แม่ เมีย และผู้หญิง : การเมืองไทยใน “มาลัยสามชาย”

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การอ่านนิยายเรื่องหนึ่ง ไม่ได้เพียงแต่ให้ความบันเทิงกับผู้อ่าน ซึ่งส่วนสำคัญของความบันเทิงดังกล่าวเกิดจากความสนุกสนานของเนื้อเรื่องที่สื่อสารมายังผู้อ่าน อีกทั้งงานวรรณกรรมที่ดีนั้น ยังมีการใช้ภาษาที่สละสลวยและถ้อยคำที่สื่ออารมณ์ความรู้สึกมายังผู้อ่าน ทำให้เกิดจินตนาการสอดประสานไปกับเรื่องต่างๆ เหล่านี้

อย่างไรก็ดี คุณค่าของงานวรรณกรรมนั้น ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะความบันเทิงหรือความสุนทรียะที่เกิดจากการใช้ภาษาที่สละสลวยเท่านั้น คุณค่าอีกประการหนึ่งที่งานวรรณกรรมกำลังทำหน้าที่ก็คือ “การสะท้อนสังคม”

เสนีย์ เสาวพงศ์ ได้เคยอธิบายไว้ว่า วรรณกรรมทุกเรื่องมีบทบาทในการสะท้อนสังคมเพียงแต่จะมากหรือน้อย จะถูกต้องหรือบิดเบือนเพียงใดเท่านั้นเอง เหตุผลที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะวรรณกรรมเป็นกิจกรรมที่คนเรากระทำต่อธรรมชาติ ปรากฏการณ์ธรรมชาติ และสิ่งที่ล้อมรอบอยู่กับตัวของมนุษย์ในสังคมหนึ่ง อาทิ เศรษฐกิจ สังคม กฎหมาย ขนบธรรมเนียมประเพณีและศีลธรรม ซึ่งวรรณกรรมย่อมมีส่วนถ่ายทอดประเด็นทางสังคมเหล่านี้ออกมา รวมถึงทัศนคติของผู้ประพันธ์ที่มีต่อธรรมชาติ และสภาพสังคมในเวลานั้น[1] โดยเฉพาะหากวรรณกรรมดังกล่าวมีลักษณะเป็นนวนิยายอิงประวัติศาสตร์แล้ว วรรณกรรมดังกล่าวอาจจะกำลังทำหน้าที่มากไปกว่าความบันเทิง การสร้างสุนทรียภาพ และการสะท้อนสังคม แต่วรรณกรรมดังกล่าวอาจกำลังสร้างปฏิบัติการของการสร้างความทรงจำร่วมกันของคนในสังคม

ในบทความนี้ผู้เขียนจะขอนำผู้อ่านมาพิจารณาเนื้อหาของนวนิยายเรื่อง “มาลัยสามชาย” โดยมองมิติการเมืองผ่านตัวตนของผู้หญิงในนวนิยายเรื่องนี้

คำเตือน บทความนี้มีการหยิบเนื้อหาบางส่วนของนวนิยายเรื่องมาลัยสามชาย และกล่าวถึงเนื้อหาบางส่วนจากละครโทรทัศน์ที่มีชื่อเรื่องเดียวกัน หากผู้อ่านประสงค์จะติดตามเนื้อหาของนวนิยายหรือละครโดยละเอียด โปรดอย่าอ่านต่อ

‘มาลัยสามชาย’ และเบื้องหลังของผู้ประพันธ์

“มาลัยสามชาย” เป็นนวนิยายอิงประวัติศาสตร์ที่เขียนขึ้นโดยรองศาสตราจารย์ คุณหญิงวินิตา ดิถียนต์ หรือรู้จักในนามปากกาว่า ว. วินิจฉัยกุล หรือ แก้วเก้า เป็นนักประพันธ์ชาวไทยที่มีชื่อเสียงจากการเขียนนวนิยายอิงประวัติศาสตร์ และแนวแฟนตาซีหลายเรื่อง

กล่าวเฉพาะเกี่ยวกับมาลัยสามชาย ซึ่งเป็นนวนิยายที่คุณหญิงวินิตา เขียนโดยใช้นามปากกาว่า ว. วินิจฉัยกุล เขียนและเผยแพร่ครั้งแรกในนิตยสารพลอยแกมเพชรโดยเขียนเป็นตอนสั้นๆ ก่อนจะถูกนำไปรวมเล่มในปี พ.ศ. 2550

เนื้อเรื่องโดยรวมของมาลัยสามชายนี้ เป็นการเขียนบอกเล่าเกี่ยวกับชีวิตของ “ลอออร” หรือ “คุณหญิงโยธาบดี” ในเวลาต่อมา

‘ลอออร’ เกิดและมีชีวิตอยู่ในช่วงระหว่างปลายรัชกาลที่ 5 ถึงต้นรัชกาลที่ 9[2] ผ่านชีวิตการแต่งงานมีครอบครัวมา 3 ครั้ง ก่อนจะพบความสุขในชีวิตคู่ในตอนสุดท้าย โดยชีวิตของลอออรนั้นได้เข้าไปเกี่ยวพันกันกับความเปลี่ยนแปลงทางสังคมและสถานการณ์ทางการเมืองในช่วงเวลานั้นอย่างใกล้ชิดที่นวนิยายในแต่ละช่วงจะได้อธิบายเรื่องดังกล่าวผ่านมุมมองของตัวละครต่างๆ

ในแง่วรรณศิลป์ ผู้เขียนอาจจะไม่แสดงความเห็นต่อนวนิยายเรื่องนี้มาก เนื่องจากนวนิยายเรื่องนี้ได้รับรางวัลดีเด่นประเภทนวนิยาย จากการประกวดหนังสือดีเด่น ประจำปี พ.ศ. 2551 ซึ่งจากการอ่านผู้เขียนก็ค่อนข้างจะเห็นด้วยกับการได้รับรางวัลดังกล่าว[3]

อีกสิ่งที่น่าสนใจของนวนิยายเรื่องมาลัยสามชายนี้คือ การที่ผู้ประพันธ์ใช้กลวิธีการเล่าเรื่องย้อนหลังจากช่วงเวลาปัจจุบัน โดยอาศัยความทรงจำของตัวละครอื่นในเรื่องเพื่ออธิบายเกี่ยวกับชีวิตของลอออร[4] ซึ่งถูกมองว่ามีความแปลกและแตกต่างไปจากชีวิตของผู้หญิงทั่วๆ ไปในช่วงเวลาเดียวกัน ประกอบกับมีการผูกโยงเรื่องราวเข้ากับเหตุการณ์สำคัญๆ ในประวัติศาสตร์อย่างการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475

การเล่าเรื่องในลักษณะดังกล่าวจึงเปรียบเสมือนเป็นกับการอธิบายชีวประวัติของบุคคลที่เสมือนมีตัวตนอยู่จริง และสร้างน้ำหนักที่มีความสมจริงให้กับบทประพันธ์มากยิ่งขึ้น ด้วยกลวิธีการเล่าเรื่องในลักษณะดังกล่าวนั้นเป็นความแยบคายและเฉียบคมของผู้ประพันธ์ที่ช่วยให้ผู้อ่านมีปฏิสัมพันธ์กับตัวละครได้มากขึ้น คล้ายๆ กับที่ผู้อ่านมีความรู้สึกร่วมกันกับบทประพันธ์อย่างสี่แผ่นดิน

อนึ่ง แม้ว่าจะไม่ปรากฏแน่ชัดว่า คุณหญิงวินิตาได้อิทธิพลของตัวละครลอออรมาจากที่ใด (คำกล่าวอ้างจำนวนหนึ่งได้เล่าว่า ผู้ประพันธ์ได้แรงบันดาลใจมาจากภาพวาดของผู้หญิงคนหนึ่ง หรือการตามมารดาไปเจอญาติผู้ใหญ่ และอีกส่วนก็กล่าวว่าได้รับแรงบันดาลใจมาจากชีวิตของคุณหญิงมณี สิริวรสาร)  อย่างไรก็ดี อธิพร ประเทืองเศรษฐ์ ได้นำเสนอแง่มุมการวิเคราะห์ที่น่าสนใจ ภูมิหลังสำคัญของผู้ประพันธ์มีส่วนสำคัญในการเติมเต็มเรื่องราวของลอออร กล่าวคือ ผู้หญิงเป็นบุตรสาวคนเดียวของนายวัลลภ วินิจฉัยกุล และนางกาญจนี วินิจฉัยกุล สมรสกับนายสมพันธ์ ดิถียนต์ และมีบุตรสาวสอง

ด้วยเหตุนี้ การเลือกสร้างตัวละครนำให้เป็นผู้หญิงจึงอาจจะมีความราบรื่นมากกว่า ประกอบกับการที่ผู้อ่านหลักของเรื่องนี้ในช่วงแรกเป็นผู้หญิงในนิตยสารสตรี ทำให้การใช้ตัวละครหญิงเพื่อนำเสนอคุณค่าใหม่ของผู้หญิงทำให้ผู้อ่านรู้สึกใกล้ชิดและเข้าใจตัวละครมากยิ่งขึ้น[5]

บทบาทของแม่ เมีย และผู้หญิงในช่วงเปลี่ยนผ่านสังคมและการเมือง

ด้วยเหตุที่เป้าหมายดั้งเดิมของผู้ประพันธ์ในนวนิยายเรื่องมาลัยสามชายโดยตีพิมพ์ในนิตยสารพลอยแกมเพชรที่เป็นนิตยสารสตรี มีกลุ่มผู้อ่านหลักในเวลานั้นเป็นผู้หญิง ซึ่งการดำเนินเรื่องโดยตัวละครผู้หญิงอาจจะทำให้ผู้อ่านสามารถจินตนาการถึงภาพและทำความเข้าใจบริบทของตัวละครได้ดีกว่า ประกอบกับด้วยภูมิหลังของผู้เขียนดังที่ได้มีการกล่าวไว้ก่อนหน้านี้ ทำให้นวนิยายไม่เพียงแต่มีตัวละครเอกเป็นผู้หญิง ทว่า การดำเนินเรื่องโดยส่วนใหญ่จะดำเนินผ่านตัวละครผู้หญิงที่เข้ามามีปฏิสัมพันธ์กับตัวละครลอออร อาทิ แม่ของลอออร คุณป้าจรวย (ป้าของลอออร) คุณประยงค์ (พี่สาวของสามีคนแรก) เสด็จพระองค์หญิง ทองไพรำ และเครือญาติฝ่ายหญิงของสามีสองคนแรก โดยที่ตัวละครแต่ละตัวนั้นฉายภาพของผู้หญิงในบริบทของสังคมเวลานั้นๆ

ในนวนิยายผู้ประพันธ์สร้างตัวละครลอออรให้เกิดในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยเป็นบุตรสาวคนโตของพระยาวรพันธ์กับภริยาคนแรก ภายหลังจากมารดาถึงแก่กรรมก็ได้อยู่ภายใต้การอุปการะของคุณป้าจรวยโดยถวายตัวเป็นนางข้าหลวงของเสด็จพระองค์หญิง จนกระทั่งเมื่ออายุได้ 18 ปี ลอออรได้แต่งงานกับ ยศ พลาธร บุตรชายคนเดียวของพระยาพลาธรกับภริยาเอกที่เพิ่งกลับมาจากเรียนต่อที่ต่างประเทศ แต่ชีวิตสมรสก็ไม่ได้ราบรื่น เพราะในเวลาต่อมายศได้พาทองไพรำเข้ามาในบ้าน ทำให้ลอออรได้ตัดสินใจเลิกลา และกลับเข้าวังเพื่อรับราชการเป็นนางข้าหลวงของเสด็จพระองค์หญิงอีกครั้งหนึ่ง

จนกระทั่งเสด็จพระองค์หญิงสิ้นพระชนม์จึงได้ออกมาอยู่นอกวัง ได้พบรักและแต่งงานกับนายพันโทพระสุรกิจเกรียงไกร หรือ เทพ ราชศักดิ์ มีครอบครัวด้วยกันจนกระทั่งชีวิตต้องเปลี่ยนแปลง เนื่องจากการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ทำให้เทพต้องลี้ภัยทางการเมืองตามเจ้านายพระองค์หนึ่ง และเสียชีวิตในเวลาต่อมา จนท้ายที่สุดลอออรได้ตกหลุมรักและตกลงแต่งงานกับเจ้าดิเรกรุจ ผู้มีสถานะเป็นเจ้านายวงศ์ล้านนา

ตลอดนวนิยายเรื่องนี้จะนำเสนอบทบาทของผู้หญิงใน 3 แง่มุม คือ การเป็นแม่ เมีย และผู้หญิงที่ดีในกรอบขนบของสังคมไทย แม้ว่าตัวละครบางตัวจะไม่ได้ต้องดำรงบทบาททั้ง 3 บทบาท แต่ต้องดำรงบทบาทของผู้หญิงที่ดีในกรอบขนบของสังคมไทยที่ได้รับการส่งเสริมด้วยสถานะของผู้หญิงที่ทรงศักดิ์ที่จะมีอิสระไม่ตกอยู่ภายใต้บทบาทที่สังคมคาดหวังให้เป็นแม่และเมีย ดังจะเห็นได้จากกรณีของเสด็จพระองค์หญิง ซึ่งเป็นเจ้านายที่ลอออรได้เข้ามาถวายตัวเป็นนางข้าหลวงตั้งแต่ยังเด็ก หรือกรณีของคุณจรวย และคุณประยงค์ ซึ่งทั้งสองคนก็มีสถานะเป็นนางข้าหลวงและเป็นลูกหลานของผู้ดีที่มีสถานะได้รับการยอมรับจากสังคม (แม้ว่าในนวนิยายจะอธิบายเหตุที่คุณประยงค์ไม่ได้สมรสเอาไว้ แต่การอยู่โดยมีสถานะทางสังคมที่สูงก็ทำให้รอดพ้นจากความคาดหวังดังกล่าว)[6]

โดยทั่วไปบทบาททั้งสามนั้น ครอบคลุมกับตัวละครเกือบทุกตัวในนวนิยายเรื่องนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับลอออร ที่แม้ว่าผู้ประพันธ์พยายามเน้นย้ำกับผู้อ่านว่า ลอออรไม่เหมือนกับผู้หญิงคนอื่นในยุคสมัยเดียวกัน[7] ดังปรากฏตามบทประพันธ์ว่า

“เริ่มตั้งแต่ชื่อ คุณย่า (ลอออร)  ก็ไม่เหมือนคนแก่ในวัยเดียวกันเสียแล้ว ยิ่งถ้ารู้จักคุณย่า ก็จะพบว่ามีอีกหลายๆ อย่างผิดแผกจากคนรุ่นเดียวกัน หรือแม้แต่รุ่นหลังท่าน” หรือ “ชีวิตส่วนตัวของคุณย่า (ลอออร) เป็นอีกอย่างที่ไม่เหมือนคนแก่คนอื่นๆ…คุณปู่กับคุณย่ารับประทานขนมปังทาเนยบางๆ สลับกับข้าวต้มเครื่องในบางวัน ตอนบ่ายแม่บ้านยกน้ำชาฝรั่งมาให้คุณย่ากับคุณปู่ที่ลานสนามข้างบ้าน พร้อมของว่างประเภทแซนด์วิช…”[8]

ความแตกต่างที่ผู้ประพันธ์พยายามเน้นย้ำให้ผู้อ่านทราบในนวนิยายก็คือ การปรับตัวเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสมัยใหม่หรือการรับเอาวัฒนธรรมแบบตะวันตกเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิต นอกจากเรื่องการกิน ดังยกตัวอย่างมาแล้วในข้างต้น ในบทประพันธ์จะอธิบายว่า ลอออรมักจะแต่งตัวด้วยเสื้อผ้าป่านหรือลูกไม้ คอปก แขนสามส่วน กับนุ่งผ้าไหมยาวเลยน่อง สีสันไปทางเดียวกัน และไม่เดินเท้าเปล่า แม้แต่เวลาที่อยู่ในบ้านก็จะใส่รองเท้าแตะสำหรับเดินในบ้าน หรือการมีกิจวัตรประจำวันในการดูการ์ตูนสั้นขาวดำที่นำเข้าจากต่างประเทศ การเปิดเครื่องเล่นแผ่นเสียงฟังเพลงสากล รวมถึงการมีทักษะการทำงานบ้าน อาทิ การทำบัญชี การปักผ้าครอสติช ถักโครเชต์ ถักแท็ตติดผ้าเช็ดหน้า จัดดอกไม้ และทำอาหารฝรั่งประเภทสตูว์ เนื้ออบ และมันฝรั่งอบยัดไส้ รวมถึงลอออรสามารถขับรถและยิงปืนได้อีกด้วย[9]

การอธิบายคุณลักษณะดังกล่าวข้างต้นในนวนิยายเป็นการอธิบายว่า ลอออรมีลักษณะแตกต่างไปจากผู้หญิงทั่วไปในยุคสมัยเดียวกัน แต่ผู้ประพันธ์ยังคงสร้างตัวละครลอออรให้เป็นผู้หญิงตามขนบของหญิงไทยที่เพียบพร้อมในสมัยก่อน[10] สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นการรับมือกับการเปลี่ยนผ่านทางยุคสมัยและความเป็นสมัยใหม่ภายใต้อิทธิพลตะวันตกที่เข้ามาสู่สังคมไทยของชนชั้นนำ ซึ่งแม้จะมีการปรับเปลี่ยนแปลงทางวัฒนธรรมบางอย่าง อาทิ การกิน การแต่งกาย และการใช้ชีวิตความบันเทิง แต่ทั้งหมดเป็นองค์ประกอบภายนอก ในทางตรงกันข้ามองค์ประกอบทางจิตใจนั้นยังคงอนุรักษ์ไว้ซึ่งคุณค่าของความเป็นไทยบางอย่างที่ถูกยกย่องให้สูงส่งกว่า อาทิ ความเป็นกุลสตรีไทย ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการสร้างตัวตนของความเป็นไทย[11]

ความเป็นกุลสตรีไทยที่ถูกเน้นย้ำนั้น ยึดโยงกับบทบาทของการเป็นนางแก้ว ตามการวิเคราะห์ของ อธิพร ประเทืองเศรษฐ์ ได้อธิบายว่า ลอออรเป็นหญิงสาวผู้มีคุณสมบัติของการเป็นศรีภริยา กล่าวคือ เพียบพร้อมด้วยรูปโฉมและคุณสมบัติของความเป็นผู้ดี รวมถึงการมีชาติตระกูลและภูมิหลังที่ดีโดยได้รับการอบรมจากในวังของเสด็จพระองค์หญิง ซึ่งเป็นตัวละครที่มีอิทธิพลทางความคิดและเป็นตัวแบบให้กับลอออร[12] การสร้างตัวละครเสด็จพระองค์หญิงขึ้นมาจึงอาจมีเป้าหมายเพื่อเน้นย้ำว่าลอออรได้รับการถ่ายทอดคุณลักษณะของความเป็นกุลสตรีชาววังมาโดยตรง

บทบาทของการเป็นนางแก้วผู้เป็นเมียของลอออรยังได้รับการเน้นย้ำจากผู้ประพันธ์ไว้ในหนังสือ โดยเมื่อลอออรแต่งงานกับยศ สามีคนแรก ดังปรากฏในบทประพันธ์ว่า “ไม่รักก็บ้าแล้ว นางแก้วอย่างน้องอรไปหาได้ที่ไหนอีก เรารักมาตั้งแต่เห็นหน้า”[13]

การเปรียบเทียบลอออรเป็นนางแก้วซึ่งเป็นหนึ่งในสมบัติของพระเจ้าจักรพรรดิตามคติแบบไตรภูมินั้นเป็นการยกย่องลอออรไว้ในสถานะที่สูงส่ง เพราะไม่เพียงการเป็นศรีภริยาทั่วไปนั้น แต่ยังเป็นผู้หญิงที่ดี เป็นเมียที่ดี รู้จักปรนนิบัติสามีให้ได้รับความสุข ไม่เดือดเนื้อร้อนใจ[14]

มิเพียงเท่านั้นเมื่อลอออรจบความสัมพันธ์กับยศ และได้ไปแต่งงานกับนายพันโทพระสุรกิจเกรียงไกรหรือเทพ ที่ต่อมาได้เลื่อนยศเป็นพันเอกพระยาโยธาบดี สามีคนที่สอง ลอออรยังคงปฏิบัติหน้าที่ศรีภริยาโดยการดูแลปรนนิบัติสามี รวมถึงคอยต้อนรับเพื่อนร่วมงานของสามีไม่ให้สามีต้องขายหน้า ซึ่งเป็นการทำหน้าที่ของภริยาตามขนบของการเป็นช้างเท้าหลังได้เป็นอย่างดี รวมถึงปฏิบัติหน้าที่เป็นแม่ที่ดีทั้งกับลูกของตัวเองและลูกติดของสามี

บทบาทของการเป็นกุลสตรีไทยนี้มีเป็นจุดสำคัญของเรื่อง แม้ว่าลอออรจะท้าทายขนบธรรมเนียมของสังคมด้วยการเป็นหญิงสามผัว ซึ่งตามคติของคนไทยที่มีคำพังเพยว่า “หญิงสามผัว ชายสามโบสถ์คบไม่ได้” ซึ่งเป็นการมองว่า ผู้หญิงที่ผ่านการมีครอบครัวมาแล้วหลายหนย่อมต้องเป็นผู้หญิงที่มีปัญหา รวมถึงการผ่านชีวิตสมรสมามากก็อาจจะมีเล่ห์กลสามารถออดอ้อนมารยาสาไถยสามีได้[15]

ในกรณีของลอออรนั้น ด้วยการเป็นกุลสตรีที่วางตัวมาอย่างดีทำให้เมื่อมีการสิ้นสุดความสัมพันธ์กับสามีคนที่หนึ่งและคนที่สอง จนมาแต่งงานกับเจ้าดิเรกรุจ สามีคนที่สามก็ไม่มีใครว่ากล่าวในทางเสียหาย โดยมองว่าการสิ้นสุดความสัมพันธ์กับยศสามีคนแรกก็เป็นเพราะยศนั้นเป็นคนไม่ดีเองที่ทอดทิ้งลอออรไปมีผู้หญิงใหม่ คือ ทองไพรำ เป็นเหตุให้ลอออรขอหย่ากับสามี

ส่วนการแต่งงานครั้งที่สองสิ้นสุดลงเป็นเสมือนการสิ้นบุญวาสนากัน แต่การวางตัวดีของลอออรนั้นทำให้แทนที่จะถูกนินทาว่าร้ายจากคนในสังคม ในทางตรงกันข้ามคนในสังคม รวมถึงญาติตระกูลของยศก็กลับเชิดชูลอออรเสมือนเป็นคนในครอบครัวและยังคงไปมาหาสู่กันอยู่ หรือแม้แต่เมื่อพระยาโยธาบดีถึงแก่กรรมลอออรก็ยังคงวางตัวเป็นอย่างดี โดยพยายามสกัดกั้นความสัมพันธ์และความรู้สึกที่มีต่อเจ้าดิเรกรุจ

การหย่าขาดกับสามีคนแรกมีลักษณะแตกต่างจากผู้หญิงทั่วไปในเวลานั้น เพราะด้วยว่าธรรมเนียมในอดีตกาลที่ผู้ชายมีหลายเมียนั้นเป็นเรื่องปกติ คติของการมีผัวเดียวเมียเดียวเป็นสิ่งที่เพิ่งจะเกิดขึ้นจากการรับวัฒนธรรมแบบวิกตอเรียนเข้ามาในสังคมไทยในช่วงราวๆ รัชกาลที่ 6 และเป็นรูปเป็นร่างเมื่อภายหลังการอภิวัฒน์สยามในปี พ.ศ. 2475[16] ประกอบกับผู้หญิงในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2475 นั้นมีโอกาสทางอาชีพค่อนข้างน้อย[17] ดังจะเห็นได้ว่าเมื่อลอออรหย่าขาดจากยศแล้ว จึงเลือกที่จะกลับไปเป็นนางข้าหลวงของเสด็จพระองค์หญิงแทน แต่การหย่าดังกล่าวไม่ได้ทำให้ลอออรถูกมองในแง่ร้าย ในทางกลับกันตัวละครต่างๆ ในเรื่องกลับมองว่าลอออรเป็นผู้หญิงที่ดีและมีคุณค่าจนเสียดาย

จากที่ได้อธิบายมาข้างต้นนี้สะท้อนให้เห็นว่า นวนิยายเรื่องมาลัยสามชายเป็นตัวแสดงอำนาจทางการเมืองของจารีตแบบไทยที่ทาบทับบนตัวตนของผู้หญิงแบบลอออร เนื่องจากความสัมพันธ์ไม่ว่าในลักษณะใดๆ ก็ตามในสังคมนั้น ถูกกำกับโดยกติกาและกลไกในการทำให้สยบยอม เรื่องความสัมพันธ์จึงเป็นมิติหนึ่งของการเมือง[18] ซึ่งแม้ว่าจะเป็นผู้หญิงที่มีการเปลี่ยนแปลงในเชิงการแต่งตัว และวิถีชีวิตบางด้านให้เป็นไปตามแนวทางสมัยใหม่จากตะวันตก แต่บทบาทและจุดยืนเบื้องหลังของลอออรยังคงยึดโยงอยู่กับคุณค่าของความเป็นไทย ทำให้ตัวตนของผู้หญิงเป็นพื้นที่ต่อรองทางการเมืองลักษณะหนึ่ง

อย่างไรก็ดี นวนิยายเรื่องมาลัยสามชายนั้น ไม่ได้แสดงความเป็นการเมืองเฉพาะในบริบทของความสัมพันธ์ที่กำกับเหนือตัวละครเอกที่เป็นผู้หญิงอย่างลอออร แต่ตัวนวนิยายเองก็เป็นผลผลิตของการเมืองด้วยเช่นกัน

การเมืองใน ‘มาลัยสามชาย’ ภาพสะท้อนผ่านผู้หญิง

ไม่เพียงแต่ความสนุกที่ได้จากเรื่องราวของนวนิยาย แต่จากการวิเคราะห์บทบาทของลอออรผ่านความเป็นแม่ เมีย และกุลสตรีไทยนั้นจะทำให้เห็นภาพของอำนาจทางการเมืองของจารีตแบบไทยที่ทาบทับบนตัวตนของผู้หญิงแบบลอออร นอกจากนี้ นวนิยายเรื่องนี้ยังให้นัยทางการเมืองแอบแฝงเอาไว้ในเนื้อเรื่อง

นัยอย่างหนึ่งที่นวนิยายเรื่องนี้ไม่ว่าผู้ประพันธ์จะจงใจหรือไม่ก็ตาม มาลัยสามชายได้เป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความทรงจำรวมหมู่ (collective memory) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้กลวิธีการเล่าเรื่องย้อนหลังจากปัจจุบันมาสู่อดีต โดยอาศัยข้อเท็จจริงและมีการอ้างอิงถึงตัวบุคคลที่เคยมีชีวิตอยู่จริง แม้จะไม่ได้สื่อสารไปในลักษณะที่ชัดเจนว่าหมายถึงตัวบุคคลใดตรงๆ[19] แต่ความคล้ายกันและความคลุมเครือดังกล่าวทำให้นวนิยายที่นำเสนอเหมือนเป็นเรื่องเดียวกัน จนยากที่จะแยกว่าอะไรจริงอะไรไม่จริง ในขณะเดียวกันการสื่อสารในลักษณะดังกล่าวอาศัยข้อได้เปรียบของการเป็นนวนิยาย ทำให้ปฏิเสธความแม่นยำหรือความถูกต้องของพยานหลักฐาน  ทว่า ข้อเท็จจริงดังกล่าวได้ถูกนำเสนอเข้าไปในความทรงจำรวมหมู่ของคนในสังคมแล้ว[20]

แม้ว่าเนื้อเรื่องหลักของมาลัยสามชายจะกล่าวถึงการแต่งงาน ความสัมพันธ์ของตัวละคร และชีวิตสมรส แต่ผู้ประพันธ์ก็ผูกเรื่องการเมืองไว้กับชีวิตแต่งงานของตัวละครอย่างแยบยล[21] ตัวอย่างของการเมืองในมาลัยสามชายนี้ที่สะท้อนผ่านชีวิตของลอออร อาทิ การนำเสนอข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการอภิวัฒน์สยามในปี พ.ศ. 2475 และทัศนคติของตัวละครที่มีต่อปรากฏการณ์ดังกล่าว

ในนวนิยายเหตุการณ์อภิวัฒน์สยามเกิดขึ้นในช่วงที่ตัวลอออรได้แต่งงานครั้งที่ 2 กับพันเอกพระยาโยธาบดี ซึ่งเป็นบุตรชายของพระยาราชศักดิ์ นายทหารคนสำคัญในสมัยรัชกาลที่ 5 ในปัจจุบันพันเอกพระยาโยธาบดีรับราชการเป็นราชองค์รักษ์ของจอมพลสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต เจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธุ์ ซึ่งเป็นการเน้นย้ำถึงสถานะของพันเอกพระยาโยธาบดีในฐานะของตัวแทนฝ่ายอนุรักษนิยมที่อยู่ตรงกันข้ามกับคณะราษฎร โดยที่ไม่ปรากฏชัดว่าผู้ประพันธ์จะจงใจหรือไม่ แต่ตัวละครที่ผู้ประพันธ์เลือกนำมาใช้นำเสนอภาพแทนคณะราษฎร คือ พระยานราภิบาล โดยอธิบายบุคลิกลักษณะของตัวละครทั้งสองให้ตรงข้ามกัน

ภาพการอธิบายตัวละครพระยาโยธาบดีนั้น จะถูกนำเสนอในรูปแบบของนายทหารผู้มีเกียรติ มีภริยาที่เพียบพร้อม และมีความจงรักภักดีต่อราชวงศ์ แต่ในนวนิยายผู้ประพันธ์กลับอธิบายลักษณะของพระยานราภิบาลในด้านลบ อาทิ การอธิบายว่าพระยานราภิบาลเป็นคนไม่จงรักภักดี เป็นคนแปดเหลี่ยมสิบสองคม ความประพฤติไม่น่าไว้ใจ เกลียดเจ้า และมักใหญ่ใฝ่สูง[22] ดังตัวอย่างปรากฏในบทประพันธ์ว่า

“ผมทราบว่าเจ้าคุณนราเป็นคนมักใหญ่ใฝ่สูง…วิ่งเต้นประจบประแจงเจ้านายไม่สำเร็จ ก็หันไปทางอื่น จึงไม่อยากเกี่ยวดองด้วย ไม่อยากให้แปดเปื้อนมาถึงสกุลราชศักดิ์”[23]

สิ่งนี้ทำให้พระยาโยธาบดีพยายามกีดกันเพื่อไม่ให้ลูกสาวและนรินทร์ ลูกชายของพระยานราภิบาลได้มีส่วนเข้ามาเกี่ยวข้องกัน ถึงขนาดลงโทษลูกสาวอย่างหนักเมื่อทราบว่าไปพบเจอกับนรินทร์[24] แม้ว่าในช่วงต้นของนวนิยาย ผู้ประพันธ์จะปูเรื่องมาให้เข้าใจว่า พระยาโยธาบดีไม่ชอบพอวิธีการเลี้ยงลูกของพระยานราภิบาล ดังปรากฏในบทประพันธ์ว่า

“หมายถึงบ้านนั้น เขาเลี้ยงลูกไม่เหมือนเรา พี่ไปรับลูก เห็นหนุ่มๆ นั่งกันอยู่เต็มสนาม ปนเปกับสาวๆ หัวร่อต่อกระซิก ไม่มีผู้ใหญ่ให้เห็นสักคน มัวขึ้นไปอยู่บนตึกกันหมด ไม่งาม ไม่รู้ว่าเจ้าคุณนรากับคุณหญิงคิดอย่างไร”[25]

ข้อความดังกล่าวก็เป็นส่วนหนึ่งของการสร้างภาพความแตกต่างระหว่างจุดยืนของพระยาโยธาบดีกับพระยานราภิบาล ไม่เพียงเท่านี้ ผู้ประพันธ์ยังได้สร้างภูมิหลังของพระยานราภิบาลให้มีลักษณะห่างไกลจากการเป็นคนมีชาติตระกูลที่ดีเป็นแค่คนมีฐานะพอมีพอกิน เติบโตในหน้าที่การงานด้วยเส้นสายและเงินทองของภริยา คุณหญิงประไพ ซึ่งเป็นลูกสาวของเจ้าสัวในย่านสำเพ็งไม่ใช่ลูกผู้ดีมีชาติตระกูลแบบลอออร[26]

