เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความก่อนผู้เขียนได้เล่าถึงมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ เพื่อฉายภาพให้เห็นฐานคิดที่นำมาสู่การเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจในเวลาต่อมา ซึ่งนับได้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้เป็นแผนแม่บทการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับแรกของประเทศไทย  ในบทความนี้จะพาทุกท่านมาสู่เนื้อหาของเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ โดยจะเริ่มจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในช่วงปี พ.ศ. 2472-2475 เพื่อทำความเข้าใจบริบทในการเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี  ตามด้วยความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจซึ่งปรีดีเน้นย้ำและเห็นว่าเป็นสิ่งสำคัญที่ทำให้จำเป็นต้องมีการวางเค้าโครงการเศรษฐกิจ 

สภาพเศรษฐกิจและสังคมในขณะนั้น

ในการทำความเข้าใจเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีนั้น นอกจากจะต้องทำความเข้าใจมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจแล้ว ยังต้องทำความเข้าใจสภาพเศรษฐกิจและสังคมในช่วงเวลาดังกล่าวประกอบด้วยเพื่อทำความเข้าใจบริบทในการเขียนเค้าโครงการเศรษฐกิจ โดยช่วงปี พ.ศ. 2472-2475 นั้น สถานการณ์ของโลกเพิ่งผ่านพ้นสงครามโลกครั้งที่ 1 มา ระบบเศรษฐกิจที่นิยมขณะนั้นคือระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม ซึ่งรัฐปล่อยให้การจัดสรรทรัพยากรเป็นตามระบบกลไกตลาด แต่ด้วยสภาพการณ์ที่เศรษฐกิจบอบช้ำจากสงคราม ทำให้เอกชนไม่มีความสามารถในการดูดซับแรงงานทำให้เกิดวิกฤตการณ์การว่างงานไปทั่วยุโรป

สยามในขณะนั้นก็ได้รับผลกระทบไปด้วย อันเนื่องจากการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของเศรษฐกิจโลกภายหลังจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 ทำให้เศรษฐกิจของสยามเปลี่ยนจากเศรษฐกิจแบบพึ่งพาตนเองมาเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก  เมื่อเปลี่ยนเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออกแล้ว ทำให้เศรษฐกิจของสยามผูกติดอยู่กับเศรษฐกิจของโลกตะวันตก และเงินบาทผูกติดอยู่กับเงินปอนด์ของประเทศสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) ซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญของสยามในขณะนั้น  เมื่อเศรษฐกิจในยุโรปตกต่ำลงเพราะผลของสงครามก็ส่งผลให้ข้าว ไม้สัก ดีบุก และยางพารา ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกของสยามราคาตกต่ำลง และขายในตลาดต่างประเทศไม่ได้ราคา ทำให้สยามมีรายได้ลดลง ในปี พ.ศ. 2473 รัฐบาลสยามในขณะนั้นจึงแก้ปัญหาด้วยการตัดทอนรายจ่ายเพื่อให้งบประมาณไม่ขาดดุลด้วยการลดค่าตอบแทนข้าราชการและลดงบประมาณทางทหารลง

นอกจากอาชีพข้าราชการแล้ว อาชีพอีกอย่างหนึ่งที่ชาวสยามนิยมทำกันคือ การทำเกษตรกรรม เป็นชาวนา  อย่างไรก็ตาม จากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman)^[1] ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบท ในปี พ.ศ. 2473 พบว่า แม้ประชาชนส่วนใหญ่ในสยามจะมีอาชีพเป็นชาวนา แต่ส่วนใหญ่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองและอาศัยวิธีการเช่าที่ดินจากเจ้าของที่ดิน และสัดส่วนการเช่าที่ดินแบ่งตามจำนวนภาคได้ดังนี้ ในภาคกลางชาวนาที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองอยู่ราวร้อยละ 36 ในภาคเหนือร้อยละ 27 ภาคใต้ร้อยละ 14 และภาคตะวันออกเฉียงเหนือร้อยละ 18^[2] โดยเฉพาะจังหวัดธัญญบุรี (ปัจจุบันถูกยุบรวมเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดปทุมธานี) ชาวนาส่วนใหญ่เป็นผู้เช่าที่ดินในราวร้อยละ 85^[3] ซึ่งที่ดินส่วนใหญ่นั้นเจ้าของที่ดินนั้นเป็นพวกบริษัทที่เข้ามาพัฒนาขุดคลองและพัฒนาที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรมในขณะนั้น เช่น บริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม จำกัด เป็นต้น  นอกจากนี้ ลักษณะของที่ดินส่วนใหญ่ในภาคเหนือ ภาคใต้ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เป็นที่ดินแปลงเล็ก ๆ และอยู่กระจัดกระจายกัน ชาวนาคนหนึ่งมีที่ดินหลายแปลงอยู่ห่างกัน และแปลงหนึ่งมีเนื้อที่เพียงงานเดียวก็มี^[4]

สภาพของการทำนาของชาวนาส่วนใหญ่นั้นพึ่งพาธรรมชาติและไม่ได้เข้าถึงเทคโนโลยี การเพาะปลูกยังดำเนินตามแบบเดิมอยู่ คือ ต้องใช้เงินในการลงทุนมาก และได้เงินดอกผลเพียงเล็กน้อย^[5] นอกจากนี้ชาวนายังมีค่าใช้จ่ายในการทำนาอื่น ๆ อีกนอกจากค่าใช้จ่ายที่เป็นต้นทุนในการทำการเพาะปลูก ได้แก่ ดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายแก่เงินกู้มาลงทุนทำนา ค่าเช่านา ภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งมีลักษณะซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม  สภาพการเพาะปลูกของภาคเหนือ ภาคใต้ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือนั้นอยู่ในสภาพที่พอเลี้ยงปากเลี้ยงท้องเท่านั้น มีแต่ภาคกลางภาคเดียวที่การเพาะปลูกเพียงพอแก่การค้าขาย^[6]

เมื่อเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจขึ้นมาในระดับชาวนาก็ได้รับผลกระทบราคาข้าวตกลงมากถึง 2 ใน 3 ชาวนาขาดเงินสดในการใช้ซื้อเครื่องอุปโภคบริโภค ในขณะเดียวกันก็ขาดเงินสำหรับเสียภาษี^[7]

เมื่อพิจารณาจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมดังกล่าวนั้นมีความไม่เที่ยงแท้แน่นอนอยู่ กล่าวคือ ในกรณีของข้าราชการนั้น วันหนึ่งยังคงมีรายได้แน่นอนเป็นจำนวนเงินเท่านั้นเท่านี้ แต่ในอีกวันหนึ่งรายได้ก็ต้องลดลงเพราะได้รับผลกระทบจากเศรษฐกิจ  หรือสำหรับชาวนา รายได้จากการทำเกษตรกรรมมากน้อยไม่เท่ากันขึ้นกับธรรมชาติจะเป็นใจหรือไม่ นอกจากนี้สภาพเศรษฐกิจและสังคมก็ไม่เอื้ออำนวยการประกอบกิจการของชาวนามีต้นทุนสูงมีค่าใช้จ่ายจำนวนมากในการเพาะปลูก แต่ผลตอบแทนที่ได้มาก็ไม่ได้เยอะมาก เมื่อเทียบกับแรงงานที่ได้ลงแรงไป ทำให้การใช้ทรัพยากรเป็นไปโดยไม่คุ้มค่า

