อีกครั้งกับงบฯ กลาง เมื่อประเทศไทยใช้งบกลางเป็นเสมือนสิ่งจำเป็น

มกราคม 17, 2024มีนาคม 13, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 17 มกราคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 ล่าช้ามาจากกรอบเวลาปกติค่อนข้างมากเนื่องจากช่วงของการเสนองบประมาณนั้นต่อเนื่องจากช่วงการเลือกตั้ง ทำให้ในท้ายที่สุด พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 มาถูกเสนอในช่วงปลายเดือนธันวาคม พ.ศ. 2566 ที่ผ่านมา และเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเมื่อต้นปีที่ผ่านมา

สิ่งที่น่าสนใจเกี่ยวกับงบประมาณในครั้งนี้ มีหลายเรื่อง อาทิ การตั้งรายการชดเชยเงินคงคลังไว้ในจำนวนที่ค่อนข้างสูง การตั้งงบประมาณของบางหน่วยงานที่ไม่ค่อยมีรายละเอียด และที่มีการถกเถียงบ่อยครั้งคือ การตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ที่ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาอีกครั้ง เนื่องจากปีนี้รัฐบาลได้ตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางไว้ 6.06 แสนล้านบาท ซึ่งทำให้เกิดปัญหาว่าเพราะเหตุใดรัฐบาลจึงเลือกตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางไว้สูง โดยเมื่อเปรียบเทียบกับรายการใช้จ่ายอื่นๆ แล้ว งบประมาณรายจ่ายงบกลางมากเป็นอันดับ 3 ดังปรากฏตามภาพ

งบประมาณรายจ่ายงบกลางคืออะไร

งบกลางหรืองบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยเป็นงบประมาณรายจ่ายรัฐบาลตั้งขึ้นสำหรับรายจ่ายที่ไม่ได้เป็นรายจ่ายเฉพาะของหน่วยรับงบประมาณ อาทิ ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการเสด็จพระราชดำเนินและต้อนรับประมุขต่างประเทศ, ค่าใช้จ่ายเพื่อชดใช้เงินทดลองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติฉุกเฉิน, ค่าใช้จ่ายตามโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ, ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ, เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ, และเงินชดเชยค่างานสิ่งก่อสร้าง

นอกจากนี้ งบประมาณรายจ่ายงบกลางอาจจะเป็นการตั้งรายการสำรองสำหรับการนำไปใช้จ่ายในฐานะเป็นเงินสำรองจ่ายของรัฐบาล อาทิ เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ หรือเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น

วัตถุประสงค์ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางจึงมีขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือให้กับรัฐบาลในการใช้งบประมาณได้คล่องตัวในการดำเนินนโยบาย และสามารถจัดการแก้ไขปัญหาตามสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างทันต่อเหตุการณ์ หรือสาเหตุที่มาจากความไม่แน่นอนของรายจ่ายในอนาคต[1]

ทั้งนี้ในประเทศที่ปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (รวมถึงไทย) จะมอบอำนาจสูงสุดทางการคลังให้เป็นการตัดสินใจของรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชนการกำหนดงบประมาณใดๆ จึงต้องสะท้อนต่อความจำเป็นเพื่อประโยชน์ของประชาชน[2] ในทางหลักการจึงกำหนดสิ่งที่เรียกว่า “งบประมาณต้องเฉพาะเจาะจง” กล่าวคือ การกำหนดให้งบประมาณต้องมีการระบุรายละเอียดของการใช้จ่ายให้ชัดเจนเพื่อควบคุมมิให้รัฐบาลนำเงินภาษีของประชาชนในรูปของงบประมาณรายจ่ายไปใช้จ่ายโดยไม่มีเหตุอันสมควร[3] และระบุแน่นอนว่ารัฐบาลเอางบประมาณไปใช้เพื่อการใด โดยเสนอกรอบวงเงินงบประมาณและเรื่องที่จะนำงบประมาณนั้นไปใช้ต่อรัฐสภาเพื่อขออนุมัติ

ดังนี้ การมีอยู่ของงบประมารายจ่ายงบกลางจึงเป็นข้อยกเว้นของหลักการงบประมาณต้องเฉพาะเจาะจง โดยยินยอมรัฐบาลตั้งงบประมาณไว้เพื่อสถานการณ์เฉพาะเรื่องโดยไม่กำหนดเป้าหมายหรือวงเงินค่าใช้จ่ายไว้ล่วงหน้าเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินหรือเหตุอันไม่แน่นอน

เมื่องบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นข้อยกเว้นของการตั้งงบประมาณทั่วๆ ไปแล้ว รัฐบาลก็ควรจะต้องงบประมาณส่วนนี้เท่าที่จำเป็นเสมือนเงินติดกระเป๋าเอาไว้ใช้ในยามฉุกเฉินจำเป็น เนื่องจากงบประมาณรายจ่ายงบกลางไม่สามารถระบุรายละเอียดหรือแผนของการใช้จ่าย และหน่วยรับงบประมาณลงไปได้อย่างชัดเจนผิดกับงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ รัฐสภาทำได้แต่เพียงการอนุมัติกรอบวงเงินของการใช้จ่ายเท่านั้น แต่ไม่อาจทราบรายละเอียดของการใช้จ่ายได้เลยจนกว่าจะมีการใช้จ่ายจริงเกิดขึ้นว่า งบประมาณดังกล่าวได้ใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใดโดยหน่วยงานใด การใช้จ่ายงบประมาณงบกลางจึงเป็นการปล่อยให้ฝ่ายรัฐบาลใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวตามดุลยพินิจของตน ดังคำที่คนทั่วไปเรียกกันว่า “ตีเช็คเปล่า”[4] ในลักษณะนี้จะเห็นได้ว่าลักษณะของงบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นเป็นสิ่งชั่วร้าย แต่เป็นสิ่งชั่วร้ายที่จำเป็น (lesser evil)

ในทางปฏิบัติของงบประมาณไทย

งบประมาณรายจ่ายงบกลางของประเทศไทยนั้นสวนทางกับการเป็นสิ่งชั่วร้ายที่จำเป็น แต่เป็นความจำเป็นอันชั่วร้าย กล่าวคือ ตลอดช่วงระยะเวลา 10 ปีที่ผ่านมารัฐบาลต่างๆ มีแนวโน้มที่จะตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางเพิ่มสูงขึ้นดังปรากฏตามภาพ อ้างอิงจากเอกสารวิชาการของสำนักงบประมาณรัฐสภาในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 – 2566 โดยพบว่าในช่วงเวลาดังกล่าวมีการจัดสรรงบกลางไป 4.96 ล้านล้านบาท คิดเป็นเฉลี่ย 4.96 แสนล้านบาทต่อปี[5]

ส่วนหนึ่งก็เพราะรายจ่ายที่อยู่ในวงเงินงบประมาณรายจ่ายงบกลางเพิ่มขึ้น โดยอันดับต้นๆ นั้นอยู่ในรายการที่รัฐจำเป็นต้องจ่ายคือ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ 2.24 ล้านล้านบาท คิดเป็น 45.24% หรือเฉลี่ย 2.24 แสนล้านบาทต่อปี (คำนวณจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 – 2566)[6] โดยในปีนี้รัฐบาลตั้งเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญไว้ 3.29 แสนล้านบาทโดยเป็นเงินจำนวนกว่ากึ่งหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายงบกลาง

ค่าใช้จ่ายส่วนนี้เป็นเรื่องที่รัฐบาลไม่อาจปฏิเสธได้ถึงความจำเป็นในการตั้งงบประมาณได้ รวมถึงเป็นภาพสะท้อนของการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุที่ค่อยๆ มีผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น ค่าใช้จ่ายในส่วนนี้จึงมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้น

แต่งบประมาณรายจ่ายงบกลางที่น่าจะมีปัญหามากที่สุดก็คือ งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็น งบประมาณรายการนี้แตกต่างจากงบประมาณรายจ่ายงบกลางประเภทอื่นๆ คือ วัตถุประสงค์ของการใช้จ่าย กล่าวคือ แม้ว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็น จะถูกกำหนดว่าต้องใช้เพื่อสถานการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น แต่กรณีของความฉุกเฉินและจำเป็นนี้คืออะไร ผิดกับกรณีของเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ที่มีความชัดเจนในแง่ของวัตถุประสงค์ เพียงแต่ไม่ชัดเจนในกลุ่มเป้าหมายผู้รับว่ามีกี่คน

เมื่อพิจารณาแนวโน้มในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทยจะพบว่า นับตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 เป็นต้นมาจนถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 มีแนวโน้มจะจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นเพิ่มมากขึ้น แม้ว่าในช่วงปี 6 ปีหลังจำนวนเงินจะไม่ได้เพิ่มขึ้นมาก เว้นแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ที่การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้มากเพื่อรับมือกับปัญหาการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19

แต่ในความเป็นจริงจะไม่ได้มีการเบิกจ่ายเต็มจำนวนที่ตั้งไว้ โดยสาเหตุหนึ่งอาจจะเป็นเพราะการตั้งงบประมาณของประเทศไทยไม่ค่อยมีพื้นที่เหลือสำหรับการนำงบประมาณไปใช้ในเรื่องที่จำเป็นและไม่อาจคาดหมายได้ ทำให้การรัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนการใช้งบประมาณไปกับสถานการณ์อย่างเหมาะสม

ไม่เพียงเท่านั้นการตั้งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้สูง หากตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นมากเกินไป ย่อมเสียโอกาสในการตั้งงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยรับงบประมาณอื่นที่มีรายการค่าใช้จ่ายที่ชัดเจนแน่นอนอยู่แล้ว[7] ทำให้รายการสำคัญๆ ที่รัฐบาลจำเป็นต้องใช้จ่ายอาจจะไม่ได้ถูกนำไปใช้จ่ายจริง

นอกจากนี้ ในเรื่องของการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองหรือฉุกเฉิน จากข้อสังเกตของสำนักงบประมาณของรัฐสภาพบว่า[8] รัฐบาลที่ผ่านมา (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564) มีพฤติกรรมที่จะใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินนโยบายที่สำคัญของรัฐบาล โดยนำเงินงบประมาณส่วนนี้ไปใช้ 3 เรื่อง ได้แก่

การใช้จ่ายเพื่อแก้ไข ป้องกัน บรรเทาความเสียหายจากสถานการณ์ต่างๆ โดยมีสัดส่วนการใช้จ่ายทั้งสิ้นร้อยละ 53.5 ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 ซึ่งค่าใช้จ่ายเหล่านี้ ได้แก่ การฟื้นฟูเยียวยา ป้องกันภัยพิบัติ พัฒนาด้านการเกษตร รวมถึงแก้ไขปัญหาและเยียวยาผลกระทบจากโควิด-19
การใช้จ่ายเพื่อนโยบายของรัฐบาลร้อยละ 25.26 ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 อาทิ การช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ผ่านกองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม โครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงเด็กแรกเกิด โครงการพัฒนาและเสริมสร้างความเข้มแข็งเศรษฐกิจฐานราก รวมทั้งมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจต่างๆ เช่น โครงการส่งเสริมการท่องเที่ยว โครงการชิม ช้อป ใช้
การใช้จ่ายเพื่อดำเนินงานที่เป็นภารกิจประจำของหน่วยรับงบประมาณ เช่น การดำเนินงานของศูนย์บัญชาการแก้ไขปัญหาการทำประมงผิดกฎหมาย เป็นต้น

ดังจะเห็นได้ว่า บางรายการงบประมาณรัฐบาลสามารถตั้งงบประมาณรายการงบประมาณให้กับหน่วยรับงบประมาณปกติได้ โดยไม่จำเป็นต้องตั้งงบประมาณเผื่อไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉิน

นอกจากนี้ พบว่าในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลโอนงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณต่างๆ มาไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองหรือฉุกเฉินเพื่อมาดำเนินการใช้จ่ายเพื่อแก้ไข เยียวยา และลดผลกระทบจากโควิด-19[9] ซึ่งในความเป็นจริงรัฐบาลอาจจะตั้งงบประมาณส่วนนี้ไว้เป็นในแผนงานหรือโครงการของกระทรวงสาธารณสุขก็ได้ เพื่อให้กระทรวงสาธารณสุขเป็นหน่วยรับงบประมาณที่มีอำนาจในการเบิกจ่ายรองรับกับสถานการณ์โควิด-19 โดยที่รัฐสภาและประชาชนสามารถทราบแผนการใช้จ่ายได้ แต่รัฐบาลกลับเลือกที่จะตั้งไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นแทน

จะควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางอย่างไร

ดังกล่าวมาแล้วว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นเป็นสิ่งที่จำเป็น แต่ไม่ได้จำเป็นถึงขนาดต้องได้รับการจัดสรรงบประมาณไว้เป็นจำนวนมาก ในทางหลักการรัฐบาลควรจะใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางเสมือนกับเงินติดกระเป๋าในกรณีฉุกเฉิน เพราะในทางหลักการปฏิเสธไม่ได้ว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นมีข้อเสียที่ทำให้เกิดความยากในการติดตามและตรวจสอบความใช้จ่ายโดยรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชน รวมถึงเราไม่อาจคาดการณ์ล่วงหน้าได้ว่าการเบิกจ่ายดังกล่าวจะทำให้เกิดประโยชน์กับประชาชนเมื่อเทียบกับงบประมาณที่มีการใช้จ่ายไปหรือไม่

ในทางหลักการจึงมีความพยายามควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางเอาไว้ โดยกำหนดกรอบในการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางเอาไว้ อย่างไรก็ดี กรอบในการดำเนินการในปัจจุบันนั้นยังคงไม่ครอบคลุมและทำให้เกิดช่องว่างในการควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ดังนี้

เรื่องที่หนึ่ง พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดให้ตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางเฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลความจำเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง[10] ซึ่งสะท้อนหลักการว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางควรมีเท่าที่จำเป็น นอกจากนี้ ภายใต้พระราชบัญญัตินี้ยังให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดกรอบวงเงินของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ไม่เกินร้อยละ 2 แต่ไม่เกินร้อยละ 3.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี[11]

อย่างไรก็ดี การกำหนดสัดส่วนของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้นในทางปฏิบัติไม่ได้ประสบความสำเร็จมาก เนื่องจากการปรับเปลี่ยนเพดานสัดส่วนดังกล่าวสามารถทำได้โดยคณะกรรมการการเงินการคลังของรัฐที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประธาน ทำให้ในทางปฏิบัติรัฐบาลมีดุลพินิจในการปรับสัดส่วนดังกล่าวได้ตามอำเภอใจ ดังเช่นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ปรับเพดานสัดส่วนเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นใหม่

เรื่องที่สอง พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ประกอบกับระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณ พ.ศ. 2562 ได้กำหนดเรื่องวิธีการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง โดยกำหนดให้หน่วยงานที่มีความต้องการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางให้แสดงเหตุผลความจำเป็นและรายละเอียดและจำนวนงบประมาณที่จะขอใช้ และยื่นคำขออนุมัติงบประมาณรายจ่ายงบกลาง พร้อมกับแผนการปฏิบัติงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณเป็นรายเดือนต่อผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเพื่อขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรี โดยเฉพาะในส่วนของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้น ระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พ.ศ. 2562 แต่ระเบียบดังกล่าวนั้นก็เพียงแต่กำหนดกรอบของเรื่องที่จะเบิกจ่ายไว้เพียงกว้างๆ ซึ่งเป็นลักษณะทั่วไปของกฎหมายไทยที่มีปัญหาในการตีความว่า “ความจำเป็นเร่งด่วน” ซึ่งเป็นเหตุในการใช้จ่ายนั้นคืออะไร[12]

ลักษณะดังกล่าวสะท้อนความไม่เพียงพอของรายละเอียดของเรื่องที่จะขอเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นที่ควรจะมีเงื่อนไขที่ชัดเจนกำกับว่าเรื่องใดคือเงื่อนไขที่จำเป็นบ้าง เพื่อปิดไม่ให้รัฐบาลนำโครงการที่เป็นนโยบายของรัฐบาลมาแทรกไว้ในงบประมาณส่วนนี้ ทั้งที่รัฐบาลสามารถตั้งรายการงบประมาณในส่วนนี้ได้ในรายการและแผนงานปกติ[13]

นอกจากนี้ กรอบดังกล่าวยังไม่ครอบคลุมในเชิงรายละเอียดที่เพียงพอ กฎหมายควรกำหนดกรอบในการขอรับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น โดยกำหนดรายละเอียดที่ชัดเจนโดยควรแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับหน่วยรับงบประมาณที่ดำเนินการ แผนงาน โครงการ กิจกรรม หรือมาตรการ วงเงินงบประมาณที่จะนำไปใช้จ่าย วัตถุประสงค์และความจำเป็นเร่งด่วนของการใช้จ่ายงบประมาณ แผนการดำเนินงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณ และผลสัมฤทธิ์ที่คาดว่าจะได้รับ เพื่อแสดงถึงความพร้อมความโปร่งใส และสามารถตรวจสอบการดำเนินการและการใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวได้[14]

กล่าวโดยสรุป งบประมาณรายจ่ายงบกลางยังคงเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับการบริหารประเทศ แต่ปัญหาของการใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวเป็นเรื่องที่ควรจะต้องหาทางแก้ไขเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินมีประสิทธิภาพ

เชิงอรรถ

[1] อัญชลี ทองอุ่น, “ปัญหาการใช้จ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทย,” (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขากฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2565), 34-35 และ 39.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “มหากาพย์งบประมาณรายจ่ายงบกลาง: วิธีคิดและมุมมองต่อความเหมาะสม,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 สิงหาคม 2564, สืบค้นเมื่อวันที่ 14 มกราคม 2567, สืบค้นจาก https://pridi.or.th/th/content/2021/08/802#_ftn1.

[3] สุปรียา แก้วละเอียด, กฎหมายการคลัง: ภาคงบประมาณแผ่นดิน (วิญญูชน 2563), 240.

[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2.

[5] วนิยดา ชูชาย, “งบประมาณรายจ่ายงบกลางของไทย: การจัดสรรและการบริหารงบประมาณ,” สำนักงบประมาณของรัฐสภา, 35.

[6] เพิ่งอ้าง, 38.

[7] สิทธิกร นิพภยะ, “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น,” เศรษฐสาร, 31 ตุลาคม 2562, สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2567, สืบค้นจาก https://setthasarn.econ.tu.ac.th/blog/detail/33#:~:text=งบประมาณรายจ่ายงบกลาง%20เป็น,หน่วยรับงบประมาณได้โดยตรง.

[8] วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 74-75.

[9] วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 74.

[10] มาตรา 22 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561.

[11] ประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กำหนดสัดส่วนต่างๆ เพื่อเป็นกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2563.

[12] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2.

[13] ดู วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 84.

[14] เพิ่งอ้าง, 83-84.

ความสำคัญของเงินคงคลังในประเทศไทย และระบบการคลังไทย

มกราคม 12, 2024มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 นี้จะเริ่มต้นช้ากว่าที่ผ่านมา เนื่องจากขั้นตอนและกระบวนการเสนองบประมาณอยู่ระหว่างลอยต่อของการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลทำให้งบประมาณประจำปีที่ควรจะต้องมีการเสนอและผ่านออกมาก่อนสิ้นเดือนกันยายนล่วงเลยมาจนเพิ่งจะเข้าสู่วาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 3 มกราคม 2567 ที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดี แม้งบประมาณจะยังไม่ผ่านออกมาก็ไม่ได้หมายความว่า ประเทศชาติจะไม่มีงบประมาณที่เปรียบเสมือนน้ำมันในการขับเคลื่อนการทำงานของประเทศ เพราะรัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ว่า ให้รัฐบาลใช้งบประมาณของปีที่แล้วไปพลางก่อนได้ นอกจากนี้ หากจำเป็นจริงๆ ประเทศยังมีสิ่งที่เรียกว่า “เงินคงคลัง” ที่อาจจะนำมาใช้เพื่อเสริมสภาพคล่องให้กับการบริหารประเทศของรัฐบาลได้

ทว่า “อันว่าเงินคงคลังสำคัญไฉน” เพราะในการจัดทำงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2567 นี้รัฐบาลได้ตั้งรายการงบประมาณเพื่อชดใช้เงินคงคลังเป็นจำนวน 118,361,130,500 บาท คิดเป็นร้อยละ 3.4 ของวงเงินงบประมาณที่ตั้งไว้ทั้งหมด (3,480,000,000,000 บาท)

ในบทความนี้ ผู้เขียนจึงขออธิบายความรู้โดยสังเขปเกี่ยวกับ “เงินคงคลัง” ในแง่ของความหมาย ความสำคัญ การนำเงินคงคลังมาใช้ และปัญหาของการนำเงินคงคลังมาใช้

เงินคงคลังคืออะไร : ความหมายและความสำคัญ

ในทางตำรานั้นได้อธิบายว่า ในอดีตเงินคงคลังหรือในภาษาอังกฤษเรียกว่า “Treasury Reserve” ซึ่งเป็นเงินเหลือจ่ายจากการใช้จ่ายของรัฐบาลในแต่ละปี และเนื่องจากภารกิจของรัฐบาลในอดีตมีไม่มากทำให้มีแนวคิดว่า ยิ่งมีเงินคงคลังมากเท่าใดก็ยิ่งดี เงินคงคลังจึงมีสถานะเป็นเงินสะสมของรัฐบาลที่เหลือจากการใช้งบประมาณรายจ่ายในปีก่อนๆ สะสมไว้เพื่อเป็นเงินสำรองเพื่อใช้จ่ายยามจำเป็น[1] แต่ในปัจจุบันการอธิบายเงินคงคลังในลักษณะนี้ไม่ได้รับความนิยมแล้ว เนื่องจากรัฐส่วนใหญ่ในปัจจุบันลดความสำคัญเกี่ยวกับการสะสมเงินเหลือจ่ายไว้เป็นเงินสำรอง[2]

“เงินคงคลัง” ในปัจจุบันอยู่ในฐานะเป็น Treasury Balance โดยหมายถึงเงินที่รัฐบาลมีอยู่และใช้หมุนเวียนจ่ายอยู่ทุกวัน[3] ซึ่งเป็นการอธิบายเงินคงคลังในฐานะการบริหารเงินสด (และสิ่งที่ใกล้เคียงเงินสด) ที่รัฐมีไว้ใช้จ่ายในการดำเนินงานของรัฐ โดยเป็นตัวเลขของปริมาณเงินที่รัฐบาลมีอยู่ในคลัง ณ ขณะใดขณะหนึ่ง[4]

