเอาไปฟ้องร้องดำเนินคดี ถ้าเริ่มต้นอย่างนี้ มันก็จะไม่ไปไหน คือ การพยายามกดไว้และรอวันระเบิดแค่นั้นเอง

การเคลื่อนไหวเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นครั้งที่ 2 แล้วที่มีความพยายามเสนอเรื่องเข้าสู่สภา มุมมองของอาจารย์ว่าเรายังมีความหวังมากน้อยแค่ไหนในสังคม

เราต้องอยู่ด้วยความหวัง ต้องพูดอย่างนี้ ถึงความหวังมันริบหรี่มาก แต่ว่าเราต้องอยู่ด้วยความหวัง คือเราต้องใช้ชีวิตไปข้างหน้า เรามีลูกหลานของเราที่ต้องเติบโตขึ้นไป แล้วก็มีความหวังว่าสังคมเราจะดีขึ้น แต่ว่าอย่างที่ผมบอกไปแหละว่าปัญหาของความพยายามในการแก้รัฐธรรมนูญ มันเกิดจากกลไก เรียกว่าค่ายกลที่มันถูกวางไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2560 ทำให้การแก้ปัญหาอะไรทั้งหลาย มันเกิดขึ้นไม่ได้

เพราะฉะนั้นแล้ว สิ่งแรกในทางกฎหมายที่ต้องทำเลยก็คือต้องแก้รัฐธรรมนูญให้ได้และก็ผมคิดว่ามันต้องสร้างเวทีให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในหลายๆ เรื่องในรัฐธรรมนูญ โดยที่การเปลี่ยนแปลง มันควรจะมาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง

การพยายามของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน คือ ความพยายามที่ถูกต้องและก็เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นในสังคมเสรีประชาธิปไตยทั่วไป เพราะว่ารัฐธรรมนูญเป็นเรื่องของสังคม เป็นเรื่องของประชาชนทั้งหมด เพราะฉะนั้นแล้วจะทำอย่างไรให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินชะตาชีวิตของตัวเองให้ได้ แนวทางที่เป็นอยู่เป็นแนวทางที่ถูกต้อง เพียงแต่ว่าคนที่มีอำนาจในการคุมตัวล็อกทั้งหลาย ต้องถึงจุดที่ต้องตระหนัก แต่ดูเหมือนตอนนี้พวกเขายังไม่ตระหนักเท่าไหร่ว่า ปัญหามันร้ายแรงมาก และก็ถ้ารอไปถึงวันที่แตกหัก หลายอย่างก็อาจจะเสียหายเกินกว่าที่จะเยียวยา

อาจารย์เล่าให้เราฟังว่า อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ เป็นเหมือนไฟนำทางให้อาจารย์ได้เข้าสู่วงการกฎหมาย ได้เข้ามาเรียนที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อยากให้อาจารย์ขยายความ เล่าให้เราฟังถึงตรงนี้ว่ามีความเป็นมาอย่างไร

ผมเคยปรารภกับอาจารย์ผู้ใหญ่ในคณะท่านหนึ่ง ซึ่งมีความคุ้นเคยกับครอบครัวของท่านอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ กับท่านคณบดี รุธิ์ พนมยงค์ คณบดีของคณะพาณิชย์ฯ ผมเคยไปเล่าให้ท่านฟังว่า ผมอยากพบท่านผู้หญิงพูนศุข คือ ผมไม่ทันท่านอาจารย์ปรีดีอยู่แล้ว ตอนท่านเสีย ท่านก็อยู่ต่างประเทศ แล้วเราก็ยังเด็กมาก แต่ว่าท่านผู้หญิงพูนศุขท่านก็มีชีวิตอยู่ยืนยาวกว่า และผมก็มีความคิดตลอดว่าอยากจะพบท่านสักครั้งหนึ่ง แต่เสียดายที่ยังไม่เคยได้มีโอกาสได้พบ

โดยส่วนตัว ผมมีความผูกพันทางจิตใจกับท่านอาจารย์ปรีดีมาก เพราะตั้งแต่อายุสัก 8-9 ขวบ ผมก็เริ่มอ่านหนังสืออาจารย์ปรีดีแล้ว คุณลุงผมอยู่ต่างประเทศ เวลาท่านกลับมาเมืองไทยปีละครั้ง ก็จะมีหนังสือเกี่ยวกับอาจารย์ปรีดีที่เขียนโดยคุณสุพจน์ ด่านตระกูลบ้าง เขียนโดยอาจารย์ส. ศิวลักษณ์ บ้าง เพราะฉะนั้นผมก็ได้เรียนรู้ในเรื่องของท่านจากหนังสือเหล่านั้นตั้งแต่เด็กๆ อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ จึงกลายเป็นแรงบันดาลใจที่สำคัญที่สุดที่ทำให้ผมสนใจเรื่องของกฎหมาย เรื่องการเมือง จริงๆ เรื่องการเมืองมากกว่ากฎหมายด้วยซ้ำไป

เรื่องราวของอาจารย์ปรีดีทำให้ตอนเด็กๆ ผมรู้จักมหาวิทยาธรรมศาสตร์ แล้วก็ตั้งเป้าหมายว่าต้องมาเรียนที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ให้ได้ ผมสนใจติดตามชีวประวัติของท่านมาก ตอนเป็นนักศึกษาก็ยังปรึกษากับอาจารย์บางท่านตลอด และยังถามถึงมูลนิธิปรีดี พนมยงค์ สถาบันปรีดี พนมยงค์ ตลอดว่าเป็นอย่างไรบ้าง มีกิจกรรมอะไรบ้าง ซึ่งผมก็สนใจตลอดเพียงแต่ว่าอาจจะไม่ได้มีโอกาสที่ได้เข้าไปร่วมกันอย่างเป็นทางการ

แต่วันนี้ได้มีโอกาสมาพูดแล้วก็แชร์ความคิดเห็น ในนามของสถาบันปรีดีฯ ก็ถือว่าเป็นสิ่งที่ใฝ่ฝันมาตลอดว่าอยากจะทำ อยากจะ contribute อยากจะมีส่วนร่วมกับงานของสถาบันปรีดี พนมยงค์ เพราะฉะนั้น ผมคิดว่าสถาบันก็เป็นส่วนหนึ่งของการสืบสานเจตนารมณ์ของท่านอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลาที่สังคมมีความมืดมิด และคนรู้สึกกลัว รู้สึกสิ้นหวังในเรื่องการเมือง

ในเรื่องอนาคต ผมคิดว่ามันต้องมีคนที่สร้างเวที สร้างพื้นที่ปลอดภัยให้กับคนได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็น และก็ร่วมกันเรียกว่าแก้ไขปัญหา ผมคิดว่ามันคือความพยายามอย่างหนึ่ง ก็อยากจะเชิญชวนทุกคนให้มาร่วมกันสนับสนุน

ผมคิดว่าการสนับสนุนที่ดีที่สุดก็คือการเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่สถาบันปรีดี พนมยงค์จัด เพราะว่าเป็นกิจกรรมที่อยากจะรับฟังความคิดเห็นของทุกคนอยู่แล้ว แล้วก็เปิดเวทีให้มีการแลกเปลี่ยนกันหรือว่าการสนับสนุนในรูปแบบอื่นๆ เท่าที่ทำได้ นี่ก็ถือว่าเป็นการร่วมกันสืบสานเจตนารมณ์ประชาธิปไตยของท่านอาจารย์ปรีดี พนมยงค์และก็อุดมการณ์ของรัฐธรรมนูญที่ท่านให้ไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 ครับ