นอกจากนี้ ผู้ประพันธ์ยังได้ขยายความขัดแย้งระหว่างพระยาโยธาบดีและพระยานราภิบาลให้มากขึ้น โดยอธิบายว่า เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว พระยานราภิบาลได้อาศัยอำนาจทางการเมืองทำเรื่องเลวร้าย อาทิ การยุแยงให้ผู้นำของคณะราษฎรเนรเทศให้พระยาโยธาบดีออกจากสยามไปพร้อมกับเจ้านายที่พระยาโยธาบดีรับใช้ และการพยายามข่มเหงให้ลอออรมีความสัมพันธ์กับตนเพื่อแลกกับจดหมายของพระยาโยธาบดี เนื่องจากพระยานราภิบาลประสงค์จะได้ลอออรมาเป็นภริยาอีกคนหนึ่ง

การที่บทประพันธ์กำหนดให้พระยานราภิบาลพยายามเกี้ยวพาราสี และคอยที่จะข่มเหงลอออรนั้น โดยที่ผู้ประพันธ์กำหนดให้พระยานราภิบาลเป็นสมาชิกและเป็นตัวแทนของคณะราษฎรโดยรวม การคุกคามต่อผู้หญิงของพระยานราภิบาลจึงกลายเป็นการสะท้อนว่า ความเป็นสมัยใหม่นั้นไม่ได้มีแต่ด้านดีแต่มีอันตรายที่ต้องตระหนัก[27]

การอธิบายความมักใหญ่ใฝ่สูงของพระยานราภิบาลยังได้ถูกตีความและขยายออกไปเมื่อมีการนำนวนิยายเรื่องนี้ไปทำละครโทรทัศน์ในปี พ.ศ. 2553 เมื่อทั้งสองได้พบเจอกัน ดังปรากฏในฉากของละครว่า

พระยานราภิบาลและเพื่อนร่วมงานได้เดินเข้ามาในห้องอาหารและกล่าวว่า “สังคมผู้ดีบ้านเรามันแคบเกินไป เพราะมีเพียงไม่กี่นามสกุลที่ร่ำรวยจนล้นฟ้าแล้วยึดพื้นที่ มีอิทธิพลในทุกกิจการ ไม่ว่าจะเป็นราชการงานเมือง หรือเรื่องการค้าการขาย เพราะฉะนั้นมันสมควรแก่เวลาแล้วที่สังคมเราจะต้องเกิดการเปลี่ยนแปลงสักที (หัวเราะ)” โดยมีนายทหารคนหนึ่งกล่าวตอบว่า “สังคมเปลี่ยนแปลงอยู่แล้วนะเจ้าคุณนรา ไม่ว่าจะนามสกุลอะไร หากเป็นคนดีมีความสามารถ ผมก็เห็นเจริญด้วยกันด้วยตนเองทั้งนั้น…”[28]

จากบทสนทนาข้างต้น ได้ตั้งข้อสังเกตว่า คำพูดของพระยานราภิบาลดังกล่าวเป็นการแสดงอุดมการณ์ในการพยายามลดทอนอำนาจของชนชั้นนำในสังคมไทยเพื่อให้เกิดความเสมอภาค อันเป็นอุดมการณ์ของคณะราษฎรที่ได้ประกาศไว้ (ในประกาศคณะราษฎร) หากแต่อุดมการณ์ดังกล่าวกลับถูกหักล้างด้วยข้อโต้แย้งว่า ความเจริญรุ่งเรืองของคนทุกชั้นมาจากความสามารถเป็นหลัก ดังนั้นทุกคนจึงมีสิทธิเจริญก้าวหน้าทัดเทียมกันหากมีความสามารถมากพอ[29]

อนึ่ง การโต้แย้งดังกล่าวเป็นการพิจารณาจากทรรศนะของผู้อยู่ภายใต้ระบบอภิสิทธิ์ชน โดยไม่ได้มองพื้นฐานของสภาพเศรษฐกิจและสังคมไทยในเวลานั้นที่อำนาจในการจัดสรรทรัพยากรถูกจำกัดเอาไว้ด้วยคนเพียงบางกลุ่มเท่านั้น[30]  นอกจากนี้ การโต้แย้งอุดมการณ์ของพระยานราภิบาลยังเป็นการโต้แย้งอุดมการณ์ของคณะราษฎรประชาธิปไตยและความเสมอภาคของคณะราษฎร[31]

ความน่าสนใจอีกประการหนึ่งของนวนิยายฉบับนี้ คือ การอุปมาสถานการณ์ของการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองของคณะราษฎร[32] เข้ากับช่วงชีวิตของลอออร และครอบครัวที่พระยาโยธาบดีจำต้องเดินทางออกจากสยามไป การแตกสลายของครอบครัวนี้เน้นย้ำถึงอารมณ์ความรู้สึกของการแตกสลายของประเทศชาติบ้านเมือง

ชีวิตทาบทับด้วยความสุข ความทุกข์ และความสงบของชายทั้งสาม

ประเด็นสุดท้ายที่เป็นข้อสังเกตต่อนวนิยายฉบับนี้ก็คือการนำเสนอความสุข ความทุกข์ และความสงบของตัวลอออรที่ได้รับจากผู้ชายแต่ละคน แต่หากพิจารณาผู้ชายทั้งสามคนในแง่ตามชนชั้น และภูมิหลังของตัวละครแล้วอาจจะกล่าวได้ว่า สามีแต่ละคนของลอออรกำลังนำเสนอคุณค่าบางอย่าง

“ยศ พลาธร” เป็นหนุ่มนักเรียนนอกจากประเทศอังกฤษ แม้ไม่ประสบความสำเร็จในการศึกษาแต่ก็ได้มีโอกาสไปเรียนรู้วัฒนธรรมและความรู้จากตะวันตก ยศจึงกลายเป็นตัวแทนของความสมัยใหม่ แม้ในนวนิยายจะอธิบายว่าในบางช่วงยศอาจจะดีกับลอออร และช่วยเหลือกันในบางช่วงเวลาด้วยความรัก แต่ความดีดังกล่าวไม่ได้สม่ำเสมอ เสมือนกันกับความทันสมัยนั้นไม่ใช่จะมีข้อดีเสียทั้งหมด เมื่อเปรียบเทียบกับลอออรในฐานะตัวแทนของการนำเสนอภาพของความเป็นกุลสตรีไทย หรือกล่าวให้ถึงที่สุดแล้วแสดงถึงความเป็นไทย

“เทพราชศักดิ์” หรือ “พระยาโยธาบดี” นายทหารหนุ่มผู้รักชาติ และมีความมั่นคงซื่อสัตย์ในเกียรติยศและศักดิ์ศรี เป็นตัวแทนของคุณค่าความเป็นไทย ความสัมพันธ์ระหว่างพระยาโยธาบดีกับลอออรเป็นความสัมพันธ์ของคู่ชีวิตที่เติมเต็มกันและกันโดยมีความสุขสมบูรณ์ เปรียบเสมือนความเป็นไทยที่ให้ความสุขสมบูรณ์ได้มากกว่าความเป็นตะวันตก

และท้ายที่สุด คือ “เจ้าดิเรกรุจ” ผู้มีเชื้อสายเจ้านายฝ่ายเหนือและเป็นหมอหนุ่มผู้มีความสามารถ โดยเป็นคนรักคนสุดท้ายของลอออรที่ใช้ชีวิตอยู่ด้วยกันจนจากกันด้วยความตาย การนำเสนอภาพของเจ้าดิเรกรุจให้เป็นเชื้อพระวงศ์ จะเป็นเจ้านายทางเหนือ แต่หากพิจารณาสถานะดังกล่าวแล้ว ก็อาจจะกล่าวได้ว่า เจ้าดิเรกรุจเป็นภาพแทนของสถาบันกษัตริย์ที่ให้ความร่มเย็นและความสงบสุขทางจิตใจตลอดชีวิต ในลักษณะเดียวกันกับตัวละครของเสด็จพระองค์หญิงที่ผู้ประพันธ์สร้างขึ้นที่ให้ลอออรได้พึ่งพิงในยามที่ตกยาก ทั้งตอนที่มารดาถึงแก่กรรมและตอนที่ต้องแยกทางกับยศ[33]

กล่าวโดยสรุป หากพิจารณาเพียงผิวเผินมาลัยสามชายเป็นนวนิยายที่ดีเล่มหนึ่งโดยทรงคุณค่าทั้งในเชิงวรรณศิลป์และมีแก่นเรื่องเกี่ยวกับความรักโรแมนติกที่น่าประทับใจชวนให้น่าติดตาม

หากแต่ในขณะเดียวกัน ‘มาลัยสามชาย’ ก็เป็นนวนิยายที่มีความน่าสนใจในการชวนให้เพ่งพินิจพิจารณาในแง่ของการนำเสนอเรื่องทางการเมือง โดยอาจจะมองนัยทางการเมืองที่ถูกนำเสนออย่างแยบยลต่างด้วยมิติที่หลากหลาย อาทิ ผ่านบทบาทความเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่เกิดกับผู้หญิงคนหนึ่ง ผ่านการนำเสนอประเด็นทางการเมืองที่แสดงผ่านตัวของผู้หญิง และผ่านความสัมพันธ์ของตัวละครที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับหญิงผู้นั้น


เชิงอรรถ

[1] รื่นฤทัย สัจจพันธุ์, วรรณกรรมปัจจุบัน, พิมพ์ครั้งที่ 12, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง, 2540), 133.

[2] วินิตา ดิถียนต์, มาลัยสามชาย (นนทบุรี: Meb (Mobile e-Book), 2560), 7.

[3] ศศิพริมม์ มัธยัสถ์สุข, “วิถีชีวิตและค่านิยมของคนไทยสมัยรัชกาลที่ 7 ถึงรัชกาลที่ 8 ในนวนิยายของ ว.วินิจฉัยกุล,” (วิทยานิพนธ์ ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต แขนงวิชาไทยคดีศึกษา สาขาศิลปะศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2556), 29-30.

[4] อธิพร ประเทืองเศรษฐ์, “มาลัยสามชาย: ความย้อนแย้งในการนำเสนอคุณค่าใหม่ของผู้หญิง,” (2564) วิวิธวรรณสาร 5(2) 25: 49.

[5] เพิ่งอ้าง, 48-50.

[6] ดู ศศิพริมม์ มัธยัสถ์สุข, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3, 32-34.

[7] ผู้เขียนได้รับอิทธิพลการวิเคราะห์มาจากบทความของอาจารย์อธิพร ประเทืองเศรษฐ์ ซึ่งผู้เขียนต้องขอขอบพระคุณอาจารย์มา ณ ที่นี้. ดู อธิพร ประเทืองเศรษฐ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 33-36.

[8] วินิตา ดิถียนต์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, 7-9.

[9] วินิตา ดิถียนต์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, 7-13 และ 1173-1188.

[10] เพิ่งอ้าง, 36.

[11] ดู ธงชัย วินิจจะกุล, เมื่อสยามพลิกผัน ว่าด้วยกรอบมโนทัศน์พื้นฐานของสยามยุคสมัยใหม่, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2562), 32-37.

[12] อธิพร ประเทืองเศรษฐ์, อ้างแล้วเชิง อรรถที่ 3, 36 และ 46.

[13] วินิตา ดิถียนต์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, 88.

[14] อธิพร ประเทืองเศรษฐ์, อ้างแล้วเชิง อรรถที่ 3, 37.

[15] กองบรรณาธิการศิลปวัฒนธรรม, “หญิงสามผัว ชายสามโบสถ์ คบไม่ได้ ?,” ศิลปวัฒนธรรม, 18 กันยายน 2566, สืบค้นเมื่อ 20 มีนาคม 2567 สืบค้นจาก https://www.silpa-mag.com/history/article_13781.

[16] ดู สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ, ผัวเดียวเมียเดียว อาณานิคมครอบครัวในสยาม, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2561), 111-124.

[17] ชานันท์ ยอดหงส์, “สาวๆ ทำอะไร เมื่อแรกมีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2475,” the Matter, 10 ธันวาคม 2562, สืบค้นเมื่อ 20 มีนาคม 2567 สืบค้นจาก https://thematter.co/thinkers/women-and-the-constitution-in-2475/93587.

[18] ชลิดาภรณ์ ส่งสัมพันธ์, “การเมืองเรื่องเพศและเพศสภาพ: ความปรารถนาและกติกาเรื่องเพศในปรมจารย์ลัทธิมาร,” ใน การเมือง อำนาจ ความรู้: หลักรัฐศาสตร์เบื้องต้นสำนักธรรมศาสตร์, (กรุงเทพฯ: สยามปริทัศน์, 2564), 373.

[19] ตัวอย่างเช่น เจ้านายที่เทพราชศักดิ์ต้องติดตามไปก็คือ จอมพล สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต เจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธุ์ หรือเสด็จพระองค์หญิงที่ลอออรและคุณป้าจรวยรับใช้ผู้เขียนสันนิษฐานว่าตัวละครนี้ได้รับแรงบันดาลใจมาจากสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงศรีรัตนโกสินทร เจ้าฟ้าสุทธาทิพยรัตน์ พระธิดาในสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว.

[20] เจษฎา บัวบาล, “พระอรหันต์รักในหลวง: การสร้างความจงรักภักดีต่อสถาบันกษัตริย์ผ่านการสอนวิปัสสนาและพุทธศาสนาแบบอิงคัมภีร์ในธรรมนิกายของ สุทัสสา อ่อนค้อม,” (2567) วารสารมานุษยวิทยาศาสนา 5(2) 4: 8-9.

[21] อธิพร ประเทืองเศรษฐ์, อ้างแล้วเชิง อรรถที่ 4, 43.

[22] วินิตา ดิถียนต์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, 529-530.

[23] วินิตา ดิถียนต์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, 530.

[24] ดู เพิ่งอ้าง, 516-531.

[25] เพิ่งอ้าง, 438.

[26] เพิ่งอ้าง, 452-453.

[27] อธิพร ประเทืองเศรษฐ์, อ้างแล้วเชิง อรรถที่ 4, 46.

[28] ดู ละครมาลัยสามชาย (2533) ตอนที่ 21 อ้างใน เวฬุรีย์ เมธาวีวินิจ, “มองการปฏิวัติสยาม 2475 ผ่านเรื่องเล่าและผู้หญิงในละครโทรทัศน์,” ใน เอกสารประกอบการประชุมวิชาการระดับชาติ เวทีวิจัยมนุษยศาสตร์ไทย ครั้งที่ 11 เปิดโลกสุนทรีย์ในวิถีมนุษยศาสตร์ ในวันที่ 8-9 กันยายน 2560 ณ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ ประสานมิตร, 544.

[29] เพิ่งอ้าง, 545.

[30] ดู คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525).

[31] เวฬุรีย์ เมธาวีวินิจ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 21, 545.

[32] ในฉบับนวนิยายผู้ประพันธ์จงใจจะใช้คำว่า “คณะราษฎร์” เพื่อลดทอนสถานะและความมุ่งหมายของคณะราษฎร.

[33] อธิพร ประเทืองเศรษฐ์, อ้างแล้วเชิงอรรถที่ 4, 46.

การเสริมสร้างกรอบการกำกับดูแลสำหรับเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทย

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 เมษายน 2567 บนเว็บไซต์ Tech for Good Institute บทความนี้เขียนโดยเขมภัทร ทฤษฎิคุณ นักวิจัยอาวุโส และวิชญาดา อำพนกิจวิวัฒน์ นักวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

การกำกับดูแลเศรษฐกิจดิจิทัลในประเทศไทยกระจายตัวอยู่ในหน่วยงาน ทำให้บทบาทด้านการกำกับดูแล อาทิ การออกกฎหมาย กำหนดมาตรฐาน และการบังคับใช้กฎหมายกระจายไปในแต่ละหน่วยงานทั้งจากหน่วยงานที่อยู่ภายใต้กระทรวงเดียวกัน และเป็นองค์กร (มหาชน) อิสระ ทำหน้าที่ตามภารกิจ เช่น การกำกับดูแลการแข่งขันในตลาด การคุ้มครองผู้บริโภค การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล และการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ เป็นต้น

ภาพรวมหน่วยงานกำกับดูแลของประเทศไทยในยุคเศรษฐกิจดิจิทัล

ในด้านโครงสร้างพื้นฐานด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและดิจิทัลของประเทศไทยจะมีกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (MDES) เป็นหน่วยงานหลักที่มีบทบาทในการพัฒนาและกำกับดูแลโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าว ภายใต้ MDES มีหน่วยงานย่อยๆ อาทิ สำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (ETDA) และสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล (PDPC)

สำหรับสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (NBTC) เป็นหน่วยงานกำกับดูแลด้านกิจการโทรคมนาคมผ่านการออกใบอนุญาตให้กับหน่วยงานของรัฐและเอกชน ซึ่งบทบาทดังกล่าวรวมถึงการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าเฉพาะในกิจการโทรคมนาคม ในทางกฎหมายหน้าที่ของ NBTC ดังกล่าวอาจต้องทำงานร่วมกันกับสำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (TCCT) เพื่อคุ้มครองการแข่งขันเพื่อนำมาสู่บริการที่มีคุณภาพ ประสิทธิภาพ รวดเร็ว ถูกต้อง และเป็นธรรม

ปัจจุบัน ETDA มีบทบาทสำคัญในการกำกับดูแลธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ เช่น การกำหนดมาตรฐานการพิสูจน์และยืนยันตัวตนทางดิจิทัล (NDID) มาตรฐานการทำลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์ (E-signature) และ
การประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล เพื่อให้ผู้ประกอบธุรกิจอยู่ภายใต้มาตรฐานเดียวกัน เว้นแต่ธุรกิจนั้นจะมีกฎหมายและมาตรฐานเป็นการเฉพาะ เช่น ภาคการเงินจะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย (BOT) หรือสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (SEC) เป็นต้น

PDPC มีบทบาทเข้าไปกำกับดูแลหน่วยงานภาครัฐและเอกชนในการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล การเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างประเทศ ผ่านกฎระเบียบและแนวปฏิบัติต่างๆ รวมทั้งการพิจารณาข้อพิพาทหรือประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นได้เพื่อสร้างความมั่นใจและน่าเชื่อถือให้กับประเทศ

สำหรับการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ มีการจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์แห่งชาติ (NCSC) มีหน้าที่ป้องกันและจัดการภัยคุกคามทางไซเบอร์ โดยเฉพาะภัยคุกคามที่เข้ามาจู่โจมโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของประเทศ เช่น ความมั่นคงของรัฐ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ โครงสร้างด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและโทรคมนาคม เป็นต้น

การคุ้มครองการแข่งขันในประเทศไทยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ TCCT ซึ่งในปัจจุบันทำหน้าที่กำกับดูแลและส่งเสริมการแข่งขันการค้าแบบทั่วไปในประเทศไทย ซึ่งรวมถึงการแข่งขันทางการค้าในธุรกิจแพลตฟอร์ม

ดังกล่าวมาแล้วว่า ในกรณีของภาคการเงินมีหน่วยงานเฉพาะ อาทิ BOT มีบทบาทหน้าที่ในการกำกับดูแลการบริหารความเสี่ยงด้านการเงินที่จะเกิดขึ้นได้กับประชาชน และการสร้างความน่าเชื่อของสถาบันการเงินให้มีมาตรฐานผ่านการกำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติต่างๆ ส่วน SEC เป็นหน่วยงานที่มีอำนาจในการกำกับดูแลตลาดทุนของผู้ลงทุนผ่านขั้นตอนและวิธีการดำเนินธุรกิจ การระดมทุน รวมถึงกิจกรรมเกี่ยวกับสินทรัพย์ดิจิทัล เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการฉ้อโกง หลอกลวง หรือความผิดเกี่ยวกับสินทรัพย์ดิจิทัลในตลาดทุนไทยได้

ความซับซ้อนด้านกฎระเบียบและบทบาทที่เปลี่ยนแปลง

ในปัจจุบันการกำกับดูแลธุรกิจแพลตฟอร์มประกอบไปด้วยหน่วยทั่วไปที่มีหน้าที่กำกับดูแลด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและดิจิทัลในประเทศไทย ทั้งในด้านนโยบายและกฎระเบียบต่างๆ แต่ถ้าเป็นอุตสาหกรรมเฉพาะจะมีหน่วยงานกำกับดูแลเป็นการเฉพาะ อาทิ ธุรกิจการเงิน  อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติหน่วยงานของรัฐมีความพยายามในการทำงานร่วมกันผ่านนโยบาย มาตรการ โครงการต่างๆ จากทางภาครัฐ อาทิ BOT และ SEC อาจทำงานร่วมกันกับ ETDA เพื่อส่งเสริมให้หน่วยงานในประเทศมีความพร้อมด้านการเงินและตลาดทุนไทยมากขึ้น

สภาพดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงการกำกับดูแลในปัจจุบันที่แนวโน้มบทบาทของหน่วยงานกำกับดูแลกำลังขยายออกไปในเรื่องที่ในอดีตไม่เคยกำกับดูแล ทำให้ความเชี่ยวชาญที่เคยมีอาจจะไม่ตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น รวมถึงกรอบทางกฎหมายปัจจุบันอาจไม่ครอบคลุมหรือไม่เอื้อให้เกิดการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ ตัวอย่างเช่น บทบาทของ TCCT ยังเน้นการกำกับดูแลแบบ Ex-post ในขณะที่พฤติกรรมของแพลตฟอร์มมีความซับซ้อนมากกว่านั้นและจำเป็นต้องเข้าถึงอัลกอริธึมเพื่อเข้าใจพฤติกรรมการแข่งขันรวมถึงวิเคราะห์สภาพตลาดเพื่อจะกำกับดูแลแบบ Ex-ante ก่อนแพลตฟอร์มจะละเมิดการแข่งขัน

อย่างไรก็ดี การอาศัยกรอบและอำนาจตามกฎหมายที่กระจายอยู่ตามหน่วยงานต่างๆ ทำให้การกำกับดูแลธุรกิจแพลตฟอร์มติดช่องโหว่ที่เกิดจากการไม่มีกฎหมายเข้ามากำกับดูแล ทำให้ประเทศไทยมีความพยายามยกร่างกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์มขึ้นมาเพื่อเป็นกฎหมายหลักในการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจแพลตฟอร์มในประเทศไทย ซึ่งยังอยู่ในระหว่างกระบวนการยกร่าง

กฎหมายฉบับนี้จะทำหน้าที่เป็นกรอบทั้งในแนวระนาบที่กำกับดูแลพฤติกรรมที่เกิดขึ้นเป็นการทั่วไปของธุรกิจแพลตฟอร์ม อาทิ การแข่งขันทางการค้า การคุ้มครองผู้บริโภค และการควบคุมการให้บริการ โดยกำหนดหน้าที่พื้นฐานที่แพลตฟอร์มทุกๆ ขนาดต้องปฏิบัติ และกำหนดหน้าที่เพิ่มเติมตามความเสี่ยงที่แพลตฟอร์มแต่ละลักษณะจะก่อให้เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจและผู้บริโภค  นอกจากนี้ กฎหมายฉบับนี้ยังเชื่อมโยงกลไกการบังคับใช้กฎหมายกับกฎเกณฑ์ภายใต้กฎหมายเฉพาะอื่นๆ

การทำงานร่วมกันด้านกฎระเบียบที่ก้าวหน้า

ทว่า ในขณะที่กฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์มยังไม่มีผลใช้บังคับ โจทย์ใหญ่ที่เป็นความท้าทายสำคัญของการกำกับดูแลเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทยคือการเร่งสร้างความร่วมมือเพื่อรองรับการกับความเปลี่ยนแปลง จากคำแนะนำของ Tech for Good Institute ซึ่งได้แนะนำให้เกิดการสร้างความร่วมมือ 3 ลักษณะ ได้แก่

  1. หน่วยงานของรัฐด้วยกัน เนื่องจากประเด็นเศรษฐกิจดิจิทัลมีความเกี่ยวข้องหลายมิติ อาทิ การแข่งขันทางการค้า คุ้มครองผู้บริโภค ความปลอดภัยไซเบอร์ และคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ซึ่งจำเป็นต้องใช้หน่วยงานที่มีความถนัดเฉพาะทางหลากหลาย การมีประสานความร่วมมือกันเพื่อตอบสนองต่อปัญหาที่เกิดขึ้นจึงสำคัญ อย่างไรก็ดี ภายใต้บริบทที่ให้อำนาจหน่วยงานต่างๆ ไว้เฉพาะ อาจจะทำให้เป้าหมายและการดำเนินงานของแต่ละหน่วยงานไม่สอดคล้องกัน
  2. หน่วยงานของรัฐกับภาคเอกชน เนื่องจากเทคโนโลยีมีการพัฒนาเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว สภาพดังกล่าวทำให้การกำกับดูแล อาทิ การออกกฎเกณฑ์อาจจะไม่ทันกับการปรับตัวของรูปแบบธุรกิจและเทคโนโลยี รวมถึงหน่วยงานของรัฐอาจขาดความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องที่จะกำกับดูแล รวมถึงประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นผิดพลาด การสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐกับภาคเอกชนจะช่วยให้เกิดการแลกเปลี่ยนข้อมูลและการทำความเข้าใจรูปแบบธุรกิจและเทคโนโลยีได้มากขึ้น
  3. หน่วยงานของรัฐกับหน่วยงานของรัฐประเทศอื่นๆ เนื่องจากโจทย์ของการกำกับดูแลในเศรษฐกิจดิจิทัลมีความท้าทายโดยไม่จำกัดเฉพาะภายในพรมแดนรัฐใดรัฐหนึ่ง การแลกเปลี่ยนประสบการณ์และสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐกับหน่วยงานของรัฐประเทศอื่นๆ กลไกการกำกับดูแลมีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมถึงได้รับบทเรียนจากประเทศอื่นมาเป็นแนวทาง

การมองไปในอนาคตเพื่อให้การกำกับดูแลครอบคลุมทุกมิติ

กล่าวโดยสรุป กรอบการกำกับดูแลเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทยมีความซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับภารกิจ
ที่กระจายอยู่ตามหน่วยงานต่างๆ ที่กฎหมายกำหนดความรับผิดชอบไว้เป็นการเฉพาะ แม้ว่าจะมีความพยายามในการทำงานร่วมกันและจัดการกับความท้าทายที่เกิดขึ้นใหม่นี้ แต่การขยายบทบาทด้านกฎระเบียบและช่องว่างที่มีอยู่ก็ยังทำให้เกิดอุปสรรคอย่างต่อเนื่อง  ทั้งนี้ การแก้ไขปัญหาเหล่านี้รัฐบาลไทยควรจะต้องดำเนินการออกกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์มเพื่อมุ่งเป้าหมายในการรวมศูนย์การกำกับดูแลภายใต้กรอบการทำงานที่สอดคล้องกัน และปรับปรุงกลไกภายในระหว่างหน่วยงานเพื่อให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ 

นอกจากนี้การเร่งสร้างความท้าทายยังเป็นโจทย์ใหญ่ของประเทศไทย ทั้งในแง่ของความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐ ภาคเอกชน รวมถึงกับระหว่างกำกับดูแลในต่างประเทศ ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการแก้ไขปัญหาความซับซ้อน (ซ้ำซ้อน) และทำให้เกิดการทำงานร่วมกันในการแลกเปลี่ยนข้อมูลเชิงลึก ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยสามารถปรับตัวกับภูมิทัศน์ด้านกฎระเบียบที่เปลี่ยนแปลงไปได้มากขึ้นในยุคที่เศรษฐกิจดิจิทัลกำลังเติบโต

Strengthening regulatory frameworks for Thailand’s digital economy

First published in Tech for Good Institute on April 16, 2024 This article is co-authored by Khemmapat Trisadikoon, a Senior Researcher at the Thailand Development Research Institute, and Wichayada Amponkitviwat, a Researcher at the Same Institute.

The regulation of Thailand’s digital economy is a complex web of decentralised authority spread across various agencies. This decentralized structure has led to fragmented oversight, with legislation, standards setting, and law enforcement responsibilities dispersed among different ministries and independent entities. These entities, ranging from public agencies under ministries to independent organisations, play roles in regulating market competition, protecting consumers, safeguarding personal data, and maintaining cybersecurity.

Overview of Thailand’s Regulatory Agencies in the Digital Economy

The Ministry of Digital Economy and Society (MDES) serves as the key authority responsible for shaping and supervising Thailand’s digital technology infrastructure. It oversees important subordinate agencies such as the Office of Electronic Transactions Development Agency (ETDA) and the Office of Personal Data Protection Committee (PDPC).

The National Broadcasting and Telecommunications Commission (NBTC) operates as an independent telecommunications regulator. Its responsibilities include regulating telecommunications businesses, issuing licenses to public and private entities, and overseeing competition within the telecommunications sector. The NBTC frequently collaborates with the Office of Trade Competition Commission of Thailand (TCCT) to ensure fair competition, thereby promoting quality and equitable services.

The ETDA plays a significant role in overseeing electronic transactions, including establishing standards for National Digital ID (NDID), e-signature authentication, and regulating digital platform service businesses. However, there are exceptions for specific sectors such as finance, which are regulated by entities like the Bank of Thailand (BOT) or the Office of Securities and Exchange Commission (SEC).

The PDPC oversees organisations in both the public and private sectors that handle personal and cross-border data. It ensures compliance with regulations and practices, resolving disputes to build confidence and trust in the country’s data policies.

The Office of the National Cyber Security Committee (NCSC) is crucial for defending against cyber threats, particularly those targeting critical national infrastructure, which affects national security and economic stability.

Competition protection in Thailand is supervised by the TCCT, which oversees and promotes general trade competition in the country, including in digital markets, especially platform-based businesses.

As noted, certain agencies are specifically dedicated to overseeing the financial sector. For example, the BOT plays a pivotal role in supervising and mitigating financial risks that may impact the public. It also ensures the standardisation of financial institutions’ credibility by establishing criteria and best practices. Conversely, the SEC is tasked with regulating capital markets. It safeguards investors by overseeing processes, business conduct, fundraising activities, and transactions involving digital assets to prevent fraud, deception, or misconduct within the Thai capital market.

Regulatory Complexity and Evolving Roles

In summary, Thailand’s current regulation of platform businesses involves both general agencies overseeing information technology and digital affairs, as well as specialised agencies for sectors like finance. These state agencies endeavor to collaborate through policies, measures, and various projects. For example, the BOT and the SEC may work with the ETDA Office to bolster the readiness of financial institutions and the Thai capital market.

The current regulatory landscape indicates a trend of expanding roles for regulatory agencies into previously unregulated areas. However, this expansion may strain human resources and expertise, posing challenges in responding adequately to evolving changes. Moreover, the existing legal framework may not fully address digital challenges; for instance, while the TCCT still emphasises ex-post regulation, platform behaviors have become increasingly complex. Effective ex-ante regulation necessitates access to algorithms to comprehend competitive behaviors and market conditions before platforms engage in anticompetitive conduct.

However, Thailand is confronted with regulatory gaps stemming from the absence of specific laws governing frameworks and legal authority across various agencies. Consequently, the nation is currently in the process of drafting legislation aimed at regulating platform businesses, establishing it as primary legislation for platform economies. This ongoing initiative seeks to rectify regulatory gaps by centralising coordination for platform regulation. The proposed legislation will delineate a framework governing general behavior within the platform business, defining responsibilities and additional obligations based on the specific risks posed by different types of platforms. Moreover, it will facilitate coordinated enforcement mechanisms between other specific laws, thereby addressing fragmented regulatory and enforcement gaps.

Advancing Regulatory Synergy

Although the enactment of laws governing the platform economy in Thailand remains pending, the primary challenge in regulating the nation’s digital economy lies in accelerating cooperation to accommodate swift changes. The Tech for Good Institute’s research has recommended promoting collaboration in three critical areas to tackle this issue:

Firstly, collaboration among government agencies is imperative due to the multifaceted nature of issues related to the digital economy, encompassing trade competition, consumer protection, cybersecurity, and personal data protection. Given the need for various specialised agencies to effectively address these challenges, coordinating cooperation among agencies to respond to emerging issues is crucial. However, divergent objectives and operations among different agencies may arise within the context of agency-specific mandates.

