หมวดหมู่: Public Economic Law

สร้างหลักสวัสดิการสังคมในกฎหมาย ตามแบบฉบับสวีเดน

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงเวลาที่คนตั้งคำถามว่ารัฐบาลควรดูแลสวัสดิการของประชาชนแค่ไหน และการดูแลอย่างไรจึงจะเป็นธรรม ประเทศสวีเดนมักถูกยกเป็นตัวอย่างสำคัญของการผสานแนวคิดรัฐสวัสดิการเข้ากับประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมได้อย่างเป็นรูปธรรม

ทว่าระบบสวัสดิการอันแข็งแรงของสวีเดนไม่ได้เกิดจากมาตรการเฉพาะหน้า หากตั้งอยู่บนเสาหลักทางกฎหมายที่สั่งสมยาวนาน โดยหนึ่งในกฎหมายสำคัญที่สุดคือ พระราชบัญญัติบริการสังคม หรือ Socialtjänstlagen (SoL) ซึ่งทำหน้าที่เป็นกฎหมายแม่บทกำหนดทั้งสิทธิ ของประชาชนและหน้าที่ของรัฐในมิติสวัสดิการอย่างเป็นระบบ

SoL สังคมเปรียบเสมือนสัญญาทางสังคมฉบับใหม่ที่นิยามร่วมกันว่า คนทุกคน ไม่ว่ามีฐานะหรือสถานะใด ควรได้รับการประกันมาตรฐานการครองชีพที่เคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ กฎหมายฉบับนี้จึงกลายเป็นหมุดหมายสำคัญ ที่กำหนดทิศทางรัฐสวัสดิการสวีเดนมากว่า 40 ปี และทำให้หลักการเรื่องความเท่าเทียม ความเป็นอิสระของบุคคล และการดูแลกันในชุมชนการเมืองเดียวกัน กลายเป็นพันธทางกฎหมายที่รัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปฏิบัติจริง

บทความนี้จึงจะชวนผู้อ่านสำรวจว่า SoL เกิดขึ้นบนพื้นฐานใด มีแนวคิดแกนกลางแบบไหน และเหตุใดจึงกลายเป็นเสาหลักสำคัญของรัฐสวัสดิการสวีเดนสืบมาจนปัจจุบัน

จากกฎหมายคนจนสู่รัฐสวัสดิการสมัยใหม่ จุดกำเนิดของ SoL

ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ระบบความคุ้มครองทางสังคม (social protection) ในสแกนดิเนเวียส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นระบบช่วยเหลือคนยากจน ในบริบทของสวีเดนนั้น ระยะแรกสวีเดนใช้วิธีการนำระบบการบรรเทาทุกข์คนยากจนแบบคริสตจักรเคยจัดไว้มาใช้ โดยมีลักษณะเป็นการจัดระบบสวัสดิการดูแลในเขตสงฆ์ (parish) และต่อมารัฐบาลสวีเดนได้รับการรับรองระบบดังกล่าวอย่างเป็นทางการไว้ในพระราชบัญญัติคนขอทาน หรือ års tiggaordning ในปี ค.ศ. 1642 โดยกำหนดให้เขตสงฆ์ทุกแห่งต้องมีสถานสงเคราะห์คนยากจน (Engberg, 2005)

แม้ต่อมาจะมีการยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ และประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการบรรเทาความยากจน หรือ års fattigvårdförordning แทน ในปี ค.ศ. 1847 แต่หลักการของกฎหมายยังคงมุ่งที่จะช่วยเหลือคนยากจนเป็นหลัก เพียงแต่เพิ่มเติมบทบาทของคณะกรรมการช่วยเหลือคนยากจน และปรับลดบทบาทในการดูแลคนยากจนจากคริสตจักรมาสู่รัฐแทน (Högman, 2023)

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 แนวคิดระบบสวัสดิการของสวีเดนเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม เนื่องจากบริบททางการเมืองและสังคมในช่วงเวลานั้น กับชัยชนะของพรรคสังคมประชาธิปไตย (Social Democratic Party) ขึ้นดำรงอำนาจ ใช้นโยบายขยายสวัสดิการ และเน้นการคุ้มครองประโยชน์เป็นการทั่วไป (universal benefits) โดยไม่ได้จำกัดเฉพาะคนจนเท่านั้นที่จะได้รับสิทธิสวัสดิการ (Teach Democracy, 2025)

