เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

แม้ประเทศไทยจะไม่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลกมากนักเมื่อเทียบกับบางประเทศ แต่สันติภาพของประเทศไทยนั้นก็มีราคาแพงไม่ต่างจากประเทศอื่น ๆ ที่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลกครั้งที่ 2  ผลของสงครามก่อให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจกับประเทศไทยเช่นกัน โดยในบทความที่ผ่านมา ผู้เขียนได้กล่าวถึงปัญหาเงินเฟ้อ และปัญหาขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคไปแล้ว ในบทความนี้ผู้เขียนจะเล่าถึงปัญหาข้าว ซึ่งเป็นผลพวงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มีต่อประเทศไทย ปัญหาข้าวนี้เป็นปัญหาสำคัญและสร้างผลพลอยได้ที่เป็นพิษแก่คนบางกลุ่มในประเทศไทย

การสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2

การสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นมาจากแนวรบทางตะวันตกเมื่อกองทัพของฝ่ายสัมพันธมิตรสามารถเข้าบุกยึดเบอร์ลินได้ในวันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2487  ทว่า ในแนวรบทางตะวันออก สงครามหาเอเชียบูรพา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังดำเนินต่อไปโดยกองทัพของสหรัฐอเมริกาสามารถตอบโต้และขับไล่กองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นออกจากพื้นที่ต่าง ๆ จนกระทั่งในวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ. 2488 บรรดาประเทศผู้นำฝ่ายสัมพันธมิตรได้จัดการประชุมเพื่อเสนอข้อเรียกร้องยุติสงครามกับจักรวรรดิญี่ปุ่น ซึ่งเน้นย้ำถึงความจำเป็นที่จักรวรรดิญี่ปุ่นที่จะต้องยอมแพ้อย่างไม่มีเงื่อนไข แต่ในท้ายที่สุดจักรวรรดิญี่ปุ่นก็ปฏิเสธข้อเสนอดังกล่าว จนนำไปสู่การตัดสินใจของสหรัฐอเมริกาในการทิ้งระเบิดปรมาณู 2 ลูก บนแผ่นดินญี่ปุ่นที่ฮิโรชิมาและนะงะซะกิ ในวันที่ 6 และ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2488 จากนั้นสมเด็จพระจักรพรรดิฮิโรฮิโตะมีพระราชดำรัสทางวิทยุ แพร่สัญญาณไปทั่วจักรวรรดิโดยประกาศว่า ญี่ปุ่นยอมจำนนต่อฝ่ายสัมพันธมิตรอย่างไม่มีเงื่อนไขในวันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2488

ในส่วนของประเทศไทยเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงปรีดี พนมยงค์ ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ลงนามใน “ประกาศสันติภาพ” ว่า

“การประกาศสงครามกับสหรัฐอเมริกาและบริเตนใหญ่เป็นโมฆะ ไม่ผูกพันประชาชนชาวไทย เพราะการประกาศสงครามดังกล่าวเป็นการกระทำอันผิดจากเจตจำนงของประชาชนชาวไทย และฝ่าฝืนขืนขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายบ้านเมือง ประชาชนชาวไทยทั้งภายในและภายนอกประเทศ ซึ่งอยู่นฐานะที่จะช่วยเหลือสนับสนุนสหประชาชาติผู้รักที่จะให้มีสันติภาพในโลกนี้ ได้กระทำการทุกวิถีทางที่จะช่วยเหลือสหประชาชาติ ดังที่สหประชาชาติส่วนมากย่อมทราบอยู่แล้ว ทั้งนี้เป็นการแสดงเจตจำนงของประชาชนชาวไทยอีกครั้งหนึ่ง ที่ไม่เห็นด้วยต่อการประกาศสงคราม และการกระทำอันเป็นปฏิปักษ์ต่อสหประชาชาติดังกล่าวมาแล้ว… ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในพระปรมาภิไธยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว จึงขอประกาศโดยเปิดเผยแทนประชาชนชาวไทยว่า การประกาศสงครามต่อสหรัฐอเมริกาและบริเตนใหญ่ เป็นโมฆะไม่ผูกพันประชาชนชาวไทย ในส่วนที่เกี่ยวกับสหประชาชาติ ประเทศไทยได้ตัดสินใจที่จะให้กลับคืนมาซึ่งสัมพันธไมตรีอันดีอันเคยมีมากับสหประชาชาติในการสถาปนาเสถียรภาพในโลกนี้…”^[1]

ประเทศไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ไม่ได้มีสถานะเป็นผู้ชนะหรือผู้แพ้สงครามแต่อย่างใด^[2] อย่างไรก็ตาม การประกาศสันติภาพนับเป็นการแสดงจุดยืนของประเทศไทยถึงเจตนาที่ไม่ต้องการจะประกาศสงครามกับอังกฤษ (สหราชอาณาจักร) และสหรัฐอเมริกาแต่แรก และถือได้ว่า การประกาศสันติภาพเป็นจุดสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ในประเทศไทยอย่างแท้จริง เนื่องจากเหตุการณ์ดังกล่าวนั้นนำไปสู่การทำเจรจายุติสงครามและการทำสนธิสัญญาสันติภาพ (ความตกลงสมบูรณ์แบบ) ระหว่างประเทศสัมพันธมิตรและประเทศไทยต่อไป

การเจรจายุติสงครามและการทำความตกลงสมบูรณ์แบบ

การเจรจายุติสงครามและการทำความตกลงสมบูรณ์แบบนั้น เกิดจากการที่ประเทศไทยได้เจรจาและทำสนธิสัญญากับอังกฤษเป็นประเทศแรก สาเหตุมาจากในทางนิตินัยประเทศไทยย่อมถูกนับว่าเป็นฝ่ายอักษะด้วย เพราะได้ยินยอมให้ญี่ปุ่นใช้ดินแดนในการโจมตีมลายูและสิงคโปร์ และยังได้เข้าเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่นประกาศสงครามกับอังกฤษและสหรัฐอเมริกา แต่เมื่อสงครามสิ้นสุดลงประเทศไทยไม่ได้มีสถานะเป็นผู้แพ้สงคราม และถูกจัดการเช่นเดียวกับผู้แพ้สงครามคือ จักรวรรดิญี่ปุ่น แต่ในทัศนะคติของประเทศสัมพันธมิตรต่อประเทศไทยนั้นมีลักษณะที่แตกต่างกันไป

ในสายตาของอังกฤษถือว่า ประเทศไทยเป็นศัตรู โดยพิจารณาได้จากแถลงการณ์ของนายเออร์เนอสต์ เบวิน รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศอังกฤษขณะนั้นว่า “…รัฐบาลอังกฤษรับรู้ในการที่ขบวนเสรีไทยต่อต้านญี่ปุ่นได้ให้ความช่วยเหลือ แต่จะลบล้างการที่ไทยได้ประกาศสงครามต่ออังกฤษซ้ำยังรับเอาดินแดนของอังกฤษไปจากมือญี่ปุ่น หรือไม่ประการใดนั้น ต้องดูเจตนารมณ์ของไทยต่อไปในการรับรองทหารฝ่ายอังกฤษที่จะเข้าไปในประเทศไทย…”^[3]

ท่าทีของประเทศอังกฤษชัดเจนมากขึ้นเมื่อในเดือนกันยายน พ.ศ. 2488 ผู้แทนของอังกฤษได้ขอให้รัฐบาลไทยส่งคณะผู้แทนไปเจรจาทำสัญญาทางทหารกับรัฐบาลอังกฤษที่เกาะลังกา

โดยอังกฤษได้เสนอความตกลงจำนวน 21 ข้อ และภาคผนวก A และ B ให้กับรัฐบาลไทย  อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขในความตกลงจำนวน 21 ข้อ มีเนื้อหาที่จะทำลายเอกราชและอธิปไตยของไทยทันที โดยข้อเสนอดังกล่าวมุ่งควบคุมกิจการของประเทศไทยทั้งในด้านการเมือง การทหาร และเศรษฐกิจ ซึ่งคณะผู้แทนไม่ได้ตกลง และนำเรื่องดังกล่าวกลับมาให้รัฐบาลพิจารณาตัดสินใจ

ความพยายามในการเจรจาระหว่างรัฐบาลไทยกับอังกฤษดำเนินไปอย่างยากลำบาก แม้จะมีความพยายามของสหรัฐอเมริกาช่วยเหลือไทยอยู่บ้างเป็นระยะ แต่ท่าทางของผู้แทนรัฐบาลอังกฤษที่มีต่อประเทศไทย ไม่อาจทำให้การเจรจาสามารถผ่อนปรนลงได้เลย  ในท้ายที่สุดประเทศไทยจึงยินยอมลงนามในความตกลงกับอังกฤษโดยคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีผลดีมากกว่าผลเสีย

ผลของความตกลงสมบูรณ์แบบนั้นส่งผลกับประเทศไทยในหลายด้าน แต่ในด้านเศรษฐกิจที่ส่งผลมากที่สุดคือความตกลงในข้อ 14 ซึ่งกำหนดว่า “รัฐบาลไทยรับว่า โดยเร็วที่สุดที่พอจะกระทำได้ โดยเอาข้าวไว้ให้เพียงพอแก่ความต้องการภายในของไทยแล้ว จะจัดให้มีข้าวสาร ณ กรุงเทพฯ โดยไม่คิดมูลค่า เพื่อให้องค์การที่รัฐบาลแห่งสหราชอาณาจักรจะได้แจ้งให้ทราบนั้นใช้ประโยชน์ได้เป็นปริมาณเท่ากับข้าวส่วนที่เหลือซึ่งสะสมไว้และมีอยู่ในประเทศไทย ณ บัดนี้ แต่ไม่เกินหนึ่งกับกึ่งล้านตันเป็นอย่างมาก หรือจะตกลงกันให้เป็นข้าวเปลือกหรือข้าวกล้องในปริมาณอันมีค่าเท่ากันก็ได้…”^[4]

ความตกลงสมบูรณ์แบบกับปัญหาข้าว

ผลของความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ ซึ่งทำให้ประเทศไทยมีพันธะที่จะต้องส่งข้าวจำนวน 1.5 ล้านตันให้กับองค์การสหประชาชาชาตินั้น (ซึ่งเป็นองค์การที่อังกฤษกำหนดไว้ในภายหลัง)​ สร้างปัญหาทางเศรษฐกิจให้กับประเทศไทยเป็นอย่างมาก เพราะในขณะนั้นข้าวเป็นสินค้าส่งออกสำคัญของประเทศไทย โดยมูลค่าของข้าวในเวลานั้นตันละประมาณ 28 ปอนด์ (1 ปอนด์เท่ากับ 60 บาท) คิดเป็นเงิน 2,520 ล้านบาท^[5] ซึ่งปริมาณข้าว 1.5 ล้านตันนั้นเทียบได้กับข้าวที่ประเทศไทยส่งออกในรอบ 1 ปี และคิดเป็นมูลค่าได้เท่ากับร้อยละ 50 ของรายได้ทั้งหมดจากการส่งออกไปขายยังต่างประเทศของไทย^[6]

การที่ประเทศไทยจะดำเนินการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติโดยไม่มีมูลค่าตามความตกลงสมบูรณ์แบบได้นั้นไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะเท่ากับว่ารัฐบาลไทยไม่เพียงแต่มีภาระในการจัดหาข้าวตามความตกลงดังกล่าว แต่รัฐบาลยังจำเป็นต้องแบกรับต้นทุนในการซื้อข้าวนั้นเอาไว้เองทั้งหมดเช่นกัน สภาวะเศรษฐกิจของไทยในขณะนั้นก็ย่ำแย่ เพื่อให้รัฐบาลสามารถดำเนินการได้ตามเงื่อนไขที่ได้ตกลงไว้ในความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ รัฐบาลจึงได้จัดตั้งสำนักงานข้าวเป็นหน่วยงานที่รัฐบาลตั้งขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาข้าวส่งออกนอกประเทศโดยตรง อยู่ในสังกัดของกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ผูกขาดการส่งข้าวออกกไปจำหน่ายนอกประเทศแต่ผู้เดียว^[7]

นอกจากนี้ เพื่อให้รัฐบาลสามารถซื้อข้าวได้ในราคาถูกอันเป็นการประหยัดเงิน รัฐบาลจึงต้องกดราคาข้าวในประเทศให้ต่ำกว่าราคาตลาด โดยใช้อำนาจกฎหมายในการแทรกแซงกลไกราคาข้าวเป็นเหตุให้รัฐบาลตราพระราชบัญญัติสำรวจและห้ามกักกันข้าว พ.ศ. 2489 เพื่อควบคุมการขนย้ายข้าวออกนอกเขตและป้องกันการกักตุนข้าว เพื่อไม่ให้เกิดการกักตุนและเคลื่อนย้ายข้าวอันจะทำให้เกิดอุปสรรคในการปฏิบัติตามพันธกรณี และรัฐบาลยังได้ตราพระราชบัญญัติการค้าข้าว พ.ศ. 2489 เข้ามาควบคุมเกี่ยวกับผู้ประกอบการค้าข้าว การซื้อขายข้าว การเปลี่ยนแปลงสภาพข้าว และการกำหนดราคาสูงสุดของข้าว

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐบาลจะได้พยายามกดราคาข้าวให้ต่ำกว่าราคาตลาดแล้ว ทำให้เอกชนไม่อยากขายข้าวให้กับรัฐบาล เพราะเอกชนสามารถขายข้าวได้ในราคาดีกว่าในตลาดมืด ทำให้ข้าวทะลักออกไปขายยังตลาดมืดเป็นจำนวนมาก และรัฐบาลก็ประสบปัญหาไม่สามารถจัดซื้อข้าวเพื่อส่งให้กับสหประชาชาติได้ตามพันธกรณี

รัฐบาลของควง อภัยวงศ์^[8] ในขณะนั้นจึงดำเนินการหาวิถีทางเจรจาหาลู่ทางแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น จนในที่สุดเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ก็ได้ตกลงให้เปลี่ยนจากการส่งข้าวโดยไม่คิดมูลค่าเป็นการขอซื้อข้าว โดยลดจำนวนลงเหลือเพียง 1.2 ล้านตัน และกำหนดราคาข้าวเพิ่มสูงขึ้นเป็น 12 ปอนด์ 10 ชิลลิง ต่อตัน และจ่ายค่าพรีเมียมอีกตันละ 3 ปอนด์ สำหรับที่ส่งออกในเดือนพฤษภาคม ส่วนที่ส่งออกระหว่างวันที่ 1-15 มิถุนายน จะได้ค่าพรีเมียมตันละ 1 ปอนด์ 10 ชิลลิง^[9] แต่ราคาที่กำหนดไว้ก็ยังต่ำกว่าราคาท้องตลาด ราคาข้าวในตลาดสิงคโปร์ในขณะนั้นสูงถึง 600 ปอนด์ต่อตัน ทำให้เอกชนไม่ต้องการขายข้าวให้กับรัฐบาล แต่ต้องการกักตุนเอาไว้เพื่อส่งออกไปขายในต่างประเทศซึ่งได้ราคาที่ดีกว่า ในท้ายที่สุดจึงต้องเพิ่มราคาข้าวกันอีกครั้งหนึ่งในวันที่ 28 สิงหาคม พ.ศ. 2490 เป็นตันละ 33 ปอนด์ 6 ชิลลิง 8 เพนนี พร้อมกับได้ยกเลิกคณะกรรมการผสมข้าวไทย และตั้งคณะกรรมการอาหารฉุกเฉินระหว่างประเทศเพื่อพิจารณาว่าประเทศใดสมควรได้รับข้าวจากประเทศไทย และคณะกรรมการประสานงานส่งข้าวขึ้นมาเพื่อปฏิบัติหน้าที่ส่งข้าวให้ประเทศที่ได้รับการจัดสรร^[10]

ผลพลอยได้จากปัญหาข้าวและความยากจนของชาวนา

พันธกรณีในการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติได้สิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2492 โดยประเทศไทยได้ส่งข้าวเกินจำนวนที่ต้องการจัดสรร ผลพลอยได้ที่ประเทศไทยได้รับจากการแก้ไขปัญหานี้ ก็คือ การจัดตั้งสำนักงานข้าวขึ้นมาทำให้รัฐบาลเข้ามามีบทบาทในการค้าขายข้าวระหว่างประเทศ แม้รัฐบาลจะได้เจรจาเพื่อแก้ไขความตกลงสมูบรณ์ได้โดยไม่ต้องส่งมอบข้าวให้กับสหประชาชาติโดยไม่คิดราคาแล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ยังคงใช้สำนักงานข้าวในการผูกขาดการค้าข้าวต่อไป แต่ได้เปลี่ยนบทบาทจากการเป็นเครื่องมือในการลดภาระด้านรายจ่ายของรัฐบาลมาเป็นเครื่องมือในการหารายได้ให้กับรัฐบาล เพราะสำนักงานข้าวจะทำหน้าที่เก็บภาษีจากการส่งออกข้าว และยังประกอบการค้าเองอีกด้วย

โดยปรากฏว่า ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2491–2498 สำนักงานข้าวทำรายได้ประมาณร้อยละ 15 ของงบประมาณรายได้ทั้งหมด และหากรวมภาษีส่งออกข้าวด้วยแล้วจะเป็นร้อยละ 25 ของงบประมาณรายได้ทั้งหมด^[11]  อย่างไรก็ตาม การที่สำนักงานข้าวมีอำนาจในการผูกขาดการค้าข้าวกับต่างประเทศได้นั้น ทำให้สำนักงานข้าวมีอำนาจในการกำหนดราคาข้าวได้ด้วยตนเอง จึงสามารถกำหนดราคาข้าวให้ต่ำกว่าตลาดโลกได้^[12]

ผลกระทบของการกำหนดราคาข้าวให้ต่ำกว่าราคาตลาดโลกนั้น สร้างผลกระทบต่อชาวนาเป็นอย่างมาก เพราะชาวนาคือผู้รับภาระจากการกดราคาข้าวที่แท้จริง กล่าวคือ เมื่อสำนักงานข้าวกดราคาข้าวลงต่ำกว่าราคาตลาดโลกส่งผลให้ราคาข้าวที่รัฐบาลรับซื้อจากพ่อค้าคนกลางลดลงไปด้วยเช่นกัน ท้ายที่สุดพ่อค้าคนกลางก็ผลักภาระนี้ไปให้แก่ชาวนา

การที่ราคาข้าวต่ำลงนี้เป็นการซ้ำเติมฐานะที่ยากจนของรัฐบาล โดยในปี พ.ศ. 2496 กระทรวงเกษตรได้ทำการสำรวจสถานะทางเศรษฐกิจของชาวนา ปรากฏว่าชาวนามีหนี้สินเฉลี่ยทุกภาคประมาณร้อยละ 20.69 ของครัวเรือน ส่วนครอบครัวของชาวนาที่ไม่มีหนี้สินอีกประมาณร้อยละ 79.31 ก็มีรายได้แค่เพียงพอแก่การดำรงชีวิตเท่านั้น^[13]

ปัญหาดังกล่าวได้รับการยืนยันจากรายงานของจอห์น แคสเซโม (John Kassamo) เจ้าหน้าที่ขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization) ซึ่งสรุปได้ว่า ชาวนามีพื้นที่การทำนาเฉลี่ยครอบครัวละ 25 ไร่ ชาวนาทำนาของตนเองประมาณร้อยล 87 พื้นที่เก็บเกี่ยวประมาณร้อยละ 78.84 ของพื้นที่ทำนา ในแต่ละปีชาวนามีรายได้เฉลี่ยครอบครัวละ 2,149 บาท ต่อปี ต้องใช้ในการบริโภค 1,776 บาท ส่วนที่เหลือต้องใช้ในการทำพิธีการตามความเชื่อ และซื้อสินค้าอื่นๆ เป็นผลให้ชาวนามีหนี้สินประมาณร้อยละ 26.9 ของครอบครัวชาวนาทั้งหมดและหนี้เฉลี่ยของครอบครัวที่เป็นหนี้ประมาณครอบครัวละ 421 บาท^[14]

ผลพลอยได้สงครามโลกครั้งที่ 2 ที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้ตั้งใจนี้ซ้ำเติมความยากจนของชาวนาเป็นอย่างมาก แม้เวลาจะผ่านไป ภาพของชาวนายากลำบากที่เคยถูกกล่าวไว้ในรายงานการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน ในช่วงปี พ.ศ. 2473 ยังคงดำรงอยู่เป็นเช่นนั้นมาจนถึงปัจจุบัน และย้ำเตือนให้นึกถึงความพยายามของปรีดี พนมยงค์ ในการแก้ไขปัญหานั้นในเค้าโครงการเศรษฐกิจ

---

เชิงอรรถ

^[1] ราชกิจจานุเบกษา ตอนที่ 44 เล่ม 62 วันที่ 16 สิงหาคม 2488.

^[2] สำหรับสาเหตุที่ประเทศไทยไม่ถูกปฏิบัติเช่นเดียวกันกับประเทศผู้แพ้สงครามนั้นมีข้อถกเถียงในทางวิชาการพอสมควรว่าเป็นเพราะเหตุใด ในส่วนที่ปรากฏในคำประกาศอิสรภาพของปรีดี พนมยงค์นั้น เป็นการอธิบายในแง่ของการแสดงเจตนารมณ์ประกาศสงครามของประเทศไทยนั้นไม่สมบูรณ์ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายบ้านเมืองกำหนดไว้ ผู้สนใจสามารถศึกษาเพิ่มเติมได้จาก ปรีดี พนมยงค์, โมฆสงคราม : บันทึกสัจจะประวัติศาสตร์ที่ยังไม่เคยเปิดเผยของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ : มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2558). และศิลปวัฒนธรรม, “ข้อเท็จจริงที่ทำให้ไทย “ไม่แพ้” ในสงครามโลกครั้งที่ 2 ไม่ใช่เพราะไทย เพราะนโยบายสหรัฐ?,” เข้าถึงเมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2563, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_22833.

^[3] สมบูรณ์ ศิริประชัย, “ปฐมลิขิตว่าด้วยบันทึกของป๋วย อึ๊งภากรณ์,” ใน อัตชีวประวัติ : ทหารชั่วคราว, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2559), น. 205.

^[4] เอกสารอัดสำเนาแถลงการณ์เรื่องการยกเลิกสถานะสงครามระหว่างประเทศไทยกับบริเตนใหญ่, กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ.

^[5] สมบูรณ์ ศิริประชัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3 , น. 209.

^[6] ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504,” ใน เศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2553), น. 288.

^[7] สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488–2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น. 97.

^[8] ปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรถึงข้อความตอนหนึ่งว่า “…ส่วนการเจรจาให้ซื้อข้าวทั้งหมดนั้น รัฐบาลเมื่อครั้งท่านควงก็ได้เจรจาไว้แล้ว…”; สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 18/2489 (สามัญ), น.16.

^[9] ธารทอง ทองสวัสดิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, น. 291.

^[10] เพิ่งอ้าง.

^[11] อัมมาร์ สยามวาลา, ข้าวในเศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2552), น. 167-168.

^[12] กรมบัญชีกลาง กระทวงการคลัง, รายงานเงินรายได้รายจ่ายแห่งราชอาณาจักรไทย ประจำปี พุทธศักราช 2488 – 2498, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์สหกรณ์ขายส่ง, 2505), น. 383; อ้างถึงใน สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488 – 2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น.163.

^[13] เพิ่งอ้าง, น. 164.