Secondly, both government agencies and private sector organisations may encounter challenges in regulation and oversight owing to the rapid development and evolution of technology. Regulatory frameworks may need to adapt to evolving business models and technological advancements. Additionally, government agencies may lack understanding of the regulatory landscape and may incorrectly assess the impacts of their regulations. Collaborations between government agencies and the private sector can facilitate the exchange of information and enhance understanding of business models and technologies.

Thirdly, collaboration between government agencies and counterparts from other countries can enhance the effectiveness of regulatory oversight in the digital economy. Challenges in regulation and oversight transcend jurisdictional boundaries, and exchanging experiences and fostering cooperation between government agencies across borders can lead to more effective regulatory mechanisms. Furthermore, learning from other countries can provide valuable insights and guidance.

Forging a Unified Regulatory Path Forward

In summary, Thailand’s regulatory framework for the digital economy is intricate, involving a diverse array of agencies with specific responsibilities. While efforts are made to collaborate and address emerging challenges, the expansion of regulatory roles and gaps in the legal framework present ongoing obstacles. To address these issues, Thailand is actively pursuing legislation aimed at centralising platform regulation, aiming to establish a cohesive framework and enhance enforcement mechanisms. However, accelerating cooperation remains a key challenge. Collaboration among government agencies, the private sector, and international counterparts is crucial for navigating complexities effectively. By fostering synergy and exchanging insights, Thailand can pave the way for a more adaptive regulatory landscape in its digital economy journey.

Overcrowded prisons need reforming

First Published in Bangkok Post on Wednesday, April 10, 2024

Extreme overcrowding in Thai prisons forces inmates to endure deplorable conditions, stripping away their dignity and humanity. It’s a humanitarian crisis that demands immediate action.

Due to terribly cramped spaces, inmates barely have room to sleep. They also suffer poor sanity from insufficient toilets and bathing facilities, in addition to poor-quality food and substandard healthcare.

It’s crucial to reduce the unnecessary number of inmates in order to alleviate overcrowding strains and enhance inmates’ quality of life.

Statistics from the past 10 years of the Department of Corrections show that there were an average of 310,000 new inmates per year nationwide, with figures peaking at 350,000 to 360,000 between 2018 and 2020. The inmate population exceeds capacity by at least 40,000 to 50,000 people.

According to the International Federation for Human Rights, Thai prisons have a population more than double the intended capacity, based on a standard of providing 2.25m² of surface area per prisoner. Thailand also has the 6th highest prison population in the world and the highest prison population in Asean.

The prison overcrowding crisis has a serious health impact on inmates, leading to numerous physical and mental health problems such as tuberculosis, asthma, scabies, stress, insomnia, weight loss, and depression, sometimes resulting in suicidal tendencies.

Compounding these concerns is the inadequate healthcare in prisons. A 2022 report from the Ministry of Public Health reveals that dental and mental health services in prison hospitals are subpar, further exacerbating the inmates’ plights.

When Covid-19 hit Thailand, the prisons were the hardest impacted by the pandemic due to overcrowding. According to the Department of Corrections, 40% of inmates contracted Covid-19, resulting in 139 deaths in 2022.

Multiple factors fuel prison overcrowding. They include the excessive use of imprisonment, unnecessary sentencing, and the imposition of extreme penalties with lengthy prison terms. The inadequate implementation of alternatives to imprisonment further exacerbates the situation, culminating in an explosive inmate population.

While there have been attempts to utilise electronic monitoring (EM) as an alternative to incarceration with the aim of alleviating overcrowding and facilitating inmates’ reintegration into society, its effectiveness in rehabilitating offenders remains questionable. The social stigma attached to wearing the device often hinders successful reintegration and may contribute to repeat offences.

According to a 2023 TDRI study, the justice system often overlooks and fails to support alternatives to imprisonment, especially public service work as a detention substitute. In fact, community service not only benefits inmates but also contributes to the economy.

Currently, Thai law supports social service work as an alternative to imprisonment. People who are unable to pay fines, those under court-ordered supervision, or those whose sentences have been suspended or reduced — typical verdicts for minor or non-violent offences — may choose to perform community service instead.

Social service work lets offenders stay at home and lead regular lives while doing their community duties as ordered by the court. This option helps reduce the financial burden on their families, who would otherwise struggle to support them in prison. Plus, the convicts can keep working and return to normal life after serving their sentences.

However, the existing system of social service work faces at least two limitations. Firstly, there are no clear guidelines regarding the duration of service, resulting in inconsistencies. Secondly, the available assignments are limited and mainly involve manual labour tasks like cleaning, municipal sanitation work, government building maintenance, or blood donations. This approach often overlooks the diverse skills and abilities of individuals who could otherwise contribute meaningfully to society and the economy.

Compared with international practices, their approach to public service work is clear about work hours and the diversity of tasks that meet the economic and social needs of the country.

The United Kingdom, for example, has clear guidelines both for the duration and variety of social service work based on the severity of the offences committed. The UK courts have the authority to set working hours and the types of social service work according to the offence. For minor offences, the duration is between 40-80 hours; moderate offences, 80-150 hours; and for severe offences, 150-300 hours of service.

In Los Angeles, USA, the court has clear guidelines on the type of community service work. Offenders are assigned to work in various public and nonprofit organisations such as city parks, animal shelters, and cleaning centres. Depending on individuals’ skills, these tasks can support government staff or directly benefit the public. For example, helping with paperwork, public relations, or accounting can generate economic and social benefits.

Setting suitable work hours not only reflects the severity of the given sentence but also helps make up for the lost hours in public service work. Statistics from the UK show that such community service helps offset the workforce shortage by 4.8 million hours, while in Los Angeles, it can compensate for up to 8.5 million hours, generating an economic value of around $100 million (3.6 billion baht).

To adopt similar approaches successfully, the government should swiftly maximise the existing public service initiatives to their fullest potential. This entails two critical steps: first, clearly defining the duration of community work to ensure offenders understand how long they are required to serve, and second, identifying the types of work that contribute economically to society and foster individual growth beyond mere labour-intensive tasks and basic skills.

Furthermore, the government should collaborate with other state agencies, particularly the Ministry of Justice and the Ministry of Labour, to develop mechanisms for job placement, supervision, and oversight of offenders involved in community service work. These initiatives not only alleviate prison overcrowding and enhance the welfare of inmates but also help them transition back into society by enabling them to contribute meaningfully to society.

Embracing alternatives like community service not only addresses the dire conditions of overcrowded prisons but also fosters inmates’ self-esteem and belief in their potential — essential for their successful return to society. It also underscores the importance of a justice system that balances accountability with compassion, offering those who have erred a pathway to rehabilitation and a fresh start.

การขยายอำนาจรัฐสยามในอาณาบริเวณล้านนา: กรณีศึกษาการบังคับใช้กฎหมายการปกครองคณะสงฆ์

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 เมษายน 2567 บนเว็บไซต์ Lanner

ช่วงทศวรรษที่ 2440 นับว่าเป็นช่วงเวลาสำคัญในการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสยามกับอาณาบริเวณล้านนา เนื่องจากช่วงเวลาดังกล่าวเป็นหมุดหมายของการทำความเข้าใจการผนวกรวมหรือยึดเอาล้านนาเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสยามที่เพิ่งก่อตัวขึ้นมา นัยของการศึกษาความสัมพันธ์ดังกล่าวอาจปรากฏในลักษณะของการศึกษาความสัมพันธ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ เครือข่ายความสัมพันธ์ของชนชั้นนำ การศึกษา และการเข้ามาของวิทยาการสมัยใหม่  อย่างไรก็ดี พื้นที่หนึ่งของความสัมพันธ์ระหว่างสยามกับล้านนาที่มีความน่าสนใจในการศึกษา แต่กลับมีการศึกษาถึงน้อยคือ การศึกษาความสัมพันธ์ในแง่ของกฎหมาย

เนื่องจากการผูกขาดอำนาจในการใช้ความรุนแรง (physical violence) เป็นคุณสมบัติสำคัญของชุมชนการเมืองที่เรียกว่ารัฐ (แม็กซ์ เวเบอร์, 2563: น.33-34 และ 36) ไม่ว่ารัฐจะมีรูปแบบใด อำนาจในการกำหนดกฎเกณฑ์ (norm) และการบังคับใช้กฎเกณฑ์ดังกล่าวเป็นอำนาจเฉพาะตัวภายในรัฐนั้นๆ ซึ่งในกรณีของบรรดารัฐล้านนาทั้งหลายก็มีคุณสมบัตินี้ โดยก่อนการนำกฎหมายของสยามเข้ามาบังคับใช้รัฐล้านนาทั้งหลายต่างมีกฎหมายของตัวเองใช้บังคับอยู่ อาทิ เชียงใหม่มีการใช้กฎหมายที่เรียกว่า มังรายศาสตร์ (ประเสริฐ ณ นคร, 2521) หรือน่านมีการใช้กฎหมายที่เรียกว่า อาณาจักรหลักคำ (สรัสวดี อ๋องสกุล, 2559: น.131-135)  ดังนี้ เมื่อรัฐสยามขยายอำนาจเข้ามาในอาณาบริเวณล้านนาและบังคับใช้กฎหมายของสยามในล้านนาจึงเป็นการเข้าแทนที่และขจัดอำนาจของกฎเกณฑ์ทางกฎหมายเดิม (legal norm) (สมชาย ปรีชาศิลปกุล, 2549: น.27) และเป็นการปะทะกันของกฎเกณฑ์เดิมกับกฎเกณฑ์ใหม่ที่อาจเป็นสิ่งแปลกปลอมจากภายนอกสังคมและวัฒนธรรม

การศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างสยามกับล้านนาในแง่นี้จึงเป็นการศึกษาการปะทะกันของกฎเกณฑ์เดิมกับกฎเกณฑ์ใหม่ภายใต้บริบทของสังคมและวัฒนธรรม ซึ่งรวมไปถึงการยอมรับกฎเกณฑ์ดังกล่าวเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของสังคมและวัฒนธรรม  อย่างไรก็ดี กฎหมายเป็นปรากฏการณ์หนึ่งในสังคมที่ลำพังแล้ว การประกาศใช้กฎหมายย่อมไม่มีผลเป็นการทำให้สังคมหนึ่งยอมรับกฎหมายนั้นเข้ามาเป็นกฎเกณฑ์ในสังคม กระบวนการยอมรับดังกล่าวจึงต้องมีปัจจัยอื่นๆ มาประกอบกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากการบังคับใช้กฎหมายเป็นเรื่องความสัมพันธ์ทางอำนาจ ปัจจัยดังกล่าวต้องสะท้อนให้เห็นความเหนือกว่าของรัฐสยามในการบังคับใช้กฎหมายเหนือล้านนา

ทั้งนี้ ด้วยข้อจำกัดต่างๆ บทความนี้จึงจะจำกัดกรอบในการศึกษาเอาไว้เฉพาะในกรณีของการบังคับใช้กฎหมายการปกครองคณะสงฆ์ หรือพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 ในฐานะตัวอย่างของการขยายอำนาจรัฐสยามเข้าไปในอาณาบริเวณล้านนา เนื่องจากกฎหมายดังกล่าวสัมพันธ์กับวิถีความเชื่อของคนในสังคมและวัฒนธรรม ทำให้มีความน่าสนใจว่า การยอมรับกฎหมายดังกล่าวไม่น่าจะเกิดขึ้นได้จากการใช้อำนาจเพียงฝ่ายเดียวของรัฐบาลสยามที่กรุงเทพ

ความสัมพันธ์และความไม่สัมพันธ์ของล้านนากับสยาม

ก่อนทศวรรษที่ 2400 ดินแดนล้านนามีอิสระภายในตนเองที่จะบริหารจัดการเรื่องต่างๆ ภายใต้การปกครองของเจ้าผู้ครองนครแต่ละพระองค์ ในขณะที่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐล้านนากับสยามนั้นเป็นความสัมพันธ์แบบรัฐประเทศราช กล่าวคือ บรรดารัฐล้านนาทั้งหลายมีหน้าที่ต่อรัฐสยามเพียงแค่บางประการ ได้แก่ การช่วยป้องกันแนวพระราชอาณาเขต การส่งเสริมการขยายพระราชอาณาเขต การช่วยเหลือในราชการสงคราม และการส่งสิ่งของบรรณาการ รวมถึงการแสดงความจงรักภักดีต่อสยามในเชิงพิธีกรรมผ่านการถือน้ำพิพัฒน์สัตยา (สรัสวดี อ๋องสกุล, 2542: น.16)

ความเป็นอิสระภายในตนเองของบรรดารัฐล้านนานั้นประกอบไปด้วยความเป็นอิสระ 3 ด้าน ได้แก่ การเมืองการปกครอง เศรษฐกิจและความสัมพันธ์กับรัฐอื่นๆ และศาสนาและความเชื่อ

ในด้านการเมืองการปกครองรัฐล้านนาในที่นี้ไม่ได้จำกัดเฉพาะเชียงใหม่ ลำปาง และลำพูน แต่รวมถึงบรรดารัฐต่างๆ ที่ต่อมาจะถูกรวมเป็นมณฑลพายัพ บรรดารัฐล้านนาเหล่านี้ต่างมีอิสระในการปกครองตัวเองและการจัดการปกครอง ตัวอย่างเช่นในกรณีของเชียงใหม่มีการปกครองภายใต้ตำแหน่งและสถาบันการเมืองที่เรียกว่า ห้าใบและเค้าสนามหลวง (สรัสวดี อ๋องสกุล, 2566: น.305) ในด้านกฎหมายดังกล่าวมาแล้วว่า บรรดารัฐล้านนาทั้งหลายต่างมีอิสระภายใต้กฎหมายของตนเอง โดยไม่จำเป็นต้องใช้กฎหมายเพียงหนึ่งเดียว (สมชาย ปรีชาศิลปกุล, 2549: น.20)

เช่นเดียวกันกับในด้านเศรษฐกิจและความสัมพันธ์กับรัฐอื่นๆ บรรดารัฐทั้งหลายอาณาบริเวณล้านนาต่างมีอิสระที่จะดำเนินการค้าหรือตกลงกับรัฐอื่นๆ ทั้งในและนอกอาณาบริเวณล้านนา โดยที่สยามไม่มีนโยบายเข้ามาตัดสินใจหรือกำหนดแนวทางในการดำเนินความสัมพันธ์ดังกล่าว ดังปรากฏตามสารตราที่เจ้าพระยาจักรีมีถึงพระเจ้าเมืองเชียงใหม่ว่า

“…ธรรมเนียมประเทศราชสืบมา ป่าเขตแดนเมืองไรเกิดประโยชน์ก็ให้สิทธิขาดอยู่กับเจ้าเมือง ซึ่งมอญ พม่า จะขอตัดไม้ตามปลายเขตแดนเมืองใด ก็ให้ไป…” (หอสมุดแห่งชาติ, 2385)

ในด้านศาสนาและความเชื่อที่มีอยู่เดิมในล้านนาเป็นการผสมกันระหว่างการพระพุทธศาสนาและการนับถือผี (อนุกูล ศิริพันธ์ และคณะ, 2562) กล่าวเฉพาะในส่วนของพระพุทธศาสนา คณะสงฆ์ล้านนาขึ้นอยู่กับเจ้าผู้ครองนครแต่ละคนจะแต่งตั้ง เช่น ในกรณีเชียงใหม่ พระเจ้าเชียงใหม่เป็นผู้ทรงอำนาจในการแต่งตั้งสังฆราช (ครูบา) ทั้งเจ็ดให้เป็นผู้ดูแลพระสงฆ์ (เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว, 2553: น.218) โดยการปกครองคณะสงฆ์จะเป็นระบบหัวหมวดอุโบสถหรือหัวหมวดวัดที่พระสงฆ์รูปหนึ่งเป็นพระอุปัชฌาย์มีวัดอยู่ในความดูแล 10 – 30 วัด เรียกว่า เจ้าหัวหมวดหรือเจ้าหมวดอุโบสถ ซึ่งตำแหน่งดังกล่าวมาจากการยอมรับของชุมชนและผ่านการปรึกษาหารือกับพระสงฆ์ด้วยกัน (ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2552: น.39)

ภายใต้ความสัมพันธ์แบบประเทศราช ล้านนากับสยามผูกพันกันอย่างเบาบางโดยมีความสัมพันธ์ต่อกันตามหน้าที่ของประเทศราชเท่านั้น ส่วนในเรื่องอื่นดังกล่าวมาข้างต้น บรรดารัฐล้านนาต่างมีความเป็นอิสระของที่จัดการตนเอง ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวดำเนินไปจนกระทั่งช่วงทศวรรษที่ 2440 เป็นต้นมา

เมื่อจักรวรรดินิยมเข้ามา ความสัมพันธ์ก็เปลี่ยนไป

จุดเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างล้านนากับสยามเป็นผลมาจากการวางบทบาทใหม่ของสยามหลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงที่ทำให้สยามกลายมาเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจทุนนิยม (ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, 2527: น.169-174) ผลของการเปลี่ยนผ่านสู่ระบบเศรษฐกิจทุนนิยมทำให้สยามเปลี่ยนบทบาทของตนเองจากรัฐจารีตมาสู่การเป็นรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, 2562: น.79) รวมถึงทำให้สยามมีบทบาทสำคัญมากขึ้นในฐานะผู้เจรจาต่อรองหลักกับมหาอำนาจต่างชาติ ซึ่งนำมาสู่การเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์กับประเทศราชภายใต้อำนาจของสยาม (ไชยันต์ รัชชกูล, 2560: น.25)

ในอาณาบริเวณล้านนา รัฐสยามเข้ามามีบทบาทสำคัญมากในฐานะคนกลางและผู้รักษาผลประโยชน์ของอังกฤษในอุตสาหกรรมไม้สักตามสนธิสัญญาเชียงใหม่ พ.ศ. 2416 (ฉบับที่ 1) ซึ่งรับรองสถานะความเป็นเจ้าของเหนือเชียงใหม่ ลำปาง และลำพูน (สนธิสัญญาเชียงใหม่, 2416) เพื่อให้สยามเข้ามาทำหน้าที่เป็นคนกลางระหว่างเจ้าผู้ครองนครกับอังกฤษ และทำให้สยามมีความตระหนักในเรื่องเขตแดนและความเป็นเจ้าของอาณาบริเวณมากขึ้น (ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์, 2565: น.23)

ผลของสนธิสัญญาดังกล่าวทำให้สยามเปลี่ยนท่าทีที่มีต่ออาณาบริเวณล้านนา โดยเริ่มต้นเข้ามามีอิทธิพลในด้านการเมืองการปกครอง ในปี พ.ศ. 2427 สยามได้แต่งตั้งพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากร พระอนุชาในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มาเป็นข้าหลวงพิเศษเพื่อเข้ามากำกับให้เป็นไปตามสนธิสัญญาเชียงใหม่ พ.ศ. 2426 (ฉบับที่ 2) และวางรากฐานนโยบายการเมืองการปกครองของสยาม โดยมีเชียงใหม่เป็นฐานในการดำเนินการ (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, 2435; ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2552: น.27)

สนธิสัญญาเชียงใหม่ พ.ศ. 2426 (ฉบับที่ 2) บทบาทการเป็นผู้เจรจาต่อรองหลักกับมหาอำนาจต่างชาติได้มีความสำคัญเพิ่มมากขึ้น เพราะสนธิสัญญาฉบับนี้ไม่ได้เพียงรับรองความเป็นเจ้าของดินแดนล้านนาของสยามในสายตาของอังกฤษเท่านั้น แต่สนธิสัญญาฉบับนี้ยังสนับสนุนสยามให้เข้าไปปกครองล้านนาผ่านการยอมรับเขตอำนาจศาลสยาม (jurisdiction) เหนืออาณาบริเวณล้านนา ซึ่งถือเสมือนว่าคนในบังคับของเชียงใหม่ ลำปาง และลำพูนต้องปฏิบัติตามกฎหมายสยามที่กรุงเทพ (เตช บุนนาค, 2548: น.84)

ในด้านการเมืองสยามเริ่มเข้ามามีบทบาทในการจัดการปกครองในเชียงใหม่ โดยพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากรทรงเสนอแนะให้มีการตั้งเสนาบดี 6 ตำแหน่งขึ้นมาเป็นสถาบันการเมืองใหม่ควบคู่ไปกับตำแหน่งและสถาบันการเมืองเดิมอย่างเจ้าขันห้าใบและเค้าสนามหลวง  ทว่า บทบาทในการปกครองถูกถ่ายโอนมายังเสนาบดี 6 ตำแหน่ง เนื่องจากสถาบันการเมืองนี้สอดคล้องกับนโยบายการปฏิรูประบบราชการที่กรุงเทพ แม้ว่าในระยะแรกเสนาบดี 6 ตำแหน่งนี้จะเป็นเจ้านายของรัฐล้านนา โดยมีคนของกรุงเทพทำหน้าที่เป็นผู้ช่วยเสนาบดี (เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว, 2553: 99-100; สรัสวดี อ๋องสกุล, 2566: น.305) ไม่เพียงเท่านั้นสาระสำคัญของกระบวนการดังกล่าวคือ การกระชับความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าผู้ครองนครเชียงใหม่กับรัฐบาลสยามที่กรุงเทพให้ใกล้ชิดกัน โดยตัดบทบาทของชนชั้นนำล้านนาตามโครงสร้างจารีตเดิมออกไป (เตช บุนนาค, 2548: น.80)

จุดเปลี่ยนสำคัญในการเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างล้านนากับสยามเกิดขึ้นใน 2 ช่วงคือ ช่วงแรก เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2435 เมื่อสยามตัดสินใจปฏิรูปการปกครองล้านนาโดยการยกฐานะล้านนาจากหัวเมืองลาวเฉียงขึ้นเป็นมณฑลลาวเฉียง (พ.ศ. 2437) โดยสยามแต่งตั้งพระยาทรงสุรเดช (อั้น บุนนาค) เป็นข้าหลวงใหญ่ประจำมณฑล บทบาทของพระยาทรงสุรเดชมีความสำคัญต่อการผนวกล้านนาเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของสยามผ่านการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างสถาบันการเมืองโดยถ่ายโอนอำนาจของเสนาบดี 6 ตำแหน่งไปอยู่กับข้าราชการของสยามที่มาจากกรุงเทพ และการจัดตั้งโรงเรียนฝึกหัดข้าราชการขึ้นที่เชียงใหม่เพื่อสร้างข้าราชการและส่งเสริมการใช้ภาษาไทยแบบกรุงเทพ (ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2552: น.31)

ช่วงที่สอง เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2440 สยามได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ ร.ศ. 116 ซึ่งในอีก 1 ปีต่อมา ได้มีการประกาศใช้ข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ. 117 (พ.ศ. 2441) ทำให้รัฐสยามสามารถควบคุมการปกครองหัวเมืองอย่างเต็มรูปแบบ (เตช บุนนาค, 2548: น.153-154) จนกระทั่งในปีพ.ศ. 2442 สยามได้ประกาศเปลี่ยนมณฑลลาวเฉียงไปเป็นมณฑลพายัพ และยกเลิกสถานะของเจ้าผู้ครองนครประเทศราชในฐานะของผู้ปกครอง และให้ข้าราชการจากกรุงเทพเข้ามาทำหน้าที่บริหารราชการแทน (ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2552: น.33)

ในทางการเมืองความพยายามขยายอำนาจของรัฐสยามเข้าไปในอาณาบริเวณล้านนาได้นำมาสู่การต่อต้านในหลายช่วงระยะเวลา อาทิ กบฏเชียงใหม่หรือกบฏพญาผาบ ในปี พ.ศ. 2432 แต่การต่อต้านอำนาจรัฐสยามที่รุนแรงและมีผลเป็นการแสดงความเหนือกว่าล้านนาของสยามคือ กบฏเมืองแพร่ ในปี พ.ศ. 2445 ซึ่งรัฐสยามได้แสดงความก้าวหน้าเหนืออดีตประเทศราช และทำให้อาณาบริเวณล้านนากลายมาเป็นท้องถิ่นของสยามโดยสมบูรณ์ (ชัยพงษ์ สำเนียง, 2564: น.95-96)

การปกครองคณะสงฆ์ภายใต้เงาของพระพุทธศาสนาแห่งชาติ

การประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 (พ.ศ. 2445) เกิดขึ้นในท่ามกลางกระบวนการปฏิรูประบบราชการสยามที่กรุงเทพและการขยายอำนาจรัฐสยามเข้าไปครอบงำเหนืออดีตประเทศราชทั้งหลาย

หากพิจารณามูลเหตุในการตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 จะพบว่ากฎหมายไม่ได้ระบุเหตุที่ชัดเจนเพียงแต่เน้นย้ำว่า กฎหมายฉบับนี้เกิดขึ้นมาเพื่อจัดระเบียบคณะสงฆ์ใหม่ ซึ่งจะทำให้เกิดประโยชน์กับพระพุทธศาสนาและพระราชอาณาจักร (คนึงนิตย์ จันทบุตร, 2528: น.25) ดังปรากฏในประกาศใช้กฎหมายเพียงแต่ระบุว่า

“ทุกวันนี้การปกครองข้างฝ่ายพระราชอาณาจักรก็ได้ทรงพระราชดำริแก้ไขและจัดตั้งแบบแผนการปกครองให้เรียบร้อยเจริญดีขึ้นกว่าแต่ก่อนเป็นหลายประการแล้ว และฝ่ายพระพุทธจักรนั้น การปกครองสังฆมณฑลย่อมเป็นการสำคัญทั้งในประโยชน์แห่งพระศาสนา และในประโยชน์ความเจริญของพระราชอาณาจักรด้วย ถ้าการปกครองสังฆมณฑลเป็นไปตามแบบแผนอันเรียบร้อย พระศาสนาก็จะรุ่งเรืองถาวร และจะชักนำประชาชนทั้งหลายให้เลื่อมใสศรัทธา ในพระพุทธศาสโนวาท ประพฤติสัมมาปฏิบัติและร่ำเรียนวิชาคุณ ในสงฆ์สำนักยิ่งขึ้นเป็นอันมาก” (พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์, 2445)

อย่างไรก็ดี ถ้าหากพิจารณาความคิดเห็นของชนชั้นนำสยามที่มีบทบาทต่อการจัดการปกครองและการศึกษา 3 คน คือ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว สมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวรโรรส และสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ จะพบว่าแนวความคิดสำคัญของการออกกฎหมายจัดระเบียบคณะสงฆ์มีความสำคัญ 2 ประการคือ การพยายามกระชับอำนาจของสยามผ่านการจัดระเบียบโครงสร้างคณะสงฆ์ และการรองรับระเบียบการศึกษาใหม่ของสยาม

ในเรื่องของการพยายามกระชับอำนาจของสยามผ่านโครงสร้างคณะสงฆ์นั้นเป็นผลสืบเนื่องมาจากการตระหนักถึงความสำคัญและบทบาทของนักบวช จะเห็นได้ว่าพระสงฆ์หรือนักบวชเป็นศูนย์กลางของชุมชนในฐานะผู้นำความเชื่อและความศรัทธา ในกรณีของล้านนาอย่างเชียงใหม่ที่เจ้าผู้ครองนครจะมีอำนาจตั้งครูบาทั้ง 7 รูป ให้ดูแลคณะสงฆ์ แต่ในแง่ของการปกครองคณะสงฆ์บทบาทสำคัญจริงๆ จะอยู่กับเจ้าหัวหมวดวัดที่ทำหน้าที่ดูแลพระสงฆ์ เนื่องจากคณะสงฆ์ล้านนามีนิกายแยกย่อยจำนวนมากตามสำนักอาจารย์และชาติพันธุ์ (เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว, 2553: น.218-219) ซึ่งแต่ละสายอาจารย์จะมีการถ่ายทอดความรู้และวัตรปฏิบัติต่อๆ กัน (นิธิ เอียวศรีวงศ์, 2566: น.38-39)

ในขณะเดียวกันคณะสงฆ์ไม่ได้มีบทบาทเป็นเพียงองค์กรทางศาสนา แต่ยังเป็นส่วนหนึ่งของชุมชนและได้รับความเคารพนับถือจากชนชั้นทุกชนชั้น สถานะของพระสงฆ์จึงไม่ได้มีบทบาทเฉพาะการเป็นที่พึ่งทางธรรมในการพาสรรพสัตว์หลุดพ้นจากวัฏสงสาร แต่ยังมีบทบาทในการเป็นที่พึ่งทางโลกในฐานะผู้สั่งสอนการใช้ชีวิตและการครองตัวทางโลก (นิธิ เอียวศรีวงศ์, 2566: น.28-29; สายชล สัตยานุรักษ์, 2546: 257) รวมถึงการแสดงอำนาจในเชิงเกี่ยวกับอิทธิฤทธิ์ปาฏิหาริย์ อำนาจในลักษณะดังกล่าวทำให้พระสงฆ์มีสิทธิธรรมทางอำนาจของตัวเองโดยเป็นอำนาจในเชิงจารีต (แม็กซ์ เวเบอร์, 2563: น.69-70)

การปกครองคณะสงฆ์ใหม่จึงเป็นไปเพื่อประกอบกับความพยายามในการกระชับอำนาจของสยาม โดยเฉพาะในมิติของอำนาจทางจารีต และทำให้พระสงฆ์ไม่กลายเป็นอุปสรรคในการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางของสยาม โดยการกระชับอำนาจของสยามมีเป้าหมายเพื่อเข้าไปควบคุมพระสงฆ์ผ่านวัตรปฏิบัติและวินัย  ทั้งนี้ กฎหมายคณะสงฆ์เดิม พระธรรมวินัย และจารีต ไม่ได้ให้อำนาจกับรัฐในการเข้าไปควบคุมวัตรปฏิบัติและวินัยของพระสงฆ์ได้อย่างทั่วถึง เพราะยังไม่มีบทลงโทษพระภิกษุสงฆ์ที่ทำผิด (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, 2444) หากพิจารณาถึงทรรศนะของสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ และสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส จะพบว่าทั้งสองพระองค์มีทรรศนะต่อบทบาทของพระสงฆ์

ในด้านการรองรับระเบียบการศึกษาใหม่ของสยาม ซึ่งการดำเนินแผนการศึกษาใหม่ของสยามอยู่ภายใต้การนำของพระสงฆ์ ซึ่งเป็นผู้มีความรู้ทางวิชาการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งพระสงฆ์ธรรมยุติกนิกายที่ได้รับการถ่ายทอดความรู้แบบแผนใหม่ (คนึงนิตย์ จันทบุตร, 2528: น.40)

สมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรสในฐานะเป็นผู้รับผิดชอบหลักร่วมกับสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ได้อธิบายสภาพปัญหาของการขาดอำนาจในการควบคุมการบริหารคณะสงฆ์ ประกอบกับการดำนินการต้องอยู่ภายใต้กระทรวงธรรมการทำให้การจัดระเบียบการศึกษาไม่สะดวก (คนึงนิตย์ จันทบุตร, 2528: น.27) ดังปรากฏตามคำถวายพระพรถึงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า

“…ถ้าจะให้วัดได้ประโยชน์แก่บ้านเมืองเต็มที่แล้ว ต้องจัดถึงแอดมินิสเตรชั่น แต่ไม่ใช่ว่าจะเปลี่ยนแปลงการใหม่จากประเพณีเดิม ข้อสำคัญมีอยู่ว่าไม่มีผู้ที่จะยอพระให้มีแก่ใจประกอบกิจอะไรๆ ยิ่งกว่าสมเด็จบรมบพิตรพระราชสมภารเจ้า เมื่อต้องรู้สึกว่าอยู่ในใต้บังคับของท่านผู้อื่นรองลงมาก็มักพอใจทอดธุระเสีย นัดนี้ความข้อนี้ยิ่งแลเห็นถนัด ถ้าจัดให้ตำแหน่งพระสงฆ์ผู้ดำรงสมณศักดิ์รับพระสุพรรณบัตรและหิรัญบัตร กล่าวคือ ยกแอดมินิสเตรชั่นขึ้นอีกแผนกหนึ่งตามประเพณี ไม่ตรี่ตว่าขึ้นกับกระทรวงธรรมการอย่างเข้าใจกันทุกวันนี้…” (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, ม.ป.ป. อ้างใน คนึงนิตย์ จันทบุตร, 2528: 27)

พระดำริของสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส ได้มีอิทธิพลต่อการตัดสินพระทัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงเห็นควรให้มีการจัดการปกครองคณะสงฆ์ให้เข้าระเบียบเพื่อให้อนุวัตรตามการปกครองแผ่นดินและทำให้คณะสงฆ์เป็นระบบรวมศูนย์อำนาจเพื่อสร้างความเป็นเอกภาพของการบริหารคณะสงฆ์ (คนึงนิตย์ จันทบุตร, 2528: 28) ในขณะเดียวกันการกำหนดให้คณะสงฆ์อยู่ภายใต้โครงสร้างการปกครองที่มีพระมหากษัตริย์เป็นยอดสุดของโครงสร้างนี้ก็เป็นการทำให้สถาบันสงฆ์กลายมาเป็นส่วนหนึ่งของระบบราชการรัฐสยาม

ในด้านทัศนคติของชนชั้นนำไทยในเวลานั้นมองว่าบทบาทของพระสงฆ์ควรจะเป็นทำหน้าที่เป็นผู้ศึกษาพระธรรมวินัย อาทิ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงมีดำริว่า “ถ้าบวชด้วยไม่เต็มใจ บวชแล้วไม่ศึกษาพระธรรมวินัยก็ไม่เป็นประโยชน์” (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, 2470 อ้างใน สายชล สัตยานุรักษ์, 2546: น.254-255) นอกจากนี้ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ยังทรงเห็นว่าหน้าที่สำคัญของพระสงฆ์คือ การศึกษาพระธรรมคำสอนจากหนังสือหรือพระคัมภีร์อย่างจริงจังเพื่อทำหน้าที่สั่งสอนพุทธศาสนาแก่ชาวสยามอย่างมีประสิทธิภาพ (สายชล สัตยานุรักษ์, 2546: น.255)

เป้าหมายสำคัญของการศึกษาพระธรรมวินัยและพระปริยัตธรรมก็เพื่อให้พระสงฆ์ทำหน้าที่อบรมสั่งสอนให้คนประพฤติดี  อย่างไรก็ดี การประพฤติดีในมุมของสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพนี้ มุ่งเน้นไปที่ความดีในลักษณะของคดีธรรม กล่าวคือ ความดีในที่นี้เป็นเรื่องของการประพฤติปฏิบัติตน แต่ไม่ใช่เรื่องในเรื่องการยกระดับจิตใจ เพราะธรรมราษฎรควรรู้คือ โลกียธรรมเพื่อประโยชน์แก่ตนเองและบ้านเมือง (สายชล สัตยานุรักษ์, 2546: น.255-256) ซึ่งเป็นอิทธิพลมาจากแนวคิดแบบธรรมยุติกนิกายที่มุ่งเน้นการแบ่งเรื่องทางโลกออกจากเรื่องทางจิตใจ โดยเรื่องทางโลกนั้นอธิบายด้วยวิธีการทางวิทยาศาสตร์ ส่วนเรื่องทางจิตใจที่อยู่เหนือกว่านั้นจึงอธิบายด้วยพระพุทธศาสนา (ธงชัย วินิจจะกูล, 2562: น.33 และ 150) ประกอบกับการเจริญเติบโตของระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมในสยามทำให้การแบ่ง (งานกันทำ) บทบาทหน้าที่ระหว่างฆราวาสและพระสงฆ์ยิ่งชัดเจน หน้าที่ของฆราวาสคือการทำมาหากินอย่างเต็มที่ เพื่อจะมีรายได้มาเสียภาษีและเป็นคนดีเคารพกฎหมายบ้านเมือง ส่วนพระสงฆ์คือการครองตัวใช้ชีวิตในทางธรรมเพื่อบรรลุนิพพาน (สายชล สัตยานุรักษ์, 2546: น.257)

ความคิดในลักษณะดังกล่าวยังส่งผลให้พระสงฆ์ค่อยๆ แยกขาดจากชุมชน โดยการเปลี่ยนให้พระสงฆ์ที่เคยมีความสัมพันธ์ที่ดีกับชุมชนในฐานะผู้นำชุมชน และศูนย์กลางของระบบความสัมพันธ์ทางสังคมทางสังคมของชาวบ้านในชนบท ในทางตรงกันข้ามสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชนุภาพ ทรงพยายามทำให้ความสัมพันธ์ที่ดีเป็นอัตลักษณ์ของข้าราชการ (สายชล สัตยานุรักษ์, 2546: น.258) ซึ่งทรงต้องการให้เข้ามามีบทบาทในชุมชนแทนพระสงฆ์ โดยเฉพาะในช่วงหลังปี พ.ศ. 2440 ที่รัฐสยามสถาปนาโครงสร้างของระบบราชการลงไปได้ในระดับพื้นที่

ผลบังคับของกฎหมายปกครองคณะสงฆ์

ผลของการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 ได้เปลี่ยนโครงสร้างสถาบันสงฆ์จากระบบกระจายศูนย์มาเป็นระบบรวมศูนย์โดยมีมหาเถรสมาคมและสถาบันกษัตริย์สยามเป็นศูนย์กลาง โดยมีโครงสร้างการปกครองลดหลั่นกันลงมาโดยอนุโลมรูปแบบกการปครองของอาณาจักร คือ เจ้าคณะมณฑล เจ้าคณะเมือง เจ้าคณะแขวง และอธิการหมวดบังคับบัญชาสังฆมณฑลในเมือง อำเภอ และตำบล จนถึงอธิการวัด (เจ้าอาวาส)

นอกจากนี้ กฎหมายลักษณะปกครองคณะสงฆ์ยังได้ยกเลิกบรรดากฎหมายแบบแผนประเพณีที่ขัดขวางต่อพระราชบัญญัตินี้ ทำให้กฎหมายแบบแผนประเพณีเดิมเกี่ยวกับพระสงฆ์ไม่สามารถใช้การได้ (พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์, 2445)  อย่างไรก็ดี พึงสังเกตว่าการเปลี่ยนแปลงประเพณีดังกล่าวนั้นไม่ได้มีผลกระทบอย่างสำคัญต่อนิกายสงฆ์ในกรุงเทพ หรือกิจการของลัทธิสงฆ์ในกรุงเทพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะสงฆ์ธรรมยุติกนิกายที่ได้รับพรพิเศษ แต่ผลกระทบดังกล่าวกับไปแทรกแซงการปกครองคณะสงฆ์นิกายต่างๆ นอกอาณาบริเวณกรุงเทพอย่างชัดเจน (พระราชบัญญัลักษณะปกครองคณะสงฆ์, 2445)

แม้ว่ากฎหมายปกครองคณะสงฆ์จะประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2445 โดยใช้บังคับใน 14 มณฑล แต่กฎหมายยังไม่ได้เริ่มต้นใช้อย่างเป็นกิจลักษณะเนื่องจากยังไม่มีประกาศให้ใช้กฎหมายในมณฑลพายัพหรืออาณาบริเวณล้านนาในทันที สาเหตุหนึ่งอาจจะเพราะว่าชนชั้นนำไทยตระหนักว่า ในอาณาบริเวณล้านนามีสถาบันพระสงฆ์เดิม (หัวหมวดวัด) ที่จัดโครงสร้างการปกครองคณะสงฆ์อยู่แล้ว และทำหน้าที่เป็นทั้งผู้นำชุมชนและจิตวิญญาณ ทำให้กว่าพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 จะเริ่มต้นใช้บังคับในปี พ.ศ. 2467 ตามประกาศให้ใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 ในมณฑลมหาราษฎร์ มณฑลพายัพ และมณฑลปัตตานี

อย่างไรก็ดี จากการศึกษาของกริช ภูญียามา (2565: น.244) ได้อธิบายว่าแม้กฎหมายปกครองคณะสงฆ์จะยังไม่ได้ประกาศใช้บังคับในมณฑลพายัพอย่างเป็นทางการ แต่ปรากฏว่าในปี พ.ศ. 2449 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระกระแสรับสั่งให้พระสงฆ์จากส่วนกลางอันประกอบด้วยพระธรรมวโรดม เจ้าคณะรองหนใต้ และพระศรีสมโพธิ ขึ้นไปจัดการปกครองคณะสงฆ์ โดยให้มีการจัดตั้งคณะปกครองตามลำดับจากพระสงฆ์ตามโครงสร้างการปกครองสงฆ์ล้านนาเดิม ซึ่งภายใต้แนวคิดแบบรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระบรมราชโองการหรือคำสั่งของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงอำนาจอธิปไตยย่อมมีผลเสมือนหนึ่งเป็นกฎหมาย

เหตุที่ต้องมีการอธิบายเรื่องการเริ่มต้นบังคับใช้กฎหมายนี้เป็นส่วนสำคัญต่อการทำความเข้าใจผลกระทบและการเกิดสำนึกว่าต้องปฏิบัติตามกฎหมาย แคทเธอรีน บาววี่ นักวิจัยและผู้ศึกษาเกี่ยวกับครูบาศรีวิชัย ได้ให้ข้อสังเกตว่า ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นจากกรณีของครูบาศรีวิชัยไม่ได้มาจากกฎหมายลักษณะปกครองคณะสงฆ์ เนื่องจากในปี พ.ศ. 2453 – 2462 กฎหมายดังกล่าวยังไม่ได้ถูกบังคับใช้ในมณฑลพายัพในช่วงที่เกิดการลงอธิกรณ์ครั้งแรก (2561: น.149-152) แต่ถ้าพิจารณาตามข้อเสนอของ กริช ภูญียามา ในข้างต้นแล้วก็จะทำให้ไม่สามารถตัดประเด็นเรื่องความขัดแย้งคณะสงฆ์ในช่วงที่มีการบังคับใช้กฎหมายลักษณะปกครองคณะสงฆ์ได้เลย กล่าวคือ ในสายตาของรัฐสยามกรุงเทพ และผู้ปกครองสงฆ์ท้องถิ่นนั้นกฎหมายคณะสงฆ์ได้ริเริ่มการบังคับใช้แล้ว (รายละเอียดของความขัดแย้งที่เป็นส่วนหนึ่งของปฏิกิริยาได้จะกล่าวถึงในหัวข้อต่อไป)

อย่างไรก็ดี เราไม่สามารถปฏิเสธปัจจัยอื่นๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นในบริบทของช่วงเวลาดังกล่าว อาทิ กระบวนการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 2440 การเกิดขึ้นของอุดมการณ์ชาตินิยมในสมัยรัชกาลที่ 6 และการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม ปัจจัยเหล่านี้มีผลต่อความเข้มงวดของรัฐสยามที่กรุงเทพในการควบคุมและสั่งการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 ซึ่งปัจจัยดังกล่าวมีส่วนเร่งให้การยอมรับกฎหมายคณะสงฆ์เข้าแทนที่จารีตการปกครองคณะสงฆ์

อีกปัจจัยหนึ่งที่สะท้อนว่าการปกครองคณะสงฆ์ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 ได้เข้ามามีผลสำคัญในการทำให้คณะสงฆ์ล้านนาเปลี่ยนแปลงไปคือ การรับเอาพระสงฆ์ต่างถิ่นเข้ามาประจำวัดในมณฑลพายัพ ดังเช่นการส่งพระอุบาลีคุณูปมาจารย์มาประจำที่วัดเจดีย์หลวงอันเป็นศูนย์กลางของธรรมยุติกนิกายในช่วงปี พ.ศ. 2470 (โสภา ชานะมูล, 2534: น.76) ดังปรากฏตามจดหมายของเสนาบดีกระทรวงศึกษาธิการที่ระบุว่าให้พระอุบาลีคุณูปมาจารย์ขึ้นไปประกาศสั่งสอนภิกษุสามเณรในมณฑลนั้น (พายัพ) ให้ปฏิบัติดีงามดุจมณฑลอื่น (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, 2470 อ้างใน โสภา ชานะมูล, 2534: น.76) และต่อมาคณะสงฆ์ที่กรุงเทพได้ส่งพระครูวินัยธรมั่น ภูริทตโต หรือพระอาจารย์มั่น ภูริทตโต ในปี พ.ศ. 2472 ภายหลังการอาพาธของพระอุบาลีคุณูปมาจารย์ โดยพระอาจารย์มั่น ภูริทตโต ได้มาดำรงตำแหน่งเป็นเจ้าอาวาสวัดเจดีย์หลวงและพระครูฐานานุกรมของสมเด็จพระสังฆราช (พระญาณวิริยาจารย์, 2521: น.206-207) ซึ่งทั้งพระอุบาลีคุณูปมาจารย์และพระอาจารย์มั่น ภูริทตโต ต่างเป็นพระสงฆ์สายอีสานซึ่งผ่านการอบรมแบบความรู้ตามแนวทางของธรรมยุติกนิกาย และหัวเมืองอีสานได้ถูกแทรกแซงการปกครองคณะสงฆ์ตั้งแต่ช่วงปี พ.ศ. 2434 การใช้พระสงฆ์อีสานที่ถูกฝึกฝนตามแนวทางของธรรมยุติกนิกายที่มีความเคร่งครัดในพระธรรมวินัยจึงเป็นการพยายามควบคุมแบบแผนจารีตและความประพฤติของสงฆ์ล้านนาเดิมอย่างเป็นกระบวนการ (โสภา ชานะมูล, 2534: น. 76) ดังจะเห็นได้จากความประสงค์ของพระอุบาลีคุณูปมาจารย์ที่แจ้งวัตถุประสงค์ในการส่งพระอาจารย์มั่นมาเชียงใหม่ว่า

“…จะวางรากฐานคณะธรรมยุตขึ้นในจังหวัดเชียงใหม่ เพราะพระทางภาคนี้ก่อนนั้นการฉันอาหารในยามวิกาลเขาไม่ถือว่าเป็นการผิดวินัย รู้สึกวินัยจะหละหลวมมากในแถบนี้ จึงเป็นเรื่องสำคัญที่จะให้พระเถระผู้มั่นคงรอบคอบน่านับถือ มาอยู่เพื่อเป็นประโยชน์…” (พระญาณวิริยาจารย์, 2521: น.207)

พึงสังเกตว่า การเข้ามาของพระสงฆ์สายอีสานทั้งพระอุบาลีคุณูปมาจารย์ และพระอาจารย์มั่น เกิดขึ้นในช่วงหลังจากครูบาศรีวิชัยต้องอธิกรณ์ในปี พ.ศ. 2462

ผลกระทบและปฏิกิริยาของคณะสงฆ์ล้านาต่อการปกครองคณะสงฆ์: การยอมรับ นิ่งเฉย และขัดแย้ง

ปฏิกิริยาของคณะสงฆ์ล้านนาต่อการขยายอำนาจรัฐสยามเริ่มต้นมาก่อนหน้าการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 แต่การปูรากฐานของพระพุทธศาสนาแห่งชาติได้เริ่มต้นมาตั้งแต่ช่วงราวๆ พ.ศ. 2427 เมื่อพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงพิชิตปรีชากร มาดำรงตำแหน่งข้าหลวงพิเศษที่เชียงใหม่ ซึ่งได้มีการคัดเลือกพระสงฆ์และสามเณรจากวัดต่างๆ เพื่อไปศึกษาพระพุทธศาสนาที่กรุงเทพ ณ วัดบวรนิเวศวิหารกับสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส ซึ่งหนึ่งในพระสงฆ์และสามเณรที่ได้รับคัดเลือกมามีสามเณรคำปิงที่ต่อมาได้บวชแปลงเป็นธรรมยุติกนิกายและประสบความสำเร็จในการสอบเปรียญธรรมจนได้เลื่อนสมณศักดิ์เป็นพระครูสังฆบริคุตในเวลาต่อมาและกลับมาเมืองเชียงใหม่เพื่อทำภารกิจ (เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว, 2553, น.216)  นอกจากนี้ ในปี พ.ศ. 2443 พระสุนทรนุรักษ์ ข้าหลวงรักษาราชการเมืองน่านได้มีความคิดจะส่งพระสงฆ์จากน่านไปศึกษายังกรุงเทพ เพื่อจะได้ศึกษาพระปริยัติธรรมและขนบธรรมเนียมราชการ ซึ่งพระสงฆ์ที่จากน่านที่ไปศึกษาและกลับมามีบทบาทก็คือ พระครูชยานันทมุนี เจ้าคณะเมืองน่านในเวลาต่อมา (โสภา ชานะมูล, 2534, น.73)

การกลับมาเมืองเชียงใหม่ของพระครูสังคบริคุตในปี พ.ศ. 2439 ตามพระบัญชาของสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรสพร้อมๆ กับพระสงฆ์ที่ได้รับการฝึกอบรมพระพุทธศาสนาจากกรุงเทพ ซึ่งต่อมาในปี พ.ศ. 2442 พระครูสังฆบริคุตก็ได้เริ่มต้นจัดการศึกษาภาษาไทยและพระปริยัติธรรมแผนใหม่แบบกรุงเทพ รวมทั้งได้รับแต่งตั้งให้เป็นอุปัชฌาย์รูปแรกของคณะสงฆ์ธรมยุติกนิกายในเมืองเชียงใหม่ รวมถึงทำหน้าที่ส่งพระสงฆ์และสามเณรไปศึกษาพระพุทธศาสนาที่กรุงเทพเพิ่มเติม การจัดการศึกษาภาษาไทยและพระปริยัติธรรมแผนใหม่ได้รับการสนับสนุนจากบรรดาเจ้านาย (ชนชั้นนำเชียงใหม่) เนื่องจากพระครูสังฆบริคุตสามารถเทศนาเป็นสำเนียงกรุงเทพได้ไพเราะ ประกอบการที่พระสงฆ์มณฑลพายัพได้รับการแต่งสมณศักดิ์จากกษัตริย์สยามเป็นเรื่องใหม่และทำให้พระสงฆ์มณฑลพายัพมีฐานะเท่าเทียมกับพระสงฆ์กรุงเทพ จึงทำให้ได้รับความนิยมจากบรรดาเจ้านาย อีกทั้งการเผยแพร่พระพุทธศาสนาแบบธรรมยุติกนิกายยังได้รับการสนับสนุนจากข้าหลวงจากกรุงเทพยิ่งทำให้บทบาทของพระครูสังฆบริคุตมีมากขึ้น ซึ่งในท้ายที่สุดก็ได้เลื่อนสมณศักดิ์เป็นพระครูพิศาลสรภัญ ฐานานุกรมผู้ใหญ่เจ้าคณะใหญ่ธรรมยุต (เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว, 2553, น.216-218) สภาพดังกล่าวมีผลสำคัญต่อการวางรากฐานในการบังคับใช้กฎหมายคณะสงฆ์ที่จะประกาศใช้ในเวลาต่อมา

อย่างไรก็ดี ทั้งการจัดการศึกษาแผนใหม่และธรรมยุติกนิกายต่างก็เป็นของนอกสังคมล้านนา การทำหน้าที่จัดการศึกษาแผนใหม่และการเผยแพร่พระปริยัติธรรมแบบธรรมยุติกนิกายย่อมไปขัดแย้งและไม่ได้รับการยอมรับจากสถาบันสงฆ์ที่มีอยู่เดิม เนื่องจากธรรมยุติกนิกายไม่ได้มีรากจากพระอุปัชฌาย์ สิ่งนี้กระทบต่อการจัดการศึกษาแผนใหม่ของพระครูพิศาลสรภัญ

จากการศึกษาของ เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว (2553, น.219) ระบุว่า พระครูพิศาลสรภัญไม่ได้รับความช่วยเหลือจากพระสังฆราชทั้ง 7 องค์ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยเจ้าอินทรวิชยานนท์ ในการดูแลพระสงฆ์ในหมวดของตนให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามวินัยสงฆ์ ภายใต้การนำของครูบาฝายหินซึ่งเป็นปฐมสังฆนายกและครูบาน้อยเจ้าอาวาสวัดเชียง ซึ่งนำไปสู่การทำหนังสือกราบทูลต่อสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส ของพระครูพิศาลสรภัญว่า ครูบาฝายหินและคณะสงฆ์ท้องถิ่นมีความกระด้างกระเดื่อง ไม่ให้ความร่วมมือในการจัดการศึกษาแบบใหม่ และการวางระเบียบคณะสงฆ์ ซึ่งทำให้ครูบาฝายหินต้องเดินทางมากรุงเทพเพื่อชี้แจงข้อกล่าวหา และเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งดังกล่าวนั้น ในปี พ.ศ. 2449 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงได้สถาปนาสมณศักดิ์แบบสยามให้ครูบาฝายหินเป็นพระอภัยสารทะ เจ้าคณะเมือง และสถาปนาสมณศักดิ์ให้ครูบาองค์อื่นๆ เพื่อให้มีสถานะเป็นคณะสงฆ์ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 ซึ่งมีผลให้ครูบาทั้ง 7 องค์ได้รับสมณศักดิ์และนิตยภัทร์เช่นเดียวกับพระสงฆ์กรุงเทพ รวมถึงมีการส่งพระสงฆ์สายครูบาฝายหินบางรูปไปศึกษาต่อยังกรุงเทพ (โสภา ชานะมูล, 2534, น.73-75) รวมถึงรัฐสยามที่กรุงเทพได้พยายามให้ความสำคัญกับพระสงฆ์เมืองเชียงใหม่โดยให้เข้าร่วมสวดมนต์ถวายพระพรในวันฉัตรมงคลด้วย (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, 2449 อ้างใน เนื้ออ่าน ขรัวทองเขียว, 2553, น.221) ซึ่งกระบวนการดังกล่าวเป็นการเน้นย้ำสถานะการเป็นพระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขสูงสุดของพระพุทธศาสนา โดยไม่ใช่เจ้าผู้ครองนครเชียงใหม่เหมือนอดีต (เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว, 2553, น.221)

ส่วนพระครูพิศาลสรภัญได้รับการเลื่อนสมณศักดิ์ขึ้นเป็นพระครูนพีสีพิศาลคุณ พระราชาคณะธรรมยุต วัดเชียงมั่น แต่ก็เป็นการตั้งตำแหน่งพระราชาคณะแบบลอยๆ เพื่อให้สามารถปฏิบัติภารกิจต่อไปได้ แต่ก็เพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้มีสถานะเทียบเท่ากับพระสังฆราชทั้ง 7 ที่ได้รับการแต่งตั้งจากเจ้าผู้ปกครองนครเชียงใหม่ ซึ่งจะไม่ได้รับการยอมรับจากคณะสงฆ์เชียงใหม่ และกรณีนี้แตกต่างจากพระชยานันทมุนีที่ได้มาศึกษาพระพุทธศาสนาที่กรุงเทพและกลับไปมีสมณศักดิ์สูงเป็นเจ้าคณะใหญ่เมืองน่าน เนื่องจากพระชยานันทมุนีเป็นพระมหานิกาย ซึ่งมีรากฐานเดิมอยู่แล้ว ประกอบกับชาติกำเนิดที่เป็นบุตรของเจ้าเมืองทำให้สถานะของพระชยานันทมุนีมีความมั่นคงมากกว่า (เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว, 2553, น.220)

การตั้งสมณศักดิ์ก็ดีหรือการแสดงตนในฐานะประมุขสูงสุดของพระพุทธศาสนา รวมถึงการได้ส่งเสริมให้พระสงฆ์ล้านนามารับการศึกษาพระปริยัติธรรมต่างๆ ที่กรุงเทพ นั้นเป็นกลยุทธ์สำคัญในการปูทางให้เกิดการยอมรับอำนาจของรัฐสยามในการปกครองคณะสงฆ์ เพราะไม่เพียงแต่ทำให้พระสงฆ์ทรงสมณะดังกล่าวจะได้รับการยอมรับสูงขึ้นแล้ว ยังเป็นการทำให้พระสงฆ์ดังกล่าวกลายเป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างคณะสงฆ์ที่สยามต้องการให้เป็น รวมถึงสิ่งนี้กลายเป็นรากฐานของการดำเนินนโยบายใช้สงฆ์ท้องถิ่นปกครองสงฆ์ท้องถิ่น (โสภา ชานะมูล, 2534: น.75)

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่พระสงฆ์ล้านนาทั้งหมดจะให้ความร่วมมือกับการแบบแผนการปกครองคณะสงฆ์ใหม่ที่ดำเนินการอยู่ในขณะนี้ จากการศึกษาของโสภา ชานะมูล (2534: น.76-77) ได้สรุปว่าปฏิกิริยาของพระสงฆ์ล้านนาที่มีต่อการปกครองคณะสงฆ์อาจจำแนกได้เป็น 3 ลักษณะคือ กลุ่มแรก พระสงฆ์ที่ยอมรับอำนาจของกรุงเทพอย่างเต็มรูปแบบ ซึ่งก็คือพระสงฆ์ที่ได้รับแต่งตั้งสมณศักดิ์และถูกกำหนดให้เป็นผู้ปกครองสงฆ์ท้องถิ่น และเป็นตัวแทนคณะสงฆ์กรุงเทพให้คอยสอดส่องดูแลคณะสงฆ์ล้านนา เช่น พระครูพิศาลสรภัญ และพระชยานันทมุนี กลุ่มที่สอง พระสงฆ์ที่มีลักษณะประนีประนอมกับกรุงเทพ ซึ่งมีเป็นจำนวนมาก แต่ไม่แสดงปฏิกิริยาคัดค้านหรือต่อต้าน แม้จะไม่พอใจ โดยพระสงฆ์กลุ่มนี้ยังคงยึดถือธรรมเนียมปฏิบัติแบบท้องถิ่นอยู่ผ่านการฟื้นฟูศิลปวัฒนธรรมดั้งเดิม ซึ่งไม่ขัดแย้งกับนโยบายของกรุงเทพ เช่น ครูบาฝายหิน ที่ยอมรับตำแหน่งเจ้าคณะจังหวัดเชียงใหม่ เพื่อยุติกรณีขัดแย้งของสงฆ์ล้านนา โดยพระสงฆ์กลุ่มนี้จะมีส่วนสำคัญในการสนับสนุนขบวนการต่อต้านของครูบาศรีวิชัย และกลุ่มที่สาม พระสงฆ์ต่อต้านกรุงเทพ โดยพระสงฆ์กลุ่มนี้ไม่ยอมรับระเบียบกฎเกณฑ์ของกรุงเทพ เช่น ครูบาต๋า (พระธนัญชัย) พระสงฆ์อำเภอเถิน จังหวัดลำปาง และครูบาศรีวิชัย

การต่อต้านอำนาจของกรุงเทพเหนือคณะสงฆ์ล้านนา เกิดขึ้นพร้อมๆ กับการดึงสถาบันสงฆ์เข้าไปอยู่ภายใต้การอุปถัมภ์ขององค์กรสงฆ์ส่วนกลางในช่วงปี พ.ศ. 2440 การต่อต้านของพระสงฆ์ล้านนามีลักษณะร่วมกันคือ การไม่ยอมปฏิบัติตามระเบียบการปกครองคณะสงฆ์โดยเฉพาะการอุปัชฌาย์ตามระเบียบที่กำหนดให้พระอุปัชฌาย์ต้องได้รับแต่งตั้งและอนุญาตตามกฎหมาย ทำให้ถูกผู้ปกครองสงฆ์ท้องถิ่นลงอธิกรณ์เพื่อลงโทษหาว่า กระด้างกระเดื่องไม่ยอมรับอำนาจการปกครองคณะสงฆ์ แม้ว่าพระสงฆ์เหล่านี้จะไม่ได้ถูกลงอธิกรณ์จริงๆ

ครูบาต๋าเป็นพระสงฆ์อำเภอเถิน จังหวัดลำปาง รูปหนึ่งที่มีการต่อต้านการปกครองคณะสงฆ์ของกรุงเทพในมณฑลพายัพ โดยทำการอุปัฌาชย์ไม่เป็นไปตามระเบียบคณะสงฆ์ รวมถึงแสดงท่าทางกระด้างกระเดื่องไม่ยอมขึ้นกับการปกครองคณะสงฆ์ และทำให้หลายวัดมีการต่อต้านการปกครองคณะสงฆ์ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 (ปราณี ศิริธร ณ พัทลุง, 2538: 306-309)

นอกจากกรณีของครูบาต๋าแล้ว พระสงฆ์ที่มีการต่อต้านอำนาจของกรุงเทพที่มีชื่อเสียงคือ กรณีของครูบาศรีวิชัย การต้องอธิกรณ์เป็นผลมาจากการเริ่มทดลองใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ พ.ศ. 2445 ที่ให้อำนาจกับผู้ปกครองพระสงฆ์ท้องถิ่น (โสภา ชานะมูล, 2534: น.79) แม้ว่ากฎหมายฉบับนี้จะยังไม่ได้บังคับใช้ในมณฑลพายัพในเวลานั้น แต่ตามข้อสังเกตของกริช ภูยีญามา ดังกล่าวข้างต้น ประกอบกับการรับรองอำนาจของผู้ปกครองพระสงฆ์ท้องถิ่นทำให้ในปี พ.ศ. 2453 เมื่อครูบาศรีวิชัย ซึ่งได้รับการยอมรับในหมู่ชาวบ้านและชาวเขาตามจารีตเดิมที่โดดเด่นกว่าผู้ปกครองพระสงฆ์ท้องถิ่นจากการที่ชาวบ้านนำเอาบุตรหลานมากฝากให้ครูบาศรีวิชัยบวชเณรและอุปสมบทให้ เมื่อความดังกล่าวทราบถึงเจ้าคณะแขวงและนายอำเภอลี้ก็ได้ตั้งข้อกล่าวหาว่า ครูบาศรีวิชัยล่วงเกินอำนาจ และถูกเจ้าหน้าที่ตำรวจควบคุมตัวไปไต่สวนกับเจ้าคณะแขวงลี้ ก่อนส่งตัวให้เจ้าคณะจังหวัดลำพูนไต่ส่วนอีกครั้งโดยไม่พบว่ากระทำความผิด กรณีนี้เป็นการถูกอธิกรณ์ครั้งแรกของครูบาศรีวิชัย

การต้องอธิกรณ์ครั้งแรกนี้ในมุมมองของครูบาศรีวิชัยตามเอกสารชีวประวัติส่วนใหญ่ระบุไปในทิศทางเดียวกันว่า ครูบาศรีวิชัยได้ไปดำเนินการขออนุญาตจากนายอำเภอและเจ้าคณะแขวงแล้ว แต่ไม่ได้รับคำตอบ ประกอบกับใกล้ช่วงเข้าพรรษาแล้ว ครูบาศรีวิชัยจึงตัดสินใจบวชให้กับบุตรหลานที่ชาวบ้านนำมาฝาก โดยพิจารณาว่าตามจารีตเดิม การอุปัชฌาย์ไม่เกี่ยวข้องกับนายอำเภอหรือพระอุปัชฌาชย์นอกหมวดวัดแต่อย่างใด และหากพ่อแม่อนุญาตก็ไม่ผิดพระวินัยแล้วก็ควรจะต้องบวชได้ (ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2552: น.95)

หลังจากการลงอธิกรณ์ครั้งแรกครูบาศรีวิชัยยังได้รับการลงอธิกรณ์อีก 2 ครั้งในปีเดียวกัน โดยในครั้งที่ 2 มีสาเหตุจากเจ้าคณะแขวงลี้ได้มีหมายเรียกให้ครูบาศรีวิชัยนำลูกวัดไปประชุมเพื่อรับทราบระเบียบกฎหมายใหม่จากนายอำเภอและเจ้าคณะแขวงลี้ แต่ครูบาศรีวิชัยไม่ได้ไปทำให้เจ้าอธิการหัววัดที่อยู่ในหมวดวัดของครูบาศรีวิชัยไม่ได้ไปประชุมด้วย เพราะเห็นว่าเจ้าหัวหมวดวัดไม่ไปประชุมตนก็ไม่ควรไปเช่นกัน และในครั้งที่ 3 คือ เจ้าคณะแขวงได้สั่งให้ครูบาศรีวิชัยนำลูกวัดและเจ้าอธิการหัววัดไปประชุมที่คณะแขวงตามพระราชบัญญัติที่จะเพิ่มขึ้น แต่ครูบาศรีวิชัยไม่ได้เข้าร่วมประชุมซึ่งทำให้ลูกวัดและเจ้าอธิการหัววัดไม่ได้ร่วมประชุมด้วยเช่นเดียวกัน การถูกอธิกรณ์ 3 ครั้งแรกแม้ครูบาศรีวิชัยจะไม่ถูกลงโทษ แต่ก็สร้างความไม่พอใจให้กับผู้ปกครองพระสงฆ์ท้องถิ่น (ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2552: น.95)