จังหวะดังกล่าวสอดคล้องกับบริบทของสังคมสวีเดนที่เดิมเป็นสังคมเกษตรกรรม ซึ่งยังไม่จำเป็นต้องพึ่งพารัฐสวัสดิการมาก เพราะครัวเรือนและชุมชนยังสามารถที่จะช่วยดูแลได้ แต่เมื่อเข้าสู่สังคมอุตสาหกรรม ทำให้ความจำเป็นในการพึ่งพาระบบสวัสดิการสูงขึ้น (Kokko, 2007)

จุดเปลี่ยนสำคัญก็คือเมื่อรัฐบาลสวีเดนเสนอร่างกฎหมาย SoL เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 1979 เพื่อแทนที่กฎหมายสวัสดิการก่อนหน้านี้ โดยจุดมุ่งหมายของกฎหมายฉบับนี้คือ การเปลี่ยนแนวคิดในบริการสังคมจากการสงเคราะห์คนจน มาสู่แนวคิดเกี่ยวกับสิทธิของพลเมืองที่ไม่ละเมิดศักดิ์ศรีของปัจเจกบุคคล (Capretti, 2009)

ผลจากการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ได้ส่งผลให้เงื่อนไขสำคัญของการจัดสวัสดิการ โดยกำหนดให้เพียงแค่บุคคลว่างงานก็เป็นเหตุให้ได้รับสวัสดิการสังคม แม้ว่าเดิมสวีเดนจะกำหนดให้เงื่อนไขการว่างงานเป็นเหตุให้สามารถที่จะได้รับสวัสดิการอยู่แล้วก็ตาม แต่เงื่อนไขสำคัญก็คือ สวัสดิการที่ได้รับนั้นไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของการสงเคราะห์ แต่เป็นเรื่องสิทธิของปัจเจกบุคคล (Ehliasson & Markström, 2020)

สามแกนคิดที่ยกระดับความเป็นมนุษย์

เป้าหมายสำคัญของ SoL คือ การส่งเสริมเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางสังคม และการยกระดับเงื่อนไขคุณภาพชีวิตของประชาชนบนพื้นฐานของประชาธิปไตยและความเป็นเอกภาพของสังคม (solidarity) (Committee on Economic Social and Cultural Rights, 2015) อย่างไรก็ดี หากจัดแกนกลางที่เป็นหลักคิดสำคัญของ SoL แล้ว เราจะเห็นได้ว่า แกนกลางของกฎหมายฉบับนี้ให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญ 3 ประการ

ในประการแรก กฎหมาย SoL กำหนดให้มีสถานะเป็นกรอบทางกฎหมายทั่วไปที่รับรองสิทธิของปัจเจกบุคคลทุกคน โดยไม่ได้จำกัดว่าคน ๆ นั้นจะเป็นคนยากจนหรือยากไร้ก็ตาม ก็จะได้รับความคุ้มครองสิทธิให้ได้รับสวัสดิการเหมือนกันทุกคน (Ehliasson & Markström, 2020) ซึ่งเป็นการวางหลักการว่า สวัสดิการเป็นสิ่งสากล (universalism) สำหรับประชาชนทุกคน

ประการที่สอง กฎหมาย SoL ได้วางหลักการเพื่อส่งเสริมศักดิ์ศรีและคุณค่าของความเป็นมนุษย์ โดยกฎหมายระบุไว้ในบทที่ 4 มาตรา 1 ว่า ผู้ที่ไม่สามารถช่วยตัวเองได้มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือ เพื่อครองชีพอย่างมีมาตรฐาน ซึ่งสะท้อนว่าสังคมยอมรับว่าทุกคนควรมีชีวิตที่มีศักดิ์ศรี (Giraldo, 2024)

ประการสุดท้าย กฎหมาย SoL ได้เปลี่ยนแปลงบทบาทของการจัดสวัสดิการที่ในอดีต การจัดสวัสดิการอยู่ภายใต้การตัดสินใจของรัฐฝ่ายเดียว ผู้รับสวัสดิการเป็นเพียงแต่ผู้มีสิทธิในการรับเท่านั้น แต่เมื่อกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ หลักการดังกล่าวได้เปลี่ยนไป โดยกฎหมายให้อำนาจกับประชาชนมีสิทธิเลือกและตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตัวเองได้ในระดับหนึ่ง (Ehliasson & Markström, 2020)

