เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2565 บนเว็บไซต์ waymagazine.org

พาสปอร์ต (passport) เป็นเอกสารสำคัญอย่างหนึ่งที่ใครหลายๆ คนจำเป็นต้องมีเพื่อใช้ในการเดินทางไปมาระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแล้วหากบุคคลนั้นเป็นบุคคลสำคัญระดับประมุขหรือผู้บริหารประเทศ 

การมีพาสปอร์ตยิ่งเป็นเรื่องจำเป็นในฐานะเป็นตัวแทนของรัฐหรือรัฐบาล ในบางประเทศมีการออกพาสปอร์ตพิเศษสำหรับการเดินทางเพื่อประโยชน์ทางการทูต เช่น หนังสือเดินทางทูต (diplomatic passport) เป็นต้น แต่ก็มีบางบุคคลที่ไม่จำเป็นต้องใช้พาสปอร์ตในการเดินทาง บุคคลนั้นก็คือ สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 ในฐานะประมุขของประเทศสหราชอาณาจักร 

ข้อสำคัญของการอธิบายว่า ทำไมสมเด็จพระราชินีนาถฯ ถึงไม่ต้องใช้พาสปอร์ตนั้น เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งที่จะช่วยให้สามารถทำความเข้าใจเกี่ยวกับสถาบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรว่ามีสถานะอยู่ในลักษณะใด และเป็นประโยชน์ต่อการทำความเข้าใจเรื่องสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่

ทำไมสมเด็จพระราชินีนาถฯ ถึงไม่ต้องใช้พาสปอร์ต

พาสปอร์ต (passport) หรือหนังสือเดินทาง เป็นเอกสารสำคัญซึ่งออกโดยรัฐบาลเพื่อใช้สำหรับยืนยันตัวบุคคลหรือสัญชาติของบุคคลในการเดินทางระหว่างประเทศ โดยหนังสือเดินทางมาตรฐานนั้นจะประกอบไปด้วยข้อมูลต่างๆ ที่ชี้เฉพาะและยืนยันตัวบุคคล เช่น ชื่อผู้ถือพาสปอร์ต ที่อยู่อาศัย วันเกิด รูปถ่าย ลายเซ็น และข้อมูลระบุตัวตนอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อประโยชน์ในการยืนยันตัวบุคคลหรือสัญชาติของบุคคล เป็นต้น ซี่งโดยทั่วไปนั้นหากไม่มีพาสปอร์ตแล้วบุคคลจะไม่สามารถเดินทางไปต่างประเทศได้เลย

อย่างไรก็ตาม ในเรื่องนี้อาจมีข้อยกเว้นสำหรับบางบุคคลที่อาจไม่ต้องมีพาสปอร์ตเพื่อใช้ในการเดินทาง อย่างสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 โดยเว็บไซต์ http://www.royal.uk ได้ให้คำอธิบายในเรื่องนี้ไว้ว่า พิจารณาหนังสือเดินทางของประเทศสหราชอาณาจักรแล้ว เมื่อเปิดหน้าแรกของหนังสือเดินทางจะพบตราแผ่นดิน (Royal Arms) ของประเทศสหราชอาณาจักร พร้อมด้วยข้อความที่ว่า

“Her Britannic Majesty’s Secretary of State requests and requires in the name of Her Majesty all those whom it may concern to allow the bearer to pass freely without let or hindrance and to afford the bearer such assistance and protection as may be necessary.”^[1]

กล่าวโดยสรุปก็คือ พาสปอร์ตฉบับนี้ออกโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ ได้ร้องขอและเรียกร้องในนามของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ให้บุคคลทุกคนที่ถือหนังสือเดินทางฉบับนี้ได้รับอนุญาตให้เดินทางอย่างอิสระ โดยปราศจากการขัดขวาง และได้รับความช่วยเหลือและคุ้มครองเท่าที่จำเป็น

ตามนัยดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่า ในทรรศนะของประเทศสหราชอาณาจักรนั้น เมื่อพาสปอร์ตนั้นออกภายใต้และในนามของสมเด็จพระราชินีนาถ สมเด็จพระราชินีนาถจึงไม่จำเป็นต้องมีพาสปอร์ตเพื่อใช้ในการเดินทาง เพราะสมเด็จพระราชินีนาถคือ ผู้อนุญาตให้ทุกคนเดินทาง ผู้อนุญาตจึงไม่จำเป็นต้องอนุญาตให้ตัวเองกระทำสิ่งใดก็ด้วยมีอำนาจที่จะกระทำสิ่งนั้นด้วยตนเองอยู่แล้ว อย่างไรก็ตาม ขอยกเว้นนี้ไม่ได้นำมาใช้กับสมาชิกราชวงศ์พระองค์อื่นๆ รวมทั้งดยุคแห่งเอดินเบิร์กพระสวามี และเจ้าชายแห่งเวลส์^[2] ซึ่งในการเดินทางของทั้งสองพระองค์และสมาชิกราชวงศ์คนอื่นๆ ต้องใช้พาสปอร์ต ซึ่งหลักการดังกล่าวนั้นได้นำมาใช้กับประเทศในเครือจักรภพอังกฤษ ซึ่งสมเด็จพระราชินีนาถเป็นประมุข เว้นแต่จะได้มีการยกเว้นหากกรณีดังกล่าวการเป็นการกระทำในนามของข้าหลวงใหญ่ซึ่งมีฐานะเป็นตัวแทนของสมเด็จพระราชินีนาถ^[3]

นอกเหนือจากพาสปอร์ตแล้ว สมเด็จพระราชินีนาถนั้นยังไม่ต้องมีหนังสือราชการอื่นๆ เช่น ใบขับขี่รถยนต์ เป็นต้น เนื่องจากเอกสารราชการเหล่านี้นั้นออกในนามของสมเด็จพระราชินีนาถเช่นเดียวกัน^[4] สิ่งนี้สะท้อนบริบทพิเศษของสถานะสถาบันกษัตริย์อังกฤษ ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป

สถานะของสมเด็จพระราชินีนาถในระบบกฎหมายสหราชอาณาจักร

ในระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักรนั้นสถานะของสมเด็จพระราชินีนาถ (หรือสมเด็จพระราชาธิบดีกรณีประมุขของรัฐเป็นผู้ชาย) นั้นมีสถานะเป็นนิติบุคคล (พระมหากษัตริย์ในกรณีนี้คือ ในนามสถาบันที่ไม่เจาะจงตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่ง) ซึ่งกรณีสถานะของสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีนั้นจะมีสถานะเป็นนิติบุคคลแสดงแทนรัฐ (State)^[5] การกระทำใดๆ ของรัฐจึงกระทำในนามของสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีซึ่งเป็นประมุของค์ปัจจุบันนั้นเป็นการกระทำในนามของรัฐ ดังจะเห็นได้จากในบางกรณี เช่น ในการฟ้องร้องดำเนินคดีในศาลสหราชอาณาจักรหรือประเทศในเครือจักรภพนั้นจะใช้ชื่อคดีว่า “R v. Defendant”^[6] หรือ “The Crown and the Defendant” เป็นต้น 

การทำความเข้าใจสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) นั้นอธิบายแตกต่างจากบริบทของประเทศไทย เนื่องจากมโนทัศน์ซึ่งนำมาใช้ในการอธิบายนั้นแตกต่างกันอันเป็นผลมาจากการก่อตัวของภูมิปัญญาที่แตกต่างกัน การมีสถานะเป็นนิติบุคคลของกษัตริย์อังกฤษนั้นเกิดขึ้นจากการก่อตัวในทางประวัติศาสตร์ผ่านระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์แบบอังกฤษก่อนจะคลี่คลายตัวเข้ามาสู่ระบอบประชาธิปไตย

ในทรรศนะของระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักรนั้นมีข้อความคิดอย่างหนึ่งซึ่งแตกต่างจะข้อความคิดในระบบกฎหมายมหาชนของประเทศอื่นๆ คือ ข้อความคิดที่เรียกว่า “เดอะ คราวน์” (the Crown) ซึ่งอาจเทียบกับข้อความคิดว่าด้วย “รัฐ” ของประเทศอื่นโดยเฉพาะประเทศในระบบประมวลกฎหมาย (civil law)