เงินคงคลัง

ระดับเงินคงคลัง ณ สิ้นปี = เงินคงคลังเมื่อต้นปี + รายได้ของรัฐบาล + เงินกู้ของรัฐบาล + รายรับเงินนอกงบประมาณ – รายจ่ายเงินในงบประมาณ – รายจ่ายเงินนอกงบประมาณ

ที่มา: สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (2555)

ส่วนประกอบของเงินคงคลังประกอบไปด้วยเงินสดและสิ่งที่ใกล้เคียงเงินสด ได้แก่ (1) เงินคงคลัง ณ ธนาคารแห่งประเทศไทย (2) เงินสด ณ สำนักงานคลังจังหวัด/อำเภอ (3) ธนบัตร/เหรียญกษาปณ์ ณ กรมธนารักษ์ (4) เงินคงคลังระหว่างทาง (5) เงินฝากที่ธนาคารกรุงไทย[5] ซึ่งเป็นรายการตามมาตรา 4 ของพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ซึ่งเป็นเงินรายได้แผ่นที่รัฐบาลรับไว้โดยไม่มีข้อผูกพันที่ต้องจ่าย และเงินที่รัฐบาลรับไว้โดยมีข้อผูกพันต้องจ่าย[6]

ความเข้าใจผิดเกี่ยวกับเงินคงคลัง

ดังกล่าวมาแล้วว่า “เงินคงคลัง” คือ ปริมาณเงินสด (และสิ่งที่คล้ายคลึงกัน) ที่รัฐบาลถืออยู่ในเวลาหนึ่ง ฉะนั้น เงินคงคลังจึงไม่ได้สะท้อนถึงความมั่นคงทางการคลังของประเทศ การมีเงินคงคลังมากจึงไม่ได้สะท้อนว่า ประเทศไทยมีความมั่นคงทางการคลังมากเช่นกัน นายกรณ์ จาติกวณิช อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้เคยกล่าวว่า “…สมมติว่าอยากให้มีเงินคงคลังเยอะๆ ก็ไปกู้มาเยอะๆ…”[7] สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นความเข้าใจผิดเกี่ยวกับเงินคงคลัง

ในอดีตที่ผ่านมาอาจจะมีข่าวคราวตามหน้าหนังสือพิมพ์หรือโทรทัศน์ว่า นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของไทยจะนำตัวเลขเงินคงคลังมาแถลงให้สื่อมวลชนทราบ หรือนำมากล่าวอ้างในโอกาสต่างๆ ในเชิงว่าเสถียรภาพของการคลังประเทศชาติกำลังดีเพราะมีเงินเก็บสะสมไว้มาก เพื่อใช้เป็นเงินสำรองที่ใช้ในยามจำเป็น

เนื่องจากเงินคงคลังที่อยู่ในฐานะเงินออม (เงินคงคลังเมื่อต้นปี) เป็นเพียงส่วนหนึ่งของเงินคลังทั้งหมดเท่านั้น ซึ่งในเรื่องนี้ ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ ตั้งข้อสังเกตว่าการอธิบายในลักษณะนี้ไม่ถูกต้องทั้งหมด เนื่องจากระดับของเงินคงคลังขึ้นอยู่กับการรับจ่ายเงินของรัฐบาล

ในขณะเดียวกันเสถียรภาพทางการคลังของรัฐบาล แต่ควรพิจารณาถึงข้อผูกพันในการจ่ายเงินของรัฐบาลด้วย[8] ว่าในเวลานั้นมีภาระผูกพันในลักษณะใดบ้าง ซึ่งสิ่งเหล่านี้อาจจะนำไปสู่การขาดดุลทางการคลังของประเทศจากการก่อหนี้สาธารณะในสัดส่วนที่สูงจากการกู้เงินไปใช้ในเรื่องที่ไม่จำเป็น ซึ่งนำไปสู่ปัญหาทางการคลังที่แท้จริง

เราจะใช้เงินคงคลังในบริบทไหน : การนำเงินคงคลังมาใช้

ความสำคัญของเงินคงคลัง คือ การทำหน้าที่เป็นบัญชีการเงินของรัฐบาล[9] โดยทำหน้าที่เป็นบัญชีเงินขาข้าและบัญชีเงินขาจ่ายตามที่กฎหมายกำหนดในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม พระราชบัญญัติโอนงบประมาณ พระราชกำหนดเฉพาะที่ออกตามกฎหมาย และรัฐธรรมนูญ[10] โดยการนำเงินคงคลังไปใช้สามารถเอาไปใช้ได้ใน 5 ลักษณะ ดังนี้[11]

รายการจ่ายที่มีการอนุญาตให้จ่ายเงินได้แล้ว ตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่เงินที่ตั้งไว้มีจำนวนไม่พอจ่าย หรือพฤติการณ์เกิดขึ้นให้มีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
รายการจ่ายตามกฎหมายกำหนดให้ต้องจ่ายเงินเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายนั้นๆ และมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
รายการจ่ายตามข้อผูกพันกับรัฐบาลต่างประเทศหรือสถาบันการเงินระหว่างประเทศที่กระทำให้ต้องจ่ายเงินและมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
รายการจ่ายเพื่อซื้อคืนหรือไถ่ถอนพันธบัตรของรัฐบาล หรือตราสารเงินกู้ของกระทรวงการคลัง หรือชำระหนี้ตามสัญญากู้ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กู้ ตามจำนวนที่รัฐบาลเห็นสมควร
รายการจ่ายเพื่อซื้อเงินตราต่างประเทศ พันธบัตรของรัฐบาลต่างประเทศหรือหลักทรัพย์ที่มั่นคงในต่างประเทศที่ไม่ใช่หุ้น ในสกุลเงินตราที่ต้องชำระหนี้ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กู้และในวงเงินไม่เกินจำนวนหนี้ที่ถึงกำหนดชำระในช่วงระยะเวลาไม่เกิน 5 ปี เพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในการชำระหนี้เมื่อถึงกำหนด

จากลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ว่าเงินคงคลังทำหน้าที่เป็นตัวช่วยสร้างสภาพคล่องทางการคลังให้กับรัฐบาลในการทำกิจกรรมทางการคลังต่างๆ โดยนำเงินจากบัญชีเงินคงคลังมาใช้เพื่อวัตถุประสงค์ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย[12] หรือกำหนดให้ใช้ไปพลางก่อนระหว่างที่ยังไม่มีงบประมาณรายจ่ายประจำปีในรายการที่รัฐบาลต้องการดำเนินการ[13]

ตามกฎหมายกำหนดให้เมื่อมีการจ่ายเงินทั้ง 5 รายการดังกล่าวไปแล้วจะต้องตั้งเงินรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยการโอนงบประมาณรายจ่าย หรือกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณในปีถัดไป[14]

ปัญหาของการนำเงินคงคลังมาใช้

ปัญหาของการนำเงินคงคลังมาใช้นั้นไม่ได้อยู่ที่ว่า ระดับเงินคงคลังอยู่ในระดับที่เหมาะสมหรือไม่แบบแต่ก่อน แต่ปัญหาสำคัญของการนำเงินคงคลังไปใช้อยู่ที่การใช้ในสถานการณ์ที่จริงๆ แล้วควรจะครอบคลุมอยู่ในรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี ดังเช่นในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 ก็คือ การตั้งรายการชดใช้เงินคงคลังจำนวน 118,361,130,500 บาท

ในความเป็นจริงเงินคงคลังเป็นเงินที่ช่วยเสริมสภาพคล่องในการใช้จ่ายของรัฐบาลในกรณีที่เงินงบประมาณที่ตั้งไว้ไม่เพียงพอจะเอาไปใช้กับเรื่องที่รัฐบาลจะทำ ปัญหาจึงเกิดขึ้นว่า ในกรณีที่รัฐบาลตั้งงบประมาณไว้ต่ำกว่าความเป็นจริงหรือจัดสรรงบประมาณไม่ตรงกับความต้องการใช้งบประมาณ ทำให้รัฐบาลต้องนำเงินคงคลังมาใช้แทน

ซึ่งในกรณีของรายการชดใช้เงินคงคลังในงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 นี้ถูกเอาไปชดใช้เงินเดือนบุคลากรและบำเหน็จบำนาญ ทั้งๆ ที่งบประมาณส่วนนี้รัฐบาลน่าจะสามารถคาดหมายปริมาณของเงินที่จะนำไปใช้จ่ายได้ แต่กลายเป็นว่าในช่วง 2 ปีที่ผ่านมารัฐบาลที่แล้วตั้งงบประมาณในส่วนนี้ไว้ต่ำกว่าความเป็นจริง จึงทำให้ต้องนำเงินคงคลังมาใช้เพื่อจ่ายไปพลางก่อนแล้วจึงค่อยมาจ่ายคืนในภายหลัง[15]

สภาพปัญหานี้ทำให้เกิดเรื่องตามมา 2 ประการ คือ ประการแรก ตัวเลขค่าใช้จ่าย (เงินเดือนบุคลากรและบำเหน็จบำนาญ) ของการใช้จ่ายจริงของรัฐบาลไม่ถูกรับรู้ในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี และ ประการที่สองการต้องคอยตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อชดเชยเงินคงคลังทำให้เกิดข้อจำกัดในการตั้งงบประมาณ และทำให้รัฐบาลมีพื้นที่ในการนำงบประมาณไปใช้จำกัดลง (รายการชดใช้เงินคงคลังมากเป็นอันดับ 3 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี)

สถานการณ์ดังกล่าวมีแนวโน้มจะเกิดขึ้นซ้ำได้เช่นกัน เนื่องจากการจัดทำงบประมาณของประเทศไทยในปัจจุบันมีข้อจำกัดค่อนข้างมากเนื่องจากในวงเงินงบประมาณของประเทศจำนวน 3,480,000,000,000 บาท รัฐบาลต้องนำงบประมาณไปใช้กับรายการใช้จ่ายที่มีลักษณะเป็นการใช้จ่ายตามสิทธิ ค่าใช้จ่ายตามข้อผูกพัน และค่าใช้จ่ายขั้นพื้นฐาน ซึ่งค่าใช้จ่ายเหล่านี้เป็นค่าใช้จ่ายประจำที่รัฐบาลต้องจ่าย ทำให้รัฐบาลมีข้อจำกัดด้านงบประมาณสำหรับการดำเนินนโยบายของตัวเอง ทำให้รัฐบาลอาจจะตั้งงบประมาณไว้ต้องตั้งงบประมาณไว้ต่ำกว่าความเป็นจริงเพื่อให้มีการตั้งรายการเอาไว้ในงบประมาณแล้วนำเงินคงคลังมาใช้ในส่วนที่ขาดไป

กล่าวโดยสรุป เงินคงคลังนั้นไม่ได้เท่ากับเงินสำรองของประเทศ แต่หมายถึงเงินสด (และสิ่งที่คล้ายคลึงกัน) ในมือของรัฐบาล การใช้จ่ายเงินคงคลังจึงไม่เท่ากับการนำเงินสำรองของประเทศออกมาใช้ แต่เป็นการจ่ายเงินตามปกติในการบริหารราชการของรัฐบาล การนำเสนอข้อมูลโดยเอาตัวเลขของสัดส่วนเงินคงคลังออกมานำเสนอเพื่อแสดงความมั่นคงทางการคลังจึงไม่ใช่เรื่องที่ถูกต้อง

เชิงอรรถ

[1] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, “เงินคงคลัง,” ใน อนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพ ชวนชื่น นิติทัณฑ์ประภาศ, (กรุงเทพฯ: ห้างหุ้นส่วนจำกัด ฟันนี่พับบลิชชิ่ง, 2533), 91.

[2] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, “อันว่าเงินคงคลังนั้นเป็นฉันใด,” (2548) วารสารการงบประมาณ 2 (5) 7:9.

[3] เพิ่งอ้าง, 14.

[4] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, เงินคงคลังในระบบเศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2528), 7.

[5] พรชัย ฐีระเวช, “โครงการวิจัยเรื่อง การศึกษาระดับเงินคงคลังที่เหมาะสม,” (รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์เสนอต่อสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, 2555), 34.

[6] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, 95.

[7] เอกพล บรรลือ, “เงินคงคลังที่หายไปสะท้อนอะไร?,” The Momentum, 7 กุมภาพันธ์ 2560 [Online], เข้าถึงเมื่อวันที่ 4 มกราคม 2567, เข้าถึงจาก https://themomentum.co/เงินคงคลังที่หายไปสะท้/.

[8] อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, 86 และ 97.

[9] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 32.

[10] ณัฐพงศ์ พันธุ์ไชย, “เงินคงคลัง,” สภาผู้แทนราษฎร [Online], เข้าถึงเมื่อวันที่ 4 มกราคม 2567, เข้าถึงจาก https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parliament_parcy/ewt_dl_link.php?nid=29451.

[11] มาตรา 7 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491.

[12] มาตรา 7 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491.

[13] มาตรา 6 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491.

[14] มาตรา 6 และมาตรา 7 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491.

[15] ThaiPBS, “ศิริกัญญาเปิดใต้พรมงบฯ รัฐบาลเศรษฐาหลายเรื่องต้องจ่าย แต่ไม่ได้ตั้งงบฯ,” ThaiPBS 4 มกราคม 2567 [Online], เข้าถึงเมื่อ 4 มกราคม 2567, เข้าถึงจาก https://www.thaipbs.or.th/news/content/335614.

ลดอุปสรรค ผลักดัน ร่าง ก.ม.ประชาชนผ่านสภาฯ

มกราคม 12, 2024มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 29 ธันวาคม 2566 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ โดยเขียนร่วมกันระหว่าง ปิยพร ประสงค์ นักวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ นักวิจัยอาุวโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ร่าง พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือ ร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียมจำนวน 4 ฉบับที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติรับหลักการเมื่อไม่นานมานี้ หนึ่งในสี่ฉบับนั้นมีร่าง พ.ร.บ.ที่ภาคประชาชนเป็นผู้เสนอ นำโดยคุณอรรณว์ ชุมาพร นักกิจกรรมเพื่อความหลากหลายทางเพศจากเครือข่ายภาคีสีรุ้งและประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 11,611 คน

การรับหลักการนี้เป็นก้าวสำคัญของความสำเร็จในการออกกฎหมายที่มาจากความต้องการประชาชนตามสิทธิที่รัฐธรรมนูญฯรับรองไว้ อย่างไรก็ตามหากย้อนไปในสมัยสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ผ่านมา แม้จะมีกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนกว่า 86 ฉบับแต่ผ่านการพิจารณาของสภาฯเพียง 1 ฉบับเท่านั้นนั่นคือ ร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย (ฉบับที่…) พ.ศ.. ร่างนี้มีความคล้ายกับร่างสมรสเท่าเทียมในแง่ที่มีร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีเสนอควบคู่กันมาด้วย จึงได้รับความสนใจและผ่านสภาฯ มาได้

จำนวนของร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณานี้ สะท้อนความเป็นจริงที่ว่ากระบวนการและขั้นตอนของการเสนอกฎหมายโดยประชาชนยังคงมีอุปสรรค แม้ว่า “หัวใจ” ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยจะให้ความสำคัญกับ “ประชาชน” ในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยจึงมีการออกแบบกระบวนการต่างๆให้ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนมากขึ้นแล้วก็ตาม

เช่นที่ผ่านมา รัฐไทยพยายามเปิดช่องทางให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในออกกฎหมายอย่างการเปิดให้ประชาชนเสนอกฎหมายและการรับฟังความคิดเห็น เป็นต้น แต่ในความเป็นจริงร่างกฎหมายที่ประชาชนได้ร่วมกันเสนอกลับผ่านออกมาเป็นกฎหมายน้อยมากเมื่อเทียบกับกฎหมายของคณะรัฐมนตรี โดยอุปสรรคที่ทำให้ร่างกฎหมายของประชาชนผ่านสภาจำนวนน้อยมี 2 ปัจจัย

ปัจจัยแรกคือ “นโยบาย” ที่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญกำหนดว่าให้ประชาชนสามารถเสนอกฎหมายบางเรื่องเท่านั้น ถ้านอกเหนือไปจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้จะถูกปัดตก และหากเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงินถ้านายกรัฐมนตรีไม่รับรองก็ไม่สามารถเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ รวมไปถึงในกรณีที่ร่างกฎหมายที่ไม่ตรงกับนโยบายที่รัฐบาลต้องการผลักดันก็อาจทำให้ไม่ผ่านการโหวตในสภาฯ

ตัวอย่างกรณีนี้ เช่น พ.ร.บ.ยกเลิกประกาศและคำสั่งคสช.ที่กระทบสิทธิและเสรีภาพ รวมถึงแทรกแซงกฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน ป่าไม้ และผังเมืองในช่วงที่คสช.เข้ามาบริหารประเทศซึ่งถ้ากฎหมายฉบับนี้ผ่านจะทำให้เกิดการทบทวนผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการของคสช.ใหม่

หนทางที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาดังกล่าวจำเป็นต้อง “รื้อ” กระบวนทัศน์ใหม่ในระดับนโยบายและแก้รัฐธรรมนูญให้ประชาชนเข้าไปมีพื้นที่ในกระบวนการออกกฎหมายมากขึ้น

อุปสรรคอีกปัจจัยหนึ่ง คือกระบวนการเสนอและกลั่นกรองกฎหมายเข้าสู่สภาฯในชั้นของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร แม้ว่าในปัจจุบันสำนักงานฯจะพยายามอำนวยความสะดวกโดยทำระบบการเข้าชื่อเสนอกฎหมายรองรับประชาชนเอาไว้ แต่การใช้งานในปัจจุบันยังเป็นเพียงการติดตามสถานะของการเสนอกฎหมายมากกว่า ในขณะที่ประชาชนยังคงต้องรวบรวมรายชื่อเพื่อทำแบบฟอร์มเอกสารเสนอต่อสำนักงานฯเช่นเดิม

ดังนั้น ควรมีการพัฒนาระบบให้อำนวยความสะดวกให้กับประชาชนได้อย่างแท้จริงและระบบดังกล่าวควรทำหน้าที่เป็นตัวกลางเชื่อมโยงผู้ที่มีความสนใจในประเด็นคล้ายๆกันให้เข้ามาลงชื่อเพื่อสนับสนุนให้ร่างกฎหมายดังกล่าวไปถึงผู้แทนของประชาชนได้

อีกปัญหาหนึ่งของการเสนอกฎหมายคือ ประชาชนบางส่วนอาจมีข้อจำกัดด้านความรู้และไม่เข้าใจความซับซ้อนของกฎหมายแต่มีความคิดความต้องการที่จะเสนอหรือแก้ไขกฎหมาย ซึ่งแตกต่างกับรัฐบาลที่มีฝ่ายกฎหมายและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นนักกฎหมายคอยยกร่างและพัฒนากฎหมายให้ก่อนเสนอสู่สภาฯ

อย่างไรก็ตามปัจจุบันมีความก้าวหน้าในเรื่องนี้โดยสำนักงานฯมีหน้าที่ช่วยยกร่างกฎหมายให้กับประชาชนภายใต้หลักเกณฑ์ที่กำหนด แต่ก็ยังไม่สะดวกเท่าที่ควรเนื่องจากประชาชนต้องยื่นคำขอพร้อมเอกสารประกอบด้วยตนเองผ่านไปรษณีย์หรืออีเมล ได้แก่ ร่างกฎหมาย บันทึกหลักการ และเหตุผล และบันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญของร่างกฎหมาย

เทียบกับกรณีของสิงคโปร์มีการจัดทำระบบการเสนอกฎหมายให้อยู่ในรูปแบบที่ประชาชนเข้าถึงได้ง่าย ตั้งแต่ขั้นตอนการเสนอแนวคิดเสมือนการตั้งกระทู้ในเว็บบอร์ดจุดประกายให้กับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องนำปัญหานี้ไปร่างหรือแก้ไขกฎหมาย และดึงประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในขั้นตอนต่อๆไป ผ่านการรับฟังความคิดเห็นเพื่อให้ได้ร่างกฎหมายที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนมากที่สุด

ดังนั้น สำนักงานเลขาการสภาฯ จึงควรปรับบทบาทมาเป็นคนกลางในการเป็นแพลตฟอร์มให้คนมาร่วมกันลงชื่อเสนอกฎหมายและทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยความสะดวกในการช่วยคิดช่วยทำให้ร่างกฎหมายเกิดขึ้น โดยเริ่มต้นจากการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเริ่มเสนอแนะแนวคิดโดยที่ยังไม่ต้องมีร่างกฎหมายหรือเริ่มรวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย

ส่วนกระบวนการกลั่นกรองและตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของร่างกฎหมายที่มีอยู่เดิมของไทยนั้น ก็เพื่อส่งให้ประธานสภาฯ พิจารณาเพื่อบรรจุเข้าสู่วาระการประชุมของสภาฯ แต่กระบวนการกลั่นกรองกฎหมายนี้ไม่มีกรอบเวลาดำเนินการที่ชัดเจน รวมไปถึงกลไกสภาฯที่ทำงานตามสมัยประชุมของรัฐสภาซึ่งมีวาระประชุมหลายเรื่องต้องพิจารณาทำให้กฎหมายบางฉบับต้องใช้ระยะเวลานานกว่าจะได้เข้าสู่การพิจารณา

ร่างกฎหมายที่รอนานที่สุดคือร่าง พ.ร.บ.สหกรณ์ ซึ่งเสนอตั้งแต่ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งที่ผ่านมา โดยใช้เวลาทั้งสิ้น 1,291 วันกว่าจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ หรือในกรณีร่างกฎหมายที่เสนอภายในสมัยของสภาฯ ชุดที่ผ่านมาคือ ร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศและคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติและคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตยก็ใช้เวลากว่า 909 วันในการรอพิจารณา

การแก้ไขปัญหาดังกล่าวจึงควรมีการปรับขั้นตอนการกลั่นกรองให้ชัดเจนว่า กฎหมายฉบับหนึ่งจะมีกรอบเวลาในการกลั่นกรองนานเพียงใด และควรจะต้องมีการกำหนดโควตาให้ชัดเจนว่า ร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอควรมีสัดส่วนในการเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ ใกล้เคียงกับร่างของคณะรัฐมนตรีและส.ส.เพื่อให้ร่างกฎหมายของประชาชนไม่ตกไปเมื่อพ้นอายุของสภาฯ

