ผู้เขียน: เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

นักวิจัยอาวุโส และคอลัมนิสต์บทความบนโลกออนไลน์ เขมภัทรมีความสนใจเกี่ยวกับเรื่องของกฎหมาย การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม นอกจากนี้ เขมภัทรยังเป็นบรรณาธิการของ E-Public Law ด้วย

อำนาจการรับเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจไทยในปี 2540

กุมภาพันธ์ 22, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“อำนาจ” นั้นเป็นสิ่งที่ปรากฏอยู่รอบตัวมนุษย์เสมอ แม้ในทางเศรษฐกิจอำนาจก็ปรากฏอยู่ได้ในหลายรูปแบบ ซึ่งรูปแบบหนึ่งก็คือ “นโยบาย”

บ่อยครั้งนโยบายทางเศรษฐกิจในประเทศหนึ่งๆ นั้น มิได้มีปัจจัยมาจากภายในของประเทศแต่เพียงอย่างเดียว ทว่า นโยบายนั้นอาจเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจจากต่างประเทศเข้ามาเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจภายในประเทศ หากพิจารณาการรับเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจไทยในปี 2540 แล้ว จะทำให้เห็นบริบทของการเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจภายในประเทศไทย

อำนาจและเศรษฐกิจ

การเปลี่ยนแปลงนโยบายทางเศรษฐกิจนั้น สามารถเกิดขึ้นได้จากทั้งปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอกประเทศ อย่างไรก็ตาม ภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์และระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ ถูกเชื่อมโยงเข้าด้วยกันภายใต้กลไกตลาดโลก ซึ่งหากมองในเชิงการเมืองระหว่างประเทศ การรับเอานโยบายทางเศรษฐกิจหนึ่งๆ เข้ามานั้น ส่วนหนึ่งเกิดจากอำนาจที่เหนือกว่าของประเทศหนึ่งหรือองค์กรระหว่างประเทศหนึ่งเพื่อให้ประเทศนั้นรับเอานโยบายทางเศรษฐกิจมาเป็นของตนเอง

หากอธิบายถึง “อำนาจ” (Power) คืออะไร Joseph S. Nye นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงแห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ได้อธิบายว่า “อำนาจ” คือ เรื่องของความสามารถที่ทำให้ได้มาซึ่งผลลัพธ์ที่เราต้องการ (the ability to get the outcomes one wants)^[1] ซึ่งโดยทั่วไปแล้วเรามักจะพูดถึงอำนาจในบริบทของการใช้กำลังบังคับ อาทิ การใช้กำลังทหารบังคับข่มขู่เพื่อให้ทุกคนปฏิบัติตามความต้องการของคณะรัฐประหาร เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การอธิบายบริบทของอำนาจในลักษณะนี้เป็นเพียงการปรากฏตัวของอำนาจในรูปแบบหนึ่งเท่านั้น ซึ่ง Nye เรียกอำนาจในลักษณะนี้ว่า “อำนาจอย่างแข็ง” (Hard Power) หากจะเปรียบแล้วก็คงเหมือนกับการใช้ไม้แข็งและไม้นวม (Sticks and Carrots)^[2] นอกเหนือจากตัวอย่างข้างต้นแล้ว การใช้อำนาจอย่างแข็งอาจจะรวมถึงการใช้อำนาจทางเศรษฐกิจเพื่อให้ประเทศนั้นยอมปฏิบัติตาม

สิ่งที่ตรงข้ามกับอำนาจอย่างแข็งก็คือ “อำนาจอย่างอ่อน” (Soft Power) ซึ่งได้รับการอธิบายโดย Nye หมายถึงอำนาจที่ทำให้ประเทศอื่นปฏิบัติตามความต้องการโดยไม่จำเป็นต้องบังคับหรือมีข้อแลกเปลี่ยนใดๆ การใช้อำนาจอย่างอ่อนจึงเป็นการใช้อำนาจเชิงดึงดูด (Attractive Power) เพื่อนำไปสู่การยอมรับและปฏิบัติตามโดยดุษฎี (Acquiescence)^[3]

ความสำคัญของการใช้อำนาจอย่างอ่อนอยู่ที่การใช้อำนาจนั้นทำให้ประเทศอื่นๆ ปฏิบัติตามความต้องการของเรา (Co-opt) โดยไม่จำเป็นต้องบังคับ (Coerce) หรือมีข้อแลกเปลี่ยนใด ๆ กล่าวคือ การใช้อำนาจอย่างอ่อนเป็นการทำให้บุคคลอื่นพึ่งพอใจที่จะเลือก (Preference) ให้สอดคล้องกับความต้องการของเรา ซึ่งมักจะปรากฏใน 3 ลักษณะ คือ วัฒนธรรม ค่านิยมทางการเมือง และนโยบายต่างประเทศ

ตัวอย่างของการใช้อำนาจอย่างอ่อน อาทิเช่น ในเชิงวัฒนธรรม ภาพยนตร์ฮอลลีวู้ด (Hollywood) ที่ทำให้ผู้ชมในประเทศจีนจำนวนหนึ่งเริ่มหันมาตระหนักในสิทธิที่ตนพึงมีตามกฎหมายมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐบาลและรัฐสภาอเมริกันที่พยายามเรียกร้องให้จีนปรับปรุงระบบกฎหมายและสร้างระบบนิติรัฐ (Rule of Law)^[4] ซึ่งคล้าย คลึงกับการที่นายปรีดี พนมยงค์ พยายามสร้างภาพยนตร์เรื่องพระเจ้าช้างเผือกเพื่อสื่อสารให้กับประชาคมโลกเข้าใจถึงความเชื่อเรื่องสันติภาพและภราดรภาพของความเป็นมนุษย์ร่วมกัน เป็นต้น

เหตุใดเรื่องทางเศรษฐกิจจึงกลายเป็นการใช้อำนาจอย่างแข็งไปได้นั้น ทั้งๆ ที่เมื่อพูดถึงเศรษฐกิจแล้วจะเห็นว่าไม่ใช่เรื่องรุนแรงเมื่อเปรียบเทียบกับการใช้กำลังทางทหาร เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะตามแนวทางของ Nye แล้ว สาระสำคัญอยู่ที่การใช้อำนาจนั้นเป็นการบังคับให้บุคคลต้องปฏิบัติตามความต้องการ ซึ่งการใช้อำนาจทางเศรษฐกิจมีลักษณะเช่นนั้น อาทิ การที่สหรัฐอเมริกาเคยคว่ำบาตรเศรษฐกิจเมียนมา เพื่อให้การสนับสนุนการปฏิรูปการเมือง และเพื่อแสดงการไม่สนับสนุนการละเมิดสิทธิมนุษยชนของรัฐบาลทหารเมียนมา มาตรการคว่ำบาตรเป็นไปเพื่อให้รัฐบาลทหารเมียนมาละเลิกการกระทำในลักษณะดังกล่าว

วิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 และ การรับนโยบายเศรษฐกิจ

ชุดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงในหลายช่วงระยะเวลาด้วยกันในหน้าประวัติศาสตร์ แต่อาจจะแบ่งเป็นจุดใหญ่ ๆ ได้ประมาณ 4 จุดด้วยกัน คือ (1) เมื่อประเทศไทยลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงกับสหราชอาณาจักร (2) เมื่อประเทศไทยปฏิรูปประเทศในสมัยรัชกาลที่ 5 (3) เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 (4) เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ซึ่งถือเป็นการเปลี่ยนแปลงของชุดนโยบายเศรษฐกิจครั้งสำคัญในลักษณะที่เปลี่ยนแปลงโครงสร้างของประเทศไทย

จากการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้วิเคราะห์สาเหตุของวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 นั้นเกิดขึ้นมาจากข้อบกพร่องของโครงสร้างระบบการบริหารการเงินและความไม่มีประสิทธิภาพในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ซึ่งหากพิจารณาถึงสาเหตุของความบกพร่องดังกล่าวแล้ว^[5] สามารถพิจารณาได้ 4 ขั้นตอน ดังนี้^[⁶^]

ขั้นตอนแรก ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สามารถเลือกที่จะไม่ให้เปิดตลาดเงินทุนเสรีตั้งแต่ปี 2533 ได้ แต่ในความเป็นจริงได้เลือกที่จะดำเนินนโยบายดังกล่าว ซึ่งการตัดสินใจดังกล่าวนับว่าเป็นผลพวงของแนวนโยบายที่เป็นมาโดยต่อเนื่องเป็นระยะยาว และสอดคล้องกับความต้องการของฝ่ายการเมืองในขณะนั้น ซึ่งนำไปสู่นโยบายการเปิดวิเทศธนกิจ^[7]

ขั้นตอนที่สอง เมื่อ ธปท. เลือกที่จะเปิดตลาดเงินทุนให้เสรี แต่ไม่ได้ปรับเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยนให้ยืดหยุ่นมากกว่านี้ โดย ธปท. ตัดสินใจที่จะรักษาช่วงของอัตราแลกเปลี่ยนที่แคบมากไว้ ซึ่งกว่าจะเริ่มพิจารณาเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราให้ยืดหยุ่นมากขึ้นในช่วงเดือนเมษายน 2539 ซึ่งสายเกินแล้ว

ขั้นตอนที่สาม ด้วยเหตุที่ ธปท. เลือกที่จะรักษาอัตราแลกเปลี่ยนเอาไว้ ทำให้นโยบายทางด้านอุปสงค์รวมจะต้องมีความระมัดระวัง (Conservative) เป็นพิเศษโดยเฉพาะในช่วงปี 2537 เป็นต้นมา ซึ่งแม้ว่านโยบายการคลังจะเป็นเรื่องของรัฐบาลและรัฐสภา แต่ปัญหาคือ ธปท. ไม่ได้ส่งสัญญาณให้รัฐบาลมีนโยบายการคลังแบบเกินดุลซึ่งจำเป็นในช่วงนั้น และ ธปท. ก็ไม่สามารถใช้นโยบายการเงินดึงปริมาณเงินในประเทศ เพราะถูกลบล้างด้วยเงินกู้จากต่างประเทศที่ไหลเข้ามาอย่างต่อเนื่อง

ขั้นตอนที่สี่ เมื่อ ธปท. ไม่สามารถใช้นโยบายการคลังหรือการเงินได้ และไม่สามารถปิดกั้นการไหลเข้ามาของเงินกู้ของต่างประเทศเข้ามาในประเทศได้ แม้จะได้พยายามดำเนินการแล้วแต่ก็สายเกินไป

เมื่อข้อบกพร่องดังกล่าวเกิดขึ้นและแม้ ธปท. จะได้พยายามอย่างเต็มที่แล้ว แต่ก็ไม่สามารถแก้ไขได้ทันท่วงที ซึ่งเมื่อสภาพเศรษฐกิจเป็นไปในลักษณะดังกล่าวแล้ว เมื่อรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ประกาศลอยตัวค่าเงินบาทและตัดการอ้างอิงสกุลเงินดอลลาร์สหรัฐ หลังจากพยายามทั้งหมดเพื่อรักษาเสถียรภาพของค่าเงินบาทเอาไว้ สถานการณ์ดังกล่าวทำให้รัฐบาลต้องขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund; IMF) ด้วยการกู้เงินฉุกเฉินเพื่อเติมทุนสำรองระหว่างประเทศ

การให้ความช่วยเหลือจาก IMF นั้นมีผลสำคัญประการหนึ่งคือ ประเทศไทยต้องยอมรับอำนาจของเงื่อนไขของ IMF กำหนดขึ้น จึงอาจเรียกได้ว่าในสภาวะนี้ประเทศไทยตกอยู่ภายใต้อำนาจบังคับของ IMF และทำให้ประเทศไทยสูญเสียอธิปไตยในการกำหนดนโยบาย เพราะ IMF จะเข้ามากำหนดนโยบายที่ประเทศผู้กู้ต้องปฏิบัติ (Policy Conditionalities) ภายใต้การเจรจาร่วมกันระหว่างรัฐบาลไทยกับ IMF ซึ่งหากประเทศผู้กู้ไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขการดำเนินนโยบายที่ได้เจรจากันไว้ และเมื่อมีการทบทวนผลการปฏิบัติตามแล้ว IMF จะตัดความช่วยเหลือทางการเงินโดยทันทีดังเช่นที่เคยตัดเงินกู้ฉุกเฉินของประเทศในปี 2525^[8]

ภายใต้เงื่อนไขการดำเนินนโยบายเงินกู้ฉุกเฉินในครั้งนั้น ประเทศไทยจะต้องดำเนินการปรับโครงสร้างอุปสงค์มวลรวม (Demand-Side Structural Adjustment)^[9] ซึ่งนำมาสู่พันธกรณีให้รัฐบาลต้องปฏิบัติตามชุดของนโยบายดังกล่าวโดยจำเป็นต้องตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์เศรษฐกิจรวม 11 ฉบับ^[10] เพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการปรับโครงสร้างอุปสงค์มวลรวม ซึ่งหากไม่แก้ไขโครงสร้างทางกฎหมายแล้วย่อมไม่สามารถแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจได้

นอกจากการตรากฎหมายข้างต้นเพื่อเปิดทางให้สามารถเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศได้นั้น รัฐบาลได้ดำเนินการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจขนานใหญ่หลายประการ ดังนี้

รัฐบาลแยกบริษัทเงินทุนที่ดีออกจากบริษัทเงินทุนที่มีปัญหา ทำให้มีการปิดสถาบันการเงินที่อ่อนแอลงราว ๆ 56 แห่ง
รัฐบาลใช้นโยบายเปิดเสรีทางการค้า ซึ่งรวมไปถึงการเปิดโอกาสให้เกิดการลงทุนจากต่างชาติโดยเพิ่มสัดส่วนการถือหุ้นของต่างชาติ และราคาหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ถูกลดลงมาครึ่งหนึ่งทำให้ต่างชาติสามารถเข้ามาลงทุนในประเทศไทยได้ เช่น ในธุรกิจโทรคมนาคม ธุรกิจการเงิน และธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น
การกำหนดให้ต้องมีการเปิดเผยธุรกรรมต่อ ธปท. เนื่องจากก่อนหน้าปี 2540 นั้น ธปท. มีปัญหาด้านความโปร่งใสในสถาบันการเงินเนื่องจากขาดมาตรฐานความเป็นสากล ส่งผลให้ตลาดการเงินไทยขาดความน่าเชื่อถือ ดังนั้น เพื่อให้เกิดความโปร่งใสทุก ๆ ธุรกรรมจึงต้องมีการเปิดเผยต่อ ธปท.
การปรับเปลี่ยนดำเนินโนยบายการเงินแบบเข้มงวด โดยมีการขึ้นดอกเบี้ยเพื่อไม่ให้ค่าเงินบาทลดลงไปมากกว่าเดิม และป้องกันไม่ให้เกิดการแข่งขันกันลดค่าเงินเพื่อแย่งชิงการส่งออก
การปรับนโยบายการคลังให้เข้มงวด โดยใช้นโยบายการคลังแบบเกินดุลและมีการขึ้นภาษีหลายตัวด้วยกันไม่ว่าจะเป็นภาษีสรรพสามิตน้ำมัน สุรา บุหรี่นำเข้า น้ำหอม ป้ายรถยนต์ และผ้าขนสัตว์ และกำหนดให้กรมที่ดินเก็บภาษีธุรกิจเฉพาะการขายอสังหาริมทรัพย์แทนกรมสรรพากร
การตั้งสถาบันการเงินใหม่ ๆ เช่น สถาบันประกันเงินฝาก และสถาบันการเงินกันเงินสำรองและเพิ่มทุน เป็นต้น ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการสร้างความเชื่อมั่นและความมั่นคงของสถาบันการเงินเอกชน เป็นต้น
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) เพื่อให้เป็นองค์กรธุรกิจของเอกชน
การใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว (Float Exchange Rate)

การเปลี่ยนแปลงนโยบายและโครงสร้างทางเศรษฐกิจนี้ จึงเป็นอิทธิพลมาจากการรับเอานโยบายของ IMF มาปรับใช้ ซึ่งเป็นผลมาจากอำนาจของ IMF เหนือประเทศไทยอันเนื่องมาจากความจำเป็นในการกู้ยืมเงิน

เชิงอรรถ

[1] Joseph S. Nye, Soft power: The Means to success in world politics, (New York: Public Affairs, 2004), p. 1.

[2] Ibid, p. 5.

[3] Ibid, p.6.

[4] สิทธิพล เครือรัฐติกาล, “แนวคิดเรื่อง soft power และการทูตสาธารณะ (public diplomacy)” สืบค้นเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2563 จาก http://kositthiphon.blogspot.com/2008/12/soft-power-public-diplomacy.html.

[5] อย่างไรก็ตาม ศาสตราจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้อธิบายถึงสาเหตุของการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 นั้นไม่ได้เกิดขึ้นเพียงจากโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่บกพร่องเท่านั้น ทว่า ยังเกิดจากปัจจัยอื่นๆ ประกอบกัน อันได้แก่ (1) ความอ่อนแอของระบบเศรษฐกิจ (2) การฉ้อราษฎร์บังหลวงและระบบทุนนิยมพรรคพวก (Crony Capitalism) (3) ปัญหา Moral Hazard (4) การแข่งขันกันลดค่าของเงิน และ (5) ความตื่นตระหนกทางการเงิน (Financial Panic) โปรดดู รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, เศรษฐกิจไทยหลังวิกฤติการณ์ ปี 2540, (กรุงเทพฯ : คบไฟ, 2545), น. 3 – 9.

[6] สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2542), น. 9 – 10.

[7] กิจการที่มีแหล่งที่มาของเงินทุนมาจากต่างประเทศ ส่วนผู้ที่ได้รับสินเชื่อจะอยู่ในประเทศหรือนอกประเทศก็ได้ ธนาคารแห่งประเทศไทยอนุญาตให้ธนาคารพาณิชย์ไทยและธนาคารพาณิชย์ต่างประเทศ ดำเนินธุรกิจการเงินระหว่างประเทศเป็นครั้งแรกเมื่อเดือนมีนาคม 2536; และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, “ศัพท์น่ารู้เกี่ยวกับเศรษฐกิจ,” สืบค้นเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2564 จาก http://www2.fpo.go.th/S-I/Source/word/Word.php?Language=Thai&BeginRec=869&NumRecShow=8&sort=1&search=.

[8] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “รัฐบาลไทยกับการกู้เงินฉุกเฉินจาก IMF” สืบค้นเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2564, จาก http://www.rangsun.econ.tu.ac.th/data/06/03-40/08-04-รัฐบาลไทยกับเงินกู้ฉุกเฉินจาก%20IMF.pdf, น. 5.

[9] เพิ่งอ้าง, น. 5.