ผลของการต้องอธิกรณ์ใน 3 ครั้งแรกนี้ได้นำไปสู่การต้องอธิกรณ์อีกครั้งในปี พ.ศ. 2462 โดยเจ้าคณะแขวงลี้ นายอำเภอลี้ และเจ้าคณะจังหวัดลำพูน ซึ่งข้อกล่าวหามีความรุนแรงขึ้นโดยกล่าวหาว่า ครูบาศรีวิชัยแสดงตนเป็นผู้วิเศษและส่องสุ่มผู้คน ข้อกล่าวหาดังกล่าวได้สัมพันธ์กับประเด็นความมั่นคงของรัฐสยาม ซึ่งทำให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช ได้มีคำสั่งให้ควบคุมตัวครูบาศรีวิชัยมากรุงเทพเพื่อให้คณะสงฆ์สอบสวนเกี่ยวกับอธิกรณ์ต่างๆ  ทั้งนี้ ผลสุดท้ายของการพิจารณาครูบาศรีวิชัยยังไม่ได้ถูกลงโทษร้ายแรงแต่ประการใด เพราะไม่ได้มีความผิดพระวินัยสงฆ์ เพียงแต่เป็นการไม่ให้ความร่วมมือกับราชการ (สงวน โชติสุขรัตน์, 2506: น.17-61) ทั้งนี้ ตามข้อสังเกตที่ปรากฏในพระราชวินิจฉัยของสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชริญาณวโรรสทรงเห็นว่า ข้อกล่าวหาของเจ้าหน้าที่ว่าการแสดงตนเป็นผู้วิเศษและส่องสุ่มผู้คนนั้นเป็นความวิตกกังวลว่าครูบาศรีวิชัยจะเป็นผีบุญ แต่ไม่สามารถลงโทษตามกฎหมายบ้านเมืองได้ จึงมุ่งจะมาลงโทษตามกฎหมายสงฆ์ (โสภา ชานะมูล, 2534: น.82) ซึ่งหลังจากการลงอธิกรณ์ครั้งนั้นครูบาศรีวิชัยยังได้ถูกลงอธิกรณ์อีกบ้างประปรายในระหว่างการบูรณะวัดพระสิงห์

พึงสังเกตว่า การต้องอธิกรณ์ในปี พ.ศ. 2462 นี้ มีความน่าสนใจในทางประวัติศาสตร์ แคทเธอรีน บาววี่ (2561: น.156-157) ได้ตั้งข้อสังเกตว่า การต้องอธิกรณ์ครั้งนี้เกิดขึ้นรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งเป็นช่วงที่กระแสชาตินิยมกำลังก่อตัวรุนแรงมากขึ้นจากการเกิดสงครามโลกครั้งที่ 1 และการดำเนินนโยบายเกณฑ์ทหารและเสือป่าที่นำไปสู่การเกณฑ์ทหารตามมณฑลต่างๆ การบวชพระสงฆ์ของครูบาศรีวิชัยอาจจะขัดกับนโยบายเกณฑ์ทหารและเสือป่าของรัฐบาลสยามกรุงเทพ เนื่องจากกฎหมายยกเว้นการเกณฑ์ทหารให้เฉพาะกับพระสงฆ์ที่รู้ธรรม ประกอบกับหากพิจารณาปฏิกิริยาที่ชาวบ้านให้ความศรัทธากับครูบาศรีวิชัยอาจเป็นผลพวงจากปฏิบัติการของรัฐสยามที่ดำเนินนโยบายในอาณาบริเวณล้านนาเดิมอย่างสะสมเป็นระยะเวลานาน อาทิ การจัดเก็บภาษี การเกณฑ์แรงงาน และการรับมือกับความอดอยาก ขาดแคลน และโรคระบาด ข้อกล่าวหาที่ว่า ครูบาศรีวิชัยมีดาบสรีกัญไชย ซึ่งเชื่อว่าคือดาบของพระอินทร์เป็นการตีความหรืออธิบายถึงสถานะของครูบาศรีวิชัยในฐานะวีรบุรุษแห่งความหวังของชาวบ้านที่จะต่อต้านอำนาจของผู้ปกครอง

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาจากวัตรปฏิบัติของครูบาศรีวิชัยบางประการ อาทิ และความศรัทธาที่ชาวบ้านมีให้อาจจะทำให้รัฐสยามและผู้ปกครองพระสงฆ์ท้องถิ่นพิจารณาว่าพฤติกรรมและอากัปกิริยาดังกล่าวไม่ใช่สิ่งที่พระสงฆ์ควรจะมี เพราะบทบาทของพระสงฆ์ควรจะทำหน้าที่เพียงการสั่งสอนในเรื่องของโลกียธรรมตามกรอบที่ชนชั้นนำสยามประสงค์

การลงอธิกรณ์ครั้งสุดท้ายเกิดขึ้นในช่วงมีการสร้างถนนสำหรับรถยนต์ขึ้นสู่พระธาตุดอยสุเทพในปี พ.ศ. 2477 ซึ่งได้สร้างความไม่พอใจให้กับกลุ่มคณะสงฆ์ผู้ปกครองเชียงใหม่ทำให้ครูบาศรีวิชัยถูกต้องอธิกรณ์อีกครั้งหนึ่ง ผลของความนิยมและศรัทธาในตัวของครูบาศรีวิชัยทำให้มีพระสงฆ์ในจังหวัดเชียงใหม่รวม 10 แขวง 50 วัด เพื่อมาร่วมการสร้างถนนกับครูบาศรีวิชัย ได้ประกาศขอลาออกจากการปกครองคณะสงฆ์ไปขึ้นอยู่กับการปกครองของครูบาศรีวิชัยแทน ซึ่งทำให้เกิดความไม่พอใจต่อตัวครูบาศรีวิชัยและลูกศิษย์ การต้องอธิกรณ์ในครั้งนี้สร้างผลกระทบต่อการปกครองคณะสงฆ์ในมณฑลพายัพที่ยึดโยงอยู่กับคณะสงฆ์กรุงเทพ และนำไปสู่การต่อต้านของพระสงฆ์และวัดต่างๆ กว่า 90 วัด ในเชียงใหม่และจังหวัดต่างๆ ในมณฑลพายัพ ทำให้รัฐบาลสยามเลือกส่งตัวครูบาศรีวิชัยมากรุงเทพ พระสงฆ์ที่เคลื่อนไหวในครั้งนี้ถูกสั่งควบคุมตัว และพระสงฆ์ที่บวชโดยครูบาศรีวิชัยถูกสั่งให้สึก (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, 2478) ความขัดแย้งดังกล่าวสิ้นสุดลงภายหลังจากครูบาศรีวิชัยได้ให้คำรับรองว่าจะปฏิบัติตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ทุกประการ (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, 2479)

การต้องอธิกรณ์ในปี พ.ศ. 2477 นี้มีความสำคัญเพราะเป็นการต้องอธิกรณ์ครั้งสุดท้ายและแม้ว่ารัฐบาลที่บริหารประเทศในเวลานี้จะไม่ใช่รัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์แล้วก็ตาม แต่พึงสังเกตว่าการที่รัฐบาลคณะราษฎรเพิ่งอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสำเร็จ สถานการณ์ที่ไม่ตั้งมั่นประกอบกับแนวคิดชาตินิยมที่สะสมมาเป็นระยะเวลานานนับตั้งแต่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวในชนชั้นนำสยามกรุงเทพย่อมน่าจะทำให้กระแสความศรัทธาต่อครูบาศรีวิชัยก่อให้เกิดความกังวลต่อชนชั้นนำสยามกรุงเทพ (โสภา ชานะมูล, 2534: น.84-85)

หากพิจารณาปรากฏการณ์ดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่า การต้องอธิกรณ์หลายครั้งนี้เป็นภาพสะท้อนของการขัดแย้งระหว่างชุดกฎเกณฑ์ระหว่างกฎเกณฑ์เดิมที่ยึดถือตามจารีตของเดิมที่พระสงฆ์ล้านนายึดถือปฏิบัติ และชุดกฎเกณฑ์การปกครองสงฆ์ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 ซึ่งส่วนหนึ่งครูบาต๋าหรือครูบาศรีวิชัยอาจจะมองว่า กฎเกณฑ์ดังกล่าวไม่ใช่กิจของพระสงฆ์ ประกอบกับไม่ใช่จารีตเดิมที่เคยยึดถือปฏิบัติก็ไม่จำเป็นต้องทำ

ในทรรศนะของสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส ได้แสดงความเห็นว่า ครูบาศรีวิชัยเป็นพระที่อาจจะเคร่งครัดในพระวินัย แต่ก็มีความรู้ในด้านพระพุทธศาสนาน้อยไม่ค่อยรู้ในพระธรรมวินัย (พระวิมลญาณมุนี, 2482: น.21) มุมมองดังกล่าวเป็นการมองโดยอาศัยจุดยืนจากกรุงเทพเป็นบรรทัดฐาน (กริช ภูยีญามา, 2566: น.246) ซึ่งมุมมองดังกล่าวสะท้อนแนวคิดการดูถูกดูแคลนองค์ความรู้พื้นถิ่นและแนวทางของคณะสงฆ์ภายใต้การควบคุมดูแลของรัฐสยาม ในกรณีศึกษาของการลงอธิกรณ์ของครูบาศรีวิชัยในช่วง พ.ศ. 2462 – 2477 การลงอธิกรณ์สัมพันธ์กับอำนาจรัฐสยามที่ขยายเข้ามาในอาณาบริเวณล้านนา ดังเช่นในข้อกล่าวหาปี พ.ศ. 2462 นอกจากการอุปัชฌาย์โดยไม่มีใบอนุญาตแล้วกรณีอื่นๆ ล้วนแต่เป็นการไม่ให้ความร่วมมือกับข้าราชการ (สงวน โชติสุขรัตน์, 2506: น.17-18) หรือในปี พ.ศ. 2477 ที่เจ้าคณะมณฑลพายัพกล่าวถึงความไม่พอใจต่อการกระทำของครูบาศรีวิชัย และแสดงทัศนคติว่า ถ้าปฏิบัติอย่างละมุนละม่อมก็จะทำได้เพียงตัดปลายเหตุเล็กน้อยเท่านั้น ไม่ทำให้พระศรีวิชัยรู้สึกกระทบกระเทือนหรือเข้าใจไปว่าคณะสงฆ์ไม่อาจทำอะไรได้ (หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, 2478)

กล่าวโดยสรุปผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการปกครองคณะสงฆ์ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 เกิดขึ้นใน 3 ลักษณะใหญ่คือ

ลักษณะแรก ผู้ปกครองพระสงฆ์มีความกระตือรือร้นในการบังคับใช้กฎหมายลักษณะปกครองคณะสงฆ์ฉบับนี้ แม้พระราชบัญญัติดังกล่าวจะยังไม่ได้มีการบังคับใช้อย่างเป็นกิจลักษณะในมณฑลพายัพ สาเหตุหนึ่งน่าจะมาจากกระบวนการบังคับใช้กฎหมายได้รับการสนับสนุนจากข้าราชการที่มาพร้อมกับการบังคับใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. 116 และการเข้ามาดำเนินการจัดวางโครงสร้างการปกครองคณะสงฆ์ของพระธรรมวโรดม และพระศรีสมโพธิ์ตามรับสั่งของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ผลลัพธ์ดังกล่าวได้เป็นหนทางไปสู่การยอมรับกฎหมายในอาณาบริเวณล้านนา แม้ในความเป็นจริงกฎหมายดังกล่าวยังไม่ได้มีการประกาศใช้บังคับอย่างเป็นทางการ

ลักษณะที่สอง แม้ว่าพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 จะตราขึ้นโดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมกิจกรรมทางการศึกษา แต่กฎหมายดังกล่าวก็ให้ความสำคัญกับการควบคุมอากัปกิริยาและการแสดงออกของพระสงฆ์ อาทิ การวางตัวต่อสังคม ดังเช่นกรณีของครูบาศรีวิชัยที่มีบทบาทนำการก่อสร้างและบูรณะวัดสำคัญ ซึ่งเรื่องดังกล่าวนอกเหนือจากวินัยสงฆ์ แต่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐสยาม

ลักษณะที่สาม การพยายามบังคับใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 ได้ส่งเสริมบทบาทของครูบาศรีวิชัย รวมถึงพระสงฆ์องค์อื่นๆ ที่เข้ามาดำเนินการต่อต้านการบังคับใช้กฎหมายคณะสงฆ์ให้โดดเด่นขึ้นมา แม้ว่าในเชิงปัจเจกบุคคลครูบาศรีวิชัยอาจจะเป็นบุคคลหลักที่มีบทบาทในการต่อต้านรัฐสยามในการบังคับใช้กฎหมายคณะสงฆ์ แต่หากพิจารณาการสนับสนุนหรือการออกมาร่วมประกาศไม่รับอำนาจของคณะสงฆ์ที่กรุงเทพ ปรากฏการณ์ดังกล่าวก็อาจสะท้อนให้เห็นการต่อต้านของสถาบันสงฆ์ในล้านนา

บทสรุป

การประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 เป็นส่วนหนึ่งและภาพแทนของการขยายอำนาจรัฐสยามในอาณาบริเวณล้านนา ซึ่งปรากฏการณ์ดังกล่าวไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในด้านของกฎหมายคณะสงฆ์เท่านั้น หากแต่เป็นส่วนหนึ่งของชุดนโยบายและมาตรการที่สยามนำมาใช้เพื่อประกอบการผนวกล้านนาเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของสยามผ่านปัจจัยทางการปกครอง การศึกษา เศรษฐกิจ วัฒนธรรม และศาสนาและความเชื่อ ซึ่งปัจจัยต่างๆ นั้นมีส่วนเกื้อกูลกันให้สยามสามารถดำเนินภารกิจดังกล่าวได้

ในกรณีของกฎหมายการประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวไม่ได้ทำให้บรรทัดฐานทางกฎหมายเดิมสูญสลายหายไปในทันที  ทว่า กระบวนการที่รัฐสยามดำเนินการคือ การทำให้เกิดความยอมรับอำนาจของรัฐสยามเหนือดินแดนที่เข้าไปผนวก

กล่าวเฉพาะในกรณีของการปกครองคณะสงฆ์ ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการกระชับอำนาจเหนือดินแดนของสยามและการดำเนินนโยบายเพื่อสะท้อนประโยชน์ทางการศึกษา แต่กลไกสำคัญที่รัฐสยามเลือกนำมาใช้และทำให้ประสบความสำเร็จก็คือ การค่อยๆ เปลี่ยนแปลงการปกครองคณะสงฆ์ผ่านการครอบงำในเชิงวัฒนธรรมและการเจรจาต่อรองเพื่อให้เกิดการยอมรับ และทำให้สถานะดังกล่าวกลายเป็นความปกติ ดังจะเห็นได้จากการนำพระสงฆ์ตามจารีตล้านนาไปรับการศึกษาพระปริยัติธรรมที่กรุงเทพ และส่งกลับมาดำเนินภารกิจขยายผลทางการศึกษา การนำเข้าพระสงฆ์จากแหล่งอื่นที่ได้รับการอบรมตามแนวทางของกรุงเทพ และการสร้างสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างผู้ปกครองพระสงฆ์ท้องถิ่นกับระเบียบการปกครองใหม่

แม้ว่ากระบวนการขยายอำนาจรัฐสยามเข้ามาครอบงำในการปกครองสงฆ์นี้จะเผชิญกับความท้าทายจากพระสงฆ์จารีตล้านนาที่ท้าทายกระบวนการบังคับใช้กฎหมาย แต่กระบวนการดังกล่าวเป็นเพียงภาพสะท้อนของการปะทะกันของกฎเกณฑ์ที่แตกต่างกัน 2 ชุด คือกฎเกณฑ์การปกครองคณะสงฆ์แบบจารีตเดิม และกฎเกณฑ์การปกครองคณะสงฆ์ตามกฎหมายลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ซึ่งในท้ายที่สุดกฎเกณฑ์ทางกฎหมายในลักษณะหลังนั้นได้เข้าแทนที่กฎเกณฑ์ลักษณะแรกในท้ายที่สุด แม้ว่าจะมีการต่อต้านบ้างดังกรณีของครูบาต๋าและครูบาศรีวิชัย แต่การต่อต้านดังกล่าวนั้นถูกทำให้กลายเป็นเรื่องเฉพาะกลุ่มและถูกทำลายโดยอาศัยอำนาจรัฐสยาม ภายใต้ความร่วมมือของคณะสงฆ์ในพื้นที่


อ้างอิงจาก

  • กริช ภูญียามา. (2564). การจัดความสัมพันธ์ทางกฎหมายระหว่างรัฐกับพุทธศาสนาในประเทศไทย: ศึกษากรณีการปฏิรูปโครงสร้างการปกครองคณะสงฆ์. วิทยานิพนธ์นิติศาสตรดุษฎีบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
  • คนึงนิตย์ จันทบุตร. (2528). การเคลื่อนไหวของยุวสงฆ์ไทยรุ่นแรก พ.ศ. 2477-2484. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
  • แคทเธอรีน บาววี่. (2561). วิวาทะโต้แย้งเกี่ยวกับกำเนิดแห่งปัญหากรณีครูบาศรีวิชัย. ใน วสันต์ ปัญญาแก้ว และชัยพงษ์ สำเนียง (บก). รำลึก 140 ปี ชาตกาล ครูบาศรีวิชัย. เชียงใหม่: ภาควิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.
  • ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ. (2527). ระบบเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2394 – 2543. ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ (บก). ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยจนถึง พ.ศ. 2444. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2527.
  • ไชยันต์ รัชชกูล. (2560) อาณานิคมสมบูรณาญาสิทธิราชย์: การก่อรูปรัฐไทยสมัยใหม่จากศักดินาสู่ทุนนิยมรอบนอก. ผู้แปล พงษ์เลิศ พงษ์วนานต์. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์อ่าน.
  • เตช บุนนาค. (2548). การปกครองระบบเทศาภิบาลของประเทศสยาม พ.ศ. 2435-2458: กระทรวงมหาดไทยสมัยสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ. ผู้แปล ภรณี กาญจนัษฐิติ. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
  • ธงชัย วินิจจะกูล. (2562). เมื่อสยามพลิกผัน: ว่าด้วยกรอบมโนทัศน์พื้นฐานของสยามยุคสมัยใหม่. นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน.
  • ธเนศวร์ เจริญเมือง. (2552). คนเมือง: ประวัติศาสตร์ล้านนาสมัยใหม่ พ.ศ. 2317-2552. กรุงเทพ: สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
  • นิธิ เอียวศรีวงศ์. (2566). พระพุทธศาสนาไทยตายแล้ว. กรุงเทพฯ: ปลากระโดด.
  • เนื้ออ่อน ขรัวทองเขียว. (2553). รัฐสยามกับล้านนา พ.ศ. 2417-2476. วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรดุษฎีบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
  • ประเสริฐ ณ นคร. (2521). มังรายศาสตร์หรือกฎหมายพระเจ้ามังราย. กรุงเทพฯ: ภาควิชาประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ.
  • ปราณี ศิริธร ณ พัทลุง. (2538). เพ็ชร์ล้านนา. เล่ม 1. พิมพ์ครั้งที่ 2. เชียงใหม่: ผู้จัดการ ศูนย์ภาคเหนือ.
  • พระญาณวิริยาจารย์. (2521). ประวัติพระอาจารย์มั่น ภูริทัตตเถระ ฉบับสมบูรณ์ อนุสรณ์ในการฌาปนกิจศพ คุณย่ามั่น บุญฑีย์กุล. กรุงเทพฯ: อาทรการพิมพ์.
  • พระวิมลญาณมุนี. (2482). ประวัติพระศรีวิชัย. กรุงเทพฯ: ไทย.
  • ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์. (2565) สยามาณานิคม มณฑลพายัพ: ปฏิบัติการสำรวจและผลิตพื้นที่เมือง ชนบท ป่าเขา กับการสร้างความศิวิไลซ์. เชียงใหม่: สำนักงานบริหารงานวิจัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.
  • แม็กซ์ เวเบอร์. (2563). การยึดมั่นในอาชีการเมือง. ผู้แปล กมลรัตน์ ศีลประเสริฐ. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สมมติ
  • สงวน โชติสุขรัตน์. (2506). ประวัติครูบาศรีวิชัย นักบุญแห่งลานนาไทย. เชียงใหม่: สงวนการพิมพ์.
  • สรัสวดี อ๋องสกุล. (2559). พินิจหลักฐานประวัติศาสตร์ล้านนา. เชียงใหม่: ศูนย์ล้านนาศึกษา มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.
  • สรัสวดี อ๋องสกุล. (2566). ประวัติศาสตร์ล้านนา. พิมพ์ครั้งที่ 17. เชียงใหม่: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.
  • สายชล สัตยานุรักษ์. (2546). สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชนุภาพ: การสร้างอัตลักษณ์ “เมืองไทย” และ “ชั้น” ของชาวสยาม. กรุงเทพฯ: มติชน.
  • โสภา ชานะมูล. (2534). ครูบาศรีวิชัยตนบุญแห่งล้านนา (พ.ศ. 2421-2481). วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต คณะศิลปะศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
  • หอจดหมายเหตุแห่งชาติ. เอกสารรัชกาลที่ 5 บ.1/ก/7 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวถึงพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระบำราบปรปักษ์ ร. ที่ 468/45 ลงเดือน 2 จ.ศ. 1254.
  • หอสมุดแห่งชาติ, เอกสารรัชกาลที่ 3 เลขที่ 14 สารตราเจ้าพระยาจักรีถึงพระยาเชียงใหม่ เรื่อง บอกข่าวเมืองอังวะรบกับอังกฤษ จ.ศ. 1204 [2385].
  • หอจดหมายเหตุแห่งชาติ. สร.0201.10/61 เรื่อง ส่งพระศรีวิชัยกลับไปอยู่จังหวัดลำพูน 8 พฤษภาคม 2479.
  • หอจดหมายเหตุแห่งชาติ. เอกสารรัชกาลที่ 5 ศ.16/1 กรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมกราบทูลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว 17 กันยายน ร.ศ. 120 [2444].
  • หอจดหมายเหตุแห่งชาติ. สร.0201.20/11 กรมการศาสนา เรื่อง พระสงฆ์จังหวัดเชียงใหม่ขอลาออกจากการปกครองคณะสงฆ์ไปขึ้นในปกครองพระภิกษุศรีวิชัย 3 กรกฎาคม 2478.
  • อนุกูล ศิริสัมพันธ์ และคณะ. (2562). ศรัทธา สักการะ ความเชื่อ สู่วิถีชีวิตชาวล้านนา: ถอดบทเรียนจากการจัดงานมหกรรมพิพิธภัณฑ์ท้องถิ่นล้านนา ครั้งที่ 1. กรุงเทพฯ: ศูนย์มานุษยวิทยาสิริธร (องค์การมหาชน).

หมายเหตุ พระอิสริยยศ ตำแหน่งทางราชการ และสมณศักดิ์ที่ปรากฏในบทความนี้ยึดตามพระอิสริยยศ ตำแหน่งทางราชการ และสมณศักดิ์สุดท้าย ทั้งนี้ ผู้เขียนขอขอบพระคุณศาสตราจารย์ ดร. ธเนศวร์ เจริญเมือง ที่กรุณาให้ข้อสังเกตและกำลังใจในการเขียนงานฉบับนี้ และขอขอบคุณมิตรสหายที่แสนดีในทางวิชาการของข้าพเจ้า คุณปวีณวัช ทองประสพ และคุณหัตถพงษ์ หิรัญรัตน์ ที่ได้ร่วมแลกเปลี่ยนความคิดกับข้าพเจ้าในการเขียนงานครั้งนี้

บทความชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของ ประชุมสัมมนาวิชาการล้านนาศึกษา Lanna Symposium: Lanna Decolonized “ล้านนาทะลุกรอบอาณานิคม” วันที่ 4 มีนาคม 2567 

ปรับมาตรการคุมผู้ทำผิด เพิ่มคุณภาพชีวิต-ลดแออัดเรือนจำ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 มีนาคม 2567 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ โดยเขียนร่วมกันระหว่าง ชุติมา สุทธิประภา เขมภัทร ทฤษฎิคุณ และกัญจน์ จิระวุฒิพงศ์

สถิติ 10 ปีที่ผ่านมาของกรมราชทัณฑ์พบว่า ในแต่ละปีมีผู้ต้องขังที่ถูกคุมขังในเรือนจำทั่วประเทศเฉลี่ย 3.1 แสนคน และเคยพุ่งสูงไปถึง 3.5 – 3.6 แสนคนต่อปีในช่วงระหว่าง ปี 2561-2563 เมื่อนำไปคำนวณกับขนาดของพื้นที่รองรับผู้ต้องขังของเรือนจำ พบว่า จำนวนของผู้ต้องขังเกินความจุที่เรือนจำสามารถรองรับได้ไปกว่า 4-5 หมื่นคน ทำให้บางแห่งผู้ต้องขังต้องเผชิญกับปัญหาความแออัดในเรือนจำมาอย่างยาวนาน ส่งผลกระทบต่อการเกิดโรคภัย และส่งผลต่อคุณภาพชีวิตของผู้ต้องขังในระยะยาว 

สภาพความแออัดได้นำไปสู่ปัญหาสุขภาพร่างกายและสุขภาพจิตของผู้ต้องขังในเรือนจำ อาทิ วัณโรค หอบหืด งูสวัด ความเครียด นอนไม่หลับ น้ำหนักลด และซึมเศร้าจนอยากฆ่าตัวตาย ยังไม่นับรวมการดูแลสุขภาพเฉพาะทางที่ไม่เพียงพอ โดยเมื่อพิจารณาจากรายงานการตรวจราชการของกระทรวงสาธารณสุขในปี 2565 พบว่า หลายเรือนจำให้บริการด้านทันตกรรมและสุขภาพจิตต่ำกว่าเป้าหมาย สถานการณ์ยิ่งเลวร้ายเมื่อเผชิญกับการแพร่ระบาดของโควิด-19 จากสถิติของกรมราชทัณฑ์ในปี 2565 พบว่าผู้ต้องขังมีการติดเชื้อโควิด-19 คิดเป็น 40% ของผู้ต้องขังทั้งหมด และมีผู้เสียชีวิต 139 คน 

สาเหตุสำคัญที่ทำให้เรือนจำมีสภาพที่แออัด มาจากหลายปัจจัย อาทิ การใช้ “โทษทางอาญาเฟ้อ” หรือ การกำหนดโทษจำคุกโดยไม่จำเป็น รวมไปถึงการกำหนดบทลงโทษแบบสุดโต่งให้ได้รับโทษนานเกินจำเป็น และการใช้มาตรการทางเลือกน้อยไป ปัจจัยเหล่านี้ทำให้ผู้ต้องขังในเรือนจำมีจำนวนมาก

แม้ว่าที่ผ่านมามีความพยายามใช้กำไล EM มาเป็นทางเลือกเพื่อควบคุมตัวผู้ทำความผิดแทนการกักขัง โดยคาดหวังว่าจะช่วยลดความหนาแน่นในเรือนจำได้ รวมถึงเป็นการให้โอกาสผู้ทำความผิดกลับเข้ามาใช้ชีวิตในสังคม  ทว่า การใส่กำไล EM อาจไม่ได้ช่วยผู้ทำความผิดในการฟื้นฟูพฤตินิสัยและการปรับตัวเข้ากับสังคมตามปกติ เนื่องจากยังถูกสังคมตีตราจากการใส่กำไล EM ทำให้อาจกลับไปกระทำความผิดซ้ำอีกครั้ง

การศึกษาของ TDRI เมื่อปี 2566 พบว่าปัจจุบันการใช้มาตรการทางเลือกในประเทศไทย (Alternatives to imprisonments) ยังเป็นสิ่งที่ถูกละเลย และไม่ได้รับการขับเคลื่อนพัฒนาจากหน่วยงานด้านกระบวนการยุติธรรมอย่างเต็มที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทำงานบริการสาธารณะ แทนมาตรการแทนการควบคุมตัว ซึ่งมาตรการนี้ก่อให้เกิดประโยชน์ทั้งต่อผู้ต้องขังและสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจแก่สังคม

ปัจจุบันกฎหมายได้รองรับการทำงานบริการสังคมแทนการกักขัง เช่น กรณีผู้ทำความผิดไม่มีเงินจ่ายค่าปรับจึงจำคุกแทนค่าปรับ อาจให้เลือกทำงานบริการสังคมแทน หรือกรณีคุมประพฤติตามคำสั่งศาลให้รอการลงโทษ พักโทษ หรือลดวันต้องโทษจำคุก ซึ่งโดยทั่วไปจะนำมาใช้กับความผิดเล็กน้อยแบบความผิดลหุโทษ หรือความผิดที่ไม่ร้ายแรง 

ข้อดีคือผู้ทำความผิดจะได้พำนักอยู่ที่บ้านของตนเองและใช้ชีวิตได้ตามปกติ แต่ต้องมาทำบริการสาธารณะตามที่ศาลกำหนด ซึ่งช่วยลดค่าใช้จ่ายของญาติที่ต้องส่งเสียดูแลค่าใช้จ่ายขณะที่อยู่ในเรือนจำ และทำให้ผู้ทำความผิดยังได้ทำงาน เมื่อพ้นโทษก็สามารถกลับมาทำงานหารายได้ตามปกติ แต่การทำงานบริการสาธารณะที่ใช้อยู่ในปัจจุบันยังมีข้อจำกัดอยู่ 2 เรื่อง

เรื่องแรก ยังไม่มีแนวปฏิบัติที่ชัดเจนเกี่ยวกับระยะเวลาเพื่อเป็นกรอบการทำงานของผู้ทำความผิด ทำให้บางครั้งระยะเวลาในการทำงานอาจไม่เหมาะสม และเรื่องที่สอง คือ รูปแบบของงานที่มีไม่หลากหลายเพียงพอ ซึ่งเน้นใช้แรงงานและความรู้พื้นฐานเท่านั้น อาทิ  งานทำความสะอาด งานสุขาภิบาล งานบำรุงสถานที่ราชการ ทำงานฝีมือ การบริจาคโลหิต เป็นต้น ซึ่งงานลักษณะนี้อาจจะไม่สอดคล้องกับศักยภาพหรือความสามารถของผู้ทำความผิดบางคนที่ก่อให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม

เมื่อเปรียบเทียบกับบทเรียนจากต่างประเทศ พบว่าแนวทางการทำงานบริการสาธารณะมีความชัดเจนทั้งในด้านกรอบเวลาการทำงาน และลักษณะของงานที่หลากหลายตอบสนองความต้องการทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ด้านกรอบเวลาทำงาน พบว่ากรณีอังกฤษ ศาลมีอำนาจกำหนดชั่วโมงการทำงานภายใต้กรอบเวลาที่ชัดเจนและจัดประเภทงานบริการสาธารณะแก่ผู้ทำความผิด โดยแบ่งชั่วโมงการทำงานตามความร้ายแรงของความผิดที่ได้กระทำ ในโทษสถานเบาจะใช้ระยะเวลาเพียง 40-80 ชั่วโมง ขณะที่โทษสถานกลาง 80-150 ชั่วโมง และโทษสถานหนัก 150-300 ชั่วโมง

ส่วนลักษณะของงาน เมืองลอสแองเจลลิส สหรัฐอเมริกา กำหนดให้ผู้ทำความผิดเข้าทำงานในสถานที่ตามองค์กรของรัฐ เอกชน และองค์กรที่ไม่แสวงหาผลกำไร อาทิ การทำงานในสวนสาธารณะของเมือง ศูนย์บริการควบคุมป้องกันสัตว์ ศูนย์ให้บริการทำความสะอาด ซึ่งลักษณะของการทำงานดังกล่าว อาจเป็นการช่วยเหลือภารกิจของเจ้าหน้าที่รัฐ หรือช่วยงานสาธารณะที่เกิดประโยชน์ตามทักษะและความสามารถของบุคคล อาทิ การเข้าไปช่วยทำงานเอกสาร ประชาสัมพันธ์ และบัญชี ซึ่งลักษณะงานดังกล่าวอาจทำให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมมากกว่า