^[14] เพิ่งอ้าง, น. 164-165.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 นั้น ปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคเป็นปัญหาสำคัญที่กระทบต่อชีวิตของประชาชนเป็นอย่างมาก  สินค้าบางอย่างที่ในปัจจุบันไม่ได้หายากอย่างเช่น ผ้าห่ม และเสื้อผ้า กลับมีค่า มีราคา และมีความสำคัญเป็นอย่างมาก  

ด้วยน้ำพระทัยของสมเด็จพระศรีสวรินทิราฯ พระพันวัสสาอัยยิกาเจ้า เมื่อเสด็จไปประทับที่พระราชวังบางปะอิน จึงได้พระราชทานผ้าห่มและเสื้อผ้าแก่เหล่าชาวบ้านละแวกพระราชวังบางปะอินที่มาเข้าเฝ้า หาอะไรมาแสดงให้ทอดพระเนตร เพื่อทรงพระสำราญ เพื่อช่วยแบ่งเบาความยากลำบากของราษฎรได้  ทั้งนี้ นายปรีดี พนมยงค์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล ได้จัดหาบรรดาเครื่องใช้เหล่านี้จากร้านค้าของทางราชการ^[1]

การขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคเป็นปัญหาใหญ่มาก ไม่ใช่แค่ในประเทศไทย แต่เป็นการทั่วไปในช่วงสงคราม เพราะวัตถุดิบนั้นหายาก ไม่สะดวกในการขนย้าย และหลายสิ่งก็จำเป็นในการใช้เป็นยุทธปัจจัย  ผลของการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคนี้มีผลยาวนาน จนกระทั่งแม้สงครามสิ้นสุดลง ก็ยังไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยดีได้

สาเหตุของการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค

ประเทศไทยในช่วง พ.ศ. 2484 ยังเป็นประเทศกำลังพัฒนาทางด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม สินค้าส่วนใหญ่ที่ผลิตนั้นเป็นสินค้าเกษตรกรรมเป็นหลัก โดยมีข้าวเป็นสินค้าส่งออกหลักของประเทศ ส่วนสินค้าอุตสาหกรรมอื่น ประเทศไทยยังละเลยไม่ได้ให้ความสำคัญในการพัฒนาอุตสาหกรรมภายในประเทศ  สินค้าอุตสาหกรรมส่วนใหญ่จึงต้องนำเข้ามาจากต่างประเทศ เช่น ผ้า น้ำตาล น้ำมันเชื้อเพลิง และกระดาษ เป็นต้น

เมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นและมาถึงประเทศไทย ทำให้การลำเลียงสินค้าเพื่อการขนส่งทำได้ยากขึ้น ประกอบกับในเวลาต่อมาเมื่อประเทศไทยเข้าเป็นพันธมิตรกับจักรวรรดิญี่ปุ่น และประกาศสงครามกับสหรัฐอเมริกาและอังกฤษ ทำให้ประเทศไทยต้องตัดขาดความสัมพันธ์และยุติการค้าขายกับประเทศตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งอังกฤษ ซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญ

ในขณะที่สินค้าอุตสาหกรรมใดก็ตามที่ผลิตภายในประเทศ ก็จำเป็นต้องนำเข้าวัตถุดิบมาจากต่างประเทศเพื่อนำมาใช้ผลิตในประเทศ เมื่อสงครามเกิดขึ้นและการค้าระหว่างไทยกับต่างประเทศตะวันตกคู่สงครามยุติลง ทำให้ประเทศไทยประสบภาวะขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค ส่วนจักรวรรดิญี่ปุ่นที่เป็นพันธมิตรนั้นก็ไม่สามารถพึ่งพาได้ เพราะในขณะนั้นประเทศญี่ปุ่นได้เปลี่ยนแปลงการผลิตไปโดยเน้นการผลิตยุทธปัจจัยเป็นหลัก ทำให้สินค้าอุปโภคบริโภคขาดแคลนเช่นกัน ไม่เพียงพอแก่การส่งออกขายให้กับประเทศไทยได้

รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ในการแก้ไขปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค

การแก้ไขปัญหาความขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคและสินค้าอื่น ๆ อันจำเป็นแก่การดำรงชีวิตของประชาชน รัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ดำเนินการแก้ไขการขาดแคลนดังกล่าวโดยใช้วิธีการ 2 ประการ คือ การผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคชดเชยในส่วนที่ขาดไป และการบังคับใช้กฎหมายเพื่อป้องกันการกักตุนสินค้า โดยมีรายละเอียดดังนี้

1. การผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคชดเชยในส่วนที่ขาดไป

การผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคชดเชยในส่วนที่ขาดไปเป็นความตั้งใจเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า เพื่อบรรเทาปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคจำเป็น  อย่างไรก็ตาม ศักยภาพของประเทศไทยในเวลาดังกล่าวยังไม่ขาดแคลนเครื่องจักรในระดับอุตสาหกรรม การผลิตด้วยมือและเครื่องจักรที่มีอยู่นั้นไม่เพียงพอแก่การผลิตสินค้าอุปโภคบริโภค ดังจะเห็นได้จากการให้สัมภาษณ์ของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งกล่าวถึงการผลิตผ้าเพื่อชดเชยการขาดแคลนว่า “…เกี่ยวกับเศรษฐกิจ ยืนยันว่า ประเทศไทยมีเจตจำนงที่จะปลูกฝ้ายให้มากยิ่งขึ้น ประเทศไทยมีที่ดินและกรรมกรเพียงพอที่จะดำเนินการให้สมประสงค์ได้ ทั้งเครื่องปั่นและเครื่องทอที่จำเป็นก็สามารถผลิตเองได้เพียงพอในประเทศ…”^[2]

เรื่องดังกล่าวได้รับการเน้นย้ำในบันทึกการเสด็จไปประชุมที่ประเทศญี่ปุ่น  ในระหว่างวันที่ 6-8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2486 ของพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ ว่าทรงได้เจรจากับผู้แทนของญี่ปุ่นถึงความจำเป็นที่ต้องการเครื่องจักรโดยระบุตอนหนึ่งว่า “การบำรุงเศรษฐกิจโดยการจัดตั้งโรงงาน เช่น โรงงานน้ำตาล โรงงานท่อผ่านั้น ดำเนินไปถึงไหนแล้ว ฉันตอบว่ายังอยู่ในการเจรจากัน เพราะข้อเรื่องเครื่องจักรในตอนนี้ได้ทำความตกลงกันว่า จะตั้งโรงงานทอผ้าขึ้น เพราะมีความจำเป็นอย่างยิ่ง เพราะราษฎร ชาวนา ไม่มีผ้าจะใช้ บางแห่งต้องเปลือยกายก็มี บางแห่งนักเรียนในครอบครัวเดียวกันต้องผลัดกันไปโรงเรียน เพราะผ้ามีไม่ทั่วถึง  ด้วยเหตุนี้รัฐบาลญี่ปุ่นช่วยให้ประเทศไทยได้เครื่องจักรเกี่ยวกับการทอผ้าจะเป็นการดีมาก…”^[3]

แต่อย่างไรก็ตาม หากพิจารณามูลค่าการนำเข้าเครื่องจักรจากต่างประเทศในยามสงคราม ก็ปรากฏว่า จำนวนการนำเข้าเครื่องจักรลดน้อยลงจากปี พ.ศ. 2484 เป็นอย่างมาก (รายละเอียดแสดงดังตารางที่ 1) สะท้อนให้เห็นว่า มาตรการที่รัฐบาลจะผลิตสินค้าทดแทนความขาดแคลนจึงไม่ประสบความสำเร็จ ซึ่งลักษณะดังกล่าวเป็นสภาพปกติของสงครามที่ทรัพยากรจะถูกใช้ไปเพื่อผลิตอาวุธยุทธปัจจัย ประกอบกับการไม่มีแหล่งไฟฟ้าและพลังงานในการผลิตสินค้า

ตารางที่ 1: มูลค่าเครื่องจักรที่นำเข้าประเทศในช่วง พ.ศ. 2484 – 2488

พ.ศ.	มูลค่า/บาท
2484	7,280,234
2485	1,881,521
2486	4,576,610
2487	3,764,449
2488	1,763,843

อีกปัจจัยหนึ่งที่ประเทศไทยไม่สามารถผลิตสินค้าอุตสาหกรรมขึ้นเพื่อทดแทนความขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคได้ในช่วงเวลานั้น ก็ด้วยเหตุที่ไฟฟ้าและเชื้อเพลิงก็เป็นสิ่งขาดแคลนเช่นกัน

สถานการณ์ก่อนสงครามมหาเอเชียบูรพาเริ่มต้น บริษัทไฟฟ้าที่เป็นทุนของไทยและต่างประเทศรวมกัน คือ บริษัทไฟฟ้าวัดเลียบ และโรงไฟฟ้าสามเสนที่เป็นของรัฐบาล มีกำลังการผลิตรวมกันประมาณ 26,000 กิโลวัตต์ ซึ่งในเวลาต่อมาเมื่อประเทศไทยเข้าร่วมสงครามและโรงไฟฟ้าทั้งสองแห่งถูกระเบิดเสียหาย โรงไฟฟ้าทั้งสองได้รับความเสียหาย  โรงไฟฟ้าวัดเลียบไม่สามารถผลิตกระแสไฟฟ้าได้เลย  สำหรับโรงไฟฟ้าสามเสนมีกำลังการผลิตลดลง ทำให้ในช่วงปี พ.ศ. 2487-2490 ผลิตไฟฟ้าได้เฉลี่ย 22,000 กิโลวัตต์^[4]

ส่วนโรงไฟฟ้าต่างจังหวัดมีประมาณ 53 โรง มีกำลังการผลิตประมาณ 6.524 กิโลวัตต์/โรงไฟฟ้า (ขณะเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังไม่มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเพื่อผลิตไฟฟ้าในภูมิภาค) เมื่อสงครามเกิดขึ้น ไม่ได้ส่งผลกระทบต่อการผลิตไฟฟ้า แต่โรงไฟฟ้าต่างจังหวัดไม่มีผลต่อการผลิตในทางอุตสาหกรรม เพราะกระจายอยู่ตามพื้นที่ต่าง ๆ ดังนั้น พลังงานไฟฟ้าซึ่งจำเป็นในการผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคจึงไม่สามารถดำเนินการได้

ส่วนน้ำมันเชื้อเพลิงซึ่งเป็นแหล่งพลังงานที่สำคัญของประเทศนั้น ประเทศไทยจำเป็นต้องนำเข้าจากต่างประเทศ แต่ด้วยผลของสงคราม ทำให้ประเทศไทยต้องตัดขาดทางการค้ากับต่างประเทศ แม้รัฐบาลได้พยายามแก้ปัญหาการขาดแคลนน้ำมันโดยการขอซื้อจากญี่ปุ่นให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ แต่ประเทศญี่ปุ่นก็ไม่สามารถขายให้กับประเทศไทยได้เต็มที่ เพราะน้ำมันเป็นยุทธปัจจัยที่จำเป็นในการใช้ทำสงคราม จึงไม่สามารถนำเข้าน้ำมันเชื้อเพลิงเพิ่มเติมได้เพียงพอแก่ความต้องการ น้ำมันเชื้อเพลิงจึงเป็นสินค้าขาดแคลนจำเป็นต้องมีการปันส่วนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการปันส่วนน้ำมัน พ.ศ. 2483 เพื่อให้เกิดการแจกจ่ายน้ำมันให้ทั่วถึงครอบคลุม

2. การบังคับใช้กฎหมายเพื่อป้องกันการกักตุนสินค้า

นอกจากการผลิตสินค้าทดแทนแล้ว อีกวิธีการหนึ่งที่รัฐบาลพยายามนำมาใช้ในช่วงสงคราม คือ การพยายามกระจายสินค้าอุปโภคบริโภคที่มีอยู่ในประเทศให้ไปถึงประชาชนที่ต้องการให้มากที่สุด  วิธีการที่รัฐบาลนำมาใช้ คือ การบังคับใช้กฎหมายเพื่อป้องกันการกักตุนสินค้า ซึ่งรัฐบาลดำเนินการโดยอาศัยกฎหมายหลายฉบับเข้าควบคุมราคาสินค้าอุปโภคบริโภค โดยการกำหนดราคาขั้นสูงของสินค้าอุปโภคบริโภค (ซึ่งในช่วงระยะเวลา 6 เดือน มีประกาศควบคุมราคาสินค้าถึง 29 ฉบับ) การห้ามกักตุน การรายงานจำนวน และการห้ามขนย้ายสินค้าอุปโภคบริโภค

บรรดากฎหมายทั้งหลายเหล่านั้น ได้แก่ พระราชบัญญัติการค้ากำไรเกินควร พ.ศ. 2480 และที่แก้ไขเพิ่มเติมเป็นกฎหมายหลักสำคัญในการแก้ไขปัญหาสินค้าขาดแคลน และพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องอุปโภคบริโภคและของอื่น ๆ ในภาวะคับขัน พ.ศ. 2488 เป็นกฎหมายฉบับสุดท้าย ซึ่งในบรรดากฎหมายทั้งหลายเหล่านี้หากฝ่าฝืนก็จะได้รับโทษทางอาญาร้ายแรงถึงขั้นประหารชีวิต^[5]

ในเวลาต่อมาเมื่อสงครามสิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2488 บรรดากฎหมายทั้งหลายเหล่านี้ได้ถูกทยอยยกเลิกไปตามความเหมาะสม ซึ่งเป็นการเปิดให้มีการค้าขายสินค้าอุปโภคบริโภคโดยเสรี  อย่างไรก็ตาม การขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคไม่ได้หายไปในทันที รัฐบาลจึงจำเป็นต้องอาศัยวิธีการอื่นเข้าร่วมด้วยในการแก้ไขปัญหาการขาดแคลน

ปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไข

แม้สงครามโลกครั้งที่ 2 จะสิ้นสุดลงแล้วก็ตาม ปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคก็ยังคงอยู่ สาเหตุสำคัญมาจากการที่การค้าระหว่างประเทศไม่สามารถดำเนินการไปได้ตามปกติ เพราะประเทศต้องพึ่งพาสินค้าทางอุตสาหกรรมจากต่างประเทศเกือบทั้งหมดตลอดมา^[6]  ดังนั้น เมื่อสงครามยุติลงรัฐบาลจำเป็นต้องฟื้นฟูการค้าขายระหว่างประเทศให้เข้าสู่สภาพปกติ แต่ปัญหาของรัฐบาลในการซื้อขายสินค้าจากต่างประเทศ คือ รัฐบาลขาดเงินตราต่างประเทศ รัฐบาลจึงจำเป็นต้องเข้าควบคุมการค้าระหว่างประเทศ โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกและนำเข้าในพระราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พ.ศ. 2482 โดยรัฐบาลจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดประเภทว่าสินค้าใดเป็นสินค้าควบคุม

รัฐบาลจำเป็นต้องรักษาสมดุลระหว่างการนำเข้าและการส่งออกสินค้าทุกชนิด เพราะรัฐบาลต้องการสงวนเงินตราต่างประเทศกับการป้องกันการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคภายในประเทศ แต่เมื่อรัฐบาลกำหนดให้การนำเข้าส่งออกต้องขออนุญาตทำให้เกิความล่าช้า เพราะต้องผ่านขั้นตอนการอนุญาตต่าง ๆ มากมาย ทำให้สินค้าอุปโภคบริโภคยังคงมีความขาดแคลน ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องผ่อนผันโดยอนุญาตการนำสินค้าเข้าได้บางประเภท เฉพาะสินค้าที่ไม่เสียเงินตราต่างประเทศ

สำหรับการบรรเทาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 รัฐบาลดำเนินการโดยการเข้ามาจัดสรรการกระจายสินค้าอุปโภคบริโภคผ่านการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐเพื่อประกอบการค้า โดยจัดตั้งองค์การจัดซื้อสินค้าอุปโภคบริโภค (อ.จ.ส.) ขึ้นมา^[7] เพื่อทำหน้าที่จัดหาสินค้าอุปโภคบริโภคจากต่างประเทศเข้ามาขายในประเทศไทย และเป็นตัวแทนกระจายสินค้าอุปโภคบริโภคนี้ต่อไปยังประชาชนอีกทีหนึ่ง^[8] 

องค์การนี้มีสถานะเป็นวิสาหกิจมหาชนดำเนินการโดยรัฐ ดำเนินการซื้อสินค้าจากต่างประเทศเข้ามาจำหน่ายให้ตัวแทนขององค์การที่อยู่ในกรุงเทพฯ และตัวแทนที่อยู่ในกรุงเทพฯ ก็จะนำมาจำหน่ายสินค้าไปยังตัวแทนไปในส่วนกลาง ส่วนตามต่างจังหวัด บริษัทพาณิชย์จังหวัดจะเป็นตัวแทนของแต่ละจังหวัด^[9] นำสินค้าจำหน่ายให้ประชาชนอีกทอดหนึ่ง^[10] แม้เจตนาของ อ.จ.ส. จะทำเพื่อช่วยเหลือประชาชน โดยการจัดจำหน่ายสินค้าในราคาถูก แต่ปรากฏว่า องค์การจำหน่ายสินค้าขายสินค้าที่ไม่จำเป็นแก่การครองชีพ เช่น เสื้อผ้าที่มีราคาแพง ตุ๊กตา เครื่องกระป๋อง และเครื่องสำอาง เป็นต้น^[11] เพราะเป็นสินค้าที่ขายสะดวกและสะอาด สินค้าที่จำเป็นในการครองชีพขายแต่เพียงข้าวสารกับน้ำตาลเท่านั้น ประกอบกับการบริหารงานของ อ.จ.ส. กระทำโดยข้าราชการที่ไม่ชำนาญในเรื่องทางธุรกิจ และที่มีขั้นตอนปฏิบัติมาก ทำให้สินค้าของ อ.จ.ส. มีราคาที่ไม่สมเหตุสมผล เมื่อเปรียบเทียบกับราคาสินค้าในท้องตลาด ทำให้ในที่สุดการประกอบการของ อ.จ.ส. มีแต่ขาดทุน และยกเลิก อ.จ.ส. ไปในปี พ.ศ. 2497 โดยรัฐบาลต้องจ่ายหนี้สินที่ อ.จ.ส. ค้างชำระเป็นเงินถึง 20 ล้านบาท^[12] และทำให้บริษัทพาณิชย์จังหวัดล้มเลิกกิจการลงไปด้วยเช่นกัน

นอกเหนือจากการจัดตั้ง อ.จ.ส. แล้ว รัฐบาลได้จัดตั้งร้านค้าสหกรณ์ผู้บริโภคขึ้นมาในรูปแบบต่าง ๆ กัน โดยมีกรมสหกรณ์พาณิชย์ กระทรวงพาณิชย์ เป็นผู้ออกทุนดำเนินการทั้งหมด และให้เจ้าหน้าที่ในกรมสหกรณ์พาณิชย์หาสมาชิก ปรากฏว่า ในช่วง พ.ศ. 2493-2497 มีร้านสหกรณ์รูปแบบต่าง ๆ จำนวนทั้งสิ้น 257 ร้าน จำแนกประเภทได้ดังแสดงตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2: แสดงสัดส่วนร้านสหกรณ์ที่รัฐบาลเปิดในช่วงปี พ.ศ. 2493 – 2497

ประเภท	จำนวน
ร้านสหกรณ์	252 ร้าน
ร้านสหกรณ์กลาง	1 ร้าน
ร้านสหกรณ์ขายส่ง	1 ร้าน
ร้านสหกรณ์สาธารณูปโภค	3 ร้าน

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีสหกรณ์จำนวนมากถึง 257 ร้านก็ตาม แต่การประกอบกิจการสหกรณ์ดังกล่าวก็ไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องมาจากการดำเนินการของสหกรณ์ไม่ได้เกิดจากความคิดริเริ่มของสมาชิกสหกรณ์ แต่เกิดมาจากการริเริ่มของรัฐบาล ซึ่งเมื่อรัฐบาลเป็นผู้คิดริเริ่มและดำเนินการเองจึงมีปัญหาในเรื่องการหาสมาชิกของสหกรณ์ ราษฎรที่มีรายได้ต่ำไม่มีความรู้ จึงไม่สนใจเป็นสมาชิก ในขณะที่ผู้มีการศึกษาดีมีรายได้สูง เข้าใจถึงผลประโยชน์ของสหกรณ์ดี ได้เข้าสมัครเป็นสมาชิกของสหกรณ์^[13] ทำให้สินค้าที่ขายในสหกรณ์ไม่ตรงกับความต้องการของราษฎร

กล่าวโดยสรุป นอกจากการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแทรกแซงกลไกตลาดอันเป็นเครื่องมือที่สะดวกที่สุดแล้ว การแก้ไขปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคของรัฐบาลภายหลังการสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2 ด้วยวิธีการอื่น ๆ นั้นไม่มีประสิทธิภาพและไม่ได้ผลตามเจตนารมณ์ที่ตั้งใจไว้ ซึ่งในท้ายที่สุดเมื่อเวลาผ่านไปและเศรษฐกิจได้ค่อย ๆ ฟื้นฟูตัวเอง โดยเฉพาะในช่วงหลังความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบในปี พ.ศ. 2491 สิ้นสุดลง^[14]

สถานการณ์ความขาดแคลนในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นแต่เพียงสาเหตุหนึ่งของปัญหาทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังมีปัญหาเศรษฐกิจอื่น ๆ อีกที่เกิดขึ้นในช่วงสงคราม เช่น ปัญหาเงินเฟ้อ และปัญหาการขาดดุลทางการค้า และเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ปัญหาเหล่านี้ก็ยังดำเนินต่อไปเป็นอีกระยะเวลาหนึ่ง และถูกซ้ำเติมด้วยปัญหาการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติตามความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ

---

เชิงอรรถ

^[1]    กษิดิศ อนันทนาธร, “เรื่องของสมเด็จพระพันวัสสาอัยยิกาเจ้า กับนายปรีดี พนมยงค์ ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2,” the 101 world (17 สิงหาคม 2560) เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2563, จาก https://www.the101.world/pridi-in-ww2/.

^[2]    “การให้สัมภาษณ์ของนายกรัฐมนตรีต่อนายคาร์ล เมลเธอร์ ผู้แทนผู้สื่อข่าวทรานสโอชั่นเยอรมัน,” ไทยนิกร, (3 กันยายน 2485), น. 8; อ้างอิงจาก สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488-2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น. 47-48.

^[3]    เอกสารหอจดหมายเหตุแห่งชาติ ส.ร. 0201.24/46 เรื่อง การประชุมนานาชาติแห่งมหาเอเชียบูรพาที่โตเกียว (พ.ศ. 2486 – 2487); อ้างอิงจาก สมศักดิ์ นิลนพคุณ, เพิ่งอ้าง, น. 48.

^[4]    สมศักดิ์ นิลนพคุณ, เพิ่งอ้าง, น. 50.

^[5]    พระราชบัญญัติมอบอำนาจให้รัฐบาลในภาวะคับขัน (ฉบับที่ 3) พุทธศักราช 2485, มาตรา 3.

^[6]    สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 121.

^[7]    พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การจัดซื้อและจำหน่ายสินค้า พ.ศ. 2497, มาตรา 4.

^[8]    พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การจัดซื้อและจำหน่ายสินค้า พ.ศ. 2497, มาตรา 6.

^[9] บริษัทพาณิชย์จังหวัดเป็นบริษัที่จัดตั้งขึ้นโดยมีกระทรวงพาณิชย์เป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมด ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางการค้าขนาดใหญ่ที่สุดของจังหวั2ด โดยรับซื้อพืชผลและสินค้าอุตสาหกรรมในครัวเรือนทุกประเภท และเป็นผู้แทนจำหน่ายสินค้าที่จำเป็นทุกประเภทแก่ร้านค้ารายย่อยที่รัฐบาลให้การสนับสนุนให้ตั้งขึ้น และทำหน้าที่ส่งเสริมการผลิตอุตสาหกรรมในครัวเรือนของแต่ละจังหวัด.

^[10] สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 118.

^[11] เรื่องเดียวกัน.

^[12] สำนักงานสถิติแห่งชาติ, สมุดสถิติรายปีของประเทศไทย พ.ศ. 2488-2498, น. 403; อ้างอิงจาก สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, 118.

^[13] สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 119.