[10] กฎหมายที่ตราขึ้นมาจำนวน 11 ฉบับ ได้แก่

(1) พระราชบัญญัติเช่าอสังหาริมทรัพย์การพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม พ.ศ. 2542

(2) พระราชบัญญัติอาคารชุด (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2543

(3) พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2542

(4) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลล้มละลายและวิธีพิจารณาคดีล้มละลาย พ.ศ. 2542

(5) พระราชบัญญัติล้มละลาย (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2542

(6) พระราชบัญญัติการประกอบกิจการธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542

(7) พระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2542

(8) พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง (ฉบับที่ 17) พ.ศ. 2542

(9) พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง (ฉบับที่ 18) พ.ศ. 2542

(10) พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง (ฉบับที่ 19) พ.ศ. 2542

(11) พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542.

รัฐประหาร 2490 จุดกำเนิดขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี

กุมภาพันธ์ 8, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รัฐประหาร 2490 นั้นมิได้มีความสำคัญเฉพาะในทางการเมือง ซึ่งการรัฐประหารในครั้งนี้ไม่ได้ฉุดรั้งการพัฒนาของประชาธิปไตยไทยแต่เพียงอย่างเดียว แต่การรัฐประหาร 2490 นั้นได้ผลักดันแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจของไทยให้เป็น “ทุนนิยมโดยรัฐ” แบบเข้มข้น โดยเอื้อประโยชน์ให้ส่วนตัวและให้ความคุ้มครองแก่พ่อค้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสงครามเย็นเริ่มต้น การเข้ามามีบทบาทของพญาอินทรี ทำให้เกิดความสัมพันธ์สามฝ่ายระหว่าง ขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี

สภาพเศรษฐกิจและการเมืองไทยก่อนรัฐประหาร 2490

ก่อนการรัฐประหาร 7 พฤศจิกายน 2490 โดยพลโท ผิน ชุณหะวัณ ประเทศไทยกำลังฟื้นตัวขึ้นจากสงครามโลกครั้งที่ 2 บรรดารัฐบาลทั้งหลายที่ผลัดเปลี่ยนกันเข้ามาดำรงตำแหน่งนั้นใช้เวลาส่วนใหญ่ไปกับการฟื้นฟูประเทศ แก้ไขปัญหาเศรษฐกิจต่างๆ ทั้งภาวะเงินเฟ้อ และการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค (โปรดดู การขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2)

สงครามโลกครั้งที่ 2 นั้นมีบทบาทสำคัญและเปลี่ยนโฉมหน้าเศรษฐกิจของประเทศไทยเป็นอย่างมากนับตั้งแต่สนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 เป็นต้นมา ซึ่งผลของการเปิดเสรีทางการค้านี้ทำให้ธุรกิจสำคัญตกอยู่ภายใต้การครอบงำของชาติตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านการค้าและการธนาคาร ในด้านการค้าบริษัทแองโกสยาม จำกัด บริษัทบอมเบย์เบอร์มา บริษัทบอร์เนียว บริษัทอีสต์เอเชียติค และ บริษัทบริติช-อเมริกันยาสูบ เป็นต้น^[1] และในด้านการธนาคารนั้นในระยะเริ่มต้นบริษัทที่เข้ามาในรูปของบริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์ ซึ่งเข้ามาพร้อมกับบริษัทการค้าใหญ่ๆ ของอังกฤษ เช่น บริษัทวินเซอร์ ซึ่งเป็นตัวแทนของธนาคารเมอร์แคนไทล์ เป็นต้น^[2]

อย่างไรก็ตาม เมื่อการค้าและพาณิชย์ขยายตัวมากขึ้น บริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์รูปแบบนี้ไม่อาจตอบสนองความต้องการของบริษัทตะวันตกได้อีกต่อไป ธนาคารต่างประเทศจึงได้เริ่มเข้ามาตั้งกิจการในประเทศไทยมากขึ้น ทั้งธนาคารสัญชาติอังกฤษ เช่น ธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ ธนาคารชาร์เตอร์ และธนาคารเมอร์แคนไทล์ เป็นต้น และธนาคารสัญชาติฝรั่งเศส เช่น ธนาคารอินโดจีน เป็นต้น ซึ่งธนาคารต่างประเทศเหล่านี้เข้ามาเพื่อสนับสนุนและให้บริการทางการเงินแก่บริษัทของประเทศตะวันตก เพื่อให้สามารถทำการค้าได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น^[3]

ผลของสงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้หน้าตาเศรษฐกิจของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากบริษัทการค้าของประเทศตะวันตกหยุดชะงักลง เพราะผลของภาวะสงคราม ประกอบกับบริษัทของประเทศตะวันตกส่วนใหญ่เป็นบริษัทของประเทศคู่สงคราม ในบางกิจการรัฐบาลได้รับโอนกิจการของเอกชนเหล่านั้นมาดำเนินการเอง แต่ในบางส่วนก็ต้องปิดกิจการไป เพื่อชดเชยการขาดหายไปของกิจการเหล่านี้ รัฐบาลได้สนับสนุนและอนุญาตให้มีการจัดตั้งธนาคารพาณิชย์ของเอกชนขึ้นภายในประเทศเพิ่มขึ้นมาอีกหลายแห่ง เช่น ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ ธนาคารกรุงเทพ ธนาคารกสิกรไทย และธนาคารกรุงศรีอยุธยา เป็นต้น^[4]

รัฐบาลและนายทุนพ่อค้าชาวจีน

สถานการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 นั้น ความชะงักงันของบริษัทธุรกิจของชาวยุโรปในช่วงภาวะสงคราม เปิดโอกาสให้ธุรกิจใหม่ๆ เกิดขึ้นมา ซึ่งเป็นตัวกระตุ้นการสะสมทุนของเอกชน การที่ทุนภายในประเทศเติบโตเข้มแข็งขึ้นอย่างรวดเร็วเป็นการปูทางให้เกิดความร่วมมือกันครั้งใหม่ระหว่างภาคธุรกิจเอกชนและรัฐบาล^[5] ธุรกิจสำคัญของเอกชนไทย คือ “ธนาคาร”

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ธุรกิจสัญชาติไทยได้เกิดขึ้นและเข้ามาทดแทนธุรกิจชาติตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งธุรกิจธนาคาร โดยมีสาเหตุมาจากปัจจัยสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก ธนาคารของต่างชาติถูกปิดไปช่วงสงครามและไม่อาจกลับเข้ามาดำเนินการได้อีก และประการที่สอง ความต้องการให้มีธนาคารขึ้นมาเพื่อส่งเสริมการค้าและพาณิชย์ของคนไทยที่ขยายตัวขึ้นภายหลังสงคราม ปัจจัยทั้งสองช่วยให้ธนาคารสัญชาติไทยเกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก โดยไม่มีคู่แข่งที่มีความได้เปรียบจากต่างประเทศ ทำให้ธนาคารไทยพัฒนาบทบาทของตัวเองขึ้นมาแทนธนาคารของชาติตะวันตกได้

ลักษณะโดดเด่นของธนาคารพาณิชย์สัญชาติไทยที่เกิดขึ้นในช่วงนั้นคือ ธนาคารพาณิชย์เป็นการร่วมทุนของกลุ่มเศรษฐกิจหลายกลุ่มเข้าด้วยกันทั้งกลุ่มเชื้อสายเจ้า กลุ่มขุนนางเดิม กลุ่มข้าราชการ และพ่อค้าชาวจีน ดังปรากฏตามตารางที่ 1

ตารางที่ 1 : ธนาคารพาณิชย์และกลุ่มผู้ร่วมทุนจัดตั้งธนาคารพาณิชย์

ธนาคารพาณิชย์	กลุ่มเชื้อสายเจ้า	กลุ่มขุนนางเดิม/ข้าราชการ	พ่อค้าชาวจีน

ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ	– ราชสกุลปราโมช	– ตระกูลอินทรทูต	– ตระกูลหวั่งหลี – ตระกูลมหาคุณ – ตระกูลบูลสุข – ตระกูลเคียงศิริ
ธนาคารกรุงเทพ		– เจ้าพระยารามราฆพ – พระยานลราชสุวัจน์	ตระกูลโสภณพาณิชย์
ธนาคารกสิกรไทย		– นายทองเปลว ชลภูมิ – นายสงวน จูฑะเตมีย์	ตระกูลล่ำซำ
ธนาคารศรีนคร		– พระยาโทณวณิกมนตรี – พระยาจินดารักษ์	นายอื้อจือเหลียง (เตชะไพบูลย์)

ที่มา: ผู้เขียนปรับปรุงและเรียบเรียงใหม่จาก ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 294.

การเกิดขึ้นของกิจการธนาคารพาณิชย์สัญชาติไทยช่วยให้เศรษฐกิจไทยพัฒนาไปได้อย่างรวดเร็ว เพราะธนาคารช่วยอำนวยความสะดวกให้กับผู้ทำธุรกิจ และเป็นแหล่งระดมทุนที่สำคัญ^[6] บรรดานักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนเหล่านี้ได้อาศัยธนาคารเป็นแหล่งทุนในการต่อยอดเพื่อทำธุรกิจอื่นต่อไป ดังปรากฏตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2 : ธุรกิจภายในเครือตระกูลนักธุรกิจพ่อค้าชาวจีน

ตระกูลนักธุรกิจพ่อค้าชาวจีน	ธนาคารพาณิชย์	บริษัท/ธุรกิจในเครือ

ตระกูลหวั่งหลี	ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ ธนาคารหวั่งหลี	– บริษัทไทยเรือโยงและลำเลียง จำกัด – บริษัทสหน้ำแข็งและห้องเย็น จำกัด
ตระกูลล่ำซำ	ธนาคารกสิกรไทย	– บริษัทคลังสินค้าแม่น้ำประกันภัย จำกัด – บริษัทอ่าวสยามเดินเรือ จำกัด – บริษัทเมืองไทยประกันชีวิต จำกัด – บริษัทล่ำซำอิมปอร์ต จำกัด – บริษัทล็อกซเล่ย์เครื่องเย็น จำกัด – บริษัทโรงแรมนครไทย จำกัด
ตระกูลโสภณพาณิชย์	ธนาคารกรุงเทพ	– บริษัทกรุงเทพสุวรรณพาณิชย์ จำกัด – บริษัทเอเชียพาณิชย์ จำกัด – บริษัทมหากิจก่อสร้างเซียมเฮงล้ง จำกัด
ตระกูลเตชะไพบูลย์	ธนาคารศรีนคร	– บริษัทเศรษฐการ จำกัด – บริษัทไทยศรีนครประกันภัยและคลังสินค้า จำกัด

ที่มา: เรียบเรียงใหม่จาก “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 294.

อย่างไรก็ตาม สภาวการณ์เช่นนี้จะไม่เกิดขึ้นเลยหากปราศจากเงื่อนไขสำคัญคือ การร่วมมือระหว่างรัฐบาลและนายทุนพ่อค้า ย้อนกลับไปในช่วงทศวรรษที่ 2480 แม้ว่าผู้ปกครองฝ่ายทหารพยายามวางแผนที่จะให้รัฐบาลเข้าควบคุมเศรษฐกิจภาคเมือง โดยใช้นโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมเป็นกลยุทธ์เพื่อจำกัดธุรกิจของชาวจีน โดยขยายกิจการรัฐวิสาหกิจออกไป แต่ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนบางคนกลับสนับสนุนการร่วมทุนระหว่างรัฐบาลกับธุรกิจเอกชน โดยตระหนักได้ถึงปัญหาของระบอบการปกครองใหม่ที่รวมศูนย์อยู่ที่ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่และนายทหารอาวุโสทำให้เกิดความไม่แน่ใจในระบบราชการ ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนจึงใช้เงินทุนของรัฐส่งเสริมธุรกิจของผู้ประกอบการเอกชนชาวจีน นักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนเหล่านี้จึงได้ผลประโยชน์หลายด้าน เช่น ด้านเงินทุน ความคุ้มครองทางการเมือง หรือในบางครั้งได้สิทธิพิเศษผูกขาดกิจการบางอย่าง เป็นต้น^[7]

การประสานความร่วมมือกันระหว่างผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนกับกลุ่มทุนชาวจีนจึงเป็นความสัมพันธ์ที่ต่างฝ่ายต่างให้ประโยชน์ซึ่งกันและกัน กล่าวคือ ในด้านของกลุ่มทุนชาวจีนนั้นได้ประโยชน์และความคุ้มครองจากผู้ปกครองฝ่ายพลเรือน ทำให้ผู้ปกครองฝ่ายทหารไม่กล้าเข้ามายุ่งเกี่ยวสามารถประกอบกิจการได้โดยสะดวก ในขณะที่ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนนั้นก็ได้ประโยชน์จากการอาศัยความชำนาญทางการค้าและพาณิชย์ของกลุ่มทุนชาวจีนเพี่อสร้างประโยชน์ในทางเศรษฐกิจโดยเชิญบรรดาพ่อค้าชาวจีนพวกนี้เข้ามาเป็นคณะกรรมาการบริหารในรัฐวิสาหกิจ และในอีกทางหนึ่งบรรดาพ่อค้าชาวจีนก็ได้เชิญผู้ปกครองเหล่านี้เข้าไปนั่งเป็นคณะกรรมการหรือผู้ถือหุ้นในบริษัทของตนเอง ทำให้ผู้ปกครองเหล่านี้สามารถแสวงหาประโยชน์จากผลกำไรจากการประกอบธุรกิจเพื่อสร้างความมั่นคงและฐานเสียงให้กับตัวเองได้^[8]

ความสัมพันธ์แบบเกื้อหนุนเกื้อกูลเช่นนี้ดำเนินไปอย่างต่อเนื่องและกลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติไปโดยปริยาย ทำให้อำนาจรัฐเข้าไปเกี่ยวพันกับเรื่องทางเศรษฐกิจอย่างแยบคายผ่านตัวตนของผู้ใช้อำนาจปกครอง ฉะนั้น เมื่อเกิดการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 โดยพลโทผิณ ชุณหะวัณ กลุ่มธนาคารต่างๆ ที่เกิดขึ้นเหล่านี้ มิช้ามินานก็ต้องเข้าไปพัวพันกับการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และแม้ว่ารัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศต่อจากพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ จะเป็นรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงครามก็ตาม แต่แท้จริงแล้วบทบาทของจอมพล ป. พิบูลสงครามลดลงมากจากแต่ก่อน ผู้มีอำนาจทางการเมืองที่แท้จริงกลับกลายเป็นกลุ่มทหารที่มีความสัมพันธ์กันทางครอบครัว 3 ตระกูลคือ ชุณหะวัณ อดิเรกสาร และสิริโยธิน ซึ่งในเวลาต่อมาถูกเรียกว่า “กลุ่มราชครู” อันมาจากซอยบ้านพักของพลโทผิณ ชุณหะวัณ^[9]

เมื่อกลุ่มราชครูยังคงดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจและกลุ่มทุนพ่อค้าชาวจีน ตัวอย่างเช่น เมื่อครั้งธนาคารกรุงเทพประสบวิกฤตทางการเงินในปีช่วงปี พ.ศ. 2495 ในปีถัดมาผู้นำทางทหารได้นำเงินจำนวนสามสิบล้านบาทจากกระทรวงพาณิชย์มาซื้อหุ้นธนาคารกรุงเทพ ทำให้ธนาคารกรุงเทพมีทุนพื้นฐานเพิ่มจากเดิมเป็นห้าสิบล้านบาท และมีผลทำให้ธนาคารกรุงเทพกลายเป็นธนาคารท้องถิ่นที่ใหญ่ที่สุด และหลังจากนั้นสมาชิกของคณะรัฐประหารบางคนได้เข้าไปดำรงตำแหน่งเป็นคณะกรรมการบริหาร และเมื่อเห็นว่ากิจการของธนาคารกรุงเทพเจริญรุ่งเรืองขึ้นแล้ว บรรดาสมาชิกคณะรัฐประหารเหล่านั้นก็ตัดสินใจขายหุ้นของกระทรวงพาณิชย์ที่ถืออยู่ให้กับตนเอง^[10] คณะรัฐประหารแสวงหาผลประโยชน์ผ่านธนาคารและบริษัทเอกชนต่างๆ ในเครือโดยอาศัยอิทธิพลของตนเองกำหนดหลักเกณฑ์ผูกขาดการประกอบกิจการ ทำให้ผู้ประกอบการและนักธุรกิจเหล่านี้ต้องเชิญสมาชิกคณะรัฐประหารและนักการเมืองที่สนับสนุนมาเป็นคณะกรรมการบริหารหรือที่ปรึกษา ซึ่งในท้ายที่สุดสมาชิกคณะรัฐประหาร พ.ศ. 2490 จำนวน 7 คน ได้เข้าไปดำรงตำแหน่งผู้จัดการในบริษัท 91 แห่ง และสมาชิกคณะรัฐประหารทั้งหมดเข้าไปมีบทบาทในธุรกิจต่างๆ เกือบ 101 บริษัท^[11]

ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มทุนธุรกิจชาวจีนกับคณะรัฐประหารดำเนินไปบนความสัมพันธ์แบบเกื้อกูลกันระหว่างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากกลุ่มทุนธุรกิจชาวจีน และอำนาจความคุ้มกันทางการเมืองจากคณะรัฐประหารที่มอบสิทธิผูกขาดและความช่วยเหลือให้กลุ่มทุนสามารถดำเนินธุรกิจได้อย่างราบรื่น

การมาถึงครั้งใหม่ของพญาอินทรี

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จบลงเค้าลางของสงครามเย็นเริ่มปรากฏให้เห็นบ้างแล้ว เมื่อโลกเริ่มแบ่งค่ายออกเป็นสองค่ายใหญ่ๆ สหรัฐอเมริกาพยายามขยายฐานอำนาจทางการเมืองระหว่างประเทศออกไปเพื่อต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ที่แผ่ขยายเข้ามาในทวีปเอเชีย ซึ่งสิ่งนี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อเศรษฐกิจไทยเป็นอย่างมาก

ประเทศไทยมีความสำคัญในฐานะจุดยุทธศาสตร์สำหรับฐานทัพอเมริกาในอินโดจีนและการสกัดกั้นการแพร่ขยายของลัทธิคอมมิวนิสต์ ซึ่งตามทฤษฎีโดมิโนจำเป็นต้องปกป้องมิให้ประเทศถัดไปเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ สหรัฐอเมริกาจึงพยายามเข้าแทรกแซงกิจการภายในของประเทศไทยเพื่อให้การดำเนินนโยบายของตนประสบผลสำเร็จ ซึ่งความเชื่อของผู้กำหนดนโยบายของสหรัฐอเมริกาเชื่อว่า ประเทศไทยจะไม่กลายเป็นประเทศคอมมิวนิสต์หากประกอบไปด้วยเงื่อนไข 2 ประการคือ ประการแรก ประเทศไทยมีรัฐบาลที่เข้มแข็ง และประการที่สอง เศรษฐกิจของประเทศเจริญเติบโตขึ้นบนพื้นฐานของทุนเอกชน^[12]

