ดัดแปลงจากการเผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รัฐสวัสดิการเป็นโจทย์สำคัญอย่างหนึ่งที่มีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะหลังจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่มีการตั้งคำถามถึงคุณภาพชีวิตของประชาชน และความไม่นอนทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการระบาดของโรค  อย่างไรก็ตาม การระบาดของโควิด-19 นั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการตระหนักถึงความสำคัญของการจำเป็นต้องมีรัฐสวัสดิการ คำถามคือรัฐสวัสดิการคืออะไร มีความจำเป็นกับชีวิตเราอย่างไร และเราจะไปถึงรัฐสวัสดิการได้อย่างไร ในบทความนี้จะพาทุกท่านไปสำรวจและทำความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ

ความจำเป็นแห่งการมีรัฐสวัสดิการ

“รัฐสวัสดิการ” หมายถึง รัฐประชาธิปไตย ซึ่งไม่เพียงแต่รัฐนั้นรับประกันสิทธิขั้นพื้นฐาน และ อิสรภาพส่วนบุคคลและทางเศรษฐกิจตามรัฐธรรมนูญ (เป็นนิติรัฐ) แต่ยังต้องเป็นรัฐที่ใช้มาตรการทางกฎหมาย ทางการเมือง และทางวัตถุเพื่อคลายความตึงเครียดทางสังคมและทำให้เกิดความเท่าเทียมกันท่ามกลางความแตกต่างทางสังคม (ในระดับหนึ่ง) 

ในลักษณะดังกล่าวเป้าหมายของรัฐสวัสดิการจึงเป็นเรื่องของความยุติธรรม (Justice) สิ่งนี้สอดคล้องกับทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ และเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์สยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย ด้วยปรารถนาจะให้ประเทศสยามหรือประเทศไทยในขณะนั้นมีประชาธิปไตยสมบูรณ์

การมีประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ได้นั้น จะต้องมีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นเรื่องหนึ่งที่ปรีดีให้ความสำคัญ เพราะว่าถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจแล้ว ราษฎรส่วนมากก็จะไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้ ด้วยต้องกังวลว่าจะหาเลี้ยงชีพได้อย่างไร ทำให้สุดท้ายไม่ได้สนใจสิทธิและความเป็นอยู่ในทางการเมืองของตน สาเหตุดังกล่าวนี้ภายหลังการอภิวัฒน์สยาปรีดีจึงได้นำเสนอ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ขึ้นมาโดยหมายมุ่งจะให้แบบแผนในการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเพื่อนำมาซึ่งความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

ดังนั้น “รัฐสวัสดิการ” เป็นเรื่องของความเสมอภาคหรือก็คือ ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) ซึ่งเป็นพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งการจะเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์นั้น ไม่สามารถปฏิเสธความสำคัญของการเป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจได้เลย ด้วยเหตุที่ความเสมอภาคทั้งในแง่ศักดิ์ศรี การได้รับความเคารพ และการกำหนดชีวิตความเป็นอยู่ของตนเองนั้น อยู่บนเงื่อนไขการได้รับการจัดสรรทรัพยากรพื้นฐาน ซึ่งหากปราศจากทรัพยากรพื้นฐานเหล่านี้แล้วสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นแทบจะไม่มีคุณค่าอะไรเลย 

การคุ้มครองพลเมืองให้รอดพ้นจากภัยความยากจน อีกทั้งสนับสนุนให้ประชาชนใช้ศักยภาพของตนได้อย่างเต็มที่นั้น จึงเป็นหน้าที่ของรัฐในระบอบประชาธิปไตย รัฐสวัสดิการจึงไม่ใช่เรื่องของรัฐสังคมนิยมเพียงอย่างเดียว

สำหรับทรัพยากรพื้นฐานที่รัฐควรจัดหาให้นั้นเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัยและกาลเวลา ในเบื้องต้นทรัพยากรพื้นฐานนั้นอาจเป็นเรื่องของอาหารและที่พักอาศัย  อย่างไรก็ตาม ทรัพยากรพื้นฐานอื่นๆ ที่จำเป็นนั้นยังมีอยู่อีกมาก ซึ่งหากปราศจากสิ่งเหล่านี้แล้วการใช้สิทธิและเสรีภาพในระบอบประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นไม่ได้ 

สิ่งเหล่านี้รวมไปถึงการศึกษาหรือการฝึกอาชีพ ข้อมูลข่าวสาร เงินช่วยเหลือสำหรับเลี้ยงดูบุตร การรักษาพยาบาล และการสนับสนุนพื้นฐานอื่นๆ ซึ่งอย่างน้อยที่สุดจะต้องอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับสภาวะชีวิตทางสังคมและเศรษฐกิจ

ท้ายที่สุดแล้ว ความจำเป็นของการมีอยู่ของรัฐสวัสดิการจึงเป็นไปเพื่อที่จะยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล ให้เขาสามารถดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตนเองในการดำรงชีวิตและเลือกดำเนินการตามความต้องการของตนเองได้ โดยมีการสนับสนุนจากรัฐในการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐานที่จะช่วยส่งเสริมการดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตน

ข้อถกเถียงเกี่ยวกับการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการ

คำถามสำคัญที่สุดและเป็นข้อถกเถียงกันอย่างมากเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการมักจะเป็นเรื่องของต้นทุนที่สังคมต้องแบกรับเพื่อจ่ายให้บรรลุสู่เป้าหมายของการเป็นรัฐสวัสดิการ หลายกระแสมักโจมตีว่ารัฐสวัสดิการนั้น ใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากและบ่อยครั้งกลายเป็นประชานิยมที่ละลายงบประมาณแผ่นดินไปกับกิจกรรมที่สิ้นเปลือง และ ไม่รักษาวินัยทางการคลัง และ ถึงขนาดบางครั้งยังมีผู้กล่าวอ้างว่านโยบายทางสังคมเป็นอุปสรรคขัดขวางการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ  

ทว่า ข้อที่สังคมโดยรวมต้องตระหนักถึงการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการนั้นก็เช่นเดียวกันกับการเป็นประชาธิปไตยที่ไม่ได้เป็นเรื่องของกำไรขาดทุน สังคมไม่อาจเอาคุณค่าของอิสรภาพและประชาธิปไตยไปเปรียบเทียบกับการเติบโตทางเศรษฐกิจได้ 

ปัญหาอีกประการหนึ่ง คือ มายาคติเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการซึ่งมักถูกกล่าวหาว่า รัฐสวัสดิการทำให้คนขี้เกียจ งอมืองอเท้า และไม่มีแรงจูงใจออกไปต่อสู้กับโลกภายนอก ซึ่งเป็นความเข้าใจผิด เพราะในความเป็นจริงแล้วรัฐสวัสดิการมิได้แจกจ่ายเงิน แต่ทำให้คนไม่ต้องกังวลเวลาป่วย ตกงาน หรือไม่ต้องจ่ายค่าทำประกันชีวิต ดังได้กล่าวมาแล้วว่าจุดประสงค์ของ “รัฐสวัสดิการ” คือ ส่งเสริมให้เกิดความยุติธรรมทางสังคม ทำให้คนทุกคนในสังคมสามารถจะดำรงชีวิตได้ตามเจตจำนงของตนเอง

นอกจากนี้ หากกล่าวเฉพาะในบริบทของประเทศไทย ‘ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี’ นักวิชาการด้านสวัสดิการสังคมคนสำคัญ ได้ชี้ให้เห็นว่า “อุปสรรคสำคัญที่ทำให้ไม่สามารถเกิดรัฐสวัสดิการในประเทศไทยได้นั้นเกิดขึ้นมาจากปัจจัย 3 ประการ” ดังนี้

ประการแรก กลุ่มอนุรักษ์นิยมใหม่ คือ กลุ่มที่เห็นความไม่เป็นธรรม ความไม่ถูกต้อง และมีเจตนาดี แต่คิดว่าไม่สามารถทำอะไรหรือเปลี่ยนแปลงปัญหาเชิงโครงสร้างได้ เมื่อเปลี่ยนอะไรไม่ได้ก็ทำได้เพียงแต่เรื่องเล็กๆ อย่างการเสียสละเชิงปัจเจก เช่น โครงการคนละก้าวที่ระดมเงินบริจาคมาช่วยโรงพยาบาล เป็นต้น การแก้ปัญหาในลักษณะดังกล่าวอาจช่วยให้ปัญหาเฉพาะหน้าดีขึ้น แต่ในเชิงโครงสร้างนั้นไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง

ประการที่สอง ลัทธิท้องถิ่นนิยมทำให้การต่อสู้เพื่อรัฐสวัสดิการแบบก้าวหน้าครบวงจรไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เนื่องจากมีกรอบการมองว่าเมื่อไม่สามารถแก้ไขโครงสร้างได้ เพราะรัฐส่วนกลางไม่มีประสิทธิภาพและทุจริต ดังนั้น จึงต้องย้อนกลับมาหาระดับท้องถิ่น ทั้งๆ ที่ปัญหาหลายอย่างนั้นไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการต่อสู้เฉพาะประเด็น ซึ่งสะท้อนให้เห็นได้ว่าประเด็นรัฐสวัสดิการนั้นไม่เคยเป็นประเด็นวิวาทะสาธารณะ