การมีชั่วโมงการทำงานที่เหมาะสมนอกจากจะสะท้อนความร้ายแรงของบทลงโทษที่ได้รับแล้ว ยังช่วยทดแทนชั่วโมงการทำงานที่ขาดหายไปของงานบริการสาธารณะได้อีกด้วย โดยจากสถิติของประเทศอังกฤษพบว่า การทำงานบริการดังกล่าวช่วยชดเชยภาระขาดแคลนคนทำงาน 4.8 ล้านชั่วโมง ขณะที่เมืองลอสแองเจลลิส สามารถชดเชยภาระงานที่ขาดแคลนได้ถึง 8.5 ล้านชั่วโมง ซึ่งสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจได้ราวๆ 100 ล้านดอลลาร์ 

ทั้งนี้ การที่ประเทศไทยจะดำเนินการในลักษณะเดียวกันนี้ให้ได้นั้น รัฐบาลควรต้องเร่งปรับโจทย์การนำมาตรการทำงานบริการสาธารณะที่มีอยู่แล้วมาใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยเร่งทำ 2 ด้าน คือ หนึ่ง เร่งกำหนดแนวทางในเรื่องของระยะเวลาให้ชัดเจนและเหมาะสม เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่า ผู้กระทำความผิดจะต้องทำงานเป็นระยะเวลานานเท่าใด และ สอง กำหนดประเภทของงานที่สร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจแก่สังคม และส่งเสริมพัฒนาความสามารถของบุคคลโดยไม่จำกัดเพียงการทำงานที่ใช้แรงงานและความรู้พื้นฐานเท่านั้น 

นอกจากนี้ รัฐบาลควรประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานโดยเฉพาะอย่างยิ่งกระทรวงยุติธรรม และกระทรวงแรงงานเพื่อวางกลไกในการจัดหางาน ดูแล และควบคุมผู้ทำความผิดระหว่างที่ทำงานบริการสังคม

แนวทางดังกล่าวนอกจากจะช่วยคลี่คลายปัญหาความแออัดในเรือนจำ และสวัสดิภาพของผู้ถูกคุมขังให้มีมาตรฐานแล้ว ยังช่วยให้ผู้ต้องขังสามารถปรับตัวเข้ากับสังคมและทำงานที่สร้างคุณค่าให้กับสังคมด้วย

นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย ภายใต้อุดมการณ์ชาตินิยมและความมั่นคง

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ประชาธิปไตยต้องการทั้งนิติรัฐและนิติธรรมที่เป็นเสมือนเสาหลักค้ำยันซึ่งกันและกัน เพื่อการรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจำกัดอำนาจรัฐ และยึดถือประโยชน์มหาชนเป็นใหญ่

ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 นิติรัฐนิติและนิติธรรมไทยได้พัฒนาขึ้นเป็นรัฐชาติแบบสัญชาติไทย ซึ่งเกิดขึ้นภายใต้การล่าอาณานิคม และการปรับสังคมไทยเข้าเป็นส่วนหนึ่งของทุนนิยมโลกภายใต้การนำของสถาบันกษัตริย์ แต่รัฐชาติ (nation state) แบบใหม่ ดังเช่นแบบชาติตะวันตก กลับให้อำนาจไว้ที่ส่วนกลางคือ กรุงเทพฯ ผิดจากอดีตที่กระจายอยู่รอบนอก

ในบทความนี้จึงจะมาทำความเข้าใจพัฒนาการของนิติรัฐนิติธรรมภายใต้อุดมการณ์แบบไทยบางประการ ซึ่งอาจจะมีความแตกต่างจากนิติรัฐนิติธรรมสากล

นิติรัฐ (Legal state) และนิติธรรม (Rule of law)[1] เป็นถ้อยคำทางเทคนิค (Technical term)

ทางนิติศาสตร์ในฐานะหลักการหรือระบอบการปกครองซึ่งเรียกให้การใช้อำนาจของรัฐจะต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายและความยุติธรรม กล่าวคือ เจ้าหน้าที่ของรัฐตลอดจนบุคคลที่ได้รับมอบหมายอำนาจรัฐจะต้องผูกพันตนกับกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย ภายใต้หลักประกันการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของพลเมือง[2]

ทั้งนี้ หลักการดังกล่าวนี้เป็นหัวใจสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยถึงขนาดกล่าวได้ว่า “การไม่มีประชาธิปไตย ไม่มีนิติรัฐนิติธรรม” ฉันใดฉันนั้น “การไม่มีนิติรัฐนิติธรรม ก็ไม่มีประชาธิปไตย” เพราะประชาธิปไตยและนิติรัฐนิติธรรมต่างเป็นเสมือนเสาหลักค้ำยันซึ่งกันและกันหากมีเสาต้นใดหักโค่นลงไป เสาอีกต้นหนึ่งก็ไม่สามารถที่จะดำรงคงอยู่ด้วยตัวของมันเองได้ วัตถุประสงค์หลักที่ถูกต้องตรงกันระหว่างระบอบประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐนิติธรรมคือ การรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วยการเข้าไปจำกัดอำนาจรัฐ ยึดถือประโยชน์มหาชนเป็นใหญ่[3]

นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2549 หลักนิติรัฐนิติธรรมถูกพูดถึงมากขึ้นในสังคมไทยโดยนักกฎหมาย นักการเมือง ตลอดจนนักวิชาการและผู้สนใจด้านรัฐธรรมนูญในฐานะอุดมคติของหลักการแห่งการปกครองที่ดีและพึงปรารถนา[4] ความสำคัญของนิติรัฐนิติธรรมได้รับการยอมรับถึงที่สุดเมื่อหลักการดังกล่าวถูกนำมาบัญญัติเอาไว้ถาวรในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ว่า

“…การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม[5]

อย่างไรก็ดี นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่หลักการนิติธรรมปรากฏในรัฐธรรมนูญไทย ก่อนหน้านี้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 ได้มีการระบุถึงคำว่า “นิติธรรม (นิติรัฐ)” เอาไว้ในเช่นกันในอารัมภบทของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นบันทึกเจตนารมณ์ของการยกร่างและสถานการณ์ของสังคมในเวลานั้นความว่า

“แม้หลายภาคส่วนจะได้ใช้ความพยายามแก้ไขวิกฤตการณ์ดังกล่าวแล้วแต่ก็ไม่เป็นผล กลับมีแนวโน้มว่าจะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้นจนถึงขั้นเข้าปะทะกันซึ่งอาจมีการสูญเสียชีวิตและเลือดเนื้อ นับว่าเป็นภยันตรายใหญ่หลวงต่อระบอบการปกครอง ระบบเศรษฐกิจ และความสงบเรียบร้อยของประเทศ จำเป็นต้องกำหนดกลไกทางปกครองที่เหมาะสมแก่สถานการณ์เพื่อใช้ไปพลางก่อน โดยคำนึงถึงหลักนิติธรรมตามประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

อารัมภบทดังกล่าวนั้นดูเหมือนจะมีความย้อนแย้งบางประการที่น่าสนใจ กล่าวคือ นิติรัฐนิติธรรมในอารัมภบทดังกล่าวถูกนำมาใช้เพื่อเป็นเหตุในการอธิบายถึงความจำเป็นของการรัฐประหารในประเทศไทยในปี พ.ศ. 2549 และที่น่าสนใจยิ่งไปกว่านั้นก็คือ ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาองค์กรที่ควรจะต้องทำหน้าที่พิทักษ์นิติรัฐนิติธรรมแบบศาลรัฐธรรมนูญ[6] กลับละเลยต่อการรักษานิติรัฐนิติธรรม แต่กลับมุ่งใช้อำนาจที่ได้รับตามรัฐธรรมนูญในการเป็นปรปักษ์กับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมถึงตีความกฎหมายอำเภอใจและทำให้ผลทางกฎหมายคาดเคลื่อนไป

ดังนี้ การที่นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติในไทยถูกใช้เป็นเหตุอ้างในการรัฐประหาร และการที่องค์กรพิทักษ์รักษานิติรัฐนิติธรรมกลายมาเป็นผู้มุ่งทำลายนิติรัฐนิติธรรมเสียเองสิ่งนี้มีความน่าสนใจ และควรค่าแก่การศึกษาถึงบริบทของนิติรัฐนิติธรรมในไทยที่แตกต่างจากบริบทสากลที่กล่าวมาข้างต้น โดยในกรณีนี้ผู้เขียนจะขอเล่าถึงกรณีศึกษาของการออกกฎหมายฉบับหนึ่งที่ชื่อว่า พระราชบัญญัติกำหนดเวลาขังผู้ต้องหาในกรณีที่ต้องหาว่าปลงพระชนม์พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอนันทมหิดล พ.ศ. 2491

บทความนี้จะเริ่มต้นจากการอธิบายประเด็นเรื่องความชอบธรรมแห่งนิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทยก่อนเพื่อให้ผู้อ่านได้ทำความเข้าใจบริบทของคุณค่าในความชอบธรรมของนิติรัฐนิติธรรมไทย ก่อนจะต่อด้วยการอธิบายเรื่องการยอมรับให้ออกกฎหมายย้อนหลังเพื่อวัตถุประสงค์ของความมั่นคงของชาติ และกลับมาที่สภาพปัจจุบันคือ การสืบสาน (รักษา) และต่อยอดนิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย

ความชอบธรรมแห่งนิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย

ภายหลังจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 ประเทศไทยได้เปลี่ยนระบอบการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นประชาธิปไตย เจตนารมณ์ของคณะราษฎรในครั้งนั้นคือ ต้องการให้เกิดสิทธิเสมอกันและให้ราษฎรทุกคนมีเสรีภาพที่มีความเป็นอิสระ[7] โดยให้รัฐธรรมนูญเป็นที่มาและกรอบของการใช้อำนาจของรัฐในการปกครองประเทศ[8]

ในลักษณะเสมือนว่าประเทศไทยได้มีการสถาปนาหลักนิติรัฐนิติธรรมขึ้นในประเทศไทย โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ  อย่างไรก็ดี รัฐไทยไม่ได้เป็นเพิ่งจะเกิดขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2475 พร้อมๆ กันกับการสถาปนาการปกครองแบบใหม่โดยคณะราษฎร แต่มีความเป็นมาก่อนหน้านั้น กล่าวเฉพาะในช่วงเวลาของการปกครองภายใต้ราชวงศ์จักรีคือ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2325

ตลอดช่วงระยะเวลา 150 ปี ประเทศไทย (สยามในขณะนั้น) เป็นประเทศเดียวในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่ไม่ได้ตกเป็นอาณานิคมโดยตรงของประเทศตะวันตก แต่ความผูกพันตามสนธิสัญญาเบาว์ริงนั้นก็ทำให้ประเทศไทยตกอยู่ในสภาวะกึ่งอาณานิคม กล่าวคือ ประเทศไทยต้องปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางการปกครองและเศรษฐกิจเพื่อให้ตอบสนองต่อการเข้าเป็นส่วนหนึ่งของทุนนิยมโลก ในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 19

การปรับตัวเข้าเป็นส่วนหนึ่งของทุนนิยมโลกดำเนินการไปภายใต้การนำของสถาบันกษัตริย์นี้ อำนาจส่วนใหญ่ตกอยู่กับชนชั้นนำไทยคือ สถาบันกษัตริย์ คณะสงฆ์ และระบบราชการที่เพิ่งเกิดขึ้นใหม่ในส่วนของกองทัพและข้าราชการพลเรือน[9] โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าราชการฝ่ายปกครอง ซึ่งกลายมาเป็นรากฐานของรัฐชาติ (Nation state) ใหม่แบบชาติตะวันตกที่มีการรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลางคือ กรุงเทพฯ แตกต่างจากในอดีตที่อำนาจกระจายอยู่รอบนอก[10] ที่เมื่อยิ่งห่างไกลจากกรุงเทพฯ อำนาจของรัฐกรุงเทพฯ ก็จะเบาบางลง ประเทศราชและหัวเมืองชั้นนอกมีอิสรภาพในการปกครองตนเอง[11]

อย่างไรก็ดี ชนชั้นนำไทยไม่ได้ดำเนินการตามแบบตะวันตกทุกประการ ในทางตรงกันข้ามชนชั้นนำมีแนวทางที่เลือกรับเลือกทำตามแบบอย่างตะวันตก โดยชนชั้นนำสยามมีแนวโน้มจะแบ่งโลกออกเป็น 2 ส่วน ระหว่างวัตถุกับจิตวิญญาณ ดังจะเห็นได้จากคำอธิบายของขุนนางและปราชญ์คนสำคัญของประเทศไทยคือ เจ้าพระยาทิพากรวงศ์ ซึ่งได้เขียนหนังสือแสดงกิจจานุกิจขึ้นในปี พ.ศ. 2410 โดยหนังสือเล่มนี้ได้ยอมรับความรู้วิทยาศาสตร์ที่รับมาจากมิชชันนารีชาวตะวันตกที่เผยแพร่ในสยาม แต่ก็มีการแสดงความเห็นโต้แย้งปรัชญาของศาสนาคริสต์ และอธิบายความเหนือกว่าของพระพุทธศาสนาในการเชิงปรัชญาทางศาสนา ทำให้เกิดการแบ่งโลกออกเป็น 2 ส่วนคือ ทางโลกและทางธรรมหรือจิตใจ โดยความรู้แบบตะวันตกเป็นความรู้ทางโลก วิทยาการและวิทยาศาสตร์แบบตะวันตกช่วยให้เกิดการพัฒนาทางเทคโนโลยีที่ก้าวหน้า แต่ความรู้แบบพุทธศาสนา ซึ่งเป็นรากฐานของสังคมไทยเป็นความรู้ทางธรรมที่ตอบสนองต่อความหมายและคุณค่าของชีวิตได้มากกว่าในฐานะของกรอบทางศีลธรรม ซึ่งอยู่เหนือกว่าเรื่องทางโลก[12]

ไม่เพียงแต่เจ้าพระยาทิพากรวงศ์เท่านั้นที่คิดเช่นนี้ แม้แต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงมีความคิดเห็นไปในลักษณะเดียวกัน ดังปรากฏตามพระราชดำรัสที่มีไปถึงนักเรียนไทยที่ได้ไปศึกษาในต่างประเทศว่า

“ให้พึงนึกในใจว่าเราไม่ได้มาเรียนจะเปนฝรั่ง เราเรียนเพื่อจะมาเปนคนไทยที่มีความรู้เสมอด้วยฝรั่ง[13]

พระราชดำรัสดังกล่าวแสดงให้ว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีทรรศนะที่แบ่งความรู้ออกเป็น 2 ส่วนคือ ความรู้แบบตะวันตก และความรู้แบบไทย และการทรงเน้นย้ำว่า การเป็นคนไทยที่มีความรู้เสมอด้วยฝรั่ง จึงเป็นการสะท้อนว่า ความเป็นไทยนั้นดีกว่าและอยู่เหนือกว่าความเป็นฝรั่งเพียงแต่คนไทยจะต้องเรียนรู้ความรู้ของตะวันตกที่เป็นความก้าวหน้าภายนอกเพื่อมาปรับใช้

ดังนี้ ทรรศนะว่าความเป็นแบบอย่างตะวันตกเป็นเรื่องในทางภายนอก ส่วนในเรื่องภายในจิตใจชนชั้นนำไทยกลับมาองว่า คุณค่าแบบไทยดั้งเดิมนั้นสูงส่งและดีงามกว่า ทำให้ยังคงลักษณะแบบแผนในเชิงวัฒนธรรมแบบเดิมเอาไว้เป็นส่วนใหญ่ แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงให้เป็นไปตามแนวทางแบบตะวันตก โดยแนวคิดดังกล่าวนี้ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงในหมู่ชนชั้นนำเท่านั้น แต่ยังถ่ายทอดไปสู่ระบบราชการที่สร้างขึ้นมาจากการปฏิรูปการปกครองของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวด้วย และตกทอดต่อมาถึงช่วงภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม

สภาพดังกล่าวนี้ทำให้เวลากล่าวอ้างความชอบธรรมในสังคมไทยนั้นชนชั้นในระบบราชการของไทยจึงมักกล่าวอ้างคุณค่าบางประการที่จากจารีตในระบอบการปกครองเดิมมาเป็นส่วนหนึ่งพร้อมๆ กับความชอบธรรมในระบอบประชาธิปไตย กล่าวคือ แนวคิดเรื่องความชอบธรรมของสามารถจำแนกได้เป็น 2 แนวทางคือ แนวคิดดั้งเดิมซึ่งพัฒนามาอย่างยาวนานพร้อมๆ กันการปกครองดั้งเดิมที่กลายมาเป็นรากฐานของสังคมไทย และแนวคิดสมัยใหม่ที่เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งยังคงไม่ตั้งมั่นเพียงพอในสังคมไทย เพราะถูกขัดขวางด้วยกระบวนการรัฐประหารและกลุ่มชนชั้นนำไทยที่ต้องการรักษาอำนาจเอาไว้[14]

แนวคิดเรื่องความชอบธรรมแบบดั้งเดิมก็คือ แนวคิดเรื่องความมั่นคงของชาติ ซึ่งมีสถาบันกษัตริย์เป็นศูนย์กลางของความชอบธรรมดังกล่าวในฐานะตัวแทนของชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์ ซึ่งแนวคิดนี้ถูกอธิบายว่าเชื่อมโยงกับคุณค่าของความเป็นไทยบนวิถีคิดแบบพุทธศาสนาว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระมหาบุรุษผู้นำพามวลมนุษย์[15] ในขณะที่ความชอบธรรมใหม่ที่ถูกสถาปนาขึ้นมาคือ แนวคิดเรื่องประชาธิปไตยที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางและการสร้างกลไกการควบคุมอำนาจรัฐแบบหลักนิติรัฐนิติธรรมเพื่อป้องกันและคุ้มครองสิทธิของประชาชนจากการใช้อำนาจรัฐ ซึ่งแนวคิดดังกล่าวถูกรับมาในฐานะของความรู้จากตะวันตก[16]

ความสัมพันธ์ระหว่างแนวคิดนี้จึงทำให้กลายเป็นแนวคิดดั้งเดิมนี้เป็นแกนหลักของสังคมไทย ในขณะเดียวกันแนวคิดแบบประชาธิปไตยถูกใช้ในลักษณะเป็นเพียงแค่กรอบคิดหนึ่งๆ ที่ถูกนำมาใช้เพื่อระงับหรือปิดปากและสร้างความชอบธรรมให้การกระทำใดๆ ที่ขับเคลื่อนแนวคิดแบบดั้งเดิม[17] สิ่งนี้คือต้นเค้าของแนวคิดที่เรียกว่า ประชาธิปไตยแบบไทยๆ[18] ซึ่งกลายมาเป็นการสร้างระบบประชาธิปไตยเฉพาะบริบทของไทยที่ถูกอธิบายให้แตกต่างจากประชาธิปไตยสากล โดยพยายามขับเคลื่อนคุณค่าเก่ากับคุณค่าใหม่ไปด้วยกัน ในลักษณะที่คุณค่าเก่าถูกทำให้มีความสำคัญ และทำให้ยอมรับสถานะของประชาธิปไตยที่ไม่สมบูรณ์หรือเป็นเพียงแค่เปลือกที่ซ่อนรูปเผด็จการไว้ให้แนบเนียนเท่านั้น[19]

สถานการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นกับนิติรัฐนิติธรรมของประเทศไทยเช่นเดียวกัน สภาวะของนิติรัฐนิติธรรมที่ต้องโอบรับแนวคิดดั้งเดิมและคุณค่าเก่าเข้ามาทำให้เกิดการยอมรับนิติรัฐนิติธรรมที่ยอมรับว่า ความมั่นคงของชาติ (ชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์) เป็นข้อยกเว้นใหญ่ของการคุ้มครองสิทธิของประชาชน สิ่งนี้นำไปสู่การเรียกของนักวิชาการว่า นิติรัฐอภิสิทธิ์-ราชนิติธรรม ดังจะกล่าวถึงต่อไป

การยอมรับให้ออกกฎหมายย้อนหลังเพื่อวัตถุประสงค์ของความมั่นคงของชาติ

ดังกล่าวมาแล้วว่า หลักการของประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นนิติรัฐและนิติธรรมถือเป็นหัวใจสำคัญในการรักษาและคุ้มครองระบอบประชาธิปไตยให้มั่นคง ซึ่งรวมถึงการประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ไม่ให้ถูกผู้ทรงอำนาจรัฐนำอำนาจดังกล่าวมาใช้ในการบีบคั้นหรือกลั่นแกล้ง

หนึ่งในหลักการย่อยที่สำคัญของหลักนิติรัฐและนิติธรรมก็คือ หลักการกฎหมายไม่มีผลย้อนหลังเป็นโทษกับบุคคล กล่าวคือ รัฐห้ามตรากฎหมายย้อนหลังไปเพื่อบังคับใช้เป็นโทษกับบุคคลทั้งในการลงโทษหรือจำกัดสิทธิที่บุคคลเคยมี ผลของหลักการนี้จึงเป็นการประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจากอำนาจรัฐ และผูกพันการใช้อำนาจรัฐไว้เฉพาะกับกฎหมายที่มีอยู่ในเวลานั้น อำนาจรัฐจึงมีความชอบธรรมที่จะนำไปบังคับใช้กับประชาชน[20] ดังนี้โดยหลักการแล้วรัฐบาลที่ปกครองโดยนิติรัฐนิติธรรมและเป็นประชาธิปไตยจึงไม่สามารถที่จะออกกฎหมายย้อนหลังมาลงโทษกับบุคคลได้

อย่างไรก็ดี ในกรณีของประเทศไทยนั้นแตกต่างออกไป นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทยที่สร้างขึ้นมาในบริบทเฉพาะของสังคมไทยที่ยอมให้เกิดการละเมิดนิติรัฐนิติธรรมโดยทั่วไปได้ หากการละเมิดนิติรัฐนิติธรรมนั้นกระทำไปเพื่อเหตุผลด้านความมั่นคงของชาติ

กรณีศึกษาหนึ่งที่น่าสนใจและเป็นตัวอย่างของการออกกฎหมายมาให้มีผลย้อนหลังเป็นโทษกับประชาชนคือ กรณีของพระราชบัญญัติกำหนดเวลาขังผู้ต้องหาในกรณีที่ต้องหาว่าปลงพระชนม์พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอนันทมหิดล พ.ศ. 2491 ซึ่งเสนอโดยรัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ภายหลังจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 กฎหมายฉบับนี้ออกมาเพื่อใช้กับการขยายระยะเวลาคุมขังจำเลยในคดีปลงพระชนม์พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอนันทมหิดล โดยให้พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการยื่นคำร้องขอต่อศาลในการควบคุมตัวผู้ต้องหาระหว่างที่การสอบสวนยังไม่เสร็จสิ้นก็ให้ศาลมีอำนาจสั่งขังผู้ต้องหาหลายๆ ครั้งติดกันแต่ครั้งหนึ่งไม่เกิน 30 วัน และรวมกันไม่เกิน 180 วัน[21]

ผลของกฎหมายฉบับนี้คือ การขยายอำนาจในการควบคุมตัวผู้ต้องหา ซึ่งยังไม่ใช่บุคคลที่ได้รับการพิสูจน์ว่ามีความผิด ให้ถูกคุมขังต่อไปเกินกว่าระยะเวลาปกติที่กฎหมายกำหนดไว้คือ 48 ชั่วโมง เว้นแต่ศาลจะร้องขอให้ศาลพิจารณาสั่งขัง ซึ่งอาจสั่งขังคราวหนึ่งไม่เกิน 15 วัน รวมกันไม่เกิน 3 เดือน ซึ่งหากเกินระยะเวลา ดังกล่าวศาลต้องออกหมายปล่อยผู้ต้องหา[22] จึงเท่ากับเป็นการออกกฎหมายมาเพื่อจำกัดสิทธิและเสรีภาพของผู้ต้องหาและขัดต่อหลักการนิติรัฐนิติธรรม

ทั้งนี้ กรณีนี้ไม่ใช่ครั้งแรกที่ประเทศไทยเคยมีการตรากฎหมายให้มีผลย้อนหลังโดยมีผลเป็นโทษกับบุคคล ก่อนหน้านี้รัฐบาลได้เคยมีการตราพระราชบัญญัติอาชญากรสงคราม พ.ศ. 2488 เพื่อมาดำเนินการจับกุมและฟ้องร้อง จอมพล ป. พิบูลสงคราม อดีตผู้นำทางการทหารและการเมืองกับพวก ในข้อหาอาชญากรสงคราม[23] 

อย่างไรก็ดี ศาลยุติธรรมโดยศาลฎีกาทำหน้าที่ศาลอาชญากรสงครามได้วินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติอาชญากรสงคราม พ.ศ. 2488 เฉพาะที่บัญญัติย้อนหลังให้การกระทำก่อนวันใช้กฎหมายเป็นความผิดนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญเป็นโมฆะ ไม่อาจลงโทษจำเลยได้ จอมพล ป. พิบูลสงครามกับพวก จึงได้รับการปล่อยตัวพ้นข้อหา[24] 

ดังนี้ หากสถาบันการเมืองไทยดำเนินการตามบรรทัดฐานในลักษณะเดียวก็ควรจะต้องหลีกเลี่ยงการตรากฎหมายฉบับนี้หรือทำให้พระราชบัญญัติฉบับนี้ตกเป็นโมฆะ แต่สถาบันการเมืองไทยกลับทำสิ่งที่แตกต่างออกไป เพราะในเชิงข้อเท็จจริงของเรื่องนี้ การตรากฎหมายฉบับนี้เป็นไปสอดคล้องกับข้อยกเว้นสำคัญของนิติรัฐนิติธรรมไทยที่อนุญาตให้ยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายกับกรณีของความมั่นคงของชาติ ซึ่งสะท้อนภาพของนิติรัฐอภิสิทธิ์-ราชนิติธรรม

นิติรัฐอภิสิทธิ์: ภายสะท้อนความไม่ลงหลักปักฐานของนิติรัฐที่แท้จริง

นิติรัฐอภิสิทธิ์เป็นคำที่ ธงชัย วินิจจะกูล นักประวัติศาสตร์คนสำคัญของไทยหยิบยกขึ้นมาเพื่ออธิบาย สภาวะที่ระบบกฎหมายให้อภิสิทธิ์แก่รัฐใช้อำนาจละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนและทรัพย์สินเอกชนได้ด้วยข้ออ้างเพื่อประโยชน์สาธารณะ[25] โดยเฉพาะอย่างยิ่งประโยชน์สาธารณะนั้นคือความมั่นคงของชาติ

หากพิจารณาในชั้นการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติกำหนดเวลาขังผู้ต้องหาในกรณีที่ต้องหาว่าปลงพระชนม์พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอนันทมหิดล พ.ศ. 2491 ในพฤฒสภา (ขณะนั้นใช้วุฒิสภาแทนสภาผู้แทนราษฎร) จะพบว่าทรรศนะของรัฐบาลนั้นไม่ได้มีความสนใจต่อประเด็นเรื่องสิทธิและเสรีภาพของผู้ต้องขังแต่อย่างใด ดังปรากฏตามคำชี้แจงของ พล.ท. หลวงสิงหนาดโยธารักษ์ (ชิต มั่นศิลป์) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยความว่า

“…เมื่อรัฐบาลนี้ได้เข้ามาบริหารราชการแผ่นดินแล้ว ได้ถือว่ากรณีนี้เป็นกรณีสำคัญซึ่งควรจะได้รับความสนใจเป็นพิเศษ จึ่งได้เร่งรัดทำการสอบสวน ทั้งทำการจับกุมคุมขังบุคคลที่อยู่ในข่ายสงสัยว่าสมคบกันลอบปลงพระชนม์และเริ่มดำเนินการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาตามลำดับ แต่โดยพฤติการณ์ในกรณีนี้ได้ถูกปล่อยปละละเลยมาแต่ต้นดังกล่าวแล้ว จึ่งเป็นการพ้นวิสัยที่พนักงานสอบสวนจะกระทำการสอบสวนให้เสร็จสิ้นได้ภายในกำหนดเวลาที่จะขังผู้ต้องหาไว้ได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เพราะพฤติการณ์ณืเหล่านั้นกระทำให้เกิดความยุ่งยากและลึกลับซับซ้อนเป็นอย่างยิ่ง จำเป็นจะต้องใช้เวลาในการสอบสวนเนิ่นนานไปกว่าปกติ จึ่งจะปิดสำนวนการสอบสวนได้ และในบัดนี้ กรณีก็ได้คลี่คลายกระจ่างขึ้นมาแล้วว่า พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอานันทมหิดลได้ถูกปลงพระชนม์ รัฐบาลนี้จึงถือว่ากรณีนี้มีความสำคัญเป็นิย่างยิ่งในอันที่จะต้องดำเนินการสอบสวนให้ได้ความจริงโดยกระจ่างและให้ได้ตัวผู้กระทำผิดมารับโทษตามโทษานุโทษ เมื่อกรณีมีความสำคัญเป็นพิเศษเช่นนี้ ประกอบทั้งพฤติการณ์ที่เป็นมายุ่งยากลึกลับซับซ้อนเป็นเหตุให้พนักงานสอบสวนต้องตกอยู่ในฐานะที่จะต้องทำการสอบสวนให้เสร็จสิ้นภายในเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับกรณีปกติไม่ได้ จึ่งจำต้องขอขยายเวลาขังผู้ต้องหาออกไปเป็นกรณีพิเศษฉะเพาะเรื่อง เพื่อให้ผลของคดีเป็นไปโดยสมบูรณ์…[26]”

ในทางตรงกันข้ามนักนิติศาสตร์คนสำคัญที่เข้าไปมีส่วนร่วมในการประชุมแบบพฤฒสภา อาทิ พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ (สิทธิ จุณณานนท์) ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย (อดีตอธิบดีกรมอัยการ เทียบอัยการสูงสุด และเคยเป็นคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) กลับไม่ได้แสดงความเห็นที่จะคัดค้านเรื่องนี้ในฐานะนักนิติศาสตร์ ทั้งๆ ที่การตรากฎหมายให้มีผลย้อนหลังเคยถูกพิจารณาโดยศาลฎีกาเมื่อปี พ.ศ. 2489

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นว่า รัฐไทยยอมรับให้การยกเว้นกฎหมายเพื่อความมั่นคงแห่งชาติกลายมาเป็นอภิสิทธิ์มากกว่า รัฐสามารถที่จะงดใช้กฎหมายและกระบวนการตุลาการตามปกติได้หากสถานการณ์นั้นเป็นสถานการณ์พิเศษ โดยต้องเลือกความมั่นคงของชาติเหนือสิ่งอื่นใด[27]

ราชนิติธรรม: ภาพสะท้อนความบกพร่องขององค์กรตุลาการไทย

ในลักษณะเดียวกันกับนิติรัฐอภิสิทธิ์ องค์กรตุลาการไทยก็มีความบกพร่องในลักษณะเดียวกัน โดยอยู่ภายใต้สิ่งที่เรียกว่า ‘ราชนิติธรรม’ ซึ่งเป็นคำที่ ธงชัย วินิจจะกูล หยิบยกขึ้นมาเพื่ออธิบาย สภาวะที่กษัตริย์เป็นหลักสูงสุดของกฎหมายและความยุติธรรม มิใช่รัฐธรรมนูญหรือรัฐสภาดังที่ถือกันเป็นบรรทัดฐานทางสากล[28]  ทั้งนี้ ด้วยสถาบันกษัตริย์ไทยเติบโตและมีความชอบธรรมผ่านการอธิบายบนพื้นฐานของพระพุทธศาสนา ธรรมะและศาสนาซึ่งเป็นส่วนสำคัญต่อความคิดที่ถ่ายทอดในวิธีคิดของวงการตุลาการไทย

บทบาทของผู้พิพากษาและตุลาการไทยจึงวางตัวไว้ในฐานะของผู้มีบทบาทในการชี้กรรม โดยไม่ถือว่าตนนั้นเข้าไปเกี่ยวข้องกับโจทก์หรือจำเลย แต่พิจารณาว่าผู้กระทำความผิดพลาดนั้นได้สร้างบาปสร้างกรรมขึ้นเอง และต้องรับผลแห่งกรรมนั้นด้วยตัวเอง ผู้พิพากษาและตุลาการจึงเป็นคนชี้กรรมเท่านั้น[29] สิ่งนี้ทำให้ผู้พิพากษาหรือตุลาการไทยละเลยต่อเรื่องอื่นๆ หรือการคำนึงถึงคุณค่าของความยุติธรรมหรือการรักษาสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