^[14] ความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบเป็นความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลอังกฤษ ซึ่งมีความสำคัญมากในทางเศรษฐกิจของประเทศไทย ในเนื้อหาส่วนนี้จะได้อธิบายต่อไปในบทความถัดไป; ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488–2504,” ใน เศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2553), น. 290.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความที่แล้ว ผู้เขียนได้เล่าถึงบทบาทของธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศไทยผ่านการใช้นโยบายการเงินเพื่อควบคุมปริมาณเงินตราภายในประเทศมีมากจนเกินไปไม่สัมพันธ์กับปริมาณสินค้า ทำให้เกิดเงินเฟ้อขึ้นมา^[1] หลายท่านอาจสงสัยว่าภาวะเงินเฟ้อนั้น จะเฟ้อถึงขนาดไหน

เงินเฟ้อกับความรับรู้ของนายปรีดีฯ

คุณฉลบชลัยย์ พลางกูร ผู้ล่วงลับ เคยเขียนเล่าเอาไว้ในบทความชื่อ “ทำไมดิฉันจึงรัก เคารพและบูชาท่านปรีดี พนมยงค์”^[2] โดยเล่าถึงสภาวะเงินเฟ้อ กับนายปรีดี พนมยงค์ ไว้ว่า

ในครั้งหนึ่งคุณจิตราภา บุนนาค ซึ่งเป็นหลานสาวของนายปรีดีฯ ทำงานที่บริษัทแห่งหนึ่ง ได้รับเงินเดือน 600 บาท ทำให้นายปรีดีฯ ตกใจ ถึงขั้นกล่าวว่า “ได้เท่าอธิบดีเชียวหรือ” และเมื่อคุณจิตราภาฯ มาหา นายปรีดีฯ ก็มักจะล้อว่า “อธิบดีมาแล้ว” ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า ครั้งนั้น เงินจำนวน 600 บาท มากพอที่จะเป็นเงินเดือนของข้าราชการระดับอธิบดีเลยทีเดียว

และอีกครั้งหนึ่งที่คุณฉลบชลัยย์ฯ ได้กล่าวถึง คือ เมื่อมีผู้มาเยี่ยมนายปรีดีฯ ที่บ้านพักราว ๆ 4 – 5 คน นายปรีดีฯ ได้ชักชวนให้ลูกน้องที่มาเยี่ยมเยือนนั้นอยู่ทานอาหารกลางวัน และได้ให้เงินจำนวน 20 บาท แก่คนรับใช้ ไปซื้อขนมจีบซาลาเปา ซึ่งเรียกเสียงหัวเราะให้ผู้มาเยี่ยมเยือน เพราะสภาวะณ์เงินเฟ้อในขณะนั้น ทำให้แม้กระทั่งเงิน 100 บาทก็ยังไม่พอจะซื้อขนมจีบซาลาเปาเลยด้วยซ้ำ

เรื่องข้างต้นนั้น แม้คุณฉลบชลัยย์ฯ ต้องการจะเล่าให้เห็นว่า อุปนิสัยของนายปรีดีฯ ไม่ใช่คนให้ความสำคัญกับเรื่องของเงิน และไม่เคยแตะต้องเงินเดือนของตนเอง จึงไม่รู้ความเปลี่ยนแปลงของมูลค่าเงินที่เปลี่ยนแปลงไป แต่ในอีกแง่หนึ่งเรื่องนี้ได้บอกเล่าว่า สภาวะเงินเฟ้อนั้น ทำให้มูลค่าของสิ่งของเปลี่ยนแปลงไปได้มากขนาดไหน

เงินเฟ้อกับค่าครองชีพ

ดังที่ได้กล่าวไว้แล้วในบทความก่อนว่า ในช่วงสถานการณ์รัฐบาลจำเป็นต้องใช้เงินและธนาคารแห่งประเทศไทยจำเป็นต้องจัดหาเงินเพิ่มให้กับรัฐบาลในส่วนที่ขาดไป ทำให้การเพิ่มขึ้นของอุปทานเงินตราถึง 7 เท่าตัว โดยเมื่อเริ่มสงครามในปี พ.ศ. 2484 มีปริมาณธนบัตรหมุนเวียนอยู่ 275 ล้านบาท แต่เมื่อสงครามยุติลงในปี พ.ศ. 2488 มีธนบัตรหมุนเวียนอยู่ถึง 1,992 ล้านบาท^[3]

การที่ปริมาณเงินตราในประเทศเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วสวนทางกับปริมาณสินค้าที่ลดน้อยลงเพราะผลของสงคราม ทำให้ราคาสินค้าและบริการเพิ่มขึ้น โดยจากการสำรวจของกระทรวงพาณิชย์ในช่วงปี พ.ศ. 2481 – 2488 พบว่า ผู้คนในกรุงเทพมหานครมีค่าครองชีพเพิ่มขึ้นสูงเป็น 10 เท่าตัว โดยเฉพาะในช่วงสุดท้ายของสงครามที่อัตราค่าครองชีพเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 3 เดือน ดังแสดงตามตารางแสดงอัตราเพิ่มของค่าครองชีพระหว่างปี พ.ศ. 2481 – 2488^[4]

ปี พ.ศ.	เลขดัชนี
2481	100.00
2484	139.90
2485	176.99
2486 (ธันวาคม)	291.56
2487 (มกราคม)	301.12
2487 (กุมภาพันธ์)	409.17
2488	1,069.54

ในด้านราคาสินค้าอุปโภคและบริโภคนั้น ราคาสินค้าเพิ่มขึ้นมากกว่าในช่วงก่อนสงครามมหาเอเชียบูรพาเป็นหลายเท่าตัว โดยในปี พ.ศ. 2488 ราคาน้ำตาลทรายขาวสูงกว่าในช่วงปี พ.ศ. 2480 – 2483 ถึง 39 เท่าตัว และราคาเสื้อผ้าฝ้ายสูงขึ้น 29 เท่าตัว^[5]

การที่สงครามดำเนินไปเป็นระยะเวลาหลายปี ยิ่งซ้ำเติมภาวะขาดแคลนสินค้าและบริการ เพราะนอกจากจะไม่สามารถผลิตสินค้าและบริการได้อย่างเต็มประสิทธิภาพในภาวะสงครามแล้ว การค้ากับชาติตะวันตกก็ต้องหยุดชะงักลง เพราะเป็นประเทศคู่สงครามทำให้ไม่อาจนำเข้าสินค้าอุปโภคบริโภคที่สำคัญ เช่น ยารักษาโรค ผ้า เครื่องจักร และเคมีภัณฑ์ เป็นต้น 

ส่วนสินค้าที่เหลือค้างอยู่ในประเทศก็ถูกกองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นยึดในฐานะทรัพย์สินของชาติคู่สงคราม ยิ่งไปกว่านั้นเมื่อกองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นเข้ามากว้านซื้อสินค้าจำเป็นสำหรับการทำสงคราม ยิ่งซ้ำเติมความขาดแคลนอย่างเลี่ยงไม่ได้

ในบางพื้นที่ของประเทศราคาสินค้าและบริการแพงขึ้นมากกว่าพื้นที่อื่น เพราะการขนส่งสินค้าและบริการหยุดชะงักลง เพราะกองทัพจักรวรรดิญี่ปุ่นเข้ายึดรถไฟเพื่อใช้ในการลำเลียงอาวุธยุทธภัณฑ์ในการทำสงคราม ทำให้เกิดการขาดแคลนในบางพื้นที่ส่งผลต่อราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้น เช่น ราคาข้าวในต่างจังหวัดสูงกว่าในกรุงเทพฯ โดยในกรุงเทพฯ ราคาข้าวถังละ 6 บาท แต่ลำปางราคาถังละ 120-200 บาท เป็นต้น^[6]

การแก้ปัญหา

รัฐบาลที่เข้าบริหารประเทศในช่วงนั้นได้พยายามเข้าแก้ไขสถานการณ์ด้วยวิธีการต่าง ๆ ทั้งการใช้กฎหมายเข้าควบคุมมิให้เกิดการกักตุนสินค้าและบริการเพื่อเก็งกำไร และกำหนดให้ผู้มีสิ่งของไว้เพื่อจำหน่ายรายงานปริมาณสินค้าที่ครอบครองไปยังอำเภอภายในกำหนดเวลา ซึ่งหากฝ่าฝืนก็มีโทษทางอาญาโดยปรับเป็นเงิน 10,000 บาท หรือจำคุกไม่เกิน 5 ปี^[7] โดยในเวลาต่อมาได้ปรับเปลี่ยนโทษอย่างสูงถึงประหารชีวิต จำคุกตลอดชีวิต หรือไม่เกิน 20 ปี หรือปรับไม่เกิน 20,000 บาท^[8]

ในเวลาต่อมารัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกาควบคุมเครื่องอุปโภคบริโภคและของอื่น ๆ พุทธศักราช 2485 กำหนดเรื่องการปันส่วนการซื้อขายเครื่องอุปโภคบริโภค เพื่อให้กระจายการเข้าถึงสินค้าต่าง ๆ ให้ประชาชนได้รับอย่างทั่วถึง  อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าวไม่สัมฤทธิ์ผลเท่าที่ควร เนื่องจากในท้ายที่สุดจำนวนสินค้าและบริการยังคงมีไม่เพียงพอต่อความต้องการในช่วงสงครามขณะนั้น

เมื่อเปรียบเทียบกับวิธีการอื่นแล้ว การลดปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยพยายามทำจึงน่าจะมีประสิทธิภาพมากกว่า แต่การลดปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจนั้นก็มีข้อจำกัดอยู่เช่นกัน เพราะสาเหตุหลักของการพิมพ์เงินของธนาคารแห่งประเทศไทยเพิ่มเติมก็เกิดมาจากการใช้จ่ายของทหารญี่ปุ่นในราชการสงคราม  ดังนั้น แม้จะพยายามลดปริมาณเงินในระบบมากแค่ไหนก็ยังไม่สามารถทำได้อย่างเต็มประสิทธิภาพเช่นกัน

แม้จนกระทั่งภายหลังสงครามมหาเอเชียบูรพาสิ้นสุดลงราคาสินค้าและบริการยังคงไม่ลดลงในทันที และภาวะเงินเฟ้อก็ยังคงดำรงอยู่จนกระทั่งภายหลังสงคราม พร้อม ๆ กับรัฐบาลต้องพยายามฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศย่ำแย่ลงอันมีผลมาจากสงคราม ในส่วนของความพยายามแก้ไขสถานการณ์ดังกล่าวจะมีอยู่เป็นเช่นไร ผู้เขียนจะได้นำเสนอต่อไปในบทความต่อไป

---

เชิงอรรถ

^[1]     เงินเฟ้อ หมายถึง สภาวะที่ระดับราคาสินค้าและบริการโดยทั่วไปภายในประเทศสูงขึ้นต่อเนื่อง ตรงข้ามกับเงินฝืด ซึ่งเป็นสภาวะที่ระดับราคาสินค้าและบริการโดยทั่วไปภายในประเทศลดต่ำลงอย่างต่อเนื่อง.

^[2]     ฉลบชลัยย์ พลางกูร, “ทำไมดิฉันจึงรัก เคารพและบูชา ท่านปรีดี พนมยงค์,” ใน หนังสือวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2535, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2535), น. 45-74.

^[3]     แล ดิลกวิทยรัตน์, “ปัญหาเศรษฐกิจในช่วงสงครามและการแก้ไข,” ใน เศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2535), น. 264.

^[4]     เพิ่งอ้าง, น. 265.

^[5]     เพิ่งอ้าง, น. 264.

^[6]     เพิ่งอ้าง, น. 266.

^[7]     พระราชบัญญัติมอบอำนาจให้รัฐบาลในภาวะคับขัน พุทธศักราช 2484, มาตรา 4.

^[8]     พระราชบัญญัติมอบอำนาจให้รัฐบาลในภาวะคับขัน (ฉบับที่ 3) พุทธศักราช 2485, มาตรา 3.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

อาจารย์พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม ได้เคยเล่าถึงบทบาทของปรีดี พนมยงค์กับธนาคารชาติ ซึ่งในเวลาต่อมาธนาคารชาติไทยนี้ได้พัฒนาเป็นธนาคารแห่งประเทศไทย สถาบันที่มีความสำคัญทั้งในฐานะผู้กำหนดนโยบายการเงิน เพื่อรักษาเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ เป็นนายธนาคารของรัฐบาล และการเป็นหน่วยงานของรัฐที่กำกับการประกอบกิจการธนาคาร

ในวาระ 75 ปี วันสันติภาพไทย (16 สิงหาคม 2488-2563) ที่จะมาถึงนี้ ผู้เขียนจึงขอเล่าถึงบทบาทและความสำคัญของธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

ในครั้งแรกเริ่มสำนักงานธนาคารชาติไทย

เมื่อแรกเริ่มนั้นการก่อตั้งนั้น สำนักงานธนาคารชาติไทยมีสถานะเป็นส่วนราชการภายใต้กระทรวงการคลัง (ทบวงการเมือง)^[1] โดยมีวัตถุประสงค์ตั้งต้นเพื่อเป็นหน่วยงานในการจัดหาเงินกู้ให้กับรัฐบาลผ่านทางพันธบัตรรัฐบาล^[2] จัดระเบียบเงินตราและรักษาทุนสำรองไว้ให้เป็นหลักแห่งความมั่นคงในการเงิน และดำเนินวิธีเงินตราและเครดิตของประเทศ^[3]  อย่างไรก็ตาม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมีอำนาจในการตรากฎกระทรวงการคลังเพิ่มอำนาจให้แก่สำนักงานธนาคารชาติไทยได้

ในช่วงที่ปรีดี พนมยงค์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังนั้น ได้ตรากฎกระทรวงขึ้นมา 2 ฉบับ^[4] กำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับสำนักงานธนาคารชาติไทยเพิ่มเติมซึ่งปรับเปลี่ยนบทบาทของธนาคารชาติไทยให้เป็นธนาคารกลางมากขึ้น ได้แก่

(1) การรับฝากเงินและให้กู้ยืมเงินแทนรัฐและองค์การสาธารณะ และเกี่ยวแก่องค์การสาธารณะ ธนาคาร และเครดิตสถาน

(2) การออกกู้เงินและจัดการเงินกู้ แทนรัฐและองค์การสาธารณะ

(3) การธนาคารอื่นใดอันคล้ายคลึงกัน แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะต้องอนุมัติเป็นราย ๆ ไป

(4) ให้สำนักงานธนาคารชาติไทยจัดการออกประกาศเป็นครั้งคราวแจ้งอัตราภายในประเทศสำหรับการซื้อและขายค่าปริวรรตแห่งเงินตราต่างประเทศเมื่อเห็น

จากธนาคารชาติไทยสู่ธนาคารแห่งประเทศไทย

ในช่วงที่สำนักงานธนาคารชาติไทยได้จัดตั้งขึ้นมานั้น สงครามครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มปะทุขึ้นแล้วในฝั่งภาคพื้นทวีปยุโรป สถานการณ์ในประเทศไทยในขณะนั้นรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ประกาศให้ประเทศไทยเป็นกลาง จนกระทั่งเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม พ.ศ. 2484 ตั้งแต่เวลาประมาณ 2.00 น. กองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นได้ยกพลขึ้นบกที่จังหวัดสมุทรปราการ ประจวบคีรีขันธ์ ชุมพร นครศรีธรรมราช สงขลา สุราษฎร์ธานี และปัตตานี และบุกเข้าประเทศไทยทางบกผ่านอรัญประเทศ ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของสงครามมหาเอเชียบูรพา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสงครามโลกครั้งที่ 2

การบุกครองไทยของญี่ปุ่นเป็นจุดเริ่มต้นของการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของสงครามโลกครั้งที่ 2 อย่างเป็นทางการและเป็นจุดเริ่มต้นของการเข้าร่วมเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่นและเป็นพันธมิตรทางการทหารกับฝ่ายอักษะอย่างเต็มตัวและยกเลิกความสัมพันธ์กับฝ่ายสัมพันธมิตร

การเข้าร่วมเป็นพันธมิตรส่งผลต่อสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของไทยในเวลานั้นหลายอย่าง โดยก่อนหน้าสงครามมหาเอเชียบูรพาจะเริ่มต้น ประเทศไทยผูกค่าเงินบาทไว้กับเงินปอน์ดสเตอร์ลิงของประเทศสหราช-อาณาจักร เนื่องจากเศรษฐกิจของไทยขึ้นอยู่กับการค้าต่างประเทศเป็นส่วนใหญ่ การผูกค่าเงินบาทไว้กับเงินปอน์ดสเตอร์ลิงนี้ช่วยรักษาเสภียรภาพของค่าเงินบาทให้อยู่ในระดับมั่นคง^[5] โดยไม่ได้มีการบังคับควบคุมการซื้อขายแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศแต่อย่างใด แต่ผลจากสงครามมหาเอเชียบูรพาที่ประเทศไทยได้เข้าร่วมกับจักรวรรดิญี่ปุ่นนั้นทำให้ไทยต้องตัดความสัมพันธ์กับประเทศในกลุ่มสัมพันธมิตรและเปลี่ยนมาค้าขายกับจักรวรรดิญี่ปุ่นแต่เพียงประเทศเดียว ทั้งยังต้องยอมรับเงื่อไขทางการเงินอีกด้วย

การเข้ามามีบทบาทของจักรวรรดิญี่ปุ่นต่อเศรษฐกิจของประเทศไทยนั้นเป็นส่วนหนึ่งของความต้องการสร้าง “วงไพบูลย์ร่วมแห่งมหาเอเชียบูรพา” ซึ่งหนึ่งในปัจจัยนั้น ก็คือ การจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นมาในประเทศต่าง ๆ ที่จักรวรรดิญี่ปุ่นได้แผ่อิทธิพลเข้าไป จักรวรรดิญี่ปุ่นได้ยื่นข้อเสนอให้รัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงครามจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นมาเป็นเจ้าหน้าที่เงินตรา โดยมีที่ปรึกษาและหัวหน้าหน่วยงานต่าง ๆ เป็นชาวญี่ปุ่น^[6] ซึ่งทำให้รัฐบาลไทยในขณะนั้นต้องเร่งรัดกระบวนการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้นผิดจากเดิมที่จะคอยให้ธนาคารพาณิชย์มีจำนวนเพิ่มขึ้นและสำนักงานธนาคารชาติไทยมีความพร้อมจะขยับขยายขึ้นมาเป็นธนาคารกลาง

เพื่อป้องกันมิให้จักรวรรดิญี่ปุ่นเข้ามาครอบงำและมีอิทธิพลควบคุมเหนือการเงินของประเทศไทย รัฐบาลจึงได้มอบหมายให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ซึ่งดำรงตำแหน่งที่ปรึกษาฝ่ายไทยของกระทรวงการคลังเร่งร่างกฎหมายในการจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นมาเพื่อที่จะประกาศใช้โดยเร็วที่สุด ซึ่งในเวลาต่อพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชยก็ได้ทรงดำรงตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นพระองค์แรก

เมื่อร่างกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทยได้รับอนุมัติผ่านสภาผู้แทนราษฎรประการใช้เป็นพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช 2485 พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ได้ทรงเสด็จไปเจรจากับทางการญี่ปุ่นจนสำเร็จและสามารถป้องกันไม่ให้จักรวรรดิญี่ปุ่นเข้ามามีอำนาจควบคุมระบบเงินตราและเครดิตของไทย^[7] ซึ่งในเวลาต่อมาธนาคารแห่งประเทศไทยเปิดดำเนินการในวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2485 ณ อาคารที่ทำการเดิมของธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ ถนนสี่พระยา ซึ่งยุติการดำเนินกิจการลงเนื่องจากเป็นธนาคารดังกล่าวเป็นธุรกิจของชาติคู่สงคราม

บทบาทธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

เมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยได้จัดตั้งขึ้นมา บทบาทการปฏิบัติหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับการออกธนบัตรและการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศไทยโดยเฉพาะจากปัญหาเงินเฟ้อ สถานการณ์เศรษฐกิจของประเทศไทยในช่วงเวลานั้นผูกพันอยู่กับประเทศญี่ปุ่น

1. การพิมพ์ธนบัตร

ในสภาวะสงครามทำให้รัฐบาลมีรายจ่ายสูงมากกว่าสถานการณ์ปกติ ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยมีบทบาทในการต้องจัดหาเงินส่วนที่ขาดให้รัฐบาลกู้ยืมก่อน  อย่างไรก็ตาม ผลของจากการเข้าร่วมสงครามทำให้เศรษฐกิจของประเทศไทยตัดขาดกับฝ่ายสัมพันธมิตรซึ่งรวมถึงสหราชอาณาจักร และเปลี่ยนมาค้าขายแต่กับญี่ปุ่นและดินแดนที่ประเทศญี่ปุ่นยึดครองเท่านั้น ประกอบกับรัฐบาลจักรวรรดิญี่ปุ่นเสนอให้รัฐบาลไทยปรับให้อัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยนเป็น 100 บาท ต่อ 100 เยน^[8] ทั้ง ๆ ที่ขณะนั้นค่าเงินบาทมีมากกว่าค่าเงินเยน โดยอัตราเปรียบเทียบอยู่ที่ 100 บาท ต่อ 155.70 เยน^[9] ทำให้ประเทศไทยต้องตรากฎหมายเข้ามาควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตรา คือ พระราชบัญญัติควบคุมการแลกเปลี่ยนเงิน พุทธศักราช 2485 ผลของการที่รัฐบาลไทยตกลงปรับอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยน และรัฐบาลทั้งสองประเทศได้ทำความตกลงยอมรับการชำระเงินระหว่างประเทศทั้งสองประเทศเป็นเงินเยน ส่งผลต่อเสถียรภาพเงินตราภายในประเทศเป็นอย่างมาก เนื่องจากธนาคารแห่งประเทศไทยต้องออกธนบัตรมากกว่าปกติ เพื่อที่จะรับรองการแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยนที่ญี่ปุ่นนำมาเป็นค่าใช้จ่ายของกองทัพญี่ปุ่นและการค้าของคนญี่ปุ่นในประเทศไทย

ความท้าทายของธนาคารแห่งประเทศไทยในขณะนั้นเกิดมาจาก 2 สาเหตุ คือ

ประการแรก การพิมพ์ธนบัตรเพิ่มจำเป็นต้องคำนึงถึงทุนสำรองเงินตราของประเทศไทยอันประกอบไปด้วยทองคำและเงินปอนด์สเตอร์ลิง ซึ่งส่วนใหญ่เก็บรักษาไว้ในประเทศคู่สงครามของไทยคือ สหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักร ทำให้ทุนสำรองถูกกักกัน รัฐบาลจำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงสัดส่วนทุนสำรองเงินตราของประเทศไทยเสียใหม่^[10] รัฐบาลจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนสัดส่วนทุนสำรองเงินตราของประเทศไทยโดยเพิ่มพันธบัตรเงินกู้ของรัฐบาลและพันธบัตรคลังเข้าประกอบเป็นทุนสำรอง^[11] ซึ่งรัฐบาลสามารถที่จะพิมพ์ธนบัตรเพิ่มขึ้นได้เท่ากับจำนวนทุนสำรอง  นอกจากนี้ รัฐบาลเข้าควบคุมโดยงดการรับหรือจ่ายเงินปอนด์สเตอร์ลิง เว้นแต่จะแลกเปลี่ยนกับทองคำในอัตราหนึ่งบาทต่อ 0.32639 กรัม  อย่างไรก็ตาม เมื่อรัฐบาลไทยกับรัฐบาลญี่ปุ่นตกลงกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยนที่ 100 บาท ต่อ 100 เยน ทำให้ต้องกำหนดค่าเงินบาทกับทองคำลดลงเป็น 0.25974 กรัม ต่อ 1 บาท^[12]

ประการที่สอง การลดค่าเงินบาทลงเท่ากับเงินเยนทำให้สินค้าออกของไทยมีราคาถูกลงมากเมื่อเทียบเป็นเงินเยน ประกอบกับญี่ปุ่นมีความต้องการในสินค้าเหล่านั้นเป็นอันมาก แต่ในเวลาเดียวกันสินค้าเข้าจากญี่ปุ่นมีน้อย เนื่องจากญี่ปุ่นในขณะนั้นปรับเปลี่ยนการผลิตไปเพื่อวัตถุประสงค์ทางการทหาร ทำให้สินค้าออกจากไทยมีมากกว่าสินค้านำเข้าจากญี่ปุ่น อย่างไรก็ตาม เมื่อมีสินค้าออกมากกว่าสินค้าเข้า แต่ในสภาวะสงครามบีบให้รัฐบาลไทยต้องลดค่าเงินบาทลง และคงอัตราแลกเปลี่ยนไว้คงที่ในอัตรา 100 บาท ต่อ 100 เยน ทำให้ปริมาณเงินตราภายในประเทศมีมากจนเกินไปไม่สัมพันธ์กับปริมาณสินค้าทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ^[13]

2. การแก้ปัญหาเงินเฟ้อ

พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ทรงอธิบายสาเหตุของการเกิดเงินเฟ้อมาจากปัจจัย 3 ประการ คือ^[14] ประการแรก การใช้จ่ายของทหารญี่ปุ่น ซึ่งเป็นผลมาจากความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับจักรวรรดิญี่ปุ่นในการชำระเงินระหว่างประเทศทั้งสอง  ประการที่สอง รัฐจ่ายเงินกว่ารายได้ โดยรัฐบาลไทยในขณะนั้นกู้ยืมเงินจากรัฐบาลจักรวรรดิญี่ปุ่นเป็นเงิน 200 ล้านเยน และผลของพระราชบัญญัติกู้เงินเพื่อความมั่นคงแห่งเงินตราและการอื่น ๆ พุทธศักราช 2485 ซึ่งได้ทำให้เงินไหลเข้าสู่ระบบมากขึ้น  และประการที่สาม การกำหนดอัคราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยนดังได้กล่าวมาแล้วในข้างต้น

สำหรับวิธีในการจะแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อจึงต้องดึงเงินออกจากมือของประชาชนให้ได้มากที่สุดทั้งในทางตรงและทางอ้อม เช่น การกำหนดให้ข้าราชการที่มีเงินเดือนสูงเปิดบัญชีเงินฝากที่ธนาคาร เพื่อรับเงินเดือนโดยใช้วิธีเครดิตบัญชี หรือการให้กระทรวงการคลังออกพันธบัตรเพื่อกู้เงิน ซึ่งสมัยนั้นเรียกว่า “พันธบัตรทองคำ” เป็นต้น

นอกจากการดำเนินมาตรการต่าง ๆ เพื่อลดปริมาณเงินที่หมุนเวียนในระบบแล้ว ธนาคารแห่งประเทศไทยยังได้ดูแลเครดิตของธนาคารพาณิชย์ตามพระราชกำหนดควบคุมเครดิตในภาวะคับขัน พุทธศักราช 2486 กำหนดให้ธนาคารพาณิชย์มีเงินสดสำรองไว้เป็นจำนวนตามที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดเป็นคราว ๆ ไป และกำหนดให้พันธบัตรรัฐบาลเป็นสัดส่วนของเงินฝากตามที่กำหนดไว้ด้วย^[15]

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อนั้นทำได้ยากมากในสถานการณ์สงคราม เพราะแม้จะสามารถดึงเงินออกจากมือของประชาชนผ่านมาตรต่าง ๆ ก็ตาม แต่มาตรการดังกล่าวสามารถแก้ไขปัญหาได้เพียงชั่วคราว เพราะปัญหาใหญ่ของเงินเฟ้อนั้นก็มาจากการใช้จ่ายของทหารญี่ปุ่น ซึ่งจากจะในสถานการณ์นั้นรัฐบาลจักรวรรดิญี่ปุ่นได้ติดต่อมายังกระทรวงการต่างประเทศเพื่อขอให้รัฐบาลไทยจัดหาเงินไว้เพื่อกิจการทางทหารของกองทัพญี่ปุ่น เช่น ตามหนังสืออีดี 143/45 ลงวันที่ 3 มกราคม 2488 เอกอัครราชทูตญี่ปุ่นได้แจ้งให้รัฐบาลไทยจัดหาเงินจำนวน 420 ล้านบาทไว้ให้ใช้ราชการทหารญี่ปุ่น ป็นต้น^[16] ซึ่งการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในลักษณะดังกล่าวเป็นแรงผลักดันให้เกิดเงินเฟ้ออย่างที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อดังกล่าวมีความจำเป็นอย่างมาก เพราะหากไม่มีการแก้ไขใด ๆ เลย ย่อมทำให้ค่าครองชีพและราคาสินค้าสูงขึ้น้กว่าที่เป็น ปัญหาเงินเฟ้อได้ดำเนินไปจนกระทั่งแม้ในภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ทั้งมาตรการทางการคลังและมาตรการทางการเงิน สำหรับในส่วนของมาตรการทางการคลังนั้นรัฐบาลจะดำเนินผ่านทางการจัดงบประมาณแผ่นดิน เช่น จะต้องจัดงบประมาณให้มีรายได้มากกว่ารายจ่ายให้มากที่สุดที่จะมากได้ เพื่อถอนธนบัตรที่ไม่มีทุนสำรองหนุนหลังออก เป็นต้น สำหรับในส่วนของมาตรการทางการเงินนั้นธนาคารจะต้องพยายามยับยั้งการหมุนเวียนของเงินให้มากที่สุด ต้องไม่มีการใช้เงินไปในทางเก็งกำไรในการกักตุนสินค้า หลักทรัพย์หรือที่ดิน แต่ควรสนับสนุนและส่งเสริมในการผลิตสินค้า ในการนี้ธนาคารจะต้องปฏิบัติคือ ส่งเสริมการออมทรัพย์ตามวิธีการของธนาคารออมสิน กู้เงินจากประชาชนเพื่อให้รัฐบาลใช้ในทางที่เกิดดอกออกผล และควบคุมการให้กู้ยืมเงินของธนาคารต่าง ๆ ให้เป็นไปตามความประสงค์ และกักเงินสดของธนาคารให้มีมากกว่าปัจจุบัน ตามพระราชกำหนดควบคุมเครดิตในภาวะคับขัน พ.ศ. 2486^[17]

แม้เจตนารมณ์ในช่วงแรกที่ต้องการให้สำนักงานธนาคารชาติไทยได้พัฒนาบทบาทขึ้นมาเป็นธนาคารกลางในอนาคต แต่เมื่อสถานการณ์บีบบังคับจากปัจจัยภายนอกทำให้ประเทศไทยมีความจำเป็นที่จะต้องตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้นมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และเมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยได้ตั้งขึ้นมานั้นมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งโดยเฉพาะในสภาวะสงคราม

---

เชิงอรรถ

^[1]     พระราชบัญญัติจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย พุทธศักราช 2482, มาตรา 3.