ในขณะเดียวกันกฎหมายกำหนดให้บทบาทในการดูแลสวัสดิการสังคม เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการด้านบริการสังคมในพื้นที่ของตน และมีความรับผิดชอบสูงสุดต่อบุคคลต่าง ๆ ที่ได้รับการสนับสนุนและความช่วยเหลือที่พวกเขาต้องการ (Ehliasson & Markström, 2020) แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลจะไม่ได้มีส่วนร่วมเลย ในทางตรงกันข้ามรัฐบาลจะดูแลสวัสดิการเหล่านี้ในภาพรวมผ่านนโยบาย

รัฐสวัสดิการที่ยืนหยัดด้วยหลักการ

รากฐานของรัฐสวัสดิการสวีเดนไม่ได้เกิดจากความหวังดีชั่วครั้งคราวของรัฐบาล แต่เติบโตจาก กระบวนการผ่านการวางหลักการทางกฎหมาย ตั้งแต่ยุคที่สวีเดนต้องพึ่งพาระบบสงเคราะห์คนจน ไปจนถึงช่วงที่สังคมอุตสาหกรรมต้องเผชิญความเสี่ยงรูปแบบใหม่ กฎหมาย SoL จึงทำหน้าที่เป็นเสาเข็มที่ยกระดับการจัดสวัสดิการ จากมาตรการช่วยเหลือเฉพาะผู้ยากไร้ มาสู่ระบบสิทธิของพลเมืองทุกคนบนพื้นฐานของความเสมอภาค ศักดิ์ศรี และการมีอำนาจกำกับชีวิตตนเอง

ตลอดกว่า 40 ปีที่ผ่านมากฎหมาย SoL เป็นกลไกที่ทำให้สังคมสวีเดนพัฒนาขึ้น ในด้านรัฐสวัสดิการแบบสากล (universal welfare) ที่ไม่แยกแยะสถานะ ไม่ลดทอนความเป็นมนุษย์ และเปิดโอกาสให้แต่ละคนมีส่วนเลือกในบริการที่ตนต้องได้รับ ขณะเดียวกันกฎหมายยังวางโครงสร้างการกระจายอำนาจให้เทศบาลดูแลบริการสังคมอย่างใกล้ชิด ทำให้หลักการของกฎหมายแปรเปลี่ยนเป็นการดูแลที่จับต้องได้จริงในชีวิตประจำวัน

ระบบสวัสดิการของสวีเดนจึงยืนหยัดได้เพราะไม่ใช่เพียงนโยบายเท่านั้น หากเป็นหลักการที่ถูกฝังอยู่ในกฎหมาย และในวิธีที่รัฐมองประชาชนในฐานะผู้มีสิทธิเพียบพร้อมด้วยศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ในขณะเดียวกันแนวคิดความเป็นสากลดังกล่าวได้ขยายออกไปในหลายมิติ อาทิ การพยายามจัดนโยบายให้ครอบคลุม การจัดการทางการเงิน และความเพียงพอของผลประโยชน์ (Blomqvist & Palme, 2020)

ในบริบทของประเทศไทย ปัจจุบันเรามีกฎหมายที่วางหลักการของสวัสดิการเอาไว้อย่างหลากหลายตามกลุ่มเป้าหมายในเรื่องต่าง ๆ แต่ในเชิงหลักการแล้วเป้าหมายในภาพใหญ่ของเรายังไม่ได้มีหลักการที่ให้ภาพรวมของสวัสดิการสังคมที่เป็นสากล ครอบคลุมบุคคลทุกคน และวางอยู่บนหลักการเคารพสิทธิและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งเป็นสิ่งที่ประเทศไทยอาจจะต้องมีในอนาคตเพื่อวางรากฐานสวัสดิการสังคมอย่างเป็นองค์รวม

รายการอ้างอิง

Engberg, E. (2005). I fattiga omständigheter : Fattigvårdens former och understödstagare i Skellefteå socken under 1800-talet. Umeå universitet.