นอกจากนี้ การที่สถาบันตุลาการที่เชื่อมโยงกับสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างแนบแน่นในฐานะผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว ทำให้สถาบันตุลาการวางตัวว่าอยู่ข้างผู้มีอำนาจโดยตลอด กล่าวคือ สถาบันตุลาการไม่เคยปฏิเสธผลทางกฎหมายของการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายต่างๆ อาทิ การรัฐประหาร[30]

ในคำพิพากษาของศาลฎีกาในคดีนี้ ผู้พิพากษาองค์คณะในศาลฎีกาทั้งสามคนคือ พระยาธรรมบัณฑิตสิทธิ์ศฤงคาร (ธรรมบัณฑิต บุณยะปานะ, บุญจ๋วน บุญยะปานะ) พระนาถปรีชา (เอี่ยม นิติพน) และพระนนทปัญญา (โต มกรานนท์) ได้พิจารณาคำร้องขอให้ศาลวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติกำหนดเวลาขังผู้ต้องหาในกรณีที่ต้องหาว่าปลงพระชนม์พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอานันทมหิดล พ.ศ. 2491 เป็นโมฆะ ไม่มีผลบังคับ เช่นเดียวกันกับพระราชบัญญัติอาชญากรสงคราม พ.ศ. 2488 ศาลกลับวินิจฉัยว่า การที่พนักงานอัยการได้ฟ้องผู้ต้องหาเป็นความผิดแล้วและศาลได้สั่งขังในระหว่างสอบสวน และต่อมาศาลสั่งประทับรับฟ้องไว้แล้ว ดังนี้ ย่อมไม่เป็นประโยชน์หรือผลแก่คดีของผู้ต้องหาอย่างใดที่จะวินิจฉัยว่า กฎหมายที่ผู้ต้องหากล่าวอ้างเป็นโมฆะหรือไม่ ศาลฎีกาย่อมให้ยกฎีกาเสีย[31]

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นว่า ศาลละเลยต่อการพิจารณาประเด็นว่าการควบคุมตัวที่ผ่านมาไม่ชอบด้วยกฎหมายเพื่อรักษาหลักการของนิติรัฐนิติธรรม หรือเพียงแค่ดำเนินการให้สอดคล้องกับคำพิพากษาของศาลในคดีก่อนๆ ในขณะเดียวกันสิ่งนี้ยังสะท้อนให้เห็นว่า สถาบันตุลาการยังเลือกวางตนไว้โดยไม่ลงหลักปักฐานกับนิติรัฐนิติธรรม แต่การเลือกที่จะยืนอยู่ข้างผู้มีอำนาจคือ คณะรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 ที่เข้ามาเป็นรัฐบาลในเวลานั้น

สรุปแล้วสังคมไทยยังคงสืบสาน (รักษา) และต่อยอดนิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย

กระบวนการตราพระราชบัญญัติกำหนดเวลาขังผู้ต้องหาในกรณีที่ต้องหาว่าปลงพระชนม์พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอนันทมหิดล พ.ศ. 2491 และคำพิพากษาของศาลนั้นได้สะท้อนให้เห็นว่า นิติรัฐนิติธรรมที่เป็นสากลนั้นไม่ได้เกิดขึ้นจริงในสังคมไทย ดังเช่นที่ ธงชัย วินิจจะกูล ได้อธิบายเรียกสภาพของรัฐไทยที่เรียกนิติรัฐอภิสิทธิ์-ราชนิติธรรมว่าเป็นเสมือนนิติรัฐนิติธรรมแบบสากลนั้นเป็นการอำพรางนิติศาสตร์แบบอำนาจนิยมให้ดูน่าเชื่อถือด้วยกฎหมายและธรรมะ[32] ซึ่งเป็นตัวตนที่แท้จริงของนิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย สิ่งนี้กลายมาเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทยหรือข้อกำหนดของความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมหนึ่งๆ ที่กลายมาเป็นประเพณีทางการปกครองและการเมืองของสังคมไทย[33]

การที่สถาวะนิติรัฐนิติธรรมไทยไม่ใช่นิติรัฐนิติธรรมสากลนั้นทำให้สถานการณ์ของการใช้อำนาจรัฐเข้ามารุกล้ำสิทธิและเสรีภาพของประชาชนยังคงดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง ในขณะเดียวกันองค์กรตุลาการไทยนั้นก็เพิกเฉยต่อการคุกคามสิทธิและเสรีภาพของประชาชนด้วยเพราะองค์กรตุลาการนั้นยืนหยัดอยู่ในข้างเดียวกันกับฝ่ายอำนาจนิยม ทำให้สถานการณ์ของการใช้อำนาจเพื่อคุกคามสิทธิและเสรีภาพของประชาชนยังคงเกิดขึ้นอยู่เสมอ

ดังจะเห็นได้ว่า ในช่วงหลายๆ ปีที่ผ่านมานี้ ขบวนการยุติธรรมไทยเริ่มสั่นคลอนลงในเรื่องของความน่าเชื่อถือ รัฐได้ผลิตซ้ำและอาศัยกฎหมายเป็นเครื่องมือในการคุกคามและทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมือง ผ่านการตีความกฎหมายและการออกกฎหมายมากคุกคาม โดยอ้างเรื่องความมั่นคงของรัฐ อาทิ การเลื่อนกฎหมายซ้อมทรมานและอุ้มหาย การอนุมัติต่ออายุการใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉิน ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือการยอมรับให้บทบัญญัติของกฎหมายอาญาฐานหมิ่นประมาท ดูหมิ่น หรือแสดงความอาฆาตมาดร้ายพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท หรือผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นเครื่องมือสำคัญในการลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่เป็นขั้วตรงข้ามทางการเมือง ซึ่งเป็นการขยายช่องว่างของข้อยกเว้นนิติรัฐนิติธรรมให้กว้างขวางเสมือนความเป็นปกติ

สภาวะที่นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทยดำรงอยู่นี้ อาจจะเป็นโจทย์สำคัญของสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากสังคมไทยจะเดินหน้าต่อไป จะสะสางความไม่เป็นธรรมอย่างไรในสังคม และจะทำอย่างไรให้นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทยกลายเป็นนิติรัฐนิติธรรมแบบสากลที่กลับมาคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้อย่าแท้จริง


เชิงอรรถ

[1] ในบทความนี้ผู้เขียนไม่ได้ให้น้ำหนักกับประเด็นที่มาของหลักการหรือความแตกต่างของหลักนิติรัฐและนิติธรรม แต่เน้นการอธิบายหลักนิติรัฐและนิติธรรมในฐานะกรอบของการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ เนื่องจากในทรรศนะของผู้เขียนเห็นว่า นักกฎหมายไทยให้ความสนใจกับถ้อยคำและเนื้อหาความแตกต่างของหลักการจนละเลยคุณค่าที่แท้จริงของหลักการทั้งสองว่า สิ่งนี้ไม่เคยลงหลักปักฐานในสังคมไทย.

[2] วรเจตน์ ภาคีรัตน์, คำสอนว่าด้วยรัฐและหลักกฎหมายมหาชน, พิมพ์ครั้งที่ 3, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์อ่านกฎหมาย, 2564) 257.

[3] พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย, “ปฏิรูปประเทศไทยด้วยแนวคิดประชานิติศาสตร์,” Pub-Law Net, 24 เมษายน 2554 สืบค้นเมื่อ 15 กุมภาพันธ์ 2567 สืบค้นจาก http://www.public-law.net/publaw/view.aspx?id=1580.

[4] เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง, “นิติธรรมไทย: เฟื่องฟู และล้มเหลว” ใน นิติรัฐนิติธรรม: ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาเปรียบเทียบ, (กรุงเทพฯ: ห้างหุ้นส่วนจำกัด อิลลูมิเนชันส์ เอดิชันส์, 2567), X.

[5] มาตรา 3 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550. รัฐธรรมนูญฉบับนี้ผู้ร่างจงใจใช้คำว่า “นิติธรรม” ซึ่งในชั้นของการพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญได้มีการถกเถียงถึงที่มาในเชิงถ้อยคำของรัฐธรรมนูญ. ดู สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, “เอกสารรายงานการประชุมทางวิชาการ เนื่องในวาระศาลรัฐธรรมนูญครบรอบ 20 ปี (เอกสารภายใน),” การประชุมในวันที่ 9-10 เมษายน 2561 ณ โรงแรมเพนนินซูล่า กรุงเทพมหานคร ประเทศไทย, 14 อ้างใน กล้า สมุทวณิช, “ศาลรัฐธรรมนูญกับการแปลความหมาย สร้าง และบังคับใช้หลักนิติธรรมไทย,” ใน นิติรัฐนิติธรรม: ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาเปรียบเทียบ, (กรุงเทพฯ: ห้างหุ้นส่วนจำกัด อิลลูมิเนชันส์ เอดิชันส์, 2567), 182.

[6] ธีระ สุธีวรางกูร, “รายงานฉบับสมบูรณ์ศาลรัฐธรรมนูญกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหลังประกาศใช้,” (รายงานวิจัยเสนอต่อคณะกรรมการส่งเสริมงานวิจัย คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2563), 118; อานนท์ มาเม้า, ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2558), 27.

[7] สถาบันปรีดี พนมยงค์, “ประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, สืบค้นเมื่อ 15 กุมภาพันธ์ 2567 สืบค้นจาก https://pridi.or.th/th/libraries/1583202126.

[8] เพิ่งอ้าง และ ดู เจตนารมณ์ในการประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475.

[9] Björn Dressel, “When Notions of Legitimacy Conflict: The Case of Thailand,” 2010 Politics & Policy 38 (3) 445: 447.

[10] บรรจง ตันตยานนท์, “ปัญหาการรวมชาติในสมัยรัชกาลพระบาสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว,” ใน การเมือง-การปกครองไทยสมัยใหม่: รวมงานวิจัยทางประวัติศาสตร์และรัฐศาสตร์, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2522), 27-28. การปกครองของไทยก่อนทศวรรษที่ 2440 (ตามปี พ.ศ.) มีลักษณะเป็นการปกครองแบบจารีตตามคติจักรพรรดิราชที่ไม่มีเขตแดนของรัฐที่ชัดเจน และผู้อยู่ใต้ปกครองปรับเปลี่ยนไปตามขอบเขตแห่งพระเดชานุภาพของกษัตริย์ผู้ปกครองสูงสุดเสมือนพระจักรพรรดิราชในพระพุทธศาสนา. ดู อเนก มากอนันต์, จักรพรรดิราช: คติอำนาจเบื้องหลังชนชั้นนำไทย, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2561), 3-9.

[11] สมชาย ปรีชาศิลปกุล, นิติศาสตร์ไทยเชิงวิพากษ์, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2549), 19-20.

[12] ธงชัย วินิจจะกูล, เมื่อสยามพลิกผัน ว่าด้วยกรอบมโนทัศน์พื้นฐานของสยามยุคสมัยใหม่, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2562), 31-37.

[13] ดู พระราชดำรัสตอบพวกนักเรียนในกรุงเทพฯ ที่พลับพลาท้องสนามหลวง เมื่อวันที่ 11 มกราคม ร.ศ. 116 ใน กรมศิลปากร, พระบรมราโชวาทในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวและพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว, (กรุงเพทฯ: โรงพิมพ์สามมิตร, 2513), 31.

[14] Björn Dressel, supra note 9, 449.

[15] ตามอัคคัญญสูตรแนวคิดในพระพุทธศาสนาสนับสนุนให้กษัตริย์มีสถานะเป็นผู้เป็นใหญ่เพื่อเข้าแก้ไขความวุ่นวายในสังคมมนุษย์ อบรมสั่งสอนธรรม และระงับความขัดแย้งของมนุษย์ในสังคม ดู มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย, พระไตรปิฎกภาษาไทยฉบับมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย, เล่ม 11, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย, 2539), 96-99. ในขณะเดียวกันชนชั้นนำในสังคมไทยยอมรับว่า นิติรัฐนิติธรรมในสังคมไทยมาจากหลักการของพระพุทธศาสนาเป็นพื้นฐาน อาทิ หลักทศพิธราชธรรมหรือหลักจักรวรรดิวัตร 12 ประการ ซึ่งหลักการเหล่านี้เป็นหลักธรรมของผู้ปกครอง.

[16] ดังจะเห็นได้ว่า คณะราษฎรพยายามที่จะสร้างวัฒนธรรมใหม่ที่สร้างความหมายของชาติเข้าแทนที่สถาบันกษัตริย์และทำให้รัฐธรรมนูญกลายเป็นศูนย์กลางของระบอบการปกครอง แต่กระบวนการสร้างวัฒนธรรมใหม่นี้ทำได้ไม่ต่อเนื่องเพราะสถานการณ์ทางการเมืองไทยมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและถูกตัดตอนจากการรัฐประหาร.

[17] Björn Dressel, supra note 9, 455.

[18] ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “ประชาธิปไตย: ประชาธิปไตยสมบูรณ์ และประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ (ตอนจบ)” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 3 ตุลาคม 2566, สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2567 สืบค้นจาก https://pridi.or.th/th/content/2023/10/1700.

[19] เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง, อ้างแล้ว เชิงอรรถ 4, XXII-XXIII.

[20] ณัฐพงษ์ โปษกะบุตร, “หลักกฎหมายไม่มีผลย้อนหลัง (Ex Post Facto Law),” ใน รพี’50 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ, (กรุงเทพฯ: คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ, 2550), 27.

[21] พระราชบัญญัติกำหนดเวลาขังผู้ต้องหาในกรณีที่ต้องหาว่าปลงพระชนม์พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอนันทมหิดล พ.ศ. 2491 มาตรา 3.

[22] ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 87.

[23] ธโนชัย ปรพัฒนชาญ, “อาชญากรสงคราม,” ฐานข้อมูลสถาบันพระปกเกล้า, สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2567 สืบค้นจาก http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=อาชญากรสงคราม.

[24] คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1/2489.

[25] ธงชัย วินิจจะกูล, “ปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 17 วันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2563 นิติรัฐอภิสิทธิ์และราชนิติธรรม ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาของ Rule by Law แบบไทย,” Way, 9 มีนาคม 2563, สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2567 สืบค้นจาก https://waymagazine.org/thongchai-winichakul-rule-by-law/.

[26] รายงานการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ 2/วันที่ 15 มกราคม 2491.

[27] ธงชัย วินิจจะกูล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 25.

[28] เพิ่งอ้าง.

[29] ธานินทร์ กรัยวิเชียร, “จริยธรรมของนักกฎหมาย,” ใน รวมคำบรรยายหลักวิชาชีพนักกฎหมาย, (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2548), 235.

[30] กฤตพล วิภาวีกุล, “ระบบกฎหมายและสถาบันตุลาการในนิติรัฐอภิสิทธิ์ ตอนที่ 2,” สมติ, 6 สิงหาคม 2564, สืบค้นเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2567 สืบค้นจาก https://www.sm-thaipublishing.com/content/9914/nitirat-law-2.

[31] คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 660/2491.

[32] ธงชัย วินิจจะกูล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 25.

[33] นิธิ เอียวศรีวงศ์, ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์ ว่าด้วยวัฒนธรรม, รัฐ และรูปการจิตสำนึก, พิมพ์ครั้งที่ 3, (กรุงเทพฯ: มติชน 2557), 115.

ทุน นิยาม: การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแก้ไขคอร์รัปชันเพียงพอหรือไม่

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มกราคม 2567 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ แนวหน้า

เรามีวิธีการแก้ไขคอร์รัปชันด้วยการเพิ่มโทษให้รุนแรงหรือไม่? เป็นคำถามที่ถูกหยิบยกขึ้นมาเสมอเมื่อมีข่าวเกี่ยวกับการคอร์รัปชันปรากฏที่หน้าสื่อต่างๆ คำถามข้างต้นฟังแล้วน่าจะเป็นวิธีการหนึ่งที่ดี เพราะการเพิ่มโทษน่าจะสร้างความยำเกรงและทำให้คนไม่กล้าที่จะคอร์รัปชัน ซึ่งน่าจะเป็นสิ่งที่สังคมต้องการ

แต่ในความเป็นจริงเรื่องนี้ไม่ได้ง่ายดายขนาดนั้น ในปัจจุบันประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับการคอร์รัปชันมากกว่า 11 ฉบับ ครอบคลุมทั้งในเรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง การฮั้วประมูล การตรวจสอบการร่ำรวยผิดปกติ การใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งน่าจะครอบคลุมและรับมือเกี่ยวกับการคอร์รัปชัน รวมถึงน่าจะสร้างความยำเกรงให้คนไม่กล้าคอร์รัปชัน แต่ในความเป็นจริงเราก็ยังพบว่าการคอร์รัปชันเกิดขึ้นอยู่เรื่อยๆ เช่น กรณีของเสาไฟกินนรี จึงทำให้เกิดคำถามใหม่ขึ้นมาว่า การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแก้ไขคอร์รัปชันเพียงพอหรือไม่

ก่อนที่จะไปตอบคำถามดังกล่าว อาจจะต้องเริ่มต้นจากการทำความเข้าใจบทบาทของกฎหมายกับการคอร์รัปชันเสียก่อน กฎหมายมีหน้าที่สำคัญในการแก้ไขคอร์รัปชันมี 2 เรื่อง คือ การให้ความหมายของการคอร์รัปชัน เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่าการกระทำในลักษณะใดบ้างที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นคอร์รัปชัน ตัวอย่างเช่นในกฎหมายของ ป.ป.ช. กำหนดความหมายของทุจริตต่อหน้าที่ ซึ่งให้ความหมายสื่อไปถึงการทำหรือไม่ทำหน้าที่ตามกฎหมายเพื่อให้ตัวเองหรือบุคคลหนึ่งได้ผลประโยชน์ที่ไม่ควรได้ตามกฎหมาย หรือคำว่า ร่ำรวยผิดปกติ ซึ่งสื่อไปถึงการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ(คู่สมรสและบุตรผู้เยาว์) มีทรัพย์สินมากผิดปกติ หรือมีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นมากผิดปกติ หรือมีหนี้สินลดลงมากผิดปกติ ทั้งหมดนี้กฎหมายต้องมีการกำหนดนิยามเพื่อให้เกิดความชัดเจนว่า อะไรคือคอร์รัปชัน

เรื่องที่สองที่กฎหมายเข้ามาทำหน้าที่คือ การปราบปรามการคอร์รัปชัน โดยกำหนดบทลงโทษเมื่อมีการฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมาย เช่น การปรับหรือการจำคุก การลงโทษทางวินัยของข้าราชการ การใช้กฎหมายในแบบนี้ทำให้ประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับการคอร์รัปชัน 11 ฉบับดังกล่าวมาแล้ว และแต่ละฉบับก็มีการกำหนดบทลงโทษที่รุนแรงไว้แล้วเช่นกัน

กลับมาที่คำถามของเราว่า เพียงเท่านี้น่าจะพอแล้วหรือไม่ที่จะจัดการกับปัญหาการคอร์รัปชันตรงนี้ผู้เขียนขอชวนผู้อ่านลองพิจารณาและตอบคำถามดังกล่าวในแง่มุมต่างๆ ตามสถานการณ์ดังต่อไปนี้เพื่อลองตอบคำถามดังกล่าวด้วยตัวเอง

สถานการณ์แรก สมมุติว่าผู้อ่านเป็นคนต่างชาติและต้องการจะขอวีซ่ามาประเทศไทย โดยยื่นขอวีซ่าผ่านทางตัวแทนเอกชนที่พิจารณาวีซ่าแทนรัฐบาลไทย ในกรณีนี้หากตัวแทนเอกชนดังกล่าวเรียกเงินเพิ่มเติมเพื่ออำนวยความสะดวกเป็นพิเศษโดยที่ไม่ได้มีการกำหนดเรื่องนี้ไว้เลย กรณีแบบนี้จะถือว่าเป็นการคอร์รัปชันหรือไม่ คำตอบของเรื่องนี้ก็คือ อาจจะเป็นการคอร์รัปชัน แต่ไม่ใช่การคอร์รัปชันตามกฎหมายไทย

สาเหตุก็คือ ปัจจุบันมุมมองเกี่ยวกับเรื่องการคอร์รัปชันตามกฎหมายไทยยังยึดโยงอยู่กับการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐเป็นหลัก ทว่า ในปัจจุบันภารกิจหลายอย่างของรัฐได้ถูกถ่ายโอนไปให้เอกชนช่วยทำเพื่อให้เกิดความสะดวกสบายมากขึ้น การที่กฎหมายกำหนดนิยามของคอร์รัปชันไว้เฉพาะการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐก็อาจจะไม่ครอบคลุม

สถานการณ์ที่สอง สมมุติว่าผู้อ่านเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและต้องการตั้งบุคคลใกล้ชิดเพื่อเข้ามาทำงานการเมืองร่วมด้วย กรณีเช่นนี้จะถือว่าเป็นการคอร์รัปชันหรือไม่ ปัญหาของการคอร์รัปชันในประเทศไทยคือ การยึดโยงอยู่กับผลประโยชน์ในทางทรัพย์สินมากกว่าจะสนใจพฤติกรรมการคอร์รัปชันทางสังคม ซึ่งมีความซับซ้อนกว่า และเป็นรูปแบบหนึ่งของการได้รับประโยชน์จากการใช้อำนาจรัฐ

สถานการณ์ที่สาม สมมุติว่าผู้อ่านเป็นนักการเมืองที่ต้องการทำนโยบายอะไรสักอย่างเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับเครือข่ายธุรกิจ กฎหมายจะครอบคลุมไปถึงหรือไม่ เพราะในปัจจุบันเรื่องใดจะเป็นการคอร์รัปชันต้องมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นฐานความผิดที่ชัดเจน

ทั้งสามสถานการณ์ข้างต้นกำลังบอกกับเราว่า กฎหมายมีข้อจำกัดในการนำไปปรับใช้กับพฤติกรรมของการคอร์รัปชันที่มีการเปลี่ยนแปลงเป็นพลวัต แต่กฎหมายทันทีที่มีการกำหนดนิยามหรือฐานความผิดไปแล้ว คำนิยามหรือฐานความผิดดังกล่าวก็จะเป็นอยู่ไปอย่างนั้นตลอดเวลาจนกว่าจะถูกยกเลิกหรือแก้ไข

นอกจากปัญหาในเรื่องการกำหนดนิยามหรือฐานความผิดแล้ว อีกปัญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นก็คือ แม้ว่าจะมีเจตนาดีที่จะให้มีกฎหมายหลายๆ ฉบับเข้ามาจัดการเรื่องการคอร์รัปชัน แต่ในทางปฏิบัติการมีกฎหมายหลายฉบับก็ไม่ใช่เรื่องดี เนื่องจากวัตถุประสงค์สำคัญของกฎหมายคือการทำหน้าที่เป็นจุดโฟกัสให้คนรับรู้ว่า สิ่งใดควรทำและสิ่งใดไม่ควรทำ แต่การมีกฎหมายหลายฉบับนั้นทำให้เกิดสถานการณ์หลุดโฟกัส เพราะทุกเรื่องกลายเป็นล้วนมีความสำคัญทั้งหมด ในขณะเดียวกันการมีกฎหมายหลายฉบับก็ทำให้พฤติกรรมบางอย่างหลุดพ้นไปจากเรื่องที่ควรจะให้ความสำคัญ เนื่องจากในการกำหนดฐานความผิดมีความละเอียดมาก แต่พฤติกรรมการคอร์รัปชันนั้นสามารถเลื่อนไหลไปตามบริบทของสภาพสังคม

ปัญหาอีกอย่างหนึ่งของกฎหมายก็คือ กฎหมายสร้างแรงจูงใจให้เกิดการคอร์รัปชันทั้งกับคนให้สินบนและคนรับสินบน กล่าวคือ กฎหมายหลายฉบับใช้วิธีการออกใบอนุญาต ซึ่งมีผลทำให้เกิดการผูกขาดหรือกีดกันคนให้เข้ามาประกอบธุรกิจยาก กฎหมายในลักษณะนี้สร้างแรงจูงใจให้เอกชนอาจจะให้สินบนกับเจ้าหน้าที่ของรัฐในการกีดกันคู่แข่งของตนให้ไม่สามารถเข้ามาขายสินค้าและบริการแข่งกับตนได้ ในขณะเดียวกันกฎหมายแบบนี้ก็สร้างแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่ของรัฐในการเรียกรับสินบนเพื่ออำนวยความสะดวกได้เช่นกัน

จะเห็นได้ว่าทั้งหมดนี้ได้บอกเรากลายๆ ว่าการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแก้ไขคอร์รัปชันอย่างเดียวอาจจะไม่เพียงพอ เพราะในตัวกฎหมายเองก็มีปัญหาที่ทำให้ไม่สามารถแก้ไขคอร์รัปชันได้เช่นกัน ไม่เพียงเท่านั้นความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันยังขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายๆ อย่าง เช่น ความสามารถตรวจสอบการกระทำ
ความผิด และความสามารถในการนำบุคคลมาลงโทษ

แต่ทั้งหมดนี้ไม่ได้หมายความว่าการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแก้ไขคอร์รัปชันจะไม่ได้มีความสำคัญอีกต่อไป การคอร์รัปชันยังคงเป็นพฤติกรรมที่ควรจะต้องถูกลงโทษอยู่ เพียงแต่กฎหมายควรจะต้องปรับเปลี่ยนให้เหมาะสมกับบริบทของการคอร์รัปชันมากขึ้น รวมถึงควรจะต้องมีการให้ความสำคัญกับมาตรการเชิงป้องกันมากขึ้น

การแก้ไขในเรื่องผู้เขียนขอเสนอแนะมาตรการ 3 ปรับ ได้แก่

ปรับที่ 1 ปรับมุมมองเกี่ยวกับพฤติกรรมการคอร์รัปชันให้กว้างขึ้น การแก้ไขนิยามการคอร์รัปชันอาจจะไม่ได้จำเป็นมาก เพราะการมีคำนิยามที่มีความชัดเจนยังมีความจำเป็นสำหรับการลงโทษพฤติกรรมคอร์รัปชัน แต่สิ่งที่ควรจะต้องปรับเปลี่ยนคือมุมมองเกี่ยวกับสิ่งที่เราเรียกว่าคอร์รัปชันให้ครอบคลุมไปถึงพฤติกรรมคอร์รัปชันอื่นๆ อาทิ การคอร์รัปชันทางสังคม การคอร์รัปชันที่เกิดขึ้นโดยเอกชนที่ทำหน้าที่แทนรัฐ โดยภาครัฐอาจจะต้องปรับกลยุทธ์โดยพยายามรวบรวมข้อมูลเพื่อมาวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของการคอร์รัปชันทางสังคมหรือการนำเอกชนมารับผิด

ปรับที่ 2 ปรับลดกฎหมายที่ไม่จำเป็น ดังที่กล่าวมาแล้วว่ากฎหมายนั้นอาจจะสร้างแรงจูงใจให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐและเอกชนในการร่วมมือกันคอร์รัปชันได้ ในขณะเดียวกันกฎหมายก็อาจจะนำมาสู่การสร้างจุดโฟกัสหลายจุด ทำให้การตรวจสอบการกระทำความผิดถูกทุ่มเทไปที่จุดสำคัญๆ

ปรับที่ 3 ปรับแรงจูงใจในกฎหมาย กฎหมายควรทำหน้าที่ออกแบบแรงจูงใจที่เหมาะสมสำหรับการคอร์รัปชัน ในปัจจุบันกฎหมายยังกำหนดความผิดสำหรับการให้สินบนหรือเรียกรับสินบน ทำให้เกิดปัญหาว่า ในการคอร์รัปชันบางครั้งผู้ให้สินบนอาจจะไม่ต้องการจะให้สินบน แต่ต้องการมีหลักฐานเพื่อเอาผิดก็จะมีปัญหาว่าบุคคลนั้นอาจจะมีความผิดไปด้วย เพราะกฎหมายมุ่งเอาผิดทั้งคนให้และคนรับ ทำให้คนให้สินบนมีแรงจูงใจเช่นเดียวกับคนรับ และเลือกปกปิดข้อมูลมากกว่าจะดำเนินคดี

ท้ายที่สุดอีกเรื่องที่มีความสำคัญคือ ภาครัฐควรร่วมมือกับประชาชนให้มากที่สุด โดยเริ่มต้นจากการเปิดเผยข้อมูลเพื่อให้นำไปสู่การช่วยกันสอดส่องการคอร์รัปชัน เพราะการจะบังคับกฎหมายเกี่ยวกับการคอร์รัปชันการรวบรวมพยานหลักฐานก็เป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้กัน การที่ภาครัฐจะมีข้อมูลพอจะดำเนินการได้ด้วยศักยภาพของภาครัฐอาจจะไม่เพียงพอ การเปิดเผยข้อมูลจึงเป็นจุดเริ่มต้นที่จะดึงประชาชนมาร่วมมือ

อีกครั้งกับงบฯ กลาง เมื่อประเทศไทยใช้งบกลางเป็นเสมือนสิ่งจำเป็น

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 17 มกราคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 ล่าช้ามาจากกรอบเวลาปกติค่อนข้างมากเนื่องจากช่วงของการเสนองบประมาณนั้นต่อเนื่องจากช่วงการเลือกตั้ง ทำให้ในท้ายที่สุด พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 มาถูกเสนอในช่วงปลายเดือนธันวาคม พ.ศ. 2566 ที่ผ่านมา และเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเมื่อต้นปีที่ผ่านมา

สิ่งที่น่าสนใจเกี่ยวกับงบประมาณในครั้งนี้ มีหลายเรื่อง อาทิ การตั้งรายการชดเชยเงินคงคลังไว้ในจำนวนที่ค่อนข้างสูง การตั้งงบประมาณของบางหน่วยงานที่ไม่ค่อยมีรายละเอียด และที่มีการถกเถียงบ่อยครั้งคือ การตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ที่ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาอีกครั้ง เนื่องจากปีนี้รัฐบาลได้ตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางไว้ 6.06 แสนล้านบาท ซึ่งทำให้เกิดปัญหาว่าเพราะเหตุใดรัฐบาลจึงเลือกตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางไว้สูง โดยเมื่อเปรียบเทียบกับรายการใช้จ่ายอื่นๆ แล้ว งบประมาณรายจ่ายงบกลางมากเป็นอันดับ 3 ดังปรากฏตามภาพ

งบประมาณรายจ่ายงบกลางคืออะไร

งบกลางหรืองบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยเป็นงบประมาณรายจ่ายรัฐบาลตั้งขึ้นสำหรับรายจ่ายที่ไม่ได้เป็นรายจ่ายเฉพาะของหน่วยรับงบประมาณ อาทิ ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการเสด็จพระราชดำเนินและต้อนรับประมุขต่างประเทศ, ค่าใช้จ่ายเพื่อชดใช้เงินทดลองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติฉุกเฉิน, ค่าใช้จ่ายตามโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ, ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ, เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ, และเงินชดเชยค่างานสิ่งก่อสร้าง

นอกจากนี้ งบประมาณรายจ่ายงบกลางอาจจะเป็นการตั้งรายการสำรองสำหรับการนำไปใช้จ่ายในฐานะเป็นเงินสำรองจ่ายของรัฐบาล อาทิ เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ หรือเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น

วัตถุประสงค์ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางจึงมีขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือให้กับรัฐบาลในการใช้งบประมาณได้คล่องตัวในการดำเนินนโยบาย และสามารถจัดการแก้ไขปัญหาตามสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างทันต่อเหตุการณ์ หรือสาเหตุที่มาจากความไม่แน่นอนของรายจ่ายในอนาคต[1]

ทั้งนี้ในประเทศที่ปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (รวมถึงไทย) จะมอบอำนาจสูงสุดทางการคลังให้เป็นการตัดสินใจของรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชนการกำหนดงบประมาณใดๆ จึงต้องสะท้อนต่อความจำเป็นเพื่อประโยชน์ของประชาชน[2] ในทางหลักการจึงกำหนดสิ่งที่เรียกว่า “งบประมาณต้องเฉพาะเจาะจง” กล่าวคือ การกำหนดให้งบประมาณต้องมีการระบุรายละเอียดของการใช้จ่ายให้ชัดเจนเพื่อควบคุมมิให้รัฐบาลนำเงินภาษีของประชาชนในรูปของงบประมาณรายจ่ายไปใช้จ่ายโดยไม่มีเหตุอันสมควร[3] และระบุแน่นอนว่ารัฐบาลเอางบประมาณไปใช้เพื่อการใด โดยเสนอกรอบวงเงินงบประมาณและเรื่องที่จะนำงบประมาณนั้นไปใช้ต่อรัฐสภาเพื่อขออนุมัติ