ประการที่สาม กลุ่มนักคิดและเทคโนแครต กลุ่มลัทธิเสรีนิยมใหม่ มองว่า ปัญหาสวัสดิการคือการขาดข้อมูลที่ดี รัฐจึงไม่ต้องทำอะไร เพียงแค่เอาข้อมูลไปให้กับประชาชนจัดการตัวเองได้ด้วยเครือข่ายที่มีอยู่แล้ว ด้วยการแปลงสินทรัพย์ที่มีเป็นทุน เพิ่มโอกาสการแข่งขันในตลาดให้มากขึ้น โดยไม่ต้องปรับปรุงโครงสร้างที่ไม่เป็นธรรมภายในรัฐ

อุปสรรคทั้งสามประการข้างต้นนั้น ก่อให้เกิดความไม่ก้าวหน้าของขบวนการรัฐสวัสดิการของประเทศไทย นโยบายทางสังคมของรัฐจึงออกมาในลักษณะของสวัสดิการแบบชิงโชค ดังเช่นที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน เพราะประเด็นรัฐสวัสดิการนั้นไม่เคยกลายมาเป็นวิวาทะสาธารณะ และการแก้ปัญหาดำเนินการไปเพียงเป็นจุดๆ มากกว่าจะสร้างระบบรัฐสวัสดิการสมบูรณ์

วิถีทางที่เราจะไปสู่การเป็นรัฐสวัสดิการ

การจะไปถึงรัฐสวัสดิการได้นั้น รัฐควรจะต้องยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล ให้เขาสามารถดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตนเองในการดำรงชีวิตและเลือกดำเนินการตามความต้องการของตนเองได้ โดยมีการสนับสนุนจากรัฐในการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐาน ซึ่งองค์ประกอบสำคัญที่จะนำไปสู่รัฐสวัสดิการได้นั้น ประกอบไปด้วยปัจจัย 2 ประการ คือ ‘หลักการเบื้องหลัง’ และ ‘เครื่องมือดำเนินการ’

หลักการเบื้องหลัง ที่จะนำไปสู่รัฐสวัสดิการนั้น เป็นสิ่งสำคัญที่จะต้องทำให้เกิดความตระหนักขึ้นในสังคม แนวคิดของรัฐสวัสดิการนั้นตั้งอยู่บนฐานความคิดที่ว่า สังคมโดยรวมต้องเข้ามาช่วยเหลือกันเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล และส่งเสริมให้บุคคลทุกคนสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพของตนเองได้ ซึ่งการร่วมกันนี้ก็คือ ความตระหนักในความเป็นพี่น้องร่วมกันของคนในสังคมหรือเรียกว่าต้องมีความ “ภราดรภาพ” กัน 

‘นายปรีดี พนมยงค์’ ได้เคยอธิบายเรื่องความภราดรภาพเอาไว้ว่า “มนุษยชาติต้องพึ่งพาอาศัยกันตั้งแต่เกิดจนตาย ดังนั้น จึงจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน โดยให้ทุกคนมีส่วนร่วมในความลำบากของผู้อื่นด้วย ซึ่งการนี้เป็นมูลฐานแห่งความยุติธรรมของสังคม” ซึ่งหากปราศจากความยินยอมพร้อมใจของคนในสังคมในเรื่องดังกล่าวแล้ว ย่อมไม่อาจจะเกิดขึ้นได้ เพราะทรรศนะของคนในสังคมจะรู้สึกว่าการต้องร่วมช่วยเหลือซึ่งกันและกันเป็นสิ่งเลวร้าย ยิ่งในบางกรณีแล้วจำเป็นต้องอาศัยอำนาจรัฐเพื่อทำให้มีรัฐสวัสดิการแล้ว อาทิ การจัดเก็บภาษีจะกลายเป็นทำให้ประชาชนรู้สึกไม่ต่างจากการเวนคืนทรัพย์สิน กรณีเช่นนี้จึงต้องสร้างความตระหนักรู้ให้กับสังคมเสียก่อน

สำหรับเครื่องมือดำเนินการเพื่อให้เกิดรัฐสวัสดิการนั้น บรรดาเครื่องมือทั้งหลายนั้นดำเนินการไปเพื่อให้เกิดสิ่งสำคัญ 2 ประการ คือ 

ประการแรก กระบวนการทำให้ไม่เป็นสินค้า (Decommodification) กล่าวคือ การทำให้บุคคลดำรงอยู่ได้โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งพิงตลาดแรงงานแต่เพียงช่องทางเดียวในการเลี้ยงชีพของบุคคลหนึ่ง ซึ่งหากบุคคลต้องพึ่งพิงตลาดแรงงานแต่เพียงช่องทางเดียว ตลาดแรงงานอาจจะบีบให้บุคคลต้องรับทำงานทุกประเภทโดยไม่คำนึงว่ามันจะมีค่าตอบแทนต่ำเพียงใด  ดังนั้น รัฐควรเข้ามาส่งเสริมคุณภาพชีวิตของบุคคลให้ได้รับการคุ้มครองทางสังคมอย่างรอบด้าน อันจะส่งผลให้บุคคลสามารถมีชีวิตในระดับที่ดีพอสมควรโดยอาศัยปัจจัยพื้นฐาน และ

ประการที่สอง การลดระดับการแบ่งช่วงชั้นทางสังคม (Destratification) กล่าวคือ การที่สังคมถูกแบ่งเป็นลำดับชั้นอย่างไม่เท่าเทียมกัน ซึ่งในประเด็นนี้รัฐสวัสดิการจะเข้ามาช่วยลดระดับการแบ่งช่วงชั้นทางสังคม โดยการเสริมสร้างให้คนขยับระดับทางสังคมให้มีพื้นฐานที่เท่ากัน 

การจะตอบสนองเป้าหมายทั้งสองประการข้างต้นได้นั้นจำเป็นจะต้องอาศัยเครื่องมือ 4 อย่างด้วยกัน ได้แก่ 

1. การประกันการว่างงาน คือ รูปแบบดั้งเดิมที่สุดของสิทธิประโยชน์ทดแทนรายได้ การว่างงานเป็นมากกว่าแค่การสูญเสียรายได้จากการทำงานหรือการสูญเสียเชิงวัตถุ แต่บ่อยครั้งที่การวางนั้นมาพร้อมรู้สึกกังขาในศักยภาพของตนเอง หรือ ความวิกตกกังวลที่จะเกิดขึ้นในอนาคตกับชีวิต การประกันการว่างงานจึงเป็นรูปแบบหนึ่งที่จะให้ความช่วยเหลือ ส่งเสริม และปลอบประโลมจิตใจ ซึ่งในปัจจุบันประเทศไทยได้มีการจ่ายเงินประกันการว่างงานแล้วระดับหนึ่ง นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีของรัฐสวัสดิการที่จะสามารถต่อยอดต่อไปได้  อย่างไรก็ตาม ในอนาคตการปรับปรุงเรื่องประกันการว่างงานนั้นอาจจะปรับให้มีความเหมาะสมมากขึ้น เนื่องจากประกันการว่างงานในปัจจุบันนั้นตอบสนองเพียงเฉพาะตัวบุคคลที่เป็นเจ้าของแรงงานเท่านั้น  ทว่า ในความเป็นจริงบุคคลหนึ่งคนนั้นมิได้หาเลี้ยงชีพเพียงแค่ตนเท่านั้น อาจจะต้องหาเลี้ยงบิดา มารดา และบุตร การให้เงินประกันการว่างงานจึงอาจคำนึงถึงภาระที่บุคคลนั้นมีอยู่ พร้อมๆ กับเสนอแนะงานที่เหมาะสมกับความต้องการของบุคคลนั้น
2. เงินบำนาญ คือ การประกันเงินบำนาญนั้นมีความสำคัญในฐานะการช่วยเหลือขั้นพื้นฐานเมื่อบุคคลนั้นเกษียณจากวัยที่สามารถจะทำงานได้แล้ว ซึ่งแม้ผู้สูงอายุมีแนวโน้มที่จะต้องพึ่งพาบริการสาธารณสุขและการดูแลมากขึ้น แต่การได้รับเงินบำนาญก็ยังเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อช่วยให้บุคคลสามารถดำรงชีวิตได้
3. นโยบายประกันสุขภาพ เป็นเครื่องมือที่ถูกนำมาใช้แทนที่รัฐจะจ่ายเป็นเงินสดให้กับบุคคลผู้รับสวัสดิการ โดยเปลี่ยนมาเป็นการอำนวยความสะดวกด้านการบริการและสิทธิประโยชน์ในรูปแบบของวัตถุสิ่งของหรือบริการแทน ซึ่งอาจมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ได้ว่าระบบประกันสุขภาพนั้นอาจไม่มีประสิทธิภาพ  ทว่า นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคที่ผ่านมาได้แสดงให้เห็นถึงความเท่าเทียมทางโอกาสในการเข้าถึงบริการสุขภาพนั้น ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นนโยบายที่มีความจำเป็น
4. การศึกษาและการฝึกวิชาชีพ เป็นอีกหนึ่งเครื่องมือที่มีความสำคัญโดยภาครัฐเข้ามาช่วยในการส่งเสริมด้านองค์ความรู้ให้กับบุคคลเพื่อเสริมสร้างศักยภาพและต่อยอดการพัฒนาศักยภาพของบุคคล