Högman, H. (2023, February 20). Poor Relief in Sweden Formerly. Retrieved from History – Hans Högman: https://www.hhogman.se/poor-relief-formerly.htm

Teach Democracy. (2025). The Swedish Model: Welfare for Everyone . Retrieved from Teach Democracy: https://teachdemocracy.org/online-lesson/the-swedish-model-welfare-for-everyone/?utm_source=chatgpt.com

Kokko, A. (2007, June). The Welfare State: Vietnamese Development and Swedish Experiences. Retrieved from S-WoPEc: https://swopec.hhs.se/eijswp/papers/eijswp0235.pdf

Ehliasson, K., & Markström, U. (2020). Revealing the Ideas in the Swedish Social Services Act Regarding Support to Individuals with Disabilities. Scandinavian Journal of Disability Research, 22(1). Retrieved from Scandinavian Journal of Disability Research: https://doi.org/10.16993/sjdr.720

Committee on Economic Social and Cultural Rights. (2015). List of issues in relation to the sixth periodic report of Sweden. Retrieved from Government Offices of Sweden: https://www.government.se/contentassets/69cc5a15fffd441385516fb74290fa0a/committee-on-economic-social-and-cultural-rights-list-of-issues-in-relation-to-the-sixth-periodic-report-of-sweden.pdf

Capretti, L. (2009). Är det ekonomiska biståndet kravlöst? – En undersökning om försörjningsstöd till personer med missbruk. Retrieved from Gothenburg University Publications Electronic Archive (GUPEA): https://gupea.ub.gu.se/bitstream/handle/2077/23056/gupea_2077_23056_1.pdf

Giraldo, M. (2024). Deinstitutionalization in Sweden: Lights and Shadows of an Ongoing Process from the Perspective of Some Disability Organizations. Presses universitaires Saint-Louis Bruxelles.

Blomqvist, P., & Palme, J. (2020). Universalism in Welfare Policy: The Swedish Case beyond 1990. Social Inclusion, 8(1), 114-123.

งดเว้นการปิด ‘อากรแสตมป์’ ช่วยลดภาระ-ต้นทุนบริษัท

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 11 กรกฎาคม 2567 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ โดยเขียนร่วมกันระหว่าง ชุติมา สุทธิประภา และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ภาระอย่างหนึ่งในการประชุมของบริษัทที่เราอาจจะนึกไม่ถึงก็คือ ภาระจากการที่กฎหมายกำหนดให้ปิดอากรแสตมป์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการประชุมใหญ่สามัญประจำปี ที่ผู้ถือหุ้นไม่สามารถเข้าร่วมประชุมและต้อง “มอบฉันทะ” ให้บุคคลอื่นเข้าประชุมผู้ถือหุ้นแทน

ประมวลรัษฎากรกำหนดให้หนังสือมอบฉันทะจะต้องปิดด้วย “อากรแสตมป์” ให้ถูกต้อง แม้กฎหมายจะระบุว่า การเสียภาษีและปิดอากรแสตมป์เป็นความรับผิดชอบของผู้มอบฉันทะ แต่ในทางปฏิบัติบริษัทเป็นผู้แบกรับค่าใช้จ่ายในการอำนวยความสะดวกแก่ผู้ถือหุ้นตามหลักการกำกับดูแลกิจการที่ดี (corporate governance)

กระบวนการดังกล่าวจึงถือเป็นหนึ่งในภาระงานของบริษัท เพราะทุกบริษัทจะต้องจัดประชุมใหญ่สามัญประจำปีอย่างน้อยปีละ 1 ครั้ง ขณะที่การปิดอากรลงในเอกสารมอบฉันทะของผู้ถือหุ้นนั้น มีค่าใช้จ่ายฉบับละ 30 บาทต่อครั้ง ทั้งยังมีต้นทุนด้านอื่นด้วย เช่น ค่าตอบแทนและระยะเวลาที่ใช้ปิดอากรแสตมป์ลงในหนังสือมอบฉันทะทุกฉบับ ซึ่งมีจำนวนมากน้อยขึ้นอยู่กับขนาดของบริษัท

นั่นหมายความว่า หากคำนวณต้นทุนในการปิดอากรแสตมป์ของบริษัทที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์กว่า 800 บริษัท และบริษัทที่อยู่นอกตลาดหลักทรัพย์อีกจำนวนมากจะพบว่าบริษัทมีต้นทุนจากการปิดอากรแสตมป์ในหนังสือมอบฉันทะจำนวนไม่น้อยทีเดียว