สำหรับเงื่อนไขประการแรกนั้นสหรัฐอเมริกาเริ่มให้การสนับสนุนผู้นำทหารและช่วยเหลือให้ผู้นำทหารขึ้นมามีอำนาจทางการเมืองเหนือรัฐบาล ซึ่งความพยายามนี้ทำได้ไม่ยากเย็นสักเท่าใด และได้รับการตอบสนองโดยดีจากผู้นำทหารในขณะนั้น สำหรับเงื่อนไขประการที่สองนั้นสหรัฐอเมริกาเสนอแนะและผลักดันให้รัฐบาลทหารจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจที่สนับสนุนเศรษฐกิจแบบทุนนิยม ซึ่งเรื่องนี้ไม่ได้ยากเกินไปเนื่องจากบรรดาผู้นำทหารนั้นได้เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับทุนเอกชนก่อนหน้านี้แล้ว ทว่า ปัญหาบางประการเท่านั้นที่สร้างข้อจำกัดในเรื่องนี้ก็คือ การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมโดยใช้รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญตามแนวทางของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามนั้นไม่สอดคล้องกับแนวทางของสหรัฐอเมริกา ประกอบกับสถานการณ์เศรษฐกิจของประเทศไทยในขณะนั้นได้รับผลกระทบจากสงครามเกาหลีทำให้ภาคเอกชนซบเซา ทำให้สภาหอการค้ากรุงเทพฯ ได้แสดงความคิดเห็นว่า การสนับสนุนรัฐวิสาหกิจเป็นอุปสรรคขัดขวางความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ดังนั้น รัฐบาลจึงควรสนับสนุนธุรกิจเอกชนมากกว่า บทบาทของรัฐควรเปลี่ยนไปผูกขาดเฉพาะสิ่งซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่ช่วยสนับสนุนธุรกิจเอกชน เช่น การจัดหาสินค้าบริการให้กับกองทัพ การจัดหาสาธารณูปโภคพื้นฐาน และบริการด้านคมนาคมขนส่ง เป็นต้น ซึ่งการแบ่งบทบาทนี้จะทำให้รัฐและเอกชนประกอบกิจการสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกัน^[13]

เมื่อทุกอย่างเป็นใจและถึงจุดที่สมประโยชน์ด้วยกันทุกฝ่าย การรัฐประหารซึ่งนำโดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ล้มล้างการปกครองของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ในปี พ.ศ. 2500 และได้ประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2501 และใช้การปกครองในระบอบเผด็จการแทน รัฐบาลใหม่ภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และมีจอมพลถนอม กิตติขจรเป็นนายกรัฐมนตรีได้ตอบรับนโยบายของสหรัฐอเมริกาในการต่อต้านคอมมิวนิสต์ และสหรัฐอเมริกาก็ได้ให้ความช่วยเหลือแก่รัฐบาลไทยมากขึ้น

จอมพลสฤษดิ์ได้เริ่มภารกิจในการปรับปรุงระบบเศรษฐกิจตามแนวทางการชี้นำของสหรัฐอเมริกาจากรายงานการประชุมธนาคารโลกในปี พ.ศ. 2502 ซึ่งวิพากษ์วิจารณ์ความไม่มีประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจไทยที่ดำเนินกิจการโดยขาดทุน (ยกเว้นกิจการยาสูบและสุรา) รายงานของธนาคารโลกแนะนำให้รัฐบาลไทยปรับลดจำนวนรัฐวิสาหกิจและสนับสนุนธุรกิจของเอกชน ตลอดจนถึงการปรับปรุงแก้ไขโครงสร้างกฎหมายเสียใหม่ ปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานและระบบการให้สินเชื่อ พร้อมทั้งจัดตั้งสถาบันเพื่อวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจของชาติ^[14] ซึ่งรัฐบาลก็ได้รับเอานโยบายดังกล่าวมาปฏิบัติทั้งในแง่ของการยุบเลิกรัฐวิสาหกิจและขายกิจการให้กับภาคเอกชน การพัฒนาเศรษฐกิจ การศึกษา การบริหารราชการ และโครงสร้างองค์กรทางเศรษฐกิจ เกิดหน่วยงานของรัฐใหม่ๆ ขึ้นมา ได้แก่ สำนักงบประมาณ สำนักงานสถิติแห่งชาติ สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ซึ่งสหรัฐอเมริกาได้ส่งบรรดาผู้เชี่ยวชาญ (เทคโนแครต) มาช่วยรัฐบาลภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ 3 ฉบับแรกนั้นให้ความสำคัญกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และในขณะเดียวกันด้วยความช่วยเหลือจากสหรัฐอเมริกา ธนาคารโลกได้ให้รัฐบาลไทยกู้ยืมเงินจำนวนสี่ร้อยสี่สิบล้านดอลลาร์สหรัฐเพื่อสร้างถนน เส้นทางคมนาคม ระบบชลประทาน ไฟฟ้าพลังน้ำ และการศึกษา ผลของการปฏิรูปเศรษฐกิจนี้ทำให้เกิดความพยายามดึงการลงทุนเข้ามาในประเทศไทยมากขึ้นผ่านทางกฎหมายส่งเสริมการลงทุน ปรับปรุงระบบกฎหมายที่ดิน ยอมให้ธุรกิจเอกชนต่างประเทศถือครองที่ดินได้ และบั่นทอนการรวมตัวของสหภาพแรงงาน

สำหรับทุนเอกชนภายในประเทศการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ และการส่งเสริมทางเศรษฐกิจนั้นต่อความต้องการของทุนเอกชนภายในประเทศ เมื่อนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมหายไปพร้อมๆ กับการที่รัฐบาลปรับโครงสร้างภาษีศุลกากรเพื่อเอื้อกับอุตสาหกรรมในประเทศ ทำให้ทุนเอกชนไทยกล้าลงทุนมากขึ้นเพื่อสร้างสินค้าอุปโภคบริโภคภายในประเทศ เพื่อทดแทนการนำเข้าจากต่างประเทศ ซึ่งเป็นสิ่งที่อยู่นอกเหนือรายงานของธนาคารโลก^[15]

สภาพดังกล่าวนี้สร้างความได้เปรียบให้แก่ทุนเอกชนภายในประเทศและสามารถขยายตัวได้อย่างรวดเร็วร่วมถึงการเข้าไปในชนบทที่มีศักยภาพ ธุรกิจโดยส่วนใหญ่ในขณะนั้นเป็นของทุนเอกชนภายในประเทศ สำหรับบริษัทต่างประเทศที่เข้ามาลงทุนในประเทศไทยมักเข้ามาในลักษณะของการร่วมทุนกับทุนเอกชนภายในประเทศในอุตสาหกรรมที่บริษัทเอกชนสัญชาติไทยยังขาดความชำนาญ เช่น เคมีภัณฑ์ เภสัชกรรม ปิโตรเลียม และวิศวกรรม เป็นต้น ซึ่งเข้ามาเพื่อผลิตสินค้าและบริการป้อนให้กับตลาดภายในประเทศ ดังนั้น ทุนจากต่างประเทศที่เข้ามาจึงไม่ได้มีวัตถุประสงค์แตกต่างไปจากทุนเอกชนภายในประเทศเลย ในทางตรงกันข้ามทุนจากต่างประเทศเหล่านี้กลับพลอยได้ประโยชน์จากเส้นสายที่ทุนเอกชนภายในประเทศมีกับรัฐบาล และทุนเอกชนภายในประเทศได้เรียนรู้องค์ความรู้จากต่างประเทศ

แม้โดยรวมเศรษฐกิจภายในประเทศจะดีขึ้นจากการที่รัฐบาลสร้างกำแพงภาษี และให้ทุนสามารถเข้าถึงเทคโนโลยีที่ทันสมัยจากต่างประเทศ และแรงงานราคาถูกภายในประเทศ ทำให้ตลาดสินค้าและบริการภายในประเทศขยายตัวเร็วและสามารถรักษาดุลการชำระเงินระหว่างประเทศเอาไว้ได้ ทว่า ระบบเศรษฐกิจที่รัฐใช้อำนาจรัฐเข้าสนับสนุนทุนเอกชนภายในประเทศนั้นทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศไทยบิดเบี้ยวและไม่เติบโตในลักษณะอย่างที่ควรจะเป็น ชุดของนโยบายที่รัฐบาลไทยนำมาจากสหรัฐอเมริกาถูกดัดแปลงไปโดยความประสงค์ของทุนเอกชนภายในประเทศ ในปัจจุบันนี้แม้ว่ารัฐบาลจะไม่ได้ออกหน้าหรือให้ความสนับสนุนกับเอกชนรายใดเป็นพิเศษ แต่กลับใช้กลไกอำนาจรัฐทางกฎหมายแทน ซึ่งตราบใดที่กฎหมายและระเบียบในประเทศไม่ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขัน ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ก็จะไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้^[16] นโยบายว่าด้วยการพัฒนาทางเศรษฐกิจใดๆ ก็อาจพัฒนาไปอย่างกระท่อนกระแท่น

เชิงอรรถ

^[1] ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 293.

^[2] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[3] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[5] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเคอร์, เศรษฐกิจการเมืองไทยสมัยกรุงเทพฯ, พิมพ์ครั้งที่ 3, (เชียงใหม่ : สำนักพิมพ์ซิลค์เวอร์ม, 2546), น. 149.

^[6] ธารทอง ทองสวัสดิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 294.

^[7] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเคอร์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 149 – 150.

^[8] เพิ่งอ้าง, น. 151 – 155.

^[9] เพิ่งอ้าง, น. 153.

^[10] สังศิต พิริยะรังสรรค์, ทุนนิยมขุนนางไทย (พ.ศ. 2475-2503), (กรุงเทพฯ : สร้างสรรค์, 2526), น. 194 – 200 อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 154.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 154.

^[12] เพิ่งอ้าง, น. 155.

^[13] เพิ่งอ้าง, น. 156

^[14] เพิ่งอ้าง, น. 157

^[15] เพิ่งอ้าง, น. 158 – 160.

^[16] ผู้เขียนหยิบเอาคำพูดนี้มาจาก ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ นักวิชาการทางด้านเศรษฐศาสตร์ท่านหนึ่ง.

เสวนาชุดคำสั่งมีปัญหาประชาชนจะดีบักอย่างไร

มกราคม 31, 2021ธันวาคม 2, 2021 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่อบทความ: เสวนาชุดคำสั่งมีปัญหาประชาชนจะดีบักอย่างไร

เผยแพร่ใน: รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 172 มกราคม 2564, น. 11 – 16.

บทคัดย่อ

บทความนี้เป็นการสรุปจากงานเสวนาชุดคำสั่งมีปัญหาประชาชนจะดีบักอย่างไร ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในงานสัมมนาสาธารณะทีดีอาร์ไอ ประจำปี 2563 เรื่อง “แฮกระบบราชการ เปลี่ยนระบบปฏิบัติการประเทศ” เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2563 ในรูปแบบ Virtual Conference งานเสวนาครั้งนี้เป็นการแลกเปลี่ยนมุมมองระหว่างผู้รู้ทางกฎหมาย 3 ท่าน คือ คุณปกรณ์ นิลประพันธ์ รศ.สมชาย ปรีชาศิลปากุล และคุณยิ่งชีพ อัชฌานันท์

Download บทความนี้

อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ : ชีวิตการงานด้วยความซื่อสัตย์ในหน้าที่

มกราคม 31, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

“ศาลรัฐธรรมนูญพึงธำรงไว้ซึ่งความเป็นอิสระและความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และมุ่งพัฒนาตนเองให้มีศักยภาพในการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องต่าง ๆ ตามอำนาจหน้าที่ ทั้งนี้ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นสถาบันซึ่งประชาชนและองค์กรต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องเชื่อถือ”

นี่คือวิสัยทัศน์ที่ ศาสตราจารย์ ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ เคยให้ไว้เมื่อดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญ ในปี พ.ศ. 2545 ซึ่งเป็นภาพสะท้อนตัวตนของ ดร.อิสสระ ผู้มีความมุ่งมั่นและซื่อสัตย์ในการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นที่ประจักษ์ได้เป็นอย่างดี

เพื่อรำลึกถึง ดร.อิสสระ ซึ่งเพิ่งจากโลกนี้ไป เมื่อวันที่ 16 มกราคม 2564 ท่ามกลางความรักและระลึกถึงในความทรงจำจากคนที่เคยรู้จัก บทความนี้จึงเขียนขึ้นเพื่อระลึกถึงชีวิตและผลงานของท่าน

กำเนิดและการศึกษา

ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ เกิดเมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2475 โดยเป็นบุตรของพระนิติทัณฑ์ประภาศ (สนอง สุจริต) กับนางชวนชื่น นิติทัณฑ์ประภาศ (สกุลเดิม พนมยงค์) ซึ่งเป็นน้องสาวร่วมบิดามารดาของนายปรีดี พนมยงค์ ดังนั้น ดร.อิสสระ จึงเป็นหลานลุงของนายปรีดี

นอกจากพระนิติทัณฑ์ประภาศ ผู้บิดา ซึ่งเป็นนักกฎหมายที่มีอิทธิพลต่อชีวิตของบุตรชายแล้ว นายปรีดีนับเป็นอีกบุคคลที่มีอิทธิพลต่อ ดร.อิสสระ เป็นอย่างมาก โดยจะเห็นได้จากการเลือกศึกษาต่อในสาขานิติศาสตร์ จนสำเร็จการศึกษาเป็นนิติศาสตรบัณฑิตจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และเมื่อเข้าศึกษาต่อในระดับที่สูงขึ้น ดร.อิสสระได้เจริญรอยตามนายปรีดี เข้าศึกษาวิชานิติศาสตร์ในสาขากฎหมายมหาชนต่อ ณ ประเทศฝรั่งเศส ในมหาวิทยาลัยกอง (Université de Caen) ซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยเดียวกันกับที่นายปรีดีได้ศึกษาจบมาในชั้นปริญญาตรี

หลังจากนั้น ดร.อิสสระสำเร็จการศึกษาในระดับประกาศนียบัตรชั้นสูงทางกฎหมายมหาชน (Diplome d’Etudes Superieures de Droit Public) และในระดับนิติศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต (Docteur en Droit) จากมหาวิทยาลัยกอง ประเทศฝรั่งเศส

นักกฎหมายมหาชนผู้รอบรู้

นอกจากบทบาทในการเป็นข้าราชการแล้ว ดร.อิสสระยังมีบทบาทสำคัญในฐานะนักกฎหมายมหาชนแนวหน้าของประเทศไทย ท่านเป็นหนึ่งในผู้ริเริ่มก่อตั้งสมาคมกฎหมายมหาชนแห่งประเทศไทยในปี พ.ศ. 2526 ซึ่งสาขากฎหมายมหาชนยังเป็นสาขาวิชากฎหมายใหม่ที่เพิ่งเติบโตขึ้นในประเทศไทยได้ไม่นาน พร้อม ๆ กับการก่อตั้งของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองเมื่อปี พ.ศ. 2477 ในเวลาต่อมา ท่านได้ดำรงตำแหน่งในฐานะนายกสมาคมกฎหมายมหาชนแห่งประเทศไทยในช่วง พ.ศ. 2530–2534

คุณูปการสำคัญของ ดร.อิสสระ ต่อวงการกฎหมายมหาชนของประเทศไทย คือ ท่านเป็นผู้บุกเบิกการเขียนตำรากฎหมายปกครองเปรียบเทียบของประเทศไทย โดยเปรียบเทียบกฎหมายปกครองของฝรั่งเศสกับอังกฤษ ในปี พ.ศ. 2521 ซึ่งเป็นเรื่องที่ทันสมัยมากในยุคนั้น เพราะนักกฎหมายไทยส่วนใหญ่ยังเข้าใจว่าประเทศอังกฤษนั้นไม่ได้มีกฎหมายมหาชนแบบเดียวกับประเทศภาคพื้นทวีปยุโรป

ความเป็นผู้รู้ทางกฎหมายมหาชนของ ดร.อิสสระ ไม่ใช่แต่เพียงจากการศึกษาตำราจำนวนมากเท่านั้น แต่มาจากประสบการณ์ที่ท่านสั่งสมมาจากการทำงานในตำแหน่งราชการอีกด้วย โดยจะเห็นได้จากในบทความหนึ่งที่ชื่อว่า “การใช้ถ้อยคำ ‘แปรญัตติ’ ที่ไม่ถูกต้อง” ตีพิมพ์ลงในหนังสือพิมพ์ มติชน รายวัน ซึ่งในบทความนี้ท่านได้ชี้ให้เห็นความแตกต่างระหว่างการแปรญัตติกับการชี้แจงในสภาผู้แทนราษฎรหรือในกรรมาธิการว่ามีความแตกต่างกันอย่างไร แม้เรื่องดังกล่าวจะเป็นเรื่องเล็กน้อย ทว่า สิ่งเล็กน้อยนี้สะท้อนความละเอียดรอบคอบ และความใส่ใจต่อการใช้ถ้อยคำทางกฎหมาย ซึ่งเป็นสิ่งที่นักกฎหมายสมัยนี้ส่วนใหญ่ไม่ได้ให้ความสำคัญอีกแล้ว แต่กลับนิยมเล่นแร่แปรถ้อยคำไปมาเพียงเพื่อบริการผู้มีอำนาจทางการเมือง

นอกจากการเป็นผู้ศึกษากฎหมายมหาชนแล้ว บางโอกาส ดร.อิสสระยังเป็นอาจารย์พิเศษในมหาวิทยาลัย เพื่อถ่ายทอดความรู้ทางกฎหมายมหาชนของท่าน จนได้รับเกียรติยศสูงสุดทางการศึกษา คือ ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นศาสตราจารย์พิเศษ ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง

นักกฎหมายการคลังผู้เชี่ยวชาญด้านงบประมาณ

เมื่อสำเร็จการศึกษาจากประเทศฝรั่งเศสกลับมาเป็นประเทศไทย ดร.อิสสระ ได้เข้ารับราชการและเจริญก้าวหน้าในหน้าที่การงานมาโดยตลอด จนได้ดำรงตำแหน่งสำคัญเป็นรองผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ซึ่งถือว่าเป็นตำแหน่งหน้าที่การงานที่มีความสำคัญของประเทศและต้องอาศัยผู้มีความรู้ความสามารถสูง

ความเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการงบประมาณของท่านนั้น ปรากฏอยู่ในความเห็นตามบทความหนังสือพิมพ์หรือบทความวิชาการเกี่ยวกับเรื่องงบประมาณที่ท่านได้ชี้แจงถึงความเข้าใจคลาดเคลื่อนอันเกิดมาจากความสลับซับซ้อนของเทคนิคทางงบประมาณ ซึ่งบ่อยครั้งเมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังนำตัวเลขเงินคงคลังมาแถลงให้สื่อมวลชนทราบ หรือนำมากล่าวอ้างในโอกาสต่าง ๆ ในทำนองชี้ให้เห็นว่า การคลังของประเทศมีเสถียรภาพดี แต่มิได้อธิบายให้ประชาชนได้รู้ว่า “เงินคงคลัง” นั้นคืออะไร ทำให้คนทั่วไปจึงต้องเดาเอาเองว่าเงินคงคลัง คือ เงินที่รัฐบาลได้สะสมไว้เป็นเงินสำรองเพื่อเก็บไว้ใช้จ่ายในยามจำเป็น ซึ่งเป็นสิ่งไม่ถูกต้อง