แนวคิดเกี่ยวกับสถานะของ “เดอะคราวน์” นั้นถูกนำมาใช้ในการอธิบายหลายเรื่องๆ ในกฎหมายรัฐธรรมนูญแบบจารีตประเพณีของอังกฤษ ในทางหนึ่งอาจหมายถึง พระมหากษัตริย์ในฐานะพระมหากษัตริย์ทั้งในทางสาธารณะและในทางส่วนตัว และอีกทางหนึ่งตามที่ลอร์ดเทมเปิลแมน (Lord Templeman) ได้อธิบายในคำวินิจฉัยของสภาขุนนาง (the decision of the House of Lords) ในคดี M v. Home Office ซึ่งคำว่า เดอะ คราวน์ หมายถึง ฝ่ายบริหารของรัฐบาล ซึ่งรวมถึงพระมหากษัตริย์ รัฐมนตรี และรวมถึงหน่วยงานของรัฐในฝ่ายบริหาร^[7] การอธิบายในลักษณะดังกล่าวนี้เป็นการอธิบายผ่านการก่อตัวของแนวคิดในทางประวัติศาสตร์ของการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งเมื่อระบบอการปกครองเปลี่ยนแปลงมาสู่ระบอบประชาธิปไตย^[8] แนวคิดดังกล่าวจึงพัฒนามาใช้อธิบายฝ่ายบริหารของรัฐบาลที่มีพระมหากษัตริย์เป็นหัวหน้าของฝ่ายบริหาร และเป็นแหล่งอำนาจในทางประวัติศาสตร์^[9] ซึ่งบริบทเฉพาะตัวทางประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษโดยแท้ โดยสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีนั้นทรงมีสถานะเป็นพระประมุขของประเทศ และเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารประเทศในทางพฤตินัย แต่ในทางนิตินัยแล้วผู้ใช้อำนาจรัฐคือ คณะรัฐมนตรีโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำการบริหารประเทศ^[10]

อย่างไรก็ดี ปัญหาต่อมาคือ เมื่อสมเด็จพระราชินีนาถฯ ทรงมีสถานะแทนรัฐแล้ว ในความเป็นจริงทรงมีอำนาจอย่างแท้จริงหรือไม่

สถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

บทบาทของสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยนั้นมีความแตกต่างจากสถาบันกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยเฉพาะการจำกัดบทบาทลงมาจากการเป็นผู้ปกครองกลายมาเป็นการครองราชย์สมบัติในฐานะประมุขเชิงสัญลักษณ์ของประเทศ และสัญลักษณ์ทางประวัติศาสตร์อันยาวนานของประเทศ^[11] เช่นเดียวกันกับสถานบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรและตัวของสมเด็จพระราชินีนาถฯ แม้จะทรงดูมีอำนาจในการแต่งตั้งขุนนาง การเปิดประชุมรัฐสภา หรือทรงยินยอมให้จัดตั้งรัฐบาลในนามของสมเด็จพระราชินีนาถฯ  ทว่า สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงรูปแบบเชิงพิธีการเท่านั้น การกระทำทั้งหมดนั้นเป็นการกระทำแทนคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และศาล ซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐตามความสัมพันธ์บนฐานของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในทางกฎหมายแล้ว พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นไม่มีอำนาจทางการเมืองและกฎหมาย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวของการเมืองและการบริหารประเทศ^[12] ซึ่งความสัมพันธ์ของพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐเหล่านี้เป็นไปตามหลักการที่เรียกว่า “The King can do no wrong”

หลักการ The King can do no wrong หรือแปลเป็นภาษาไทยว่า “พระมหากษัตริย์ทรงกระทำความผิดไม่ได้” เป็นหลักการที่เกิดขึ้นในพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยของสหราชอาณาจักรที่พยายามจำกัดบทบาทและอำนาจของพระมหากษัตริย์เอาไว้ภายใต้กฎเกณฑ์ทางรัฐธรรมนูญ ทำให้การกระทำของพระมหากษัตริย์ที่จะมีผลทางกฎหมายจำเป็นต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ ซึ่งนัยของการรับสนองพระบรมราชโองการมีความหมายว่า พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นไม่ได้เป็นผู้ริเริ่มกระทำการใดๆ ด้วยตนเอง หากแต่บุคคลที่ลงนามสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตัวอย่างเช่น การลงพระปรมาภิไธยในกฎหมาย ซึ่งต้องมีการรับสนองราชโองการและประกาศให้ทราบในสภาทั้งสองว่าทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว^[13] หรือการมีพระบรมราชโองการยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี สิ่งเหล่านี้แสดงให้เห็นบทบาทของพระมหากษัตริย์ในฐานะผู้ทรงสนับสนุนนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง

นอกจากนี้ แม้แต่พระราชดำรัสที่ทรงมีต่อสาธารณะอย่างเป็นทางการ โดยทั่วไปแล้วมักจะต้องได้รับการเตรียมการมาเป็นอย่างดีรวมถึงในบางกรณีจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี และสำนักพระราชวัง เช่น พระราชดำรัสในการเปิดประชุมรัฐสภา เป็นต้น ในทางปฏิบัติแล้วพระราชดำรัสโดยส่วนใหญ่ต่อสาธารณชนจึงมักถูกกลั่นกรองมาเป็นอย่างดี^[14]

อย่างไรก็ดี ในทางธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ (constitutional conventions) ของสหราชอาณาจักรก็ยอมรับว่า พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรทรงมีสิทธิที่จะได้รับการกราบบังคมทูลและการปรึกษา (the Right to be informed and the right to be consulted)^[15] ซึ่งวอลเตอร์ แบกช็อท (Watter Bagchot) ได้แบ่งสิทธิ ดังกล่าวออกเป็น 3 เรื่อง ได้แก่^[16] สิทธิที่จะทรงรับการปรึกษาหารือจากรัฐบาล (the Right to be consulted) สิทธิที่จะสนับสนุนรัฐบาล (the Right to encourage) และสิทธิที่จะทรงตักเตือนรัฐบาล (the Right to warn) ซึ่งจะทรงตรัสกับนายกรัฐมนตรีเป็นการส่วนตัวและลับ เมื่อนายกรัฐมนตรีมาเข้าเฝ้า โดยในทางปฏิบัติจะทรงเน้นย้ำถึงความรับผิดชอบของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่มีต่อรัฐสภาและประชาชน และหากนายกรัฐมนตรีเห็นว่าสิ่งดังกล่าวถูกต้องและเหมาะสมแล้วในฐานะประมุขของรัฐก็จะทรงสนับสนุน แต่ทรงอาจให้ข้อสังเกตหากมาตรการหรือนโยบายดังกล่าวไม่เหมาะสม ซึ่งคำแนะนำนี้ไม่มีผลผูกพันนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีให้ต้องปฏิบัติตาม เพียงแต่ทรงทำตามหน้าที่สนับสนุนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนเท่านั้น

กล่าวโดยสรุป บริบทของประวัติศาสตร์ที่ยาวนานของสถาบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นทำให้สถานะของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ในฐานะประมุขของรัฐดูเหมือนมีพระราชอำนาจมากเสมือนทรงเป็นแสดงแทนรัฐ เช่น การเป็นผู้ทรงยินยอมให้ประชาชนสามารถเดินทางได้ตามข้อความบนพาสปอร์ต เป็นต้น  ทว่า ในความเป็นจริงนั้นสถานะดังกล่าวเป็นเพียงแต่ในเชิงสัญลักษณ์เท่านั้น บทบาทของสถาบันกษัตริย์ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยนั้นถูกจำกัดให้มีสถานะเป็นผู้สนับสนุนการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ผ่านการสนับสนุนคณะรัฐมนตรีที่มีเสียงข้างมากในรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน

เชิงอรรถ

^[1] ‘Passports’ (The Royal Family) <https://www.royal.uk/passports> accessed 21 April 2024.

^[2] Ibid.

^[3] Ibid.

^[4] Jennifer Newton ‘Royal Rules: This is the reason the Queen doesn’t carry a passport or have a driving licence’ (The Sun) <https://www.thesun.co.uk/living/3988752/this-is-the-reason-the-queen-doesnt-carry-a-passport-or-have-a-driving-licence/> accessed 21 April 2024.