สิ่งสำคัญที่ต้องรัฐต้องลงมือทำคือ การรื้อกระบวนทัศน์แบบเดิมที่ยังจำกัดบทบาทของประชาชนในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมายและปรับกระบวนการเสนอกฎหมายของประชาชนให้สะดวก โดยมีขั้นตอนกระบวนการที่ชัดเจนใช้ระยะเวลาที่น้อยลงเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์อย่างแท้จริง

จะช่วยแรงงานยุคใหม่ รัฐควรต้องปรับตัว

มกราคม 12, 2024มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 ธันวาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“ธุรกิจแพลตฟอร์ม” เป็นการประกอบธุรกิจรูปแบบใหม่ที่แตกต่างจากการประกอบธุรกิจที่ผ่านมา โดยเป็นผลมาจากสั่งสมและพัฒนาเทคโนโลยีหลายด้านๆ เข้าด้วยกัน วัตถุประสงค์ของการดำเนินธุรกิจแพลตฟอร์มคือ การเข้ามาแก้ไขปัญหาพื้นฐานในชีวิตประจำวันของมนุษย์ให้สะดวกสบายมากขึ้น อาทิ การเดินทาง โดยเข้ามาช่วยเติมเต็มและแก้ไขปัญหาการเข้าถึงรถโดยสารสาธารณะหรือการไม่มียานยนต์ขับขี่ส่วนตัว หรือการส่งอาหาร ซึ่งแต่เดิมไม่ใช่ทุกร้านอาหารจะมีบริการส่งอาหาร

อย่างไรก็ดี การเกิดขึ้นของธุรกิจแพลตฟอร์มนำมาสู่ปัญหาใหม่ๆ ในสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาเกี่ยวกับการทำงาน ด้วยลักษณะของธุรกิจแพลตฟอร์มที่เปลี่ยนแปลงสภาพการทำงานและความสัมพันธ์ในการทำงานที่มีอดีต ทำให้กรอบทางกฎหมายที่เคยใช้ในการคุ้มครองแรงงานอาจจะไม่ตอบโจทย์อีกต่อไป ในขณะเดียวกันแรงงานในธุรกิจแพลตฟอร์มก็ได้รับผลกระทบจากการมีอำนาจทางเศรษฐกิจที่สูงกว่าทำให้ไม่สามารถที่จะเข้าสู่กระบวนการต่อรองกับธุรกิจแพลตฟอร์มได้เหมือนกับแรงงานในอดีต

มิเพียงเท่านี้บทบาทของรัฐในการเข้ามาแทรกแซงเพื่อที่จะช่วยเหลือและรักษาประโยชน์ของแรงงานกลุ่มนี้ทำได้จำกัด เพราะลักษณะของธุรกิจที่ซับซ้อนและมีความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา ทำให้รัฐไม่สามารถที่จะตามธุรกิจแพลตฟอร์มเหล่านี้ทันและสร้างมาตรการเพื่อควบคุมพฤติกรรมที่ละเมิดสิทธิของแรงงานแพลตฟอร์มได้

บทความนี้ต้องการจะนำเสนอรายละเอียดของสภาพปัญหาดังกล่าว โดยมุ่งเน้นไปที่แรงงานในแพลตฟอร์มส่งอาหารเป็นหลัก พร้อมทั้งให้แนวทางแก้ไขปัญหาเบื้องต้นกับรัฐบาลและผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง

ลักษณะธุรกิจที่ผิดแปลกจากอดีต

ในอดีตเวลาเราต้องการสั่งพิซซ่าจากร้าน เราอาจจะโทรศัพท์ไปที่ Call Center โดยตรง (ถ้าไม่ได้สั่งที่ร้าน) และร้านพิซซ่าก็จะให้พนักงานขับรถมาส่งอาหาร ลักษณะของการขายสินค้าจึงเป็นกิจกรรมที่เกิดขึ้นระหว่างร้านอาหารกับผู้บริโภคโดยตรง ยอดขายและความสามารถในการส่งสินค้าขึ้นอยู่กับโปรโมชันและศักยภาพในการส่งสินค้าของร้านอาหารโดยตรง

แต่ลักษณะของการประกอบธุรกิจนั้นได้เปลี่ยนไปเมื่อธุรกิจแพลตฟอร์มมาถึง แพลตฟอร์มเข้ามาทำหน้าที่เป็นบุคคลที่สาม ในการจับคู่ความต้องการระหว่างผู้บริโภคและ Partner ซึ่งได้แก่ ร้านอาหาร และคนขับรถส่งอาหาร สภาพดังกล่าวทำให้เกิดความสัมพันธ์ 3 ฝ่ายระหว่างผู้บริโภค ร้านอาหาร และคนขับรถส่งอาหาร

ทั้ง 3 ฝ่ายนี้ถูกเชื่อมโยงกันโดยมีแพลตฟอร์มเข้ามาเป็นตัวกลางในการจับคู่ธุรกรรม กล่าวให้ง่ายขึ้นคือ ทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการจัดการความต้องกลางของผู้บริโภคสินค้า ร้านอาหารในการขายของ และคนขับรถส่งอาหารในการหารายได้จากการทำงาน

สิ่งนี้ทำให้เกิดสภาพการดำเนินธุรกิจแพลตฟอร์มแตกต่างจากอดีตที่โดยทั่วไปแล้วเป็นตลาดด้านเดียว (Single-sided Market) กล่าวคือเป็นตลาดระหว่างผู้บริโภคกับผู้ขายสินค้า แต่ในกรณีของแพลตฟอร์มที่มีทั้งผู้บริโภค ร้านอาหาร และคนขับรถส่งอาหารลักษณะของตลาดการประกอบธุรกิจจึงกลายเป็นตลาดหลายด้าน (Multi-sided Market) ด้วยกัน เป็นความสัมพันธ์หลายคู่ที่เชื่อมโยงกันโดยมีแพลตฟอร์มอยู่ตรงกลางของความสัมพันธ์เหล่านั้น ดังปรากฏตามภาพประกอบข้างท้ายนี้

ที่มา: FourWeekMBA

ความสัมพันธ์แบบตลาดหลายด้านนี้ ได้นำไปสู่การเกิดขึ้นของอำนาจทางเศรษฐกิจรูปแบบใหม่ที่แตกต่างจากอำนาจทางเศรษฐกิจแบบเดิมคือ อำนาจของแพลตฟอร์ม

อำนาจแพลตฟอร์มเหนือการควบคุมแบบเดิม

อำนาจแพลตฟอร์มเกิดขึ้นจากความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่แตกต่างจากความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจแบบเดิมในอดีตคือ การมีผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในธุรกรรมหลายฝ่ายในตลาดหลายด้านทำให้แพลตฟอร์มเกิดอำนาจใหม่คือ อำนาจของแพลตฟอร์ม

การเกิดขึ้นของอำนาจแพลตฟอร์มนี้เกิดจากปัจจัยพื้นฐาน 3 ประการ ได้แก่

ประการแรก ผลกระทบเชิงเครือข่าย (Network effect) ที่เกิดจากความสัมพันธ์หลายฝ่ายบนธุรกรรมแพลตฟอร์ม เมื่อแพลตฟอร์มสามารถดึงเอาผู้บริโภคและผู้ให้บริการร่วมเข้ามาอยู่ภายใต้ระบบนิเวศเดียวกัน ทำให้ลักษณะการทำงานของตลาดแพลตฟอร์มแตกต่างธุรกิจดั้งเดิมโดยเป็นตลาดหลายด้าน (Muti-sided market) ตลาดแต่ละด้านจะส่งผลเชื่อมโยงระหว่างกันและกัน กล่าวคือ เมื่อตลาดด้านผู้บริโภคเพิ่มขึ้นก็จะทำให้ตลาดด้านผู้ขายสินค้าเพิ่มขึ้นตามไปด้วย เพราะทำให้เกิดความอยากขายสินค้าเพิ่มขึ้นเช่นกัน ในส่วนของตลาดด้านคนขับรถส่งอาหารก็จะเพิ่มขึ้นตามไปด้วยเช่นกันจากการเล็งเห็นว่ามีงานเพิ่มขึ้น สิ่งนี้เรียกว่าผลกระทบเชิงเครือข่ายที่เกิดจากผลกระทบในตลาดหนึ่งไปสู่อีกตลาดหนึ่ง

ประการที่สอง ความสามารถในการสกัดกั้น ควบคุม และวิเคราะห์ข้อมูล โดยความสามารถนี้เกิดขึ้นมาจากการสามารถเก็บข้อมูลได้มากกว่าปกติ ซึ่งในอดีตการเก็บข้อมูลเพื่อรู้จักตัวผู้บริโภคกระทำผ่านการสำรวจความต้องการทางการตลาด แต่การที่แพลตฟอร์มสามารถเก็บรวบรวมคนจำนวนมาก และเก็บข้อมูลได้ในระดับพฤติกรรมแบบ Real time ทำให้แพลตฟอร์มมีศักยภาพในการนำข้อมูลดังกล่าวไปใช้วิเคราะห์ รวมถึงควบคุมพฤติกรรมของผู้บริโภค ผู้ขายสินค้า และคนขับรถขนส่งอาหารบนแพลตฟอร์ม ผ่านการนำเสนอสินค้าและบริการเฉพาะรายบุคคล และผ่านการสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐกิจกับผู้ขายสินค้าและคนส่งอาหาร รวมถึงนำข้อมูลดังกล่าวมาใช้สร้างเงื่อนไขในการใช้บริการ

ประการที่สาม ต้นทุนที่สูงในการเปลี่ยนแพลตฟอร์ม เนื่องจากการเปลี่ยนไปสู่แพลตฟอร์มใหม่ ๆ นั้นไม่ใช่เพียงความไม่คุ้นเคยกับประสบการณ์ใช้งานของแพลตฟอร์มที่แตกต่างกัน แต่การย้ายไปสู่แพลตฟอร์มใหม่มีต้นทุนที่มากกว่านั้น ในแง่หนึ่งคือผลประโยชน์ในเชิงของชื่อเสียง ที่ได้รับจากการให้คะแนนรีวิวสินค้าและบริการบนแพลตฟอร์ม รวมถึงการสร้างระบบผลประโยชน์ตอบแทนในระบบบิดภายใต้แพลตฟอร์มหนึ่ง ซึ่งไม่สามารถโอนย้ายไปยังแพลตฟอร์มอื่น ๆ ได้ อาทิ คะแนนสะสม และเครดิตเงินคืน สิ่งนี้กระทบต่อคนส่งอาหารในฐานะแรงงานในธุรกิจแพลตฟอร์มนี้ เพราะเท่ากับว่าแรงงานมีต้นทุนที่สูงในการโยกย้ายแพลตฟอร์ม เพราะแรงงานจะสูญเสียคะแนนจากการรีวิว และแม้ว่าในทางปฏิบัติเราจะเห็นว่าแรงงานอาจจะทำงานให้มากกว่าหนึ่งแพลตฟอร์มในเวลาเดียวกัน แต่สิ่งนี้มีข้อจำกัดและไม่ได้สะดวกอย่างที่เห็นซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป

ไม่เพียงแต่อำนาจของแพลตฟอร์มเท่านั้น อีกสิ่งที่ทำให้แพลตฟอร์มแตกต่างจากธุรกิจแบบดั้งเดิมและกระทบต่อความสัมพันธ์ในทางแรงงานคือ การอยู่เหนือการควบคุมของรัฐ ธุรกิจแพลตฟอร์มอาศัยช่องว่างของกฎหมายที่รองรับความสัมพันธ์ของแรงงานแบบเดิม ทำเกิดภาวะสุญญากาศในการคุ้มครองแรงงานและคนงาน กล่าวคือ กฎหมายแรงงานเดิมออกแบบขึ้นมาเพื่อรองรับความสัมพันธ์ในทางแรงงานในสถานประกอบการ และสัญญาจ้างแรงงานแบบเดิมที่ไม่ยืดหยุ่น

ในขณะเดียวกันอำนาจของแพลตฟอร์มนั้น ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะอำนาจทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ยังมีอำนาจทางการเมืองด้วยเช่นกัน จากงานวิจัยของของโจอันนา มาซูร์ และมาร์ซิน เซราฟิน ในปี ค.ศ. 2022 ได้ระบุว่าในกรณีของธุรกิจแบบดั้งเดิมนั้นหากธุรกิจเหล่านี้กระทำการใดๆ ที่ส่งผลกระทบในเชิงลบต่อสังคม รัฐอาจจะดำเนินการปิดกิจการนั้นเสีย หรือพยายามเข้าไปควบคุมผ่านการดำเนินการลงโทษหรือปรับเงิน แต่ธุรกิจแพลตฟอร์มนั้น แตกต่างออกไปผลกระทบเชิงโครงข่ายไม่ได้ ทำให้แพลตฟอร์มมีอำนาจทางทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ในขณะเดียวกันผลกระทบเชิงโครงข่ายได้ ทำให้แพลตฟอร์มมีไพ่เหนือกว่ารัฐไปด้วย ผ่านการที่แพลตฟอร์มเข้าถึงผู้บริโภคและผู้ให้บริการร่วมจำนวนมาก ซึ่งบรรดาคนเหล่านี้เป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งและเป็นฐานคะแนนเสียงของรัฐบาล ทำให้เมื่อรัฐพยายามเข้ามากำกับดูแลแพลตฟอร์ม อาจทำให้เกิดการต่อต้านจากบรรดาผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เป็นผู้บริโภคของแพลตฟอร์ม

นอกจากนี้ รัฐยังมีข้อจำกัดในการเข้ามาควบคุมการประกอบธุรกิจแพลตฟอร์ม เนื่องจากปัญหาความไม่สมมาตรกันของข้อมูลของรัฐกับธุรกิจแพลตฟอร์ม เพราะว่าลักษณะของการประกอบธุรกิจแพลตฟอร์ม มีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา เนื่องมาจากปัจจัยที่สลับซับซ้อนในการวิเคราะห์และอัลกอริธึมภายหลังระบบ ซึ่งรัฐไม่สามารถเข้าใจข้อมูลดังกล่าวได้ จากการเข้าไม่ถึงข้อมูลที่อยู่ในความครอบครองของแพลตฟอร์ม

ผลกระทบของแพลตฟอร์มต่อแรงงาน

ผลกระทบของธุรกิจแพลตฟอร์มต่อแรงงานนั้น ส่งผลสำคัญมากๆ ซึ่งปัญหาดังกล่าวเกิดมาจากการที่กฎหมายไม่สามารถเข้าไปควบคุมและกำกับกิจกรรมของแพลตฟอร์มได้

การที่กฎหมายปัจจุบันไม่คุ้มครองในแรงงานในมิติต่างๆ ได้แก่

ประการแรก สัญญาจ้างแบบยืดหยุ่น การไม่นำความสัมพันธ์แบบการจ้างงานมาใช้ ทำให้ลักษณะของการทำงานของแรงงานมีความไม่มั่นคง นายจ้างมีอำนาจต่อรองและสามารถยกเลิกสัญญาได้ตลอดเวลา

ประการที่สอง สภาพการทำงานที่ไม่มั่นคง และการถ่ายโอนความเสี่ยงด้านต้นทุนของการทำงานไปยังแรงงาน สภาพการทำงานที่พ้นไปจากสัญญาจ้าง ทำให้สภาพแวดล้อมในการทำงานภายใต้แพลตฟอร์มต่ำกว่ามาตรฐานแรงงานทั่วไป

ประการที่สาม การไม่มีอำนาจต่อรองที่เท่าเทียมกัน ผลจากการไม่มีสถานะทางสัญญาจ้างแรงงานและการมีความสัมพันธ์ทางอำนาจที่เหลื่อมล้ำกัน ส่งผลให้แรงงานแพลตฟอร์มต่าง ๆ นั้นจะมีระบบการจัดสรรงานและโอกาสในการทำงานให้กับแรงงานไม่เท่ากัน ในขณะเดียวกันแรงงานมีต้นทุนที่สูงในการเปลี่ยนแพลตฟอร์ม แม้ว่าในทางปฏิบัติจะสามารถย้ายแพลตฟอร์มทำงานได้ แต่การย้ายแพลตฟอร์มก็มาพร้อมข้อจำกัด เนื่องจากแพลตฟอร์มสามารถตั้งเงื่อนไขให้ในกรณีที่ไม่ได้รับงานเป็นระยะเวลาหนึ่ง หรือไม่ได้เชื่อมต่อกับระบบเป็นเวลานาน อาจทำให้ถูกปฏิเสธการเข้าใช้งานและถูกบล็อกออกจากระบบ

ประการที่สี่ การตั้งเงื่อนไขให้แรงงานแพลตฟอร์มสะสมทุนผ่านชื่อเสียง การสะสมอิทธิพลของแรงงานแพลตฟอร์ม กระทำผ่านการสะสมชื่อเสียงจากการรีวิวการทำงาน เงื่อนไขเหล่านี้ถูกนำมากำหนดเป็นความดีความชอบในการทำงาน โดยแรงงานได้ประโยชน์จากการอยู่ในระบบหนึ่งๆ แต่ไม่สามารถย้ายชื่อเสียงหรือผลงานของตัวเองออกไปยังระบบอื่นๆ ได้ โดยเมื่อออกมาจากระบบแล้ว ชื่อเสียงดังกล่าวแทบไม่มีประโยชน์ต่อแรงงานเลย

รัฐจะช่วยแรงงานได้อย่างไร

การแก้ไขปัญหานี้รัฐต้องเข้ามาแทรกแซง โดยเฉพาะในเรื่องของกฎหมายแรงงานและสัญญาจ้าง การแก้ไขกฎหมายแรงงานให้ครอบคลุมถึงแรงงานแพลตฟอร์มในเรื่องชั่วโมงการทำงาน การมีหลักประกันความเสี่ยงภัยในการทำงาน และความคุ้มครองที่เกิดขึ้นจากการจ่ายเงินทดแทน เพื่อให้แรงงานได้รับความคุ้มครองจากที่ไม่เคยได้รับการคุ้มครองมาก่อน รวมถึงการกำหนดให้ต้องมีการแจ้งล่วงหน้าในการเปลี่ยนแปลงข้อตกลงเกี่ยวกับการทำงานล่วงหน้าเพื่อให้แรงงานแพลตฟอร์มสามารถตัดสินใจได้

การเข้ามาแทรกแซงนิติสัมพันธ์ในเรื่องนี้ โดยเบื้องต้นช่วยให้แรงงานสามารถที่จะได้รับความคุ้มครองเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ดี การดำเนินการกำกับกิจกรรมบนแพลตฟอร์ม รัฐต้องเข้าไปดำเนินการมากกว่าการควบคุมธุรกิจในแบบเดิม

อ้างอิงจาก

Sebastian Wismer and Arno Rasek, “Market Definition in Multi-sided Markets,” OECD [Online], accessed 16 November 2023, from https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD%282017%2933/FINAL/En/pdf#:~:text=As%20multi%2Dsided%20markets%20involve%20distinct%20groups%20of%20customers%2C%20there,market%20encompassing%20all%20customer%20groups
ธร ปิติดล, เศรษฐกิจแพลตฟอร์มกับความท้าทายของเศรษฐกิจไทย: บทเรียนจากโครงการชุมชนนโยบายเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท, 2564).
สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และคณะ, “รายงานฉบับสมบูรณ์การศึกษาผลกระทบและนำเสนอมาตรการในการกำกับดูแล Digital Platform ในประเทศไทย,” (รายวิจัยเสนอต่อสำนักงานสภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ โดย หน่วยบริหารและจัดการทุนด้านการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (บพข.), 2566).
เดือนเด่น นิคมบริรักษ์, “การผูกขาดกับความเหลื่อมล้ำในภาคธุรกิจ,” TDRI [Online] สืบค้นเมื่อ 16 พฤศจิกายน 2566, จาก https://tdri.or.th/wp-content/uploads/2013/05/A151_Chapter2.pdf
ธร ปีติดล, “เศรษฐกิจแพลตฟอร์มกับความท้าทายของเศรษฐกิจไทย (2): การผูกขาด การแข่งขัน และโจทย์ใหญ่ของการกำกับดูแล,” the 101.world [Online] สืบค้นเมื่อ 16 พฤศจิกายน 2566, จาก https://www.the101.world/platform-econ-challenge-thai-2/
อรรคณัฐ วันทนะสมบัติ และเกรียงศักดิ์ ธีระโกวิทขจร, แพลตฟอร์มอีโคโนมีและผลกระทบต่อแรงงานในภาคบริการ: กรณีศึกษาในประเทศไทย, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท, 2561).
Platform Revolution, “How digital platforms increase inequality,” Platform Thinking Labs [Online] accessed on 16 November 2022, from https://platformthinkinglabs.com/materials/how-digital-platforms-increase-inequality/
Joanna Mazur and Marcin Serafin, “Stalling the State: How Digital Platforms Contribute to and Profit From Delays in the Enforcement and Adoption of Regulations,” Comparative Political Studies, 56(1), 101-130, https://doi.org/10.1177/00104140221089651.