ในขณะที่หน่วยงานรัฐก็มีรายได้จากการจัดเก็บอากรแสตมป์ในสัดส่วนที่น้อยมาก เมื่อเทียบกับรายได้จากฐานอื่น โดยสถิติของกรมสรรพากร ปีงบประมาณ 2566 รัฐมีรายได้จากอากรแสตมป์ประมาณ 17,066 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.82 ของรายได้จากภาษีที่กรมสรรพากรเก็บได้ทั้งหมด

สาเหตุที่เก็บรายได้จากอากรแสตมป์ได้น้อยนั้น อาทิ การเลี่ยงภาษีได้ง่ายจาก “การเวียนแสตมป์” หรือการนำแสตมป์ซึ่งปิดลงในเอกสารที่ใช้ไปแล้วกลับมาปิดเอกสารใช้ซ้ำอีกครั้ง และยังรวมถึงความไม่ชัดเจนของนิยามคำว่า “ตราสาร” ในประมวลรัษฎากรที่ทำให้ไม่แน่ใจว่าเอกสารใดจะต้องเสียภาษีบ้าง กฎหมายเพียงแต่ระบุว่า ตราสาร คือเอกสารที่ต้องเสียอากรแสตมป์ตามที่กฎหมายกำหนด

แม้ว่าในปัจจุบันหน่วยงานภาครัฐจะนำระบบ E-stamp มาใช้เพื่ออำนวยความสะดวก และง่ายต่อการตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลแทนปิดอากรแสตมป์ แต่การต้องติดอากรแสตมป์กับธุรกรรมเล็กน้อยนั้น ยังคงเป็นภาระกับประชาชน ทีมวิจัยจึงเสนอให้ทบทวนการเก็บอากรจากหนังสือมอบฉันทะในการประชุมใหญ่สามัญประจำปีของบริษัท

หากพิจารณาจากเจตนารมณ์ดั้งเดิมของการปิดอากรแสตมป์นั้น เป็นไปเพื่อให้รัฐรับรู้การทำธุรกรรมโดยกฎหมายกำหนดให้ปิดอากรในหนังสือมอบฉันทะและขีดฆ่า ไม่เช่นนั้นจะใช้เอกสารดังกล่าวเป็นพยานหลักฐานในศาลไม่ได้ แต่ในทางปฏิบัติเรื่องนี้กลายเป็นความเสี่ยงในการทำธุรกรรม จากข้อมูลที่ได้จากการสัมภาษณ์หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง พบว่าการปิดอากรแสตมป์ไม่ได้มีผลในการพิสูจน์ความแท้จริงของเอกสารแต่อย่างใด

ในทางตรงกันข้ามกลับถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินคดีในการตัดพยานแก่อีกฝ่ายหนึ่ง กล่าวคือ กรณีที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องมีเอกสารมาแสดงในการนำสืบ เช่น การนำสืบเรื่องการมอบฉันทะ กฎหมายกำหนดให้ต้องมีเอกสารมอบฉันทะที่ถูกต้องมาแสดง หากคู่ความฝ่ายนั้นไม่มีเอกสารมอบฉันทะที่มีการปิดอากรแสตมป์ถูกต้องครบถ้วน ก็จะไม่สามารถสืบพยานบุคคลแทนได้

ดังนั้น การที่รัฐเข้ามาเก็บภาษีกับธุรกรรมมอบฉันทะ จึงอาจเป็นการสร้างภาระให้กับประชาชนและภาคธุรกิจไม่คุ้มค่ากับประโยชน์ที่รัฐได้รับจากการเก็บภาษีลักษณะดังกล่าว

จากการศึกษาแนวทางปฏิบัติของต่างประเทศ เช่น ประเทศสิงคโปร์ พบว่ามีมุมมองที่น่าสนใจเกี่ยวกับการเสียภาษีอากรแสตมป์ โดยเห็นว่าการปิดอากรแสตมป์ลงในเอกสารเป็นการสร้างอุปสรรคในการทำการค้าการลงทุนมากกว่ามองว่าเป็นการจัดเก็บเพื่อสร้างรายได้ให้รัฐ ทำให้มีการจัดเก็บภาษีอากรแสตมป์เพียงบางรายการเท่านั้น