^[5] ในระบบกฎหมายอังกฤษนั้นปฏิเสธสถานะของรัฐในฐานะเป็นนิติบุคคล อันเป็นผลมาจากพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ ในทางทฤษฎีกฎหมายคอมมอนลอว์ของอังกฤษนั้นถือว่า กษัตริย์หรือองค์อธิปัตย์มีสถานะเป็นนิติบุคคลประเภท “Corporation Sole” โดยให้ความสำคัญในฐานะแทนแผ่นดินหรือรัฐ (ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป) การที่กำหนดให้รัฐเป็นนิติบุคคลขึ้นมาต่างหากจะทำให้เกิดความซ้ำซ้อนกัน; ดู โชติ ชูติกาญจน์, ‘ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ของนิติบุคคลมหาชนในประเทศไทย’ (วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2561) 20.

^[6] “R” นั้นเป็นคำย่อของคำในภาษาลาติน 2 คำ คือ Rex (พระราชา) or Regina (พระราชินี).

^[7] Cheryl Saunders, ‘The Concept of the Crown’ (2015) 38 Melbourne University Law Review 872, 875.

^[8] โชติ ชูติกาญจน์, (เชิงอรรถที่ 5) 20.

^[9] Cheryl Saunders, (Foot Note 7) 875.

^[10] การเกิดขึ้นของคณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหารนั้นเป็นสิ่งที่พึ่งเกิดขึ้นในช่วงปี ค.ศ. 1721 โดยเซอร์โรเบิร์ต วอลโพล เอิร์ลแห่งออร์ฟอร์ด (Robert Walpole, 1st Earl of Orford) ขึ้นมาดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีในฐานะผู้นำเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดมาจากบริบททางประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษในเวลานั้นที่กษัตริย์ของอังกฤษโดยเฉพาะสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ 1 ที่ทรงครองราชย์สมบัติอังกฤษต่อจากสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์นั้นทรงเป็นเจ้าชายชาวเยอรมันจากแค้วนฮาโนเวอร์ (Hanover) ซึ่งทรงไม่สามารถตรัสภาษาอังกฤษได้และทรงใช้เวลาส่วนใหญ่อยู่ที่แคว้นฮาโนเวอร์ในดินแดนเยอรมัน; ดู Patrick Dunleavay, ‘Prime Minister’ (Britannica, 19 January 2007) <https://www.britannica.com/topic/prime-minister> accessed 4 February 2022; และธราธร มุมทอง, ‘หลัก The King can do no wrong ตามรัฐธรรมนูญอังกฤษ’ (วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2557) 60 – 61.

^[11] วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ (พิมพ์ครั้งที่ 3, นิติบรรณาการ 2530) 306.

^[12] ในบางกรณีพระมหากษัตริย์อาจทรงมีบทบาทในทางการเมืองระหว่างประเทศบ้าง เช่น การเสด็จออกรับทูต หรือการเจริญสัมพันธไมตรีระหว่างประเทศ เป็นต้น แต่การกระทำในลักษณะดังกล่าวก็เป็นบทบาทที่คณะรัฐมนตรีในฐานะผู้บริหารประเทศได้ร้องขอให้พระมหากษัตริย์ทำในฐานะประมุขของรัฐ เช่น กรณีของสมเด็จพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 7 ซึ่งทรงได้รับการยกย่องให้เป็นผู้มีทักษะทางการทูตที่ดีเยี่ยมพระองค์หนึ่ง หรือการเดินทางเยี่ยมเยือนเครือจักรภพแห่งชาติ (Commonwealth of Nations) ของสมเด็จพระราชินีนาถฯ เป็นต้น ซึ่งเป็นบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ในการสนับสนุนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง.