^[2]     ในการจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทยปรีดี พนมยงค์ ได้โน้มน้าว W.A.M. Doll ที่ปรึกษากระทรวงการคลังชาวอังกฤษในขณะนั้นเห็นพ้องด้วยถึงความจำเป็นในการมีธนาคารกลางทำหน้าที่ในการจัดหาเงินกู้ให้แก่รัฐบาล ซึ่งขณะนั้นไม่เห็นด้วยกับการตั้งธนาคารกลางขึ้นเพื่อกำกับการประกอบกิจการธนาคารพาณิชย์ เนื่องจากธนาคารพาณิชย์ในขณะนั้นมีจำนวนไม่มาก; โปรดดู พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่อม, “ปรีดี พนมยงค์กับธนาคารชาติ,” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2563, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/04/38.

^[3]     พระราชบัญญัติจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย พุทธศักราช 2482, มาตรา 4.

^[4]     กฎกระทรวงฉบับแรกได้ประกาศใช้ในวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2482 และฉบับที่สองได้ประกาศใช้ในวันที่ 14 พฤศจิกายน พ.ศ. 2483.

^[5]     ค่าเงินบาทต่อเงินปอน์ดสเตอร์ลิงคือราวๆ ประมาณ 11 บาท ต่อ 1 ปอน์ดสเตอร์ลิง; โปรดดู ธนาคารแห่งประเทศไทย, เดช สนิทวงศ์, (กรุงเทพมหานคร : ธนาคารแห่งประเทศไทย, 2518), น. 1.

^[6]     ธนาคารแห่งประเทศไทย, 50 ปี ธนาคารแห่งประเทศไทย 2485–2535, (กรุงเทพมหานคร : อมรินทร์พริ้นติ้งกรุ๊พ, 2535), น. 71.

^[7]     ธนาคารแห่งประเทศไทย, “การจัดตั้งและการดำเนินงานในช่วงแรกของธนาคารแห่งประเทศไทย,” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2563, จาก https://www.botlc.or.th/item/archive_collection/00000134664fbclid=IwAR022bl2KfgD-BD6rqe9wSYKfBbnb1POreaLdHwX5J_DMbhZAgsykJs-HOA.

^[8]     รวิพรรณ สาลีผล, “ประวัติของเศรษฐกิจไทย ตั้งแต่ 2475,” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2563, จาก https://econ.swu.ac.th/wp-content/uploads/2019/06/Ravipan_ประวัติของเศรษฐกิจไทย.pdf

^[9]     เพิ่งอ้าง.

^[10]   รัฐบาลไทยได้ปรับเอาเงินเยนเข้ามาเป็นสัดส่วนเงินทุนสำรอง พร้อมกันกับพันธบัตรเงินกู้ของรัฐบาลและพันธบัตรคลัง.

^[11]    กฎกระทรวงการคลังออกตามความในพระราชบัญญัติเงินตราในภาวะฉุกเฉิน พุทธศักราช 2484 (ฉบับที่ 2), ข้อ 3.

^[12]    กฎกระทรวงการคลังออกตามความในพระราชบัญญัติเงินตราในภาวะฉุกเฉิน พุทธศักราช 2484 (ฉบับที่ 3).

^[13]   รวิพรรณ สาลีผล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 9.

^[14]   ธนาคารแห่งประเทศไทย, “เงินเฟ้อและการแก้ปัญหาช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2563, จาก https://www.botlc.or.th/item/archive_collection/00000134666.

^[15]   เอกสารจดหมายเหตุธนาคารแห่งประเทศไทย เรื่อง การควบคุมเครดิตและพระราชกำหนดควบคุมเครดิตในภาวะคับขัน, เลขเอกสาร DAC004-000-004.

^[16]   เอกสารจดหมายเหตุธนาคารแห่งประเทศไทย เรื่อง บันทึกเรื่องเงินค่าใช้จ่ายเพื่อการทหารญี่ปุ่น งวดมกราคม-มิถุนายน 2488, เลขเอกสาร DAC004-001-013.

^[17]   เอกสารจดหมายเหตุธนาคารแห่งประเทศไทย เรื่อง การบรรเทาปัญหาเงินเฟ้อหลังสงครามโลกครั้งที่ 2, เลขเอกสาร DAC004-000-015.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เค้าโครการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ถือว่าเป็นความพยามเริ่มต้นในการวางแผนเศรษฐกิจของประเทศเพื่อประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร โดยปรีดีได้คิดและเขียนเนื้อหาหลายส่วนของเค้าโครงการเศรษฐกิจเอาไว้หลายด้านดังได้นำเสนอมาแล้วในบทก่อน ๆ เช่น การที่รัฐจัดหาปัจจัยจำเป็นแก่การดำรงชีวิตให้กับประชาชน การที่รัฐเข้ามาจัดการจ้างงานเพื่อไม่ให้เกิดการใช้แรงงานไปอย่างเสียประโยชน์ และการเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจของรัฐในหลาย ๆ ด้าน เป็นต้น  ความคิดของปรีดี พนมยงค์ ในเรื่องเหล่านี้ถือเป็นเรื่องที่ทันสมัยมากในช่วงเวลานั้น แต่เมื่อท้ายที่สุดเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีไม่ได้ถูกนำมาใช้จริง ดังที่ปรีดีกล่าวว่า “จิตสำนึกยังไม่ตื่น”

เค้าโครงการเศรษฐกิจ คือ บทเรียนจากอดีต

การศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจเพื่อการนำมาประยุกต์ใช้ในปัจจุบันและอนาคตนั้น เราอาจจะไม่สามารถนำมาใช้ได้ทั้งหมดในทุก ๆ เรื่อง เพราะปรีดีเขียนเค้าโครงเศรษฐกิจขึ้นด้วยระยะเวลาอันสั้นเพียงไม่กี่เดือน และในบางประเด็นที่ปรีดีเสนอนั้นก็อาจจะมีความขัดแย้งกัน เช่น ความต้องการของปรีดีที่ต้องการให้ประชาคมระดับเล็กในท้องถิ่นสามารถจัดการเศรษฐกิจในท้องถิ่นผ่านทางสหกรณ์ได้ แต่ก็อาจจะถูกจำกัดโดยแผนเศรษฐกิจที่วางมาโดยรัฐที่ส่วนกลางได้ เป็นต้น หรือในท้ายที่สุดเมื่อระบบเศรษฐกิจตามเค้าโครงเศรษฐกิจกลายเป็นจริง สิ่งที่จะเกิดขึ้น คือ  ระบบราชการที่มีขนาดใหญ่โตขึ้นตามมาเพื่อรองรับแผนและระบบเช่นว่านั้น ซึ่งในช่วงท้ายของชีวิตปรีดีได้ชี้ให้เห็นถึงอันตรายของเค้าโครงเศรษฐกิจว่า จริงอยู่ที่นิตินัยอาจกล่าวว่า อำนาจรัฐเป็นของสมาชิกทั้งหลายของสังคม แต่ในทางพฤตินัยนั้น สมาชิกแห่งสังคมซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจรัฐ มีโอกาสเสมอที่จะใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์เฉพาะกลุ่มตนยิ่งไปกว่าประโยชน์ของสังคม นี่ก็คือ สิ่งที่เกิดขึ้นมาแล้วในโลกสังคมนิยมที่เป็นจริงทั่ว ๆ ไปในขณะนี้ เค้าโครงการเศรษฐกิจก็คงจะหลีกเลี่ยงไม่พ้นจากพัฒนาการเช่นว่านั้น^[1]

การประเมินความสามารถและแรงจูงใจทางศีลธรรมไว้สูงเกินไปอาจทำให้เกิดความเสี่ยงภายใต้การรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางมาก ๆ โดยแผนเศรษฐกิจอาจทำให้ในท้ายที่สุด หากรัฐบาลละเลยการประกันความสุขสมบูรณ์ของประชาชนไป ระบบเศรษฐกิจจะกลายเป็นทุนนิยมโดยรัฐ (State capitalism) ไป และในขณะเดียวกันการประเมินความสามารถและแรงจูงใจทางเศรษฐกิจของประชาชนไว้ต่ำไป อันเป็นผลพวงจากการที่รัฐเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจแบบรอบด้านแล้ว ผลที่ตามมา ก็คือ การสร้างสรรค์หรือการพัฒนาอาจจะไม่เกิดขึ้น หรือเกิดขึ้นอย่างมีเงื่อนไข เพราะปัจเจกบุคคลไม่มีแรงจูงใจเพียงพอ

เค้าโครงเศรษฐกิจในปัจจุบันและอนาคต

ในข้างต้นที่กล่าวมา คือ ข้อเสียซึ่งทำให้เราไม่สามารถนำเอาเค้าโครงการเศรษฐกิจมาใช้ได้ทั้งหมด การปฏิบัติตามเค้าโครงการเศรษฐกิจทุกประการอาจจะให้ผลร้ายมากกว่าผลดี เพราะแผนการที่ออกแบบมาไว้สำหรับเศรษฐกิจและสังคมในช่วงหนึ่งนั้นไม่อาจเอามาใช้ได้ตลอด การศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจที่ดีที่สุดจึงเป็นการศึกษาอุดมการณ์ที่หมายมุ่งให้ประชาชนมีความสุขสมบูรณ์และมีความมั่นคงในชีวิต ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งช่วงเวลาที่สังคมกำลังเปลี่ยนผ่านบนความเปราะบางในช่วงวิกฤตเฉกเช่นที่เกิดในวิกฤตโควิด-19 นี้

บริบททางเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบันเปลี่ยนแปลงไป รัฐไม่สามารถเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่ดังที่ปรีดีเสนอไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ  คำถามสำคัญ คือ ความคิดใดบ้างของปรีดีในเค้าโครงการเศรษฐกิจบ้างที่สามารถนำมาใช้ได้ในปัจจุบันและเป็นรากฐานของอนาคต เราสามารถสรุปออกมาเป็นประเด็นได้ดังนี้

1. การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรสู่การสร้างสวัสดิการพื้นฐาน

เจตนารมณ์ของปรีดีที่ต้องการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรก็เพื่อประกันความไม่แน่นอนของชีวิตให้กับราษฎร ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นไปไกลกว่าการเป็นสวัสดิการพื้นฐาน เพราะครอบคลุมชีวิตของคนในสังคมในทุกมิติและเป็นผลผลิตขั้นสุดท้ายของการเข้าจัดการทางเศรษฐกิจโดยรัฐ (ซึ่งรวมถึงการกำหนดให้ประชาชนทุกคนเป็นข้าราชการ)^[2]

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันเมื่อเราไม่สามารถทำได้เช่นที่ปรีดีเคยคิดไว้ สิ่งที่พอจะทำได้ ก็คือ การสร้างระบบสวัสดิการพื้นฐานขึ้นมา  คำถามที่เกิดขึ้น คือ ระบบสวัสดิการนี้จะมีหน้าตาเป็นอย่างไร อาจจะไม่ต้องเทียบเท่ากับรัฐสวัสดิการแบบที่เห็นในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย แต่ความสำคัญ คือ การเปลี่ยนมุมมองของรัฐสวัสดิการให้เป็นฐานของสิทธิเรียกร้องต่อรัฐให้เข้ามาสนับสนุนการใช้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยไม่ต้องกังวลถึงความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ  สิ่งนี้สำคัญและจำเป็นอย่างมากโดยเราจะเห็นได้จากสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 ที่เกิดขึ้นว่า ในสังคมมีคนที่เปราะบางและมีสถานะทางเศรษฐกิจไม่แน่นอนเป็นจำนวนมาก

สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้นั้นจะไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ หากประชาชนยังมีความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ เพราะต้องกังวลว่าในวันพรุ่งนี้จะมีอะไรเกิดขึ้นบ้าง แต่หากมีความแน่นอนในทางเศรษฐกิจแล้ว ทรรศนะที่เป็นประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นเอง เพราะจิตใจของเขาได้รับการเติมเต็มมีความแน่นอนแล้ว และเขาจะหวงแหนซึ่งความเป็นประชาธิปไตยไว้

2. รัฐยังคงเข้าจัดการทางเศรษฐกิจอยู่ แต่เป็นไปโดยจำกัด

บทบาทของรัฐในทางเศรษฐกิจเป็นสิ่งจำเป็น และปฏิเสธไม่ได้ว่า รัฐยังต้องเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจอยู่ แต่เป็นไปโดยจำกัด โดยเฉพาะในมิติเรื่องความเป็นธรรมทางสังคมในระยะยาวผ่านการจัดสรรทรัพยากรให้ไปถึงมือของประชาชนทุกกลุ่มในสังคม 

และอีกมิติ คือ เรื่องการบังคับใช้กฎหมาย รัฐควรถอยบทบาทลงมาเป็นผู้อำนวยการส่งเสริมให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพของตน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางเศรษฐกิจ รัฐเข้ามากำกับและควบคุมให้การแข่งขันเป็นไปโดยเสรีและเป็นธรรมผ่านกลไกของกฎหมายการแข่งขันทางการค้า คุ้มครองสิทธิของผู้บริโภคตามกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค และจัดการผลกระทบภายนอกที่เกิดขึ้นกับผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ ผ่านกฎหมายสิ่งแวดล้อม

3. การให้ความสำคัญกับเทคโนโลยีวิทยาศาสตร์และการพัฒนาการคุ้มครองระบบทรัพย์สินทางปัญญา

บทบาทของรัฐในการให้ความกับการให้ความสำคัญกับเทคโนโลยีวิทยาศาสตร์นั้นผ่านการให้ทุนเพื่อการวิจัยและพัฒนา (Research and development: R&D) ซึ่งมีต้นทุนในการศึกษาวิจัยสูง แต่เมื่อรัฐเข้ามาจัดการในเรื่องนี้แล้ว เอกชนจะประหยัดต้นทุนลงไปโดยไม่ต้องคิดค้นวิจัยและพัฒนาเอง และสามารถนำไปใช้ต่อยอดได้

ส่วนในเรื่องกกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญานั้น รัฐเข้ามาก็เพื่อคุ้มครองการสร้างสรรค์ของเอกชน ซึ่งหากไม่มีกฎหมายคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญากำหนดคุ้มครองเอาไว้ เอกชนจะไม่มีแรงจูงใจในการคิดสร้างสรรค์ เพราะโดยสภาพของทรัพย์สินทางปัญญานั้นเป็น “ทรัพย์สินส่วนกลาง” (Common property) ซึ่งเมื่อเอกชนคิดสร้างสรรค์ออกมาแล้ว แนวโน้มที่คนเอกชนคนอื่นจะคัดลอกและไปแสวงหาผลประโยชน์ทำได้ไม่ยาก กฎหมายจึงต้องเข้ามากำหนดเรื่องนี้เพื่อรักษาแรงจูงใจให้กับเอกชน  อย่างไรก็ตาม ระยะเวลาการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญามีความสำคัญ และรัฐต้องชั่งน้ำหนักให้ดี เพราะในบางเรื่องนั้นมีความสำคัญมากหากกำหนดให้ระยะเวลาคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญายาวไปอาจจะไม่เกิดผลดีกับสังคม เช่น สิทธิบัตรยา เป็นต้น เพราะโดยสภาพของทรัพย์สินทางปัญญาเป็นการให้อำนาจผูกขาดแก่เอกชนรายใดรายหนึ่ง ในบางเรื่องที่จำเป็นรัฐบาลอาจกำหนดระยะเวลาในการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาให้น้อยกว่าที่จะเป็นเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ

4. การปฏิรูปที่ดิน

การรวมที่ดินและการพัฒนาการรวมกลุ่มของเกษตรกรเป็นทางออกที่ดีในการทำให้เกษตรกรช่วยกันจัดการทำการเกษตรโดยต้นทุนที่ลดลงแตกต่างจากระบบต่างคนต่างทำ โดยบริหารจัดการผ่านกลไกสหกรณ์ที่เกษตรกรทุกคนเป็นสมาชิกและมีส่วนร่วม  อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปที่ดินต้องไปให้ไกลกว่านั้นไม่ใช่แค่เพียงเรื่องเกษตรกรรม แต่ที่ดินมีบทบาทสำคัญในแง่ที่อยู่อาศัยในฐานะของปัจจัยจำเป็นแห่งการดำรงชีวิต

ปัญหา คือ รัฐในปัจจุบันได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้เพียงพอหรือไม่ เราจะเห็นได้จากวิกฤตโควิด-19 ที่มีคนไร้บ้านจำนวนมากไม่มีที่อยู่อาศัย และการปฏิรูปที่ดินแต่เดิมมุ่งให้ประชาชนเข้าถึงที่ดินเพื่อให้สามารถแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรได้ แต่ที่ดินในลักษณะนั้นยังมองเฉพาะที่ดินในเชิงเกษตรกรรม แต่ยังขาดมิติความสัมพันธ์ในเชิงวัฒนธรรมและวิถีชีวิต ดังจะเห็นได้จากกรณีของชาวกะเหรี่ยงในอุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน ซึ่งใช้ชีวิตในนั้นมาก่อนการเกิดขึ้นของรัฐไทยเสียอีก แต่ไม่มีสิทธิในการอยู่อาศัยและแสวงหาประโยชน์ในพื้นที่สืบต่อจากบรรพบุรุษ

การปฏิรูปที่ดินจึงอาจจะต้องมองในมิติที่มากขึ้นกว่าแต่เดิมโดยมองในเชิงความเป็นธรรมทางสังคมมากขึ้น และมองในเรื่องการจัดสรรทรัพยากรไม่ให้กระจุกตัวอยู่กับคนเพียงบางกลุ่ม

ประเด็นทั้ง 4 ในข้างต้นนี้ คือ แนวทางบางส่วนที่มีความสำคัญซึ่งอาจสืบสาน รักษา และต่อยอดอุดมการณ์ซึ่งปรีดีได้เคยคิดเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งหากมองไปถึงที่สุดเราจะเห็นว่า มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ที่อยู่เบื้องหลังข้อเสนอเชิงนโยบายเหล่านี้ยังคงมีประโยชน์การมองระบบของสังคมอย่างสัมพันธ์กันระหว่างการเมือง เศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย และแนวคิดแบบภราดรภาพนิยมที่มองมนุษย์เป็นพี่น้องที่ควรมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน และจะร่วมกันขจัดภัยที่เกิดขึ้นจากความไม่แน่นอนไปด้วยกัน  สิ่งเหล่านี้มีความสำคัญและควรระลึกถึงไว้ในโลกอนาคตที่ความท้าทายใหม่ ๆ เกิดขึ้นเรื่อย ๆ

---

เชิงอรรถ

^[1] ปรีชา เปี่ยมพงศ์สานต์, “ปรีดีพนมยงค์กับแนวคิดทางเศรษฐกิจ,” ใน ปรีดีปริทัศน์ ปาฐกถาชุดปรีดี พนมยงค์ อนุสรณ์ (กรุงเทพฯ: เทียนวรรณ, 2526), น. 171.

^[2] ความแตกต่างประการสำคัญที่สุดของการประกันความสุขสมบูรณ์กับสวัสดิการสังคมพื้นฐาน คือ การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น มีเงื่อนไขประการหนึ่งที่สำคัญ คือ การจำกัดสิทธิและเสรีภาพในการประกอบอาชีพของประชาชน โดยกำหนดให้ประชาชนทุกคนเป็นข้าราชการ แต่หลักการของสวัสดิการพื้นฐาน คือ การมองจากฐานของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และสิทธิและเสรีภาพ เพื่อให้เข้าถึงศักยภาพสูงสุดของตน การกำหนดให้ประชาชนทุกคนเป็นข้าราชการจึงไม่สอดคล้องกับสวัสดิการสังคมพื้นฐาน.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ผู้เขียนได้นำเสนอสาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจไปบางส่วนแล้วในบทความก่อนสำหรับในบทความนี้จะกล่าวถึงสาระสำคัญอีก 2 เรื่อง คือ การกระจายอำนาจเพื่อเป็นฐานในทางเศรษฐกิจไปยังพื้นที่ชนบท และการสร้างระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาติ

ผู้เขียนขอย้ำอีกครั้งหนึ่งว่า การศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจต้องพิจารณาบริบทของเศรษฐกิจและสังคมไทยในขณะนั้นประกอบเสมอ ดังได้กล่าวมาแล้วในบทความที่ผ่านมา ประกอบกับเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นปรีดีได้เขียนขึ้นมาภายในระยะเวลาสั้น ๆ ทั้งถ้อยคำหลายประการก็อาจจะทำให้เกิดความเข้าใจผิดได้ ดังนั้น ในการศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจ ผู้เขียนจึงขอให้ความสำคัญกับอุดมการณ์และหลักคิดซึ่งปรีดี พนมยงค์ เคยให้ไว้

การกระจายอำนาจเพื่อเป็นฐานในทางเศรษฐกิจไปยังพื้นที่ชนบท

จากการศึกษาของคาร์ล ซี ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ที่สำรวจสภาพปัญหาของประเทศไทยในช่วงปี พ.ศ. 2473 ทำให้เข้าใจสภาพปัญหาต่อเนื่องของประเทศไทยในช่วงระยะเวลา 2472–2475 นั้นก็คือ ปัญหาเศรษฐกิจของราษฎรในพื้นที่ชนบทเป็นปัญหาสำคัญ และปัญหาดังกล่าวยังส่งผลถึงปัญหาอื่น ๆ เช่น ปัญหาเกี่ยวกับการสาธารณสุข เป็นต้น ดังนั้น เมื่อคณะราษฎรได้ทำการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่ระบอบประชาธิปไตยแล้ว การจะได้มาซึ่งประชาธิปไตยสมบูรณ์จึงต้องเริ่มต้นจากการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของชาวชนบทซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวนา ซึ่งการดำเนินการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของชาวชนบทนี้ ปรีดีเสนอไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจให้จัดตั้งสหกรณ์ขึ้นมา

ปรีดีเสนอให้สหกรณ์อยู่ในฐานะกลไกในการจัดการทางเศรษฐกิจของรัฐ และเป็นเครื่องมือนำไปสู่การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร  แม้เค้าโครงการเศรษฐกิจจะไม่ได้ระบุว่า สหกรณ์ของปรีดีคือสหกรณ์ที่ดำเนินการในรูปแบบใด แต่เมื่อพิจารณาสาระสำคัญต่าง ๆ ที่ปรีดีระบุไว้ในแล้ว สามารถสรุปได้ว่า สหกรณ์ในความคิดของปรีดีนั้นเป็น “สหกรณ์สังคมนิยม” (Cooperative Socialiste) ซึ่งเป็นสหกรณ์ครบรูปหรือสหกรณ์อเนกประสงค์อันเป็นส่วนหนึ่งของปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย^[1] ซึ่งมองว่า รัฐบาลมีหน้าที่จะต้องตอบสนองความต้องการทางกายภาพ คือ “ชีวปัจจัย” อันจำเป็นแก่การดำรงชีวิตให้กับประชาชน