ในบทความชื่อว่า “เงินคงคลัง” นั้น ดร.อิสสระได้อธิบายถึงความเป็นมาเป็นไปของคำว่า เงินคงคลังมีที่มาอย่างไร ทั้งในแง่ของการพิจารณาความหลายตามหลักภาษา และความหมายในทางการคลัง วางอยู่บนข้อถกเถียงในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเกี่ยวกับความหมายของเงินคงคลังที่ใช้ในทางการคลังของประเทศไทย ซึ่งทำให้เกิดความชัดเจนว่า “เงินคงคลัง” เป็นเงินที่รัฐบาลได้รับไว้โดยมีข้อผูกพันที่จะต้องจ่าย ข้อผูกพันดังกล่าวมีผลให้เงินคงคลังผันแปรได้ ดังนั้น หากจะพิจารณาฐานะเงินคงคลังของประเทศนั้น จะพิจารณาตัวเลขเงินคงคลังอย่างเดียวไม่ได้ แต่จะต้องพิจารณาถึงข้อผูกพันในการจ่ายเงินของรัฐบาลด้วย

ด้วยความเป็นผู้เชี่ยวชาญในด้านงบประมาณที่หาจับตัวได้ยากนี้เอง ทำให้ท่านได้มีโอกาสเขียนบทความลงในหนังสือพิมพ์และวารสารต่าง ๆ อยู่หลายครั้ง เพื่อคอยย้ำเตือนให้ทุกคนตระหนักถึงงบประมาณของประเทศ ดังเช่นในบทความที่ชื่อว่า “วัวหายล้อมคอก – บทเรียนจากการอภิปรายงบประมาณ” ตีพิมพ์ลงในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน วิพากษ์วิจารณ์เรื่องการปรับลดงบประมาณรายจ่ายโดยกรรมาธิการวิสามัญเพื่อไปจัดสรรเป็นค่าใช้จ่ายของโครงการต่างๆ ที่จะดำเนินการในบางจังหวัดที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อหวังสร้างความนิยมในกลุ่มฐานเสียงของตนเอง ซึ่ง ศ.ดร.อิสสระ ได้วิพากษ์วิจารณ์การกระทำดังกล่าวว่าเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องและเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ พร้อมกันนี้ ศ.ดร.อิสสระ ได้เสนอแนะให้มีการสร้างกลไกทั้งในวิธีการทางนิติบัญญัติ และในวิธีการในทางบริหาร ซึ่งถือว่าเป็นวิสัยทัศน์ที่กว้างไกลมาก เพราะปัญหาดังกล่าวในปัจจุบันนี้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้กำหนดห้ามการกระทำดังกล่าวเอาไว้ชัดเจน

ศาลรัฐธรรมนูญกับการสร้างความเชื่อมั่น

ศาลรัฐธรรมนูญเป็นสถาบันการเมืองและสถาบันทางกฎหมายใหม่ที่พึ่งเกิดขึ้นมาในประเทศไทย อันเป็นผลมาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ดร.อิสสระ ก็ได้เข้าไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญชุดแรกในปี พ.ศ. 2541 และได้รับโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2545 บทบาทของท่านในช่วงแรกจึงมีความสำคัญในฐานะผู้วางรากฐานความเชื่อมั่นของประชาชนต่อศาลรัฐธรรมนูญ

ดร.อิสสระ เป็นผู้หนึ่งที่ตระหนักดีถึงบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญว่ามีความสำคัญในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยปรากฏในคำวินิจฉัยส่วนตนในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 42 – 43 / 2542 ซึ่งระบุในเชิงว่า “เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจะเห็นได้ว่าบุคคลย่อมเสมอภาคกันในกฎหมายและได้รับความคุ้มครองทางกฎหมายเท่าเทียมกัน จำเลยและประชาชนทั่วไปต่างก็เป็นบุคคลตามกฎหมาย โจทก์หรือสถาบันการเงินต่างๆ ก็เป็นบุคคลตามกฎหมาย จึงไม่อาจมีสิทธิเหนือกว่าประชาชนหรือบุคคลโดยธรรมชาติ ดังนั้น กฎหมายใดก็ดี ประกาศโดยอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายใดก็ดี ที่ทำให้บุคคลได้รับความคุ้มครองทางกฎหมายไม่เท่าเทียมกันแล้วย่อมขัดต่อรัฐธรรมนูญ” ซึ่งท่านแสดงให้เห็นในคำวินิจฉัยส่วนตนในคดีแล้วว่าความเสมอภาคของบุคคลเป็นคุณค่าสำคัญที่รัฐธรรมนูญจะต้องพิทักษ์รักษาไว้

นอกจากนี้ เมื่อได้รับโปรดเกล้าให้ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ดังได้แสดงวิสัยทัศน์ไว้เมื่อเข้าดำรงตำแหน่งที่ต้องการให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ความเป็นอิสระและความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง และตุลาการทุกคนปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตด้วยเกียรติยศในวิชาชีพนักกฎหมาย ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญและผู้เป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการควรยึดถือไว้ โดยเฉพาะท่ามกลางยุคทมิฬที่มาร ครองเมืองและนักกฎหมายส่วนใหญ่ปล่อยตัวปล่อยใจไปกับอำนาจ และรับใช้ผู้มีอิทธิพลโดยบิดเบือนหลักการทางกฎหมายเช่นปัจจุบันนี้

ศ.ดร.อิสสระ ได้ถึงแก่อนิจกรรมแล้ว แต่ด้วยความมุ่งมั่นและซื่อสัตย์ในการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นที่ประจักษ์นั้นได้เป็นวิถีทางสำหรับคนรุ่นถัดไปได้เลือกเดินตาม บนวิถีทางของการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความระลึกถึงหลักการและหน้าที่ของตน

อ้างอิง

สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ. “ความเคลื่อนไหวในแวดวงศาลรัฐธรรมนูญ.” ปีที่ 4 เล่มที่ 10. วารสารศาลรัฐธรรมนูญ. (มกราคม – เมษายน 2545) : 3 – 7.
อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. “การใช้ถ้อยคำ “แปรญัตติ” ที่ไม่ถูกต้อง.” มติชน. (23 มีนาคม 2536) : 9.
อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. “เงินคงคลัง.” ปีที่ 41 ฉบับที่ 10. รัฐสภาสาร. (ตุลาคม 2536) : 60 – 76.
อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. “วัวหายล้อมคอก บทเรียนจากการอภิปรายรายงบประมาณ.” มติชน. (6 มีนาคม 2536) : 8.
อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. “อันว่าเงินคงคลังนั้นเป็นฉันใด.” ปีที่ 2 ฉบับที่ 5. วารสารการงบประมาณ. (เมษายน – มิถุนายน 2548) : 7 – 18.
คำวินิจัยฉัยส่วนตนของ นายอิสสระ นิติทัณฑ์ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 42 – 43 / 2542.

สไลด์การนำเสนอผลการศึกษาการทบทวนการขออนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักที่ไม่เป็นโรงแรม

มกราคม 27, 2021ธันวาคม 2, 2021 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

สไลด์ประกอบการนำเสนอเรื่องผลการศึกษาการทบทวนการอนุญาตของทางราชการที่เกี่ยวกับโรงแรมและธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวัน โดยธิปไตร แสละวงศ์ และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ นำเสนอต่อคณะทำงานพิจารณาศึกษาแนวทางแก้ไขปัญหาการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวัน ในวันที่ 27 มกราคม 2564 ณ ห้องประชุมวุฒิสภา 302 อาคารรัฐสภา (เกียกกาย)

หมายเหตุ เนื้อหาในการนำเสนอครั้งนี้มาจากโครงการศึกษาวิเคราะห์ทบทวนกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับและกระบวนงานที่เกี่ยวกับการอนุญาต เพื่อลดขั้นตอนการดำเนินการและการอนุญาตที่ไม่จำเป็นหรือเป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจของประชาชน

หลักภราดรภาพกับการเยียวยาผลกระทบจากโควิด-19

มกราคม 26, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มกราคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 (Covid-19) ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยเป็นอย่างมาก เพราะการระบาดในครั้งนี้ไม่เพียงแต่ซ้ำเติมปัญหาเชิงโครงสร้างที่มีมาอย่างยาวนาน ทว่ายังได้เร่งให้ผลลัพธ์ของการสั่งสมปัญหาเชิงโครงสร้างเหล่านั้นให้ปรากฏออกมา ซึ่งในบทความที่แล้ว ผู้เขียนได้นำเสนอปัญหาเศรษฐกิจและสังคมในบางประการ (วิกฤตโควิด กับวังวนของปัญหาเศรษฐกิจและสังคมไทย) ในบทความนี้จึงขอเสนอแนวทางการเยียวยาผลกระทบจากโควิด 19

ภราดรภาพ: วิธีการและทางออกของปัญหา

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ปัญหาเศรษฐกิจและสังคมไทยไม่ใช่ปัญหาที่เพิ่งเกิดขึ้น เพราะการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ทว่าเป็นปัญหาที่ฝังรากลึกของประเทศไทยมาก่อนหน้านี้แล้ว เพียงแต่ถูกกระตุ้นด้วยการระบาดเชื้อไวรัส การแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการระบาดเป็นเรื่องหนึ่งที่จะต้องดำเนินต่อไป แต่ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมก็จำเป็นต้องได้รับการเยียวยาแก้ไข

หัวใจสำคัญที่เป็นทั้งวิธีการและทางออกของปัญหาในครั้งนี้ คือ “ภราดรภาพ” ซึ่งหมายถึงความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกันเสมือนคนทั้งผองเป็นพี่น้องกัน โดยนายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส เคยให้วิสัยทัศน์ในการบริหารประเทศเอาไว้ว่า “…มนุษย์เกิดมาเพื่ออยู่ร่วมกันดั่งกล่าวแล้ว มนุษย์จำต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ในประเทศหนึ่ง ถ้ามนุษย์คนหนึ่งต้องรับทุกข์ เพื่อนมนุษย์คนอื่นก็รับทุกข์ด้วย จะเป็นโดยตรงหรือทางอ้อมก็ตาม เหตุฉะนั้น เพียงแต่มนุษย์มีความอิสระและมีความเสมอภาค จึงยังไม่เพียงพอ คือ จำต้องมีการช่วยเหลือกันฉันท์พี่น้องด้วย…”^{^[1]}

แนวคิดภราดรภาพนี้ตั้งอยู่บนฐานคิดว่า มนุษยชาติต้องพึ่งพาอาศัยกันตั้งแต่เกิดจนตาย ดังนั้น จึงจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน โดยให้ทุกคนมีส่วนร่วมในความลำบากของผู้อื่นด้วย ซึ่งการนี้เป็นมูลฐานแห่งความยุติธรรมของสังคม^[2]

การช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามแนวคิดแบบภราดรภาพนี้ อาจเป็นการช่วยเหลือซึ่งกันและกันเองโดยจากเอกชนช่วยเหลือกันเอง ดังเช่นในช่วงแรกของก่อนระบาดของเชื้อไวรัสในเดือนมีนาคม 2563 ซึ่งมีเอกชนจำนวนมากออกมาจัดให้มีข้าวปลาอาหารสำหรับผู้ที่มีความต้องการสามารถนำไปรับประทานได้ หรือการช่วยเหลือซึ่งกันและกันเองนี้อาจกระทำโดยผ่านรัฐอันเป็นศูนย์กลาง และรัฐได้กระจายความช่วยเหลือไปยังเอกชนที่ต้องการอีกตอนหนึ่ง

แต่ในส่วนนี้สถานการณ์การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 นี้มีคนจำนวนมากได้รับผล กระทบ ส่งผลต่อความยากลำบากของการใช้ชีวิต เช่น การล็อกดาวน์ (Lock down) ทำให้ต้องทำงานอยู่บ้าน หรือโรงเรียนงดจัดการเรียนการสอนทำให้ผู้ปกครองจำเป็นต้องลำบากหาคนดูแลลูก เป็นต้น หรือผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการว่างงานเพิ่มขึ้น เพราะการปิดกิจการหรือลดจำนวนลูกจ้างลง ลำพังหากเอกชนช่วยเหลือกันเองคงเป็นไปได้ยาก เพราะเอกชนแต่ละคนก็ได้พยายามอย่างเต็มกำลังความสามารถแล้ว ดังนั้น รัฐบาลเองจึงควรก้าวเข้ามาให้ความช่วยเหลือประชาชนทุกคนโดยตระหนักว่า ภราดรภาพระหว่างคนในสังคมเป็นสิ่งสำคัญ และปฏิบัติกับคนทุกคนอย่างเสมอภาคเท่าเทียมในการบำรุงรักษาไม่ใช่ในลักษณะเป็นสวัสดิการแบบชิงโชคอย่างที่รัฐบาลดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน

ด้วยความตระหนักและส่งเสริมความภราดรภาพในสังคม รัฐบาลควรที่จะปรับเปลี่ยนนโยบายที่ใช้ในการแก้ไขเพื่อบรรเทาสถานการณ์โควิด-19 โดยเลิกนโยบายสวัสดิการแบบชิงโชคที่ปล่อยให้ประชาชนแย่งชิงกันรับความช่วยเหลือ ซึ่งเป็นการบั่นทอนภราดรภาพในสังคมไทย

สำหรับแนวทางการบรรเทาสถานการณ์โควิด-19 ในตอนนี้ควรดำเนินการใน 2 ลักษณะสำคัญ คือ การแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้น และการแก้ไขปัญหาระยะยาวเมื่อการระบาดสิ้นสุดลง

การแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้น

หากรัฐบาลน้อมนำแนวคิดเรื่องภราดรภาพนิยมมาสืบสาน รักษา และต่อยอดแล้ว รัฐบาลควรตระหนักว่า ประชาชนทุกคนควรจะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าถึงและเท่าเทียมกัน แม้โครงการคนละครึ่งที่รัฐบาลออกมาช่วยเหลือร้อยละ 50 ของค่าอุปโภคและบริโภคโดยไม่เกิน 150 บาทต่อวัน โดยไม่เกิน 3,000 บาทต่อคน ได้ช่วยแบ่งเบาภาระของประชาชนในการใช้จ่ายค่าอุปโภคและบริโภค และยังช่วยเหลือผู้ประกอบการรายย่อยไปในขณะเดียวกัน แต่การใช้สวัสดิการแบบชิงโชคนี้มีข้อเสีย คือ นอกจากจะทำให้เงินช่วยเหลือดังกล่าวไม่สามารถเข้าถึงผู้มีความต้องการที่แท้จริงได้แล้ว การรับเงินสวัสดิการแบบชิงโชคยังมีเงื่อนไขการเข้ารับเงิน ที่ต้องมีโทรศัพท์มือถือซึ่งลงแอพพลิเคชั่นให้สามารถรับเงินจากรัฐบาลได้ ประเด็นนี้ยิ่งซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำในสังคมให้มากขึ้นไปอีก

ในประเด็นนี้ ดร.นณริฏ พิศลยบุตร แห่งสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เคยกล่าวไว้ว่า โครงการคนละครึ่งนั้นเป็นโครงการที่ดี แต่ควรขยายสิทธิและเพิ่มสิทธิเพื่อให้เกิดการเข้าถึงความช่วยเหลือได้มากกว่านี้^[3] ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดรายได้และกระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลอาจจะขยายสิทธิในการเข้าถึงโครงการคนละครึ่งให้เพิ่มขึ้น โดยพิจารณาความจำเป็นของผู้รับสิทธิอย่างรอบด้านมากกว่าการให้เป็นสวัสดิการชิงโชค

โควิด-19 ทำให้ธุรกิจทุกขนาดได้รับผลกระทบเป็นจำนวนมาก ส่งผลให้เกิดการว่างงานลง เนื่องจากการเลิกจ้างหรือปิดกิจการ เพื่อให้เศรษฐกิจฟื้นตัวขึ้นภายหลังจากการระบาดของเชื้อไวรัส รัฐบาลควรจะเพิ่มการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในปีนี้เพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม จากการวิเคราะห์ของ ดร.กิริฎา เภาพิจิตร และคุณกิตติพัฒน์ บัวอุบล แห่งทีดีอาร์ไอ ชี้ว่า ปัจจัยสำคัญของการฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยในปีนี้ ขึ้นอยู่กับการได้มาซึ่งวัคซีนและสถานการณ์การระบาดระลอกใหม่ในประเทศไทย^[4] ซึ่งปัญหาถัดไป ก็คือ การเข้าถึงวัคซีนรักษาโควิด-19

การระบาดระลอกใหม่ของเชื้อไวรัสโคโรนาในประเทศไทยนับว่ามีข้อดีอยู่บ้าง คือ การระบาดระลอกนี้มาพร้อมกับการพัฒนาวัคซีนรักษาโควิด-19 ได้สำเร็จ และอยู่ในระหว่างการทดลองใช้ ในประเทศไทยมีข่าวเกี่ยวกับการนำวัคซีนเข้ามา แต่ยังไม่มีความชัดเจนว่า ประชาชนจะเข้าถึงวัคซีนได้อย่างไร

ในกรณีนี้หากรัฐบาลเชื่อในหลักภราดรภาพแล้ว ควรจะต้องกระจายการเข้าถึงวัคซีน เช่น โดยการที่รัฐผลิตวัคซีนเองโดยองค์การเภสัชกรรมร่วมมือกับมหาวิทยาลัยต่าง ๆ เป็นต้น หรือผ่านการแทรกแซงกลไกสิทธิบัตร โดยการบังคับใช้สิทธิบัตรยาโดยรัฐ อย่างไรก็ตาม ทั้งสองกรณีก็อาจมีปัญหาต่อไป กล่าวคือ กรณีแรกรัฐบาลอาจไม่ได้มีความสามารถเพียงพอ และกรณีหลังอาจเป็นไปได้ยากและที่ผ่านมารัฐบาลไทยไม่ได้บังคับใช้สิทธิบัตรยาโดยรัฐในเวลาที่ถูกที่ควร^[5]

การแก้ไขเบื้องต้นนี้เป็นเพียงแนวทางบางส่วนเพื่อบรรเทาผลกระทบเฉพาะหน้า ซึ่งรัฐบาลควรตระหนักและดำเนินการให้เป็นไปโดยเร็ว นอกจากมาตรการดังกล่าวเหล่านี้ ยังมีมาตรการอื่น ๆ ที่รัฐบาลอาจดำเนินการ เช่น การพักชำระหนี้ครัวเรือน จนไปถึงการงดเว้นการบังคับใช้กฎหมายล้มละลายเป็นการชั่วคราวหากจำเป็น เป็นต้น

การแก้ไขปัญหาระยะยาวเมื่อการระบาดสิ้นสุดลง

การแก้ไขปัญหาระยะยาวเมื่อการระบาดสิ้นสุดลง รัฐบาลมีเรื่องจำเป็นต้องดำเนินการอยู่อีกเป็นจำนวนมาก จึงต้องทำการบ้านอีกมาก เพื่อแก้ไขปัญหาพื้นฐานของสังคมไทย ให้สามารถรับมือกับวิกฤตในครั้งใหม่ได้ รัฐบาลจำเป็นต้องทบทวนบทบาทของตัวเองเสียใหม่ เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนมีอิสรภาพ และความเสมอภาคกันในการดำรงชีวิตในสังคมที่มีภราดรภาพ