นอกจากเครื่องมือทั้ง 4 ประการข้างต้นแล้ว ในปัจจุบัน รัฐประชาธิปไตยที่เป็นรัฐสวัสดิการที่มีความก้าวหน้านั้นได้ริเริ่มที่จะให้มีรายได้พื้นฐาน (Basic Income) ในลักษณะเป็นการประกันรายได้ขั้นต่ำที่เพียงพอแก่การดำรงชีวิตให้บุคคล โดยไม่ว่าจะมีรายได้หรือไม่รายได้จากการทำงาน

งบประมาณและภาระทางการคลัง

โจทย์สำคัญที่สุดของเรื่องรัฐสวัสดิการ คือ งบประมาณที่จะนำมาใช้จะมาจากแหล่งใด สิ่งสำคัญที่สุดงบประมาณที่จะนำมาใช้สร้างรัฐสวัสดิการนั้นไม่ควรก่อให้เกิดหนี้สาธารณะ เพราะจะเป็นการสร้างภาระทางการคลังให้กับประเทศ แต่เป้าหมายของรัฐในการดูแลประชาชนก็เป็นสิ่งจำเป็นและไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ 

วิธีการหนึ่งที่ดำเนินการได้แน่นอน คือ การตัดลดงบประมาณที่ไม่จำเป็นลง เช่น การปรับลดงบประมาณด้านความมั่นคงหรือด้านการทหารลง เป็นต้น แต่ในอีกแง่หนึ่งสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือ การปรับโครงสร้างทางภาษีเหมาะสม โดยการใช้ภาษีเงินได้อัตราก้าวหน้าอย่างจริงจัง แม้ว่าจะสร้างผลกระทบให้กับบุคคลที่มีรายได้มาก เพราะต้องเสียภาษีมาก แต่ก็ต้องไม่ลืมว่า ทุกๆ คนนั้นจะได้รับสวัสดิการตอบแทนกลับมา  

นอกจากนี้ รัฐอาจจะใช้ภาษีเฉพาะมากขึ้น เช่น ภาษีทรัพย์สินและภาษีมรดก เป็นต้น ซึ่งเครื่องมือทางภาษีนี้นอกจากจะช่วยสร้างรายได้ให้กับประเทศเพื่อเอามาใช้จัดสวัสดิการแล้ว ยังเป็นการลดความมั่งคั่งของบุคคลบางกลุ่มเพื่อกระจายความมั่งคั่งไปสู่สังคมทั้งหมด สิ่งนี้เป็นสิ่งที่ปรีดีได้เคยดำริไว้เช่นกันในเค้าโครงการเศรษฐกิจ
กล่าวโดยสรุปแล้ว รัฐประชาธิปไตย ที่ตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริงนั้นควรจะต้องเป็นรัฐสวัสดิการ เพื่อไปให้ถึงจุดมุ่งหมายสูงสุดคือการสร้างความเสมอภาค และ ส่งเสริมการใช้สิทธิและเสรีภาพของบุคคล ซึ่งการจะไปถึงจุดนั้นได้สังคมอาจจะต้องฟันฝ่ามายาคติต่างๆ และหยิบเอาประเด็นรัฐสวัสดิการขึ้นมาเป็นวิวาทะสาธารณะอย่างจริงจัง เพื่อให้รัฐสวัสดิการกลายมาเป็นโจทย์สำคัญในการยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

หากมองย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ความคิดริเริ่มที่จะบรรเทาความไม่แน่นอนของชีวิตนั้น ได้ปรากฏอยู่ในงานเขียนชิ้นสำคัญที่สะท้อนแนวคิดทางเศรษฐกิจของนายปรีดี พนมยงค์ คือ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ในส่วนของหลักประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร 

ที่มาแห่งการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

การจะทำความเข้าใจถึงแนวคิดการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นจำเป็นต้องย้อนกลับไปพิจารณาบริบทของสยามในเวลานั้น อาชีพของชาวสยามส่วนใหญ่ในเวลานั้นคือ การทำเกษรตรกรรมโดยเฉพาะอย่างยิ่งการเป็นชาวนา และอีกอาชีพหนึ่งที่ชาวสยามนิยมเป็นคือการรับราชการ ซึ่งอาชีพทั้งสองนั้นได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของสยามในเวลานั้น

สยามในช่วงปี พ.ศ. 2472 – 2475 นั้น ได้รับผลกระทบจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกอันเป็นผลมาจากสงครามโลกครั้งที่ 1 ซึ่งการที่สยามได้เข้าเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลกภายหลังจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 ทำให้เศรษฐกิจของสยามเปลี่ยนจากเศรษฐกิจแบบพึ่งพามาเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก 

ระบบเศรษฐกิจของสยามในขณะนั้น จึงผูกติดอยู่กับระบบเศรษฐกิจของโลกตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) ซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญของสยามในเวลานั้น

เมื่อเศรษฐกิจของยุโรปตกต่ำลง เพราะผลของสงคราม ก็ส่งผลให้ข้าว ไม้สัก ดีบุก และยางพารา ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกของสยามราคาตกต่ำลง และขายในตลาดต่างประเทศไม่ได้ราคา จึงทำให้สยามมีรายได้ลดลง สถานการณ์ดังกล่าวเป็นสาเหตุให้รัฐบาลสยามในปี พ.ศ. 2473 ตัดสินใจตัดทอนรายจ่ายเพื่อให้งบประมาณไม่ขาดดุลด้วยการลดค่าตอบแทนข้าราชการและลดงบประมาณทางทหารลง

สำหรับอาชีพเกษตรกรรมนั้น ชาวนาสยามอาจจะถือได้ว่าเป็นอาชีพที่ทำงานหนักที่สุด แต่ได้รับผลตอบแทนน้อยที่สุด จากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carl C. Zimmerman) ได้พบว่า แม้ชาวสยามส่วนใหญ่จะมีอาชีพเป็นเกษตรกรทำนา แต่โดยส่วนก็ไม่มีที่นาเป็นของตนเองและอาศัยวิธีการเช่านาจากเจ้าของที่ดิน โดยคิดสัดส่วนการเช่าที่ดินได้ราวๆ เกือบร้อยละ 50 ของพื้นที่ทำเกษตรกรรมของประเทศในเวลานั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งชาวนาในพื้นที่จังหวัดธัญบุรี (ซึ่งปัจจุบันได้ยุบรวมเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดปทุมธานี) 

ชาวนาส่วนใหญ่เป็นผู้เช่าที่ดินเกือบร้อยละ 85 ซึ่งที่ดินส่วนใหญ่นั้นเจ้าของที่ดินนั้นเป็นบริษัทที่เข้ามาพัฒนาขุดคลองและพัฒนาที่ดินเพื่อทำการเกษตรในขณะนั้น ประกอบกับการทำการเกษตรในเวลานั้นเน้นพึ่งพาธรรมชาติเสียมากกว่าการพัฒนาองค์ความรู้ทางเทคโนโลยีเพื่อทำการเกษตร การเพาะปลูกจึงเป็นไปแบบเดิม กล่าวคือ ชาวนาต้องใช้เงินลงทุนมากๆ และได้ดอกผลเพียงเล็กน้อย เมื่อเปรียบเทียบกับแรงงานที่ได้ลงไป และในส่วนของเงินทุนที่ได้ลงไปนั้นมักจะมาจากการกู้ยืมเงิน ซึ่งภายหลังจากการทำนาเสร็จแต่ละครั้งชาวนาต้องชำระค่าใช้จ่ายต่างๆ เช่น ดอกเบี้ยเงินกู้ ค่าเช่านา ภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินรัชชูปการ เป็นต้น ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายที่ลดทอนรายได้ของชาวนาไทย

สถาวการณ์ดังกล่าวนั้น ในทรรศนะของปรีดีถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ ปรีดีได้อธิบายเรื่องความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจนี้เอาไว้ในงานเขียนหลายชิ้น เช่น เค้าโครงการเศรษฐกิจ และ ความเป็นอนิจจังของสังคม เป็นต้น 

ซึ่งความไม่เที่ยงแท้ทางเศรษฐกิจนั้น แท้จริงแล้วก็คือ สภาพความไม่แน่นอนตามธรรมชาติของชีวิต ไม่ว่าจะเป็นในแง่ของฐานะทางเศรษฐกิจ และในแง่ของสังขาร ซี่งทั้งสองส่วนสัมพันธ์กันอยู่ เพราะการทำมาหาได้ของคนๆ หนึ่งนั้น ก็ขึ้นอยู่กำลังทางกายของบุคคลนั้น เมื่อสังขารของบุคคลร่วงโรยลงเพราะด้วยอายุหรือด้วยความพิการ ในส่วนของความสามารถในการทำงานของเขาก็จะลดลงไปด้วยเช่นเดียวกัน 