สหรกรณ์ของปรีดีนี้มีความสำคัญอย่างมากในฐานะหน่วยปฏิบัติตามนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลและกลไกในการจัดสรรทรัพยากร^[2] กล่าวคือ แม้ตามหลักรัฐบาลจะเป็นผู้เข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจ แต่รัฐบาลก็มีข้อจำกัดไม่สามารถดำเนินการได้ตลอดทั้งประเทศ จึงจำเป็นต้องแบ่งการประกอบเศรษฐกิจนี้เป็นสหกรณ์^[3] เมื่อรัฐบาลกำหนดให้ราษฎรเป็นข้าราชทำงานให้กับรัฐบาล การทำงานของข้าราชการนี้จึงเป็นการทำงานกับสหกรณ์ และราษฎรก็จะได้รับเงินเดือนจากสหกรณ์ตามอัตราที่กำหนดไว้^[4]

สำหรับการดำเนินการของสหกรณ์นั้น เนื่องจากสหกรณ์ดังกล่าวเป็นสหกรณ์ครบรูปหรือสหกรณ์อเนกประสงค์ การดำเนินการจึงเป็นการดำเนินการทางเศรษฐกิจครบรูปโดยดำเนินกิจการใน 4 เรื่องด้วยกัน ได้แก่^[5]

• ร่วมกันในการประดิษฐ์ (Production) โดยรัฐบาลเป็นผู้ออกที่ดินและเงินทุน สมาชิกสหกรณ์เป็นผู้ออกแรง
• ร่วมกันในการจำหน่ายและขนส่ง (Circulation) กล่าวคือ ผลที่สหกรณ์ทำได้นั้น สหกรณ์ย่อมทำการจำหน่ายและขนส่งในความควบคุมของรัฐบาล
• ร่วมกันในการจัดหาของอุปโภคและบริโภค คือ สหกรณ์จะเป็นผู้จัดจำหน่ายของอุปโภคและบริโภคแก่สมาชิก เช่น อาหาร และเครื่องนุ่งห่ม เป็นต้น
• ร่วมกันในการสร้างที่อยู่ คือ สหกรณ์จะได้จัดสร้างสถานที่อยู่อาศัยโดยครอบครัวหนึ่งจะมีบ้านสำหรับอยู่อาศัย และปลูกตามแผนผังของสหกรณ์ให้ถูกต้องตามอนามัยและสะดวกในการที่จะจัดการปกครองและระวังเหตุภยันตราย

ซึ่งการดำเนินกิจการใน 4 เรื่องดังกล่าวนี้เป็นไปเพื่อตอบสนอง “ปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต” ของราษฎรในเรื่องต่างๆ

สำหรับการจัดตั้งสหกรณ์นั้น จะจัดตั้งสหกรณ์ขึ้นในเทศบาล (Municipality)^[6] ซึ่งเป็นหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ในทรรศนะของปรีดี สหกรณ์จึงไม่ได้เป็นเพียงแต่หน่วยในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อตอบสนองต่อปัจจัยแห่งการดำรงชีวิตเท่านั้น แต่ภารกิจของสหกรณ์ยังขยายไปถึงภารกิจในการอำนวยความสะดวก การความมั่นคง และการอนามัยและสาธาณสุขสำหรับราษฎรในเขตเทศบาล เช่น สหกรณ์อาจจะจัดให้มีแพทย์ออกข้อบังคับว่าด้วยการรักษาอนามัย เป็นต้น  การใช้เทศบาลเป็นฐานของสหกรณ์นั้นมีประโยชน์ เพราะเทศบาลนั้นใกล้ชิดกับประชาชน โดยส่วนรัฐบาลที่ส่วนกลางจะได้ส่งที่ปรึกษาเทศบาลไปช่วยอบรมและแนะนำแก่เทศบาลและสหกรณ์^[7]

ดังนั้น อาจกล่าวได้ว่า สหกรณ์ตามแนวทางของปรีดีตามเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นเป็นการรวมเอาหน่วยในทางเศรษฐกิจและหน่วยในทางปกครองเข้าไว้ด้วยกัน โดยหน่วยทั้งสองนั้นจะทำงานส่งเสริมซึ่งกันและกัน การบริหารจัดการสหกรณ์นั้นกระทำผ่านการตัดสินใจร่วมกันของสมาชิกสหกรณ์ ซึ่งจะส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดทิศทางการบริหารเทศบาล และในขณะเดียวกันการรวมกันของหน่วยทางเศรษฐกิจและหน่วยการปกครองก็ส่งเสริมให้เทศบาลมีความมั่นคงแข็งแรง อันจะทำให้ฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแข็งแรงไปด้วย

อย่างไรก็ตาม แม้ในท้ายที่สุดเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีจะไม่ได้ถูกนำมาใช้ในประเทศไทยอันเป็นผลมาจากความขัดแย้งทางการเมืองก็ตาม แต่ความพยายามของปรีดีในการกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นยังคงดำเนินต่อไป เพราะด้วยภารกิจของรัฐบาลที่มีมากขึ้นเรื่อย ๆ จนรัฐบาลไม่อาจจะลงไปควบคุมดูแลได้ ซึ่งหากพิจารณาจากคำกล่าวของปรีดีที่ว่า

“ในประเทศไทยที่มีอาณาเขตกว้างขวางและมีพลเมืองมาก พลเมืองทั้งหมดในประเทศนั้น ๆ อาจมีส่วนได้เสียเหมือนกันก็มี และกิจการบางอย่างพลเมืองอันอยู่ในท้องถิ่นหนึ่ง อาจมีส่วนได้เสียกับพลเมืองอีกท้องถิ่นหนึ่ง เหตุฉะนั้นจึงมีความจำเป็นอยู่เองที่จะรวมอำนาจบริหารมาไว้ที่ศูนย์กลาง…แห่งเดียวย่อมจะทำไปไม่ได้ เพราะจะเป็นการเพิ่มความติดขัดและไม่สะดวกแก่ราชการ”^[8]

จะเห็นได้ว่ารัฐบาลจำเป็นต้องมีหน่วยงานเพื่อช่วยแบ่งเบาภาระหน้าที่ต่าง ๆ และทำให้ประชาชนได้เข้าถึงบริการสาธารณะจากภาครัฐได้สะดวกรวดเร็วและทั่วถึง ซึ่งในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยได้มีทั้งจำนวนและรูปแบบที่หลากหลายมากขึ้น ทั้งที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

การสร้างระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาติ

ในตอนท้ายของเค้าโครงการเศรษฐกิจปรีดีได้ชี้แจงว่า “การที่รัฐบาลจัดการประกอบเศรษฐกิจเสียเองโดยการแบ่งเศรษฐกิจออกเป็นสหกรณ์นั้น ย่อมทำให้วัตถุที่ประสงค์อื่น ๆ ของคณะราษฎรได้สำเร็จได้อย่างดียิ่งกว่าที่จะปล่อยการเศรษฐกิจให้เอกชนต่างคนต่างทำ…”^[9] ซึ่งวัตถุประสงค์สำคัญนั้น ก็คือ การรักษาเอกราชและอธิปไตยของประเทศ โดยเมื่อรัฐบาลได้เข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจแล้วจะเสริมสร้างความเป็นเอกราชของประเทศทั้งในทางเศรษฐกิจ ในทางการเมือง และในทางสังคมของประเทศโดยมีการศึกษาเป็นพื้นฐาน หากรัฐบาลดำเนินการตามเค้าโครงการเศรษฐกิจได้ครบถ้วนแล้วผลที่จะเกิดขึ้นก็คือ “ระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาติ”

ระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาตินั้นประกอบไปด้วย 3 องค์ประกอบด้วยกัน คือ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางการเมือง และความมั่นคงทางสังคม

ประการแรก ในด้านเศรษฐกิจนั้นเมื่อรัฐบาลเข้าจัดการเศรษฐกิจโดยจัดให้มีสิ่งอุปโภคบริโภคและสิ่งจำเป็นแห่งการดำรงชีวิตได้เองแล้ว และรัฐบาลสามารถควบคุมไม่ให้เกิดการกดราคาหรือขึ้นราคากันในหมู่ราษฎรได้ ราษฎรย่อมเป็นเอกราชไม่ถูกบีบคั้นหรือกดขี่จากผู้อื่นในทางเศรษฐกิจ ซึ่งตราบใดที่เอกชนยังต่างคนต่างทำอยู่แล้วตราบนั้นเราจะสลัดจากแอกแห่งความกดขี่ในทางเศรษฐกิจไม่ได้^[10] นอกจากนี้ เศรษฐกิจของประเทศไทยภายใต้หลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้จะมีลักษณะเป็นเศรษฐกิจแบบชาตินิยมโดยยึดการพึ่งพาตนเองเป็นหลัก ทั้งเพื่อป้องกันผลกระทบจากการปิดประตูทางการค้า^[11] และเพื่อลดการขาดดุลทางการค้าของประเทศทำให้ประเทศไทยสามารถลดการพึ่งพาจากต่างประเทศได้เช่นกัน^[12]  อย่างไรก็ตาม การลดการพึ่งพาจากต่างประเทศนั้นอาจไม่ถึงขนาดเป็นการกีดกันการติดต่อค้าขายกับต่างประเทศเลย เพราะประเทศไทยนั้นยังจำเป็นต้องใช้เงินทุนจากต่างประเทศ และจะต้องนำเข้าเครื่องจักรและเทคโนโลยีจากต่างประเทศ^[13]

ประการที่สอง ในด้านการเมืองนั้นเมื่อรัฐบาลเข้าจัดการเศรษฐกิจโดยจัดให้มีสิ่งอุปโภคบริโภคและสิ่งจำเป็นแห่งการดำรงชีวิตได้เองแล้ว เมื่อราษฎรมีความมั่นคงในทางเศรษฐกิจเพียงพอและประเทศมีเงินเหลือเพียงพอแก่การสะสมอาวุธเพื่อใช้ในการป้องกันประเทศแล้ว ประกอบกับประเทศไทยได้ดำเนินวิธีการเพื่อรักษาเอกราชทั้งหลายแล้ว เช่น การจัดทำประมวลกฎหมายให้ครบถ้วน เพื่อให้ไทยได้รับเอกราชทางการศาล และทางเศรษฐกิจกลับคืนมา เป็นต้น ด้วยวิธีการเหล่านี้ทั้งหมดประเทศไทยจะกลับมามีสถานะทัดเทียมกับนานาประเทศ ประเทศไทยไม่ต้องกลัวใครจะมาข่มเหงได้อีกต่อไป เพราะเราได้ทัดเทียมกับนานาประเทศแล้ว และเมื่อประเทศไทยได้ทำการค้ากับต่างประเทศ ประเทศไทยไม่ได้เบียดเบียนหรือกีดกันอาชีพของคนต่างชาติในประเทศไทยและไม่ได้ผิดสัญญาหรือข้อตกลงใด ๆ ก็ไม่จำเป็นต้องกลัวประเทศไทยมาลาวีหรือทำสงคราม ประกอบกับบริบทของประชาคมโลกในขณะนั้นได้มีการจัดตั้งสันนิบาตชาติขึ้นมาแล้ว แม้ปรีดีจะเชื่อว่าสันนิบาตชาติจะทำอะไรไม่ได้มาก แต่ปรีดีก็เห็นว่า แนวโน้มของโลกจะไปในทางที่สันติขึ้นโดยยกกรณีพิพาทระหว่างอังกฤษกับเปอร์เซีย ซึ่งเปอร์เซียได้ยกเลิกสัมปทานบริษัทน้ำมันของอังกฤษทำให้อังกฤษเลือกที่จะนำข้อพิพาทดังกล่าวมาว่ากล่าวในที่ประชุมสันนิบาตชาติแทนจะทำสงคราม^[14]

ประการที่สาม ในด้านสังคมนั้นเมื่อรัฐบาลเข้ามาจัดการเศรษฐกิจโดยจัดให้มีสิ่งอุปโภคและสิ่งจำเป็นแห่งการดำรงชีวิตได้เองแล้ว ราษฎรก็สามารถจะเข้าถึงปัจจัยแห่งการดำรงชีวิตต่าง ๆ ได้แล้ว การจะใช้สิทธิและเสรีภาพในระบอบการปกครองประชาธิปไตยจึงจะเป็นไปได้จริง เพราะราษฎรไม่ต้องกังวลดิ้นรนเพื่อสร้างความแน่นอนในชีวิตก็ด้วยมีประกันความสุขสมบูรณ์ที่รัฐบาลจัดไว้ให้แล้ว การมีประกันความสุขสมบูรณ์นี้นอกจากจะช่วยสร้างทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยที่ทำให้ราษฎรเกิดความรักชาติมากยิ่งขึ้นแล้ว ยังเป็นการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศด้วย กล่าวคือ เหตุอันเนื่องจากเศรษฐกิจนั้นเป็นอีกเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดการกระทำความผิดอาชญากรรม แต่เมื่อราษฎรได้มีความสุขสมบูรณ์มีอาหารการกิน มีเครื่องนุ่งห่ม และสถานที่อยู่อาศัยแล้ว ก็ไม่มีความจำเป็นต้องประทุษร้ายเบียดเบียนกันอีกต่อไป^[15] ซึ่งหากสังคมใดมนุษย์ในสังคมประทุษร้ายกันด้วยวิธีการต่างๆ เพราะด้วยจำกัดไม่สามารถเข้าถึงปัจจัยแห่งการดำรงชีวิตแล้ว สังคมเช่นนั้นย่อมไม่สามารถดำรงอยู่ได้อย่างสงบสุข และท้ายที่สุดนี้เมื่อราษฎรได้รับการประกันความสุขสมบูรณ์แล้วไม่ต้องพะวงว่าทรัยพ์สินจะต้องอันตรายสาบสูญหาย และรัฐบาลได้กำหนดให้

สาระสำคัญเหล่านี้ที่ผู้เขียนได้นำมาสู่ผู้อ่านนี้เป็นหลักใหญ่ใจความของเค้าโครงการเศรษฐกิจเท่านั้น สำหรับเนื้อหาในส่วนอื่นของเค้าโครงการเศรษฐกิจ เช่น การจัดหาแหล่งเงินทุนด้วยวิธีการจัดเก็บภาษีทางอ้อมต่าง ๆ ภาษีมรดก และการจัดตั้งธนาคารชาติ เป็นต้น ก็เป็นแต่วิธีการที่จะนำไปสู่สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจเท่านั้น  สำหรับในบทความต่อไปผู้เขียนจะกล่าวถึงการนำเค้าโครงการเศรษฐกิจมาปรับใช้ในยุคสมัยปัจจุบันได้อย่างไรบ้าง

---

เชิงอรรถ

^[1] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542), น. 75.

^[2] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น. 51.

^[3] เพิ่งอ้าง, น. 51.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 52.

^[5] เพิ่งอ้าง, น. 53.

^[6] เพิ่งอ้าง, น.53.

^[7] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น.73.

^[8] มรุต วันทนาการ และดรุณี หมั่นสมัคร, “ประวัติและความเป็นมาของเทศบาล,” สืบค้นเมื่อวันที่ 1 กรกฎภาคม 2563, จาก wiki.kpi.ac.th/index.php?title=ประวัติและความเป็นมาของเทศบาล#cite_note-1.

^[9] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 61.

^[10] เพิ่งอ้าง, น. 61.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 54.

^[12] เพิ่งอ้าง, น. 49.

^[13] เพิ่งอ้าง, น. 46 และ 49.

^[14] เพิ่งอ้าง, น.62.

^[15] เพิ่งอ้าง, น.63.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความก่อน ผู้เขียนได้เล่าถึงสภาพเศรษฐกิจและสังคม และความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ ซึ่งผลักดันให้คณะราษฎรคิดและเห็นว่า จำเป็นจะต้องมีการวางเค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมา

เค้าโครงเศรษฐกิจฉบับแรกนี้ ปรีดี พนมยงค์เขียนขึ้นภายในระยะเวลาที่จำกัด และมุ่งหมายที่จะให้เค้าโครงการเศรษฐกิจนี้เป็นเพียงหลักการใหญ่เท่านั้น ในรายละเอียดการดำเนินการแต่ละเรื่องนั้นจะต้องมีการไปคิดและกำหนดวิธีการดำเนินการอีกทีหนึ่งภายใต้หลักการนี้

สำหรับสาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้น หากพิจารณาตลอดทั้งฉบับแล้วจะเห็นได้ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นได้พูดถึงในหลายเรื่องด้วยกัน แต่หลักใหญ่สำคัญที่สุด ก็คือ การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ซึ่งปรีดีมองว่า การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนี้ จะทำให้ราษฎรสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพของตนภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้อย่างเต็มที่ ซึ่งในบทความนี้ผู้เขียนจะขอพาทุกท่านมาร่วมกันอ่านเค้าโครงการเศรษฐกิจอีกครั้งหนึ่ง โดยไล่เรียงไปตามหัวข้อต่าง ๆ ดังนี้

การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

การขจัดความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจเป็นหัวใจสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งหากไม่มีความแน่แท้ของเศรษฐกิจแล้ว ประชาชนจะสามารถในใช้สิทธิและเสรีภาพได้อย่างเต็มที่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย เพราะจะต้องคิดกังวลกับอนาคตที่ไม่แน่นอน เกินกว่าจะได้ให้ความสนใจและใส่ใจกับการใช้สิทธิและเสรีภาพได้  วิธีการหนึ่งที่ปรีดี พนมยงค์ นำเสนอเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ ก็คือ การที่รัฐจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Assurance Sociale)^[1] อันเป็นการประกันว่า ประชาชนตั้งแต่เกิดมาจนกระทั่งสิ้นชีพ ซึ่งในระหว่างนั้นจะเป็นเด็ก คนเจ็บป่วย คนพิการ หรือคนชราทำงานไม่ได้ ก็จะได้มีอาหาร เครื่องนุ่งห่ม สถานที่อยู่อาศัย และปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต^[2] ซึ่งปรีดีเชื่อว่า “เมื่อรัฐบาลประกันได้เช่นนี้แล้ว ราษฎรทุกคนจะนอนตาหลับ เพราะไม่ต้องกังวลว่า เมื่อเจ็บป่วยหรือพิการหรือชราแล้วจะต้องอดอยาก หรือเมื่อตนมีบุตรจะต้องเป็นห่วงใยบุตรเมื่อตนได้สิ้นชีพไปแล้วว่า บุตรจะอดอยากหรือหาไม่เพราะรัฐบาลเป็นประกันอยู่แล้ว”^[3]

การจะประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรได้นั้น ปรีดีได้กล่าวไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจว่า ต้องเป็นหน้าที่ของรัฐบาลเท่านั้น เพราะโดยสภาพแล้วเอกชนไม่สามารถที่จะทำได้ หรือถ้าจะทำได้ก็ด้วยต้นทุนที่สูงมาก ทำให้เบี้ยประกันภัยที่ประชาชนต้องจ่ายก็แพงมากไปด้วยเช่นกัน^[4] โดยสภาพจึงไม่มีเอกชนรายใดที่จะสามารถประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรทั้งหมดได้ รัฐบาลจึงจำเป็นต้องเข้ามาจัดการดังกล่าวโดยอาศัยอำนาจแห่งกฎหมาย ซึ่งปรีดีได้เสนอร่างพระราชบัญญัติว่าการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรมาพร้อมกับเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้ ซึ่งบทบัญญัติของกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะต้องจ่ายเงินให้แก่ราษฎรทุกคนเป็นจำนวนพอกับที่ราษฎรจะนำเงินนั้นไปแลกเปลี่ยนกับปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต โดยพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดอัตราเงินที่ได้รับจากรัฐบาลเป็นอัตราขั้นต่ำตามแต่ละช่วงอายุของราษฎรแต่ละคน^[5] และหากราษฎรคนใดมีคุณวุฒิหรือความสามารถพิเศษก็จะได้รับเงินเดือนเพิ่มขึ้นอีก^[6] นอกจากนี้ หากราษฎรคนใดเป็นข้าราชการหรือทำงานราชการก็จะได้รับเงินเดือนเพิ่มอีกส่วนหนึ่ง^[7] ซึ่งในท้ายที่สุดแล้วราษฎรทุกเกือบจะมีสถานะเป็น “ข้าราชการ” ตามหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจและเค้าร่างพระราชบัญญัติความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

ตารางแสดงอัตราช่วงอายุที่จะได้รับเงินจากรัฐบาล ซึ่งจำนวนเงินเท่าใดจะถูกกำหนดโดยพระราชกฤษฎีกาอีกทีหนึ่ง

ลำดับ	ช่วงอายุ	จำนวนเงิน/เดือน
1.	บุคคลที่มีอายุต่ำกว่า 1 ปี	เดือนละ………………………………….บาท
2.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 1 – 5 ปี	เดือนละ………………………………….บาท
3.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 6 – 10 ปี	เดือนละ………………………………….บาท
4.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 11 – 15 ปี	เดือนละ………………………………….บาท
5.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 16 – 18 ปี	เดือนละ………………………………….บาท
6.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 19 – 55 ปี	เดือนละ………………………………….บาท
7.	บุคคลที่มีอายุ 55 ปีขึ้นไป	เดือนละ………………………………….บาท

มีข้อพึงสังเกตประการหนึ่งคือคำว่า “ปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต” ที่ปรีดีพูดถึงในเค้าโครงการเศรษฐกิจมีความหมายกว้างกว่าปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีวิตแค่อาหาร เครื่องนุ่งห่ม ที่อยู่อาศัย และยารักษาโรคเท่านั้น แต่ปรีดีมองปัจจัยแห่งการดำรงชีวิตว่า มีลักษณะเป็นพลวัตเปลี่ยนแปลงไปตามความเจริญของสังคม และมีขอบเขตกว้างรวมไปถึงเรื่องสินค้าอุปโภคบริโภค สิ่งอำนวยความสะดวก และสิ่งพักผ่อนหย่อนใจเพื่อหาความเพลิดเพลิน^[8] ซึ่งรัฐบาลจะจัดให้มีสิ่งเหล่านี้เมื่อรัฐเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจ  ดังนั้น แม้จะมีผู้พยายามเปรียบเทียบประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรว่าเป็นสวัสดิการพื้นฐาน ซึ่งจะเห็นได้ว่า ประกันความสุขสมบูรณ์นั้นไปไกลกว่าการเป็นสวัสดิการพื้นฐานมาก เพราะไม่ได้ตอบสนองแค่ความต้องการพื้นฐาน แต่ครอบคลุมลงไปในทุกด้านของชีวิต

การเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจโดยรัฐ

หากพิจารณาตลอดทั้งเค้าโครงการเศรษฐกิจและร่างกฎหมายที่ปรีดีเสนอไว้ในท้ายเค้าโครงนั้น จะเห็นได้ว่า ปรีดีมีแนวคิดสนับสนุนให้รัฐเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจด้วยเหตุผลหลัก 3 ประการ ได้แก่

ประการแรก การไม่มีเงินทุนและที่ดินเพียงพอจะประกอบกิจการ ซึ่งปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจว่า

“ราษฎรในเวลานี้ต่างคนมีที่ดินและเงินทุนพอเพียงอยู่แล้วหรือ เราจะเห็นได้ว่า 99% ของราษฎร หามีที่ดินและเงินทุนเพียงพอที่จะประกอบการเศรษฐกิจแต่ลำพังให้ถูกต้องครบถ้วนไม่  ราษฎรต่างก็มีแรงงานประจำตนของตน แรงงานนี้ตนจะเอาไปทำอะไร เมื่อตนไม่มีที่ดินและเงินทุนเพียงพอ” ^[9]

ในการประกอบกิจการทางเศรษฐกิจนั้นปัจจัยสำคัญที่ต้องอาศัยมีอยู่ 3 อย่างด้วยกันคือ ที่ดิน แรงงาน และเงินทุน ซึ่งตามที่ได้กล่าวมาแล้วในบทความก่อนว่า ในช่วงปี พ.ศ. 2472–2475 ราษฎรชาวสยาม (หรือไทยในปัจจุบัน) มีอาชีพหลักที่นิยมอยู่สองอย่างคือ การรับราชการเป็นข้าราชการอย่างหนึ่ง และการทำเกษตรกรรมเป็นชาวนาอีกอย่างหนึ่ง สำหรับราษฎรที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นชาวนานั้นโดยส่วนใหญ่แล้วไม่มีที่ดินเป็นของตนเองและใช้วิธีการเช่าที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรมมีเพียงส่วนน้อยที่จะเป็นเจ้าของที่ดินเอง ประกอบกับจากการศึกษาของ คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ก็ได้พบว่า ต้นทุนของชาวนาในการปลูกข้าวนั้นสูงมาก เพราะนอกจากค่าใช้จ่ายที่ใช้ในการเพาะปลูกแล้ว ยังมีค่าใช้จ่ายอื่น ๆ อีก เช่น ดอกเบี้ยเงินกู้มาลงทุนทำนา ค่าเช่านา ภาษีต่าง ๆ ทั้งภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินค่ารัชชูปการ เป็นต้น ซึ่งสิ่งเหล่านี้ส่งผลต่อการสะสมทุนของราษฎร ทำให้ราษฎรไม่มีเงินทุนเพียงพอ ดังนั้น แม้ราษฎรจะมีแรงงานเป็นของตนเอง แต่หากปราศจากที่ดินและเงินทุนแล้วก็ไม่มีประโยชน์อะไร