ตัวอย่างกฎหมาย Stamp Duties Act 1929 ของสิงคโปร์ ได้กำหนดประเภทเอกสารที่ต้องชำระอากรไว้เฉพาะธุรกรรมการเช่าทรัพย์สิน การจำนอง การซื้อขายอสังหาริมทรัพย์สำหรับผู้ซื้อ การซื้อขายอสังหาริมทรัพย์สำหรับผู้ขาย และการซื้อขายหุ้น (share transfer) ของบริษัทนอกตลาดหลักทรัพย์ เมื่อเปรียบเทียบกับกรณีของประเทศไทยตามประมวลรัษฎากรกำหนดให้ธุรกรรมที่ยังจำเป็นต้องปิดอากรแสตมป์มีมากถึง 28 ลักษณะตราสาร

ดังนั้น เพื่อเพิ่มความสะดวกในการดำเนินการธุรกิจและลดภาระของบริษัท กรมสรรพากรอาจพิจารณายกเว้นการเก็บภาษีอากรจากธุรกรรมการมอบฉันทะเพื่อประชุมผู้ถือหุ้น โดยเปรียบเทียบความคุ้มค่าระหว่างต้นทุนที่บริษัทต้องแบกรับจากการจ่ายภาษีอากรแสตมป์ และรายได้ที่ภาครัฐจะได้รับจากการเก็บอากรแสตมป์

หากมีการยกเว้นการเก็บภาษีดังกล่าว บริษัทอาจสามารถนำเงินที่เป็นต้นทุนค่าอากรแสตมป์และค่าบริหารจัดการไปใช้ในการลงทุนหรือทำธุรกิจอย่างอื่นที่สร้างรายได้ให้กับบริษัทแล้วสร้างประโยชน์ตอบแทนกลับมาในรูปแบบของภาษีเงินได้นิติบุคคลแทน

บทวิเคราะห์นี้เป็นส่วนหนึ่งของชุดบทความ “โครงการกิโยตินกฎระเบียบ ตลาดทุน” โดยทีดีอาร์ไอและกองทุนส่งเสริมการพัฒนาตลาดทุน (CMDF)

กำกับการแข่งขัน-คุ้มครองผู้บริโภค โจทย์ท้าทายในยุคธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์ม

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2567 บนเว็บไซต์ thaipublica.org

ปัจจุบันไม่สามารถปฏิเสธได้เลยว่าดิจิทัลแพลตฟอร์มมีส่วนสำคัญในชีวิตประจำวันมากขึ้น ทั้งในแง่การอำนวยความสะดวกในชีวิตประจำวัน อาทิ การเดินทาง การสั่งอาหาร การจองที่พัก การซื้อสินค้าและบริการ แม้แต่กระทั่งตัวตนส่วนหนึ่งของเราก็ได้ย้ายไปอยู่บนแพลตฟอร์ม social media แบบ Facebook Instagram X (Twitter) และ Tiktok

ความแตกต่างระหว่างดิจิทัลแพลตฟอร์มกับโมเดลธุรกิจแบบเดิม ทำให้โจทย์การกำกับดูแลของภาครัฐมีความท้าทายมากกว่าในอดีต เนื่องจากการใช้กฎหมายแบบเดิมไม่สามารถตอบสนองต่อโมเดลธุรกิจที่เกิดขึ้นใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่กำกับการแข่งขันและการคุ้มครองผู้บริโภคที่ไม่สามารถนำมาปรับใช้ได้กับธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์มได้

การกำกับดูแลการแข่งขัน และ การคุ้มครองผู้บริโภค เป็นโจทย์สำคัญ

“การกำกับดูแลการแข่งขัน” รัฐจะดำเนินการกับธุรกิจแพลตฟอร์มอย่างไรในเมื่อลักษณะของการหารายได้ของแพลตฟอร์มไม่ได้มาจากการคิดส่วนแบ่งตลาดแบบเดิม ในขณะเดียวกันอำนาจทางเศรษฐกิจของแพลตฟอร์มไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะการมีอำนาจเหนือตลาดแบบธุรกิจดั้งเดิม

และ “การคุ้มครองผู้บริโภค” จะทำอย่างไรให้ผู้บริโภคได้ข้อมูลที่ถูกต้องและนำมาสู่การตัดสินใจที่เป็นอิสระในการเลือกสินค้าและบริการ

ความท้าทายดังกล่าวนำมาสู่การหาแนวทางใหม่ในการกำกับกิจกรรมที่เกิดขึ้นบนธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์ม