^[13] ในทางกฎหมายสมเด็จพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรอาจจะใช้พระราชอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายได้ แต่ในทางปฏิบัติจะไม่ทรงใช้อำนาจในลักษณะดังกล่าว เนื่องจากร่างกฎหมายนั้นเสนอขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรข้างเดียวกันกับคณะรัฐมนตรีเป็นส่วนใหญ่ อีกทั้งพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรจะได้รับการปรึกษาหารือจากนายกรัฐมนตรีสม่ำเสมอ จึงทรงทราบความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับร่างกฎหมายตลอด ในทางปฏิบัติจึงไม่ได้ทรงใช้พระราชอำนาจในลักษณะดังกล่าว เว้นแต่นายกรัฐมนตรีจะทรง

^[14] พระราชดำรัสโดยส่วนใหญ่นั้นจะมีการกลั่นกรองเนื้อหา รวมถึงมีการตรวจสอบเนื้อหาที่จะถูกนำเสนอก่อนหน้าที่สมเด็จพระราชินีนาถจะตรัสต่อหน้าสาธารณชน ทั้งโดยคณะรัฐมนตรีและสำนักพระราชวัง  อย่างไรก็ดี พระราชดำรัสเนื่องในวันคริสต์มาศ (Royal Christmas Speech) นั้นได้มีความผ่อนคลายความเคร่งครัดลงโดยเปิดโอกาสให้สมเด็จพระราชินีนาถทรงมีพระราชดำรัสถึงประชาชนโดยกล่าวสรุปภาพรวมของปีที่ผ่านมาโดยปราศจากความคิดเห็นทางการเมือง ซึ่งในทางปฏิบัติทรงสงวนท่าทีอย่างเป็นกลางและรักษาความน่าเชื่อถือของสถาบันกษัตริย์มาโดยตลอด.

^[15] ธงธอง จันทรางศุ, พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ (บริษัท เอส.ซี.พริ้นท์แอนด์แพค จำกัด 2548) 60.

^[16] Walter Bagehot, The English Constitution (Paul Smith Edited, CUP 2001) 59.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อครั้งแรกของการใช้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ สถานการณ์ทางการเมืองในประเทศนั้นยังคงอยู่ในช่วงสับสนวุ่นวายพอสมควรทั้งการเกิดรัฐประหารปิดสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราจนถึงการกบฏหลายๆ ครั้ง ซึ่งเป็นเหตุให้เกิดการกระทบต่อความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ จึงได้มีความพยายามสร้างกลไกในการพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญเอาไว้ โดยในบทความนี้จะได้เล่าถึงพระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476

การเริ่มต้นการพิทักษ์รัฐธรรมนูญในช่วงต้นของการเริ่มรู้จักรัฐธรรมนูญ

แม้จะรู้สึกว่าประวัติศาสตร์การเมืองไทยภายใต้การปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดจะมีขึ้นมานานแล้ว หากแต่พิจารณาตามความเป็นจริงแล้วการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้นพึ่งเริ่มต้นเกิดขึ้นมาในประเทศไทยได้ไม่ถึง 90 ปี เสียด้วยซ้ำหรือก็คือ ยังไม่เกินชั่วอายุของคนๆ หนึ่ง หากแต่ที่ทำให้รู้สึกว่านานอาจจะเพราะตลอดช่วงเวลา 90 ปีนั้นมีเหตุการณ์เกิดขึ้นเป็นจำนวนมากในหน้าการเมืองไทย

เมื่อเริ่มต้นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดได้ไม่นาน เส้นทางการเมืองของประเทศไทยก็สะดุดหยุดลงด้วยหลายๆ ปัจจัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังจาก พระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรีได้ประกาศพระราชกฤษฎีกาปิดสภาผู้แทนราษฎร และงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา (เปรียบได้กับการรัฐประหาร)^[1] ซึ่งเป็นเหตุให้ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (ตำแหน่งในขณะนั้น) ต้องทำการรัฐประหารเพื่อกู้รัฐธรรมนูญและประกาศให้ใช้รัฐธรรมนูญต่อไป

ภายหลังจากการรัฐประหารและการเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา รัฐบาลในเวลานั้นได้เสนอ พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 เพื่อตอบโต้และป้องกันมิให้เกิดการกระทำในลักษณะเดียวกันกับพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเคยทำมาก่อน โดยพระราชบัญญัติฉบับนี้มีเนื้อหาจำนวนทั้งสิ้น 6 มาตรา โดยสาระสำคัญของพระราชบัญญัติดังกล่าวอยู่ในมาตรา 3 ซึ่งกำหนดความผิดและโทษไว้ดังนี้