สุขสันต์วันเกิด 91 ปี รัฐธรรมนูญไทย: การเติบโต เปลี่ยนแปลง และเสื่อมโทรม

มกราคม 12, 2024มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 ไม่ได้เพียงแต่มีบทบาทสำคัญในการสถาปนาระบอบการปกครองประชาธิปไตยขึ้นมาแทนที่การปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจสูงสุดในการปกครอง มาสู่อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศเป็นของปวงชนชาวไทยเท่านั้น แต่นอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองแล้ว สิ่งที่ถูกสถาปนาขึ้นพร้อมๆ กันก็คือ การปกครองที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และเป็นเอกสารทางการเมืองสำคัญที่กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐทั้งหมด รวมถึงกำหนดรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ภายหลังจากมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 วันดังกล่าวได้กลายมาเป็นวันรัฐธรรมนูญในเวลาต่อมา ซึ่งนับจากวันนั้นจนถึงปีปัจจุบันนี้ การมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ ได้ล่วงเลยมาแล้ว 91 ปีแล้ว บทความนี้จึงต้องการนำเสนอข้อมูลเพื่อให้เห็นภาพของการเปลี่ยนแปลงในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ผ่านเรื่องราวของการเติบโต เปลี่ยนแปลง และเสื่อมโทรม

การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทย

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ถูกประการใช้มาจนถึงปัจจุบันประเทศไทยมีการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญมาแล้วเป็นระยะเวลา 91 ปี (เกือบ 1 ชั่วอายุคน) เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอาจจะถือได้ว่า ประชาธิปไตยยังมีอายุน้อยอยู่ โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยมาอย่างยาวนานแบบสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และฝรั่งเศส แต่ก็ยังมีอายุมากกว่าประเทศเกิดใหม่ (เพิ่งได้รับเอกราช) อาทิ อินเดีย ออสเตรเลีย หรือนิวซีแลนด์

ส่วนญี่ปุ่นแม้จะไม่ใช่ประเทศเกิดใหม่ แต่รัฐธรรมนูญของญี่ปุ่นฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญที่ถูกยกร่างขึ้นใหม่เพื่อใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับเดิมที่เกิดขึ้นในช่วงปฏิรูปเมจิ (Meji restoration) ที่ใช้มาตั้งแต่ช่วง ปี ค.ศ. 1890 – 1947 โดยเป็นรัฐธรรมนูญแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ประกาศใช้ในปี ค.ศ. 1947 นี้เป็นผลผลิตที่เกิดขึ้นจากการวางระบบการเมืองการปกครองใหม่โดยประเทศสหรัฐอเมริกาภายหลังช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

อย่างไรก็ดี ตลอดระยะเวลา 91 ปีที่ผ่านมารัฐธรรมนูญไทยไม่ได้หยุดนิ่งอยู่เฉยๆ หากแต่มีการเติบโตของรัฐธรรมนูญไทย การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทยส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการรัฐประหารล้มล้างรัฐบาล ซึ่งท้ายที่สุดมักจะลงเอยด้วยการฉีกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทน นับถึงปัจจุบันนี้ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมาแล้ว 20 ฉบับ (ฉบับชั่วคราว 7 ฉบับ และฉบับถาวร 13 ฉบับ) การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทยอย่างหนึ่งที่สามารถนำมาใช้เป็นตัวชี้วัดได้ก็คือ การเพิ่มขึ้นของจำนวนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทย

Special Note 1
ประเทศไทยไม่ใช่ประเทศที่มีรัฐธรรมนูญยาวที่สุดในโลก ประเทศที่มีรัฐธรรมนูญยาวที่สุดในโลกคือ ประเทศอินเดีย โดยรัฐธรรมนูญของประเทศอินเดียมีความยาวทั้งหมด 146,385 คำ ในขณะที่รัฐธรรมนูญของประเทศไทยมีจำนวนคำทั้งหมด 7,683 คำ

การเพิ่มขึ้นของจำนวนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยสะท้อนอะไรให้กับเราบ้าง สิ่งที่ถูกสะท้อนออกมาจากจำนวนบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่เพิ่มขึ้นนี้สะท้อนความสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก บริบทที่สังคมสนใจในแต่ละช่วงเวลา และประการที่สอง พลังภายในสังคมที่เข้ามามีบทบาททางการเมืองในแต่ละช่วงเวลา

ในแง่ของบริบทที่สังคมสนใจในแต่ละช่วงเวลานั้น เมื่อรัฐธรรมนูญเป็นตราสารทางการเมืองที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและสิทธิและเสรีภาพของประชาชน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวย่อมสะท้อนกลายๆ คล้ายกับที่วรรณกรรมเรื่องหนึ่งสะท้อนว่าสังคมในเวลานั้นให้ความสำคัญกับเรื่องใด ในแง่นี้รัฐธรรมนูญก็สะท้อนให้เห็นว่าในเวลาที่มีการร่างรัฐธรรมนูญนั้นสังคมให้ความสำคัญกับเรื่องใด

ส่วนในแง่ของพลังภายในสังคมที่เข้ามามีบทบาททางการเมืองในแต่ละช่วงเวลานั้นเป็นการมองลงไปลึกในอีกระดับหนึ่ง โดยมองไปว่าในช่วงเวลานั้น กลุ่มการเมืองภายในสังคมใดที่เข้าไปมีพลังในการผลักดันให้เกิดบทบัญญัติในเรื่องใดในรัฐธรรมนูญ

การเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญไทย

โดยทั่วไปแล้วบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจะกำหนดบทบัญญัติพื้นฐาน 2 เรื่อง คือ เรื่องแรกคือ บทบัญญัติเกี่ยวกับการใช้อำนาจและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐตามหลักการแบ่งแยกอำนาจคือ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ และอีกเรื่องหนึ่งคือ บทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งบทบัญญัติส่วนนี้เป็นการรับรองสิทธิของประชาชนที่มีอยู่และสามารถยกขึ้นนำมาใช้กับรัฐได้ บทบัญญัติดังกล่าวทั้งสองเรื่องเป็นสิ่งที่รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ในโลกมีร่วมกัน

นอกจากนี้ ดังที่กล่าวแล้ว เราจะเห็นได้ชัดเจนในบริบทของประเทศไทย ตลอดระยะเวลา 91 ปี ภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตย ประเทศไทยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมาแล้ว 20 ฉบับ (ทั้งรัฐธรรมนูญฉบับถาวรและรัฐธรรมนูญชั่วคราว) ซึ่งจำนวนดังกล่าวทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมากเป็นอันดับ 4 ของโลก

Special Note 2
ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมากที่สุดในอาเซียน และมากที่สุดเป็นอันดับที่ 4 ของโลก โดยประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมากที่สุดเป็นอันดับที่ 1 คือ สาธารณรัฐโดมินิกัน มีจำนวน 39 ฉบับ อันดับที่ 2 คือ เวเนซุเอลามีจำนวน 26 ฉบับ อันดับที่ 3 คือ เฮติ จำนวน 23 ฉบับ ส่วนน้อยกว่าประเทศไทยคือ ฝรั่งเศสมีจำนวน 17 ฉบับ

ด้วยเหตุที่รัฐธรรมนูญประเทศไทยมีอายุเฉลี่ยฉบับละ 4.5 ปี ทำให้เนื้อหาในรัฐธรรมนูญมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา สาเหตุที่รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ยุติบทบาทการใช้งานลงเป็นผลมาจากการรัฐประหาร

ทุกครั้งที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ รัฐธรรมนูญไทยมีการเปลี่ยนแปลงใน 2 เรื่อง คือ การเพิ่มขึ้นของบทบัญญัติ หมวด หรือเนื้อหา และการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาภายในของรัฐธรรมนูญ

เรื่องแรก การเพิ่มขึ้นของบทบัญญัติ หมวด หรือเนื้อหา ในกรณีนี้เป็นการที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้มีการเพิ่มเติมเนื้อหาเข้ามา โดยเพิ่มเติมจากเนื้อหาเดิมที่มีในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ตัวอย่างเช่น ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ประเทศไทยไม่ได้มีการบัญญัติเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐหรือแนวนโยบายแห่งรัฐมาก่อน ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดหลักการและกรอบแนวทางชี้นำให้รัฐบาลไปตรากฎหมายดังกล่าว[1] แม้ว่าในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะถูกยกเลิกและแทนที่ด้วยการนำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 มาใช้บังคับ แต่รัฐบาลไทยในเวลานั้นก็ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 โดยเพิ่มเติมหมวดเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานของรัฐ ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ได้รับเอาแนวคิดนี้ไปบัญญัติไว้เช่นกัน[2] เว้นแต่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญขนาดสั้นที่มีการตัดบทบัญญัติหลายเรื่องออกไป โดยมองว่ารัฐบาลที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง อาจไม่ตอบสนองต่อนโยบายที่จำเป็นต่อสังคม

เมื่อมีการตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีความพยายามสร้างกลไกการตรวจสอบอำนาจรัฐในรูปแบบต่างๆ ขึ้นมาให้ใช้อำนาจส่วนหนึ่งจากรัฐธรรมนูญ อาทิ ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน โดยเป้าหมายของการสร้างองค์กรในลักษณะนี้ขึ้นมา ก็เพื่อเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจและแก้ไขปัญหาการทุจริตที่ถูกมองว่ามีมาอย่างยาวนานในสังคมไทย

เรื่องที่สอง การเปลี่ยนแปลงเนื้อหาภายในของรัฐธรรมนูญ แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะมีเนื้อหาในเรื่องดังกล่าวบัญญัติไว้อยู่แล้ว แต่ไม่ใช่ว่าบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวจะคงอยู่แบบเดิมตลอด กล่าวคือ เนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนในเรื่องนั้นจะถูกนำมาบัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่เนื้อหาของรัฐธรรมนูญดังกล่าวอาจจะถูกบัญญัติไว้แตกต่างจากที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน

ในช่วงนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ของประเทศไทยมีจำนวนมากกว่า 200 มาตรา ด้วยบริบทของสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงไป รัฐธรรมนูญจึงอาจจะมีเนื้อหาหรือหมวดหมู่ของบทบัญญัติที่เพิ่มขึ้น

ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้มีการบัญญัติเรื่องพระพุทธศาสนาเพิ่มขึ้นในรัฐธรรมนูญ การเกิดขึ้นของบทบัญญัติในมาตรานี้มาจากการเคลื่อนไหวของกลุ่มพลังในสังคมที่เรียกร้องให้รัฐหันมาให้ความสำคัญกับพระพุทธศาสนามากขึ้นในฐานะศาสนาประจำชาติ แต่สุดท้ายกลุ่มพลังดังกล่าวไม่ประสบความสำเร็จในการผลักดันวาระดังกล่าวนี้ อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้รับรองหน้าที่ของรัฐในการอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนาและศาสนาอื่นๆ[3] บทบัญญัติในเรื่องนี้ยังดำรงอยู่ต่อไปในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จนกระทั่งมามีการเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บทบัญญัติในเรื่องนี้ได้มีเนื้อหาเพิ่มเติมโดยระบุให้รัฐมีหน้าที่มากกว่าเดิม โดยเข้ามาส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและเผยแผ่พระพุทธศาสนาเถรวาท และป้องกันไม่ให้มีการบ่อนทำลายพระพุทธศาสนาไม่ว่าในรูปแบบใด รวมถึงส่งเสริมให้พุทธศาสนิกชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการมาตรการหรือกลไกดังกล่าว[4]

สาเหตุที่มีการเพิ่มเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐในการส่งเสริมพระพุทธศาสนาเถรวาทที่แตกต่างจากศาสนาอื่นๆ นั้น ประกีรติ สัตสุต ให้ความเห็นว่า ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการขับเคลื่อนของกลุ่มพลังในสังคมที่มีอำนาจ รวมถึงการรักษาฐานที่มั่นของอำนาจของชนชั้นนำในสังคมไทย ดังจะเห็นได้ว่าการเปลี่ยนแปลงนี้มาพร้อมๆ กับการสร้างขบวนการของการเปลี่ยนแปลงกฎหมายคณะสงฆ์ครั้งใหญ่ในการนำอำนาจในการแต่งตั้งพระสังฆราช และพระสังฆาธิการระดับสูงเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์[5]

การเปลี่ยนแปลงภายในรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่เรื่องของการเปลี่ยนแปลงเฉพาะในโครงสร้างของบทบัญญัติ ด้วยการเพิ่มบทบัญญัติเรื่องใหม่เข้ามา แต่บ่อยครั้งการเปลี่ยนแปลงภายในของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญก็เกิดขึ้นมาจากการเปลี่ยนแปลงบทบาทหรือพลังในสังคม

การเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญไทย

รัฐธรรมนูญนั้นแตกต่างจากคน คนยิ่งมีอายุมากขึ้นศักยภาพและกำลังกายอาจจะลดลง แต่ระบอบรัฐธรรมนูญนั้นแตกต่างกัน ยิ่งการปกครองล่วงเลยเข้ามามีอายุเพิ่มมากขึ้นในความเป็นจริงแล้วระบอบการปกครองควรจะต้องได้มีการเรียนรู้มากขึ้นในการปรับตัวเข้าหาความท้าทายที่เกิดขึ้นได้เรื่อยๆ ทว่า สิ่งนี้อาจจะไม่สามารถนำมาใช้อธิบายกับระบอบรัฐธรรมนูญไทยได้อย่างเต็มที่ เพราะตลอด 91 ปีของระบอบรัฐธรรมนูญของไทยนั้น รัฐธรรมนูญโดยส่วนใหญ่มีอายุเฉลี่ยเพียง 4.5 ปีเท่านั้น และเกือบครึ่งหนึ่งของการปกครองประเทศไทยอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญชั่วคราวและการปกครองประเทศภายใต้คณะรัฐประหาร

ความเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญไทยเป็นผลพวงมาจากการรัฐประหารและความพยายามนำเศษเสี้ยวของการรัฐประหารมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรเพื่อความต่อเนื่องจากการรัฐประหาร กลไกเหล่านี้โดยสภาพแล้วเป็นการขัดกับหลักการของรัฐธรรมนูญที่ควรจะเป็นหรือเป็นอุดมคติของรัฐธรรมนูญ

ปรีดี พนมยงค์ ได้เคยอธิบายรัฐธรรมนูญอุดมคติว่าต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการ คือ รัฐธรรมนูญจะต้องเน้นให้ประชาชนมีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค ซึ่งปฏิญญาดังกล่าวสอดคล้องกับหลัก 6 ประการของคณะราษฎร ในหลักที่ 4 และหลักที่ 5[6] นอกจากนี้ ปรีดี พนมยงค์ ยังได้แสดงความเห็นอีกประการหนึ่งว่า รัฐธรรมนูญที่ดีควรจะต้องสอดคล้องกลไกการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยอีกด้วย[7]

ดังนี้ อาจจะกล่าวได้ว่าอุดมคติของรัฐธรรมนูญในสายตาของปรีดี พนมยงค์ จะต้องมีองค์ประกอบ 3 อย่าง คือ หลักความเสมอภาค หลักสิทธิและเสรีภาพ และหลักอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน

ในเรื่องความเสมอภาคนั้น ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายว่า ความเสมอภาค (egalité) หรือความสมภาคเป็นสภาวะที่มนุษย์มีความเป็นอิสระของตนเองเสมอกับเพื่อนมนุษย์คนอื่น ความเสมอภาคในแง่มุมนี้ มุ่งเน้นเฉพาะความเสมอภาคทางกฎหมาย ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่บุคคลมีสิทธิและหน้าที่ในกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลอื่นๆ ไม่ใช่ความเสมอภาคทางเศรษฐกิจที่จะมีทรัพย์สินมากเท่าเทียมกัน[8]

ในสายตาของปรีดี พนมยงค์ ความเสมอภาคตามกฎหมายจะต้องมีความเสมอภาคในสิทธิ กล่าวคือ การมีสิทธิได้รับความคุ้มครองโดยกฎหมายเดียวกัน ภายใต้องค์กรตุลาการเดียวกัน และไม่ได้รับสิทธิแตกต่างกันไม่ว่าด้วยเหตุผลใด ในขณะเดียวกันบุคคลมีความเสมอภาคในหน้าที่ด้วยเช่นกัน กล่าวคือ บุคคลมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบต่อสังคมโดยรวมเหมือนกัน อาทิ หน้าที่ในการเสียภาษีอากร[9]

อย่างไรก็ดี จะเห็นได้ว่าภายหลังการรัฐประหารหลายครั้งที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะรับรองความชอบธรรมและนิรโทษกรรมการกระทำของคณะรัฐประหารเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดให้การกระทำของคณะรัฐประหารชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายแล้ว[10]

ส่วนในเรื่องของสิทธิและเสรีภาพ ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายว่า หลักความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (liberté) หมายถึงความเป็นอิสระที่บุคคลอาจจะทำการใดๆ ได้โดยไม่เป็นที่รบกวนละเมิดต่อสิทธิของบุคคลอื่น[11] โดยทั่วไปแล้วการรับรองสิทธิและเสรีภาพในที่นี้มีเป้าหมายเพื่อให้มนุษย์สามารถพัฒนาศักยภาพของตนเองได้อย่างเต็มที่ อาทิ เสรีภาพในตัวบุคคล หมายถึง การที่มนุษย์มีอิสระในตัวเองในการกระทำเรื่องใดๆ เกี่ยวกับร่างกายของตัวเองได้ การดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐไปจับกุมคุมขังหรือจำกัดเสรีภาพของบุคคลจะต้องอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายเท่านั้น[12]

การรับรองสิทธิและเสรีภาพถูกทำให้แย่ลงภายหลังจากการรัฐประหาร ในช่วงรัฐประหารประชาชนออกมาแสดงความคิดเห็นต่อต้านการรัฐประหารหรือออกมาชุมนุม แต่ด้วยผลของประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหารได้กำหนดให้ดำเนินคดีกับบุคคลเหล่านี้ แม้ว่าบุคคลเหล่านี้จะใช้สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ แม้ว่าจะเป็นการรับรองโดยรัฐธรรมนูญชั่วคราว อย่างไรก็ดี เมื่อคณะรัฐประหารพ้นจากอำนาจไป ไม่ได้ทำให้สถานการณ์ดังกล่าวดีขึ้น เพราะประกาศหรือคำสั่งดังกล่าวได้ถูกรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่อไปในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทำให้การคุกคามสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวยังคงถูกเลือกปฏิบัติต่อไป ดังจะเห็นได้จากการที่ในช่วงมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งยังคงมีผู้ต้องโทษจากการฝ่าฝืนคำสั่งของคณะรัฐประหารต้องไปต่อสู้คดีต่อไปในศาลทหารตามประกาศหรือคำสั่ง คสช.

มิเพียงเท่านั้นปฏิบัติการของประกาศหรือคำสั่ง คสช. ยังมีลักษณะเป็นการจำกัดสิทธิหรือเข้าไปแทรกแซงการจัดสรรผลประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติหลายประการ อาทิ การยกเว้นเขตผังเมืองหรือการออกประกาศหรือคำสั่งเพื่ออำนวยความสะดวกในเขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก สิ่งเหล่านี้เป็นการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายในสภาวะปกติที่คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การที่รัฐธรรมนูญรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของเรื่องเหล่านี้ ทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้สิทธิเพื่อต่อสู้คดีหรือเรียกร้องให้รัฐชดเชยได้อย่างเต็มที่

ในเรื่องสุดท้ายที่เป็นอุดมการณ์ของรัฐธรรมนูญตามแนวคิดของปรีดี พนมยงค์ก็คือ การให้อำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน หัวใจสำคัญของการมีอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชนก็คือ การยอมรับและรับรองให้ประชาชนเป็นที่มาของอำนาจองค์กรต่างๆ ภายในรัฐ ซึ่งองค์กรผู้ใช้อำนาจใดๆ ควรจะต้องมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยที่ยึดโยงอยู่กับประชาชน กล่าวคือ องค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐใดๆ ควรจะต้องได้รับความเห็นชอบจากประชาชนให้เข้ามาสู่อำนาจไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันสมาชิกวุฒิสภานั้น มาจากการแต่งตั้งโดย คสช. โดยคัดเลือกจากบุคคลในเครือข่ายของ คสช. ให้เข้ามาดำรงตำแหน่ง สภาพดังกล่าวทำให้หลายครั้งสมาชิกวุฒิสภาไม่ได้ทำหน้าที่ตามเจตจำนงหรือความต้องการของประชาชนอย่างตรงไปตรงมา

การเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นนั้น มาจากการเปิดโอกาสให้มีการใช้ระบอบการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยแอบแฝงเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่มีบทบาทเป็นกฎหมายสูงสุดที่กำหนดความสัมพันธ์ขององค์กรที่ใช้อำนาจรัฐและกำหนดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน สภาพดังกล่าวทำให้บ่อยครั้งรัฐธรรมนูญไม่สะท้อนคุณค่าของประชาธิปไตย และในทางกลับกันรัฐธรรมนูญเอื้อให้เกิดผลร้ายที่ขัดขวางต่อขบวนการประชาธิปไตย ซึ่งต่อต้านการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตย อาทิ การที่สมาชิกวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งลงมติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญหรือแม้แต่การที่ศาลรัฐธรรมนูญ อาจจะตีความให้การใช้อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญขัดกับรัฐธรรมนูญ

ดังจะเห็นได้ว่า นับตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2475 มาจนถึงปัจจุบันระบอบรัฐธรรมนูญไทยมีการเปลี่ยนแปลงมาอย่างต่อเนื่อง ทั้งเป็นผลมาจาการยกเลิกและประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่มากถึง 20 ครั้ง และการเพิ่มและขยายตัวของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่อง สิ่งเหล่านี้สะท้อนการเติบโตและเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญไทย รวมถึงเป็นภาพสะท้อนของกลุ่มพลังในสังคมไทยที่พยายามผลักดันวาระของของตัวเองเข้าไปในรัฐธรรมนูญ

ตลอดระยะเวลา 91 ปีของระบอบรัฐธรรมนูญไทยเหมือนจะยาวนาน แต่เมื่อเปรียบเทียบกับประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญทั่วโลก ก็จะเห็นได้ว่า ระบอบรัฐธรรมนูญไทยยังมีอายุน้อย การปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญจึงอาจจะผิดพลาดบ้างหรือเกิดปัญหาบ้าง แต่ระบอบรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยนั้น จะยอมให้ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุดได้แสดงเจตจำนงแก้ไขเปลี่ยนแปลง ให้การปกครองที่มีปัญหาได้รับการแก้ไขไปในทางที่ดีขึ้น เพราะท้ายที่สุดหัวใจของประชาธิปไตยที่อยู่ในรัฐธรรมนูญคือ การย้อนกลับมาตอบสนองต่อประชาชน ในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุดอยู่ดี

เชิงอรรถ

[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “เศรษฐกิจรัฐธรรมนูญ: พลวัตของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในทางเศรษฐกิจ,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/528.

[2] เพิ่งอ้าง.

[3] ดู สัมภาษณ์ประกีรติ สัตสุต ใน ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์, “พุทธศาสน์ปราศจากรัฐไม่ได้ฉันใด สงฆ์ไทยย่อมข้องเกี่ยวกับการเมืองฉันนั้น – คุยการเมืองเรื่องของสงฆ์กับประกีรติ สัตสุต,” the 101.world, 1 ธันวาคม 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก the101.world/prakirati-satasut-interview/.

[4] มาตรา 67 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.

[5] ดู ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์, อ้างแล้วใน เชิงอรรถที่ 3.

[6] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: เสรีภาพ เสมอภาค,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/529.

[7] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: กลไกการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 9 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/530.