ปัญหาเหล่านี้เป็นบางเพียงบางส่วนเท่านั้น ยังไม่นับปัญหาที่เกิดขึ้นจากโครงสร้างทางการเมืองของสยามในขณะนั้น แม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะมีความพยายามปรับปรุงแก้ไขวิกฤตเศรษฐกิจด้วยวิธีการใดก็ตาม แต่ก็ถูกคัดค้านทัดทานโดยเสนาบดีสภาและอภิรัฐมนตรีสภา ประกอบกับองค์กรทางการเมืองในขณะนั้นมีปัญหาภายในตัวเองอยู่ ระหว่างพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระกำแพงเพชรอัครโยธิน กับพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช โดยเมื่อมีการลดค่าตอบแทนของข้าราชการพลเลือนและงบประมาณทางทหารลงก็สร้างความไม่พอใจเป็นวงกว้างถึงขนาดทำให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช เสนาบดีกระทรวงกลาโหมในขณะนั้นลาออกจากตำแหน่ง^[8]

สภาพดังกล่าวเมื่อคณะราษฎรได้เปลี่ยนแปลงการปกครองและได้เข้ามาบริหารประเทศแทนรัฐบาลของสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวแล้ว คณะราษฎรจึงได้จัดให้มีการร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมาเพื่อหมายจะให้มีการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจดังกล่าว

ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ

เมื่อคณะราษฎรได้เปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ประกาศต่อประชาชนถึงวัตถุประสงค์ คือ หลัก 6 ประการของคณะราษฎรซึ่งในด้านเศรษฐกิจนั้นตามหลักดังกล่าว คณะราษฎร “จะต้องบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะหางานให้ราษฎรทุกคนทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก” ซึ่งการจะประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรได้นั้น รัฐบาลจะต้องขจัดความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ

ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ ก็คือ สภาพความไม่แน่นอนตามธรรมชาติของชีวิต ไม่ว่าจะในแง่ของฐานะทางเศรษฐกิจ และในแง่ของสังขาร ซึ่งทั้งสองส่วนสัมพันธ์กันอยู่  การทำมาหาได้ในวันนี้เป็นเพราะมีสังขารที่ยังแข็งแรง จึงยังสามารถทำมาหาได้อยู่  แต่หากวันหนึ่งสังขารเสื่อมโทรมลง เพราะความเจ็บป่วยหรือความพิการ ก็คงจะไม่สามารถทำมาหาได้ ๆ อีกต่อไป ทรัพย์สินที่แสวงหามาได้จึงไม่อาจประกันความเที่ยงแท้แน่นอนได้ และความไม่เที่ยงแท้แห่งการดำรงชีวิตนี้มิใช่จะมีแต่ในหมู่ราษฎรที่ยากจนเท่านั้น คนชนชั้นกลางก็ดี คนมั่งมีก็ดีย่อมจะต้องประสบความไม่เที่ยงแท้ด้วยกันทุกรูปทุกนาม^[9] ผู้ที่เคยมั่งมีในวันนี้ หากวันหนึ่งทรัพย์สินหมดลง ก็ต้องกลายเป็นคนยากจน หรือคนที่เคยแข็งแรงทำงานได้ วันหนึ่งก็อาจจะเจ็บป่วยไม่สามารถทำมาหากินได้ต่อไป สภาพดังกล่าวทำให้ชีวิตมนุษย์ไม่มีความแน่นอนควบคุมไม่ได้

ในทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ การจะสลายความไม่เที่ยงของเศรษฐกิจได้นั้น ปรีดีมีความเชื่ออย่างแรงกล้าว่า จะต้องให้รัฐเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจ โดยการให้หลักประกันกับราษฎร กล่าวคือ ราษฎรที่เกิดมาย่อมจะได้รับประกันจากรัฐบาลว่า ตั้งแต่เกิดมาจนกระทั่งสิ้นชีพ ในระหว่างนั้นจะเป็นเด็ก หรือเจ็บป่วย หรือพิการ หรือชราทำงานไม่ได้ก็ดี ราษฎรก็จะได้มีอาหาร เครื่องนุ่งห่ม และสถานที่อยู่อาศัย อันเป็นปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต^[10] ซึ่งการจะทำเช่นนี้ได้รัฐบาลจะต้องจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Assurance Sociale)

สำหรับปรีดีแล้วประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนี้ดีกว่าการสะสมเงินทอง เพราะเงินทองนั้นเองก็ย่อมเป็นของไม่เที่ยงแท้เช่นกัน^[11] หลักคิดที่อยู่เบื้องหลังของประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรก็มาจากแนวคิดภราดรภาพนิยมซึ่งปรีดียึดถือ โดยให้สังคมร่วมแรงร่วมใจกันเข้าช่วยเหลือกันโดยมีรัฐบาลเป็นแกนกลาง

ในการดำเนินการจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดีเสนอให้รัฐบาลเป็นผู้จัดให้มีประกัน เพราะประกันเช่นนี้ไม่มีเอกชนคนใดจะทำได้ หรือถ้าเอกชนคนใดจะทำได้ราษฎรจะต้องเสียเบี้ยประกันแพงมากจึงจะคุ้มแก่การให้บริการ ปรีดีจึงเสนอให้รัฐบาลเป็นผู้ทำประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร เพราะรัฐบาลไม่จำเป็นต้องเก็บเบี้ยประกันภัยจากราษฎรโดยตรงรัฐบาลอาจจัดหาสิ่งอื่นแทนเบี้ยประกันภัยได้^[12] ซึ่งในตอนนั้นปรีดีอธิบายว่า ราษฎรอาจจะใช้วิธีการจ่ายเบี้ยประกันด้วยแรงงานโดยการเข้ามาเป็นข้าราชการ หรือจ่ายภาษีอากรโดยอ้อมเป็นจำนวนคนหนึ่งวันละเล็กละน้อยในระดับที่ราษฎรไม่รู้สึก เป็นต้น

สำหรับการดำเนินการเพื่อให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอหลักการเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ และการจะดำเนินการให้สำเร็จลุล่วงไปตามหลักการในเค้าโครงการได้นั้นจะต้องอาศัยกฎหมาย 2 ฉบับซึ่งปรีดีได้เสนอมาพร้อมกับเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้คือ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกอบเศรษฐกิจ ซึ่งจะได้มีการอธิบายต่อไป

เมื่อพิจารณาจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในขณะนั้นแล้ว เศรษฐกิจของไทยในขณะนั้นประสบกับปัญหาใหญ่อันเป็นผลมาจากการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยมโลก ประกอบกับโครงสร้างทางสังคมของไทย

ในขณะนั้นทำให้ราษฎรอ่อนแอ ไม่สามารถต้านทานต่อการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่เป็นไปอย่างรวดเร็วได้ อันเป็นปัจจัยหนึ่งที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้วรัฐบาลใหม่ของคณะราษฎรก็มีความประสงค์ที่จะแก้ไขปัญหาในเรื่องดังกล่าวจึงได้มอบหมายให้ปรีดี พนมยงค์ ร่าง

เค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมาโดยหมายจะส่งเสริมความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ในตอนถัดไปผู้เขียนจะได้อธิบายถึงสาระสำคัญในเค้าโครงการเศรฐกิจ ข้อวิจารณ์ต่อเค้าโครงการ และขอชวนทุกท่านมองเค้าโครงการผ่านมุมมองของเศรษฐกิจในปัจจุบัน

---

เชิงอรรถ

^[1] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน เป็นศาสตราจารย์ทางสังคมวิทยาจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ประเทศสหรัฐอเมริกา.