“ผู้ใดกระทำด้วยประการใดๆ เป็นปฏิปักษ์ต่อ หรือเพื่อให้ประชาชนเสื่อมความนิยมหรือหวาดหวั่นต่อ การปกครองระบอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม แม้การกระทำดั่งกล่าวมาแล้วจะเป็นเพียงการคบคิด หรือทำความตกลง หรือจะเตรียมการก็ตาม ท่านว่า ผู้นั้นมีความผิด ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่สามปีจนถึงยี่สิบปี หรือปรับตั้งแต่ 500 บาทจนถึง 5,000 บาท หรือทั้งจำทำปรับ แต่ถ้าหากความผิดที่กระทำลงนั้นต้องด้วยบทกฎหมายอื่น ท่านว่า บุคคลผู้กระทำผิดนั้นจะต้องถูกลงโทษตามพระราชกำหนดกฎหมายอื่นนั้นด้วย”

บทลงโทษที่ค่อนข้างหนักและการถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง

เมื่อพิจารณาบทลงโทษดังกล่าวข้างต้นแล้วจะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดอัตราโทษจำคุกสูงสุดไว้ในอัตราโทษที่สูง กล่าวคือ 20 ปี  นอกจากนี้ ในกรณีที่บุคคลกระทำความผิดและการกระทำความผิดดังกล่าวต้องด้วยบทกฎหมายอื่นด้วยนั้นบุคคลก็อาจจะถูกลงตามกฎหมายดังกล่าวด้วย ซึ่งในเวลานั้นกฎหมายที่มักจะถูกใช้เพื่อลงโทษก็คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พ.ศ. 2476 และการกระทำความผิดที่อาจจะลงโทษตามพระราชบัญญัตินี้รวมถึงการคบคิดหรือทำความตกลง หรือจะตระเตรียมการก็เป็นความผิดในลักษณะเดียวกันกับบทบัญญัติในมาตรา 113 ของประมวลกฎหมายอาญาในปัจจุบัน

นอกจากบทบัญญัติในพระราชบัญญัตินี้จะมีการกำหนดโทษในอัตราที่สูงแล้ว บทบัญญัติในมาตรา 4 ยังให้อำนาจกับรัฐในการดำเนินการไต่สวนบุคคลที่สงสัยว่าจะกระทำความผิดตามมาตรา 3 และเมื่อไต่สวนแล้วเห็นว่ามีมูลความผิดก็อาจจะกักตัวบุคคลดังกล่าวเอาไว้เป็นเวลาไม่เกินกว่า 10 ปี

ดังจะเห็นได้ว่า แม้เจตนาของ พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 จะมีเจตนาเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำในลักษณะที่จะเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด และได้ถูกนำมาใช้ในการลงโทษการกระทำที่มีลักษณะเป็นการกบฏมุ่งจะล้มล้างการปกครองของรัฐบาล เช่น กบฏนายสิบในปี พ.ศ. 2478^[2] เป็นต้น

แต่เมื่อเวลาผ่านไปการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 นั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นเครื่องมือในการทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมืองมากกว่าจะดำเนินการรักษาไว้ตามเจตนารมณ์ที่ต้องการป้องกันมิให้มีการกระทำในลักษณะที่จะเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ในหลายกรณีบุคคลได้แสดงความคิดเห็นในทางการเมืองเพื่อติชมการบริหารบ้านเมืองของรัฐบาล แต่ก็ถูกลงโทษตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ดังเช่นกรณีของ ดร.โชติ คุ้มพันธุ์ ซึ่งได้แสดงความเห็นวิพากษ์วิจารณ์การบริหารงานของรัฐบาลอยู่บ่อยๆ^[3]

การยกเลิกการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476

จากข้อเสียของการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ดังกล่าวจึงนำมาสู่การเสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวในปี พ.ศ. 2480 โดยมี นายเตียง ศิริขันธ์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจังหวัดสกลนครเป็นตัวตั้งตัวตีสำคัญในการเสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวโดยให้เหตุผลในการยกเลิกเอาไว้ 3 ประการ ดังนี้^[4]