[8] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (กรุงเทพฯ: สำนักงานทนายความพิมลธรรม, 2513), น. 18.

[9] สมคิด เลิศไพฑูรย์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6.

[10] มาตรา 279 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.

[11] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น.3.

[12] เพิ่งอ้าง, น.14.

ความรุนแรงต่อสตรีต้องยุติด้วยการแก้ไขวัฒนธรรม

พฤศจิกายน 27, 2023มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในโอกาสที่วันที่ 25 พฤศจิกายน ของทุกปีเป็นวันยุติความรุนแรงต่อสตรีสากล (International Day for the Elimination of Violence against Women) ผู้เขียนจึงใคร่ขอนำเสนอถึงประเด็นวัฒนธรรมว่าเป็นองค์ประกอบสำคัญต่อการกำหนดรูปแบบและส่งอิทธิพลต่อความประพฤติของคนในสังคม อิทธิพลของวัฒนธรรมปรากฏชัดเจนเป็นพิเศษผ่านสื่อบันเทิง โดยสื่อบันเทิงไม่ได้มีผลต่อพฤติกรรมของมนุษย์เฉพาะในแง่ดีแต่ผลของการทำสื่อบันเทิงอาจส่งผลกระทบในเชิงลบได้เช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อคนบางกลุ่ม อาทิ เด็กและผู้หญิง ทั้งในฐานะของผู้รับสารจากสื่อบันเทิงและผู้รับผลลัพธ์ของความรุนแรงนั้นๆ สิ่งนี้เป็นเรื่องสำคัญที่ประเทศไทยควรย้อนกลับมาพิจารณาเมื่อประเทศไทยต้องการก้าวเข้าไปอยู่ในตำแหน่งของผู้ส่งออกสินค้าทางวัฒนธรรมต่างๆ และเริ่มมีบทบาทในการเมืองโลกผ่านวัฒนธรรม

บทความชิ้นนี้จึงพยายามสำรวจความเชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างวัฒนธรรมและความรุนแรงต่อผู้หญิงที่เป็นผลมาจากสื่อบันเทิง

ความรุนแรงในครอบครัว คือความรุนแรงต่อผู้หญิง

จากการสำรวจสถิติความรุนแรงในครอบครัวไทยของกรมกิจการสตรีและครอบครัวในช่วงตุลาคม 2564 – กันยายน 2565 พบว่า สถานการณ์ความรุนแรงในประเทศไทยเกิดขึ้นกับผู้หญิงกว่าร้อยละ 82.78 ของจำนวนกรณีความรุนแรงที่เกิดขึ้นทั้งหมด ในขณะที่ผู้กระทำความรุนแรงในครอบครัวร้อยละ 90.5 ของจำนวนผู้กระทำความรุนแรงทั้งหมดเป็นผู้ชาย

ในแง่ของจำนวนเหตุการณ์ความรุนแรงในช่วงตุลาคม 2564 – กันยายน 2565 เฉลี่ยเดือนละ 196 รายต่อเดือน โดยเดือนที่มีผู้ถูกกระทำความรุนแรงมากที่สุดคือ เดือนพฤศจิกายน 2564 จำนวน 247 ราย และเมื่อย้อนกลับไปมองภาพความรุนแรงย้อนหลังในช่วง 7 ปีที่ผ่านมา (ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2559 – 2566) พบว่า จำนวนเหตุการณ์ความรุนแรงในครอบครัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยมีความรุนแรงเฉลี่ยเกิดขึ้น 1,660 รายต่อปี

นอกจากนี้ จากการสำรวจดังกล่าวระบุว่า ความรุนแรงในครอบครัวส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้นช่วงเดือนตุลาคม 2564 ถึงกันยายน 2565 จำนวนกว่าร้อยละ 42.8 ของจำนวนเหตุการณ์ความรุนแรงในครอบครัว เกิดขึ้นในความสัมพันธ์ระหว่างสามี-ภริยา

โดยสาเหตุ 10 อันดับแรกของความรุนแรงในครอบครัวเกิดมาจาก

ยาเสพติด ร้อยละ 19.3
สุรา ร้อยละ 11.8
ความหึงหวง ร้อยละ 10.8
สุราและการบันดาลโทสะ ร้อยละ 9.9
บันดาลโทสะ ร้อยละ 8.6
ความรู้สึกว่าตนมีอำนาจมากกว่า ร้อยละ 8.1
หย่าร้าง ร้อยละ 6.3
ปัญหาสุขภาพจิต ร้อยละ 4.9
สุราและยาเสพติด ร้อยละ 4.7
ปัญหาอื่นๆ อาทิ ความเครียดทางเศรษฐกิจ และการพนัน ร้อยละ 15.6

ผลของความรุนแรงที่เกิดขึ้นนี้กระทบต่อทั้งร่างกาย จิตใจ เพศ และชีวิตของผู้ถูกกระทำความรุนแรง โดยผลกระทบต่อร่างกายถือว่าเป็นผลกระทบอันดับแรกๆ ที่เกิดขึ้น

จุดที่น่าสนใจเกี่ยวกับสาเหตุการใช้ความรุนแรงในครอบครัวประการหนึ่งก็คือ สาเหตุที่ว่าตนมีความรู้สึกว่าตนมีอำนาจมากกว่าอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งปัจจัยดังกล่าวเป็นผลมาจากปัจจัยเชิงวัฒนธรรมที่สร้างบทบาทของหญิงและชาย

สื่อบันเทิงกับความรุนแรงต่อผู้หญิง

ตลอดช่วงระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมา สื่อบันเทิงไทยมีการนำเสนอละคร ซีรีส์ หรือภาพยนตร์ ซึ่งหลายเรื่องดัดแปลงมาจากบทประพันธ์ที่มีชื่อดังหรือละครที่ประสบความสำเร็จในการถ่ายทำตลอดกาล โดยบรรดาละคร ซีรีส์ หรือภาพยนตร์เหล่านี้บางเรื่องมีการทำซ้ำมากกว่าหนึ่งครั้ง และหลายเรื่องมีการทำซ้ำหลายครั้ง (มากถึง 5-6 ครั้งในรูปแบบที่แตกต่าง)

ปัญหาของการนำบทประพันธ์ที่มีชื่อเสียงหรือละครที่ประสบความสำเร็จนี้คือ การผลิตซ้ำความรุนแรงที่เกิดขึ้นกับผู้หญิง บทประพันธ์หรือละครเหล่านี้ส่วนหนึ่งสร้างขึ้นบนวิธีคิดแบบชายเป็นใหญ่ กล่าวคือ บทประพันธ์เหล่านี้ให้ความชอบธรรมแก่ผู้ชายกับพฤติกรรมแบบผู้ชายกระแสหลัก ซึ่งทำให้เกิดการตั้งท่าทีรังเกียจกับคนที่เป็น LGBTQ+ หรือยอมรับการใช้ความรุนแรงกับผู้หญิงหรือสร้างบทบาทของผู้หญิงให้ด้อยกว่าหรือต้องพึ่งพาผู้ชาย

จุดที่น่ากังวลที่สุดก็คือ การให้ความชอบธรรมกับการข่มขืน ละครโทรทัศน์ส่วนหนึ่งที่ดัดแปลงมาจากบทประพันธ์เก่าหรือละครที่มีชื่อเสียงในอดีตบางเรื่องได้พยายามนำเสนอภาพของความชอบธรรมเกี่ยวกับการข่มขืนในหลายๆ ลักษณะ อาทิ ตัวละครเอกฝ่ายหญิงถูกตัวละครเอกฝ่ายชายข่มขืน กรณีนี้เป็นการใช้การข่มขืนเป็นเงื่อนไขของความรักและเป็นการทำให้การข่มขืนกลายเป็นเรื่องโรแมนติก ซึ่งในตอนสุดท้ายเรื่องก็จะจบลงอย่าง Happy Ending หรืออีกกรณีหนึ่งก็คือ ตัวละครหญิงฝ่ายร้าย (ผู้เขียนลำบากใจมากที่จะเรียกว่านางร้าย) ซึ่งทำเรื่องไม่ดีมาทั้งหมดตลอดทั้งเรื่องอาจจะมีจุดจบคือ การถูกข่มขืน การถูกนำไปค้าประเวณี หรือการติดโรคร้ายแรงทางเพศสัมพันธ์ หรือไม่ว่าจะกรณีใดๆ ก็ตาม

สิ่งเหล่านี้คือการที่ผู้เขียนบทประพันธ์พยายามนำเสนอภาพของการสั่งสอนและชี้ให้เห็นผลร้ายของการทำตัวเป็นคนไม่ดีตามบทประพันธ์ ปัญหาก็คือ การที่ตัวละครหญิงฝ่ายร้ายถูกข่มขืนกับกลายเป็นเรื่องสะใจหรือที่พึงพอใจของผู้ชม เพราะมองว่าเหมาะสมกับสิ่งเลวร้ายที่ตัวละครนั้น ความเลวร้ายในเรื่องดังกล่าวถูกจัดให้เลวร้ายเสียยิ่งกว่าการถูกดำเนินคดีหรือถูกนำเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม ในขณะเดียวกันตัวละครชายที่ข่มขืนตัวละครหญิงฝ่ายร้ายนี้ก็ไม่ได้รับผลร้ายจากการกระทำ

สถานการณ์ของการฉายวนภาพของความรุนแรงกับผู้หญิงและการข่มขืนในละครไทยเริ่มกลับมามีอีกครั้งหนึ่ง ในช่วงขาลงของธุรกิจโทรทัศน์ไทยที่หลายๆ ช่องเริ่มนำละครที่เคยได้รับความนิยมกลับมาฉายซ้ำในช่วงเวลาที่ไม่ได้ไพรม์ไทม์ (ช่วงเวลายอดนิยม)

สิ่งสำคัญที่ต้องตระหนักไว้ก็คือ ไม่ควรมีใครสมควรถูกข่มขืน สิ่งนี้เป็นหลักการสำคัญที่สุด

นอกจากเรื่องการข่มขืนแล้ว ละคร ซีรีส์ หรือภาพยนตร์จำนวนหนึ่งยังให้ความสำคัญหรือกำหนดคุณค่าของผู้หญิงอยู่ที่แบบแผนที่สังคมปรารถนาหรือมาตรฐานความสวยงามไว้กับรูปแบบที่คนส่วนใหญ่พึงพอใจมากกว่าจะเปิดพื้นที่ให้กับความหลากหลายหรือสร้างเรื่องราวที่เสริมสร้างให้ยอมรับความหลากหลาย แน่นอนว่าในปัจจุบันเราเริ่มเห็นผลงานที่นำเสนอในประเด็นนี้แล้วและคาดหวังว่าจะดีขึ้นเรื่อยๆ

อีกรูปแบบหนึ่งของความรุนแรงที่ปรากฏในละคร ซีรีส์ หรือภาพยนตร์คือ การสร้างภาพของการทำร้ายร่างกายของตัวละครฝ่ายหญิงเพื่อแย่งชิงฝ่ายชาย ซึ่งทำให้ภาพของความภราดรภาพในหมู่ผู้หญิงอ่อนแอลง โดยทำให้ผู้หญิงเข้าสู่ความขัดแย้งเพื่อแย่งชิงผู้ชายกัน มากกว่าการสร้างคุณค่าของตัวละครหญิงเอง

การสร้างความตระหนักรู้ต่อความรุนแรงคือเรื่องสำคัญ

ความรุนแรงไม่ใช่เรื่องส่วนตัวแต่เป็นปัญหาโดยรวมของสังคม กลไกการสร้างความตระหนักรู้มีส่วนสำคัญต่อการแก้ไขปัญหาความรุนแรงต่อผู้หญิงที่ยั่งยืนที่สุด คือ การเปลี่ยนแปลงในระดับวัฒนธรรม

การเปลี่ยนแปลงในระดับวัฒนธรรม โจทย์ที่สำคัญจึงมาตกอยู่กับการทำอย่างไรให้สามารถขับเคลื่อนคุณค่าของผู้หญิงและการต่อต้านความรุนแรงต่อผู้หญิงไปสู่สังคมที่ผู้หญิงมีคุณค่าและได้รับการเสริมพลังอย่างเต็มที่

การสร้างความตระหนักรู้ควรจะเริ่มต้นจากการอธิบายปรากฏการณ์ต่างๆ ให้กับคนในสังคมเข้าใจ แม้ว่าผู้เขียนจะพูดถึงบทประพันธ์เก่าหรือที่เราเรียกว่างานคลาสสิกว่า อาจจะไม่สอดคล้องกับบริบทปัจจุบัน แต่ในการนำเสนองานดังกล่าวอาจต้องผ่านการปรับปรุงหรืออย่างน้อยที่สุด สื่อควรมีบทบาทในการอธิบายพฤติกรรมดังกล่าวว่าเหมาะสมหรือไม่ และให้ข้อมูลกับผู้เสพสื่อเพื่อให้เขาสามารถตัดสินใจต่อไปได้

บทบาทของสื่อบันเทิงควรเปลี่ยนไป สื่อควรจะต้องสร้างภาพแทนใหม่ให้ผู้หญิงมีความเข้มแข็งมากขึ้นสามารถก้าวออกไปใช้ชีวิตและมีพื้นที่ทัดเทียมกันกับผู้ชาย รวมถึงควรเลิกสร้างสื่อที่ผลักดันหรือสร้างความชอบธรรมให้กับการใช้ความรุนแรง ปัญหาสำคัญที่สุดของสื่อปัจจุบันคือ การทำให้เกิดวัฒนธรรมที่ผู้ชายรู้สึกว่าตนมีอำนาจมากกว่าอีกฝ่ายหนึ่ง ศักยภาพของผู้ผลิตสื่อไทยสามารถที่จะนำเสนอประเด็นความรักโรแมนติกโดยที่ไม่ต้องมีการข่มขืนหรือการทำร้ายร่างกายกันได้

ในแง่ของรัฐบาลที่ต้องการส่งออกสินค้าทางวัฒนธรรมออกไปสู่ต่างประเทศ รัฐบาลอาจจะต้องกลับมาทบทวนก่อนว่า สินค้าที่จะส่งออกนี้มีคุณภาพเพียงพอหรือไม่ ที่จะใช้เป็นฐานในการขยายผลและสร้างที่มั่นทางการเมืองระหว่างประเทศ เมื่อเทียบกับการส่งออกสินค้าทางวัฒนธรรมในต่างประเทศที่มีการปรับตัวเข้าสู่บริบทของสังคมใหม่ๆ แล้ว ภาพของการใช้ความรุนแรง การหึงหวงแบบเกินเลย หรือการข่มขืนไม่ควรจะต้องอยู่ในชั้นวางขายสินค้าอีกต่อไป

อ้างอิงจาก

กรมกิจการสตรีและครอบครัว, “สถิติความรุนแรงในครอบครัว ในรอบ 7 ปี,” สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) [Online], สืบค้นเมื่อ 23 พฤศจิกายน 2566.
กรมกิจการสตรีและครอบครัว, “สถิติความรุนแรงในครอบครัว 76 จังหวัด และกรุงเทพฯ ประจำปี 2565,” สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) [Online], สืบค้นเมื่อ 23 พฤศจิกายน 2566.

ความจน ชาวนา แรงงาน: ภาพสะท้อนของการจัดการปัญหาความเหลื่อมล้ำโดยรัฐ

พฤศจิกายน 27, 2023มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อไม่นานมานี้ผู้เขียนได้มีโอกาสสัมภาษณ์ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ เกี่ยวกับแรงงาน รัฐสวัสดิการ และเศรษฐกิจหลัง 2475 บทสัมภาษณ์นี้ อาจารย์แล ได้ฉายภาพให้เห็นปัญหาสำคัญของสังคมไทยคือ ความเหลื่อมล้ำผ่านการต่อสู้ของแรงงาน ชาวนา และบทบาทของรัฐ ผู้เขียนคิดว่าเรื่องนี้มีประเด็นสำคัญที่น่าสนใจประกอบกับผู้เขียนได้มีโอกาสไปฟังการนำเสนอบทความของผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. ธร ปิติดล ในบทความชื่อ “แนวคิดและอุดมการณ์กับพัฒนาการระบบสวัสดิการไทย” ผู้เขียนใคร่ขอนำมุมมองจากทั้งสองเรื่องมาชวนผู้อ่านคิดตามไปเกี่ยวกับบทบาทของรัฐในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ

เริ่มต้นจากบทสัมภาษณ์ของ อาจารย์แล ที่ฉายภาพให้เห็นปัญหาเศรษฐกิจไทย 3 เรื่องสำคัญภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามปี พ.ศ. 2475 คือ (1) การต่อสู้ของแรงงานไทยเพื่อขับเคลื่อนให้เกิดความคุ้มครองสิทธิแรงงาน (2) เสียงของขบวนการชาวนาไทยที่ถูกทำให้หยุดนิ่งและหลงลืม และ (3) บทบาทของรัฐไทยกับการแก้ไขปัญหาความยากจน โดยผู้เขียนขอนำประเด็นที่ได้จากการสัมภาษณ์อาจารย์แล มาสรุปไว้ตรงนี้

เรื่องแรก การต่อสู้ของแรงงานไทยเพื่อขับเคลื่อนให้เกิดความคุ้มครองสิทธิแรงงาน ในบทสัมภาษณ์ของ อาจารย์แล ได้เล่าถึงขบวนการแรงงานไทยมีการต่อสู้และเรียกร้องของแรงงานไทย ที่มีการรวมกลุ่มกันเพื่อเรียกร้องให้เกิดความเปลี่ยนแปลงสำคัญก็คือ การเปลี่ยนสังคมไทยที่อดีตไม่มีการคุ้มครองแรงงานใดๆ มาสู่กฎหมายคุ้มครองแรงงานซึ่งช่วยสร้างมาตรฐานให้แก่สิทธิของแรงงานให้ได้รับความคุ้มครอง และกฎหมายประกันสังคมที่ช่วยจัดสวัสดิการให้กับแรงงานไทย

การเปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้มาจากการต่อสู้ของขบวนการแรงที่มีมาโดยตลอด อย่างไรก็ดี ช่วงท้ายของบทสัมภาษณ์ อาจารย์แลได้ชี้ให้เห็นว่า ณ ปัจจุบันบทบาทของขบวนการแรงงานไทยอยู่ในช่วงที่เผชิญกับความท้าทายจากรูปแบบความสัมพันธ์แรงงานที่เปลี่ยนแปลงไป เป็นผลมาจากการเกิดขึ้นของความสัมพันธ์แรงงานรูปแบบใหม่ที่เข้าไปทำงานในแพลตฟอร์มออนไลน์ ขบวนการแรงงานในเวลานี้จึงอยู่ในช่วงของการปรับกระบวนการใหม่เพื่อรับมือกับความท้าทายดังกล่าว

เรื่องที่สอง เสียงของขบวนการชาวนาไทยที่ถูกทำให้หยุดนิ่งและหลงลืม อาจารย์แล เน้นย้ำว่าประเด็นชาวนาเป็นประเด็นสำคัญของสังคมไทยมาโดยตลอดและเป็นแรงผลักดันให้เกิดการอภิวัฒน์การปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 นอกจากนี้ อาจารย์แล ชี้ให้เห็นว่าภาพจำของสังคมไทยที่ถูกนำเสนอผ่านเรื่องความอุดมสมบูรณ์แบบในน้ำมีปลาในนามีข้าวนั้นอาจจะไม่เป็นความจริง เพราะแม้ว่าอุตสาหกรรมเกษตรจะเป็นอุตสาหกรรมหลักของไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม แต่สภาพสังคมไทยในเวลานั้นชาวนาเป็นอาชีพที่ไม่มีความมั่นคง ชาวนาไทยต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนของธรรมชาติ และวิธีทำการเกษตรยังมุ่งเน้นการใช้แรงงานคนมากกว่าการใช้เทคโนโลยีมาช่วยทำชาวนาไทยมีความยากลำบาก

สภาพดังกล่าวทำให้ภายหลังการอภิวัฒน์สยาม คณะราษฎรได้มอบหมายให้ นายปรีดี พนมยงค์ จัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจเพื่อปรับปรุงสภาพเศรษฐกิจและสังคมไทยที่เป็นอยู่ในเวลานั้นให้ดีขั้นทั้งในแง่การจัดสรรที่ดินใหม่ เพื่อให้เทคโนโลยีใหม่ๆ เข้ามาใช้ได้ รวมถึงการเสนอให้ชาวนารวมตัวกันเป็นสหกรณ์เพื่อให้มีอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจและมีความเข้มแข็งเพิ่มขึ้น แต่การที่เค้าโครงการเศรษฐกิจถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นวิธีการแบบคอมมิวนิสต์ดังปรากฏในสมุดปกขาวของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทำให้ความมุ่งหมายที่จะช่วยเหลือชาวนาถูกขัดขวาง และสร้างภาพจำสังคมไทยให้เห็นว่าการพยายามช่วยเหลือชาวนามีความเกี่ยวโยงกับคอมมิวนิสต์

ประกอบกับในเวลาต่อมาขบวนการชาวนาได้รวมกันเป็นแนวร่วม 3 ประสาน (กรรมกร ชาวนา และนักศึกษา) ในช่วงเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 และ 6 ตุลาคม 2519 ซึ่งภายหลังเหตุการณ์ 6 ตุลาคมนั้นขบวนการชาวนาถูกกวาดล้างอย่างจริงจังแบบถอนรากถอนโคน เพราะถูกรัฐไทยเชื่อมโยงขบวนการชาวนากับขบวนการคอมมิวนิสต์

การเชื่อมโยงชาวนากับคอมมิวนิสต์ทำให้ชาวนาอยู่ในสถานะตัวร้ายและคนที่พยายามจะช่วยเหลือชาวนาก็อยู่ในสถานะตัวร้ายเช่นกัน ดังนั้น ความช่วยเหลือจากรัฐไปสู่ชาวนามักจะเป็นไปอย่างจำกัด รัฐไม่เน้นการช่วยเหลือชาวนาให้มีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น แต่เน้นการช่วยเหลือผ่านการสงเคราะห์ในรูปแบบต่างๆ อาทิ การให้เงินช่วยเหลือผ่านการผันเงินไปลงหรือการช่วยประกันราคาสินค้าเกษตร แต่ไม่ลงไปถึงการแก้ไขปัญหาพื้นฐานของชาวนาจริงๆ ในทางตรงข้ามเมื่อชาวนารวมตัวกันเป็นขบวนการเมื่อไร รัฐจะปฏิบัติต่อชาวนาอย่างไม่ไว้วางใจ