^[2] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525), น. 18.

^[3] เพิ่งอ้าง, น.19.

^[4] เพิ่งอ้าง, น.20.

^[5] เพิ่งอ้าง, น.57.

^[6] เพิ่งอ้าง, น.32.

^[7] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, ประวัติการเมืองไทยสยาม พ.ศ. 2475–2500, พิมพ์ครั้งที่ 8, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2562), น. 78.

^[8] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 7, น. 78-87.

^[9] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น.26.

^[10] เพิ่งอ้าง, น.27.

^[11] เพิ่งอ้าง, น.27.

^[12] เพิ่งอ้าง, น.27.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปรีดี พนมยงค์ ทำการอภิวัฒน์สยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย ด้วยความปรารถนาจะให้ประเทศสยามในขณะนั้นได้มีประชาธิปไตยสมบูรณ์ คือประกอบไปด้วยประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ประชาธิปไตยการเมือง และทัศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย

กล่าวเฉพาะประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ เป็นด้านที่ปรีดี พนมยงค์ ให้ความสำคัญเป็นอย่างมาก ด้วยความเชื่อว่า “ถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้…”  เพราะตระหนักต่อเรื่องดังกล่าว ภายหลังจากการอภิวัฒน์สยาม ปรีดี พนมยงค์ จึงได้พยายามผลักดันให้เกิดเค้าโครงการเศรษฐกิจขึ้นมา โดยหมายมุ่งจะให้แบบแผนในการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเพื่อนำมาซึ่งความสุขสมบูรณ์ของราษฎร เพียงแต่ในท้ายที่สุดด้วยความขัดแย้งทางการเมืองเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้ถูกนำมาใช้จริง

อย่างไรก็ตามเค้าโครงการเศรษฐกิจก็ยังเป็นเรื่องที่ควรค่าในการนำมาศึกษาเพื่อทำความเข้าใจความคิดและวิสัยทัศน์ของปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส  แต่ก่อนที่จะนำเสนอบทความว่าด้วยการทำความเข้าใจเกี่ยวกับเค้าโครงการเศรษฐกิจในครั้งถัด ๆ ไปนั้น  ในบทความนี้ ผู้เขียนอยากจะพาทุกท่านทำความเข้าใจถึงหลักการอันเป็นแก่นแกนของมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ เสียก่อน  โดยหากพิจารณาจากบทสัมภาษณ์และงานเขียนบทความต่าง ๆ แล้ว จะเห็นได้ว่าปรีดี พนมยงค์ มีฐานคิดสำคัญ 2 ประการ คือ “ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย” และ “ลัทธิภราดรภาพนิยม”

ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย

ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย (Democratic scientific socialism) เป็นหลักคิดเฉพาะตัวของปรีดี พนมยงค์^[1] ซึ่งสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคมมาโดยตลอด

ในการทำความเข้าใจปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์ จะต้องเข้าใจความหมายและความสัมพันธ์ของคำทั้ง 3 คำนี้คือ วิทยาศาสตร์ สังคมนิยม และประชาธิปไตย

ในทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ เห็นว่า “วิทยาศาสตร์” เป็นหลักแห่งความรู้อย่างหนึ่ง โดยเป็นความรู้ที่ได้รับจากการสังเกตและค้นคว้าเชิงประจักษ์ (Empirical) ในเรื่องธรรมชาติ ความรู้แบบวิทยาศาสตร์นี้ตั้งอยู่บนหลักปรัชญาแบบวัตถุนิยมหรือ “สสารธรรม” (Materialism) ตามคำที่ปรีดีใช้ โดยแนวคิดที่หลักสสารธรรมยึดถือคือ “หลักว่าสสารวัตถุเป็นเหตุของสรรพสิ่ง” ซึ่งเป็นจุดยืนที่ต้องใช้ในการมองโลกแบบหนึ่ง ซึ่งตรงข้ามกับปรัชญาแบบจิตนิยมหรือ “จิตธรรม” (Idealism) ตามคำที่ปรีดีใช้^[2] อย่างไรก็ตาม ปรัชญาแบบสสารธรรมนั้นไม่ได้ปฏิเสธอำนาจแห่งจิตเสียทีเดียว โดยมองว่ามนุษย์นั้นแตกต่างจากสัตว์เดรัจฉาน ตรงที่มนุษย์นั้นมีจิตสำนึก และปรัชญาสสารธรรมมองว่าสภาวะแห่งความเป็นอยู่ก่อให้เกิดจิตสำนึกขึ้นมา

ส่วนคำว่า “สังคมนิยม” นั้น ปรีดีเคยอธิบายว่า แนวคิดแบบสังคมนิยมมีมากมายหลายชนิด มีเป็นร้อยชนิด หนึ่งในแนวคิดแบบสังคมนิยมที่หลายคนรู้จักก็คือ “มาร์กซิสม์” ซึ่งในการสัมภาษณ์ครั้งหนึ่ง ได้มีผู้ถามปรีดีเป็นมาร์กซิสม์หรือไม่ ก็ได้รับคำตอบว่า “ไม่ ๆ ข้าพเจ้าบอกแล้วว่าปรัชญาของข้าพเจ้าคือ สังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย ถึงแม้ว่าถ้ามาร์กซ์พูดอย่างนี้หรืออย่างนั้น ข้าพเจ้าก็ต้องพิจารณาว่าเป็นจริง หรือเป็นไปตามสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยหรือไม่  สังคมนิยมก็มีอยู่หลายชนิด แม้ลัทธิมาร์กซิสม์ก็มีชนิดต่าง ๆ …ข้าพเจ้ามีอิสระที่จะเลือกทฤษฎีใดทฤษฎีหนึ่งที่สอดคล้องกับหลักการ”^[3]  อย่างไรก็ตามปรีดีไม่เคยอธิบายว่า เห็นด้วยหรือคล้อยตามไปในแนวคิดสังคมนิยมแบบใด เพียงแต่หากพิจารณาความคิดของปรีดีในหลาย ๆ มิติแล้ว อาจสรุปได้ว่า ปรีดี พนมยงค์ มีแนวคิดสังคมนิยมแบบภราดรภาพนิยม (Solidarism) ที่มีหลักการมองว่ามนุษย์ทุกคนนั้นเกิดมามีหนี้ร่วมกัน ซึ่งในส่วนนี้จะได้อธิบายต่อไปในหัวข้อถัดไป

และคำว่า “ประชาธิปไตย” นั้น ปรีดีอธิบายว่า “ประชาธิปไตย” ประกอบด้วยคำว่า “ประชา” หมายถึง หมู่คน คือปวงชน กับคำว่า “อธิปไตย” หมายถึง ความเป็นใหญ่  ดังนั้น คำว่า “ประชาธิปไตย” จึงหมายถึง “ความเป็นใหญ่ของปวงชน” ประกอบกับปรีดีได้อ้างพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานและพจนานุกรมสำหรับนักเรียนของกระทรวงศึกษาธิการซึ่งได้ให้ความหมายของคำว่า “ประชาธิปไตย” อันแปลว่า “แบบการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่”

ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยนี้ ปรีดี พนมยงค์ ได้แสดงผ่านคำอธิบายผ่านการอธิบายองค์ประกอบของสังคม โดยเห็นว่า สังคมมนุษย์ทุกสังคมประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 ประการ  ประการแรก คือ เศรษฐกิจ ซึ่งเป็นรากฐาน (โครงสร้างเบื้องล่าง) ของสังคม  ประการที่สอง คือ การเมือง ซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบนของสังคม โดยทั้งสององค์ประกอบนี้สามารถสะท้อนและมีผลกระทบแก่กันและกัน  และประกาศที่สาม คือ ทรรศนะทางสังคม ซึ่งเป็นส่วนที่ก่อให้เกิดจิตใจอย่างหนึ่งของคนในสังคม และเป็นส่วนสำคัญของสิ่งที่เรียกว่า “วัฒนธรรม”