ทรัพย์สินเองก็มีลักษณะเช่นเดียวกัน เพราะเมื่อเจ็บป่วยทรัพย์สินที่หามาได้ก็ต้องใช้จ่ายไปและเมื่อเจ็บป่วยทรัพย์สินที่จะหามาได้ก็ลดลง  ฉะนั้น ทรัพย์สินจึงไม่อาจประกันความเที่ยงแท้แน่นอนได้ ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจนั้น ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะคนยากจนเท่านั้น คนชนชั้นกลาง ตลอดจนถึงผู้มั่งมีก็สามารถประสบกับความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจได้ทั้งสิ้น

หลักการการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

การแก้ไขปัญหาความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจในทรรศนะของปรีดีคือ จะต้องจัดให้มีการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Assurance Sociale) โดยให้รัฐเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจ โดยการให้หลักประกันกับราษฎรนับตั้งแต่เกิดจนกระทั่งสิ้นชีพ และ ไม่ว่าจะเป็นเด็ก หรือเจ็บป่วย หรือพิการ หรือชราทำงานไม่ได้ก็ดี ราษฎรจะได้มีอาหาร เครื่องนุ่งห่ม และสถานที่อยู่อาศัย อันเป็นปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต

หลักการการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดีได้นำเสนอเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ โดยการจะดำเนินการให้มีประกันเช่นว่าได้นั้น รัฐบาลจะต้องเป็นผู้ดำเนินการเอง เพราะด้วยลักษณะของประกันเช่นนี้ ไม่มีเอกชนคนใดจะทำได้ หรือถ้าเอกชนคนใดจะทำได้ ก็จะต้องดำเนินการโดยมีค่าใช้จ่ายเบี้ยประกันที่แพงมากเกินกว่าราษฎรทุกคนจะได้รับประกันในลักษณะดังกล่าวได้ 

ดังนั้น ในทรรศนะของปรีดีเมื่อให้รัฐบาลเป็นผู้จัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น รัฐบาลอาจจัดหาสิ่งอื่นแทนเบี้ยประกันภัยได้ เช่น การจ่ายเบี้ยประกันด้วยแรงงานผ่านการรับราชการ หรือจ่ายภาษีอากรโดยอ้อมเป็นจำนวนคนหนึ่งวันละเล็กน้อยในระดับที่ราษฎรไม่รู้สึกถึงภาระค่าเบี้ยประกันที่จ่าย เป็นต้น

ในส่วนของการดำเนินการเพื่อให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นจะดำเนินการด้วยกฎหมายว่าด้วยประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดสิทธิของประชาชนทุกคนมีสถานะเสมือนเป็น “ข้าราชการ” เพื่อที่จะให้มีสิทธิได้รับเงินเดือนเป็นจำนวนแน่นอนตามช่วงอายุและความสามารถของราษฎรแต่ละคน ซึ่งสิทธิได้รับเงินในส่วนนี้แยกต่างหากจากเงินเดือนที่จะได้รับในตำแหน่งราชการ

ตารางแสดงอัตราช่วงอายุที่จะได้รับเงินจากรัฐบาล ซึ่งจำนวนเงินเท่าใดจะถูกกำหนดโดยพระราชกฤษฎีกาอีกทีหนึ่ง

ที่มา: เค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร.

แนวคิดของการจ่ายเงินให้กับราษฎรทุกคนนั้น จะช่วยแก้ไขสถานะทางเศรษฐกิจของราษฎรจากสถานะทางเศรษฐกิจที่เคยอยู่บนปัญหาความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ โดยให้ราษฎรได้รับเงินเพียงพอแก่การดำรงชีพ แม้ว่าแนวคิดเรื่องการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น จะไม่ได้มีลักษณะเช่นเดียวกับสวัสดิการสังคมของรัฐสมัยใหม่เสียทีเดียว แต่เจตนารมณ์ที่ต้องการยกระดับคุณภาพชีวิตของราษฎรให้มีความมั่นคงนั้นเป็นปณิธานที่หาญมุ่งและควรได้รับการสืบสานต่อไป

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กับพัฒนาการของแนวคิดประชาธิปไตยในประเทศไทย แม้ว่าก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยจะได้มีการรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินเอาไว้ ทว่า การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นยังคงเป็นไปอย่างจำกัด เนื่องมาจากกฎหมายยังไม่ได้รับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ในบทความนี้ผู้เขียนจะเริ่มต้นจากการอธิบายแนวคิดเกี่ยวกรรมสิทธิ์ที่ดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และจะได้อธิบายถึงรัฐธรรมนูญในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งจะฉายให้เห็นภาพของหลักการสำคัญซึ่งไม่ได้รับรองเอาไว้ในกฎหมายของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งจะส่งผลต่อหัวข้อสุดท้ายคือ การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยรัฐธรรมนูญ

กรรมสิทธิ์ที่ดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น ย้อนกลับไปนับตั้งแต่ช่วงปลายอยุธยาจนถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว สิทธิที่จะใช้สอยทรัพย์สินที่อยู่ภายใต้สิทธิของกษัตริย์ โดยราษฎรได้รับอนุญาตให้ใช้ที่ดินในฐานะสิ่งตอบแทนที่เป็นแรงงานให้กับรัฐ ซึ่งกษัตริย์ยังสงวนอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจที่จะจำหน่ายจ่ายโอนที่ดินให้กับคนในบังคับของพระองค์^[1]  

ดังนั้น บรรดาสิทธิทั้งหลายเหนือที่ดินจึงสงวนไว้เฉพาะองค์พระมหากษัตริย์ตามมาตรา 42 ของพระอัยการเบ็ดเสร็จ ซึ่งระบุว่า “ถ้าที่นอกเมืองหลวงอันเปนแว่นแคว้นกรุงศรีอยุธยาใช่ที่ราษฎร อย่าให้ซื้อขายแก่กันอย่าละไว้ให้เปนทำเน (ทำนา) เปล่า”^[2] ซึ่ง ร. แลงกาต์ อธิบายว่าการกระทำดังกล่าวเป็นนิตินโยบาย เพราะหากกฎหมายยินยอมให้มีการขายเปลี่ยนมือที่ดินได้อย่างอิสระ การกระทำดังกล่าวเป็นการล่วงละเมิดอภิสิทธิ์ของพระมหากษัตริย์ที่จะอนุญาตให้คนในบังคับของพระองค์ใช้ที่ดินได้^[3]

ในเวลาต่อมาประเทศไทยได้เข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริงกับประเทศสหราชอาณาจักรในปี พ.ศ. 2398 ซึ่งทำให้ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก ผลของสนธิสัญญาทำให้เกิดการผลิตข้าวเพิ่มขึ้นและรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ให้การสนับสนุนการหักร้างถางพงเพื่อเข้าไปทำเกษตรกรรม โดยการให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินแก่บุคคลผ่านกระบวนการออกโฉนดที่ดิน ซึ่งเป็นการรองรับกรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชน แนวคิดดังกล่าวได้เปลี่ยนแปลงฐานคิดเกี่ยวกับสิทธิการใช้ประโยชน์ในที่ดินของราษฎร และสามารถใช้สิทธิดังกล่าวอ้างเพื่อไม่ให้ราษฎรคนอื่นเข้ามาขัดขวางการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของกรรมสิทธิ์

อย่างไรก็ตาม แนวคิดเรื่องอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ยังคงมีอิทธิพลและมีความสำคัญอยู่ ผ่านการตีความให้สอดคล้องกับบริบทของสังคม ดังปรากฏในพระนิพนธ์เรื่องคำบรรยายกฎหมายที่ดินของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ความว่า “หนังสือสำคัญต่างๆ สำหรับที่ดินที่ว่าเปนสิทธิ์ก็ดี ไม่ได้แปลว่าได้ทรงละพระบรมเดชานุภาพจากที่นั้น ให้แก่คนอื่นไปเปนอันเด็ดขาด”^[4] ซึ่งเท่ากับว่าแม้กฎหมายจะรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินให้กับบุคคลแล้ว แต่กรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นไม่อาจยกขึ้นเพื่อปฏิเสธอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ได้

รัฐธรรมนูญในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์

การอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นไม่ได้ส่งผลเฉพาะในทางการเมืองเท่านั้น  ทว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นยังส่งผลในทางเศรษฐกิจอีกด้วย กล่าวคือ ตามทฤษฎีปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดีนั้นเชื่อว่า สังคมมนุษย์ทุกสังคมประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 ประการ ได้แก่ ประการแรก คือ เศรษฐกิจ ซึ่งเป็นรากฐาน (โครงสร้างเบื้องล่าง) ของสังคม ประการที่สอง คือ การเมือง ซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบนของสังคม โดยทั้งสององค์ประกอบนี้สามารถสะท้อนและมีผลกระทบแก่กันและกัน  และประกาศที่สาม คือ ทรรศนะทางสังคม ซึ่งเป็นส่วนที่ก่อให้เกิดจิตใจอย่างหนึ่งของคนในสังคม และเป็นส่วนสำคัญของสิ่งที่เรียกว่า “วัฒนธรรม”  ด้วยเหตุนี้ เมื่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงเป็นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบน และเมื่อโครงสร้างเบื้องบนเปลี่ยนแปลงแล้วโครงสร้างเบื้องล่างหรือเศรษฐกิจก็จะเปลี่ยนแปลงไปด้วย

โครงสร้างพื้นฐานทางการเมืองที่สำคัญที่สุดที่ได้รับการเปลี่ยนแปลงก็คือ สิทธิ เสรีภาพ และ ความเสมอภาค ซึ่งเป็นปัจจัยที่ยกระดับราษฎรมิให้เป็นแต่เพียงวัตถุภายใต้การปกครองเท่านั้น แต่ทำให้ราษฎรมีสถานะเป็นผู้ทรงสิทธิที่มีสิทธิและเสรีภาพในการตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตนเองอย่างเต็มที่ ดังปรากฏเจตนารมณ์ไว้ในประกาศหลัก 6 ประการ ในฐานะที่เป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม^[5]

โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักประการที่สี่และประการที่ห้า ที่กล่าวถึงเรื่องสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคอย่างชัดเจน ซึ่งแม้ว่าพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 จะมิได้บัญญัติถึงสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคเอาไว้อย่างชัดเจน แต่หากพิจารณาแล้วว่าประกาศหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีผลผูกพันให้รัฐต้องเคารพ ซึ่งหลักการแห่งสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนี้ได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

การรับรองสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้น มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะสังคมใดจะขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เจริญรุ่งเรืองได้ จะต้องปลดปล่อยศักยภาพของมนุษย์ให้เป็นอิสระและใช้ความสามารถของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่  ทว่า การไม่มีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคย่อมทำให้ไม่สามารถใช้ศักยภาพเพื่อแสวงหาประโยชน์ของตนได้  

ดังนั้น อุดมคติของรัฐธรรมนูญของนายปรีดีนั้น จึงให้ความสำคัญกับทั้งสิทธิ เสรีภาพ และ ความเสมอภาค ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

ในทรรศนะของนายปรีดี ได้อธิบายถึงหลักความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (Liberté) เอาไว้ในหนังสือคำอธิบายกฎหมายปกครอง โดยหมายถึง ความเป็นอิสระที่บุคคลอาจจะทำการใดๆ ได้โดยไม่เป็นที่รบกวนละเมิดต่อบุคคลอื่น^[6] ซึ่งครอบคลุมทั้งความเป็นอิสระในตัวบุคคล (หรือในร่างกาย) อิสระในเคหสถาน อิสระในการทำมาหากิน อิสระในทรัพย์สิน อิสระในการเลือกถือศาสนา อิสระในการสมาคม อิสระในการแสดงความเห็น อิสระในการศึกษา และอิสระในการร้องทุกข์ ส่วนในเรื่องความเสมอภาค (สมภาพ) นั้นหมายถึง ความเสมอภาคในกฎหมาย กล่าวคือ สิทธิและหน้าที่ในทางกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลอื่น ไม่ใช่หมายความว่ามนุษย์จะต้องเสมอภาคในการมีวัตถุสิ่งของ^[7]

การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยรัฐธรรมนูญ

ในทางเศรษฐกิจการรับรองสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้นมีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากไม่มีการรับรองสิ่งเหล่านี้ในฐานะปัจจัยพื้นฐานที่จะก่อให้เกิดกลไกตลาดที่แลกเปลี่ยนสินค้าและบริการกัน กลไกตลาดก็จะไม่เกิดขึ้น เพราะด้วยเหตุที่บุคคลนั้นไม่ได้มีสถานะที่จะจำหน่ายจ่ายโอนซึ่งทรัพย์สินซึ่งไม่ใช่ของตนเองไปได้ เมื่อมองในมิติของกรรมสิทธิ์แล้ว แม้ว่าในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จะได้รับรองสิทธิในการใช้ทรัพย์สินเอาไว้บ้างก็ตาม แต่บรรดาสิทธิทั้งหลายที่รับรองไว้นั้นสิทธิที่สำคัญที่สุดก็คือกรรมสิทธิ์ โดยเฉพาะกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นเป็นสิ่งที่ในระบอบการปกครองเดิมได้รับรองเอาไว้อย่างจำกัด เนื่องจากพระมหากษัตริย์ทรงมีอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจที่จะเรียกเอาคืนที่ดินกลับคืนมาได้ตลอด

ทว่า เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นหลักสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค ได้ประกันกรรมสิทธิ์ของประชาชนจากอำนาจรัฐ ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติในมาตรา 14 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ความว่า “ภายในบังคับแห่งบทกฎหมายบุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การประชุมโดยเปิดเผย การตั้งสมาคม การอาชีพ” 

ข้อความที่ว่า “บุคคลย่อมีเสรีภาพบริบูรณ์…ในเคหสถาน และทรัพย์สิน…” นั้นเป็นการรับรองระบบกรรมสิทธิ์ของราษฎร โดยมีอิสระที่จะใช้ เก็บดอกผล จำหน่ายจ่ายโอนตามความพอใจ และเมื่อบุคคลทุกคนเสมอภาคเท่าเทียมกันแล้ว ไม่มีบุคคลใดจะทรงไว้ซึ่งอภิสิทธิ์หรืออำนาจพิเศษที่จะเรียกเอาทรัพย์สินของบุคคลอื่นได้ตามอำเภอใจแม้แต่กระทั่งรัฐ ในกรณีที่รัฐจะพรากเอากรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินไปจากบุคคลใดก็ต้องอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาที่เป็นผู้แทนของราษฎรทั้งหลาย ซึ่งข้อนี้ได้ตรงกับสิ่งที่นายปรีดีได้เคยอธิบายไว้ในคำอธิบายกฎหมายปกครองว่า ความเป็นอิสระในทรัพย์สิน คือ การที่มนุษย์มีสิทธิที่จะใช้ เก็บดอกผล จำหน่ายจ่ายโอนตามความพอใจ แต่มีข้อจำกัดในเรื่องการบังคับซื้อ (Expropriation) เพื่อตัดถนน ทำทางรถไฟ ชลประทาน หรือการสาธารณะประโยชน์อื่น^[8] ซึ่งคำอธิบายกฎหมายปกครองนี้ได้เขียนขึ้นไว้ตั้งแต่ก่อนการอภิวัฒน์สยาม

หลักการประกันกรรมสิทธิ์นี้ ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญทุกๆ ฉบับนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 และในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญได้ขยายสิทธินี้ไปถึงขนาดรับรองว่า การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะกิจการของรัฐเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภค การอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ การได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ การผังเมือง การส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม การปฏิรูปที่ดิน การอนุรักษ์โบราณสถานและแหล่งทางประวัติศาสตร์ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนที่เป็นธรรมภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายจากการเวนคืนนั้น และการเวนคืนจะต้องกำหนดค่าทดแทนอย่างเป็นธรรม

คุณูปการของการคิดริเริ่มของนายปรีดีนี้ ได้สร้างผลที่ยั่งยืนเอาไว้ และได้รับการรักษา สืบสาน และต่อยอดต่อมาจนถึงทุกวันนี้ในฐานะสิทธิขั้นพื้นฐานที่ราษฎรทุกคนจะต้องมี

เชิงอรรถ

^[1] คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, “อ่านประวัติศาสตร์พระปฐมบรมราชโองการ (ใหม่) : คันฉ่องสะท้อนนัยยะทางกฎหมายและการเมืองของกษัตริย์และสยามสมัยใหม่,” แปลโดย อัญชลี มณีโรจน์, ปีที่ 18 ฉบับที่ 2  ฟ้าเดียวกัน, น.18 – 19 (2563).

^[2] กฎหมายตราสามดวง ฉบับราชบัณฑิตยสถาน, เล่ม 2, น.490.

^[3] ร. แลงกาต์, ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2553), น. 378 อ้างถึงใน คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น.20.

^[4] พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์, ว่าด้วยที่ดิน, (กรุงเทพฯ โรงพิมพ์กองลหุโทษ, 2542), น. 2 อ้างถึงใน คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 22.

^[5] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: เสรีภาพ เสมอภาค,” สืบค้นเมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2564, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/12/529#_ftn15.

^[6] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474), น.13.

^[7] เพิ่งอ้าง, น.18.

^[8] เพิ่งอ้าง, น.16.