เรื่องที่สาม บทบาทของรัฐไทยกับการแก้ไขปัญหาความยากจน ในช่วงท้ายของบทสัมภาษณ์ อาจารย์ชี้ให้เห็นว่า ปัญหาสำคัญของสังคมไทยกลับมาอยู่ที่บทบาทของรัฐในการแก้ไขปัญหาฐ บทบาทของรัฐในการแก้ไขปัญหาทั้งในกรณีของแรงงานหรือชาวนา รัฐจะตั้งบทบาทไว้ในฐานะผู้สงเคราะห์มากกว่าจะแก้ไขปัญหา และมองปัญหาความยากจนไว้กับเรื่องของปัจเจกบุคคลมากกว่าจะมองว่า ความยากจนเป็นผลผลิตของสังคมโดยรวม ข้อเสนอแนะของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาจึงมุ่งไปที่การแก้ไขปัญหาที่ตัวบุคคลมากกว่า อาทิ การให้เงินสงเคราะห์ การรับซื้อสินค้าเกษตรกร หรือการแก้ไขปัญหาหนี้สิน ซึ่งรัฐบาลควรเข้ามาทำหน้าที่แก้ไขปัญหาที่แท้จริงคือ ทำอย่างไรให้ชาวนาไม่เป็นหนี้หรือมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น

แม้ว่าบทสัมภาษณ์ของ อาจารย์แล จะเน้นอธิบายบทวิเคราะห์ปัญหาความเหลื่อมล้ำผ่านบริบททางประวัติศาสตร์ แต่ดังจะเห็นได้ว่า ภาพดังกล่าวยังคงดำเนินอยู่ต่อเนื่องในปัจจุบัน ปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นหนึ่งในปัญหาสำคัญของสังคมไทย โดยความเหลื่อมล้ำนั้นมีที่มาจากปัจจัยหลายๆ ประการ ทั้งปัจจัยภายนอก ปัจจัยเชิงนโยบาย และโครงสร้างเศรษฐกิจที่ไม่เอื้อให้การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำหายไป

จากการศึกษาวิจัยของกลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร เรื่อง เจาะลึกความเหลื่อมล้ำไทย แก้ได้ไหม แก้อย่างไร ระบุว่า ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยเกิดขึ้นจากปัจจัยสำคัญ 4 ประการ ซึ่งหนึ่งในนั้นมีข้อสำคัญที่ตรงกับบทวิเคราะห์ที่ อาจารย์แลให้สัมภาษณ์ไว้บางประการ โดยปัจจัยความเหลื่อมล้ำที่ถูกยกขึ้นมา คือ (1) ราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ เนื่องจากคนไทยสัดส่วนร้อยละ 31 ทำงานอยู่ในภาคเกษตร เมื่อการเติบโของรายได้เกษตรอยู่ในระดับต่ำทำให้ความเหลื่อมล้ำกว้างขวางขึ้น สะท้อนภาพของชาวนาที่มีความไม่มั่นคง (2) ความเหลื่อมล้ำด้านโอกาส เกิดจากโอกาสทางการศึกษาไม่ครอบคลุมและมีคุณภาพแตกต่างกัน สิทธิแรงงานอยู่ในระดับต่ำ ค่าแรงเติบโตช้ากว่าเศรษฐกิจ และภาครัฐขาดมาตรการสวัสดิการเพื่อช่วยเหลือคนรายได้น้อยอย่างเป็นระบบ (3) วิกฤตโควิด-19 เร่งให้สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำแย่ลงกว่าเดิม เพราะโควิด-19 ได้กระทบรายได้ของกลุ่มแรงงาน โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบที่เข้าไม่ถึงสวัสดิการและความคุ้มครองทางสังคม อาทิ เงินชดเชยในช่วงที่ไม่มีงาน และ (4) การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ซึ่งเป็นโจทย์ใหญ่ของสังคมไทยและเป็นปัจจัยที่เร่งเร้าให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำแย่ลง

นอกจากนี้ งานวิจัยดังกล่าวยังเน้นย้ำว่า สาเหตุสำคัญที่ปัญหาความเหลื่อมล้ำไม่สามารถแก้ไขได้ง่าย ส่วนหนึ่งมาจากปัญหาการเมืองไทย โดยงานวิจัยระบุว่า สังคมไทยนั้นการเมืองมีลักษณะไม่เชื่อมโยงกับความรับผิดต่อส่วนรวม (accountability) การเมืองปล่อยให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำดำเนินต่อไป

คำถามสำคัญต่อมาคือ เพราะเหตุใดรัฐจึงลอยตัวเหนือปัญหาความเหลื่อมล้ำ? ในส่วนนี้บทความของ อาจารย์ธร ปิติดล น่าจะช่วยตอบคำถามดังกล่าวได้

งานวิจัยของ อาจารย์ธร ปิติดลชื่อว่า “แนวคิดและอุดมการณ์กับพัฒนาการระบบสวัสดิการไทย” เป็นส่วนหนี่งของเวทีนำเสนอผลการศึกษา “อุดมการณ์ รัฐ และการลงทุนในมนุษย์: แง่มุมสำคัญในการผลักดันระบบสวัสดิการในประเทศไทย” โดยงานวิจัยนี้ได้ใช้วิธีการศึกษาแบบการวิเคราะห์วาทกรรม(discourse analysis) และการวิเคราะห์เรื่องเล่า (narrative analysis) เป็นวิธีการศึกษาแนวคิดหรือความคิดที่มีอิทธิพลในการกำกับสังคม

งานวิจัยศึกษามิติเกี่ยวกับแนวคิดและอุดมการณ์สวัสดิการผ่านมุมมองสำคัญ 3 ประการ คือ รัฐ ชุมชนและครอบครัว และความเหลื่อมล้ำ อย่างไรก็ดี บทบาทสำคัญที่ผู้เขียนอยากชวนให้ผู้อ่านทุกคนลองคิดตามงานของ อาจารย์ธร คือ เรื่องบทบาทของรัฐและมุมมองต่อความเหลื่อมล้ำ

อาจารย์ธร อธิบายแนวคิดเบื้องหลังของสังคมไทยเกี่ยวกับรัฐ โดยเริ่มต้นจากการอธิบายความชอบธรรมของรัฐที่เชื่อมโยงกับคติความเชื่อในอดีต ซึ่งเชื่อว่าผู้ปกครองต้องมีบุญบารมีที่จะนำพาให้เกิดความสงบสุขในสังคม ประชาธิปไตยแบบไทยจึงมุ่งเน้นหาคนดีเข้ามาปกครอง ในขณะที่โครงสร้างการปกครองก็ควรจะต้องมีการจัดลำดับการปกครองลดหลั่นลงมาจากผู้มีบุญบารมีสูงสุดลงมาสู่ผู้มีบุญบารมีต่ำสุด

รัฐและผู้นำของรัฐ จึงวางตัวเสมือนเป็นพ่อขุนอุปถัมภ์ ซึ่งปกครองประชาชนด้วยความห่วงใยและเมตตา ประชาชนจึงไม่ได้อยู่ในสถานะของพลเมืองที่ได้รับสิทธิจากรัฐ แต่อยู่ในฐานะผู้รับการสงเคราะห์จากรัฐ รัฐและผู้นำให้ด้วยความเมตตาไม่ใช่สิทธิ (มุมมองนี้ผู้เขียนคิดว่า อาจารย์ธร หยิบยืมมาจากงานเขียนของ ทักษ์ เฉลิมเตียรณ เรื่อง การเมืองระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ)

ในส่วนของความเหลื่อมล้ำ อาจารย์ธร นำเสนอว่า ปัญหาความเหลื่อมล้ำของสังคมไทยไม่ถูกแก้ไขเพราะสังคมไทยมีมุมมองต่อความเหลื่อมล้ำในฐานะสิ่งที่มีอยู่ตามธรรมชาติ กล่าวคือ ความเหลื่อมล้ำเป็นสิ่งที่มีขึ้นพร้อมๆ กับการเกิดขึ้นมากับความเป็นคน แนวคิดดังกล่าวเชื่อมโยงกับความคิดเรื่องบุญกรรม ทำให้การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำด้วยการเข้าไปให้สิทธิแก่บุคคลที่ต้องได้รับการแก้ไขความเหลื่อมล้ำเปรียบเสมือนการทำให้เกิดความแตกร้าวในวิถีทางของสังคมและไม่สามารถยอมรับได้ นอกจากนี้ อาจารย์ธร นำเสนอต่อไปว่า ในสังคมไทยมีการอธิบายปัญหาความเหลื่อมล้ำสามารถถูกเอาชนะได้ด้วยความเพียรพยายามและการทำงานหนัก โดยยกตัวอย่างของการต่อสู้ของชาวจีนที่พกเสื่อผืนหมอนใบ ทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำถูกทำให้เป็นเรื่องของปัจเจกบุคคลมากกว่าปัญหาของสังคมในภาพรวม

การอธิบายบทบาทของรัฐและความเหลื่อมล้ำโดยใช้กรอบแนวทางการวิเคราะห์วาทกรรมของ อาจารย์ธร ข้างต้นทำให้เห็นปัญหาต่อไปว่า เพราะเหตุใดรัฐสวัสดิการถึงไม่สามารถตั้งมั่นในประเทศไทยได้ในฐานะของสิทธิ ขณะเดียวกันเพราะเหตุใดรัฐถึงวางตัวในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ ความยากจนโดยลอยตัว เพราะมองว่าบทบาทของรัฐในการให้ความช่วยเหลือเป็นเรื่องหน้าที่ในการสงเคราะห์มากกว่าเป็นสิทธิของพลเมือง

ผู้เขียนคิดว่างานวิจัยของ อาจารย์ธร มีความน่าสนใจและคิดว่าหากงานวิจัยฉบับเต็มได้เผยแพร่น่าจะได้มีการนำงานวิจัยนี้มาพูดถึงอย่างจริงจังอีกครั้งในอนาคต

บทสัมภาษณ์ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ “แรงงาน รัฐสวัสดิการ และเศรษฐกิจหลัง 2475” โดยสถาบันปรีดี พนมยงค์

อ้างอิงจาก

สถาบันปรีดี พนมยงค์, (6 พ.ย. 2566), “PRIDI Interview : แล ดิลกวิทยรัตน์ : แรงงาน รัฐสวัสดิการ และเศรษฐกิจหลัง 2475,” สืบค้นเมื่อวันที่ 13 พฤศจิกายน 2566.
ลัทธกิตติ์ ลาภอุดมการ, (21 เม.ย. 2564), “เจาะลึกความเหลื่อมล้ำไทย แก้ได้ไหม แก้อย่างไร,” กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร. สืบค้นเมื่อวันที่ 13 พฤศจิกายน 2566.
ธร ปิติดล, “แนวคิดและอุดมการณ์กับพัฒนาการระบบสวัสดิการไทย,” เอกสารประกอบการนำเสนอผลการศึกษา “อุดมการณ์ รัฐ และการลงทุนในมนุษย์ : แง่มุมสำคัญในการผลักดันระบบสวัสดิการในประเทศไทย” จัดโดยมูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท ประเทศไทย รวมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย และศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในวันที่ 26 ตุลาคม 2566 ณ โรงแรม Grand Center Point Terminal.

ความยอกย้อนของการอธิบายสถานะพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ในฐานะรัฐธรรมนูญ

พฤศจิกายน 13, 2023มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 2 พฤศจิกายน 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในการศึกษาประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทยแม้จะเป็นที่ยอมรับกันว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย แต่ในวงวิชาการมักจะมีการนำเสนอข้อถกเถียงหรือเอกสารหลักฐานในลักษณะเป็นการตั้งคำถามถึงความพยายามร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกเสมอ เพื่ออธิบายประวัติศาสตร์แนวคิดการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญไทย

ตัวอย่างเช่น หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช ที่ได้อธิบายว่า ศิลาจารึกเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย และนอกจากศิลาจารึกแล้ว เอกสารทางการเมืองที่มักจะถูกพูดถึงในฐานะความพยายามเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยคือ ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม ซึ่งมีความพยายามตราขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5 อย่างไรก็ดีตามความเห็นของผู้เขียน การอธิบายสถานะของร่างพระราชกฤษฎีกาเป็นรัฐธรรมนูญมีข้อสังเกตที่น่าสนใจและควรแก่การนำมาถกเถียง ถึงความยอกย้อนในการอธิบายสถานะของร่างพระราชกฤษฎีกานี้

ทำความเข้าใจพระราชกฤษฎีกาที่ 1

ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม หรือที่จะเรียกกันต่อไปว่าร่างพระราชกฤษฎีกานี้ ไม่ปรากฏแน่ชัดว่ามีการร่างขึ้นเมื่อใด แต่จากการสันนิษฐานของคณะกรรมการชำระประวัติศาสตร์ไทยได้ให้ความเห็นว่า ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 น่าจะทำขึ้นในช่วง ร.ศ. 113 หรือ พ.ศ. 2437 โดยเป็นช่วงปีที่ 26 ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทววงศ์วโรปการ[1] ซึ่งเป็นเสนาบดีว่าการกระทรวงต่างประเทศและผู้มีความรู้เชี่ยวชาญในศาสตร์หลายสาขา ซึ่งส่วนหนึ่งมีการสันนิษฐานว่ามูลเหตุในการพยายามยกร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ขึ้นมาเป็นผลมาจากความพยายามเรียกร้องให้เปลี่ยนรูปแบบการปกครองประเทศของคณะเจ้านายและข้าราชการ ซึ่งได้จัดทำคำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 (พ.ศ. 2427)[2]

เนื้อหาของร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ประกอบไปด้วยบทบัญญัติของกฎหมายจำนวน 20 มาตรา โดยสามารถจัดประเภทได้เป็น 5 เรื่อง ได้แก่ เรื่องที่หนึ่ง สถานะของพระมหากษัตริย์ภายในพระราชอาณาเขต เรื่องที่สอง ขอบเขตของพระราชอาณาเขต เรื่องที่สาม กลไกการสืบสันตติวงศ์ เรื่องที่สี่ กลไกการสำเร็จราชการแผ่นดิน และเรื่องที่ห้า กลไกเกี่ยวกับการประชุมปรึกษาราชการแผ่นดิน ในแต่ละมาตราของร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้จะมีชื่อมาตรากำกับไว้ อาทิ มาตรา 1 ราชอิสริยยศ ซึ่งเป็นการระบุเกี่ยวกับราชอิสริยยศของพระมหากษัตริย์สยามเหนือดินแดนและแสดงพระราชอาณาเขตของสยาม ตัวอย่างของบทบัญญัติในลักษณะนี้ อาทิ

“ราชอิศริยยศ มาตรา ๑ สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เปนพระเจ้าแผ่นดิน ฤาพระเจ้ากรุงสยาม เปนบรมราชาธิราชแห่งมลาวประเทศ มลายู ประเทศกเหรี่ยง ฯลฯ ผู้ทรงพระคุณอันมหาประเสริฐ” [3]

บทบัญญัติในมาตรา 1 นี้เป็นการระบุเกี่ยวกับราชอิสริยยศของพระมหากษัตริย์สยามเหนือดินแดนและผู้คน รวมถึงแสดงพระราชอาณาเขตของสยาม หรือ

“อมฤตราช มาตรา ๖ พระเจ้าแผ่นดินเปนอมฤตราช เพราะเหตุว่ามีมกุฎราชกุมารเปนผู้สืบขัตติยสันตติแลแผ่นดินไม่ไร้พระเจ้าแผ่นดินได้ ด้วยราชประเพณีอันนี้เท่านั้น” [4]

บทบัญญัติมาตรานี้สะท้อนแนวคิดเกี่ยวกับการเปลี่ยนผ่านรัชกาลให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการสืบราชสันตติวงศ์โดยไม่ขาดตอน จากพระมหากษัตริย์สู่มกุฎราชกุมาร ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงประเพณีการสืบราชสมบัติของสยามในอดีตที่ไม่ได้มีแนวทางที่ชัดเจนในลักษณะนี้

ลักษณะดังกล่าวข้างต้นนี้เป็นเพียงตัวอย่างของบทบัญญัติและเรื่องที่มีการบัญญัติเอาไว้ในร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ฉบับนี้

รัฐธรรมนูญคืออะไร

ย้อนกลับมาพิจารณาเกี่ยวกับการเป็นรัฐธรรมนูญของร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 นี้ ในทางวิชาการมีการแสดงความเห็นต่างๆ นานาว่า ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 นี้เป็นรัฐธรรมนูญ ตัวอย่างของความเห็นนี้ปรากฏในบทความของ ดร. วิษณุ เครืองาม ที่ระบุว่า “…ผู้เขียนเองมีความเห็นไปในทางว่าร่างพระราชกฤษฎีกานี้เป็นร่างรัฐธรรมนูญ…”[5]

ในทางวิชาการนั้นอะไรจะเป็นรัฐธรรมนูญมีประเด็นที่อาจจะถกเถียงได้ในหลายลักษณะ อย่างไรก็ดี การที่เอกสารทางการเมืองใดจะมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น ไม่ได้สำคัญว่าเอกสารนั้นจะต้องมีชื่อเป็นรัฐธรรมนูญ เพราะแม้แต่คำว่ารัฐธรรมนูญที่ใช้ในปัจจุบันโดยแปลมาจากคำภาษาอังกฤษว่า “constitution” ก็เป็นคำที่เพิ่งจะเกิดขึ้นมาในภายหลัง[6]

ในการพิจารณาว่าเอกสารทางการเมืองใดจะมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญนั้น มีหลักเกณฑ์กลางๆ ที่อาจจะนำมาพิจารณาความเป็นรัฐธรรมนูญได้ก็คือ เอกสารทางการเมืองนั้นควรจะต้องเป็นกฎหมายที่กำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน[7] โดยไม่ได้มีสาระสำคัญอยู่ที่ระบบการปกครอง เพราะหากย้อนกลับไปพิจารณาบริบทของไทยในอดีต แนวคิดเกี่ยวกับการมีรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นมาตั้งแต่ภายใต้การปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์[8] ในบริบทเช่นนี้เอกสารทางการเมืองหลายๆ ฉบับอาจจะกลายเป็นเอกสารที่เรียกว่ารัฐธรรมนูญได้ ซึ่งอาจรวมถึงพระราชกฤษฎีกาที่ 1 นี้ด้วย

เมื่อพิจารณารายละเอียดของพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ในแง่ของเนื้อหาที่ประกอบด้วยเนื้อหา 5 เรื่องดังกล่าวแล้วข้างต้น อาจกล่าวได้ว่า เป็นเรื่องของการจัดการกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านั้น ซึ่งความเห็นในลักษณะนี้ก็สอดคล้องกับนักวิชาการรัฐธรรมนูญคนสำคัญอย่าง ดร. วิษณุ เครืองาม[9] อย่างไรก็ดี ผู้เขียนมีความเห็นแตกต่างจาก ดร. วิษณุ เครืองาม ในประเด็นนี้ ดังจะได้กล่าวถึงในหัวข้อต่อไป

ทำความเข้าใจสถานะของพระราชกฤษฎีกาที่ 1

การอธิบายความเป็นรัฐธรรมนูญของร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม หากพิจารณาเฉพาะหลักเกณฑ์การเป็นรัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านั้น นัยดังกล่าวเป็นการอธิบายรัฐธรรมนูญในบริบทปัจจุบัน แต่เมื่อร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้เป็นเอกสารเก่า ในการพิจารณาสถานะความเป็นรัฐธรรมนูญอาจจะต้องย้อนกลับไปพิจารณาบริบทเวลานั้นประกอบด้วย

หากย้อนกลับไปทำความเข้าใจในช่วงเวลานั้นคือ ประมาณ พ.ศ. 2411 – 2468 ซึ่งเป็นช่วงเวลาภายใต้รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวและพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ความรับรู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญหรือ “คอนสติตูชัน” มีสาระสำคัญเชื่อมโยงอยู่กับแนวคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยและเป็นผลผลิตของแนวคิดแบบเสรีนิยม[10] ดังจะเห็นได้จากพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวในจดหมายเหตุรายวัน เล่มที่ 2 วันที่ 13 มกราคม ถึงวันที่ 31 มีนาคม พ.ศ. 2454 จะพบว่า พระบรมราชาธิบายเกี่ยวกับคุณลักษณะของการปกครองโดยมีคอนสติตูชันมีข้อดีและข้อเสียอย่างไร โดยทรงอธิบายยึดโยงอยู่กับลักษณะการปกครองแบบประชาธิปไตยทั้งในเชิงเนื้อหาและกระบวนการประชาธิปไตย อาทิ การเลือกตั้ง การมีรัฐสภา และการมีพรรคการเมือง ซึ่งพระองค์ไม่ทรงเห็นด้วยกับการมีรัฐธรรมนูญในบริบทเช่นนี้ ณ ช่วงเวลานั้น[11]

พระราชาธิบายดังกล่าวข้างต้นสะท้อนให้เห็นนัยของชนชั้นนำสยามที่มองว่า รัฐธรรมนูญเป็นรูปแบบการเมืองการปกครองที่มีรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นสถาบันการเมืองที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการใช้อำนาจด้วยการมีรัฐสภา แต่สะท้อนการเกรงการเสียอำนาจสมบูรณ์ที่รวมศูนย์อยู่กับพระมหากษัตริย์[12]

นอกจากนี้ แนวคิดเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญของชนชั้นนำสยามมองว่า รัฐธรรมนูญเป็นเพียงกฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองของประเทศ ก่อตั้งองค์กรต่างๆ และเป็นเครื่องมือของกษัตริย์ในการจัดระเบียบการปกครองการปฏิรูป กำหนดอำนาจให้ชัดเจน และกระชับอำนาจให้กษัตริย์เท่านั้น[13] โดยไม่ได้มีนัยของการเป็นกฎหมายกำหนดอำนาจสูงสุดที่เป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพแต่อย่างใด เพราะอำนาจสูงสุดยังคงยึดโยงอยู่กับสถานะของพระมหากษัตริย์