หากนำหลักปรัชญาแบบสสารธรรมตามที่ปรีดี พนมยงค์ ยึดถือมาอธิบายสังคมบนความสัมพันธ์ของเศรษฐกิจ การเมือง และทรรศนะทางสังคมแล้ว จะสามารถแบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนที่เป็นสสารและส่วนที่เป็นจิตใจ  

โดยในส่วนที่เป็นสสารนี้ปรีดีอธิบายในเชิงว่า สังคมดำรงอยู่เพื่อตอบสนองมนุษย์ และโดยพื้นฐานแล้วก็เพื่อที่มนุษย์จะสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ มนุษย์ก็จำเป็นจะต้องผลิตบางสิ่งบางอย่างเพื่อดำรงชีพ และสิ่งที่มนุษย์ผลิตนี้เรียกว่า “ชีวปัจจัย” ซึ่งเป็นสสารทางสังคมเกี่ยวข้องกับการผลิต เครื่องมือการผลิต บุคคลการผลิต^[4] เป็นเรื่องเศรษฐกิจอันเป็นส่วนรากฐานของสังคม ในขณะที่การเมืองซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบนจากเศรษฐกิจนั้นมีผลสะท้อนไปยังเศรษฐกิจโดยอำนวยให้เศรษฐกิจดำเนินการผลิตของสังคมได้ เพราะหากโครงสร้างทางการเมืองไม่เอื้ออำนวยแล้ว การเข้าถึงชีวปัจจัยก็จะทำได้โดยลำบาก

ตัวอย่างที่ชัดเจนของเรื่องนี้ก็คือ การอภิวัฒน์สยามในปี พ.ศ. 2475 ซึ่งปรีดีเห็นว่าเป็นการกระทำไปเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอันจะนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ โดยปรีดีได้กล่าวว่า “…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…”^[5] แสดงให้เห็นเจตนาของการอภิวัฒน์สยามนั้นไม่ได้มีความประสงค์แค่จะให้มีรัฐธรรนูญเป็นกฎหมายสูงสุดเท่านั้น แต่ต้องการให้มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจด้วย^[6]

สำหรับในส่วนของทรรศนะทางสังคมเป็นส่วนที่เป็นจิตใจ ซึ่งทรรศนะทางสังคมนั้นอาจจะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ก็ได้ แต่หากปราศจากทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยแล้วก็คงไม่เกิดประชาธิปไตยสมบูรณ์การที่มนุษย์ในสังคมใดจะมีทรรศนะทางสังคมเช่นไรก็เกิดขึ้นจากรากฐานแห่งสภาพความเป็นอยู่ทางชีวปัจจัยนั่นเอง และเมื่อทรรศนะทางสังคมเกิดขึ้นแล้วก็จะมีผลสะท้อนไปยังสภาพความเป็นอยู่ทางชีวปัจจัยคือเป็นหลักการนำที่มีอิทธิพลยิ่งขึ้นในการเคลื่อนไหวของสังคม^[7]

สำหรับทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยที่ปรีดี พนมยงค์ ปรารถนานั้นประกอบไปด้วย “จิตสำนึกในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษยชาติที่จะต้องมีความเสมอภาคกับเพื่อนมนุษย์ในสังคม และมีสิทธิเสรีภาพคือ สิทธิประชาธิปไตย”^[8] และด้วยความที่ปรีดีเป็นผู้มีความเชื่อถือในลัทธิภราดรภาพนิยมจึงเห็นว่า “สังคมที่มีทรรศนะในทางช่วยเหลือร่วมมือกันฉันท์พี่น้องโดยมิได้มีความคิดที่กดขี่ หรือเบียดเบียนระหว่างกัน”^[9] ทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์ จึงเป็นสังคมที่มนุษย์มีศักดิ์ศรีในความเป็นมนุษย์และมีความเสมอภาคกับเพื่อนมนุษย์ในสังคม และมีสิทธิและเสรีภาพตามระบอบประชาธิปไตย และมนุษย์ในสังคมนั้นจะต้องร่วมมือกันฉันท์พี่น้องโดยปราศจากการกดขี่และเบียดเบียนกัน

ลัทธิภราดรภาพนิยม

ภราดรภาพนิยมเป็นอีกหนึ่งฐานคิดของปรีดี พนมยงค์ โดยในช่วงที่ปรีดี พนมยงค์ ได้ไปศึกษาต่ออยู่ที่ประเทศฝรั่งเศส ทำให้ได้รับอิทธิพลทางความคิดทางเศรษฐกิจของ ชาร์ลส์ จี๊ด (Charles Gide) นักเศรษฐศาสตร์ชาวฝรั่งเศส ซึ่งได้อธิบายว่าภราดรภาพนิยม (Solidarism) เป็นแนวคิดที่มอง “มนุษยชาติต้องพึ่งพาอาศัยกันตั้งแต่เกิดจนตาย ดังนั้น จึงจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน โดยให้ทุกคนมีส่วนร่วมในความลำบากของผู้อื่นด้วย ซึ่งการนี้เป็นมูลฐานแห่งความยุติธรรมของสังคม”^[10]

อิทธิพลของลัทธิภราดรภาพนิยมนี้มีผลต่อความคิดทางเศรษฐกิจของปรีดีพอสมควร ดังปรากฏในรายงานการประชุมตอนหนึ่งที่ปรีดีกล่าวว่า “…เหตุที่ใช้หลักโซเซียลิสม์ไม่ใช่คอมมิวนิสม์ คือถือว่ามนุษยที่เกิดมาย่อมต้องเป็นเจ้าหนี้ลูกหนี้กัน เช่น คนจนนั้นเพราะฝูงชนทำให้จนก็ได้ คนเคยทอผ้าด้วยฝีมือครั้นมีเครื่องจักรแข่งขันคนที่ทอด้วยมือต้องล้มเลิก หรือคนที่รวยเวลานี้ ไม่ใช่รวยเพราะแรงงานของตนเลย เช่น ผู้ที่มีที่ดินมากคนหนึ่งในกรุงเทพฯ ซึ่งเดิมมีราคาน้อย ภายหลังที่ดินมีราคาแพง สร้างตึกสูง ๆ ดังนี้ ราคาที่ดินแพงขึ้นเนื่องจากฝูงชนไม่ใช่เพราะการกระทำของคนนั้น ฉะนั้นจึงถือว่ามนุษย์ต่างมีหนี้ตามธรรมจริยาต่อกัน จึงต้องร่วมประกันภัยต่อกัน และร่วมกันในการประกอบเศรษฐกิจ”^[11]