ดังนี้ การมีอยู่ของงบประมารายจ่ายงบกลางจึงเป็นข้อยกเว้นของหลักการงบประมาณต้องเฉพาะเจาะจง โดยยินยอมรัฐบาลตั้งงบประมาณไว้เพื่อสถานการณ์เฉพาะเรื่องโดยไม่กำหนดเป้าหมายหรือวงเงินค่าใช้จ่ายไว้ล่วงหน้าเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินหรือเหตุอันไม่แน่นอน

เมื่องบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นข้อยกเว้นของการตั้งงบประมาณทั่วๆ ไปแล้ว รัฐบาลก็ควรจะต้องงบประมาณส่วนนี้เท่าที่จำเป็นเสมือนเงินติดกระเป๋าเอาไว้ใช้ในยามฉุกเฉินจำเป็น เนื่องจากงบประมาณรายจ่ายงบกลางไม่สามารถระบุรายละเอียดหรือแผนของการใช้จ่าย และหน่วยรับงบประมาณลงไปได้อย่างชัดเจนผิดกับงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ รัฐสภาทำได้แต่เพียงการอนุมัติกรอบวงเงินของการใช้จ่ายเท่านั้น แต่ไม่อาจทราบรายละเอียดของการใช้จ่ายได้เลยจนกว่าจะมีการใช้จ่ายจริงเกิดขึ้นว่า งบประมาณดังกล่าวได้ใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใดโดยหน่วยงานใด การใช้จ่ายงบประมาณงบกลางจึงเป็นการปล่อยให้ฝ่ายรัฐบาลใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวตามดุลยพินิจของตน ดังคำที่คนทั่วไปเรียกกันว่า “ตีเช็คเปล่า”[4] ในลักษณะนี้จะเห็นได้ว่าลักษณะของงบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นเป็นสิ่งชั่วร้าย แต่เป็นสิ่งชั่วร้ายที่จำเป็น (lesser evil)

ในทางปฏิบัติของงบประมาณไทย

งบประมาณรายจ่ายงบกลางของประเทศไทยนั้นสวนทางกับการเป็นสิ่งชั่วร้ายที่จำเป็น แต่เป็นความจำเป็นอันชั่วร้าย กล่าวคือ ตลอดช่วงระยะเวลา 10 ปีที่ผ่านมารัฐบาลต่างๆ มีแนวโน้มที่จะตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางเพิ่มสูงขึ้นดังปรากฏตามภาพ อ้างอิงจากเอกสารวิชาการของสำนักงบประมาณรัฐสภาในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 – 2566 โดยพบว่าในช่วงเวลาดังกล่าวมีการจัดสรรงบกลางไป 4.96 ล้านล้านบาท คิดเป็นเฉลี่ย 4.96 แสนล้านบาทต่อปี[5]

ส่วนหนึ่งก็เพราะรายจ่ายที่อยู่ในวงเงินงบประมาณรายจ่ายงบกลางเพิ่มขึ้น โดยอันดับต้นๆ นั้นอยู่ในรายการที่รัฐจำเป็นต้องจ่ายคือ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ 2.24 ล้านล้านบาท คิดเป็น 45.24% หรือเฉลี่ย 2.24 แสนล้านบาทต่อปี (คำนวณจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 – 2566)[6] โดยในปีนี้รัฐบาลตั้งเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญไว้ 3.29 แสนล้านบาทโดยเป็นเงินจำนวนกว่ากึ่งหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายงบกลาง

ค่าใช้จ่ายส่วนนี้เป็นเรื่องที่รัฐบาลไม่อาจปฏิเสธได้ถึงความจำเป็นในการตั้งงบประมาณได้ รวมถึงเป็นภาพสะท้อนของการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุที่ค่อยๆ มีผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น ค่าใช้จ่ายในส่วนนี้จึงมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้น

แต่งบประมาณรายจ่ายงบกลางที่น่าจะมีปัญหามากที่สุดก็คือ งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็น งบประมาณรายการนี้แตกต่างจากงบประมาณรายจ่ายงบกลางประเภทอื่นๆ คือ วัตถุประสงค์ของการใช้จ่าย กล่าวคือ แม้ว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็น จะถูกกำหนดว่าต้องใช้เพื่อสถานการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น แต่กรณีของความฉุกเฉินและจำเป็นนี้คืออะไร ผิดกับกรณีของเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ที่มีความชัดเจนในแง่ของวัตถุประสงค์ เพียงแต่ไม่ชัดเจนในกลุ่มเป้าหมายผู้รับว่ามีกี่คน

เมื่อพิจารณาแนวโน้มในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทยจะพบว่า นับตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 เป็นต้นมาจนถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 มีแนวโน้มจะจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นเพิ่มมากขึ้น แม้ว่าในช่วงปี 6 ปีหลังจำนวนเงินจะไม่ได้เพิ่มขึ้นมาก เว้นแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ที่การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้มากเพื่อรับมือกับปัญหาการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19

แต่ในความเป็นจริงจะไม่ได้มีการเบิกจ่ายเต็มจำนวนที่ตั้งไว้ โดยสาเหตุหนึ่งอาจจะเป็นเพราะการตั้งงบประมาณของประเทศไทยไม่ค่อยมีพื้นที่เหลือสำหรับการนำงบประมาณไปใช้ในเรื่องที่จำเป็นและไม่อาจคาดหมายได้ ทำให้การรัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนการใช้งบประมาณไปกับสถานการณ์อย่างเหมาะสม

ไม่เพียงเท่านั้นการตั้งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้สูง หากตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นมากเกินไป ย่อมเสียโอกาสในการตั้งงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยรับงบประมาณอื่นที่มีรายการค่าใช้จ่ายที่ชัดเจนแน่นอนอยู่แล้ว[7] ทำให้รายการสำคัญๆ ที่รัฐบาลจำเป็นต้องใช้จ่ายอาจจะไม่ได้ถูกนำไปใช้จ่ายจริง

นอกจากนี้ ในเรื่องของการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองหรือฉุกเฉิน จากข้อสังเกตของสำนักงบประมาณของรัฐสภาพบว่า[8] รัฐบาลที่ผ่านมา (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564) มีพฤติกรรมที่จะใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินนโยบายที่สำคัญของรัฐบาล โดยนำเงินงบประมาณส่วนนี้ไปใช้ 3 เรื่อง ได้แก่

  1. การใช้จ่ายเพื่อแก้ไข ป้องกัน บรรเทาความเสียหายจากสถานการณ์ต่างๆ โดยมีสัดส่วนการใช้จ่ายทั้งสิ้นร้อยละ 53.5 ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 ซึ่งค่าใช้จ่ายเหล่านี้ ได้แก่ การฟื้นฟูเยียวยา ป้องกันภัยพิบัติ พัฒนาด้านการเกษตร รวมถึงแก้ไขปัญหาและเยียวยาผลกระทบจากโควิด-19
  2. การใช้จ่ายเพื่อนโยบายของรัฐบาลร้อยละ 25.26 ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 อาทิ การช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ผ่านกองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม โครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงเด็กแรกเกิด โครงการพัฒนาและเสริมสร้างความเข้มแข็งเศรษฐกิจฐานราก รวมทั้งมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจต่างๆ เช่น โครงการส่งเสริมการท่องเที่ยว โครงการชิม ช้อป ใช้
  3. การใช้จ่ายเพื่อดำเนินงานที่เป็นภารกิจประจำของหน่วยรับงบประมาณ เช่น การดำเนินงานของศูนย์บัญชาการแก้ไขปัญหาการทำประมงผิดกฎหมาย เป็นต้น

ดังจะเห็นได้ว่า บางรายการงบประมาณรัฐบาลสามารถตั้งงบประมาณรายการงบประมาณให้กับหน่วยรับงบประมาณปกติได้ โดยไม่จำเป็นต้องตั้งงบประมาณเผื่อไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉิน

นอกจากนี้ พบว่าในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลโอนงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณต่างๆ มาไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองหรือฉุกเฉินเพื่อมาดำเนินการใช้จ่ายเพื่อแก้ไข เยียวยา และลดผลกระทบจากโควิด-19[9] ซึ่งในความเป็นจริงรัฐบาลอาจจะตั้งงบประมาณส่วนนี้ไว้เป็นในแผนงานหรือโครงการของกระทรวงสาธารณสุขก็ได้ เพื่อให้กระทรวงสาธารณสุขเป็นหน่วยรับงบประมาณที่มีอำนาจในการเบิกจ่ายรองรับกับสถานการณ์โควิด-19 โดยที่รัฐสภาและประชาชนสามารถทราบแผนการใช้จ่ายได้ แต่รัฐบาลกลับเลือกที่จะตั้งไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นแทน

จะควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางอย่างไร

ดังกล่าวมาแล้วว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นเป็นสิ่งที่จำเป็น แต่ไม่ได้จำเป็นถึงขนาดต้องได้รับการจัดสรรงบประมาณไว้เป็นจำนวนมาก ในทางหลักการรัฐบาลควรจะใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางเสมือนกับเงินติดกระเป๋าในกรณีฉุกเฉิน เพราะในทางหลักการปฏิเสธไม่ได้ว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นมีข้อเสียที่ทำให้เกิดความยากในการติดตามและตรวจสอบความใช้จ่ายโดยรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชน รวมถึงเราไม่อาจคาดการณ์ล่วงหน้าได้ว่าการเบิกจ่ายดังกล่าวจะทำให้เกิดประโยชน์กับประชาชนเมื่อเทียบกับงบประมาณที่มีการใช้จ่ายไปหรือไม่

ในทางหลักการจึงมีความพยายามควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางเอาไว้ โดยกำหนดกรอบในการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางเอาไว้  อย่างไรก็ดี กรอบในการดำเนินการในปัจจุบันนั้นยังคงไม่ครอบคลุมและทำให้เกิดช่องว่างในการควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ดังนี้

เรื่องที่หนึ่ง พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดให้ตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางเฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลความจำเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง[10] ซึ่งสะท้อนหลักการว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางควรมีเท่าที่จำเป็น  นอกจากนี้ ภายใต้พระราชบัญญัตินี้ยังให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดกรอบวงเงินของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ไม่เกินร้อยละ 2 แต่ไม่เกินร้อยละ 3.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี[11]

อย่างไรก็ดี การกำหนดสัดส่วนของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้นในทางปฏิบัติไม่ได้ประสบความสำเร็จมาก เนื่องจากการปรับเปลี่ยนเพดานสัดส่วนดังกล่าวสามารถทำได้โดยคณะกรรมการการเงินการคลังของรัฐที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประธาน ทำให้ในทางปฏิบัติรัฐบาลมีดุลพินิจในการปรับสัดส่วนดังกล่าวได้ตามอำเภอใจ ดังเช่นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ปรับเพดานสัดส่วนเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นใหม่

เรื่องที่สอง พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ประกอบกับระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณ พ.ศ. 2562 ได้กำหนดเรื่องวิธีการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง โดยกำหนดให้หน่วยงานที่มีความต้องการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางให้แสดงเหตุผลความจำเป็นและรายละเอียดและจำนวนงบประมาณที่จะขอใช้ และยื่นคำขออนุมัติงบประมาณรายจ่ายงบกลาง พร้อมกับแผนการปฏิบัติงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณเป็นรายเดือนต่อผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเพื่อขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรี โดยเฉพาะในส่วนของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้น ระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พ.ศ. 2562 แต่ระเบียบดังกล่าวนั้นก็เพียงแต่กำหนดกรอบของเรื่องที่จะเบิกจ่ายไว้เพียงกว้างๆ ซึ่งเป็นลักษณะทั่วไปของกฎหมายไทยที่มีปัญหาในการตีความว่า “ความจำเป็นเร่งด่วน” ซึ่งเป็นเหตุในการใช้จ่ายนั้นคืออะไร[12]

ลักษณะดังกล่าวสะท้อนความไม่เพียงพอของรายละเอียดของเรื่องที่จะขอเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นที่ควรจะมีเงื่อนไขที่ชัดเจนกำกับว่าเรื่องใดคือเงื่อนไขที่จำเป็นบ้าง เพื่อปิดไม่ให้รัฐบาลนำโครงการที่เป็นนโยบายของรัฐบาลมาแทรกไว้ในงบประมาณส่วนนี้ ทั้งที่รัฐบาลสามารถตั้งรายการงบประมาณในส่วนนี้ได้ในรายการและแผนงานปกติ[13]

นอกจากนี้ กรอบดังกล่าวยังไม่ครอบคลุมในเชิงรายละเอียดที่เพียงพอ กฎหมายควรกำหนดกรอบในการขอรับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น โดยกำหนดรายละเอียดที่ชัดเจนโดยควรแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับหน่วยรับงบประมาณที่ดำเนินการ แผนงาน โครงการ กิจกรรม หรือมาตรการ วงเงินงบประมาณที่จะนำไปใช้จ่าย วัตถุประสงค์และความจำเป็นเร่งด่วนของการใช้จ่ายงบประมาณ แผนการดำเนินงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณ และผลสัมฤทธิ์ที่คาดว่าจะได้รับ เพื่อแสดงถึงความพร้อมความโปร่งใส และสามารถตรวจสอบการดำเนินการและการใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวได้[14]

กล่าวโดยสรุป งบประมาณรายจ่ายงบกลางยังคงเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับการบริหารประเทศ แต่ปัญหาของการใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวเป็นเรื่องที่ควรจะต้องหาทางแก้ไขเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินมีประสิทธิภาพ


เชิงอรรถ

[1] อัญชลี ทองอุ่น, “ปัญหาการใช้จ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทย,” (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขากฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2565), 34-35 และ 39.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “มหากาพย์งบประมาณรายจ่ายงบกลาง: วิธีคิดและมุมมองต่อความเหมาะสม,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 สิงหาคม 2564, สืบค้นเมื่อวันที่ 14 มกราคม 2567, สืบค้นจาก https://pridi.or.th/th/content/2021/08/802#_ftn1.

[3] สุปรียา แก้วละเอียด, กฎหมายการคลัง: ภาคงบประมาณแผ่นดิน (วิญญูชน 2563), 240.

[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2.

[5] วนิยดา ชูชาย, “งบประมาณรายจ่ายงบกลางของไทย: การจัดสรรและการบริหารงบประมาณ,” สำนักงบประมาณของรัฐสภา, 35.

[6] เพิ่งอ้าง, 38.

[7] สิทธิกร นิพภยะ, “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น,” เศรษฐสาร, 31 ตุลาคม 2562, สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2567, สืบค้นจาก https://setthasarn.econ.tu.ac.th/blog/detail/33#:~:text=งบประมาณรายจ่ายงบกลาง%20เป็น,หน่วยรับงบประมาณได้โดยตรง.

[8] วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 74-75.

[9] วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 74.

[10] มาตรา 22 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561.

[11] ประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กำหนดสัดส่วนต่างๆ เพื่อเป็นกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2563.

[12] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2.

[13] ดู วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 84.

[14] เพิ่งอ้าง, 83-84.

ความสำคัญของเงินคงคลังในประเทศไทย และระบบการคลังไทย

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 นี้จะเริ่มต้นช้ากว่าที่ผ่านมา เนื่องจากขั้นตอนและกระบวนการเสนองบประมาณอยู่ระหว่างลอยต่อของการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลทำให้งบประมาณประจำปีที่ควรจะต้องมีการเสนอและผ่านออกมาก่อนสิ้นเดือนกันยายนล่วงเลยมาจนเพิ่งจะเข้าสู่วาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 3 มกราคม 2567 ที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดี แม้งบประมาณจะยังไม่ผ่านออกมาก็ไม่ได้หมายความว่า ประเทศชาติจะไม่มีงบประมาณที่เปรียบเสมือนน้ำมันในการขับเคลื่อนการทำงานของประเทศ เพราะรัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ว่า ให้รัฐบาลใช้งบประมาณของปีที่แล้วไปพลางก่อนได้  นอกจากนี้ หากจำเป็นจริงๆ ประเทศยังมีสิ่งที่เรียกว่า “เงินคงคลัง” ที่อาจจะนำมาใช้เพื่อเสริมสภาพคล่องให้กับการบริหารประเทศของรัฐบาลได้

ทว่า “อันว่าเงินคงคลังสำคัญไฉน” เพราะในการจัดทำงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2567 นี้รัฐบาลได้ตั้งรายการงบประมาณเพื่อชดใช้เงินคงคลังเป็นจำนวน 118,361,130,500 บาท คิดเป็นร้อยละ 3.4 ของวงเงินงบประมาณที่ตั้งไว้ทั้งหมด (3,480,000,000,000 บาท)

ในบทความนี้ ผู้เขียนจึงขออธิบายความรู้โดยสังเขปเกี่ยวกับ “เงินคงคลัง” ในแง่ของความหมาย ความสำคัญ การนำเงินคงคลังมาใช้ และปัญหาของการนำเงินคงคลังมาใช้

เงินคงคลังคืออะไร : ความหมายและความสำคัญ

ในทางตำรานั้นได้อธิบายว่า ในอดีตเงินคงคลังหรือในภาษาอังกฤษเรียกว่า “Treasury Reserve” ซึ่งเป็นเงินเหลือจ่ายจากการใช้จ่ายของรัฐบาลในแต่ละปี และเนื่องจากภารกิจของรัฐบาลในอดีตมีไม่มากทำให้มีแนวคิดว่า ยิ่งมีเงินคงคลังมากเท่าใดก็ยิ่งดี เงินคงคลังจึงมีสถานะเป็นเงินสะสมของรัฐบาลที่เหลือจากการใช้งบประมาณรายจ่ายในปีก่อนๆ สะสมไว้เพื่อเป็นเงินสำรองเพื่อใช้จ่ายยามจำเป็น[1] แต่ในปัจจุบันการอธิบายเงินคงคลังในลักษณะนี้ไม่ได้รับความนิยมแล้ว เนื่องจากรัฐส่วนใหญ่ในปัจจุบันลดความสำคัญเกี่ยวกับการสะสมเงินเหลือจ่ายไว้เป็นเงินสำรอง[2]

“เงินคงคลัง” ในปัจจุบันอยู่ในฐานะเป็น Treasury Balance โดยหมายถึงเงินที่รัฐบาลมีอยู่และใช้หมุนเวียนจ่ายอยู่ทุกวัน[3] ซึ่งเป็นการอธิบายเงินคงคลังในฐานะการบริหารเงินสด (และสิ่งที่ใกล้เคียงเงินสด) ที่รัฐมีไว้ใช้จ่ายในการดำเนินงานของรัฐ โดยเป็นตัวเลขของปริมาณเงินที่รัฐบาลมีอยู่ในคลัง ณ ขณะใดขณะหนึ่ง[4]

เงินคงคลัง

ระดับเงินคงคลัง ณ สิ้นปี = เงินคงคลังเมื่อต้นปี + รายได้ของรัฐบาล + เงินกู้ของรัฐบาล + รายรับเงินนอกงบประมาณ – รายจ่ายเงินในงบประมาณ – รายจ่ายเงินนอกงบประมาณ

ที่มา: สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (2555)

ส่วนประกอบของเงินคงคลังประกอบไปด้วยเงินสดและสิ่งที่ใกล้เคียงเงินสด ได้แก่ (1) เงินคงคลัง ณ ธนาคารแห่งประเทศไทย (2) เงินสด ณ สำนักงานคลังจังหวัด/อำเภอ (3) ธนบัตร/เหรียญกษาปณ์ ณ กรมธนารักษ์ (4) เงินคงคลังระหว่างทาง (5) เงินฝากที่ธนาคารกรุงไทย[5] ซึ่งเป็นรายการตามมาตรา 4 ของพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ซึ่งเป็นเงินรายได้แผ่นที่รัฐบาลรับไว้โดยไม่มีข้อผูกพันที่ต้องจ่าย และเงินที่รัฐบาลรับไว้โดยมีข้อผูกพันต้องจ่าย[6]

ความเข้าใจผิดเกี่ยวกับเงินคงคลัง

ดังกล่าวมาแล้วว่า “เงินคงคลัง” คือ ปริมาณเงินสด (และสิ่งที่คล้ายคลึงกัน) ที่รัฐบาลถืออยู่ในเวลาหนึ่ง  ฉะนั้น เงินคงคลังจึงไม่ได้สะท้อนถึงความมั่นคงทางการคลังของประเทศ การมีเงินคงคลังมากจึงไม่ได้สะท้อนว่า ประเทศไทยมีความมั่นคงทางการคลังมากเช่นกัน นายกรณ์ จาติกวณิช อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้เคยกล่าวว่า “…สมมติว่าอยากให้มีเงินคงคลังเยอะๆ ก็ไปกู้มาเยอะๆ…”[7] สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นความเข้าใจผิดเกี่ยวกับเงินคงคลัง

ในอดีตที่ผ่านมาอาจจะมีข่าวคราวตามหน้าหนังสือพิมพ์หรือโทรทัศน์ว่า นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของไทยจะนำตัวเลขเงินคงคลังมาแถลงให้สื่อมวลชนทราบ หรือนำมากล่าวอ้างในโอกาสต่างๆ ในเชิงว่าเสถียรภาพของการคลังประเทศชาติกำลังดีเพราะมีเงินเก็บสะสมไว้มาก เพื่อใช้เป็นเงินสำรองที่ใช้ในยามจำเป็น

เนื่องจากเงินคงคลังที่อยู่ในฐานะเงินออม (เงินคงคลังเมื่อต้นปี) เป็นเพียงส่วนหนึ่งของเงินคลังทั้งหมดเท่านั้น ซึ่งในเรื่องนี้ ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ ตั้งข้อสังเกตว่าการอธิบายในลักษณะนี้ไม่ถูกต้องทั้งหมด เนื่องจากระดับของเงินคงคลังขึ้นอยู่กับการรับจ่ายเงินของรัฐบาล

ในขณะเดียวกันเสถียรภาพทางการคลังของรัฐบาล แต่ควรพิจารณาถึงข้อผูกพันในการจ่ายเงินของรัฐบาลด้วย[8] ว่าในเวลานั้นมีภาระผูกพันในลักษณะใดบ้าง ซึ่งสิ่งเหล่านี้อาจจะนำไปสู่การขาดดุลทางการคลังของประเทศจากการก่อหนี้สาธารณะในสัดส่วนที่สูงจากการกู้เงินไปใช้ในเรื่องที่ไม่จำเป็น ซึ่งนำไปสู่ปัญหาทางการคลังที่แท้จริง

เราจะใช้เงินคงคลังในบริบทไหน : การนำเงินคงคลังมาใช้

ความสำคัญของเงินคงคลัง คือ การทำหน้าที่เป็นบัญชีการเงินของรัฐบาล[9] โดยทำหน้าที่เป็นบัญชีเงินขาข้าและบัญชีเงินขาจ่ายตามที่กฎหมายกำหนดในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม พระราชบัญญัติโอนงบประมาณ พระราชกำหนดเฉพาะที่ออกตามกฎหมาย และรัฐธรรมนูญ[10] โดยการนำเงินคงคลังไปใช้สามารถเอาไปใช้ได้ใน 5 ลักษณะ ดังนี้[11]

  1. รายการจ่ายที่มีการอนุญาตให้จ่ายเงินได้แล้ว ตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่เงินที่ตั้งไว้มีจำนวนไม่พอจ่าย หรือพฤติการณ์เกิดขึ้นให้มีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
  2. รายการจ่ายตามกฎหมายกำหนดให้ต้องจ่ายเงินเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายนั้นๆ และมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
  3. รายการจ่ายตามข้อผูกพันกับรัฐบาลต่างประเทศหรือสถาบันการเงินระหว่างประเทศที่กระทำให้ต้องจ่ายเงินและมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
  4. รายการจ่ายเพื่อซื้อคืนหรือไถ่ถอนพันธบัตรของรัฐบาล หรือตราสารเงินกู้ของกระทรวงการคลัง หรือชำระหนี้ตามสัญญากู้ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กู้ ตามจำนวนที่รัฐบาลเห็นสมควร
  5. รายการจ่ายเพื่อซื้อเงินตราต่างประเทศ พันธบัตรของรัฐบาลต่างประเทศหรือหลักทรัพย์ที่มั่นคงในต่างประเทศที่ไม่ใช่หุ้น ในสกุลเงินตราที่ต้องชำระหนี้ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กู้และในวงเงินไม่เกินจำนวนหนี้ที่ถึงกำหนดชำระในช่วงระยะเวลาไม่เกิน 5 ปี เพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในการชำระหนี้เมื่อถึงกำหนด

จากลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ว่าเงินคงคลังทำหน้าที่เป็นตัวช่วยสร้างสภาพคล่องทางการคลังให้กับรัฐบาลในการทำกิจกรรมทางการคลังต่างๆ โดยนำเงินจากบัญชีเงินคงคลังมาใช้เพื่อวัตถุประสงค์ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย[12] หรือกำหนดให้ใช้ไปพลางก่อนระหว่างที่ยังไม่มีงบประมาณรายจ่ายประจำปีในรายการที่รัฐบาลต้องการดำเนินการ[13]

ตามกฎหมายกำหนดให้เมื่อมีการจ่ายเงินทั้ง 5 รายการดังกล่าวไปแล้วจะต้องตั้งเงินรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยการโอนงบประมาณรายจ่าย หรือกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณในปีถัดไป[14]

ปัญหาของการนำเงินคงคลังมาใช้

ปัญหาของการนำเงินคงคลังมาใช้นั้นไม่ได้อยู่ที่ว่า ระดับเงินคงคลังอยู่ในระดับที่เหมาะสมหรือไม่แบบแต่ก่อน แต่ปัญหาสำคัญของการนำเงินคงคลังไปใช้อยู่ที่การใช้ในสถานการณ์ที่จริงๆ แล้วควรจะครอบคลุมอยู่ในรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี ดังเช่นในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 ก็คือ การตั้งรายการชดใช้เงินคงคลังจำนวน 118,361,130,500 บาท

ในความเป็นจริงเงินคงคลังเป็นเงินที่ช่วยเสริมสภาพคล่องในการใช้จ่ายของรัฐบาลในกรณีที่เงินงบประมาณที่ตั้งไว้ไม่เพียงพอจะเอาไปใช้กับเรื่องที่รัฐบาลจะทำ ปัญหาจึงเกิดขึ้นว่า ในกรณีที่รัฐบาลตั้งงบประมาณไว้ต่ำกว่าความเป็นจริงหรือจัดสรรงบประมาณไม่ตรงกับความต้องการใช้งบประมาณ ทำให้รัฐบาลต้องนำเงินคงคลังมาใช้แทน

ซึ่งในกรณีของรายการชดใช้เงินคงคลังในงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 นี้ถูกเอาไปชดใช้เงินเดือนบุคลากรและบำเหน็จบำนาญ ทั้งๆ ที่งบประมาณส่วนนี้รัฐบาลน่าจะสามารถคาดหมายปริมาณของเงินที่จะนำไปใช้จ่ายได้ แต่กลายเป็นว่าในช่วง 2 ปีที่ผ่านมารัฐบาลที่แล้วตั้งงบประมาณในส่วนนี้ไว้ต่ำกว่าความเป็นจริง จึงทำให้ต้องนำเงินคงคลังมาใช้เพื่อจ่ายไปพลางก่อนแล้วจึงค่อยมาจ่ายคืนในภายหลัง[15]

สภาพปัญหานี้ทำให้เกิดเรื่องตามมา 2 ประการ คือ ประการแรก ตัวเลขค่าใช้จ่าย (เงินเดือนบุคลากรและบำเหน็จบำนาญ) ของการใช้จ่ายจริงของรัฐบาลไม่ถูกรับรู้ในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี และ ประการที่สองการต้องคอยตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อชดเชยเงินคงคลังทำให้เกิดข้อจำกัดในการตั้งงบประมาณ และทำให้รัฐบาลมีพื้นที่ในการนำงบประมาณไปใช้จำกัดลง (รายการชดใช้เงินคงคลังมากเป็นอันดับ 3 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี)

สถานการณ์ดังกล่าวมีแนวโน้มจะเกิดขึ้นซ้ำได้เช่นกัน เนื่องจากการจัดทำงบประมาณของประเทศไทยในปัจจุบันมีข้อจำกัดค่อนข้างมากเนื่องจากในวงเงินงบประมาณของประเทศจำนวน 3,480,000,000,000 บาท รัฐบาลต้องนำงบประมาณไปใช้กับรายการใช้จ่ายที่มีลักษณะเป็นการใช้จ่ายตามสิทธิ ค่าใช้จ่ายตามข้อผูกพัน และค่าใช้จ่ายขั้นพื้นฐาน ซึ่งค่าใช้จ่ายเหล่านี้เป็นค่าใช้จ่ายประจำที่รัฐบาลต้องจ่าย ทำให้รัฐบาลมีข้อจำกัดด้านงบประมาณสำหรับการดำเนินนโยบายของตัวเอง ทำให้รัฐบาลอาจจะตั้งงบประมาณไว้ต้องตั้งงบประมาณไว้ต่ำกว่าความเป็นจริงเพื่อให้มีการตั้งรายการเอาไว้ในงบประมาณแล้วนำเงินคงคลังมาใช้ในส่วนที่ขาดไป

กล่าวโดยสรุป เงินคงคลังนั้นไม่ได้เท่ากับเงินสำรองของประเทศ แต่หมายถึงเงินสด (และสิ่งที่คล้ายคลึงกัน) ในมือของรัฐบาล การใช้จ่ายเงินคงคลังจึงไม่เท่ากับการนำเงินสำรองของประเทศออกมาใช้ แต่เป็นการจ่ายเงินตามปกติในการบริหารราชการของรัฐบาล การนำเสนอข้อมูลโดยเอาตัวเลขของสัดส่วนเงินคงคลังออกมานำเสนอเพื่อแสดงความมั่นคงทางการคลังจึงไม่ใช่เรื่องที่ถูกต้อง


เชิงอรรถ

[1] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, “เงินคงคลัง,” ใน อนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพ ชวนชื่น นิติทัณฑ์ประภาศ, (กรุงเทพฯ: ห้างหุ้นส่วนจำกัด ฟันนี่พับบลิชชิ่ง, 2533), 91.

[2] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, “อันว่าเงินคงคลังนั้นเป็นฉันใด,” (2548) วารสารการงบประมาณ 2 (5) 7:9.

[3] เพิ่งอ้าง, 14.

[4] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, เงินคงคลังในระบบเศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2528), 7.

[5] พรชัย ฐีระเวช, “โครงการวิจัยเรื่อง การศึกษาระดับเงินคงคลังที่เหมาะสม,” (รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์เสนอต่อสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, 2555), 34.

[6] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, 95.

[7] เอกพล บรรลือ, “เงินคงคลังที่หายไปสะท้อนอะไร?,” The Momentum, 7 กุมภาพันธ์ 2560 [Online], เข้าถึงเมื่อวันที่ 4 มกราคม 2567, เข้าถึงจาก https://themomentum.co/เงินคงคลังที่หายไปสะท้/.

[8] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, 86 และ 97.

[9] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 32.

[10] ณัฐพงศ์ พันธุ์ไชย, “เงินคงคลัง,” สภาผู้แทนราษฎร [Online], เข้าถึงเมื่อวันที่ 4 มกราคม 2567, เข้าถึงจาก https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parliament_parcy/ewt_dl_link.php?nid=29451.

[11] มาตรา 7 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491.

[12] มาตรา 7 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491.

[13] มาตรา 6 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491.

[14] มาตรา 6 และมาตรา 7 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491.

[15] ThaiPBS, “ศิริกัญญาเปิดใต้พรมงบฯ รัฐบาลเศรษฐาหลายเรื่องต้องจ่าย แต่ไม่ได้ตั้งงบฯ,” ThaiPBS 4 มกราคม 2567 [Online], เข้าถึงเมื่อ 4 มกราคม 2567, เข้าถึงจาก https://www.thaipbs.or.th/news/content/335614.