ในประเด็นนี้ชี้ให้เห็นว่า แม้ในทางทฤษฎีอาจถือเอาได้ว่า ร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้เป็นความพยายามร่างรัฐธรรมนูญในประเทศไทย แต่การอธิบายในลักษณะดังกล่าวอาจจะไม่สอดคล้องกับความรับรู้ของชนชั้นนำไทยในเวลานั้น รวมถึงการอธิบายในลักษณะดังกล่าวมีความยอกย้อนในการอธิบาย กล่าวคือ เมื่อพิจารณาโดยตลอดแล้วเนื้อหาของร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ ไม่ได้มีนัยชัดเจนที่สะท้อนคุณค่าของความเป็นประชาธิปไตยแต่อย่างใด ประกอบกับหากได้พิจารณาตัวอย่างของร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระยากัลยาณไมตรี (Francis B. Sayre) หรือ Outline of Preliminary Draft เอกสารทางการเมืองฉบับนี้มีความใกล้เคียงกับแนวคิดเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญมากกว่า แม้ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญตามแนวทางแบบรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เนื่องจากเอกสารดังกล่าวพยายามอธิบายถึงการจัดโครงสร้างของรัฐและความสัมพันธ์ทางอำนาจ

รัฐธรรมนูญฉบับพระยากัลยาณไมตรีประกอบไปด้วยเนื้อหาสำคัญ 10 เรื่อง โดยกำหนดให้อำนาจสูงสุดของประเทศยังเป็นของพระมหากษัตริย์ (มาตรา 1) เพียงจัดให้มีนายกรัฐมนตรีขึ้นมาเพื่อแบ่งเบาพระราชภาระเท่านั้น เนื่องจากพระมหากษัตริย์มีอำนาจในการแต่งตั้งและปลดนายกรัฐมนตรีได้ (มาตรา 2) และให้มีคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่งจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรีเพื่อช่วยนายกรัฐมนตรีทำงาน (มาตรา 4) แต่นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในการลงมติปัญหาต่างๆ (มาตรา 5) โดยพระมหากษัตริย์สามารถมีพระบรมราชวินิจฉัยในปัญหาต่างๆ ได้ ซึ่งนายกรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตามทุกกรณี (มาตรา 6) และพระองค์มีคณะอภิรัฐมนตรีเป็นที่ปรึกษา (มาตรา 7) และมีองคมนตรีสภาตามพระราชอัธยาศัย (มาตรา 8) นอกจากนี้ยังให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจสูงสุดในทางตุลาการ (มาตรา 10) และนิติบัญญัติ (มาตรา 11) รวมถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยคำแนะนำและความยินยอมขององคมนตรีสภา (มาตรา 12)[14] ซึ่งจะเห็นได้ว่า ร่างรัฐธรรมนูญนี้มีลักษณะเป็นการจัดสรรอำนาจรัฐมากกว่า ดังจะเห็นได้จากการจัดแบ่งโครงสร้างการใช้อำนาจรัฐออกเป็น 3 ฝ่าย ดังเข้าใจตามหลักการแบ่งแยกอำนาจแบบที่เข้าใจกันในปัจจุบันที่ประกอบด้วยอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ โดยที่อำนาจทั้งสามยังคงยึดโยงอยู่กับพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นลักษณะของรัฐธรรมนูญภายใต้แนวคิดแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่มุ่งเน้นการกระชับอำนาจ

ดังจะเห็นได้ว่า การอธิบายร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น เป็นเรื่องที่อาจจะถกเถียงกันได้ว่า เป็นการพิจารณาจากมุมมองไหน เพราะหากพิจารณาในบริบทของการอธิบายรัฐธรรมนูญตามหลักเกณฑ์ปัจจุบัน ก็อาจจะถือได้ว่า ร่างพระราชกฤษฎีกานี้เป็นรัฐธรรมนูญ แต่ถ้าพิจารณาในบริบททางประวัติศาสตร์แล้ว อาจมีข้อถกเถียงเกี่ยวกับความเป็นรัฐธรรมนูญของร่างพระราชกฤษฎีกา 1 ได้

หมายเหตุผู้เขียน บทความนี้สรุปสาระสำคัญมาจากหัวข้อ การเสนอมุมมองต่อร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ในฐานะความพยายามทำรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย ใน เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “ข้อสังเกตต่อทรรศนะของ วิษณุ เครืองาม เรื่อง ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม” (อยู่ระหว่างกระบวนการเผยแพร่)

เชิงอรรถ

[1] ไชยันต์ ไชยพร, (11 มีนาคม 2564), “ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม (1),” โพสต์ทูเดย์ [online] posttoday.com/columnist/647633 สืบค้นเมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2566 และประพัฒน์ ตรีณรงค์, พัฒนาการรัฐธรรมนูญไทย, (กรุงเทพฯ: สำนักงานส่งเสริมเอกลักษณ์ของชาติ สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, 2533), น.13.

[2] วิษณุ เครืองาม, “บทวิเคราะห์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ เรื่อง ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม,” (2538) วารสารกฎหมายปกครอง 14(2) : น.185.

[3] หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสาร ร.5 อ.2/8 เรื่อง ร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม. คงการสะกดตัวอักษรตามเอกสารต้นฉบับ.

[4] เรื่องเดียวกัน.

[5] วิษณุ เครืองาม, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 171.

[6] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, (27 มิถุนายน 2564), “รัฐธรรมนูญคืออะไร: ความหมายและที่มาของคำ,” สถาบันปรีดี พนมยงค์ [online] pridi.or.th/th/content/2021/06/748 สืบค้นเมื่อ 8 ตุลาคม 2566.

[7] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน 2539), น.39.

[8] ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2559), น.14.

[9] วิษณุ เครืองาม, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น.182.

[10] สนธิ เตชานันท์, “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย: ร่างพระราชกฤษฎีกาที่ 1 ว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม” (2521) วารสารสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 8(1) : น.51.

[11] พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว, จดหมายเหตุรายวันในพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พิมพ์ในงานพระราชทานเพลิงศพหม่อมเจ้าชัชวลิต เกษมสันต์ (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหามงกุฎราชวิทยาลัย, 2517), น.48-62.

[12] ปิยบุตร แสงกนกกุล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น.18.

[13] เพิ่งอ้าง, น.27.

[14] กษิดิศ อนันทนาธร, (1 ธันวาคม 2563), “ร่างรัฐธรรมนูญของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก่อน 2475,” สถาบันปรีดี พนมยงค์ [online] pridi.or.th/th/content/2020/12/518 สืบค้นเมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2566.

ประชาธิปไตย: ประชาธิปไตยสมบูรณ์ และประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ (ตอนจบ)

ตุลาคม 3, 2023มีนาคม 14, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความตอนแรก ประชาธิปไตย : ประชาธิปไตยสมบูรณ์ และประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ (ตอนที่ 1) ผู้เขียนได้เล่าถึงที่มาของคำว่า “ประชาธิปไตย” ในประเทศไทยว่ามีความเป็นมาเป็นไปอย่างไร โดยบทความเริ่มต้นจากการฉายภาพให้เห็นว่าในยุคก่อนที่จะมีการนำคำว่า “ประชาธิปไตย” มาใช้อย่างที่เข้าใจในความหมายปัจจุบัน ได้มีความพยายามอธิบายแนวคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยในหลายลักษณะทั้งผ่านถ้อยคำที่อธิบายระบบการปกครอง หรือองค์ประกอบของสิ่งที่เราจะเรียกว่าเป็นประชาธิปไตย อาทิ การปกครองโดยพระมหากษัตริย์มีอำนาจจำกัด การมีรัฐสภา และการมีรัฐธรรมนูญ ซึ่งหากลงไปในรายละเอียดทางวิชาการประเด็นเหล่านี้ก็ถกเถียงได้เช่นกันว่า ในรัฐหนึ่งหรือประเทศหนึ่งที่มีองค์ประกอบเหล่านี้จะเรียกว่าเป็นประชาธิปไตยแล้วหรือไม่

นอกจากนี้ ในช่วงท้ายของบทความ ก่อนผู้เขียนได้จบด้วยการเล่า คำว่า “ประชาธิปไตย” ที่ใช้อธิบายเข้าใจในปัจจุบันเกิดขึ้นได้อย่างไร แต่คำนิยามของประชาธิปไตยไม่เคยมีเพียงหนึ่งเดียว แต่มีเป็นร้อยเป็นพันความหมายขึ้นอยู่กับเป้าหมายและอุดมการณ์ของแต่ละบุคคล ซึ่งเป็นสิ่งที่มนุษย์ทุกคนหนีไม่พ้น เพราะในชีวิตประจำวันแล้วมนุษย์ทุกคนติดอยู่ในโลกของการนิยามความหมาย และให้ความหมายสม่ำเสมอ ซึ่งส่งผลให้แต่ละคนรักหรือชอบพอในประชาธิปไตยแตกต่างกัน เพราะมีความหมายของประชาธิปไตยที่แตกต่างกัน[1]

อย่างไรก็ดี ในบทความนี้จุดหมายสำคัญของผู้เขียนนั้นไม่ได้มุ่งหมายจะเล่าเรื่องการนิยามโดยตรง แต่ต้องการจะเล่าถึงประชาธิปไตยแบบมีคุณศัพท์หรือก็คือ แนวคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยที่มีการใส่ส่วนขยายต่างๆ เข้าไป โดยผู้เขียนจะขอเล่าถึงประชาธิปไตยสมบูรณ์ ซึ่งเป็นรูปแบบประชาธิปไตยในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส และแนวคิดประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายอื่นๆ ในไทยซึ่งผู้เขียนจะชวนมาวิเคราะห์ให้เห็นนัยทางการเมืองบางอย่างของประชาธิปไตยเหล่านี้

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยาย การขยายความเพื่ออธิบายเป้าหมายทางการเมือง

คำว่า “ประชาธิปไตย” นั้นก็เหมือนกับคำนามอื่นๆ ทั่วไป กล่าวคือ คำนามเหล่านี้สามารถใส่คำคุณศัพท์เข้าไปเพื่อเป็นส่วนขยายเพื่อให้ทราบรายละเอียดหรือเน้นย้ำนัยบางอย่างของคำนามเหล่านั้น ซึ่งหนึ่งในประเด็นเกี่ยวกับการนิยามคำว่า “ประชาธิปไตย” ที่นักรัฐศาสตร์และนักวิชาการที่สนใจประเด็นเรื่องประชาธิปไตยสังเกตเห็นก็คือ ความพยายามทางการเมืองที่จะใส่คุณศัพท์มาต่อท้ายคำว่า “ประชาธิปไตย” ในรูปแบบต่างๆ ซึ่งลักษณะของการกระทำแบบนี้จะถูกเรียกว่า “ประชาธิปไตยที่มีคำคุณศัพท์” (Democracy with Adjectives)[2] ซึ่งคำคุณศัพท์ที่ถูกใส่เข้าไปมีส่วนที่ทำให้ความหมายของประชาธิปไตยแตกต่างและผันแปร ทำให้เกิดถามว่าสิ่งนี้คือ ประชาธิปไตยจริงๆ ใช่หรือไม่

การใส่คำคุณศัพท์เพื่อทำหน้าที่เป็นส่วนขยายของประชาธิปไตยนั้นมีหลายลักษณะ ส่วนหนึ่งเป็นกลุ่มคำแบบดั้งเดิมเพื่ออธิบายถึงระบอบการปกครองของประชาธิปไตย เช่น ประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (Parliamentary Democracy) ซึ่งหมายถึงระบอบการปกครองประชาธิปไตยที่มีองค์กรสำคัญแบบรัฐสภาเป็นกลไกสำคัญในการปกครอง ประชาธิปไตยทางตรง (Direct Democracy) ซึ่งหมายถึงระบอบประชาธิปไตยที่ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถใช้อำนาจอธิปไตยของตนเองโดยตรงในการตัดสินใจหรือมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยเข้าไปตัดสินใจด้วยตัวประชาชนเอง

ในอดีตประชาธิปไตยทางตรงถูกใช้ในกรีก และยังคงใช้ในบางประเทศที่มีประชากรไม่มากในการตัดสินใจเรื่องสำคัญๆ ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ซึ่งมีลักษณะคล้ายๆ กันกับประชาธิปไตยทางตรงที่ให้ความสำคัญกับประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง และประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) ซึ่งนัยหนึ่งหมายถึงประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีการมอบอำนาจอธิปไตยกับผู้แทนของประชาชนในสภาไปใช้อำนาจอธิปไตยแทน

ประเภท	บริบทดั้งเดิม	บริบทสมัยใหม่
ประชาธิปไตยทางตรง	การให้ประชาชนออกไปลงคะแนนเสียงตัดสินใจเรื่องใดๆ ด้วยตนเอง ใช้ในสังคมที่มีพลเมืองน้อย	การให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการปกครองโดยการลงมติมีส่วนร่วมในเรื่องสำคัญๆ ผ่านการทำประชามติหรือการรับฟังความเห็นจากประชาชน
ประชาธิปไตยแบบตัวแทน	การดำเนินการทางประชาธิปไตยผ่านผู้แทนในรัฐสภา โดยประชาชนใช้อำนาจอธิปไตยเลือกตั้งผู้แทนเพื่อเข้าไปใช้อำนาจแทนประชาชน

ในบางครั้งคำคุณศัพท์ของประชาธิปไตยอาจจะถูกใช้เพื่อนำเสนอแนวคิดประชาธิปไตยเพื่อตอบสนองต่อระบอบการปกครองอื่นๆ ที่เมื่อพิจารณาแล้วจริงๆ ไม่ใช่ประชาธิปไตย ซึ่งเราจะได้ยกตัวอย่างต่อไปในประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายอื่นๆ ในประเทศไทย

ประชาธิปไตยสมบูรณ์

เราอาจจะพิจารณาได้ว่า “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” ก็เป็นรูปแบบหนึ่งของการใส่คำคุณศัพท์ให้กับประชาธิปไตย ประชาธิปไตยสมบูรณ์เป็นแนวคิดของปรีดี พนมยงค์ เป็นการให้ความหมายและคุณค่าของประชาธิปไตยในลักษณะที่เป็นแบบบูรณาการแบบองค์รวม[3] โดยเป็นการพิจารณาประชาธิปไตยทั้งในทางการเมือง แต่ประชาธิปไตยควรจะต้องเป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และสังคมจะต้องมีทรรศนะหรือความรู้สึกนึกคิดของคนในสังคมที่เป็นประชาธิปไตยด้วย

เมื่อพิจารณาลงไปในรายละเอียดของประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดีแล้ว ความสมบูรณ์ในทรรศนะของปรีดีเป็นผลสืบเนื่องมาจากการวิเคราะห์ภายใต้หลักการของ ‘ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย’ (Democratic Scientific Socialism) ซึ่งเป็นหลักคิดเฉพาะตัวของปรีดี[4]

แนวทางการวิเคราะห์นี้ ปรีดีสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม มาโดยตลอด ทั้งนี้ปรีดีได้แบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 3 ส่วนที่ประกอบกัน คือ ส่วนที่หนึ่งที่เป็นโครงสร้างส่วนล่างซึ่งเป็นโครงสร้างทางเศรษฐกิจ และส่วนที่สองคือโครงสร้างส่วนบนซึ่งเป็นโครงสร้างทางการเมือง โดยทั้งสององค์ประกอบนี้สามารถสะท้อนและมีผลกระทบต่อกัน และองค์ประกอบส่วนที่สามเป็นองค์ประกอบทางจิตใจที่เปรียบเสมือนจิตวิญญาณของสังคม คือ ทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย[5]

การจะทำให้สังคมใดสังคมหนึ่งที่จะเป็นประชาธิปไตยได้จะต้องประกอบด้วยองค์ประกอบทั้งสามประการจึงจะเป็นสังคมประชาธิปไตยที่แท้จริง โดยปรีดีได้ตระหนักว่า ถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้[6]

ดังนี้ ทรรศนะของปรีดีต่อการอภิวัฒน์การเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามจึงเป็นความพยายามเปลี่ยนแปลงการปกครองให้เป็นประชาธิปไตย ในขณะเดียวกัน การวางแผนเพื่อประกาศใช้เค้าโครงการเศรษฐกิจจึงเป็นความพยายามที่จะให้เกิดประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ โดยเมื่อเกิดองค์ประกอบทั้งสองอย่างจะทำให้ประชาชนค่อยๆ พัฒนาทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยให้เกิดขึ้น และสร้างองค์ประกอบทางจิตใจให้เกิดขึ้นกับประชาชนทุกๆ คน ซึ่งองค์ประกอบนี้จะทำนุบำรุงประชาธิปไตยให้มั่นคง[7]

เป้าหมายของประชาธิปไตยสมบูรณ์ที่มีองค์ประกอบทั้งสามประการทำให้สังคมมนุษย์กลายเป็นสังคมที่มนุษย์มีศักดิ์ศรีในความเป็นมนุษย์และมีความเสมอภาคกับเพื่อนมนุษย์ในสังคม และมีสิทธิและเสรีภาพตามระบอบประชาธิปไตย และมนุษย์ในสังคมนั้นจะต้องร่วมมือกันฉันพี่น้องโดยปราศจากการกดขี่และเบียดเบียนกัน

ดังจะเห็นได้ว่าเป้าหมายของประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดีนั้นเป็นไปเพื่อสร้างหลักการแห่งคำอธิบายที่สะท้อนภาพของสังคมอุดมคติในระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นควรจะประกอบไปด้วยหลักการในลักษณะใดบ้าง โดยเฉพาะเป้าหมายสำคัญคือ ความต้องการให้ระบบเศรษฐกิจช่วยค้ำจุนการใช้ชีวิตของมนุษย์ให้สามารถใช้สิทธิและเสรีภาพได้อย่างเต็มที่

ตามนัยนี้เราอาจจะยังกล่าวได้ว่า แนวคิดประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดีเป็นลักษณะส่วนหนึ่งของวิธีคิดที่พูดถึงระบอบประชาธิปไตย

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายอื่นๆ ในประเทศไทย

ลักษณะของประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายนั้น บ่อยครั้งถูกใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการสื่อสารทางการเมืองหรือเพื่อสร้างความชอบธรรมทางการเมือง รวมถึงกีดกันการดำเนินการใดๆ ที่แตกต่างจากแนวคิดของประชาธิปไตยที่ถูกสื่อสารออกไป มิเพียงเท่านั้นประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายยังถูกนำไปใช้เพื่อเป็นกลไกในการทำลายผู้เห็นต่างทางการเมืองได้เช่นกัน

ในบรรดาแนวคิดเรื่องประชาธิปไตยที่มีการเพิ่มเติมคำคุณศัพท์ทั้งหลายนั้น มีอยู่จำนวนหนึ่งที่น่าสนใจและควรถูกหยิบนำมาพูดถึงในบริบทของประเทศไทย

คำแรกที่ควรถูกหยิบยกมาพูดถึงก็คือ ประชาธิปไตยแบบไทย (Thai-style Democracy) คือ แนวคิดที่ถูกนำเสนอโดยชนชั้นนำและนักคิดสายอนุรักษนิยมในประเทศไทย เพื่อสร้างบริบทเฉพาะของประชาธิปไตยแบบไทยให้แตกต่างไปจากประชาธิปไตยที่ปรากฏในประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะไม่เหมือนกับประชาธิปไตยแบบตะวันตก[8]

ชนชั้นนำและนักคิดสายอนุรักษนิยมไม่ได้ปฏิเสธแนวคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยว่าเป็นของไม่ดี ในทางตรงกันข้ามประชาธิปไตยที่เหมาะสมควรจะต้องถูกปรับให้เหมาะสมกับวัฒนธรรมประเพณีของชาติไทยที่มีแกนกลางอยู่ที่สถาบันกษัตริย์เป็นศูนย์กลางของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมีความชอบธรรมมาตั้งแต่ดั้งเดิมและอยู่เหนือราษฎร ในขณะที่ราษฎรทุกคนนั้นมีฐานะที่เท่าเทียมกัน และหากแบ่งแยกราษฎรออกแล้วจึงเหลือเพียงแต่ราษฎรที่ภักดีและไม่ภักดีเท่านั้น

ในขณะเดียวกันชนชั้นนำและนักคิดสายอนุรักษนิยมยังพยายามอธิบายว่าประชาธิปไตยแบบไทยมีมาก่อนการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม โดยเกิดขึ้นนับตั้งแต่สมัยพ่อขุนรามคำแหงประดิษฐ์ศิลาจารึกขึ้นเพื่อเป็นหลักประกันทางสังคม ซึ่งเน้นย้ำบทบาทของประชาธิปไตยแบบไทยที่มีความผูกพันกับสถาบันกษัตริย์[9]

มิเพียงเท่านั้นประชาธิปไตยแบบไทยๆ ยังคาดหวังให้บทบาทผู้นำมีความเด็ดขาดและในขณะเดียวกันก็ต้องมีเมตตาธรรมปกครองประเทศแบบบิดาปกครองบุตร ซึ่งการประกอบสร้างตัวตนในลักษณะนี้ประสบความสำเร็จในการเข้าสู่อำนาจเพื่อปกครองประเทศไทยของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หน้าที่ของประชาชนจึงเป็นเพียงการทำตามคำสั่งของรัฐและสังคมกำหนดไว้เท่านั้น[10]

ประชาธิปไตยแบบมีคำคุณศัพท์อีกคำหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ “ประชาธิปไตยสุจริต” ซึ่งเป็นอุดมการณ์ประชาธิปไตยที่พรรคประชาธิปัตย์มักจะนำเสนอในแคมเปญการหาเสียง แต่เมื่อพิจารณาหรือพยายามศึกษาความหมายของประชาธิปไตยสุจริตแล้ว เราจะไม่พบว่า ประชาธิปไตยสุจริตคืออะไร แต่หลายครั้งที่พรรคประชาธิปัตย์ประกาศแคมเปญหาเสียงเลือกตั้งจะพบว่าผู้ปราศรัยของพรรคประชาธิปัตย์มักจะกล่าวถึงว่าจุดยืนของพรรคการเมืองนี้คือมี ประชาธิปไตยสุจริต

ตัวอย่างของการปราศรัยในลักษณะนี้คือ เมื่อครั้ง นายจุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์ ในฐานะหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ได้กล่าวปราศรัยเมื่อเวลา 9.00 น. วันที่ 13 มี.ค. 2566 ที่โรงแรม พูลแมน คิง เพาเวอร์ กรุงเทพฯ (รางน้ำ) เครือมติชนจัดแคมเปญ “มติชน: เลือกตั้ง 2566 บทใหม่ประเทศไทย” เปิด 5 เวที 10 ยุทธศาสตร์ 2 กลยุทธ์ ซึ่งเป็นเวทีแรก ประชันนโยบาย “ย้ำจุดยืน ชูจุดขาย ประกาศจุดแข็ง” ที่มีตัวแทนจาก 8 พรรคการเมืองร่วมขึ้นเวทีประชันนโยบาย