ธนาคารเป็นสถาบันการเงินที่มีความสำคัญในโลกสมัยใหม่ ทว่าในประวัติศาสตร์ของการก่อตั้งธนาคารนั้น มีลักษณะที่เฉพาะไม่เหมือนธุรกิจอื่น กล่าวคือ ธนาคารเป็นธุรกิจนำเข้ามาจากประเทศตะวันตก และเมื่อเข้ามาอยู่ในประเทศไทยก็มีผู้เชี่ยวชาญไม่มากนัก กลุ่มผู้เชี่ยวชาญส่วนใหญ่จึงเป็นนักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนมากกว่า แต่ด้วยนโยบายของรัฐบาลที่กีดกันและลดบทบาทของพ่อค้าชาวจีน ทำให้นักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนต้องแสวงหาความช่วยเหลือและความคุ้มครองทางการเมือง ความสัมพันธ์ทางการเมืองกับธนาคารจึงเริ่มต้นขึ้นมาจากจุดนั้น

การเริ่มต้นกิจการธนาคารขึ้นในประเทศไทย

ระบบธนาคารนั้นเป็นอีกสิ่งหนึ่งที่ประเทศไทยนำเข้ามาจากประเทศตะวันตก ซึ่งก่อนจะมีการจัดตั้งธนาคารขึ้นอย่างเป็นกิจจะลักษณะในประเทศไทยนั้น ในระยะแรกบริษัทต่างชาติที่เข้ามาดำเนินกิจการในประเทศไทยได้มาพร้อมกับบริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์ ตัวอย่างเช่น บริษัท วินเซอร์ จำกัด เป็นบริษัทตัวแทนธนาคารเมอร์แคนไทล์ของประเทศอังกฤษ  อย่างไรก็ตาม เมื่อการค้าและพาณิชย์ขยายตัว การอาศัยเฉพาะบริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์เท่านั้นไม่เพียงพออีกต่อไป ธนาคารของชาติตะวันตกจึงได้เข้ามาลงทุนและประกอบกิจการในประเทศไทย โดยธนาคารพาณิชย์แห่งแรกที่เปิดกิจการในประเทศไทย คือ ธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ ซึ่งได้เปิดสำนักงานในประเทศไทยเมื่อปี พ.ศ. 2431 หลังจากนั้นในเวลาต่อมาก็มีธนาคารของประเทศตะวันตกเข้ามาจัดตั้งในประเทศไทยเพิ่มขึ้นอีก เช่น ธนาคารชาร์เตอร์ด ธนาคารเมอร์แคนไทล์ และธนาคารอินโดจีน เป็นต้น

ในช่วงต้นศตวรรษที่ 25 ความสนใจเกี่ยวกับกิจการธนาคารในแวดวงคนไทยยังมีอยู่อย่างจำกัดในขณะนั้น จนกระทั่งในช่วงปี พ.ศ. 2447 (4 ตุลาคม พ.ศ. 2447) พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหมื่นมหิศรราชหฤทัย (พระองค์เจ้าไชยันตมงคล) เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ได้ตามเสด็จประพาสยุโรปและศึกษาดูงานการธนาคารมาเป็นเวลา 9 เดือน ได้ทรงจัดตั้ง “บุคคลัภย์” (Book club) โดยมีเงินทุน 30,000 บาท และใช้ตึกแถวของพระคลังข้างที่แถวบ้านหม้อเป็นสำนักงาน โดยเบื้องหน้าเปิดเป็นห้องสมุด และเบื้องหลังดำเนินธุรกิจธนาคารพาณิชย์รับฝากเงินโดยให้ดอกเบี้ยร้อยละ 7.5 ต่อปี ซึ่งในเวลาต่อมาเมื่อบุคคลัภย์ประสบความสำเร็จเป็นอย่างดี กรมหมื่นมหิศรราชหฤทัยได้ทรงกราบบังคมทูลขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตเป็นพิเศษจัดตั้ง “บริษัท แบงก์สยามกัมมาจล ทุนจำกัด” ขึ้นมาเป็นธนาคารพาณิชย์สัญชาติไทยแห่งแรก 

นอกเหนือจากบุคคลัภย์แล้ว กิจการธนาคารสัญชาติไทยอีกแห่งหนึ่งที่ได้จัดตั้งขึ้นมาคือ “คลังออมสิน” ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติคลังออมสิน พุทธศักราช 2456 โดยขึ้นตรงต่อกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ มีสถานะเป็นส่วนราชการในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ซึ่งในเวลาต่อมาได้มีความพยายามขยายกิจการของคลังออมสินออกไป จึงได้มีการโอนกิจการคลังออมสินจากกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ไปสังกัดยังกรมไปรษณีย์โทรเลข กระทรวงพาณิชย์และคมนาคม

ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าในช่วงระยะแรกของการจัดตั้งธนาคารในประเทศไทย จึงมีลักษณะเป็นธนาคารพาณิชย์ของต่างชาติหรือธนาคารซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยเชื้อพระวงศ์ระดับสูงหรือเป็นส่วนหนึ่งของส่วนราชการ แม้ในช่วงหลังจะมีธนาคารของพ่อค้าชาวจีนเกิดขึ้นบ้างแล้วก็ตาม ซึ่งสาเหตุประการหนึ่งเนื่องมาจากกิจการธนาคารเป็นกิจการควบคุมที่จะต้องได้รับอนุญาตจากเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติเสียก่อน ตามพระราชบัญญัติควบคุมกิจการค้าขายอันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน พุทธศักราช 2471

ความเปลี่ยนแปลงของกิจการธนาคารไทย

เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่ระบอบประชาธิปไตย กิจการธนาคารพาณิชย์โดยส่วนใหญ่มีลักษณะไม่แตกต่างไปจากสภาพก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองมากเท่าใดนัก สำหรับในมุมมองของรัฐกิจการธนาคารยังคงเป็นกิจการควบคุมที่จำเป็นต้องได้รับอนุญาตจากรัฐบาลอยู่เช่นเดิม อย่างไรก็ตาม รัฐบาลได้มีนโยบายที่จะจัดเก็บภาษีจากการประกอบกิจการธนาคารเช่นกัน โดยรัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติภาษีการธนาคารและการประกันภัยพุทธศักราช 2475 ขึ้นมา เพื่อจัดเก็บภาษีจากการประกอบกิจการทั้งสอง เป็นการลดบทบาทของธนาคารขนาดเล็กที่ไม่สามารถจ่ายภาษีได้ทำให้ต้องยุติการประกอบกิจการไป

จุดเปลี่ยนสำคัญของกิจการธนาคารเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2480 เมื่อรัฐบาลประกาศใช้พระราชบัญญัติควบคุมกิจการธนาคารพุทธศักราช 2480 ซึ่งได้ออกมายกเลิกบรรดากฎหมาย กฎและข้อบังคับอื่นๆ ที่เกี่ยวกับพระราชบัญญัตินี้ คือ กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดหลักเกณฑ์การจัดตั้งและการประกอบกิจการธนาคารที่เปลี่ยนแปลงไป เช่น การกำหนดให้ธนาคารจะต้องมีเงินทุนซึ่งชำระแล้วของธนาคารเป็นจำนวนอย่างน้อย 200,000 บาท หรือธนาคารจะต้องมอบหลักประกันไว้กับรัฐบาลสยามเป็นจำนวนตามกฎหมายกำหนดไว้ โดยอาจเป็นเงินสดหรือหลักทรัพย์ซึ่งรัฐมนตรีเห็นชอบด้วย และธนาคารซึ่งจดทะเบียนในราชอาณาจักรสยามจะต้องกันเงินอย่างน้อยร้อยละ 10 ต่อปี จากเงินกำไรสุทธิเพื่อตั้งเป็นเงินสำรอง จนกว่าเงินสำรองนี้เป็นจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 ของจำนวนเงินทุนที่ชำระแล้ว เป็นต้น 

นอกจากข้อกำหนดในเรื่องการจัดตั้งและการประกอบกิจการแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังได้จำกัดสิทธิหลายประการของกิจการธนาคาร เช่น การห้ามปันผลแล้วมีผลทำให้เงินชำระทุนลดลง การห้ามมิให้มีอสังหาริมทรัพย์อันมิจำเป็นเพื่อใช้ในกิจการธนาคาร และการห้ามจ่ายเงินให้กรรมการธนาคารกู้ยืมโดยทางตรงหรือทางอ้อม เป็นต้น

การประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้มีผลอย่างสำคัญคือ ทำให้กิจการธนาคารที่เปิดดำเนินการในประเทศไทยหลายธนาคารต้องยุติการให้บริการลง หรือระงับการประกอบกิจการเป็นการชั่วคราวหลายธนาคาร หรือถูกโอนไปเป็นของรัฐ ซึ่งโดยส่วนใหญ่จะเป็นธนาคารของพ่อค้าชาวจีน สำหรับธนาคารของพ่อค้าชาวจีนที่ยังสามารถดำเนินงานต่อไปได้นั้นจึงเหลือเพียงแค่ธนาคารหวั่งหลี และธนาคารตันเองชุน