ประการแรก ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย ซึ่งเป็นโจทย์ใหญ่ที่รัฐบาลไม่ว่าในสมัยใดก็ต้องพยายามแก้ไข ทว่าจะประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงใดเป็นอีกเรื่องหนึ่ง ปัจจัยหนึ่งที่อาจช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยได้ คือ การพิจารณาถึงการจัดสวัสดิการพื้นฐานถ้วนหน้าเพิ่มเติม เพื่อให้ประชาชนมีภูมิคุ้มกันกับวิกฤตในอนาคตได้ อย่างไรก็ตาม ลักษณะของสวัสดิการพื้นฐานถ้วนหน้าจะมีหน้าตาเป็นอย่างไรจำเป็นต้องศึกษากันต่อไปเพื่อรูปแบบที่เหมาะสมกับประเทศไทย

ประการที่สอง การปรับระบบราชการให้ยืดหยุ่นและคล่องตัวมากขึ้น ดังได้กล่าวมาแล้วในบทความก่อนว่า วิกฤตการระบาดโควิด-19 สะท้อนปัญหาประสิทธิภาพและความสามารถของระบบราชการที่จะสนับสนุนการเติบโตและการเปลี่ยนแปลง เนื่องจากระบบราชการแต่เดิมวางอยู่บนกฎระเบียบจำนวนมาก ทำให้ไม่คล่องตัว และเพื่อแก้ไขสถานการณ์ดังกล่าว ก็มีการออกกฎระเบียบใหม่มาครอบกฎระเบียบเดิมทำให้กฎระเบียบนั้นซ้อนทับกันเปรียบได้กับขนมชั้น ทำให้ระบบราชการไม่สามารถปรับตัวให้รวดเร็วและทันสถานการณ์ รัฐบาลจึงควรพิจารณาศึกษาปรับลดกฎเกณฑ์ภายในของราชการลง และเน้นการขับเคลื่อนโดยผสานความร่วมมือกันมากขึ้นแทนการใช้กฎระเบียบสั่งการ

ประการที่สาม กฎหมายจำนวนมากสร้างต้นทุนให้กับประชาชน จากการศึกษาทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาตเพื่อปรับปรุง/ปรับลดกฎหมายที่ไม่จำเป็นจำนวน 1,094 กระบวนงาน โดยทีดีอาร์ไอ มีจำนวน 1,026 กระบวนงาน หรือร้อยละ 85 ที่เป็นกฎระเบียบที่ไม่จำเป็นหรือล้าสมัย^[6] หากรัฐบาลลดกฎระเบียบจำนวนมากเหล่านี้ที่ไม่จำเป็นลงได้ จะเป็นการลดภาระของประชาชนในการต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่ไม่จำเป็นหรือล้าสมัยเหล่านี้ลงไป ทำให้ประชาชนประหยัดเงินจากการปฏิบัติตามกฎหมายและเปลี่ยนเป้าหมายการใช้จ่ายไปทำกิจกรรมอื่นที่มีผลเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจแทน

ประการที่สี่ การสนับสนุนเอกชนอุดช่องว่างระหว่างสิ่งที่ภาคเอกชนควรทำ แต่ไม่ได้ทำ ตลอดเวลาที่ผ่านมาการขยายตัวของธุรกิจในประเทศไทยกระทำผ่านการควบรวมซื้อกิจการ มากกว่าการลงทุนพัฒนานวัตกรรมใหม่ ทำให้ขาดการแข่งขันกันสร้างสรรค์นวัตกรรมซึ่งจะช่วยให้เศรษฐกิจขับเคลื่อน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน คือ เรื่องการเกิดขึ้นของสตาร์ทอัพ (Start-up) ซึ่งประเทศไทยไม่มีสตาร์ทอัพที่เป็นยูนิคอร์นเกิดขึ้นเลย ปัจจัยประการหนึ่งก็เกิดจากระบบราชการที่ไม่ยืดหยุ่นและกฎหมายจำนวนมากขัดขวางการพัฒนา เมื่อรัฐบาลปรับระบบราชการให้ยืดหยุ่นและคล่องตัวมากขึ้น และลดกฎหมายจำนวนมากที่ไม่จำเป็นและล้าสมัยแล้ว รัฐบาลจำเป็นต้องเข้ามาช่วยสนับสนุนเอกชนอุดช่องว่างระหว่างสิ่งที่ภาคเอกชนควรทำ แต่ไม่ได้ทำ ผ่านการส่งเสริมความคิดสร้างสรรค์ และการให้ทุนวิจัยศึกษาพัฒนานวัตกรรม

การแก้ไขปัญหาระยะยาวนี้มีทั้งเรื่องที่สามารถทำได้อย่างรวดเร็วและเรื่องที่ต้องค่อย ๆ ดำเนินการไป ในเบื้องต้นรัฐบาลอาจเลือกเรื่องแก้ไขปัญหาจากกรณีที่หนึ่งและสองก่อน และค่อย ๆ ดำเนินการในกรณีอื่นต่อไป

เชิงอรรถ

^[1] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474),น. 20.

^[2] อิสริยา นิติทัณฑ์ประภาศ บุญญะศิริ, “มอง “เค้าโครงเศรษฐกิจ” ในปัจจุบัน,” สถาบันปรีดี พนมยงค์ (2560), สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2564, จาก pridi.or.th/th/content/2020/05/244.

^[3] ผู้จัดการออนไลน์, “เจาะมาตรการ “คนละครึ่ง” หวังกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่กีดกันคนจนเกินครึ่ง?!” ผู้จัดการออนไลน์ (2563), สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2564, จาก https://mgronline.com/live/detail/9630000119603.

^[4] กิริฎา เภาพิจิตร และกิตติพัฒน์ บัวอุบล, “เศรษฐกิจไทยปี 64 ในวิกฤตโควิดระลอกใหม่,” สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2564), สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2564, จาก https://tdri.or.th/2021/01/economic-outlook-2021/.

^[5] พูนสิน วงศ์กลธูต, “การพัฒนาระบบสิทธิบัตรยาของไทย และการเตรียมการรับรองผลกระทบจากการเจรจาเขตการค้าเสรีในประเด็นสิทธิบัตรยา,” รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 83 มิถุนายน 2553, น. 4.

^[6] ภูมจิต ศรีอุดมขจร และเทียนสว่าง ธรรมวณิช, “เศรษฐกิจไทยฟื้นไม่ยาก หาก กิโยตินกฎหมาย” สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2564), สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2564, จากhttps://tdri.or.th/2020/12/regulatory-guillotine-part1/.

อาจารย์วิจิตร ผู้บุกเบิกวิทยาการคลัง และเลขาธิการเสรีไทย

มกราคม 11, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

คุณวิจิตร ลุลิตานนท์ เป็นบุคคลหนึ่งในแวดวงเศรษฐกิจการคลังที่น่าสนใจในฐานะผู้บุกเบิกวิทยาการคลังของประเทศไทย นอกจากนี้ คุณวิจิตรยังมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งต่อการเคลื่อนไหวของขบวนการเสรีไทย

ชีวิตครอบครัวและการศึกษา

คุณวิจิตร ลุลิตานนท์ เป็นบุตรชายของหลวงวิจารณ์สุขกรรม (ติ๊ด ลุลิตานนท์) กับนางทรัพย์ เกิดที่บ้าน “ลุลิตานนท์” ถนนสีลม เมื่อวันที่ 30 มิถุนายน พ.ศ. 2449 ในด้านการศึกษา คุณวิจิตรเข้าศึกษาเบื้องต้นจากโรงเรียนประถมศึกษาเล็กๆ ในตรอกโรงภาษีชื่อว่า โรงเรียนครูสี ก่อนจะเข้าศึกษาต่อในโรงเรียนผดุงดรุณี และจากนั้นจึงย้ายมาเรียนชั้นประถมและมัธยมที่โรงเรียนอัสสัมชัญจนจบชั้นมัธยมศึกษาในปี พ.ศ. 2467 แล้วเข้าศึกษาต่อโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม จนสำเร็จการศึกษาเป็นเนติบัณฑิตไทยในปี พ.ศ. 2470

การเข้าทำงานรับราชการในกระทรวงยุติธรรม

เมื่อสำเร็จการศึกษาจากเนติบัณฑิตไทย ในปีเดียวกันนั้น คุณวิจิตรได้เข้าทำงานในกรมร่างกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม ในตำแหน่งเสมียนฝึกหัด ซึ่งเป็นความนิยมในสมัยนั้นหากต้องการเจริญก้าวหน้าในการเรียนกฎหมายสำเร็จและสามารถสอบเป็นผู้พิพากษาหรืออัยการได้โดยง่าย จะต้องได้ฝึกงานในสำนักงานทนายความหรือในกรมร่างกฎหมาย

เมื่อทำงานเป็นเสมียนฝึกหัดในกรมร่างกฎหมายได้ 2 ปี โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม ซึ่งในขณะนั้นมีผู้บรรยายส่วนใหญ่เป็นชาวต่างชาติ โดยเฉพาะชาวฝรั่งเศส เช่น นายหลุยส์ ดูปลาตร์ นายอังรี เอกูต์ และนายเอมิล ริโวด์ เป็นต้น เปิดรับสมัครล่ามภาษาฝรั่งเศสเพื่อมาช่วยแปลภาษาฝรั่งเศสเป็นภาษาไทย คุณวิจิตรจึงได้เข้ามาทำงานนี้

โดยก่อนหน้าคุณวิจิตรจะเข้ามารับตำแหน่งนี้ คุณเสริม วินิจฉัยกุล ได้ทำหน้าที่เป็นล่ามภาษาฝรั่งเศสอยู่ก่อนแล้ว (โปรดดู เสริม วินิจฉัยกุล: ผู้ช่วยจัดทำตำรา ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย) ทว่า ในปี พ.ศ. 2472 คุณเสริมจำเป็นต้องเข้ารับราชการทหาร เป็นเหตุให้โรงเรียนกฎหมายต้องหาผู้รับหน้าที่ล่ามแปลภาษาฝรั่งเศสแทนคุณเสริมชั่วคราว ความยากลำบากในการทำงานเป็นล่ามแปลภาษาฝรั่งเศสในเวลานั้นมีค่อนข้างมาก เนื่องจากในสมัยนั้นไม่ค่อยมีผู้เชี่ยวชาญด้านภาษาฝรั่งเศสมากนัก

ต่อมาในปี พ.ศ. 2474 คุณวิจิตรได้สอบเข้ารับราชการเป็นผู้พิพากษาฝึกหัด กระทรวงยุติธรรม และได้รับราชการในกระทรวงยุติธรรมเรื่อยมาในตำแหน่งผู้พิพากษาในกระทรวงยุติธรรมในปี พ.ศ. 2475 และผู้ช่วยเลขานุการกรมร่างกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมในปี พ.ศ. 2476 จนในเวลาต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476 ได้จัดตั้งคณะกรรมกฤษฎีกา ให้มาขึ้นตรงต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ทำหน้าที่คล้ายกับสภาแห่งรัฐ (Conseil d’État) ของประเทศฝรั่งเศส ทำหน้าที่ร่างกฎหมายและวินิจฉัยคดีปกครอง และให้โอนกรมร่างกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม มาเป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งมีผลให้คุณวิจิตรได้โอนย้ายมาปฏิบัติหน้าที่ในคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วยเช่นกัน ในปี พ.ศ. 2477 คุณวิจิตรได้ดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าแผนกในกองกฤษฎีกา คณะกรรมการกฤษฎีกา

คุณวิจิตรกับมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง

เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ประกาศหลัก 6 ประการ ซึ่งประการหนึ่งคือ การจะต้องให้การศึกษาอย่างเต็มที่แก่ราษฎร อันนำไปสู่การจัดตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขึ้นมาในปี พ.ศ. 2477 ซึ่งคุณวิจิตรได้รับหน้าที่เป็นผู้ช่วยจัดทำตำราของมหาวิทยาลัย มีหน้าที่จดบันทึกคำบรรยายเพื่อเอามาเรียบเรียงเป็นตำราและคำสอนสำหรับนักศึกษาของมหาวิทยาลัย

คุณวิจิตรได้มีบทบาทในการจัดทำตำราหลายเล่ม ซึ่งเป็นการรวบรวมองค์ความรู้ใหม่ขึ้นมาอย่างเป็นระบบ อย่างเช่น ตำรากฎหมายลักษณะพยานและจิตตวิทยา: คำสอนชั้นปริญญาตรี (พ.ศ. 2477) ซึ่งเป็นคำบรรยายของศาสตราจารย์ หลุยส์ ดูปลาตร์ (L. DUPLATRE) โดยมีความสำคัญในฐานะตำรากฎหมายพยานที่ทันสมัยตามหลักการของกฎหมายพยานสากล

คุณวิจิตรรับราชการในอยู่ในมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองเป็นระยะเวลาหลายปี ทั้งได้ดำรงตำแหน่งสำคัญต่าง ๆ มากมาย เช่น ผู้ช่วยเลขาธิการมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง เลขาธิการมหาวิทยาลัยณ และอาจารย์ประจำมหาวิทยาลัยฯ เป็นต้น และได้แต่งตำรากฎหมายไว้เป็นจำนวนมากครอบคลุมทั้งกฎหมายการคลัง กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายอาญา และกฎหมายลักษณะพยานหลักฐาน

ในช่วงที่คุณวิจิตรรับราชการอยู่ที่มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองนั้นได้ดำรงตำแหน่งบริหารระดับสูงเป็นเลขาธิการ ซึ่งเป็นผู้บริหารโดยตรงของมหาวิทยาลัย ปัจจุบันนี้ตำแหน่งดังกล่าวไม่มีแล้ว กลายมาเป็นตำแหน่งรองอธิการบดีฝ่ายต่าง ๆ แทน

คุณวิจิตรไม่ได้มีบทบาทเพียงแค่เป็นข้าราชการในสังกัดของมหาวิทยาลัยเท่านั้น แต่เมื่อประเทศไทยเข้าสู่สงครามมหาเอเชียบูรพา มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองกลายมาเป็นฐานที่มั่นสำคัญในการวางแผนของขบวนการเสรีไทย ซึ่งแรกเริ่มนั้นขบวนการเสรีไทยเกิดขึ้นจากการนัดแนะประชุมกันในห้องเล็กๆ ใต้ตึกโดมมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง โดยมีสมาชิกเป็นคณะทำงานชุดแรก คือ ศาสตราจารย์ ดร.เดือน บุนนาค ศาสตราจารย์ ดร.เสริม วินิจฉัยกุล คุณทวี ตะเวทิกุล และคุณวิจิตร ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการมหาวิทยาลัย คอยรับนโยบายจากนายปรีดี พนมยงค์

คุณวิจิตรมีบทบาทสำคัญอย่างมากในฐานะเลขาธิการเสรีไทยคอยเป็นผู้ประสานงานภายในขบวนการเสรีไทยในประเทศ ซึ่งจะเห็นได้ว่า คุณวิจิตรมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อขบวนการเสรีไทยจากคำบอกเล่าของนายปรีดี พนมยงค์ ที่ว่า “ข้าพเจ้าได้มอบให้นายวิจิตร ลุลิตานนท์ เลขาธิการมหาวิทยาลัยฯ ซึ่งทำหน้าที่เลขาธิการองค์การต่อต้านซึ่งต่อมาใช้ชื่อว่า ‘ขบวนการเสรีไทย’ นั้น เป็นหัวหน้าพนักงานฝ่ายความเป็นอยู่ของผู้ถูกกักกันเท่านั้น”^[1] หรือจากคำบอกเล่าของนายไสว สุทธิพิทักษ์ว่า “…วิจิตร ลุลิตานนท์ เป็นหัวหน้าศูนย์บัญชาการของขบวนการเสรีไทย ซึ่งจะเรียกว่า ท่านเป็นเสนาธิการของกองบัญชาการก็ว่าได้ ท่านเป็นผู้มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการปฏิบัติการของขบวนการเสรีไทยในประเทศ”^[2]

บทบาทสำคัญประการหนึ่งที่ได้บันทึกเอาไว้ คือ ในตอนที่นายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เข้ามาทำภารกิจส่งสารจากคนสำคัญในรัฐบาลอังกฤษถึงนายปรีดี พนมยงค์นั้น ซึ่งในตอนนั้นคุณวิจิตรได้ประสานให้นายป๋วยได้พบและส่งมอบสารให้กับนายปรีดี ณ บ้านพักของคุณวิจิตรย่านบางเขนอย่างลับๆ (บ้านหลังนี้ต่อมาเป็นร้านอาหารชื่อดัง “บ้านขวัญจิตร” ก่อนที่จะปลาสนาการไป) และในขณะเดียวกันคุณวิจิตรก็ได้ไปปรึกษาและวางแผนการร่วมกับผู้นำขบวนการเสรีไทยที่ทำเนียบท่าช้างสม่ำเสมอ

นายปรีดีกับคุณวิจิตรมีความสัมพันธ์อันดีที่ใกล้ชิดกันจนถึงขนาดถูกเรียกว่าเป็นหนึ่งใน 4 ทหารเสือของนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งภายหลังจากนายปรีดีและพลเรือตรีถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์พ้นจากตำแหน่งทางการเมือง คุณวิจิตรในฐานะเพื่อนร่วมงานก็ถูกฝ่ายตรงข้ามนายปรีดีคุกคาม

ภาพคุณวิจิตร (กลาง) กับมารดาและพี่น้องครอบครัวลุลิตานนท์
ที่มา: บันทึกการบรรยายวิชาวิทยาการคลัง และกฎหมายการคลัง, ฐานข้อมูลหนังสืออนุสรณ์งานศพอิเล็กทรอนิกส์วัดบวรนิเวศวิหาร

คุณวิจิตรกับการบุกเบิกวิทยาการคลัง

บทบาทสำคัญในฐานะผู้บรรยายของคุณวิจิตร คือ การเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายการคลังร่วมกับหม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ ซึ่งเป็นวิชาบรรยายเริ่มแรกในระดับชั้นปริญญาตรีนับตั้งแต่มีการก่อตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขึ้นมา

วิทยาการคลังเป็นวิชาใหม่ที่เกิดขึ้นในมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง เนื่องจากก่อนหน้านี้องค์ความรู้เกี่ยวกับการบริหารจัดการรัฐยังคงมีอยู่อย่างจำกัด และไม่เป็นที่ศึกษาอย่างแพร่หลาย เนื่องจากในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นไม่มีความจำเป็นที่ราษฎรจะต้องเข้าใจวิทยาการคลัง เพราะราษฎรไม่มีโอกาสได้เข้าไปร่วมบริหารประเทศ แต่เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองมาสู่ระบอบประชาธิปไตยแล้วราษฎรใช้อำนาจควบคุมการคลังผ่านทางนิติบัญญัติในรูปของการให้ความเห็นชอบกฎหมายงบประมาณ และกฎหมายอื่น ๆ

อย่างไรก็ตาม ด้วยเนื้อหาสาระของวิทยาการคลังนั้นมีความยากในตัวเอง ดังกล่าวไว้ในคำบรรยายวิชากฎหมายการคลังของหม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ และคุณวิจิตรว่า

“การคลังเป็นส่วนหนึ่งของโภคศาสตร์ หรือเศรษฐศาสตร์เป็นวิชาที่เกี่ยวกับทฤษฎีการเงิน เครดิต และธนาคาร และยังจะต้องอาศัยสถิติเข้ามาช่วยในการวิเคราะห์ การคลังจึงไม่ใช่เรื่องเฉพาะในทางบัญชีหรือเป็นปัญหาในทางจำนวนเงินเท่านั้น แต่เป็นเรื่องในทางนโยบายเป็นสำคัญ ทั้งยังต้องเข้าใจบริบทของต่างประเทศประกอบด้วย”^[3]

ภายหลังจากคุณวิจิตรได้รับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังนั้น คุณวิจิตรได้มีโอกาสกลับมาบรรยายวิชาวิทยาการคลังและกฎหมายการคลังในระดับปริญญาโทให้กับคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นคุณูปการสำคัญของคุณวิจิตรประการหนึ่ง เนื่องจากการคลังนั้นหากไม่ได้รับการถ่ายทอดจากผู้ปฏิบัติจริงก็คงไม่อาจเข้าใจถึงวิธีการหรือองค์ความรู้ต่าง ๆ ได้อย่างชัดแจ้ง

ภาพครอบครัวลุลิตานนท์ ถ่ายเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2491 วันคล้ายวันเกิดหลวงวิจารณ์สุขกรรม
ครบรอบปีที่ 70 ในรูปคุณวิจิตรจะอยู่แถวหลังคนที่ 4 นับจากซ้ายมือ
ที่มา: บันทึกการบรรยายวิชาวิทยาการคลัง และกฎหมายการคลัง, ฐานข้อมูลหนังสืออนุสรณ์งานศพอิเล็กทรอนิกส์วัดบวรนิเวศวิหาร.

คุณวิจิตรกับการดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

ในการทำงานทางการเมืองคุณวิจิตรมีโอกาสได้ทำงานทางการเมืองในหลายบทบาททั้งดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในปี พ.ศ. 2488 สมาชิกพฤฒสภา (วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489) และได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลังในคณะรัฐมนตรีหลายชุดด้วยกัน เช่น ในคณะรัฐมนตรีของนายทวี บุณยเกตุ หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช นายปรีดี พนมยงค์ และพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์

ช่วงเวลาที่คุณวิจิตรดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในรัฐบาลของพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ นั้นประเทศไทยอยู่ในช่วงฟื้นตัวจากผลของสงครามมหาเอเชียบูรพา โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาเงินเฟ้อ (โปรดดู ภาวะเงินเฟ้อกับชีวิตคนไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2) ทำให้รัฐบาลตัดสินใจขายทองคำที่เป็นทุนสำรองของประเทศโดยคาดหมายว่าจะทำให้ค่าเงินบาทสูงขึ้นและราคาสินค้าบริการจะถูกลง อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อภายหลังสงครามนั้นไม่ใช่เรื่องง่ายลำพังไม่สามารถใช้วิธีการใดวิธีการหนึ่งทำโดยลำพังจะสำเร็จได้

นอกจากนี้ บทบาทในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังที่สำคัญของคุณวิจิตรอีกประการหนึ่ง คือ เป็นผู้ไปรื้อเอาเรื่องที่ญี่ปุ่นเป็นหนี้รัฐบาลไทยระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นทองคำที่ต้องชำระหนี้มีมูลค่า 1,500 ล้านบาท ซึ่งได้ดำเนินการในช่วงที่คุณวิจิตรเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แต่ไปสำเร็จภายหลังจากได้พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว^[4]

ผลงานสำคัญอีกประการหนึ่งของคุณวิจิตรในขณะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง คือ การผลักดันให้เกิดบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด ขึ้นมา เนื่องจากก่อนปี พ.ศ. 2489 รัฐบาลไทย โดยกระทรวงการคลังต้องรับภาระจ่ายค่าเบี้ยประภัยเป็นจำนวนมากต่อปี คุณวิจิตรจึงมีดำริจะจัดตั้งบริษัทประกันภัยของรัฐบาลขึ้นมา โดยได้แจ้งนโยบายพิเศษให้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ (ชื่อเดิมก่อนการเปลี่ยนแปลงในปี พ.ศ. 2561) จัดตั้งบริษัทประกันภัยขึ้น เจตนารมณ์ที่แจ้งเป็นวัตถุประสงค์ไว้ในการประชุม “คณะกรรมการที่ปรึกษาจัดระเบียบทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ครั้งที่ 9/2489 วันที่ 16 กันยายน 2489 ว่า “เพื่อรัฐบาลจะได้ประกันภัยองค์การของรัฐบาลไว้กับบริษัทนี้ ซึ่งเท่ากับเป็นส่วนหนึ่งขององค์การรัฐบาล ก็จะเป็นการช่วยรายจ่ายของรัฐบาลได้อย่างมากส่วนหนึ่ง”^[5] และในวันที่ 14 ตุลาคม 2489 คุณวิจิตร ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้เป็นประธานที่ประชุมคณะกรรมการจัดตั้งบริษัทประกันภัยตามนโยบายพิเศษที่ได้ให้ไว้กับสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ไว้แล้ว และให้การรับรองชื่อบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด ตามที่นายปราโมทย์ พึ่งสุนทร ผู้อำนวยการสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นคผู้เสนอ ซึ่งในช่วงแรกบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด^[6]

ภายหลังจากพ้นจากตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง คุณวิจิตรได้อุทิศเวลาส่วนใหญ่ในการสอนหนังสือให้กับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์จนเกษียณอายุราชการ และเป็นศาสตราจารย์พิเศษสืบมา ซึ่งในบรรดาผู้คนรอบตัวของนายปรีดีที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจ คุณวิจิตรเป็นคนหนึ่งที่มีประวัติน่าสนใจและมีผลงานเป็นคุณแก่ประเทศนี้อยู่มาก น่าเสียดายที่ผลงานและเรื่องราวเกี่ยวกับคุณวิจิตรได้รับการบันทึกไว้ไม่มากนัก

อ้างอิง

จารุบุตร เรืองสุวรรณ. “นิทานเสรีไทย.” 24 ธันวาคม 2563, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/08/377.
ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, “ฯพณฯ ปรีดี พนมยงค์กับมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง.” 24 ธันวาคม 2563, จาก http://www.pridi-phoonsuk.org/pridi-and-thammasat/.
วิจิตร ลุลิตานนท์. คำอธิบายกฎหมายอาญาภาคต้น (พระนคร: มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2487).
วิจิตร ลุลิตานนท์. บันทึกการบรรยายวิชาวิทยาการคลัง และกฎหมายการคลัง (พระนคร: โรงพิมพ์บำรุงนุกูลกิจ, 2503).
สกลวรรณากร วรวรรณ และวิจิตร ลุลิตานนท์. กฎหมายการคลัง (พระนคร: โรงพิมพ์อักษรนิติ, 2477).
ศิลปวัฒนธรรม. “ทำเนียบท่าช้าง “บ้านพัก” ของ 3 บรรพบุรุษประชาธิปไตย.” 24 ธันวาคม 2563, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_54666.
สมภพ โหตระกิตย์. “40 ปี ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา.” 24 ธันวาคม 2563, http://web.krisdika.go.th/activityDetail.jsp?actType=I&actCode=2&head=4&item=n5.
หลุยส์ ดูปลาตร์ และวิจิตร ลุลิตานนท์. กฎหมายลักษณะพะยานและจิตตวิทยา (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2561.)
อนุสรณ์ในการพระราชทานเพลิงศพ นายเสริม วินิจฉัยกุล ป.จ., ม.ป.ช., ม.ว.ม. นายกราชบัณฑิตยสถาน ณ เมรุหน้าพลับพลาอิศริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส วันที่ 19 ตุลาคม พุทธศักราช 2528
รายงานการประชุมพฤฒสภา ครั้งที่ 9/2490 (สามัญ) ชุดที่ 1 วันพฤหัสบดีที่ 14 สิงหาคม พุทธศักราช 2490 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม.

เชิงอรรถ

^[1] นรนิติ เศรษฐบุตร, “วิจิตร ลุลิตานนท์ : เลขาธิการเสรีไทย,” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2563, จาก http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=วิจิตร_ลุลิตานนท์.

^[2] เพิ่งอ้าง.

^[3] สกลวรรณากร วรวรรณ และวิจิตร ลุลิตานนท์, กฎหมายการคลัง, (พระนคร : มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2477), 4.

^[4] นรนิติ เศรษฐบุตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1.

^[5] เทเวศประกันภัย, “ประวัติบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด (มหาชน),” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2563, จาก https://www.deves.co.th/th/about-us/company-profile/.

^[6] นอกจากนี้ คุณวิจิตรยังมีส่วนเกี่ยวข้องสำคัญในการจัดตั้งบริษัท ไทยประกันชีวิต จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นผลมาจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้บริษัทประกันต่างชาติได้ปิดกิจการไปเป็นจำนวนมาก เนื่องจากบริษัทประกันส่วนใหญ่ในเวลานั้นเป็นบริษัทประกันของคู่สงคราม ทำให้คนไทยและข้าราชการไทยชั้นผู้ใหญ่ได้ร่วมกันลงทุนเปิดกิจการบริษัทประกันซึ่งหนึ่งในนั้นคือคุณวิจิตร.

วิกฤตโควิดกับวังวนของปัญหาเศรษฐกิจและสังคมไทย

มกราคม 11, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 11 มกราคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ตลอดระยะเวลาหนึ่งปีที่ไวรัสโคโรน่าสายพันธุ์ใหม่ 2019 หรือที่รู้จักกันในชื่อ โควิด-19 (Covid-19) ระบาดไปทั่วทุกมุมโลก นับเป็นวิกฤตการณ์ครั้งใหม่ที่ท้าทายการดำรงอยู่ของเผ่าพันธุ์มนุษย์เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะผลกระทบในทางเศรษฐกิจและสังคมที่ตามมาทั่วโลก รวมทั้งในประเทศไทย ซึ่งได้สร้างผลกระทบครั้งใหม่แบบที่ไม่ได้ประสบมาตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 การระบาดของโรคอุบัติใหม่ในครั้งนี้ไม่เพียงสร้างปัญหาใหม่ แต่ยังได้เร่งรัดให้ปัญหาเศรษฐกิจและสังคมซึ่งมีอยู่เดิมในสังคมไทยบางประการให้แสดงอาการออกมา และรุนแรงเกินกว่าจะรับมือได้ในช่วงวิกฤต ในบทความนี้ขอพาทุกท่านสำรวจเศรษฐกิจและสังคมไทยในวังวนของโควิด-19

ภาพรวมของเศรษฐกิจไทยในวังวนของโควิด-19

ในปี 2563 ที่ผ่านมา ประเทศไทยประสบความสำเร็จในการควบคุมการระบาดของโควิด-19 ผ่านมาตราการทางสาธารณสุขที่เข้มงวดต่าง ๆ ซึ่งต้องยกความดีความชอบนี้ให้กับบุคลากรสาธารณสุขของประเทศที่ได้ช่วยให้สถานการณ์การระบาดคลี่คลายลงได้อย่างรวดเร็ว อย่างไรก็ตาม เพื่อบรรเทาสถานการณ์การระบาดรัฐบาลได้เลือกใช้มาตรการที่รุนแรงโดยล็อคดาวน์ (Lock down) ประเทศ จำกัดการเข้าออกของคนต่างชาติ (ซึ่งรวมถึงประชาชนชาวไทยที่พำนักอาศัยอยู่ในต่างประเทศ) เพื่อลดความเสี่ยงของการระบาดในประเทศ ผลจากมาตรการดังกล่าวทำให้ภาคการท่องเที่ยวมีรายได้ลดลงร้อยละ 12 เมื่อเปรียบเทียบกับในปี 2562^[1] หากเปรียบเทียบรายได้จากนักท่องเที่ยวในปี 2562 กับปี 2563 จะเห็นได้ว่า รายได้ดังกล่าวลดลงอย่างมีนัยสำคัญ (ภาพที่ 1) ซึ่งรายได้จากการท่องเที่ยวนั้นมีความสำคัญ โดยคิดเป็นร้อยละ 20 ของรายได้ประชาชาติ และเป็นร้อยละ 20 ของรายได้ครัวเรือน^[2] ดังนั้น ความสำคัญของการท่องเที่ยวจึงอยู่ในฐานะแหล่งรายได้หลักของประเทศ เปรียบได้กับเป็นหนึ่งในสามเครื่องจักรที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ

ภาพ 1 แสดงรายได้นักท่องเที่ยวไทยเดือนมกราคม – กันยายน 2563

ที่มา: รายงานสถานการณ์การท่องเที่ยวเดือนกันยายน 2563, กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา.

อย่างไรก็ตาม อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศไทยยังคงไม่ฟื้นตัวอย่างเต็มที่ แม้ว่ารัฐบาลจะได้พยายามกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายภายในประเทศเพื่อให้เกิดการท่องเที่ยวด้วยนโยบายต่าง ๆ แต่เนื่องจากการท่องเที่ยวของประเทศไทยผูกติดกับนักท่องเที่ยวต่างชาติ ฉะนั้น ตราบใดที่การเข้ามาของนักท่องเที่ยวยังคงถูกจำกัดอยู่ การฟื้นตัวของภาคการท่องเที่ยวย่อมเกิดขึ้นได้ยาก

สำหรับในด้านการส่งออกของประเทศในปีที่แล้ว แม้ว่าประเทศไทยจะสามารถควบคุมการระบาดของเชื้อไวรัสจนเป็นที่น่าพึงพอใจแล้วก็ตาม แต่การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ได้ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของโลกเป็นวงกว้าง จำนวนผู้ป่วยทั่วโลกยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ความต้องการบริโภคสินค้าในต่างประเทศยังไม่เพิ่มขึ้น ซึ่งกระทบต่อภาคการส่งออกของประเทศไทย มูลค่าการส่งออกของประเทศไทยในเดือนมิถุนายนติดลบร้อยละ 23^[3] แม้ในช่วงหลังเดือนมิถุนายนเป็นต้นมา สถานการณ์การส่งออกจะดีขึ้นและการส่งออกติดลบน้อยลง แต่อุตสาหกรรมอาจจะยังไม่ฟื้นตัวเต็มที่

ผลกระทบที่เกิดขึ้นกับภาคธุรกิจ ทั้งการท่องเที่ยวและการส่งออกนั้น ส่งผลโดยตรงต่อตลาดแรงงานของประเทศ กิจการจำนวนมากในประเทศต้องปิดกิจการลง เนื่องจากลดจำนวนพนักงานลง หรือจำกัดชั่วโมงการทำงาน ทำให้มีคนตกงานในระดับ 5–6 ล้านคน และแม้ในช่วงหลังเดือนมิถุนายน สถานการณ์การระบาดจะดีขึ้นและสามารถควบคุมได้ แต่ในภาคอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวยังคงได้รับผลกระทบอยู่ เนื่องจากรัฐบาลยังไม่อนุญาตให้นักท่องเที่ยวต่างประเทศเข้ามาได้ ผลกระทบในทางเศรษฐกิจนี้ยังดำเนินต่อไป^[4] และในช่วงปลายปีที่มีการระบาดครั้งใหม่ ซึ่งอาจจะซ้ำเติมสภาวะที่เผชิญอยู่ได้ ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมนั้นมีอย่างรุนแรงรายได้ประชาชาติในปี 2563 คาดว่าจะหดตัวลงใกล้ร้อยละ 10 ทั้งที่มีการเยียวยาจากรัฐบาลจำนวนมาก^[5] จากการศึกษาของ ดร.สมชัย จิตสุชน แห่งสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) พบว่า ผลกระทบต่อรายได้ของกลุ่มบุคคลแยกตามระดับการศึกษา โดยเป็นผลการสำรวจออนไลน์โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ดังแสดงตามภาพที่ 2

ภาพที่ 2 ผลกระทบต่อรายได้ของโควิด-19 แยกตามระดับการศึกษา

ที่มา: ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย: เปลี่ยนวิกฤตโควิด-19 ให้เป็นโอกาส, รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 168 กันยายน 2563.

นอกจากผลกระทบทางเศรษฐกิจในข้างต้นแล้วโควิด-19 ยังได้สร้างผลกระทบในทางเศรษฐกิจในด้านอื่น ๆ อีก และยังได้สร้างผลกระทบในทางสังคมในหลายประการด้วย ซึ่งผลกระทบที่เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจและสังคมไทยนั้นมีสาเหตุมาจากโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมดั้งเดิมของประเทศไทย วิกฤตโควิด-19 นี้เป็นเพียงตัวเร่งให้ปัญหานั้นปรากฏขึ้น

เมื่อโควิด-19 มา ปัญหาเชิงโครงสร้างของไทยก็พุด

ดร.บัณฑิต นิจถาวร ได้กล่าวถึงความอ่อนแอของสังคมไทย ก่อนหน้าการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ซึ่งเมื่อเกิดการระบาดขึ้นมา บรรดาปัญหาทั้งหลายนั้นก็ได้ปรากฏขึ้นมาและรุนแรง ประหนึ่งเมื่อน้ำลดต่อก็พุด ความอ่อนแอของสังคมไทยนั้นมีอยู่ 3 ประการ ได้แก่ ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจภายในประเทศ ประสิทธิภาพและความสามารถของระบบราชการ และช่องว่างระหว่างสิ่งที่ภาคเอกชนควรทำ แต่ไม่ได้ทำ^[6]

ประการแรก ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจภายในประเทศ แม้ว่าประเทศไทยจะมีอัตราความเหลื่อมล้ำลดลง เมื่อพิจารณาจากเกณฑ์ด้านรายได้และรายจ่าย แต่รายได้และรายจ่ายไม่ใช่เกณฑ์เดียวเท่านั้นที่ใช้ในการพิจารณาความเหลื่อมล้ำ ในทางตรงกันข้ามการพิจารณาความเหลื่อมล้ำ ควรพิจารณาจากการกระจายตัวของความมั่งคั่งหรือการถือครองทรัพย์สิน ซึ่งหากพิจารณาจากเกณฑ์นี้ประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่งอยู่ในกลุ่มที่สูงสุดในโลก^[7]

นอกจากนี้ สังคมไทยยังเป็นสังคมที่ให้โอกาสการพัฒนาชีวิตของคนที่แตกต่างกันอย่างมาก โดยเฉพาะระหว่างคนจน/คนชั้นกลางระดับร่าง และคนชั้นกลางระดับสูง/คนรวย^[8] เมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัส ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจจึงแสดงออกมาให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรม ภาพของผู้ปกครองจะต้องจัดหาเครื่องมือเพื่อให้บุตรหลานเข้าถึงการเรียนการสอนทางออนไลน์ หรือภาพของคนไร้บ้านที่ถูกเจ้าหน้าที่ตำรวจดำเนินคดีเนื่องจากฝ่าฝืน พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ หรือภาพที่เป็นรูปธรรมที่สุด คือ การที่ประชาชนของประเทศจากทั้งหมดประมาณ 67 ล้านคน มีประชาชนถึง 40 ล้านคน ลงทะเบียนขอรับความช่วยเหลือจากรัฐ^[9]

ในขณะที่ประชาชนประสบภาวะว่างงานและรายได้ของครัวเรือนที่ลดลง ตรงกันข้าม รายจ่ายของครัวเรือนกลับเพิ่มขึ้น จากค่าใช้จ่ายอุปกรณ์ป้องกันการติดเชื้อ และรายจ่ายค่าไฟฟ้าที่เพิ่มจากการทำงานที่บ้าน ในทางสังคม ระดับความเครียดและความกังวลที่เพิ่มสูงขึ้นมากจากผลกระทบทางเศรษฐกิจ โดยจากการสำรวจออนไลน์โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ในวันที่ 27 เมษายน 2563 ถึงวันที่ 18 พฤษภาคม 2563 (ภาพที่ 3) พบว่าเกือบร้อยละ 60 ของผู้ตอบแบบสอบถาม ระบุว่า หากสถานการณ์ยืดเยื้อเช่นในช่วงต่ำสุดของวิกฤตจะสามารถดำรงชีวิตอยู่อย่างไม่ลำบากมากจนเกินไปได้ไม่เกิน 3 เดือน

ภาพที่ 3 ระยะเวลาที่ดำรงชีพอยู่ได้โดยไม่ลำบากเกินไป (ร้อยละของผู้ตอบแบบสอบถาม)

ที่มา: ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย: เปลี่ยนวิกฤตโควิด-19 ให้เป็นโอกาส, รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 168 กันยายน 2563.