นายจุรินทร์ได้เน้นย้ำว่า หนึ่งในจุดแข็งของพรรคประชาธิปัตย์คือ “ประชาธิปไตยสุจริต ซึ่งประชาธิปไตยสุจริตเท่านั้นที่จะรักษาประชาธิปไตยไว้ได้ เพราะไม่ว่าจะมีการทำรัฐประหารกี่ครั้ง เกือบจะทุกครั้งที่อ้างเงื่อนไขการทุจริต แล้วยึดอำนาจ” แต่เมื่อเราพยายามทำความหมายของคำว่า “ประชาธิปไตยสุจริต” แล้วก็ไม่อาจจะเข้าใจความหมายของประชาธิปไตยสุจริตได้อยู่ดี แต่หากให้คาดเดาความหมายของคำประชาธิปไตยสุจริตแล้ว น่าจะเป็นคำที่ถูกนำมาใช้เป็นนัยทางการเมืองเพื่อโจมตีการบริหารราชการแผ่นดินของพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้าม

อีกคำหนึ่งของ “ประชาธิปไตย” แบบมีคำคุณศัพท์ที่น่าสนใจและนำมาสู่ข้อถกเถียงในสังคมไทยก็คือ คำว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ดูเผินๆ คำนี้น่าจะหมายถึงระบอบการปกครองแบบระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) แต่ในความเป็นจริงคำๆ นี้มีนัยที่พิเศษไปกว่านั้น

หากพิจารณาคำในภาษาอังกฤษที่ถูกนำมาใช้แปลระบอบการปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข คือ Democratic form of Government with the King as Head of State ซึ่งเป็นคำแปลอย่างเป็นทางการที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับภาษาอังกฤษของประเทศไทยมาโดยตลอดคำนี้สะท้อนนัยพิเศษ

คำว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” เป็นคำที่มาจากข้อความว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ซึ่งมักจะปรากฏในมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญไทยหลายๆ ฉบับ

หากพิจารณาผิวเผินคำว่า “อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ควรจะเป็นคำคุณศัพท์ที่เข้ามาขยายคำว่า “ประชาธิปไตย” แต่หากพิจารณาลงไปในบริบททางประวัติศาสตร์แล้วจะเห็นได้ว่า คำคำนี้แต่เดิมไม่ได้มีสถานะเป็นคำเดียวกัน โดยหากพิจารณาใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่พยายามใส่ระบอบการปกครองเข้ามาในรัฐธรรมนูญ และพูดถึงสถานะของพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐแล้วจะเห็นได้ว่าข้อความที่รัฐธรรมนูญใช้จะระบุว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข”[11] และใช้มาในลักษณะนี้เรื่อยๆ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ซึ่งบัญญัติว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข”[12] โดย ไม่มีการเว้นวรรคระหว่างคำว่า ‘ประชาธิปไตย’ และ ‘มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข’ และกลายมาเป็น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 ซึ่งบัญญัติว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข”[13]

การเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อยดังกล่าวนั้นมีนัยสำคัญ เพราะการเติมส่วนขยายเข้าไปจากในครั้งแรกที่ข้อความทั้งสองแยกออกจากกันเป็นการเน้นย้ำว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ไม่ใช่ประชาธิปไตยเฉยๆ ที่มีประมุขของรัฐเป็นพระมหากษัตริย์ แต่เป็นระบอบการปกครองอีกแบบหนึ่ง รวมถึงเป็นคำสะท้อนให้การหลอมรวมกันของระบอบการปกครอง 2 ระบอบที่ต่อสู้แย่งชิงอำนาจทางการเมืองกันระหว่างระบอบประชาธิปไตยและระบอบกษัตริย์เดิม[14]

มิเพียงเท่านั้นหากพิจารณาในแง่บริบทของการเกิดขึ้นของคำนี้ในรัฐธรรมนูญจะเห็นได้ว่า คำคำนี้เป็นคำพิเศษที่เกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหารและแย่งชิงความหมาย แย่งชิงอำนาจนำ ระหว่างอำนาจเก่าและอำนาจใหม่ และเป็นภาพสะท้อนของประชาธิปไตยแบบไทยที่จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ พยายามสนับสนุน[15]

“ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” หลายครั้งถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง นัยหนึ่งเพราะประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตอกย้ำประชาธิปไตยแบบไทยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นศูนย์กลางของแนวคิด ระบอบการปกครองที่แตกต่างนี้จึงไม่ยอมรับต่อความแตกต่าง ความหลากหลาย และการแสดงความคิดเห็นที่ต่อต้านต่อสถาบันกษัตริย์ในระบอบดังกล่าว

ดังเช่นในกรณีคำพิพากษาศาลฎีกาคดีหมายเลขแดงที่ คมจ. 5/2566 ซึ่งศาลฎีกาพิพากษาเพิกถอนสิทธิในการสมัครรับเลือกตั้งของ นางสาวพรรณิการ์ วานิช เนื่องจากขัดมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรงโดยไม่ธำรงรักษาไว้ซึ่งระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขมา ซึ่งหากเป็นสังคมประชาธิปไตยทั่วไป การแสดงออกใดๆ ย่อมเป็นสิทธิและเสรีภาพของประชาชน แต่การที่ศาลฎีกาเลือกจะตัดสินติดในลักษณะดังกล่าวย่อมสะท้อนว่าศาลฎีกาเข้าใจนัยของสถาบันกษัตริย์ในระบอบการปกครองนี้ที่แตกต่างจากประชาธิปไตยทั่วไป

จากข้างต้นทั้งหมดจะเห็นได้ว่า “ประชาธิปไตย” นั้นมีนัยทางการเมืองบางประการที่น่าสนใจ และเป็นพื้นที่ยื้อแย่งทางอำนาจการเมืองในการนิยามประชาธิปไตยลักษณะต่างๆ รวมถึงหลายครั้งประชาธิปไตยแบบมีคำคุณศัพท์ไม่ได้มีแนวคิดหรือหลักการเบื้องหลัง (แตกต่างจากกรณีของประชาธิปไตยสมบูรณ์ที่มีความพยายามอธิบายแนวคิดเบื้องหลังไว้)

ดังจะเห็นได้จาก ‘ประชาธิปไตยสุจริต’ แต่เป็นการหยิบยกคำเพื่อสร้างนัยทางการเมือง หรือประชาธิปไตยแบบไทยหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่ดูเผินๆ คำนี้จะไม่ได้มีความหมายแฝง แต่หากตระหนักถึงอำนาจของถ้อยคำแล้วประชาธิปไตยดังกล่าวนั้นซ่อนนัยทางการเมืองของการช่วงชิงอำนาจ และท้ายที่สุดจะเห็นได้ว่า “ประชาธิปไตยแบบมีคำคุณศัพท์” บ่อยครั้งมักจะถูกนำมาใช้บิดพลิ้ว เนื่องจากคำเหล่านี้ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจงหรือคำอธิบายประกอบ จึงมีแนวโน้มที่จะถูกหยิบใช้อย่างอิสระไปตามสถานการณ์[16]

เชิงอรรถ

[1] ประจักษ์ ก้องกีรติ, ประชาธิปไตยในยุคเปลี่ยนผ่าน: รวมบทความว่าด้วยประชาธิปไตย ความรุนแรง และความยุติธรรม, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2558), น.37-38.

[2] เรื่องเดียวกัน, น.42.

[3] ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล “แนวคิดว่าด้วยประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดี พนมยงค์” จากงานเสวนาเรื่อง “เค้าโครงเศรษฐกิจกับประชาธิปไตยสมบูรณ์” เนื่องในวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2556 ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ อ้างใน วรรณภา ติระสังขะ, (17 กันยายน 2563), “ประชาธิปไตยสมบูรณ์ ของปรีดี พนมยงค์,” [Online] สืบค้นเมื่อ 1 ตุลาคม 2566.

[4] เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, “ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์,” ใน ปรีดีปริทัศน์ ปาฐกถาชุดปรีดี พนมยงค์ อนุสรณ์ (กรุงเทพฯ: เทียนวรรณ, 2526), น.127.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, (15 มิถุนายน 2563),“มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์,” [Online] สืบค้นเมื่อ 1 ตุลาคม 2566.

[6] เรื่องเดียวกัน.

[7] เรื่องเดียวกัน.

[8] ประจักษ์ ก้องกีรติ, ประชาธิปไตย: หลากความหมาย หลายรูปแบบ, (พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ศยาม, 2562) น.185.

[9] เรื่องเดียวกัน, น.185-186.

[10] เรื่องเดียวกัน, น.186.

[11] มาตรา 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492.

[12] มาตรา 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521.

[13] มาตรา 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534.

[14] สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล, ความหมายและความเป็นมาของ “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”, (หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 17 สิงหาคม 2539).

[15] เรื่องเดียวกัน.

[16] ดู ประจักษ์ ก้องกีรติ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น.185.

คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในโลกแพลตฟอร์ม รัฐไทยพร้อมหรือยัง?

กันยายน 21, 2023มีนาคม 28, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 กันยายน 2566 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ (ตอนที่ 1) และเผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 กันยายน 2566 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ (ตอนที่ 2)

ในปี 2564 ธุรกิจแพลตฟอร์มมีมูลค่าทางเศรษฐกิจถึง 9 แสนล้านบาท การเติบโตอย่างก้าวกระโดดของธุรกิจแพลตฟอร์มนี้ เป็นผลมาจากความได้เปรียบจากการสะสมข้อมูลจำนวนมาก ที่ทำให้ธุรกิจแพลตฟอร์มสามารถวิเคราะห์พฤติกรรมและออกแบบบริการได้ตอบสนองความต้องการของผู้บริโภค

ทว่าในอีกแง่มุมหนึ่ง การที่ผู้ประกอบธุรกิจแพลตฟอร์มเก็บรวบรวมข้อมูลส่วนบุคคลของผู้บริโภค ได้ทำให้เกิดความกังวลเกี่ยวกับความปลอดภัยและผลกระทบต่อความเป็นส่วนตัวของบุคคลมากขึ้น

จึงเป็นความท้าทายของการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในธุรกิจแพลตฟอร์มในประเทศไทยว่าจะมีการบังคับใช้ พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 หรือ PDPA ได้มากน้อยเพียงใด ในการที่จะรักษาสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิทธิเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลกับการการนำข้อมูลไปใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

สำรวจความท้าทายที่ต้องเผชิญ

ความท้าทายแรก คือ การขาดแนวทางในการสื่อสารที่ดีกับผู้บริโภค เมื่อผู้บริโภคใช้บริการแพลตฟอร์ม แม้ว่ากฎหมาย PDPA จะเริ่มใช้บังคับเมื่อปีที่ผ่านมา แต่จากการสำรวจของ TDRI ในงานวิจัยการศึกษาผลกระทบและการนำเสนอมาตรการในการกำกับดูแล Digital Platform พบว่าแนวทางการแจ้งการเก็บและใช้ข้อมูลส่วนบุคคลของผู้บริโภคยังมีลักษณะ “ไม่เป็นมิตร” ต่อผู้บริโภค เช่น การใช้ข้อความเยิ่นเย้อ หรือการใช้ถ้อยคำทางกฎหมายที่ทำให้ผู้บริโภคไม่สามารถเข้าใจรายละเอียดที่จะดำเนินการกับข้อมูลส่วนบุคคลได้ รวมไปถึงการปิดกั้นเนื้อหาโดยกำหนดให้ต้องมีการให้ความยินยอมให้ใช้เทคโนโลยีติดตาม เช่น cookie wall ซึ่งก่อให้เกิดความรำคาญและทำให้ผู้บริโภคตัดสินใจให้ความยินยอมโดยอาจจะไม่ได้พิจารณาเนื้อหาการเก็บและใช้ข้อมูล

การสื่อสารเพื่อให้ผู้บริโภคตระหนักว่าข้อมูลส่วนบุคคลกำลังถูกเก็บและนำไปใช้ ถือเป็นเรื่องสำคัญ เพราะโดยทั่วไปแล้วแพลตฟอร์มมักมีลักษณะเป็นการให้บริการฟรีไม่เสียค่าตอบแทน แต่กลับมี “ราคา” ที่ผู้บริโภคจะต้องจ่ายให้กับแพลตฟอร์ม คือ ข้อมูลส่วนบุคคลและพฤติกรรมการใช้งานบนแพลตฟอร์ม

นอกจากนี้ในปัจจุบันแพลตฟอร์มขนาดใหญ่ในกลุ่ม Super App ที่รวบหลายบริการไว้ในแอปเดียว ยังขาดแนวทางสื่อสารที่ชัดเจนที่จะทำให้ผู้บริโภคตระหนักว่า ข้อมูลที่ให้กับแพลตฟอร์มอาจจะถูกนำไปใช้กับเพื่อเสนอบริการอื่น และเป็นความเสี่ยงที่อาจจะสร้างการรบกวนให้ผู้บริโภคได้

ความท้าทายที่สอง แม้ว่าสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลได้ออกประกาศเรื่อง มาตรการรักษาความปลอดภัยของข้อมูลส่วนบุคคลในปี2565 แต่ไม่ใช่ทุกแพลตฟอร์มจะมีมาตรฐานเพียงพอที่จะคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลตามประกาศฉบับนี้

ขณะเดียวกันยังพบว่า มีแพลตฟอร์มจำนวนไม่น้อยที่ยังขาดความเข้าใจในการดำเนินการ เนื่องจากที่ผ่านมาไม่มีการจััดทำแนวทางที่่เป็นคำแนะนำ เพื่ออธิบายวิธีการและเทคโนโลยีที่ควรนำมาใช้กับภาคธุรกิจ ทำให้แพลตฟอร์มบางรายยังไม่ได้จัดให้มีวิธีการดำเนินงานที่เหมาะสมเพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค เช่น บางแพลตฟอร์มไม่ได้จัดให้มีช่องทางการใช้สิทธิสำหรับผู้บริโภค เมื่อผู้บริโภคต้องการขอใช้สิทธิตามกฎหมาย หรือบริษัทยังมีความกังวลในการปฏิบัติตามกฎหมายด้วยความไม่รู้หรือไม่เข้าใจว่าควรจะต้องใช้มาตรการรักษาความปลอดภัยของข้อมูลเท่าใดจึงจะเพียงพอ ทำให้บริษัทมีทางจำกัดคือ ถ้าไม่เลือกใช้มาตรฐานที่สูงในการรักษาความปลอดภัยของข้อมูล ก็อาจจะไม่ได้ให้ความสำคัญต่อการรักษาความปลอดภัยของข้อมูลและเลือกรับความเสี่ยงเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าแทน

ความท้าทายที่สาม การถ่ายโอนข้อมูลส่วนบุคคลไปยังบริษัทและประเทศที่ไม่ได้มีระดับการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลเทียบเท่าประเทศไทย ทำให้เกิดความกังวลในการถ่ายโอนข้อมูลไปยังปลายทางเหล่านั้นสามารถทำได้หรือไม่ ปัญหานี้ทำให้บริษัทมีต้นทุนที่ต้องไปตรวจสอบว่าประเทศปลายทางมีความพร้อมในการรับข้อมูล และต้องไปเจรจาเกี่ยวกับมาตรการในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลกับบริษัทในประเทศปลายทาง รวมถึงต้องมีต้นทุนในการเจรจากับผู้บริโภคที่เป็นเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลในการขอความยินยอมในบางกรณี

ความท้าทายที่สี่ การยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในหน่วยงานของรัฐ โดยเดือนกรกฎาคม ปี 2565 คณะรัฐมนตรี มีมติเห็นชอบร่างพระราชกฤษฎีกายกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล กับการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลในหน่วยงานของรัฐ ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อความมั่นคงของชาติหรือประโยชน์สาธารณะ อย่างไรก็ดีได้มีการเปลี่ยนหลักการของพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวใหม่ โดยแก้ไขข้อยกเว้นให้จำกัดลงและกำหนดมาตรการในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลไว้

แต่ประเด็นสำคัญยังคงอยู่ที่ ภาครัฐควรจะตระหนักถึงการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลให้มากกว่านี้ โดยไม่ควรกำหนดข้อยกเว้นกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลที่กว้างเกินไป เพราะจะส่งผลกระทบต่อการป้องกันความเป็นส่วนตัวของประชาชนที่อยู่กับรัฐ โดยปฏิเสธไม่ได้ว่าปัจจุบันรัฐก็มีการเก็บข้อมูลของประชาชนบนแพลตฟอร์มเช่นเดียวกัน และในการยกเว้นการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลภาครัฐควรจะต้องกำหนดมาตรการที่จะเยียวยาผลกระทบไว้เสมอ นั่นหมายความว่ากฎหมายไม่ควรจะยกเว้นการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลโดยสมบูรณ์

ปมปัญหาเหล่านี้ทำให้มาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลของไทยไม่ทัดเทียมกับต่างประเทศ จนกลายเป็นอุปสรรคในการทำธุรกิจดิจิทัลตามแนวทางสากล

การเติบโตของธุรกิจแพลตฟอร์ม นำมาสู่ความกังวลในความปลอดภัยและผลกระทบต่อความเป็นส่วนตัวของบุคคล ความกังวลนี้เกิดจากการที่ผู้ประกอบใช้เครื่องมือเก็บรวบรวมข้อมูลส่วนบุคคลของผู้บริโภค ใช้วิเคราะห์พฤติกรรม เพื่อนำไปออกแบบบริการให้ตอบความต้องการของผู้บริโภค

แม้ว่าจะมีการบังคับใช้ พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ.2562 หรือ PDPA แต่ก็มีคววามท้าทายว่าจะสามารถรักษาสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิทธิเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลกับการการนำข้อมูลไปใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้มากน้อยเพียงใด

หลังจากที่วาระทีดีอาร์ไอ : คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในโลกแพลตฟอร์ม รัฐไทยพร้อมหรือยัง ? (ตอนที่1 )ได้ระบุถึงโจทย์ความท้าทายไปแล้ว บทความนี้จะสำรวจการดำเนินการของนานาชาติว่ามีมาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลอย่างไร

กรณีของสหภาพยุโรป (EU) และสหราชอาณาจักร มีความพยายามอย่างมากในการรักษาสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิทธิเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลกับการนำข้อมูลไปใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

โดย EU ออกแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการสื่อสารระหว่างผู้ให้บริการและแพลตฟอร์ม รวมถึงมีตัวอย่างของสิ่งที่ผู้ให้บริการควรทำและไม่ควรทำ ซึ่งทำให้เกิดความเข้าใจได้มากกว่าการออกเพียงแค่กฎเกณฑ์

ขณะที่สหราชอาณาจักร มีหน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลด้านการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล หรือ Information Commissioner’s Office (ICO) โดยมีความพยายามผลักดันให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำ “จรรยาบรรณทางธุรกิจ” (code of conduct) เพื่อใช้ภายในอุตสาหกรรม

เนื่องจากภาครัฐอาจจะไม่สามารถเข้าใจทางปฏิบัติของภาคธุรกิจได้ทั้งหมด การเปิดให้ภาคธุรกิจเข้ามามีส่วนร่วมกำหนดมาตรฐาน โดยภาครัฐตรวจสอบคุณภาพของมาตรฐานเหล่านี้เป็นทางออกที่ดีในการจัดการกับความท้าทายใหม่ๆที่ภาครัฐอาจจะวิ่งตามไม่ทัน

อีกทั้งภาครัฐยังไม่ปิดประตูของการพัฒนานวัตกรรม โดย ICO ได้เปิดโอกาสให้ภาคธุรกิจสามารถมาปรึกษาหารือและร่วมกันพัฒนา Sandbox ทดลองการพัฒนานวัตกรรม ให้คำแนะนำด้านกฎหมายของ ICO

ส่วนกรณีของการถ่ายโอนข้อมูลส่วนบุคคลนั้น ตามแนวทางสากล กำหนดว่า การถ่ายโอนข้อมูลส่วนบุคคลจะต้องถ่ายโอนข้อมูลไปยังประเทศที่มีมาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลทัดเทียมกัน

ในสหภาพยุโรปได้มีการประกาศรายชื่อประเทศ (whitelist) ที่ถูกรับรองว่ามีมาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลเทียบเท่า (adequacy) ซึ่งทำให้เกิดความมั่นใจกับภาคธุรกิจในการถ่ายโอนข้อมูลส่วนบุคคลไปประมวลผลทางธุรกิจในประเทศเหล่านั้น

“ 3 เร่ง 1 เลิก” คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

สำหรับข้อเสนอในประเทศไทยนั้น “3 สิ่งที่ควรทำ และ 1 สิ่งที่ควรเลิก” ซึ่งอาจเป็นแนวทางให้รัฐบาลและสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลของไทยควรเร่งดำเนินการ คือ

“เร่งออก” แนวปฏิบัติในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล รวมถึงการจัดทำตัวอย่างในการสื่อสารกับผู้บริโภคโดยคอยสื่อสารอย่างสม่ำเสมอว่าการสื่อสารในลักษณะใดควรจะต้องทำหรือไม่ควรจะต้องทำ และจับตาดูเป็นพิเศษเกี่ยวกับการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลของแพลตฟอร์มขนาดใหญ่

“เร่งทำ” ความร่วมมือกับสมาคมธุรกิจในการจัดทำจรรยาบรรณทางธุรกิจ รวมถึงสร้างความร่วมมือในการปรึกษาหารือในประเด็นข้อกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลกับภาคธุรกิจ

“เร่งประกาศ” แนวทางการถ่ายโอนข้อมูลส่วนบุคคลไปต่างประเทศและประกาศตัวอย่างของประเทศที่มีมาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลเทียบเท่ากับประเทศไทย โดยการเร่งดำเนินการทั้งสามเรื่องเป็นงานหลักและงานใหญ่ของสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

และสุดท้าย “เลิกพยายาม” ในการยกเว้นการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในหน่วยงานของรัฐ รัฐบาลควรจะจริงจังในการเลิกพยายามทำเรื่องดังกล่าว เพื่อไม่ให้ประเทศไทยกลายเป็นประเทศที่ไม่ได้มีมาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลเทียบเท่ากับต่างประเทศ ซึ่งทำให้เสียโอกาสในการเข้าเป็นส่วนหนึ่งของเศรษฐกิจแพลตฟอร์มโลก