ประการที่สอง เพื่อไม่ให้ทรัพยากรถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งในเรื่องนี้ปรีดีนำเสนอไว้ใน 2 ประเด็นด้วยกัน คือ การมิได้ใช้แรงงานอย่างเต็มที่ และการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

ประเด็นแรก การมิได้ใช้แรงงานอย่างเต็มที่ซึ่งปรีดีเห็นว่า

“ชาวนาซึ่งเป็นพลเมืองส่วนมากของประเทศสยามทำนาปีหนึ่งไม่เกิน 6 เดือน (รวมทั้งไถ หว่าน เกี่ยว ฯลฯ) ยังมีเวลาเหลืออีก 6 เดือนนี้ ราษฎรมีทางที่จะใช้ให้เป็นประโยชน์ในทางการประกอบเศรษฐกิจได้แล้ว ความสมบูรณ์ของราษฎรก็ย่อมจะเพิ่มขึ้นได้…การที่แก้ไขให้ราษฎรได้ใช้เวลาว่างที่เหลืออยู่นี้ให้เป็นประโยชน์ได้ด้วยวิธีที่ปล่อยให้เอกชนต่างคนต่างทำนั้นสำเร็จได้อย่างไร ข้าพเจ้าเห็นว่า จะมีอยู่ก็แต่รัฐบาลที่จะกำหนดวางแผนการเศรษฐกิจแห่งชาติให้ราษฎรได้ใช้เวลาที่เหลืออีก 6 เดือนนี้เป็นประโยชน์” ^[10]

นอกจากนี้ ปรีดียังได้กล่าวถึงคนกลุ่มหนึ่งซึ่งปรีดีเรียกว่า “พวกหนักโลกทำให้ถ่วงความเจริญ” ซึ่งเป็นคนประเภทไม่ประกอบการเศรษฐกิจหรือการใดให้เหมาะสมแก่แรงงานของตน อาศัยอาหาร เครื่องนุ่งห่ม สถานที่อยู่ของผู้อื่นหรือบางทีก็ทำงานเล็ก ๆ น้อย ๆ ซึ่งถ้าพวกหนักโลกนี้ทำงานก็จะทำให้มีผลผลิตเพิ่มขึ้นและทำให้มีรายได้เพิ่มขึ้นไปด้วย^[11]

ประเด็นที่สอง การใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างไม่มีประสิทธิภาพนั้น ปรีดีได้ตั้งข้อสังเกตว่า

“…ในเวลานี้ที่ดินที่แยกย้ายอยู่ระหว่างเจ้าของต่าง ๆ นั้น ต่างเจ้าของก็ทำคูคันนาของตน…” ^[12]

ซึ่งสอดคล้องกับการสำรวจของซิมเมอร์แมน พบว่า ที่ดินส่วนใหญ่ในประเทศเว้นแต่ในภาคกลางนั้นมีลักษณะเป็นที่ดินแปลงเล็ก ๆ และอยู่กระจัดกระจายกัน ชาวนาคนหนึ่งมีที่ดินหลายแปลงอยู่ห่างกัน และแปลงหนึ่งมีเนื้อที่เพียงงานเดียวก็มี^[13] ในเวลานั้นการใช้ประโยชน์ที่ดินส่วนใหญ่นั้นถูกใช้เพื่อประโยชน์ในการเกษตร เจ้าของที่ดินเป็นเอกชนต่างคนต่างใช้ประโยชน์จากที่ดินของตนเอง ประกอบกับวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในขณะนั้น ทำให้เจ้าของที่ดินได้รับความยากลำบาก ซึ่งปรีดีได้อธิบายสภาพดังกล่าวไว้ว่า “ในเวลานี้ผลจากที่ดินนั้นย่อมได้แทบไม่คุ้มค่าใช้จ่ายและค่าอากรหรือดอกเบี้ย เพราะชาวนาเวลานี้แทบกล่าวได้ว่า 99% เป็นลูกหนี้เอาที่ดินไปจำนองหรือเป็นประกันต่อเจ้าหนี้ ฝ่ายเจ้าหนี้เองก็เก็บดอกเบี้ยหรือต้นทุนไม่ได้ หรือผู้ที่มีนาให้เช่า เช่น นาในทุ่งรังสิต เป็นต้น เจ้าของนาแทนที่จะเก็บค่าเช่าได้กลับจำต้องออกเงินเสียค่านา เป็นการขาดทุนย่อยยับกันไปไม่ว่าคนมีหรือคนจน”^[14]

ปัจจัยทั้งสองประการดังกล่าวทำให้ปรีดีเชื่อว่า รัฐควรเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจ และได้เสนอวิธีการในการเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจของรัฐเอาไว้ในเค้าโครงการใน 4 วิธีการด้วยกัน ได้แก่

ประการแรก การที่รัฐบาลเข้าบริหารจัดการแรงงาน โดยการกำหนดให้ราษฎรทุกคนที่มีอายุ 18–54 ปี เป็นข้าราชการ ซึ่งปรีดีเห็นว่า เมื่อว่างจากช่วงการทำนา 6 เดือนและวันหยุดพักผ่อนแล้ว รัฐบาลก็สามารถปรับเปลี่ยนกำลังคนไปใช้ในงานต่าง ๆ ได้ตามความเหมาะสม โดยขึ้นกับแผนเศรษฐกิจที่รัฐบาลจะได้กำหนดไว้ เช่น การทำไร่ หรือทำถนน เป็นต้น นอกจากนี้ รัฐบาลอาจจัดให้ข้าราชการเหล่านี้ศึกษาหาความรู้เพิ่มเติมได้อีกด้วย^[15] อย่างไรก็ตาม ตามเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นก็ยอมรับให้มีบุคคลบางกลุ่มไม่ต้องเป็นข้าราชการและประกอบอาชีพอิสระ (Professions Liberales) เช่น นักประพันธ์ ทนายความ ช่างเขียน และครูในวิชาบางอย่าง เป็นต้น^[16] หรืออาชีพอื่น ๆ เช่น การประกอบกิจการโรงงานซึ่งเอกชนเป็นเจ้าของอยู่แล้วในเวลา นี้เมื่อผู้ประสงค์จะทำต่อไปโดยไม่อยากเป็นข้าราชการแล้ว ก็อนุญาตเช่นเดียวกัน^[17]

ประการที่สอง เนื่องจากแต่เดิมรัฐบาลไม่ได้เข้ามาจัดการเศรษฐกิจ แต่ปล่อยให้เอกชนต่างดำเนินการทางเศรษฐกิจแบบต่างคนต่างทำ (ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม) ทำให้การใช้ประโยชน์ในที่ดินที่เป็นปัจจัยการผลิตที่มีความสำคัญถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพและไม่สร้างผลตอบแทนที่เพียงพอ ซึ่งตามเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้ ปรีดีเสนอให้รัฐบาลดำเนินการนำที่ดินกลับมาเป็นของรัฐบาลโดยวิธีการซื้อ ปรีดีกล่าวหนักแน่นเอาไว้ว่าจะต้องดำเนินวิธีการละม่อม คือ ต้องอาศัยการร่วมมือกันระหว่างคนมีกับคนจน รัฐบาลต้องไม่ประหัดประหารคนมี^[18] วิธีการที่ปรีดีจะนำมาใช้ก็คือ การเสนอขอซื้อที่ดินจากเจ้าของที่ดินโดยให้รัฐบาลและเจ้าของที่ดินร่วมกันเจรจาในราคาที่ดิน แต่จะต้องไม่เกินกว่าราคาตลาดของที่ดินก่อนวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475^[19]

เมื่อที่ดินเป็นของรัฐบาลแล้ว รัฐบาลสามารถกำหนดได้ว่า การประกอบเศรษฐกิจในที่ดินนั้นจะแบ่งออกเป็นส่วนอย่างไร และจะต้องใช้เครื่องจักรกลชนิดใดเป็นจำนวนเท่าใด ในขณะเดียวกันการรวมแปลงที่ดินเข้าด้วยกันทำให้เกิดผลดี คือ ทำให้ประหยัดค่าใช้จ่ายลง เนื่องจากเดิมแต่ละคนต่างทำต่างลงทุนซ้ำซ้อนกันเพื่อพัฒนาที่ดินของตนเอง เช่น การทำคูคันนาอาจจะทำน้อยลง หรือการใช้เครื่องจักรกลเพื่อทำการไถก็สามารถดำเนินต่อเนื่องกันไปได้ ไม่ต้องทำที่หนึ่งแล้วก็เปลี่ยนไปทำอีกที่หนึ่ง เพราะที่ดินต่างเจ้าของกัน เป็นต้น นอกจากนี้ การที่รัฐบาลเป็นเจ้าของที่ดินทั้งหมดรัฐบาลก็สามารถอาศัยความรู้และเทคโนโลยีจากผู้เชี่ยวชาญมาใช้ในการพัฒนาที่ดินได้ ประชาชนที่ทำนาก็จะทำนาในฐานะเป็นข้าราชการที่ทำงานให้กับรัฐบาลมีเงินเดือนแน่นอน และได้ผลประโยชน์เพิ่มเติมจากกำไรที่ขายข้าวเพิ่มเติมด้วย อย่างไรก็ตาม การซื้อคืนที่ดินก็ไม่ใช่ว่า จะได้ซื้อคืนที่ดินทุกประเภท รัฐบาลจะซื้อคืนเฉพาะที่ดินจะใช้ประกอบการเศรษฐกิจ เช่น ที่นาหรือไร่ เป็นต้น ส่วนบ้านที่อยู่อาศัยนั้นไม่จำเป็นที่รัฐบาลต้องซื้อคืน เว้นแต่เจ้าของประสงค์ขาย^[20]

ประการที่สาม เมื่อรัฐเข้ามาจัดการในทางเศรษฐกิจแล้ว รัฐบาลสามารถที่จะแบกรับต้นทุนต่าง ๆ ได้ เพราะรัฐบาลมีเงินทุนคืองบประมาณแผ่นดิน ซึ่งได้มาจากภาษีของประชาชนทุกคน ทำให้สามารถลงทุนต่างๆ  ได้ สามารถนำเข้าเครื่องจักรมาใช้ได้ ซึ่งรัฐบาลหาเงินทุนนั้นสามารถทำได้ง่ายกว่าราษฎรหาเงินทุนเอง

ประการที่สี่ เมื่อรัฐบาลเป็นผู้จัดการเศรษฐกิจรัฐบาลมีเงินทุนก็สามารถนำเข้าเครื่องจักรมาใช้ในการประกอบกิจการทางเศรษฐกิจได้ ซึ่งเครื่องจักรนั้นมีข้อดีในการช่วยลดการใช้แรงงานมนุษย์ลงไป แต่การนำเครื่องจักรมาใช้ก็มีข้อเสียคือ เครื่องจักรนั้นเข้ามาทดแทนแรงงานของมนุษย์ เช่น โรงทอผ้าซึ่งแต่เดิมเป็นโรงงานที่ทำด้วยมือใช้คนงานพันคน เมื่อโรงทอผ้านั้นเปลี่ยนมาใช้เครื่องจักรกลต้องการคนงานเพียงร้อยคน เช่นนี้แล้วคนงานอีก 900 คนก็จะต้องออกจากโรงงานนั้น กลายเป็นคนไม่มีงานทำ เป็นต้น^[21] ข้อเสียนี้เราไม่สามารถโทษเครื่องจักรได้ แต่ปัญหามันเกิดมาจากการไม่สามารถบริหารจัดการทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่ในทางกลับกันนั้นหากรัฐบาลเป็นคนบริหารจัดการทางเศรษฐกิจเอง รัฐบาลก็สามารถดูดซับแรงงานส่วนเกินเพื่อเอาไปใช้ในกิจกรรมอื่นได้

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลในขณะนั้น ไม่ใช่ทุกคนจะเห็นด้วยกับวิธีการดำเนินเศรษฐกิจตามข้อเสนอในเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้ โดยเฉพาะพระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ก้อน หุตะสิงห์) ซึ่งพิจารณาได้จากการแถลงนโยบายของรัฐบาลเมื่อวันี่ 20 ธันวาคม พ.ศ. 2475 พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ได้แถลงว่า “…หลักการในเรื่องนี้มีอยู่เป็น 2 ทาง ทางหนึ่งรัฐบาลเข้าจัดทำเองเสียทั้งหมด ซึ่งเป็นการตึงเกินไป อาจจะมีเสียยิ่งกว่าได้ และอาจเป็นการเดือดร้อนแก่บุคคลบางจำพวก อีกทางหนึ่งก็คือรัฐบาลไม่ทำอะไรเลย ปล่อยให้ราษฎรทำกันเอง ใครดีใครได้ ใครกำลังน้อยก็ย่อยยับไป ใครกำลังมากก็ฟุ่มเฟือย ดังนี้ก็เป็นการหย่อนเกินไป มีเสียมากกว่าได้เหมือนกัน เพราะฉะนั้นจุดที่หมายของรัฐบาลนี้ จึงคิดเข้ามีส่วนในกิจการที่เห็นเป็นสำคัญสำหรับประเทศสมควรทำเสียเองก็ทำ สมควรเพียงแต่เข้าควบคุมก็เพียงแค่ควบคุม สุดแต่จะเห็นเป็นประโยชน์ยิ่งสำหรับบุคคลทั่วไป จะเอาประโยชน์คนหมู่หนึ่งเป็นที่ตั้ง และไม่คิดถึงประโยชน์ของคนอีกหมู่หนึ่งนั้นหามิได้”^[22] สภาพตามถ้อยแถลงของพระยามโนปกรณ์นิติธาดานั้นแทบไม่แตกต่างอะไรกับที่รัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เคยดำเนินมาก่อนหน้านี้ ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวไม่สามารถบรรลุเป้าหมายจะแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจได้ เพราะปัญหาหลักของเรื่องนี้อยู่ที่สภาพเศรษฐกิจและสังคมตามที่ได้มีการศึกษาโดยซิมเมอร์แมนมาแล้ว

ความสุขสมบูรณ์ของราษฎร คือ เป้าหมายของเค้าโครงการเศรษฐกิจ ส่วนการเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้นเป็นวิธีการซึ่งปรีดี พนมยงค์มุ่งหมายที่จะนำมาใช้เพื่อไปให้ถึงเป้าหมายที่วางไว้ โดยปรีดีได้พิจารณาจากสภาพความเป็นจริงผ่านมุมมองของปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยและแนวคิดภราดรภาพนิยม อย่างไรก็ตามสาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นยังมีประเด็นอื่น ๆ อีก คือ การกระจายอำนาจเพื่อเป็นฐานในทางเศรษฐกิจไปยังพื้นที่ชนบท และการสร้างระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาติ ซึ่งผู้เขียนจะได้นำเสนอในบทความต่อไป

---

เชิงอรรถ

^[1] “Assurance Sociale” เป็นภาษาฝรั่งเศส หากเป็นภาษาอังกฤษก็คือคำว่า “Social Assurance” ซึ่งแปลเป็นภาษาไทยก็คือคำว่า “การประกันสังคม” แต่หากพิจารณาแล้วจะเห็นได้ว่า ประกันความสุขสมบูรณ์นั้นมีความแตกต่างจากประกันสังคมในความเข้าใจปัจจุบันพอสมควร.

^[2] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : สุขภาพใจ, 2552), น. 27.

^[3] เพิ่งอ้าง, น. 27.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 27.

^[5] เค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร, มาตรา 3.

^[6] เค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร, มาตรา 4.

^[7] เค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร, มาตรา 7.

^[8] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 48.

^[9] เพิ่งอ้าง, น. 30.

^[10] เพิ่งอ้าง, น. 32.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 36.

^[12] เพิ่งอ้าง, น. 39.

^[13] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525), น.20.

^[14] ประเทศไทยในขณะนั้นกำลังเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจโลก เนื่องจากสหราชอาณาจักรซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญของประเทศไทยก็เผชิญวิกฤตเศรษฐกิจเช่นกัน ทำให้จำเป็นต้องลดอัตราการซื้อสินค้าจากประเทศไทย ซึ่งสินค้าอย่างหนึ่งที่ได้รับผลกระทบก็คือข้าว ซึ่งเมื่อราคาข้าวตกต่ำลงก็ส่งผลต่อรายได้ของชาวนาไม่เพียงพอแก่การจ่ายค่าใช้จ่ายต่างๆ และในขณะเดียวกันเจ้าที่ดินก็ประสงค์จะขายที่ดินก็ขายไม่ได้ แม้ราคาที่ดินจะลดลงก็ตาม เพราะเศรษฐกิจไม่ดีไปทุกระดับ, โปรดดู ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น.37.

^[15] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น.37.

^[16] เพิ่งอ้าง, น.44.

^[17] เพิ่งอ้าง, น.43-44.

^[18] เพิ่งอ้าง, น.37.

^[19] เค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกอบเศรษฐกิจ พุทธศักราช…, มาตรา 4 และมาตรา 5.

^[20] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น.38.

^[21] เพิ่งอ้าง, น. 34.

^[22] ประเสิรฐ ปัทมะสุคนธ์, รัฐสภาไทยในรอบสี่สิบสองปี (พ.ศ. 2475–2517), (กรุงเทพฯ : ห้างหุ้นส่วนจำกัด ช. ชุมนุมการช่าง, 2517), น. 51.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความก่อนผู้เขียนได้เล่าถึงมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ เพื่อฉายภาพให้เห็นฐานคิดที่นำมาสู่การเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจในเวลาต่อมา ซึ่งนับได้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้เป็นแผนแม่บทการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับแรกของประเทศไทย  ในบทความนี้จะพาทุกท่านมาสู่เนื้อหาของเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ โดยจะเริ่มจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในช่วงปี พ.ศ. 2472-2475 เพื่อทำความเข้าใจบริบทในการเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี  ตามด้วยความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจซึ่งปรีดีเน้นย้ำและเห็นว่าเป็นสิ่งสำคัญที่ทำให้จำเป็นต้องมีการวางเค้าโครงการเศรษฐกิจ 

สภาพเศรษฐกิจและสังคมในขณะนั้น

ในการทำความเข้าใจเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีนั้น นอกจากจะต้องทำความเข้าใจมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจแล้ว ยังต้องทำความเข้าใจสภาพเศรษฐกิจและสังคมในช่วงเวลาดังกล่าวประกอบด้วยเพื่อทำความเข้าใจบริบทในการเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจ โดยช่วงปี พ.ศ. 2472-2475 นั้น สถานการณ์ของโลกเพิ่งผ่านพ้นสงครามโลกครั้งที่ 1 มา ระบบเศรษฐกิจที่นิยมขณะนั้นคือระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม ซึ่งรัฐปล่อยให้การจัดสรรทรัพยากรเป็นตามระบบกลไกตลาด แต่ด้วยสภาพการณ์ที่เศรษฐกิจบอบช้ำจากสงคราม ทำให้เอกชนไม่มีความสามารถในการดูดซับแรงงานทำให้เกิดวิกฤตการณ์การว่างงานไปทั่วยุโรป

สยามในขณะนั้นก็ได้รับผลกระทบไปด้วย อันเนื่องจากการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของเศรษฐกิจโลกภายหลังจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 ทำให้เศรษฐกิจของสยามเปลี่ยนจากเศรษฐกิจแบบพึ่งพาตนเองมาเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก  เมื่อเปลี่ยนเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออกแล้ว ทำให้เศรษฐกิจของสยามผูกติดอยู่กับเศรษฐกิจของโลกตะวันตก และเงินบาทผูกติดอยู่กับเงินปอนด์ของประเทศสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) ซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญของสยามในขณะนั้น  เมื่อเศรษฐกิจในยุโรปตกต่ำลงเพราะผลของสงครามก็ส่งผลให้ข้าว ไม้สัก ดีบุก และยางพารา ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกของสยามราคาตกต่ำลง และขายในตลาดต่างประเทศไม่ได้ราคา ทำให้สยามมีรายได้ลดลง ในปี พ.ศ. 2473 รัฐบาลสยามในขณะนั้นจึงแก้ปัญหาด้วยการตัดทอนรายจ่ายเพื่อให้งบประมาณไม่ขาดดุลด้วยการลดค่าตอบแทนข้าราชการและลดงบประมาณทางทหารลง

นอกจากอาชีพข้าราชการแล้ว อาชีพอีกอย่างหนึ่งที่ชาวสยามนิยมทำกันคือ การทำเกษตรกรรม เป็นชาวนา  อย่างไรก็ตาม จากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman)^[1] ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบท ในปี พ.ศ. 2473 พบว่า แม้ประชาชนส่วนใหญ่ในสยามจะมีอาชีพเป็นชาวนา แต่ส่วนใหญ่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองและอาศัยวิธีการเช่าที่ดินจากเจ้าของที่ดิน และสัดส่วนการเช่าที่ดินแบ่งตามจำนวนภาคได้ดังนี้ ในภาคกลางชาวนาที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองอยู่ราวร้อยละ 36 ในภาคเหนือร้อยละ 27 ภาคใต้ร้อยละ 14 และภาคตะวันออกเฉียงเหนือร้อยละ 18^[2] โดยเฉพาะจังหวัดธัญญบุรี (ปัจจุบันถูกยุบรวมเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดปทุมธานี) ชาวนาส่วนใหญ่เป็นผู้เช่าที่ดินในราวร้อยละ 85^[3] ซึ่งที่ดินส่วนใหญ่นั้นเจ้าของที่ดินนั้นเป็นพวกบริษัทที่เข้ามาพัฒนาขุดคลองและพัฒนาที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรมในขณะนั้น เช่น บริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม จำกัด เป็นต้น  นอกจากนี้ ลักษณะของที่ดินส่วนใหญ่ในภาคเหนือ ภาคใต้ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เป็นที่ดินแปลงเล็ก ๆ และอยู่กระจัดกระจายกัน ชาวนาคนหนึ่งมีที่ดินหลายแปลงอยู่ห่างกัน และแปลงหนึ่งมีเนื้อที่เพียงงานเดียวก็มี^[4]

สภาพของการทำนาของชาวนาส่วนใหญ่นั้นพึ่งพาธรรมชาติและไม่ได้เข้าถึงเทคโนโลยี การเพาะปลูกยังดำเนินตามแบบเดิมอยู่ คือ ต้องใช้เงินในการลงทุนมาก และได้เงินดอกผลเพียงเล็กน้อย^[5] นอกจากนี้ชาวนายังมีค่าใช้จ่ายในการทำนาอื่น ๆ อีกนอกจากค่าใช้จ่ายที่เป็นต้นทุนในการทำการเพาะปลูก ได้แก่ ดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายแก่เงินกู้มาลงทุนทำนา ค่าเช่านา ภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งมีลักษณะซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม  สภาพการเพาะปลูกของภาคเหนือ ภาคใต้ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือนั้นอยู่ในสภาพที่พอเลี้ยงปากเลี้ยงท้องเท่านั้น มีแต่ภาคกลางภาคเดียวที่การเพาะปลูกเพียงพอแก่การค้าขาย^[6]

เมื่อเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจขึ้นมาในระดับชาวนาก็ได้รับผลกระทบราคาข้าวตกลงมากถึง 2 ใน 3 ชาวนาขาดเงินสดในการใช้ซื้อเครื่องอุปโภคบริโภค ในขณะเดียวกันก็ขาดเงินสำหรับเสียภาษี^[7]

เมื่อพิจารณาจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมดังกล่าวนั้นมีความไม่เที่ยงแท้แน่นอนอยู่ กล่าวคือ ในกรณีของข้าราชการนั้น วันหนึ่งยังคงมีรายได้แน่นอนเป็นจำนวนเงินเท่านั้นเท่านี้ แต่ในอีกวันหนึ่งรายได้ก็ต้องลดลงเพราะได้รับผลกระทบจากเศรษฐกิจ  หรือสำหรับชาวนา รายได้จากการทำเกษตรกรรมมากน้อยไม่เท่ากันขึ้นกับธรรมชาติจะเป็นใจหรือไม่ นอกจากนี้สภาพเศรษฐกิจและสังคมก็ไม่เอื้ออำนวยการประกอบกิจการของชาวนามีต้นทุนสูงมีค่าใช้จ่ายจำนวนมากในการเพาะปลูก แต่ผลตอบแทนที่ได้มาก็ไม่ได้เยอะมาก เมื่อเทียบกับแรงงานที่ได้ลงแรงไป ทำให้การใช้ทรัพยากรเป็นไปโดยไม่คุ้มค่า

ปัญหาเหล่านี้เป็นบางเพียงบางส่วนเท่านั้น ยังไม่นับปัญหาที่เกิดขึ้นจากโครงสร้างทางการเมืองของสยามในขณะนั้น แม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะมีความพยายามปรับปรุงแก้ไขวิกฤตเศรษฐกิจด้วยวิธีการใดก็ตาม แต่ก็ถูกคัดค้านทัดทานโดยเสนาบดีสภาและอภิรัฐมนตรีสภา ประกอบกับองค์กรทางการเมืองในขณะนั้นมีปัญหาภายในตัวเองอยู่ ระหว่างพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระกำแพงเพชรอัครโยธิน กับพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช โดยเมื่อมีการลดค่าตอบแทนของข้าราชการพลเลือนและงบประมาณทางทหารลงก็สร้างความไม่พอใจเป็นวงกว้างถึงขนาดทำให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช เสนาบดีกระทรวงกลาโหมในขณะนั้นลาออกจากตำแหน่ง^[8]