ส่วนหนึ่งเหตุที่ปรีดีสนใจและรับเอาภราดรภาพนิยมมาเป็นหลักคิดนั้น ปัจจัยหนึ่งอาจจะด้วยสอดคล้องกับพื้นฐานที่เป็นคนเติบโตมาในครอบครัวชาวพุทธ แต่อีกเหตุปัจจัยหนึ่งอาจจะเพราะปรีดีได้สังเกตความเปลี่ยนแปลงไปในบริบทของสังคมขนาดนั้น ด้วยความที่เป็นคนต่างจังหวัดและทราบวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของคนต่างจังหวัดดี และตระหนักถึงความยากลำบากของชาวนาซึ่งเป็นอาชีพหลักส่วนใหญ่ของคนไทยในขณะนั้น ซึ่งมีความยากลำบากและไม่ได้เป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตคือไม่มีที่ดินสำหรับการทำนา จึงต้องเสียค่าเช่าที่นา ถูกเก็บภาษีโคกระบือ เก็บเงินค่ารัชชูปการที่ไม่เป็นธรรม ทำให้ปรีดีตระหนักถึงในเรื่องนี้และเห็นว่าเป็นจริงดังที่ชาร์ลส์ จี๊ด ได้อธิบายไว้

ในสายธารความคิดทางเศรษฐกิจปรีดี พนมยงค์ อยู่ตรงไหน

“ข้าพเจ้าหยิบเอาส่วนที่ดีของลัทธิต่าง ๆ ที่เห็นว่าเหมาะสมแก่ประเทศสยามแล้ว จึงได้ปรับยกขึ้นมาเป็นเค้าโครงการ”

— ปรีดี พนมยงค์, คำชี้แจงเค้าโครงการเศรษฐกิจ

เมื่อได้ทำความเข้าใจฐานคิดทั้ง 2 ประการของปรีดีแล้ว ประเด็นต่อมามีว่า ปรีดี พนมยงค์ อยู่ตรงไหนในสายธารความคิดทางเศรษฐกิจ หากพิจารณาในคำชี้แจงเค้าโครงการเศรษฐกิจในหมวดและบทต่าง ๆ แล้ว จะเห็นได้ว่า ปรีดีไม่ได้ยึดถือเอาลัทธิใดลัทธิหนึ่งมาเป็นหลักในการออกแบบนโยบายเศรษฐกิจ แต่อาศัยวิธีการผสมผสานทั้งเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมหรือ “โซเซียลิสม์” (Socialism) ตามที่ปรีดีเรียก และเศรษฐกิจแบบทุนนิยม (Capitalism)  

แม้จะมีผู้กล่าวหาว่าปรีดีมีแนวคิดแบบคอมมิวนิสม์ แต่หากพิจารณาเนื้อหาของเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้วจะเห็นได้ว่า แม้เค้าโครงการเศรษฐกิจจะมีกลิ่นอายความคิดทางเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม แต่ก็ไม่ใช่คอมมิวนิสต์ตามแนวทางของคาร์ล มาร์กซ์ และฟรีดิช เอ็งเงิลส์ ซึ่งปรีดีได้ตอบกรรมานุการพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจในตอนหนึ่งว่า “…โครงการนี้ไม่ใช่หลักคอมมิวนิสม์ เรามีทั้งแคปิตัลลิสม์ และโซเซียลิสม์รวมกัน ถ้าหากพวกคอมมิวนิสม์มาอ่านจะติเตียนมาก ว่ายังรับรองพวกมั่งมีให้มีอยู่…”^[12]

ประกอบกับเมื่อพิจารณาโดยตลอดเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้ว จะเห็นได้ว่า หลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นแตกต่างจากความคิดทางเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสม์พอสมควร เช่น รัฐบาลไม่ต้องริบทรัพย์สินของผู้มั่งมี  รัฐบาลจะไม่ริบที่ดินของเอกชน แต่ใช้วิธีการซื้อขายที่ดินด้วยความสมัครใจ  รัฐบาลจะคุ้มครองลิขสิทธิ์ในงานสร้างสรรค์ (ในเค้าโครงการเศรษฐกิจใช้คำว่า“กรรมสิทธิ์”) เป็นต้น ซึ่งหลักการนี้สอดคล้องกับหลักการของภราดรภาพนิยมที่แม้จะเป็นส่วนหนึ่งในสายธารความคิดทางเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม แต่ก็มีความแตกต่างกัน เนื่องจากภราดรภาพนิยมยังมีการเคารพในกรรมสิทธิ์ของบุคคลและยอมรับให้มีมรดกตกทอดได้ ตลอดจนให้ความอิสระเสรีต่อบุคคลในการใช้จ่าย^[13]

ส่วนสาเหตุหลักที่ปรีดีนำแนวคิดแบบสังคมนิยมมาใช้ ก็อาจจะเพราะต้องการที่จะสร้างทรรศนะทางสังคมที่ประชาธิปไตย เพราะโดยหลักการแล้วลัทธิภราดรภาพนิยมยังยอมรับความไม่เสมอภาคในสังคม แต่จะดำเนินการโดยให้สังคมร่วมแรงร่วมใจกันระหว่างคนอ่อนแอและแข็งแรง ให้ร่วมกันรับผิดชอบการดำเนินชีวิตผ่านกลไกของหลักประกันทางสังคม

ดังนั้น หากจะกล่าวว่าในสายธารความคิดทางเศรษฐกิจอาจกล่าวได้ว่า ปรีดี พนมยงค์ ไม่ได้มีความคิดทางเศรษฐกิจไปในลัทธิใดลัทธิหนึ่ง การผสมผสานระหว่างทุนนิยมและสังคมนิยมก็เป็นไปเพื่อตอบสนองต่อฐานคิดทั้งสองที่มีอิทธิพลต่อความคิดที่หมายมุ่งจะสร้างให้สังคมเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ ทั้งประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ประชาธิปไตยทางการเมือง และมีทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยนั่นเอง

---

เชิงอรรถ

^[1]     เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, “ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์.” ใน ปรีดีปริทัศน์ ปาฐกถนาชุดปรีดี พนมยงค์ อนุสรณ์ (กรุงเทพฯ: เทียนวรรณ, 2526), น. 127.

^[2]     เกียรติ ผิวนวล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 128-134.

^[3]      เพิ่งอ้าง, น. 128-134.

^[4]     เพิ่งอ้าง, น. 128-134.

^[5]     ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น. 150.

^[6]     สถานการณ์ในขณะนั้นรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ไม่ประสบความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจในขณะนั้น สยามหรือไทยในปัจจุบันประสบวิกฤตการคลังที่ตกทอดมาตั้งแต่สมัยรัชกาลก่อนประกอบกับเศรษฐกิจโลกตกต่ำในช่วงปี พ.ศ. 2472 – 2475 รัฐบาลดำเนินนโยบายทางการคลังแบบขาดดุล มีการปลดข้าราชการชั้นกลางและล่างออกหลากครั้ง (บรรดาชนชั้นสูงและเจ้านายที่รับราชการไม่ได้รับผลกระทบ) และมีการเก็บภาษีรายได้จากชนชั้นกลางและราษฎรเพิ่ม.

^[7]     ปรีดี พนมยงค์, ความเป็นอนิจจังของสังคม, พิมพ์ครั้งที่ 10 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สายธาร, 2552), น. 64-65.

^[8]     ปรีดี พนมยงค์, เราจะต่อต้านเผด็จการได้อย่างไร (กรุงเทพฯ: กรุงสยามการพิมพ์, 2517), น. 42.

^[9]     ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 7, น. 64.

^[10]    อิสริยา นิติทัณฑ์ประภาศ บุญญะศิริ, “มอง “เค้าโครงเศรษฐกิจ” ในปัจจุบัน,” สถาบันปรีดี พนมยงค์ (2560), สืบค้นเมื่อวันที่ 5 มิถุนายน 2560, จาก pridi.or.th/th/content/2020/05/244.

^[11]    ปรีดี พยมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 149-150.

^[12]    ปรีดี พยมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 146.