“ประการแรก เพื่อความสมบูรณ์แห่งการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ ประการที่สอง เพื่อให้ความยุติธรรมอันแท้จริงแก่ผู้ที่จะแสดงความคิดเห็นอันจะนำมาซึ่งประโยชน์แก่รัฐบาลหรือแก่ชุมชน และประการที่สาม เพื่อเป็นบันไดขั้นต้นที่จะฝึกฝนวิธีก่อตั้งพรรคการเมือง”

ประเด็นทั้งสามที่นายเตียง ยกขึ้นมานั้นเป็นประเด็นสำคัญที่นำมาสู่การลงมติเพื่อยกเลิกการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ในปี พ.ศ. 2481 โดยสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียง 64 ต่อ 27

หากเราพิจารณาและตระหนักถึงคุณค่าของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้น การวิพากษ์วิจารณ์และการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองเป็นเรื่องสำคัญ เพราะจะช่วยให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาของสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีการจะจัดตั้งพรรคการเมืองในอนาคต (ในเวลานั้น) ซึ่งจำเป็นต้องมีพื้นฐานของการแสดงความคิดเห็นอย่างอิสระและเสรี รวมกลุ่มกันเพื่อดำรงวัตถุประสงค์ทางการเมืองร่วมกัน

ฉะนั้น แม้เจตนาของการมีพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวจะมีขึ้นเพื่อช่วยประคับประคองและรักษาสถานะของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นผลมาจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นประชาธิปไตย แต่เมื่อเวลาเปลี่ยนไปการมีพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวก็อาจกลายมาเป็นอุปสรรคต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเมื่อเหตุและปัจจัยเปลี่ยนไปการมีอยู่ของกฎหมายก็ควรจะยกเลิกไปเสีย

อย่างไรก็ตาม วิธีการในการคุ้มครองและรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญนั้นได้มีการปรับเปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคุ้มครองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจากการตรากฎหมายที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่กฎหมายกำหนดไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1/2489 ซึ่งศาลฎีกาในเวลานั้นได้วินิจฉัยว่า การที่รัฐบาลจะออกพระราชบัญญัติอาชญากรสงครามเพื่อมาย้อนหลังลงโทษการกระทำของบุคคลย้อนหลังไม่ได้ ซึ่งคงได้มีโอกาสจะเล่าถึงต่อไปในอนาคต

เชิงอรรถ

^[1] พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้มีสาระสำคัญอยู่ในข้อ 1 และข้อ 4 ดังนี้ ให้ปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรนี้เสีย และห้ามไม่ให้เรียกประชุมจนกว่าจะได้มีสภาผู้แทนราษฎรขึ้นใหม่เมื่อได้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรตามความในรัฐธรรมนูญนั้นแล้ว และตราบใดที่ยังไม่ได้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร และยังไม่ได้เรียกประชุมสภาผู้แทนราษฎรใหม่นั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะได้ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติตามคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี ซึ่งการกระทำในข้อหลังนี้เป็นการงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา.

^[2] ตรงรัตน์ เลาหัตถพงษ์ภูริ, การกบฏ ปฏิวัติ และรัฐประหาร ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 ถึงปัจจุบัน (สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2537) 3; อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์กบฏนายสิบนั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากถึงกระบวนการที่ไม่เป็นธรรม เนื่องจากภายการปราบกบฏได้สำเร็จรัฐบาลได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลพิเศษต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลพิเศษ พ.ศ. 2481 ซึ่งในการพิจารณาพิพากษาคดีภายใต้ศาลพิเศษนี้มีการนำวิธีพิจารณาศาลทหารมาใช้โดยอนุโลม และการพิพากษาของศาลพิเศษนี้เป็นเด็ดขาดโดยไม่สามารถอุทธรณ์หรือฎีกาได้ จึงเท่ากับว่าการพิจารณาของศาลพิเศษนี้เป็นศาลชั้นเดียว.

^[3] ไม่ปรากฏชื่อ, รัฐธรรมนูญฉบับปฐมฤกษ์จึงถึงปัจจุบัน หนังสืองานพระราชทานเพลิงศพ ดร.โชติ คุ้มพันธุ์ 30 กันยายน 2514 (โรงพิมพ์อักษรสมัย 2514) 25.

^[4] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 8 (สมัยสามัญสมัยที่สอง) (26 กรกฎาคม 2481) 523.