สภาพดังกล่าวเมื่อคณะราษฎรได้เปลี่ยนแปลงการปกครองและได้เข้ามาบริหารประเทศแทนรัฐบาลของสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวแล้ว คณะราษฎรจึงได้จัดให้มีการร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมาเพื่อหมายจะให้มีการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจดังกล่าว

ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ

เมื่อคณะราษฎรได้เปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ประกาศต่อประชาชนถึงวัตถุประสงค์ คือ หลัก 6 ประการของคณะราษฎรซึ่งในด้านเศรษฐกิจนั้นตามหลักดังกล่าว คณะราษฎร “จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก” ซึ่งการจะประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรได้นั้น รัฐบาลจะต้องขจัดความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ

ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ ก็คือ สภาพความไม่แน่นอนตามธรรมชาติของชีวิต ไม่ว่าจะในแง่ของฐานะทางเศรษฐกิจ และในแง่ของสังขาร ซึ่งทั้งสองส่วนสัมพันธ์กันอยู่  การทำมาหาได้ในวันนี้เป็นเพราะมีสังขารที่ยังแข็งแรง จึงยังสามารถทำมาหาได้อยู่  แต่หากวันหนึ่งสังขารเสื่อมโทรมลง เพราะความเจ็บป่วยหรือความพิการ ก็คงจะไม่สามารถทำมาหาได้ ๆ อีกต่อไป ทรัพย์สินที่แสวงหามาได้จึงไม่อาจประกันความเที่ยงแท้แน่นอนได้ และความไม่เที่ยงแท้แห่งการดำรงชีวิตนี้มิใช่จะมีแต่ในหมู่ราษฎรที่ยากจนเท่านั้น คนชนชั้นกลางก็ดี คนมั่งมีก็ดีย่อมจะต้องประสบความไม่เที่ยงแท้ด้วยกันทุกรูปทุกนาม^[9] ผู้ที่เคยมั่งมีในวันนี้ หากวันหนึ่งทรัพย์สินหมดลง ก็ต้องกลายเป็นคนยากจน หรือคนที่เคยแข็งแรงทำงานได้ วันหนึ่งก็อาจจะเจ็บป่วยไม่สามารถทำมาหากินได้ต่อไป สภาพดังกล่าวทำให้ชีวิตมนุษย์ไม่มีความแน่นอนควบคุมไม่ได้

ในทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ การจะสลายความไม่เที่ยงของเศรษฐกิจได้นั้น ปรีดีมีความเชื่ออย่างแรงกล้าว่า จะต้องให้รัฐเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจ โดยการให้หลักประกันกับราษฎร กล่าวคือ ราษฎรที่เกิดมาย่อมจะได้รับประกันจากรัฐบาลว่า ตั้งแต่เกิดมาจนกระทั่งสิ้นชีพ ในระหว่างนั้นจะเป็นเด็ก หรือเจ็บป่วย หรือพิการ หรือชราทำงานไม่ได้ก็ดี ราษฎรก็จะได้มีอาหาร เครื่องนุ่งห่ม และสถานที่อยู่อาศัย อันเป็นปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต^[10] ซึ่งการจะทำเช่นนี้ได้รัฐบาลจะต้องจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Assurance Sociale)

สำหรับปรีดีแล้วประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนี้ดีกว่าการสะสมเงินทอง เพราะเงินทองนั้นเองก็ย่อมเป็นของไม่เที่ยงแท้เช่นกัน^[11] หลักคิดที่อยู่เบื้องหลังของประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรก็มาจากแนวคิดภราดรภาพนิยมซึ่งปรีดียึดถือ โดยให้สังคมร่วมแรงร่วมใจกันเข้าช่วยเหลือกันโดยมีรัฐบาลเป็นแกนกลาง

ในการดำเนินการจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดีเสนอให้รัฐบาลเป็นผู้จัดให้มีประกัน เพราะประกันเช่นนี้ไม่มีเอกชนคนใดจะทำได้ หรือถ้าเอกชนคนใดจะทำได้ราษฎรจะต้องเสียเบี้ยประกันแพงมากจึงจะคุ้มแก่การให้บริการ ปรีดีจึงเสนอให้รัฐบาลเป็นผู้ทำประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร เพราะรัฐบาลไม่จำเป็นต้องเก็บเบี้ยประกันภัยจากราษฎรโดยตรงรัฐบาลอาจจัดหาสิ่งอื่นแทนเบี้ยประกันภัยได้^[12] ซึ่งในตอนนั้นปรีดีอธิบายว่า ราษฎรอาจจะใช้วิธีการจ่ายเบี้ยประกันด้วยแรงงานโดยการเข้ามาเป็นข้าราชการ หรือจ่ายภาษีอากรโดยอ้อมเป็นจำนวนคนหนึ่งวันละเล็กละน้อยในระดับที่ราษฎรไม่รู้สึก เป็นต้น

สำหรับการดำเนินการเพื่อให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอหลักการเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ และการจะดำเนินการให้สำเร็จลุล่วงไปตามหลักการในเค้าโครงการได้นั้นจะต้องอาศัยกฎหมาย 2 ฉบับซึ่งปรีดีได้เสนอมาพร้อมกับเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้คือ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกอบเศรษฐกิจ ซึ่งจะได้มีการอธิบายต่อไป

เมื่อพิจารณาจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในขณะนั้นแล้ว เศรษฐกิจของไทยในขณะนั้นประสบกับปัญหาใหญ่อันเป็นผลมาจากการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยมโลก ประกอบกับโครงสร้างทางสังคมของไทย

ในขณะนั้นทำให้ราษฎรอ่อนแอ ไม่สามารถต้านทานต่อการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่เป็นไปอย่างรวดเร็วได้ อันเป็นปัจจัยหนึ่งที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้วรัฐบาลใหม่ของคณะราษฎรก็มีความประสงค์ที่จะแก้ไขปัญหาในเรื่องดังกล่าวจึงได้มอบหมายให้ปรีดี พนมยงค์ ร่าง

เค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมาโดยหมายจะส่งเสริมความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ในตอนถัดไปผู้เขียนจะได้อธิบายถึงสาระสำคัญในเค้าโครงการเศรฐกิจ ข้อวิจารณ์ต่อเค้าโครงการ และขอชวนทุกท่านมองเค้าโครงการผ่านมุมมองของเศรษฐกิจในปัจจุบัน

---

เชิงอรรถ

^[1] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน เป็นศาสตราจารย์ทางสังคมวิทยาจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ประเทศสหรัฐอเมริกา.

^[2] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525), น. 18.

^[3] เพิ่งอ้าง, น.19.

^[4] เพิ่งอ้าง, น.20.

^[5] เพิ่งอ้าง, น.57.

^[6] เพิ่งอ้าง, น.32.

^[7] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, ประวัติการเมืองไทยสยาม พ.ศ. 2475–2500, พิมพ์ครั้งที่ 8, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2562), น. 78.

^[8] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 7, น. 78-87.

^[9] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น.26.

^[10] เพิ่งอ้าง, น.27.

^[11] เพิ่งอ้าง, น.27.

^[12] เพิ่งอ้าง, น.27.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปรีดี พนมยงค์ ทำการอภิวัฒน์สยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย ด้วยความปรารถนาจะให้ประเทศสยามในขณะนั้นได้มีประชาธิปไตยสมบูรณ์ คือประกอบไปด้วยประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ประชาธิปไตยการเมือง และทัศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย

กล่าวเฉพาะประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ เป็นด้านที่ปรีดี พนมยงค์ ให้ความสำคัญเป็นอย่างมาก ด้วยความเชื่อว่า “ถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้…”  เพราะตระหนักต่อเรื่องดังกล่าว ภายหลังจากการอภิวัฒน์สยาม ปรีดี พนมยงค์ จึงได้พยายามผลักดันให้เกิดเค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมา โดยหมายมุ่งจะให้แบบแผนในการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเพื่อนำมาซึ่งความสุขสมบูรณ์ของราษฎร เพียงแต่ในท้ายที่สุดด้วยความขัดแย้งทางการเมืองเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้ถูกนำมาใช้จริง

อย่างไรก็ตามเค้าโครงการเศรษฐกิจก็ยังเป็นเรื่องที่ควรค่าในการนำมาศึกษาเพื่อทำความเข้าใจความคิดและวิสัยทัศน์ของปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส  แต่ก่อนที่จะนำเสนอบทความว่าด้วยการทำความเข้าใจเกี่ยวกับเค้าโครงการเศรษฐกิจในครั้งถัด ๆ ไปนั้น  ในบทความนี้ ผู้เขียนอยากจะพาทุกท่านทำความเข้าใจถึงหลักการอันเป็นแก่นแกนของมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ เสียก่อน  โดยหากพิจารณาจากบทสัมภาษณ์และงานเขียนบทความต่าง ๆ แล้ว จะเห็นได้ว่าปรีดี พนมยงค์ มีฐานคิดสำคัญ 2 ประการ คือ “ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย” และ “ลัทธิภราดรภาพนิยม”

ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย

ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย (Democratic scientific socialism) เป็นหลักคิดเฉพาะตัวของปรีดี พนมยงค์^[1] ซึ่งสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคมมาโดยตลอด

ในการทำความเข้าใจปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์ จะต้องเข้าใจความหมายและความสัมพันธ์ของคำทั้ง 3 คำนี้คือ วิทยาศาสตร์ สังคมนิยม และประชาธิปไตย

ในทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ เห็นว่า “วิทยาศาสตร์” เป็นหลักแห่งความรู้อย่างหนึ่ง โดยเป็นความรู้ที่ได้รับจากการสังเกตและค้นคว้าเชิงประจักษ์ (Empirical) ในเรื่องธรรมชาติ ความรู้แบบวิทยาศาสตร์นี้ตั้งอยู่บนหลักปรัชญาแบบวัตถุนิยมหรือ “สสารธรรม” (Materialism) ตามคำที่ปรีดีใช้ โดยแนวคิดที่หลักสสารธรรมยึดถือคือ “หลักว่าสสารวัตถุเป็นเหตุของสรรพสิ่ง” ซึ่งเป็นจุดยืนที่ต้องใช้ในการมองโลกแบบหนึ่ง ซึ่งตรงข้ามกับปรัชญาแบบจิตนิยมหรือ “จิตธรรม” (Idealism) ตามคำที่ปรีดีใช้^[2] อย่างไรก็ตาม ปรัชญาแบบสสารธรรมนั้นไม่ได้ปฏิเสธอำนาจแห่งจิตเสียทีเดียว โดยมองว่ามนุษย์นั้นแตกต่างจากสัตว์เดรัจฉาน ตรงที่มนุษย์นั้นมีจิตสำนึก และปรัชญาสสารธรรมมองว่าสภาวะแห่งความเป็นอยู่ก่อให้เกิดจิตสำนึกขึ้นมา

ส่วนคำว่า “สังคมนิยม” นั้น ปรีดีเคยอธิบายว่า แนวคิดแบบสังคมนิยมมีมากมายหลายชนิด มีเป็นร้อยชนิด หนึ่งในแนวคิดแบบสังคมนิยมที่หลายคนรู้จักก็คือ “มาร์กซิสม์” ซึ่งในการสัมภาษณ์ครั้งหนึ่ง ได้มีผู้ถามปรีดีเป็นมาร์กซิสม์หรือไม่ ก็ได้รับคำตอบว่า “ไม่ ๆ ข้าพเจ้าบอกแล้วว่าปรัชญาของข้าพเจ้าคือ สังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย ถึงแม้ว่าถ้ามาร์กซ์พูดอย่างนี้หรืออย่างนั้น ข้าพเจ้าก็ต้องพิจารณาว่าเป็นจริง หรือเป็นไปตามสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยหรือไม่  สังคมนิยมก็มีอยู่หลายชนิด แม้ลัทธิมาร์กซิสม์ก็มีชนิดต่าง ๆ …ข้าพเจ้ามีอิสระที่จะเลือกทฤษฎีใดทฤษฎีหนึ่งที่สอดคล้องกับหลักการ”^[3]  อย่างไรก็ตามปรีดีไม่เคยอธิบายว่า เห็นด้วยหรือคล้อยตามไปในแนวคิดสังคมนิยมแบบใด เพียงแต่หากพิจารณาความคิดของปรีดีในหลาย ๆ มิติแล้ว อาจสรุปได้ว่า ปรีดี พนมยงค์ มีแนวคิดสังคมนิยมแบบภราดรภาพนิยม (Solidarism) ที่มีหลักการมองว่ามนุษย์ทุกคนนั้นเกิดมามีหนี้ร่วมกัน ซึ่งในส่วนนี้จะได้อธิบายต่อไปในหัวข้อถัดไป

และคำว่า “ประชาธิปไตย” นั้น ปรีดีอธิบายว่า “ประชาธิปไตย” ประกอบด้วยคำว่า “ประชา” หมายถึง หมู่คน คือปวงชน กับคำว่า “อธิปไตย” หมายถึง ความเป็นใหญ่  ดังนั้น คำว่า “ประชาธิปไตย” จึงหมายถึง “ความเป็นใหญ่ของปวงชน” ประกอบกับปรีดีได้อ้างพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานและพจนานุกรมสำหรับนักเรียนของกระทรวงศึกษาธิการซึ่งได้ให้ความหมายของคำว่า “ประชาธิปไตย” อันแปลว่า “แบบการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่”

ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยนี้ ปรีดี พนมยงค์ ได้แสดงผ่านคำอธิบายผ่านการอธิบายองค์ประกอบของสังคม โดยเห็นว่า สังคมมนุษย์ทุกสังคมประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 ประการ  ประการแรก คือ เศรษฐกิจ ซึ่งเป็นรากฐาน (โครงสร้างเบื้องล่าง) ของสังคม  ประการที่สอง คือ การเมือง ซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบนของสังคม โดยทั้งสององค์ประกอบนี้สามารถสะท้อนและมีผลกระทบแก่กันและกัน  และประกาศที่สาม คือ ทรรศนะทางสังคม ซึ่งเป็นส่วนที่ก่อให้เกิดจิตใจอย่างหนึ่งของคนในสังคม และเป็นส่วนสำคัญของสิ่งที่เรียกว่า “วัฒนธรรม”

หากนำหลักปรัชญาแบบสสารธรรมตามที่ปรีดี พนมยงค์ ยึดถือมาอธิบายสังคมบนความสัมพันธ์ของเศรษฐกิจ การเมือง และทรรศนะทางสังคมแล้ว จะสามารถแบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนที่เป็นสสารและส่วนที่เป็นจิตใจ  

โดยในส่วนที่เป็นสสารนี้ปรีดีอธิบายในเชิงว่า สังคมดำรงอยู่เพื่อตอบสนองมนุษย์ และโดยพื้นฐานแล้วก็เพื่อที่มนุษย์จะสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ มนุษย์ก็จำเป็นจะต้องผลิตบางสิ่งบางอย่างเพื่อดำรงชีพ และสิ่งที่มนุษย์ผลิตนี้เรียกว่า “ชีวปัจจัย” ซึ่งเป็นสสารทางสังคมเกี่ยวข้องกับการผลิต เครื่องมือการผลิต บุคคลการผลิต^[4] เป็นเรื่องเศรษฐกิจอันเป็นส่วนรากฐานของสังคม ในขณะที่การเมืองซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบนจากเศรษฐกิจนั้นมีผลสะท้อนไปยังเศรษฐกิจโดยอำนวยให้เศรษฐกิจดำเนินการผลิตของสังคมได้ เพราะหากโครงสร้างทางการเมืองไม่เอื้ออำนวยแล้ว การเข้าถึงชีวปัจจัยก็จะทำได้โดยลำบาก

ตัวอย่างที่ชัดเจนของเรื่องนี้ก็คือ การอภิวัฒน์สยามในปี พ.ศ. 2475 ซึ่งปรีดีเห็นว่าเป็นการกระทำไปเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอันจะนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ โดยปรีดีได้กล่าวว่า “…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…”^[5] แสดงให้เห็นเจตนาของการอภิวัฒน์สยามนั้นไม่ได้มีความประสงค์แค่จะให้มีรัฐธรรนูญเป็นกฎหมายสูงสุดเท่านั้น แต่ต้องการให้มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจด้วย^[6]

สำหรับในส่วนของทรรศนะทางสังคมเป็นส่วนที่เป็นจิตใจ ซึ่งทรรศนะทางสังคมนั้นอาจจะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ก็ได้ แต่หากปราศจากทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยแล้วก็คงไม่เกิดประชาธิปไตยสมบูรณ์การที่มนุษย์ในสังคมใดจะมีทรรศนะทางสังคมเช่นไรก็เกิดขึ้นจากรากฐานแห่งสภาพความเป็นอยู่ทางชีวปัจจัยนั่นเอง และเมื่อทรรศนะทางสังคมเกิดขึ้นแล้วก็จะมีผลสะท้อนไปยังสภาพความเป็นอยู่ทางชีวปัจจัยคือเป็นหลักการนำที่มีอิทธิพลยิ่งขึ้นในการเคลื่อนไหวของสังคม^[7]

สำหรับทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยที่ปรีดี พนมยงค์ ปรารถนานั้นประกอบไปด้วย “จิตสำนึกในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษยชาติที่จะต้องมีความเสมอภาคกับเพื่อนมนุษย์ในสังคม และมีสิทธิเสรีภาพคือ สิทธิประชาธิปไตย”^[8] และด้วยความที่ปรีดีเป็นผู้มีความเชื่อถือในลัทธิภราดรภาพนิยมจึงเห็นว่า “สังคมที่มีทรรศนะในทางช่วยเหลือร่วมมือกันฉันท์พี่น้องโดยมิได้มีความคิดที่กดขี่ หรือเบียดเบียนระหว่างกัน”^[9] ทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์ จึงเป็นสังคมที่มนุษย์มีศักดิ์ศรีในความเป็นมนุษย์และมีความเสมอภาคกับเพื่อนมนุษย์ในสังคม และมีสิทธิและเสรีภาพตามระบอบประชาธิปไตย และมนุษย์ในสังคมนั้นจะต้องร่วมมือกันฉันท์พี่น้องโดยปราศจากการกดขี่และเบียดเบียนกัน

ลัทธิภราดรภาพนิยม

ภราดรภาพนิยมเป็นอีกหนึ่งฐานคิดของปรีดี พนมยงค์ โดยในช่วงที่ปรีดี พนมยงค์ ได้ไปศึกษาต่ออยู่ที่ประเทศฝรั่งเศส ทำให้ได้รับอิทธิพลทางความคิดทางเศรษฐกิจของ ชาร์ลส์ จี๊ด (Charles Gide) นักเศรษฐศาสตร์ชาวฝรั่งเศส ซึ่งได้อธิบายว่าภราดรภาพนิยม (Solidarism) เป็นแนวคิดที่มอง “มนุษยชาติต้องพึ่งพาอาศัยกันตั้งแต่เกิดจนตาย ดังนั้น จึงจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน โดยให้ทุกคนมีส่วนร่วมในความลำบากของผู้อื่นด้วย ซึ่งการนี้เป็นมูลฐานแห่งความยุติธรรมของสังคม”^[10]

อิทธิพลของลัทธิภราดรภาพนิยมนี้มีผลต่อความคิดทางเศรษฐกิจของปรีดีพอสมควร ดังปรากฏในรายงานการประชุมตอนหนึ่งที่ปรีดีกล่าวว่า “…เหตุที่ใช้หลักโซเซียลิสม์ไม่ใช่คอมมิวนิสม์ คือถือว่ามนุษยที่เกิดมาย่อมต้องเป็นเจ้าหนี้ลูกหนี้กัน เช่น คนจนนั้นเพราะฝูงชนทำให้จนก็ได้ คนเคยทอผ้าด้วยฝีมือครั้นมีเครื่องจักรแข่งขันคนที่ทอด้วยมือต้องล้มเลิก หรือคนที่รวยเวลานี้ ไม่ใช่รวยเพราะแรงงานของตนเลย เช่น ผู้ที่มีที่ดินมากคนหนึ่งในกรุงเทพฯ ซึ่งเดิมมีราคาน้อย ภายหลังที่ดินมีราคาแพง สร้างตึกสูง ๆ ดังนี้ ราคาที่ดินแพงขึ้นเนื่องจากฝูงชนไม่ใช่เพราะการกระทำของคนนั้น ฉะนั้นจึงถือว่ามนุษย์ต่างมีหนี้ตามธรรมจริยาต่อกัน จึงต้องร่วมประกันภัยต่อกัน และร่วมกันในการประกอบเศรษฐกิจ”^[11]

ส่วนหนึ่งเหตุที่ปรีดีสนใจและรับเอาภราดรภาพนิยมมาเป็นหลักคิดนั้น ปัจจัยหนึ่งอาจจะด้วยสอดคล้องกับพื้นฐานที่เป็นคนเติบโตมาในครอบครัวชาวพุทธ แต่อีกเหตุปัจจัยหนึ่งอาจจะเพราะปรีดีได้สังเกตความเปลี่ยนแปลงไปในบริบทของสังคมขนาดนั้น ด้วยความที่เป็นคนต่างจังหวัดและทราบวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของคนต่างจังหวัดดี และตระหนักถึงความยากลำบากของชาวนาซึ่งเป็นอาชีพหลักส่วนใหญ่ของคนไทยในขณะนั้น ซึ่งมีความยากลำบากและไม่ได้เป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตคือไม่มีที่ดินสำหรับการทำนา จึงต้องเสียค่าเช่าที่นา ถูกเก็บภาษีโคกระบือ เก็บเงินค่ารัชชูปการที่ไม่เป็นธรรม ทำให้ปรีดีตระหนักถึงในเรื่องนี้และเห็นว่าเป็นจริงดังที่ชาร์ลส์ จี๊ด ได้อธิบายไว้

ในสายธารความคิดทางเศรษฐกิจปรีดี พนมยงค์ อยู่ตรงไหน

“ข้าพเจ้าหยิบเอาส่วนที่ดีของลัทธิต่าง ๆ ที่เห็นว่าเหมาะสมแก่ประเทศสยามแล้ว จึงได้ปรับยกขึ้นมาเป็นเค้าโครงการ”

— ปรีดี พนมยงค์, คำชี้แจงเค้าโครงการเศรษฐกิจ

เมื่อได้ทำความเข้าใจฐานคิดทั้ง 2 ประการของปรีดีแล้ว ประเด็นต่อมามีว่า ปรีดี พนมยงค์ อยู่ตรงไหนในสายธารความคิดทางเศรษฐกิจ หากพิจารณาในคำชี้แจงเค้าโครงการเศรษฐกิจในหมวดและบทต่าง ๆ แล้ว จะเห็นได้ว่า ปรีดีไม่ได้ยึดถือเอาลัทธิใดลัทธิหนึ่งมาเป็นหลักในการออกแบบนโยบายเศรษฐกิจ แต่อาศัยวิธีการผสมผสานทั้งเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมหรือ “โซเซียลิสม์” (Socialism) ตามที่ปรีดีเรียก และเศรษฐกิจแบบทุนนิยม (Capitalism)  

แม้จะมีผู้กล่าวหาว่าปรีดีมีแนวคิดแบบคอมมิวนิสม์ แต่หากพิจารณาเนื้อหาของเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้วจะเห็นได้ว่า แม้เค้าโครงการเศรษฐกิจจะมีกลิ่นอายความคิดทางเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม แต่ก็ไม่ใช่คอมมิวนิสต์ตามแนวทางของคาร์ล มาร์กซ์ และฟรีดิช เอ็งเงิลส์ ซึ่งปรีดีได้ตอบกรรมานุการพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจในตอนหนึ่งว่า “…โครงการนี้ไม่ใช่หลักคอมมิวนิสม์ เรามีทั้งแคปิตัลลิสม์ และโซเซียลิสม์รวมกัน ถ้าหากพวกคอมมิวนิสม์มาอ่านจะติเตียนมาก ว่ายังรับรองพวกมั่งมีให้มีอยู่…”^[12]

ประกอบกับเมื่อพิจารณาโดยตลอดเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้ว จะเห็นได้ว่า หลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นแตกต่างจากความคิดทางเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสม์พอสมควร เช่น รัฐบาลไม่ต้องริบทรัพย์สินของผู้มั่งมี  รัฐบาลจะไม่ริบที่ดินของเอกชน แต่ใช้วิธีการซื้อขายที่ดินด้วยความสมัครใจ  รัฐบาลจะคุ้มครองลิขสิทธิ์ในงานสร้างสรรค์ (ในเค้าโครงการเศรษฐกิจใช้คำว่า“กรรมสิทธิ์”) เป็นต้น ซึ่งหลักการนี้สอดคล้องกับหลักการของภราดรภาพนิยมที่แม้จะเป็นส่วนหนึ่งในสายธารความคิดทางเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม แต่ก็มีความแตกต่างกัน เนื่องจากภราดรภาพนิยมยังมีการเคารพในกรรมสิทธิ์ของบุคคลและยอมรับให้มีมรดกตกทอดได้ ตลอดจนให้ความอิสระเสรีต่อบุคคลในการใช้จ่าย^[13]

ส่วนสาเหตุหลักที่ปรีดีนำแนวคิดแบบสังคมนิยมมาใช้ ก็อาจจะเพราะต้องการที่จะสร้างทรรศนะทางสังคมที่ประชาธิปไตย เพราะโดยหลักการแล้วลัทธิภราดรภาพนิยมยังยอมรับความไม่เสมอภาคในสังคม แต่จะดำเนินการโดยให้สังคมร่วมแรงร่วมใจกันระหว่างคนอ่อนแอและแข็งแรง ให้ร่วมกันรับผิดชอบการดำเนินชีวิตผ่านกลไกของหลักประกันทางสังคม

ดังนั้น หากจะกล่าวว่าในสายธารความคิดทางเศรษฐกิจอาจกล่าวได้ว่า ปรีดี พนมยงค์ ไม่ได้มีความคิดทางเศรษฐกิจไปในลัทธิใดลัทธิหนึ่ง การผสมผสานระหว่างทุนนิยมและสังคมนิยมก็เป็นไปเพื่อตอบสนองต่อฐานคิดทั้งสองที่มีอิทธิพลต่อความคิดที่หมายมุ่งจะสร้างให้สังคมเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ ทั้งประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ประชาธิปไตยทางการเมือง และมีทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยนั่นเอง

---

เชิงอรรถ

^[1]     เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, “ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์.” ใน ปรีดีปริทัศน์ ปาฐกถนาชุดปรีดี พนมยงค์ อนุสรณ์ (กรุงเทพฯ: เทียนวรรณ, 2526), น. 127.