^[13]     อิสริยา นิติทัณฑ์ประภาศ บุญญะศิริ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 10.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ประเทศซึ่งปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยย่อมให้ความสำคัญและยอมรับว่าอำนาจสูงสุดในทางการคลังเป็นของรัฐสภา ด้วยเหตุที่ว่ารัฐสภาเป็นผู้แทนของประชาชน การจะเก็บและใช้จ่ายเงินงบประมาณจากภาษีของประชาชนต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา  ในช่วงเริ่มต้นพัฒนาการประชาธิปไตยทางการคลังในประเทศไทยนั้น หลักการอำนาจสูงสุดในทางการคลังเป็นของรัฐสภาได้รับการสถาปนาขึ้นมาบ้างแล้ว แต่ยังไม่อาจไม่ครบถ้วนสมบูรณ์โดยตลอด  ในเรื่องนี้นายปรีดี พนมยงค์ มีบทบาทพัฒนาเสริมสร้างหลักอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาขึ้นมา

บทความฉบับนี้ผู้เขียนได้สรุปและเพิ่มเติมเนื้อหาจากบทความของชื่อว่า “ท่านปรีดีฯ กับการริเริ่มสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา” เขียนโดย ศาสตราจารย์ ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ ซึ่งพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2537

หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา

ข้อความคิดว่าด้วยหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้น เป็นข้อความคิดพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งให้ความสำคัญกับบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาในฐานะองค์กรของรัฐที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากที่สุด อันเนื่องมาจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภานั้นเป็นผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนจึงเป็นผู้สะท้อนเจตจำนงของประชาชน^[1]

หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้นให้ความสำคัญกับอำนาจควบคุมการจัดทำงบประมาณและการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลทั้งในแง่ของการควบคุมการจัดเก็บภาษีของรัฐบาล การใช้จ่ายเงินงบประมาณของรัฐบาล และการก่อหนี้สาธารณะ

ในประเทศไทยนั้นได้รับรองและสถาปนาหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาเอาไว้ ดังปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ในมาตรา 37 ซึ่งกำหนดว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี ท่านว่าต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ ถ้าและพระราชบัญญัติออกไม่ทันปีใหม่ ท่านให้ใช้พระราชบัญญัติงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลาง” การที่กำหนดให้ต้องตราเป็นพระราชบัญญัตินี้เพื่อให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบและอภิปรายความเหมาะสมของการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาลได้ โดยหลักการดังกล่าวนี้ยังคงได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ

อย่างไรก็ตาม หลักการที่กำหนดว่างบประมาณแผ่นดินประจำปีต้องตราพระราชบัญญัตินั้นยังเป็นแต่เพียงงบประมาณแผ่นดินฝั่งรายจ่ายเท่านั้น  ในส่วนของงบประมาณแผ่นดินที่เป็นฝั่งรายรับนั้นรัฐธรรมนูญยังไม่ได้บัญญัติรับรองอำนาจของรัฐสภาเอาไว้ แม้ว่าการตรากฎหมายที่ให้อำนาจรัฐบาลในการจัดเก็บภาษีซึ่งเป็นฝั่งของงบประมาณในฝั่งรายได้จะต้องทำเป็นพระราชบัญญัติหรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ (พระราชกำหนด) ซึ่งให้อำนาจรัฐสภาตรวจสอบและอภิปรายได้ แต่ในทางปฏิบัติเมื่อพระราชบัญญัตินั้นมีผลใช้บังคับแล้วรัฐบาลจะเป็นผู้ที่จะออกกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดอัตราภาษีและข้อยกเว้นตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอีกทีในส่วนนี้ก็จะพ้นไปจากอำนาจในการตรวจสอบของรัฐสภา

พัฒนาการของหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาในประเทศไทยนั้นก็ค่อยๆ ก่อเกิดขึ้นผ่านสถานการณ์การเมืองและเหตุการณ์ในทางประวัติศาสตร์ ซึ่งนายปรีดี พนมยงค์ ในขณะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้เข้ามามีบทบาทในการเสริมสร้างหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา

บทบาทของนายปรีดี พนมยงค์ในการเสริมสร้างอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา

ในช่วงปลายปี พ.ศ. 2488 จนถึงต้นปี พ.ศ. 2489 นั้น ในด้านสถานการณ์ภายนอกประเทศไทยพึ่งผ่านพ้นเหตุการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 สถานการณ์การเมืองภายในประเทศก็มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว เพราะในช่วงเวลาดังกล่าวก็ได้มีนายกรัฐมนตรีผลัดเปลี่ยนกันเข้ามาดำรงตำแหน่งถึง 4 คนด้วยกัน คือ นายทวี บุณยเกตุ  ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช นายควง อภัยวงศ์  และนายปรีดี พนมยงค์^[2] การผลัดเปลี่ยนเข้ามาดำรงตำแหน่งนี้ทำให้คณะรัฐมนตรีที่เข้ามาดำรงตำแหน่งแต่ละคณะนั้นสั้นมาก จึงไม่อาจจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2489 ได้ทันก่อนวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2489^[3]

โดยก่อนหน้าที่นายปรีดี พนมยงค์ จะได้รับมติของสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ 4 ให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้น ได้เคยมีความพยายามเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อสภาผู้แทนราษฎรมาก่อนแล้วในช่วงที่่ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรีบริหารราชการเเผ่นดิน แต่ยังไม่ทันได้บรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมรัฐบาลก็สิ้นสุดลงก่อนด้วยเหตุยุบสภา  ต่อมาเมื่อมีการเลือกตั้งทั่วไป นายควง อภัยวงศ์ ซึ่งได้รับความเห็นชอบให้เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ขอถอนร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อนำกลับไปพิจารณาใหม่ แต่ก็เกิดเหตุการณ์ให้นายควงต้องลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไปตามมารยาททางการเมือง เนื่องจากคณะรัฐมนตรีได้แถลงต่อสภาว่า ไม่สามารถปฏิบัติตามร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ และในชั้นลงมติรับหลักการ รัฐบาลเป็นฝ่ายพ่ายแพ้ฝ่ายสนับสนุนร่างพระราชบัญญัติในสภาผู้แทนราษฎรมีมากกว่า^[4]

เมื่อรัฐบาลไม่สามารถจัดทำงบประมาณได้ทันปีงบประมาณใหม่แล้ว ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดให้ใช้พระราชบัญญัติปีก่อนนั้นไปพลาง^[5] ดังนั้น รัฐบาลจะจ่ายเงินงบประมาณได้ในเฉพาะในรายการและในจำนวนที่ได้กำหนดไว้เท่านัั้น รายจ่ายใดที่เพิ่มเติมขึ้นมาในภายหลังโดยหลักการแล้วรัฐบาลก็ไม่สามารถจะจ่ายเงินงบประมาณได้ เพราะขัดกับหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา  อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติตามข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2477 ได้กำหนดให้กรณีมีเหตุฉุกเฉินนั้นรัฐบาลอาจจ่ายเงินเกินกว่าจำนวนที่สภาอนุมัติให้เบิกจ่ายตามงบประมาณประจำปีก็ได้ แต่ต้องเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมตามจำนวนเงินที่จ่ายเกินไปยังสภาโดยด่วน^[6]

การที่ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎรกำหนดไว้ในลักษณะดังกล่าวนั้นก็มีปัญหาเช่นกัน เพราะโดยสภาพของข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ได้มีสถานะเป็นกฎหมายตามกระบวนการที่กำหนดไว้โดยรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ มิใช่พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด เพียงแต่ในทางปฏิบัติไม่มีการหยิบยกปัญหากฎหมายดังกล่าวขึ้นพิจารณาในสมัยนั้น^[7]