ประการที่สอง ประสิทธิภาพและความสามารถของระบบราชการที่จะสนับสนุนการเติบโตและการเปลี่ยนแปลง เนื่องจากระบบราชการของประเทศไทยนั้นยึดติดกับกฎเกณฑ์เป็นอย่างมาก ทว่าเมื่อเกิดการระบาดเกิดขึ้น กฎเกณฑ์แบบเดิมไม่สามารถตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจได้ เช่น การประชุมผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ยังไม่เป็นที่ยอมรับตามกฎหมายไทย ทำให้รัฐบาลต้องตราพระราชกำหนดว่าด้วยการประชุมผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2563 ขึ้นมารับรองการประชุมอิเล็กทรอนิกส์ เป็นต้น นอกจากนี้ การขาดประสิทธิภาพและความสามารถของระบบราชการนั้นเกิดจากบรรดากฎเกณฑ์ทั้งหลายที่สร้างข้อจำกัดแก่การดำเนินธุรกิจของภาคเอกชนและยับยั้งการเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่น อุตสาหกรรมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของประเทศไทยนั้นหดตัวลงร้อยละ 7.8 (ภาพที่ 4) ซึ่งปัจจัยมาจากการพยายามควบคุมการดื่มเครื่องดื่มแอลกอฮอล์นอกบ้านและการซื้อขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์จากร้านค้าตาม พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ และผู้บริโภคไม่สามารถสั่งซื้อผ่านทางออนไลน์ได้ เพราะกฎหมายห้ามไว้ เป็นต้น

ภาพที่ 3 การเติบของอุตสาหกรรมสุราในประเทศไทย

ที่มา: Euromonitor International, Passport Alcoholic Drinks in Thailand, Euromonitor International (August 2020).

ปัญหาอีกประการของระบบราชการ คือ ระบบราชการนั้นพึ่งพาเอกสารและกระดาษมากเกินไป เมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัส ไม่ใช่เพียงเอกชนที่ได้รับผลกระทบ ส่วนราชการก็ต้องปรับตัวเช่นกัน ข้าราชการต้องปรับเปลี่ยนวิธีการทำงานโดยทำงานอยู่กับบ้าน แต่เนื่องจากวิถีการทำงานของข้าราชการที่ผ่านมา ทำงานบนเอกสารผ่านหนังสือราชการเป็นหลัก เมื่อต้องทำงานแยกกันตามบ้านพักของแต่ละคน การทำงานจึงดำเนินไปไม่สะดวก ทำให้หลาย ๆ กิจกรรมยังต้องติดต่อสื่อสารที่สำนักงานอยู่ และบางกิจกรรมไม่สามารถดำเนินต่อไปได้เลย

ประการที่สาม ช่องว่างระหว่างสิ่งที่ภาคเอกชนควรทำ แต่ไม่ได้ทำ กล่าวคือ การขยายตัวของธุรกิจในประเทศไทยกระทำผ่านการควบรวมซื้อกิจการที่ไม่ได้เป็นการลงทุนและพัฒนานวัตกรรมใหม่ ดังนั้น เศรษฐกิจไทยจึงมีกำลังการผลิตเท่าเดิม เพียงแต่เปลี่ยนเจ้าของเท่านั้น จึงไม่มีนวัตกรรมหรือสินค้าใหม่ ๆ ที่จะแข่งขันกับตลาดโลกในอนาคตได้

สำหรับช่องว่างนี้ ดร.บัณฑิต นิจถาวร อธิบายว่า “เกิดจากระบบแรงจูงใจทางเศรษฐกิจที่ผิดพลาด ที่เป็นผลจากการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ ทำให้ภาคอุตสาหกรรมในประเทศไม่มีการพัฒนา ไม่มีนวัตกรรม ไม่มีการลงทุนใหม่ ไม่มีสินค้าใหม่ ๆ ที่จะไปแข่งขันกับต่างประเทศเพื่อสร้างรายได้ ขณะเดียวกันภาคธุรกิจ โดยเฉพาะบริษัทใหญ่ ก็ได้รับการปกป้องในการทำธุรกิจในประเทศ จนทำให้การทำธุรกิจในประเทศมีการแข่งขันน้อย ธุรกิจขนาดใหญ่มีอิทธิพลมากจากสัดส่วนตลาดที่มีสูงและความใกล้ชิดกับผู้ทำนโยบาย สิ่งเหล่านี้ทำให้การแข่งขันที่มีน้อยเป็นข้อจำกัดต่อผู้ประกอบการรายใหม่ ธุรกิจขนาดกลางและธุรกิจจากต่างประเทศ ผลคือไม่มีแรงจูงใจให้เกิดการลงทุนในประเทศโดยผู้เล่นรายใหม่และเศรษฐกิจเสียโอกาส นี่คืออีกประเด็นที่ลืมไม่ได้และต้องแก้ไข เพื่อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในระยะยาว”^[10] ซึ่งหากพิจารณาให้ดี จะเห็นได้ว่า ปัญหาในข้อนี้ส่งผลกระทบอย่างยิ่งเมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัสขึ้นมาภายในประเทศ อุตสาหกรรมส่วนใหญ่เป็นของเอกชนเพียงกลุ่มหนึ่ง เมื่อเอกชนรายนั้นได้รับผลกระทบจากการระบาดของเชื้อไวรัส อุตสาหกรรมนั้นก็จะได้รับผลกระทบไปหมด ประกอบกับการส่งออกของประเทศไทยไม่สามารถแข่งขันในตลาดโลกได้อย่างเต็มที่

ดังจะเห็นได้ว่า ความอ่อนแอทั้งสามประการข้างต้นนั้นส่งผลต่อสถานะทางเศรษฐกิจและคุณภาพของชีวิตของสังคมไทยอยู่แล้ว ยิ่งเมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 จึงได้ซ้ำเติมความอ่อนแออันเป็นรากฐานของเศรษฐกิจและสังคมไทยเป็นอย่างมาก

ในบทความนี้ได้พาทุกท่านไปทำความเข้าใจถึงภาพรวมของเศรษฐกิจไทยในวังวนของโควิด-19 และชี้ให้เห็นว่า การแก้ไขปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดขึ้นจากโควิด-19 นี้ ไม่ได้เป็นเพียงผลกระทบที่เกิดขึ้นระยะสั้น อันเกิดจากการระบาดของเชื้อไวรัส ทว่าวิกฤตนี้เป็นผลมาจากความอ่อนแอที่ดำเนินมายาวนาน สิ่งที่ต้องช่วยกันคิดต่อไปคือ ประเทศไทยจะเป็นอย่างไรต่อไป โปรดติดตามในบทความต่อไป

เชิงอรรถ

^[1] พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย, “ผลกระทบของ COVID-19 ต่อประเทศไทย ในปัจจุบันและอนาคต,” สืบค้นเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2564, จาก https://thaipublica.org/2020/11/pipat-65/.

^[2] สมชัย จิตสุชน, “ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย: เปลี่ยนวิกฤตโควิด-19 ให้เป็นโอกาส,” รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 168 กันยายน 2563, จาก https://tdri.or.th/2020/12/inequality-in-thai-society-turning-the-covid-19-crisis-into-an-opportunity/, น. 5.

^[3] ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร สำนักงานปลัดกระทรวงพาณิชย์ โดยความร่วมมือจากกรมศุลกากร.

^[4] สมชัย จิตสุชน, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 5.

^[5] เพิ่งอ้าง, น. 5.

^[6] บัณฑิต นิจถาวร, “ปีที่อยากลืม…แต่ลืมไม่ได้,” สืบค้นเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2563, จาก https://www.bangkokbiznews.com/blog/detail/651729

^[7] สมชัย จิตสุชน, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 2 – 3.

^[8] เพิ่งอ้าง , น. 3 – 4.

^[9] บัณฑิต นิจถาวร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6.

^[10] บัณฑิต นิจถาวร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6.

การใช้ภาษีเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรม

ธันวาคม 27, 2020มีนาคม 27, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รายได้กว่าร้อยละ 80 ของรายได้ที่รัฐบาลรัฐบาลจัดเก็บได้ มาจากรายได้ที่เป็นภาษี อย่างไรก็ตาม นอกจากภาษีเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐแล้ว ภาษียังทำหน้าที่อย่างอื่นตามนโยบายของรัฐบาลด้วย ซึ่งหน้าที่สำคัญ คือ การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของประชาชนภายในรัฐให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีสรรพสามิต ซึ่งเป็นภาษีที่รัฐเก็บจากสินค้าหรือบริการบางประเภทเป็นการเฉพาะ

ภาษีสรรพสามิตในฐานะแหล่งรายได้ของรัฐ

โดยทั่วไปแล้ว รายได้ของรัฐประกอบไปด้วยรายได้ของรัฐที่เป็นภาษีและไม่ใช่ภาษี ในส่วนของรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีนั้น ได้แก่ รายได้ที่รัฐวิสาหกิจนำส่งคลัง รายได้ค่าเช่าจากทรัพย์สินของกรมธนารักษ์ และรายได้อื่น ๆ เช่น ค่าธรรมเนียมที่รัฐเก็บจากบริการต่างๆ เป็นต้น สำหรับรายได้ของรัฐที่เป็นภาษีนั้นมาจากภาษีสำคัญ 3 อย่าง คือ ภาษีสรรพากร ซึ่งเก็บจากฐานเงินได้และฐานความมั่งคั่ง ภาษีศุลกากร ที่เก็บจากฐานการนำเข้าและส่งออก และภาษีสรรพสามิต อันเก็บจากฐานการบริโภคสินค้าหรือบริการ

ภาษีสรรพสามิตเป็นภาษีทางอ้อมที่จัดเก็บจากฐานการบริโภคจากสินค้าและบริการบางประเภท โดยจัดเก็บเพียงครั้งเดียว (Single Stage) จากผู้ประกอบการ ซึ่งได้แก่ ผู้ผลิตสินค้าหรือบริการ และผู้นำเข้า^[1] ซึ่งในความเป็นจริงผู้ประกอบการจะปัดภาระภาษีมาสู่ผู้บริโภคโดยรวมอยู่ในราคาสินค้าและบริการนั้น ๆ ซึ่งจากข้อมูลของสำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน) พบว่า ใน พ.ศ. 2564 กรมสรรพสามิตจัดเก็บภาษีได้มากเป็นอันดับสองลองจากภาษีสรรพากร โดยมีสัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 23.81 คิดเป็นเงิน 46,429 ล้านบาท

_{ภาพผลรวมรายได้จัดเก็บของรัฐบาลในปี พ.ศ. 2564}

^{ที่มา: สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน), ผลรวมรายได้จัดเก็บของรัฐบาล (Gross) ในปี 2564.}

_{ภาพรวมผลการจัดเก็บภาษีของกรมสรรพสามิต ในปี พ.ศ. 2564 เทียบปี พ.ศ. 2563}

วัตถุประสงค์ในการจัดก็บภาษีสรรพสามิต

การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตไม่ได้เป็นไปเพื่อหารายได้ให้กับรัฐเพียงอย่างเดียว แต่ภาษีสรรพสามิตยังตอบสนองต่อวัตถุรประสงค์ในการใช้เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้บริโภค (ประชาชน) เพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลโดยที่ไม่เป็นการบังคับประชาชนในลักษณะเป็นการห้ามด้วยอำนาจของกฎหมาย

การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคโดยใช้กลไกทางภาษีนั้นกระทำโดยการที่ภาษีเข้าไปแทรกแซงกลไกราคาสินค้าหรือบริการ ทำให้ราคาสินค้าและบริการผิดแปลกไปจากราคาตลาด เช่น สมมติราคาเบียร์หนึ่งกระป๋องราคาทั่วไปราคา 20 บาท แต่เมื่อกำหนดให้เบียร์เป็นสินค้าที่ต้องเสียภาษีสรรพสามิต ราคาของเบียร์ย่อมเพิ่มขึ้นไปจากเดิม เป็นต้น การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตแต่เดิมนั้นมีแนวคิดในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตมีอยู่ 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าฟุ่มเฟือย (The Luxury Excise) การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากสินค้าฟุ่มเฟือยมีสาเหตุมาจากรัฐพิจารณาแล้วเห็นว่า สินค้าหรือบริการซึ่งประชาชนบริโภคนั้น สินค้าบางอย่างไม่จำเป็นต่อมาตรฐานการครองชีพของประชาชนอย่างสมเหตุสมผล รัฐจึงอาศัยฐานนี้เพื่อจัดเก็บภาษี^[2] กรณีของสินค้าฟุ่มเฟือย เช่น รถยนต์ น้ำหอม และไวน์ เป็นต้น

ประการที่สอง ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ (The Sumptuary Excise) หรือกระทบต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากสินค้าประเภทนี้เนื่องมาจากรัฐพิจารณาแล้วว่า สินค้าบางอย่างมีลักษณะไม่เหมาะสมแก่การบริโภค เช่น สุรา ยาสูบ และสินค้ามีน้ำตาล เป็นต้น หรือสินค้าบางอย่างหากบริโภคมากจะกระทบต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่น สุรา เป็นต้น^[3]

ประการที่สาม ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าหรือบริการบางอย่างซึ่งได้รับประโยชน์เป็นพิเศษจากกิจการของรัฐบาล (Benefit Based Excise) ซึ่งโดยหลักของการจัดเก็บภาษีถือว่า สินค้าใดได้รับประโยชน์จากกิจการใดซึ่งรัฐเป็นผู้ให้บริการ ผู้ผลิตก็ควรเสียค่าบริการเป็นการชดเชยให้แก่รัฐ เพราะถ้าปราศจากบริการเหล่านี้แล้วธุรกิจอาจจะดำรงอยู่ไม่ได้ เพราะสินค้าอาจจะไม่มีประโยชน์แก่การบริโภค ฉะนั้นรัฐควรจะได้รับส่วนแบ่งจากผลประโยชน์ที่ผู้ผลิตได้รับบ้างเพื่อนำมาซ่อมแซมหรือปรับปรุงบริการให้ดีขึ้น กรณีตัวอย่าง เช่น น้ำมัน และผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม เป็นต้น^[4]

ประการที่สี่ ภาษีสรรพสามิตเบ็ดเตล็ด (Miscellaneous Excises) ซึ่งโดยหลักการแล้วรัฐจะใช้เป็นเครื่องมือของรัฐในทางเศรษฐกิจเพื่อแทรกแซงในทางเศรษฐกิจ เช่น ในช่วงสงครามรัฐอาจเก็บภาษีจากสินค้าบางอย่างเพื่อให้ประชาชนลดการบริโภคลง เป็นต้น^[5]

แนวคิดข้างต้นนี้สะท้อนให้เห็นว่า รัฐมีหลักคิดในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของประชาชน เช่น กรณีของสินค้าฟุ่มเฟือย รัฐมีนโยบายจะให้ประชาชนใช้จ่ายเงินเท่าที่จำเป็น ฉะนั้น หากสินค้าใดเกินความจำเป็นในการบริโภค เพื่อมิให้ประชาชนบริโภคมากจนเกินไปรัฐจึงจัดเก็บภาษีเพื่อให้ประชาชนลดการบริโภคลงมา หรือกรณีของสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพอย่างสุรา หากประชาชนบริโภคมากย่อมไม่ดีต่อสุขภาพของประชาชน รัฐจึงมีนโยบายจัดเก็บภาษีสุราทำให้ราคาสุราเพิ่มขึ้นกระทบต่อความสามารถในการซื้อสุราบริโภคของประชาชน เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม หลักการข้างต้นนั้นในปัจจุบันบางหลักการได้มีทิศทางที่เปลี่ยนแปลงไปได้เช่นกัน เช่น กรณีของภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าหรือบริการบางอย่างซึ่งได้รับประโยชน์เป็นพิเศษจากกิจการของรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บจากน้ำมันนั้น ในปัจจุบันแนวคิดเบื้องหลังได้มีความพยายามเปลี่ยนไปพิจารณาในแง่ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมแทน ซึ่งหากน้ำมันที่ใช้เป็นน้ำมันที่ดีต่อสิ่งแวดล้อมก็จะถูกเก็บภาษีในอัตราที่ถูกกว่า เป็นต้น

ทว่า รัฐบาลจะตัดสินใจว่าจะใช้หลักใดในการคิดอัตราภาษีนั้น จะเห็นได้ว่า หลักนั้นก็ยึดโยงอยู่กับนโยบายของรัฐบาลนั้น ๆ โดยพิจารณาว่าสินค้าหรือบริการที่จัดเก็บภาษีนั้นมีลักษณะอย่างไร จะเป็นสินค้าฟุ่มเฟือยหรือไม่ หรือจะเป็นสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพหรือไม่ การพิจารณาว่า สินค้าควรเป็นแบบใดขึ้นกับว่า รัฐนั้นมีแนวคิดเป็นคุณพ่อรู้ดีมากน้อยเพียงใด