อย่างไรก็ตาม เมื่อเริ่มสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นขึ้นในช่วงปี พ.ศ. 2482 และประเทศไทยได้เข้าร่วมกับฝ่ายอักษะ ในปี พ.ศ. 2484 ส่งผลให้เกิดความชะงักงันของบริษัทธุรกิจของชาติตะวันตก เนื่องจากกิจการของชาติตะวันตกโดยส่วนใหญ่นั้นเป็นกิจการของประเทศคู่สงคราม ทำให้กิจการธนาคารต่างชาติถูกปิดกิจการลง 

ผลของการปิดกิจการของธนาคารชาติตะวันตกนั้น ส่งผลให้ประเทศไทยต้องมีการปิดตัวลงของธนาคารจำนวนมาก ทั้งๆ ที่ยังมีความจำเป็นต้องใช้กิจการธนาคารอยู่ รัฐบาลในขณะนั้นได้พยายามชดเชยการขาดหายไปของกิจการธนาคาร ด้วยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาเพื่อดำเนินกิจการธนาคาร ตัวอย่างเช่น ธนาคารแห่งเอเชียเพื่ออุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม (ธนาคารเอเชีย) ซึ่งก่อตั้งขึ้นโดยนายปรีดี พนมยงค์ โดยอาศัยเงินกองทุนสวัสดิการพนักงานของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง 

นอกเหนือจากธนาคารที่เป็นรัฐวิสาหกิจแล้ว ธนาคารของพ่อค้าชาวจีนมีความสำคัญมากขึ้น แม้ว่าในแง่หนึ่งก่อนหน้านี้รัฐบาลจะมีนโยบายเศรษฐกิจต่อต้านพ่อค้าชาวจีนก็ตาม ปัจจัยสำคัญนี้เกิดขึ้นมาจากการที่ธนาคารของชาติตะวันตกไม่สามารถดำเนินกิจการได้ แต่ในขณะเดียวกันความต้องการบริการทางการเงินยังคงมีอยู่ ความตระหนักในข้อนี้ทำให้ผู้นำคณะราษฎรฝ่ายพลเรือนอย่างนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งแม้ในช่วงแรกของการเข้ามามีอำนาจทางการเมือง นายปรีดีจะเชื่อมั่นในกลไกของรัฐโดยประเมินศีลธรรมและความสามารถของรัฐเอาไว้สูง โดยเชื่อว่ารัฐจะผสานความสมัครสมานสามัคคีของประชาชนได้ตามหลักภราดรภาพนิยม  

อย่างไรก็ตาม เมื่อเวลาผ่านไป นายปรีดีได้เปลี่ยนความคิดในบางประการ เนื่องจากความตระหนักถึงลัทธิชาตินิยมโดยทหารที่พยายามดึงเอาอำนาจทั้งหมดเข้าสู่การตัดสินใจของรัฐบาล โดยรวมถึงอำนาจในทางเศรษฐกิจด้วย ซึ่งอาจจะทำให้เป็นภัยกับระบบการปกครองใหม่ ด้วยเหตุดังกล่าว นายปรีดีจึงได้พยายามอาศัยความรู้และความสามารถของพ่อค้าชาวจีน เพื่อให้เกิดการดุลและคานอำนาจกับการขยายตัวของรัฐวิสาหกิจ จึงเกิดการจัดตั้งธนาคารต่างๆ ขึ้นมาเป็นจำนวนมาก โดยได้รับความช่วยเหลือจากกลุ่มพ่อค้าชาวจีนที่มีความเชี่ยวชาญ เช่น ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ  ธนาคารกรุงเทพ  ธนาคารกสิกร  ธนาคารศรีนคร และธนาคารแห่งกรุงศรีอยุธยา เป็นต้น โดยการสนับสนุนนั้นอาศัยอิทธิพลทางการเมืองของนักการเมืองบางคนเพื่อป้องกันผลกระทบจากนโยบายเศรษฐกิจต่อต้านพ่อค้าชาวจีน

จำนวนธนาคารพาณิชย์ในประเทศไทยเริ่มเพิ่มจำนวนขึ้น ทั้งธนาคารที่มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น ธนาคารเอเชียของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง และธนาคารมณฑลซึ่งกระทรวงการคลังเข้าไปถือหุ้นส่วนใหญ่ เป็นต้น และยังรวมไปถึงธนาคารพาณิชย์ที่สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เข้าไปถือหุ้น เช่น แบงก์สยามกัมมาจล ทุน ซึ่งเปลี่ยนชื่อมาเป็น “ธนาคารไทยพาณิชย์” หรือ “ธนาคารนครหลวงไทย” ซึ่งทั้งสองธนาคารนั้นมีสถานะคล้ายคลึงกับรัฐวิสาหกิจเนื่องจากในเวลานั้นรัฐบาลใช้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ดำเนินกิจการทางพาณิชย์เพื่อชดเชยความไม่คล่องตัวของรัฐในลักษณะเดียวกันกับรัฐวิสาหกิจ ความพยายามเพิ่มจำนวนธนาคารในฐานะสถาบันการเงินสำคัญของนายปรีดีมีขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนรวมไปถึงการยกระดับให้คลังออมสิน โดยเปลี่ยนสถานะเป็น “ธนาคารออมสิน” ตาม พระราชบัญญัติธนาคารออมสิน พ.ศ. 2489
ในช่วงเวลานั้นประเทศไทยเริ่มมีการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้นมาเพื่อกำกับการประกอบกิจการธนาคารพาณิชย์ในประเทศไทย โดยธนาคารแห่งประเทศไทยเกิดขึ้นจากการต่อยอดจากสำนักงานธนาคารชาติไทย ซึ่งนายปรีดีได้ริเริ่มไว้ (โปรดดู ปรีดี พนมยงค์ กับธนาคารชาติ และ ธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2)

ธนาคารและความสัมพันธ์ทางการเมือง

บทบาทของธนาคารไทยไม่ได้ปรากฏอยู่เฉพาะในทางเศรษฐกิจเท่านั้น ทว่า ธนาคารยังถูกใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างฐานอำนาจและการสนับสนุนทางการเมืองของกลุ่มอำนาจต่างๆ ในบางเวลา ซึ่งในประเด็นนี้มีข้อถกเถียงพอสมควรเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับธนาคาร เพราะในหลายด้านนั้นเป็นที่ประจักษ์ชัดผู้ปกครองต้องการอาศัยความรู้ความชำนาญของพ่อค้าชาวจีนเหล่านี้มาผลักดันเศรษฐกิจของประเทศ ในลักษณะดังกล่าวจึงเกิดความร่วมมือกันระหว่างกลุ่มทุนพ่อค้าชาวจีนและข้าราชการไทย

_{ตารางที่ 1 : แสดงธนาคารพาณิชย์และกลุ่มผู้ร่วมทุนจัดตั้งธนาคารพาณิชย์}

^{ที่มา:  ผู้เขียนปรับปรุงและเรียบเรียงใหม่จาก ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ใน เศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 294.}

ความตระหนักต่ออิทธิพลทางเศรษฐกิจของธนาคารได้ทำให้ผู้ปกครองบางกลุ่มพยายามอาศัยธนาคารเป็นช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ ดังนั้น ในงานศึกษาวิจัยของสังศิต พิริยะรังสรรค์ หรือพรรณี บัวเล็ก ดังเช่น กรณีของขุนนิรันดรชัยซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นราชเลขานุการในพระองค์ได้นำเงินจากทุนในส่วนของทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ไปร่วมตั้งธนาคารนครหลวงไทย และในอีกด้านหนึ่งขุนนิรันดรชัยได้เข้าควบคุมธนาคารไทยพาณิชย์โดยอาศัยช่องทางตัวแทนของกระทรวงการคลัง

อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่ผู้ปกครองในขณะนั้นทุกคนจะเห็นแก่ประโยชน์ในทางเศรษฐกิจส่วนตัว นายปรีดี พนมยงค์เป็นบุคคลหนึ่งที่แม้จะมีส่วนเข้าไปเกี่ยวข้องกับการจัดตั้งธนาคารหลายแห่ง แต่ก็ไม่ได้มีส่วนเข้าไปเป็นผู้ถือหุ้นหรืออาศัยอิทธิพลทางการเมืองของตนในลักษณะเอื้อประโยชน์ให้กับตนเอง 