เมื่อปรากฏว่า รัฐบาลของนายปรีดี พนมยงค์ ในขณะนั้นมีเหตุจะต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่ได้กำหนดเอาไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2488 ซึ่งรายการส่วนใหญ่นั้นเกิดขึ้นอันเนื่องมาจากผลของสงครามโลกครั้งที่ 2 และเป็นค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการบริหารราชการแผ่นดินนอกเหนือจากงบประมาณประจำ เช่น การเพิ่มเงินเพิ่มประจำเดือนชั่วคราว เงินชดเชยทหารที่ปลดประจำการ การเพิ่มบำรุงความสุขทหารและตำรวจ การเพิ่มเงินอุดหนุนแก่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านและแพทย์ประจำตำบล การเพิ่มเงินอุดหนุนโรงเรียนราษฎร์ การซื้อพันธ์ุข้าวแจกชาวนา ค่าป้องกันโรค เงินชดเชยความเสียหายให้แก่สถานศึกษาในกรณีรัฐบาลได้จัดให้ทหารต่างด้าวหรือเชลยไปพักอาศัย  การซื้อข้าวให้สหประชาชาติ ค่าใช้จ่ายเกี่ยวแก่ข้อตกลงและการสัมพันธ์กับสหประชาชาติ การซื้อรถไฟสายแม่กลอง และค่าเชื้อเพลิงการไฟฟ้าพระตะบอง เป็นต้น^[8]

บรรดาค่าใช้จ่ายดังข้างต้นนี้นายปรีดี พนมยงค์ เห็นว่าเป็นเรื่องที่มีความสำคัญ และจะรอให้ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีผ่านการลงมติออกเป็นกฎหมายก็จะไม่ทันการ แต่จะให้ใช้วิธีการดังเช่นที่รัฐบาลที่ผ่านมาได้กระทำก็เห็นเป็นการไม่เคารพต่อรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชน เพราะการที่รัฐบาลจ่ายเงินฉุกเฉินออกไปก่อนแล้วค่อยมาเสนอขออนุญาตจากรัฐสภาในภายหลัง แม้รัฐสภาจะไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวก็ไม่มีประโยชน์อะไรในทางปฏิบัติ เพราะรัฐบาลก็ได้จ่ายเงินจำนวนดังกล่าวไปก่อนแล้ว ซึ่งจะเห็นได้ว่า นายปรีดี พนมยงค์ มีเจตนาที่จะให้รัฐสภามีอำนาจท้วงติง และแสดงความเห็นเพื่อตรวจสอบต่อการจ่ายเงินของรัฐบาลได้ ดังปรากฏในคำแถลงในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2489 นายปรีดี พนมยงค์ได้กล่าวว่า “ในการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ขึ้นมานั้น ก็โดยรู้สึกว่าการจ่ายเงินของรัฐเป็นจำนวนมากเช่นนี้ไม่เป็นการที่เหมาะสมนักในการที่รัฐบาลจะถืออำนาจตามที่เคยมีอยู่ที่สั่งจ่ายไปพลางก่อน โดยไม่ได้มาขอต่อสภาฯ คราวนี้ข้าพเจ้าจึงเห็นว่า เราควรที่จะทำแบบเพื่อที่จะให้สภาผู้แทนราษฎรได้มีการควบคุมการจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ด้วย…”^[9]

การที่รัฐบาลใช้วิธีการเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ทำให้รัฐสภามีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมในการใช้จ่ายเงินคงคลังของรัฐบาลได้  ดังปรากฏในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2489 นายบุญช่วย อัตถากร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สอบถามต่อรัฐบาลถึงรายการบางราย เช่น เรื่องรายการซื้อข้าวให้แก่สหประชาชาติ ความว่า “สหประชาชาติจะซื้อเองแล้ว ทำไมจะต้องไปตั้งงบประมาณซื้อให้เขา”^[10]

ในประการนี้นายปรีดี พนมยงค์ ได้แถลงว่า “จริง ที่ว่าเขาจะซื้อเอง แต่ทว่าตัวเลขมันหลบๆ กันอยู่ ที่นี้ก่อนที่จะตกลงนั้นข้าพเจ้าสำรวจมาก่อน คือ ตามข่าวนั้นเขาจะซื้อด้วยยอดเท่านั้น ทีนี้ถ้าหากว่าซื้อไม่ได้ยอดเท่านี้ เราต้องให้เขาเปล่าเท่านั้น ขอให้คิดดูเถอะการจะเปลี่ยนจากอย่างหนึ่งก็ต้องมีอะไรอย่างหนึ่ง เพราะฉะนั้นก็ขอให้ได้ตัวเลขก่อน ถ้าหากว่าเรารับเขาก่อนแล้ว ที่ซื้อทีหลังนี้ต้องเอาเงินมาใช้เรา หมายความว่าถ้าตกลงตามนั้นแล้ว อันนี้ก็ไม่เสีย ไม่ใช่ให้เปล่าหรอก เรามีหวัง”^[11]

หากรัฐบาลนายปรีดี พนมยงค์ ดำเนินการตามเช่นรัฐบาลก่อนๆ คือ จ่ายเงินเกินกว่าจำนวนที่สภาอนุมัติให้เบิกจ่ายตามงบประมาณประจำปีแล้วค่อยมาเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมตามจำนวนที่จ่ายเกินไปยังสภาโดยด่วนนั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็อาจจะไม่ได้สามารถซักถามอะไรได้

นอกจากนี้ การที่รัฐบาลเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พ.ศ. 2489 ก็คือ การอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินเพื่อกิจการ และไม่เกินจำนวนเงินที่ระบุไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยการแสดงรายการจ่ายแต่ละรายการไว้ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ 21 รายการ  การกำหนดรายการจ่ายไว้เช่นนี้ย่อมเป็นการจำกัดดุลพินิจของรัฐบาล เพราะรัฐบาลไม่อาจใช้จ่ายผิดไปจากรายการที่ระบุไว้ได้^[12] อีกทั้งตามพระราชบัญญัติได้กำหนดระยะเวลาผูกมัดตนเองว่า จำนวนที่จ่ายไปก่อนนี้เพียงแค่ระยะเวลา 2 เดือนเท่านั้น ซึ่งเป็นการเร่งรัดให้รัฐบาลจะต้องดำเนินการจัดทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้แล้วเสร็จ อันเป็นการแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลไม่ต้องการใช้อำนาจที่สภาผู้แทนราษฎรมอบให้อย่างไม่มีขอบเขต เพราะการใช้อำนาจในลักษณะเช่นนั้นย่อมกระทบกระเทือนถึงอำนาจของรัฐสภา^[13]

การที่รัฐบาลเสนอร่างพระราชบัญญัติในลักษณะนี้พึ่งจะได้มีการเสนอเป็นครั้งแรกและเป็นวิธีที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้คิดขึ้นมาใหม่ ซึ่งในการชี้แจงต่อสภาผู้แทนราษฎรนายปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวว่า “…ขอให้นึกว่าแต่ก่อนนี้ไม่เคยนำมาสภาฯ นี่ข้าพเจ้าลองนำมา เพราะฉะนั้นขอให้เพลาๆ เสียก่อน แล้วฉบับหลัง (ในครั้งถัดไป) ท่านจะเอาละเอียดอะไรหน่อยก็ทำได้คราวนี้ขอขัดใจท่านเถอะ ขอเอาวาระเดียว”^[14] ซึ่งในภายหลังรัฐบาลของนายปรีดี พนมยงค์ ได้นำเสนอพระราชบัญญัติในลักษณะเดียวกันนี้อีกครั้ง คือ พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2489 เนื่องจากว่าระยะเวลาที่สภาผู้แทนราษฎรได้อนุมัติก่อนหน้านี้ได้หมดลงแล้ว และยังอยู่ในระหว่างจัดทำงบประมาณประจำปีอยู่

การนำหลักการของพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนมาบัญญัติไว้ในกฎหมายถาวร

ในเวลาต่อมาเมื่อเกิดการรัฐประหารรัฐบาลของพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ โดยพลโท ผิน ชุณหะวัณ ใน พ.ศ. 2490  นายควง อภัยวงศ์ กลับมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง

รัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง (ซึ่งต่อมาพระราชบัญญัตินี้เรียกว่า พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491) ต่อวุฒิสภาซึ่งทำหน้าที่รัฐสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490  รัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ได้นำวิธีการที่นายปรีดี พนมยงค์ คิดขึ้นมาบัญญัติเอาไว้ในพระราชบัญญัติฉบับนี้  โดยนิยามความหมายของคำว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน”^[15] ซึ่งในการประชุมวุฒิสภา พันโท พระสารสาส์นพลขันธ์ สมาชิกวุฒิสภา ได้อภิปรายว่า “…ข้าพเจ้าเห็นในมติที่ท่านรัฐมนตรีว่าแต่ถ้าหากมีพระราชบัญญัติแล้วเราก็อนุโลมตามพระราชบัญญัตินั้นๆ เหตุใดจึงจะต้องไปเรียกว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ข้าพเจ้ายังสงสัย…” ซึ่งในประเด็นนี้รัฐบาลก็ไม่ได้อธิบาย จึงน่าสันนิษฐานได้ว่าการที่กำหนดคำนิยาม “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวคงเป็นเพราะผู้ยกร่างต้องการหลีกเลี่ยงการใช้คำว่า “พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน”^[16]

การพัฒนาต่อยอดไปในอนาคต

คุณูปการของนายปรีดี พนมยงค์ ที่ได้วางรากฐานของการจ่ายเงินงบประมาณของรัฐบาลโดยทำเป็นพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ และในภายหลังได้หลักการดังกล่าวได้รับการบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 

ซึ่งเป็นการยอมรับอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา โดยหากไม่ทำในรูปของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแล้ว รัฐบาลจะไม่สามารถจ่ายเงินคงคลังนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้เลย

อย่างไรก็ตามมีข้อพึงสังเกตอยู่ว่า ตามพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 กำหนดให้รัฐบาลเมื่อจ่ายนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี รัฐบาลจะต้องตั้งเงินชดใช้ในพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมก็ตาม เพื่อชดเชยในส่วนที่ได้เบิกจ่ายไปก่อนล่วงหน้า อย่างไรก็ตาม  พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ยังมีข้อด้อยอยู่ที่การไม่ได้กำหนดให้รัฐบาลในฐานะผู้เบิกจ่ายเงินคงคลังในกรณีนี้ระบุแหล่งรายได้หรือวิธีการจัดหาเงินมาชดใช้ในส่วนที่เบิกจ่ายไปก่อนล่วงหน้าแต่ประการใด ซึ่งในยามที่ฐานะแห่งเงินคงคลังอ่อนปวกเปียกและรัฐบาลมีปัญหาในการหารายได้ การใช้จ่ายเงินของรัฐบาลด้วยวิธีการเหล่านี้อาจสร้างปัญหาเสถียรภาพแห่งเงินคงคลังได้โดยง่าย^[17]

การกำหนดให้รัฐบาลจะต้องระบุแหล่งรายได้หรือวิธีการจัดหาเงินมาชดใช้ในส่วนที่ได้เบิกจ่ายไปจากเงินคงคลังนี้ นอกจากจะเป็นการช่วยรักษาวินัยทางการคลังที่ดีแล้ว ยังเป็นการให้ข้อมูลแก่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาได้ทราบด้วยว่าในการพิจารณามีมติให้จ่ายเงินไปก่อนนี้จะทำให้ประเทศได้รับผลกระทบหรือมีภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นอย่างไรบ้าง

---

เชิงอรรถ

^[1] ระดับความเข้มข้นของหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้น ขึ้นกับรูปแบบของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ โปรดดู สุปรียา แก้วละเอียด, กฎหมายงบประมาณของประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2560), น.116 – 121.

^[2] บุคคลที่เข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นได้แก่ นายทวี บุณยเกตุ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช นายควง อภัยวงศ์ และนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งในการเข้าดำรงตำแหน่งของนายทวี บุณยเกตุนั้นเป็นการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพียงระยะเวลาสั้นๆ แค่ 17 วัน ซึ่งเป็นการดำรงตำแหน่งแทนระหว่างที่รอ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช เดินทางกลับมาประเทศไทย ซึ่งเมื่อรัฐบาลของ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช บริหารราชการแผ่นดินไปได้ระยะเวลาหนึ่งได้ยุบสภาให้มีการเลือกตั้งทั่วไป ซึ่งนายควง อภัยวงศ์ได้เข้ามาดำรงตำแหน่งแทนแต่ก็ต้องลาออกเพราะเหตุแพ้การลงมติ รัฐมนตรีทั้งคณะจึงได้ลาออก ซึ่งในเวลาต่อสภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติให้นายปรีดี พนมยงค์ เป็นนายกรัฐมนตรี.

^[3] เดิมประเทศไทยกำหนดกรอบระยะเวลางบประมาณเอาไว้เริ่มต้นปีงบประมาณในวันที่ 1 มกราคม และสิ้นสุดปีงบประมาณในวันที่ 31 ธันวาคม ในปีเดียวกัน ต่อมาจึงได้ยกเลิกในปีงบประมาณ พ.ศ. 2504 และเริ่มต้นกำหนดวันเริ่มต้นและสิ้นสุดตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ 2505 โปรดดู อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป, กฎหมายการคลัง, พิมพ์ครั้งที่ 3 (กรุงเทพฯ : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557) น.159.

^[4] ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองค่าใช้จ่ายของประชาชนในภาวะคับขัน พ.ศ. 2489 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองไม่ให้พ่อค้าเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภค คณะรัฐมนตรีได้แถลงต่อสภาว่า ไม่สามารถปฏิบัติตามร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวได้เนื่องจากไม่มีมาตรการที่จะควบคุมราคา แต่สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติรับหลักการด้วยคะแนนเสียง 65 ต่อ 63.

^[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489, มาตรา 55.

^[6] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2477, ข้อ 70.

^[7] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, “ท่านปรีดีฯ กับการริเริ่มเสริมสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา,” ใน หนังสือวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2537, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2537), น.40. 

^[8] พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พุทธศักราช 2489, มาตรา 3.

^[9] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 18 วันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2489.

^[10] เพิ่งอ้าง.

^[11] เพิ่งอ้าง.

^[12] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 7.

^[13] เพิ่งอ้าง.

^[14] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 9.

^[15] “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” หมายความว่า มติของรัฐสภาซึ่งได้ตราขึ้นไว้เป็นพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินเพื่อกิจการที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัตินั้นไปพลางก่อนจนกว่าจะได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณหรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติม, โปรดดู พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491, มาตรา 3.

^[16] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 7.

^[17] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, เงินคงคลังในระบบเศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2528), น.93.