รัฐแบบคุณพ่อรู้ดีคืออะไร

รัฐแบบคุณพ่อรู้ดี (Father Knows Best State) หรือรัฐพี่เลี้ยง (Nanny State) เป็นคำที่ใช้เรียกรัฐหรือรัฐบาลที่มีนโยบายแบบปิตาธิปไตย (Paternalism; ซึ่งเป็นคนละความหมายกับชายเป็นใหญ่ (Patriarchy)) ซึ่งรัฐเข้ามาจัดการกับความต้องการของประชาชนหรือเข้ามาตัดสินใจแทนประชาชนในบางเรื่อง โดยเชื่อว่า รัฐมีความเข้าใจต่อความต้องการมากกว่าตัวประชาชนเอง โดยรัฐพิจารณาแล้วว่า สิ่งใดหรือเรื่องใดดีและเหมาะสมกับประชาชน เรื่องใดไม่เหมาะสมกับประชาชน และเพื่อหลีกเลี่ยงผลกระทบที่ไม่พึงปรารถนาที่จะเกิดขึ้นกับประชาชนเองนั้น

การเข้าแทรกแซงความต้องการของประชาชนหรือเข้ามาตัดสินใจแทนประชาชนนั้นรัฐสามารถทำได้ในหลายลักษณะโดยไล่ระดับตั้งแต่ความเข้มงวดมากไปจนถึงความเข้มงวดน้อย เช่น รัฐมีนโยบายไม่สนับสนุนให้ประชาชนดื่มเครื่องดื่มแอลกอฮอล์เพื่อรักษาสุขภาพของประชาชน กรณีที่มีความเข้มงวดมากนั้นรัฐอาจห้ามมิให้มีการจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ตลอดพื้นที่ของรัฐนั้นเลยก็ได้ หรือหากรัฐมีความเข้มงวดน้อยอาจจะใช้วิธีคิดภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในอัตราที่สูงเพื่อรักษาสุขภาพของประชาชนให้ดื่มเครื่องดื่มแอลกอฮลอ์ให้น้อยลง เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ปัญหาของรัฐแบบคุณพ่อรู้ดีก็คือ ในบางกรณีรัฐอาจจะล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่การตัดสินใจส่วนบุคคลของประชาชนมากเกินไป เช่น ในกรณีของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ประเทศไทย นอกจากจะจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์แล้ว รัฐบาลไทยภายใต้คณะรัฐประหารได้ตราพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. 2551 เพื่อแทรกแซงการตัดสินใจบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของประชาชน เช่น ในการรับโฆษณา และการเลือกซื้อตามวันเวลาที่ต้องการ เป็นต้น ปัญหาของรัฐแบบคุณพ่อรู้ดีคือ รัฐมีความสามารถและมีศีลธรรมมากกว่าพอที่จะเข้าใจประชาชนทุกคนและตอบสนองความต้องการของประชาชนทุกคนได้มากเพียงใด

กล่าวโดยสรุป ภาษีสรรพสามิตมิได้ทำหน้าที่แต่เพียงการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลเท่านั้น แต่ภาษีสรรพสามิตยังทำหน้าที่อื่น ๆ ของรัฐในการแทรกแซงทางเศรษฐกิจหรือในทางสังคม ผ่านกลไกของภาษีเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของประชาชน

เชิงอรรถ

^[1] พรปวีณ์ ใจกันทา, “มีอะไรเปลี่ยนแปลงในพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560” สืบค้นเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2563, จาก http://www.fpo.go.th/main/getattachment/General-information-public-service/Tax-Policy-Journal/9631/Tax-Journal-Edition-2-Vol-6-Sep-2018.pdf.aspx.

^[2] วีรวรรณ พูลพิพัฒน์, “ปัญหาในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตของประเทศไทย,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาบัญชีมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), น. 3.

^[3] เพิ่งอ้าง, น. 4.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 5.

^[5] เพิ่งอ้าง, น. 6.

เศรษฐกิจรัฐธรรมนูญ: พลวัตรของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในทางเศรษฐกิจ

ธันวาคม 7, 2020มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกบนเว็บไซต์ pridi.or.th

เศรษฐกิจกับรัฐธรรมนูญสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดกัน โดยรัฐธรรมนูญมีบทบาทสำคัญในการกำหนดระบบเศรษฐกิจของรัฐนั้น ๆ ในบทความนี้จะได้กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย และการนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ

“ถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้…”
ปรีดี พนมยงค์

ข้อความข้างต้นของปรีดี พนมยงค์ เป็นส่วนหนึ่งของแนวคิดว่าด้วยประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดี ซึ่งวางอยู่บนพื้นฐานว่าประชาธิปไตยสมบูรณ์จะต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 สิ่ง คือ ประชาธิปไตยทางการเมือง ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย

ในการปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (Liberal democracy) บรรดารัฐธรรมนูญของรัฐเสรีประชาธิปไตยให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญในฐานะตราสารทางกฎหมายและทางการเมืองที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน^[1] อย่างไรก็ตาม นอกจากบทบาทในฐานะตราสารทางกฎหมายและทางการเมืองแล้ว รัฐธรรมนูญยังมีฐานะตราสารทางเศรษฐกิจด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญได้กำหนดกฎกติกาทางเศรษฐกิจระหว่างนักการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ และราษฎรทั้งที่มีและไม่มีสิทธิเลือกตั้ง^[2] ซึ่งกระจายอยู่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ทั้งในบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ หรือบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ซึ่งกำหนดหลักการแห่งนโยบายซึ่งรัฐจะต้องปฏิบัติจัดทำ ทั้งนี้ โดยไม่คำนึงว่าพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะมีนโยบายอย่างไร และจะจัดตั้งรัฐบาลอย่างใด^[3]

การที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติในทางเศรษฐกิจ ทั้งในบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ หรือแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ มีผลสะท้อนสำคัญใน 2 ประการแรก คือ

ประการแรก บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจเป็นการรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และเป็นการสร้างพันธะระหว่างรัฐกับประชาชนในทางเศรษฐกิจ แม้ว่าบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ นั้นอาจไม่มีผลผูกพันให้รัฐบาลต้องจัดทำเสมอไป แต่ก็กำหนดหลักการกว้าง ๆ เพื่อเป็นแนวทางให้กับรัฐบาล และเป็นช่องทางให้เกิดการเร่งรัดในทางการเมืองให้รัฐบาลต้องดำเนินการ

ประการที่สอง บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจนั้น ได้จัดตั้งระบบเศรษฐกิจที่สังคมปรารถนาขึ้นมา ไม่ใช่แต่เพียงเป็นภาพสะท้อนของระบบเศรษฐกิจที่เป็นอยู่ในสังคม โดยกำหนดระบบเศรษฐกิจของรัฐว่าจะเป็นระบบเศรษฐกิจแบบใด ตัวอย่างเช่น ในประเทศไทย รัฐต้องสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด^[4] รัฐธรรมนูญจะต้องรับรองสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจของบุคคลเบื้องต้นที่สุด คือ สิทธิในทรัพย์สิน เพื่อให้ประชาชนมีอิสระในการจำหน่ายจ่ายโอนและเป็นเจ้าของทรัพย์สินได้ รัฐต้องกำหนดกฎเกณฑ์กติกาเกี่ยวกับการใช้สิทธิดังกล่าวของประชาชนผ่านกฎหมาย และท้ายที่สุดคือรัฐต้องกำหนดความสัมพันธ์ของรัฐกับระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมโดยอาศัยกลไกตลาดนี้อย่างไร

รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ

แรกเริ่มนั้นรัฐธรรมนูญของประเทศส่วนใหญ่ในโลกมิได้มีการบัญญัติถึงแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ บทบัญญัติทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่จึงกำหนดเอาไว้ในบทบัญญัติในหมวดว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ ซึ่งเป็นผลผลิตทางปรัชญาการเมืองแบบเสรีนิยมของจอห์น ล็อค (John Lock) ซึ่งส่งอิทธิพลให้กับอดัม สมิธ (Adam Smith) ก่อนจะได้รับการยอมรับผ่านบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ

ลักษณะของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในยุคแรกจึงเป็นบทบัญญัติรับรองกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล เช่น ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 ซึ่งเกิดขึ้นในการปฏิวัติฝรั่งเศสและมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญและส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ในข้อ 2 ระบุว่า “วัตถุประสงค์แห่งสังคมการเมือง ได้แก่ การธำรงรักษาไว้ซึ่งสิทธิทั้งหลาย (ที่กำเนิดขึ้นและมีมา) ตามธรรมชาติและ (เป็นสิทธิซึ่ง) มิอาจยกเลิกเพิกถอนได้ของมนุษย์ สิทธิทั้งหลายเหล่านี้ ได้แก่ เสรีภาพ กรรมสิทธิ์ (ในทรัพย์สิน) ความปลอดภัย (ในชีวิตและร่างกาย)และ (สิทธิใน) การขัดขืนต่อการกดขี่ (ไม่ว่าในรูปแบบใด)”^[5] เป็นต้น ซึ่งหากจะสืบย้อนกลับไปหลักการดังกล่าวนี้เป็นหลักการร่วมกันของบรรดารัฐเสรีประชาธิปไตยที่ต้องรับรองสิทธิในทรัพย์สินของปัจเจกบุคคล ทั้งจากปัจเจกบุคคลด้วยกันและจากอำนาจของรัฐที่ปราศจากอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย ในเวลาต่อมาบรรดาบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในส่วนของสิทธิและเสรีภาพทางรัฐธรรมนูญก็ค่อย ๆ เพิ่มขึ้นตามลำดับ และครอบคลุมมากขึ้นตามพัฒนาการของสังคม เช่น รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1853 ของประเทศอาร์เจนตินาได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้ใช้แรงงานและสหภาพแรงงานเอาไว้ในมาตรา 14BIS เป็นต้น

ในส่วนของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐนั้นได้บัญญัติขึ้นเป็นครั้งแรกโดยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับไวมาร์ ค.ศ. 2461 ของเยอรมนี โดยบัญญัติเอาไว้ภายใต้หมวดสิทธิและหน้าที่ของประชาชน^[6] สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐแยกเป็นหมวดหมู่ต่างหากคือ รัฐธรรมนูญสาธารณรัฐไอร์แลนด์ ค.ศ. 2465 โดยใช้คำว่า “แนวนโยบายสังคม” (Directive Principles of Social Policy)^[7]

พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย

ก่อนปี พ.ศ. 2492 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมิได้มีบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ แม้แต่ในบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนก็มิได้มีบทบัญญัติทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมานับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมาได้มีความพยายามสร้างแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐในทางเศรษฐกิจขึ้นมาโดยตลอด ดังจะเห็นได้จากการจัดทำเค้าโครงเศรษฐกิจของนายปรีดี ซึ่งไม่ประสบผลสำเร็จเนื่องจากปัญหาทางการเมือง (รายละเอียดเพิ่มเติมโปรดดู ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 4: มองเค้าโครงเศรษฐกิจไทยในปัจจุบันและอนาคต) การจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจขึ้นมาครั้งแรกในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม

การเกิดขึ้นของหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ เกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 และเป็นต้นแบบให้กับรัฐธรรมนูญอีก 10 ฉบับ ดังแสดงตามตารางจำนวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 – 2560 สำหรับธรรมนูญการปกครองและรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) นั้นโดยส่วนใหญ่จะไม่ได้บัญญัติเอาไว้ถึงบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ และแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ เพราะวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญนั้นมีไว้เพื่อธำรงรักษาและสืบทอดอำนาจของระบอบเผด็จการเท่านั้น

ตารางจำนวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492–2560

ลำดับ	รัฐธรรมนูญ	มาตรา	จำนวนมาตรา	จำนวนนโยบาย
1.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2492	มาตรา 54–72	19	17
2.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2475 ซึ่งนำกลับมาใช้ใหม่ พุทธศักราช 2495	มาตรา 38–44	7	7
3.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2511	มาตรา 53–70	18	15
4.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2517	มาตรา 62–94	33	39
5.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2521	มาตรา 53–73	21	36
6.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2534	มาตรา 59–80	22	46
7.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2534 และแก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2538	มาตรา 58–89	32	54
8.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2540	มาตรา 71–89	19	49 (54)
9.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2550	มาตรา 75–87	13	52 (67)
10.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2560	มาตรา 64–78	15	32 (54)

หมายเหตุ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540-2560 มีแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐปะปนอยู่ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยและในหมวดหน้าที่ของรัฐด้วย ตัวเลขในวงเล็บรวมแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐทั้งหมด

ที่มา: ดัดแปลงและเพิ่มเติมจาก รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540,” (รายงานวิจัยเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2545).

การบัญญัติเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมีวัตถุประสงค์อยู่ใน 2 ประการ คือ^[8] ประการแรก กำหนดไว้เพื่อเป็นแนวนโยบายเพื่อให้รัฐบาลเลือกดำเนินการหรือที่เรียกว่า “เมนูนโยบาย” (Policy Menu) และประการที่สอง กำหนดแนวทางให้กับรัฐบาลในการพัฒนาประเทศทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมโดยไม่จำกัดว่าพรรคการเมืองใดเข้ามาบริหารประเทศ ซึ่งปรากฏในคำปรารภของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ว่า “…กำหนดแนวนโยบายแห่งรัฐเพื่อช่วยรักษาไว้ซึ่งความต่อเนื่องกันโดยสม่ำเสมอในการบริหารราชการ…” และในมาตรา 54 บัญญัติว่า “…บทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมายและการบริหารราชการตามนโยบายดั่งกำหนดไว้…” อย่างไรก็ตาม การกำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐไม่ได้หมายความว่า พรรคการเมืองและรัฐบาลไม่ต้องมีนโยบายของตนอีกต่อไป เพราะแนวนโยบายแห่งรัฐนี้เป็นเพียงแต่หลักการแห่งนโยบายเท่านั้นไม่ใช่ตัวนโยบาย^[9] ดังนั้น โดยสภาพแล้วแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย^[10]

ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ได้สร้างต้นแบบในการบัญญัติหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐขึ้นมา แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้น้ำหนักแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไปในเรื่องความมั่นคงของรัฐมากกว่าในเรื่องหน้าที่ของรัฐในทางเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญที่มีความสำคัญมากที่สุดในการกำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นภายหลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ได้รับการกล่าวขานว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยที่สุด

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 เป็นรัฐธรรมนูญที่ก่อให้เกิดนวัตกรรมโดยนำฉันทามติแบบเคนส์ (Keynesian Consensus) และได้ก่อตัวแนวคิดรัฐสวัสดิการ (Welfare State) มาบัญญัติไว้ในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐใน 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องการจ้างงานเต็มอัตรา (Full Employment) โดยกำหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชากรวัยทำงานมีงานทำ และได้คุ้มครองสิทธิของแรงงานให้ได้รับค่าตอบแทนตามอัตภาพ จัดให้มีการคุ้มครองแรงงานให้เป็นไปโดยเป็นธรรม และจัดให้มีสวัสดิการเพื่อประกันการเจ็บป่วยและชราภาพของแรงงาน^[11]

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องรัฐสวัสดิการเอาไว้ โดยกำหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะ ส่งเสริมกิจการเคหะสำหรับประชาชนผู้มีรายได้น้อย ส่งเสริมการสาธารณสุขตลอดถึงการอนามัยครอบครัวและคุ้มครองสุขภาพของบุคคล จัดให้มีการรักษาพยาบาลแก่ผู้ยากไร้โดยไม่คิดมูลค่า^[12]

ประการที่สาม รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องการบำรุงรักษาสภาพแวดล้อมและธรรมชาติเอาไว้ โดยกำหนดให้รัฐพึงบำรุงรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อมและความงามทางธรรมชาติ รวมทั้งป่าไม้ ต้นน้ำลำธาร และน่านน้ำ^[13]

ประการที่สี่ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องความเป็นธรรมทางสังคม โดยได้บัญญัติเกี่ยวกับการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ในฐานะของบุคคลในทางเศรษฐกิจและสังคมลดน้อยลง^[14] และการปฏิรูปที่ดินและการจัดรูปที่ดิน^[15]

แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 นั้นจะใช้บังคับเป็นเพียงชั่วระยะเวลาสั้น ๆ 2 ปีอันเป็นผลมาจากการรัฐประหารโดย คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน โดยมีพลเรือเอก สงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้าคณะเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ซึ่งดึงให้ประเทศไทยเข้าสู่วังวนของการรัฐประหารอีกครั้งหนึ่ง จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2539 เมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 เพื่อเปิดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญจนนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งบทบัญญัติในเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐได้สืบทอดเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517

การนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

ในความเป็นจริง แม้รัฐธรรมนูญจะได้กำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 ทว่า การกำหนดนโยบายเอาไว้รัฐธรรมนูญเปรียบได้กับ “ความฝัน” (เป็นคำที่ศาสตราจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์นำมาใช้) เพราะนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 เป็นต้นมา นโยบายที่ได้บรรจุไว้ในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐนั้นมิได้มีการดำเนินการในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง เนื่องจากรัฐบาลส่วนใหญ่ตั้งแต่ พ.ศ. 2492 เป็นต้นมาจนถึง พ.ศ. 2540 นั้นเป็นรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหารกับสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ได้มีความสัมพันธ์กันในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นไปตามหลักการถ่วงดุลอำนาจเท่าที่ควร ทำให้บทบัญญัติในส่วนแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐที่บัญญัติไว้เป็นเพียง “ส่วนเกิน” ของรัฐธรรมนูญ เพราะไม่มีประโยชน์ในทางปฏิบัติ^[16]

กล่าวโดยสรุป เศรษฐกิจกับรัฐธรรมนูญสัมพันธ์กันในลักษณะที่ทั้งเป็นการรับรองสิทธิของประชาชนภายในรัฐในทางเศรษฐกิจ และกำหนดกรอบทิศทางระบบเศรษฐกิจของรัฐจะมีรูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไร นอกจากนี้ เมื่อเวลาผ่านพัฒนาการของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในรัฐธรรมนูญก็มีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงไป กล่าวคือ แต่เดิมบทบัญญัติทางเศรษฐกิจมักปรากฏในรูปของสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐรับรองไว้ให้ แต่ในช่วงหลังมานี้บทบัญญัติทางเศรษฐกิจได้ปรากฏในรูปแบบของแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ หรือบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐ อย่างไรก็ตามบทบัญญัติในส่วนของแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ในความเป็นจริงแทบจะไม่มีการนำมาปฏิบัติ เสมือนเพียงแต่ความฝันที่ไม่เป็นจริง

เชิงอรรถ

^[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39.

^[2] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540,” (รายงานวิจัยเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2545), น. 4.

^[3] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 159.

^[4] มาตรา 87 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

^[5] สำนวนแปลของฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล.

^[6] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 161-162.

^[7] เพิ่งอ้าง, น. 162.

^[8] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 348.

^[9] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 162.

^[10] มาตรา 54 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492.

^[11] มาตรา 89 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[12] มาตรา 91 และมาตรา 92 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[13] มาตรา 77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[14] มาตรา 79 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[15] มาตรา 81 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[16] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 359.