^[2]     เกียรติ ผิวนวล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 128-134.

^[3]      เพิ่งอ้าง, น. 128-134.

^[4]     เพิ่งอ้าง, น. 128-134.

^[5]     ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น. 150.

^[6]     สถานการณ์ในขณะนั้นรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ไม่ประสบความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจในขณะนั้น สยามหรือไทยในปัจจุบันประสบวิกฤตการคลังที่ตกทอดมาตั้งแต่สมัยรัชกาลก่อนประกอบกับเศรษฐกิจโลกตกต่ำในช่วงปี พ.ศ. 2472 – 2475 รัฐบาลดำเนินนโยบายทางการคลังแบบขาดดุล มีการปลดข้าราชการชั้นกลางและล่างออกหลากครั้ง (บรรดาชนชั้นสูงและเจ้านายที่รับราชการไม่ได้รับผลกระทบ) และมีการเก็บภาษีรายได้จากชนชั้นกลางและราษฎรเพิ่ม.

^[7]     ปรีดี พนมยงค์, ความเป็นอนิจจังของสังคม, พิมพ์ครั้งที่ 10 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สายธาร, 2552), น. 64-65.

^[8]     ปรีดี พนมยงค์, เราจะต่อต้านเผด็จการได้อย่างไร (กรุงเทพฯ: กรุงสยามการพิมพ์, 2517), น. 42.

^[9]     ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 7, น. 64.

^[10]    อิสริยา นิติทัณฑ์ประภาศ บุญญะศิริ, “มอง “เค้าโครงเศรษฐกิจ” ในปัจจุบัน,” สถาบันปรีดี พนมยงค์ (2560), สืบค้นเมื่อวันที่ 5 มิถุนายน 2560, จาก pridi.or.th/th/content/2020/05/244.

^[11]    ปรีดี พยมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 149-150.

^[12]    ปรีดี พยมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 146.

^[13]     อิสริยา นิติทัณฑ์ประภาศ บุญญะศิริ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 10.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ประเทศซึ่งปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยย่อมให้ความสำคัญและยอมรับว่าอำนาจสูงสุดในทางการคลังเป็นของรัฐสภา ด้วยเหตุที่ว่ารัฐสภาเป็นผู้แทนของประชาชน การจะเก็บและใช้จ่ายเงินงบประมาณจากภาษีของประชาชนต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา  ในช่วงเริ่มต้นพัฒนาการประชาธิปไตยทางการคลังในประเทศไทยนั้น หลักการอำนาจสูงสุดในทางการคลังเป็นของรัฐสภาได้รับการสถาปนาขึ้นมาบ้างแล้ว แต่ยังไม่อาจไม่ครบถ้วนสมบูรณ์โดยตลอด  ในเรื่องนี้นายปรีดี พนมยงค์ มีบทบาทพัฒนาเสริมสร้างหลักอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาขึ้นมา

บทความฉบับนี้ผู้เขียนได้สรุปและเพิ่มเติมเนื้อหาจากบทความของชื่อว่า “ท่านปรีดีฯ กับการริเริ่มสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา” เขียนโดย ศาสตราจารย์ ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ ซึ่งพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2537

หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา

ข้อความคิดว่าด้วยหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้น เป็นข้อความคิดพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งให้ความสำคัญกับบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาในฐานะองค์กรของรัฐที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากที่สุด อันเนื่องมาจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภานั้นเป็นผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนจึงเป็นผู้สะท้อนเจตจำนงของประชาชน^[1]

หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้นให้ความสำคัญกับอำนาจควบคุมการจัดทำงบประมาณและการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลทั้งในแง่ของการควบคุมการจัดเก็บภาษีของรัฐบาล การใช้จ่ายเงินงบประมาณของรัฐบาล และการก่อหนี้สาธารณะ

ในประเทศไทยนั้นได้รับรองและสถาปนาหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาเอาไว้ ดังปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ในมาตรา 37 ซึ่งกำหนดว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี ท่านว่าต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ ถ้าและพระราชบัญญัติออกไม่ทันปีใหม่ ท่านให้ใช้พระราชบัญญัติงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลาง” การที่กำหนดให้ต้องตราเป็นพระราชบัญญัตินี้เพื่อให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบและอภิปรายความเหมาะสมของการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาลได้ โดยหลักการดังกล่าวนี้ยังคงได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ

อย่างไรก็ตาม หลักการที่กำหนดว่างบประมาณแผ่นดินประจำปีต้องตราพระราชบัญญัตินั้นยังเป็นแต่เพียงงบประมาณแผ่นดินฝั่งรายจ่ายเท่านั้น  ในส่วนของงบประมาณแผ่นดินที่เป็นฝั่งรายรับนั้นรัฐธรรมนูญยังไม่ได้บัญญัติรับรองอำนาจของรัฐสภาเอาไว้ แม้ว่าการตรากฎหมายที่ให้อำนาจรัฐบาลในการจัดเก็บภาษีซึ่งเป็นฝั่งของงบประมาณในฝั่งรายได้จะต้องทำเป็นพระราชบัญญัติหรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ (พระราชกำหนด) ซึ่งให้อำนาจรัฐสภาตรวจสอบและอภิปรายได้ แต่ในทางปฏิบัติเมื่อพระราชบัญญัตินั้นมีผลใช้บังคับแล้วรัฐบาลจะเป็นผู้ที่จะออกกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดอัตราภาษีและข้อยกเว้นตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอีกทีในส่วนนี้ก็จะพ้นไปจากอำนาจในการตรวจสอบของรัฐสภา

พัฒนาการของหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาในประเทศไทยนั้นก็ค่อยๆ ก่อเกิดขึ้นผ่านสถานการณ์การเมืองและเหตุการณ์ในทางประวัติศาสตร์ ซึ่งนายปรีดี พนมยงค์ ในขณะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้เข้ามามีบทบาทในการเสริมสร้างหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา

บทบาทของนายปรีดี พนมยงค์ในการเสริมสร้างอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา

ในช่วงปลายปี พ.ศ. 2488 จนถึงต้นปี พ.ศ. 2489 นั้น ในด้านสถานการณ์ภายนอกประเทศไทยพึ่งผ่านพ้นเหตุการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 สถานการณ์การเมืองภายในประเทศก็มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว เพราะในช่วงเวลาดังกล่าวก็ได้มีนายกรัฐมนตรีผลัดเปลี่ยนกันเข้ามาดำรงตำแหน่งถึง 4 คนด้วยกัน คือ นายทวี บุณยเกตุ  ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช นายควง อภัยวงศ์  และนายปรีดี พนมยงค์^[2] การผลัดเปลี่ยนเข้ามาดำรงตำแหน่งนี้ทำให้คณะรัฐมนตรีที่เข้ามาดำรงตำแหน่งแต่ละคณะนั้นสั้นมาก จึงไม่อาจจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2489 ได้ทันก่อนวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2489^[3]

โดยก่อนหน้าที่นายปรีดี พนมยงค์ จะได้รับมติของสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ 4 ให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้น ได้เคยมีความพยายามเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อสภาผู้แทนราษฎรมาก่อนแล้วในช่วงที่่ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรีบริหารราชการเเผ่นดิน แต่ยังไม่ทันได้บรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมรัฐบาลก็สิ้นสุดลงก่อนด้วยเหตุยุบสภา  ต่อมาเมื่อมีการเลือกตั้งทั่วไป นายควง อภัยวงศ์ ซึ่งได้รับความเห็นชอบให้เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ขอถอนร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อนำกลับไปพิจารณาใหม่ แต่ก็เกิดเหตุการณ์ให้นายควงต้องลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไปตามมารยาททางการเมือง เนื่องจากคณะรัฐมนตรีได้แถลงต่อสภาว่า ไม่สามารถปฏิบัติตามร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ และในชั้นลงมติรับหลักการ รัฐบาลเป็นฝ่ายพ่ายแพ้ฝ่ายสนับสนุนร่างพระราชบัญญัติในสภาผู้แทนราษฎรมีมากกว่า^[4]

เมื่อรัฐบาลไม่สามารถจัดทำงบประมาณได้ทันปีงบประมาณใหม่แล้ว ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดให้ใช้พระราชบัญญัติปีก่อนนั้นไปพลาง^[5] ดังนั้น รัฐบาลจะจ่ายเงินงบประมาณได้ในเฉพาะในรายการและในจำนวนที่ได้กำหนดไว้เท่านัั้น รายจ่ายใดที่เพิ่มเติมขึ้นมาในภายหลังโดยหลักการแล้วรัฐบาลก็ไม่สามารถจะจ่ายเงินงบประมาณได้ เพราะขัดกับหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา  อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติตามข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2477 ได้กำหนดให้กรณีมีเหตุฉุกเฉินนั้นรัฐบาลอาจจ่ายเงินเกินกว่าจำนวนที่สภาอนุมัติให้เบิกจ่ายตามงบประมาณประจำปีก็ได้ แต่ต้องเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมตามจำนวนเงินที่จ่ายเกินไปยังสภาโดยด่วน^[6]

การที่ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎรกำหนดไว้ในลักษณะดังกล่าวนั้นก็มีปัญหาเช่นกัน เพราะโดยสภาพของข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ได้มีสถานะเป็นกฎหมายตามกระบวนการที่กำหนดไว้โดยรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ มิใช่พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด เพียงแต่ในทางปฏิบัติไม่มีการหยิบยกปัญหากฎหมายดังกล่าวขึ้นพิจารณาในสมัยนั้น^[7]

เมื่อปรากฏว่า รัฐบาลของนายปรีดี พนมยงค์ ในขณะนั้นมีเหตุจะต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่ได้กำหนดเอาไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2488 ซึ่งรายการส่วนใหญ่นั้นเกิดขึ้นอันเนื่องมาจากผลของสงครามโลกครั้งที่ 2 และเป็นค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการบริหารราชการแผ่นดินนอกเหนือจากงบประมาณประจำ เช่น การเพิ่มเงินเพิ่มประจำเดือนชั่วคราว เงินชดเชยทหารที่ปลดประจำการ การเพิ่มบำรุงความสุขทหารและตำรวจ การเพิ่มเงินอุดหนุนแก่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านและแพทย์ประจำตำบล การเพิ่มเงินอุดหนุนโรงเรียนราษฎร์ การซื้อพันธ์ุข้าวแจกชาวนา ค่าป้องกันโรค เงินชดเชยความเสียหายให้แก่สถานศึกษาในกรณีรัฐบาลได้จัดให้ทหารต่างด้าวหรือเชลยไปพักอาศัย  การซื้อข้าวให้สหประชาชาติ ค่าใช้จ่ายเกี่ยวแก่ข้อตกลงและการสัมพันธ์กับสหประชาชาติ การซื้อรถไฟสายแม่กลอง และค่าเชื้อเพลิงการไฟฟ้าพระตะบอง เป็นต้น^[8]

บรรดาค่าใช้จ่ายดังข้างต้นนี้นายปรีดี พนมยงค์ เห็นว่าเป็นเรื่องที่มีความสำคัญ และจะรอให้ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีผ่านการลงมติออกเป็นกฎหมายก็จะไม่ทันการ แต่จะให้ใช้วิธีการดังเช่นที่รัฐบาลที่ผ่านมาได้กระทำก็เห็นเป็นการไม่เคารพต่อรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชน เพราะการที่รัฐบาลจ่ายเงินฉุกเฉินออกไปก่อนแล้วค่อยมาเสนอขออนุญาตจากรัฐสภาในภายหลัง แม้รัฐสภาจะไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวก็ไม่มีประโยชน์อะไรในทางปฏิบัติ เพราะรัฐบาลก็ได้จ่ายเงินจำนวนดังกล่าวไปก่อนแล้ว ซึ่งจะเห็นได้ว่า นายปรีดี พนมยงค์ มีเจตนาที่จะให้รัฐสภามีอำนาจท้วงติง และแสดงความเห็นเพื่อตรวจสอบต่อการจ่ายเงินของรัฐบาลได้ ดังปรากฏในคำแถลงในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2489 นายปรีดี พนมยงค์ได้กล่าวว่า “ในการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ขึ้นมานั้น ก็โดยรู้สึกว่าการจ่ายเงินของรัฐเป็นจำนวนมากเช่นนี้ไม่เป็นการที่เหมาะสมนักในการที่รัฐบาลจะถืออำนาจตามที่เคยมีอยู่ที่สั่งจ่ายไปพลางก่อน โดยไม่ได้มาขอต่อสภาฯ คราวนี้ข้าพเจ้าจึงเห็นว่า เราควรที่จะทำแบบเพื่อที่จะให้สภาผู้แทนราษฎรได้มีการควบคุมการจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ด้วย…”^[9]

การที่รัฐบาลใช้วิธีการเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ทำให้รัฐสภามีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมในการใช้จ่ายเงินคงคลังของรัฐบาลได้  ดังปรากฏในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2489 นายบุญช่วย อัตถากร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สอบถามต่อรัฐบาลถึงรายการบางราย เช่น เรื่องรายการซื้อข้าวให้แก่สหประชาชาติ ความว่า “สหประชาชาติจะซื้อเองแล้ว ทำไมจะต้องไปตั้งงบประมาณซื้อให้เขา”^[10]

ในประการนี้นายปรีดี พนมยงค์ ได้แถลงว่า “จริง ที่ว่าเขาจะซื้อเอง แต่ทว่าตัวเลขมันหลบๆ กันอยู่ ที่นี้ก่อนที่จะตกลงนั้นข้าพเจ้าสำรวจมาก่อน คือ ตามข่าวนั้นเขาจะซื้อด้วยยอดเท่านั้น ทีนี้ถ้าหากว่าซื้อไม่ได้ยอดเท่านี้ เราต้องให้เขาเปล่าเท่านั้น ขอให้คิดดูเถอะการจะเปลี่ยนจากอย่างหนึ่งก็ต้องมีอะไรอย่างหนึ่ง เพราะฉะนั้นก็ขอให้ได้ตัวเลขก่อน ถ้าหากว่าเรารับเขาก่อนแล้ว ที่ซื้อทีหลังนี้ต้องเอาเงินมาใช้เรา หมายความว่าถ้าตกลงตามนั้นแล้ว อันนี้ก็ไม่เสีย ไม่ใช่ให้เปล่าหรอก เรามีหวัง”^[11]

หากรัฐบาลนายปรีดี พนมยงค์ ดำเนินการตามเช่นรัฐบาลก่อนๆ คือ จ่ายเงินเกินกว่าจำนวนที่สภาอนุมัติให้เบิกจ่ายตามงบประมาณประจำปีแล้วค่อยมาเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมตามจำนวนที่จ่ายเกินไปยังสภาโดยด่วนนั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็อาจจะไม่ได้สามารถซักถามอะไรได้

นอกจากนี้ การที่รัฐบาลเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พ.ศ. 2489 ก็คือ การอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินเพื่อกิจการ และไม่เกินจำนวนเงินที่ระบุไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยการแสดงรายการจ่ายแต่ละรายการไว้ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ 21 รายการ  การกำหนดรายการจ่ายไว้เช่นนี้ย่อมเป็นการจำกัดดุลพินิจของรัฐบาล เพราะรัฐบาลไม่อาจใช้จ่ายผิดไปจากรายการที่ระบุไว้ได้^[12] อีกทั้งตามพระราชบัญญัติได้กำหนดระยะเวลาผูกมัดตนเองว่า จำนวนที่จ่ายไปก่อนนี้เพียงแค่ระยะเวลา 2 เดือนเท่านั้น ซึ่งเป็นการเร่งรัดให้รัฐบาลจะต้องดำเนินการจัดทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้แล้วเสร็จ อันเป็นการแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลไม่ต้องการใช้อำนาจที่สภาผู้แทนราษฎรมอบให้อย่างไม่มีขอบเขต เพราะการใช้อำนาจในลักษณะเช่นนั้นย่อมกระทบกระเทือนถึงอำนาจของรัฐสภา^[13]

การที่รัฐบาลเสนอร่างพระราชบัญญัติในลักษณะนี้พึ่งจะได้มีการเสนอเป็นครั้งแรกและเป็นวิธีที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้คิดขึ้นมาใหม่ ซึ่งในการชี้แจงต่อสภาผู้แทนราษฎรนายปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวว่า “…ขอให้นึกว่าแต่ก่อนนี้ไม่เคยนำมาสภาฯ นี่ข้าพเจ้าลองนำมา เพราะฉะนั้นขอให้เพลาๆ เสียก่อน แล้วฉบับหลัง (ในครั้งถัดไป) ท่านจะเอาละเอียดอะไรหน่อยก็ทำได้คราวนี้ขอขัดใจท่านเถอะ ขอเอาวาระเดียว”^[14] ซึ่งในภายหลังรัฐบาลของนายปรีดี พนมยงค์ ได้นำเสนอพระราชบัญญัติในลักษณะเดียวกันนี้อีกครั้ง คือ พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2489 เนื่องจากว่าระยะเวลาที่สภาผู้แทนราษฎรได้อนุมัติก่อนหน้านี้ได้หมดลงแล้ว และยังอยู่ในระหว่างจัดทำงบประมาณประจำปีอยู่

การนำหลักการของพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนมาบัญญัติไว้ในกฎหมายถาวร

ในเวลาต่อมาเมื่อเกิดการรัฐประหารรัฐบาลของพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ โดยพลโท ผิน ชุณหะวัณ ใน พ.ศ. 2490  นายควง อภัยวงศ์ กลับมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง

รัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง (ซึ่งต่อมาพระราชบัญญัตินี้เรียกว่า พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491) ต่อวุฒิสภาซึ่งทำหน้าที่รัฐสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490  รัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ได้นำวิธีการที่นายปรีดี พนมยงค์ คิดขึ้นมาบัญญัติเอาไว้ในพระราชบัญญัติฉบับนี้  โดยนิยามความหมายของคำว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน”^[15] ซึ่งในการประชุมวุฒิสภา พันโท พระสารสาส์นพลขันธ์ สมาชิกวุฒิสภา ได้อภิปรายว่า “…ข้าพเจ้าเห็นในมติที่ท่านรัฐมนตรีว่าแต่ถ้าหากมีพระราชบัญญัติแล้วเราก็อนุโลมตามพระราชบัญญัตินั้นๆ เหตุใดจึงจะต้องไปเรียกว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ข้าพเจ้ายังสงสัย…” ซึ่งในประเด็นนี้รัฐบาลก็ไม่ได้อธิบาย จึงน่าสันนิษฐานได้ว่าการที่กำหนดคำนิยาม “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวคงเป็นเพราะผู้ยกร่างต้องการหลีกเลี่ยงการใช้คำว่า “พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน”^[16]

การพัฒนาต่อยอดไปในอนาคต

คุณูปการของนายปรีดี พนมยงค์ ที่ได้วางรากฐานของการจ่ายเงินงบประมาณของรัฐบาลโดยทำเป็นพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ และในภายหลังได้หลักการดังกล่าวได้รับการบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 

ซึ่งเป็นการยอมรับอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา โดยหากไม่ทำในรูปของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแล้ว รัฐบาลจะไม่สามารถจ่ายเงินคงคลังนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้เลย

อย่างไรก็ตามมีข้อพึงสังเกตอยู่ว่า ตามพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 กำหนดให้รัฐบาลเมื่อจ่ายนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี รัฐบาลจะต้องตั้งเงินชดใช้ในพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมก็ตาม เพื่อชดเชยในส่วนที่ได้เบิกจ่ายไปก่อนล่วงหน้า อย่างไรก็ตาม  พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ยังมีข้อด้อยอยู่ที่การไม่ได้กำหนดให้รัฐบาลในฐานะผู้เบิกจ่ายเงินคงคลังในกรณีนี้ระบุแหล่งรายได้หรือวิธีการจัดหาเงินมาชดใช้ในส่วนที่เบิกจ่ายไปก่อนล่วงหน้าแต่ประการใด ซึ่งในยามที่ฐานะแห่งเงินคงคลังอ่อนปวกเปียกและรัฐบาลมีปัญหาในการหารายได้ การใช้จ่ายเงินของรัฐบาลด้วยวิธีการเหล่านี้อาจสร้างปัญหาเสถียรภาพแห่งเงินคงคลังได้โดยง่าย^[17]

การกำหนดให้รัฐบาลจะต้องระบุแหล่งรายได้หรือวิธีการจัดหาเงินมาชดใช้ในส่วนที่ได้เบิกจ่ายไปจากเงินคงคลังนี้ นอกจากจะเป็นการช่วยรักษาวินัยทางการคลังที่ดีแล้ว ยังเป็นการให้ข้อมูลแก่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาได้ทราบด้วยว่าในการพิจารณามีมติให้จ่ายเงินไปก่อนนี้จะทำให้ประเทศได้รับผลกระทบหรือมีภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นอย่างไรบ้าง

---

เชิงอรรถ

^[1] ระดับความเข้มข้นของหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้น ขึ้นกับรูปแบบของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ โปรดดู สุปรียา แก้วละเอียด, กฎหมายงบประมาณของประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2560), น.116 – 121.

^[2] บุคคลที่เข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นได้แก่ นายทวี บุณยเกตุ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช นายควง อภัยวงศ์ และนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งในการเข้าดำรงตำแหน่งของนายทวี บุณยเกตุนั้นเป็นการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพียงระยะเวลาสั้นๆ แค่ 17 วัน ซึ่งเป็นการดำรงตำแหน่งแทนระหว่างที่รอ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช เดินทางกลับมาประเทศไทย ซึ่งเมื่อรัฐบาลของ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช บริหารราชการแผ่นดินไปได้ระยะเวลาหนึ่งได้ยุบสภาให้มีการเลือกตั้งทั่วไป ซึ่งนายควง อภัยวงศ์ได้เข้ามาดำรงตำแหน่งแทนแต่ก็ต้องลาออกเพราะเหตุแพ้การลงมติ รัฐมนตรีทั้งคณะจึงได้ลาออก ซึ่งในเวลาต่อสภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติให้นายปรีดี พนมยงค์ เป็นนายกรัฐมนตรี.

^[3] เดิมประเทศไทยกำหนดกรอบระยะเวลางบประมาณเอาไว้เริ่มต้นปีงบประมาณในวันที่ 1 มกราคม และสิ้นสุดปีงบประมาณในวันที่ 31 ธันวาคม ในปีเดียวกัน ต่อมาจึงได้ยกเลิกในปีงบประมาณ พ.ศ. 2504 และเริ่มต้นกำหนดวันเริ่มต้นและสิ้นสุดตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ 2505 โปรดดู อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป, กฎหมายการคลัง, พิมพ์ครั้งที่ 3 (กรุงเทพฯ : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557) น.159.

^[4] ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองค่าใช้จ่ายของประชาชนในภาวะคับขัน พ.ศ. 2489 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองไม่ให้พ่อค้าเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภค คณะรัฐมนตรีได้แถลงต่อสภาว่า ไม่สามารถปฏิบัติตามร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวได้เนื่องจากไม่มีมาตรการที่จะควบคุมราคา แต่สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติรับหลักการด้วยคะแนนเสียง 65 ต่อ 63.

^[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489, มาตรา 55.

^[6] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2477, ข้อ 70.

^[7] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, “ท่านปรีดีฯ กับการริเริ่มเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา,” ใน หนังสือวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2537, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2537), น.40. 

^[8] พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พุทธศักราช 2489, มาตรา 3.

^[9] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 18 วันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2489.

^[10] เพิ่งอ้าง.

^[11] เพิ่งอ้าง.

^[12] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 7.

^[13] เพิ่งอ้าง.

^[14] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 9.

^[15] “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” หมายความว่า มติของรัฐสภาซึ่งได้ตราขึ้นไว้เป็นพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินเพื่อกิจการที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัตินั้นไปพลางก่อนจนกว่าจะได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณหรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติม, โปรดดู พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491, มาตรา 3.

^[16] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 7.

^[17] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, เงินคงคลังในระบบเศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2528), น.93.