ดังเช่นในครั้งที่มีการจัดตั้งธนาคารเอเชียขึ้นมา เนื่องจากเห็นประโยชน์ของกิจการธนาคารจะเจริญรุ่งเรืองในอนาคต ประกอบกับธนาคารโอเวอร์ซีไชนิสแบงก์กิ้ง คอร์เปอเรเชั่นได้เลิกกิจการลง เนื่องจากผู้จัดการธนาคารได้ส่งเงินไปช่วยเหลือจีนคณะชาติ (พรรคก๊กมิ่นตั๋ง) จึงเป็นเหตุให้ถูกเนรเทศออกจากประเทศไป ด้วยความตระหนักว่าประเทศไทยในขณะนั้นมีเพียง “แบงค์สยามกัมมาจล ทุน” (ซึ่งภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นธนาคารไทยพาณิชย์) เป็นธนาคารสัญชาติไทยเพียงธนาคารเดียว นายปรีดีจึงได้เห็นว่าเป็นโอกาสที่ดีต่อมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองจะมีแหล่งรายได้ที่แน่นอนเพื่อบำรุงมหาวิทยาลัย นอกเหนือจากเงินอุดหนุนจากทางการซึ่งไม่สามารถรองรับรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นมานี้ได้ และเป็นสถานที่ฝึกอบรมศึกษากิจการธนาคารอันเป็นประโยชน์แก่นักศึกษา ซึ่งเงินที่นำมาใช้ในการซื้อหุ้นนี้ได้นำเงินสำรองของมหาวิทยาลัยมาใช้ในการซื้อหุ้น โดยนายปรีดี และท่านผู้หญิงพูนศุข พนมยงค์นั้น ไม่ได้ถือหุ้นในธนาคารเอเชีย หรือแม้แต่กระทั่งเมื่อครั้งที่นายหลุย พนมยงค์ น้องชายของนายปรีดีได้จัดตั้งธนาคารกรุงศรีแห่งอยุธยาขึ้นนั้น จากคำบอกเล่าของคนสนิทใกล้ตัวอย่างนางฉลบชลัยย์ พลางกูร ซึ่งได้กล่าวถึงในตอนหนึ่งว่า

“…ในตอนหลังเมื่อคุณหลุย พนมยงค์ ตั้งธนาคารแห่งกรุงศรีอยุธยา ก็มิได้บอกท่าน (นายปรีดี) ด้วยซ้ำ คุณหลุยถามดิฉัน (นางฉลบชลัยย์) ว่า “คุณพี่ว่าอะไรผมบ้างหรือเปล่าที่ตั้งธนาคารนี้” ดิฉัน (นางฉลบชลัยย์) บอกว่า “ไม่เคยว่าเลย มีแต่ชมว่า เก่ง สามารถ”…”

ซึ่งในบทความนี้นางฉลบชลัยย์ได้กล่าวถึงความไม่สนใจเรื่องเงินทองและความเป็นคนพอเพียงของนายปรีดีที่เน้นการดำรงชีพด้วยเงินเดือนตามตำแหน่งเท่านั้น

ความเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัวของผู้ปกครองบางกลุ่มจากกิจการธนาคารเห็นได้ชัดเมื่อในเวลาต่อมาหลังจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 คณะรัฐประหารนำโดยพันโทผิณ ชุณหะวัณ และลูกน้อง ได้พยายามเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์ในทางเศรษฐกิจจากกิจการธนาคาร 

ภายหลังปฏิบัติการขบวนการประชาธิปไตย คณะรัฐประหารที่ครองอำนาจในขณะนั้นได้จับนายเดือน บุนนาค และนายหลุย พนมยงค์ ในความผิดทางการเมือง และได้บังคับให้นายเดือนในฐานะเลขาธิการมหาวิทยาลัยในฐานะผู้แทนของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขายหุ้นของธนาคารเอเชีย ให้กับองค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก  และได้บังคับให้นายหลุย พนมยงค์ ขายหุ้นของธนาคารกรุงศรีอยุธยาของตนให้กับสมาชิกคณะรัฐประหาร ซึ่งทำให้คณะรัฐประหารเข้ามามีอำนาจครอบงำธนาคารทั้งสองแห่ง

การบังคับขายหุ้นในธนาคารเอเชียนั้น ถือได้ว่าเป็นการทำลายฐานทางเศรษฐกิจของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง และทำให้มหาวิทยาลัยต้องหันไปพึ่งพิงแหล่งรายได้จากงบประมาณเพียงอย่างเดียวเสมือนหน่วยงานของรัฐอื่นๆ

ความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างธนาคารกับการเมืองนั้นเริ่มชัดเจนมากขึ้นในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 กิจการธนาคารนั้นสัมพันธ์กันอย่างยิ่งกับผู้นำและบุคคลสำคัญในคณะรัฐประหาร ซึ่งอาศัยความสัมพันธ์แบบพึ่งพาอาศัยกันระหว่างฝ่ายการเมืองที่อาศัยความรู้ความชำนาญและอิทธิพลทางการเมืองคุ้มกันมาเป็นการแสวงหาผลประโยชน์จากกิจการ (โปรดดู รัฐประหาร 2490 จุดกำเนิดขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี) 

โดยเฉพาะอย่างยิ่งตระกูลโสภณพนิช ซึ่งเป็นตระกูลที่ปรับตัวและดำเนินธุรกิจได้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางการเมือง โดยเข้าไปร่วมมือกับพลตำรวจเอกเผ่า ศรียานนท์ ทำให้ภายใต้อิทธิพลทางการเมืองของพลตำรวจเอกเผ่า กิจการของธนาคารได้ขยายตัวออกไปอย่างกว้างขวาง

ความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างธนาคาร (กรุงเทพ) กับฝ่ายการเมืองดำเนินไปควบคู่กับความเปลี่ยนแปลงในสังคมมาโดยตลอด ดังที่รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ นักวิชาการทางเศรษฐกิจคนสำคัญ ได้อธิบายถึงผลประโยชน์ทางเมืองระหว่างธนาคาร (กรุงเทพ) กับการเมืองเอาไว้อย่างชัดเจนในงานเขียนชื่อว่า “ธนาคารพาณิชย์: ปลิงดูดเลือดสังคมไทย ?” ไว้ว่า 

“…ธนาคารกรุงเทพไม่ได้เป็นธนาคารเดียวที่พยายามแสวงหาอิทธิพลทางการเมือง และสาเหตุที่ธนาคารกรุงเทพตกเป็นเป้าโจมตีมากกว่าธนาคารอื่น ไม่ใช่เพราะความสัมพันธ์ระหว่างธนาคารกรุงเทพกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้ฉาวโฉ่ (จอมพลประภาส จารุเสถียร) เท่านั้น หากรวมตลอดถึงการที่ธนาคารกรุงเทพมีนักการเมืองมาเป็นกรรมการอยู่เป็นจำนวนมากอีกด้วย ดังจะเห็นได้ว่าในสมัยหนึ่งนั้น กรรมการของธนาคารกรุงเทพประกอบด้วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ และประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ” 

ธนาคารเป็นเพียงแต่รูปแบบหนึ่งของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ถูกเข้าแทรกแซงโดยอำนาจทางการเมือง ผลประโยชน์จากการเข้าไปเกี่ยวข้องในทางการเมืองประกอบกับกิจการธนาคารได้กลายเป็นฐานให้กลุ่มทุนธนาคารพาณิชย์ที่มีอำนาจรัฐอยู่เบื้องหลังสามารถขยายกิจการออกไปในธุรกิจอื่นๆ ได้ ปรากฏตามตารางที่ 2

_{ตารางที่ 2 : ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของนายธนาคารพาณิชย์}

^{ที่มา: นิทรรศการเรื่อง “การผูกขาดในอุตสาหกรรมไทย” จัดโดยกลุ่มเศรษฐธรรม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (2517)}

แม้ว่าบริษัทตามตารางที่ 2 นี้ ในปัจจุบันจะได้หายไปด้วยสาเหตุทางเศรษฐกิจและการควบรวม หรือเปลี่ยนมือกันก็ตาม แต่การอาศัยทุนธนาคารเป็นฐานในการต่อยอดทางธุรกิจโดยอาศัยความช่วยเหลือทางการเมืองทำให้เกิดความได้เปรียบในการแข่งขัน การที่กรรมการธนาคารพาณิชย์ล้วนมีผลประโยชน์ในกิจการอื่นๆ เป็นอันมากนั้น เป็นเหตุให้ธนาคารเหล่านี้ใช้อำนาจในการแสวงหาผลประโยชน์แห่งตน ทั้งในการเก็งกำไรและการกักตุนสินค้า และใช้อำนาจผ่านธนาคารในการผูกขาดเพื่อไม่ให้เกิดกิจการใหม่ๆ ที่จะเข้ามาเป็นคู่แข่งในกิจการที่ตนมีผลประโยชน์อยู่ได้ เพราะโดยทั่วไปแล้วการผูกขาดย่อมหมายถึงการได้รับผลตอบแทนสูงกว่าอัตราอันสมควร  ทว่า การผูกขาดและการขยายตัวทางเศรษฐกิจของกลุ่มทุนธนาคารนี้จะไม่เกิดขึ้นเลยหากปราศจากความช่วยเหลือจากผู้ปกครองที่มีอำนาจรัฐอยู่ในมือ

สภาวการณ์ที่กลุ่มทุนเข้าไปมีส่วนร่วมกับผู้ใช้อำนาจรัฐนั้น ในความเป็นจริงเป็นเรื่องที่มีความอันตรายต่อเศรษฐกิจโดยรวม กล่าวคือ ผู้มีอำนาจรัฐมีแนวโน้มจะบิดเบือนกลไกตลาดต่างๆ โดยอาศัยอำนาจรัฐเพื่อประกันผลประโยชน์ของทุนที่ให้ผลประโยชน์แก่ตัวเอง