“จับคู่” ความสัมพันธ์แบบใหม่ในโลกธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์ม

ธุรกิจแบบเดิม (traditional business) บทบาทของผู้ประกอบธุรกิจจะเป็นคนซื้อวัตถุดิบไว้เพื่อผลิตสินค้าหรือจัดเตรียมบริการไว้เพื่อขายให้กับผู้บริโภค แต่กรณีของธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์มนั้นมีการดำเนินงานแตกต่างออกไป เนื่องจากแพลตฟอร์มไม่ได้ซื้อวัตถุดิบไว้ผลิตหรือจัดเตรียมบริการไว้เพื่อขาย

รูปแบบการดำเนินธุรกิจของแพลตฟอร์มคือ การจับคู่ (matchmakers) ระหว่างคนสองฝ่ายที่มีความต้องการติดต่อกัน ตัวอย่างเช่น กรณีของแพลตฟอร์มซื้อขายของออนไลน์แบบ marketplace ทั้งที่อยู่บนเว็บไซต์และแอปพลิเคชัน หน้าที่หลักของแพลตฟอร์มคือ การเป็นตัวกลางเพื่อให้เกิดการจับคู่ระหว่างผู้ขายที่อยากจะขายสินค้า และผู้ซื้อที่อยากจะซื้อสินค้า และเมื่อทั้งสองฝ่ายพอใจในราคาและคุณภาพของสินค้าที่ได้นำเสนอแล้ว แพลตฟอร์มก็จะเข้ามาช่วยในการส่งมอบสินค้าและชำระเงิน ในบริบทนี้แพลตฟอร์มจึงทำหน้าที่คล้ายกับตลาดสดออนไลน์

ตัวอย่างของแพลตฟอร์มออนไลน์เจ้าใหญ่ๆ ในลักษณะนี้ เช่น Alibaba Amazon Shopee และ Lazada นอกจากแพลตฟอร์มกลุ่มนี้แล้ว ปัจจุบันแพลตฟอร์ม social media หลายรายได้ปรับตัวไปเป็นผู้ให้บริการ online marketplace ด้วยหรือที่เรียกว่า “s-commerce” เช่น Facebook Instagram และ Tiktok  ผ่านการนำเสนอสินค้าและบริการจากผู้ขายให้กับผู้ใช้งาน

ไม่เพียงแต่รูปแบบของโมเดลธุรกิจที่แตกต่างไปจากธุรกิจแบบเดิม ความแตกต่างอีกประการหนึ่งของธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์มก็คือลักษณะของตลาด ธุรกิจแบบเดิมมีตลาดแบบด้านเดียว (one-sided market) หรือ ตลาดที่เป็นความสัมพันธ์แบบด้านเดียวระหว่างผู้ขายและผู้ซื้อ แต่กรณีของธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์มมีลักษณะเป็นตลาดหลายด้าน (multi-sided market) ที่เป็นความสัมพันธ์หลายคู่ที่เชื่อมโยงกันโดยมีแพลตฟอร์มอยู่ตรงกลางของความสัมพันธ์

ตัวอย่างเช่น ในกรณีของแพลตฟอร์มซื้อขายของออนไลน์ ความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นเป็นความสัมพันธ์สองด้านระหว่างผู้ขายกับแพลตฟอร์มและผู้ซื้อกับแพลตฟอร์ม โดยที่แพลตฟอร์มจะทำหน้าที่จัดการธุรกรรมระหว่างผู้ขายและผู้ซื้อ

ความแตกต่างในด้านโมเดลธุรกิจและลักษณะของตลาดนั้นได้นำมาสู่ความเปลี่ยนแปลงใหม่ 3 ประการที่แตกต่างจากธุรกิจแบบเดิม ความเปลี่ยนแปลงประการแรกคือ ผลกระทบเชิงเครือข่าย (network effect) ที่มากกว่าในอดีต เกิดขึ้นจากความสัมพันธ์หลายฝ่ายภายใต้ตลาดหลายด้าน เนื่องจากตลาดแต่ละด้านนั้นเชื่อมโยงและส่งผลสัมพันธ์ กล่าวคือ เมื่อตลาดด้านซื้อเพิ่มขึ้นก็จะทำให้ผู้ขายเพิ่มขึ้นด้วยเช่นกัน เพราะผู้ขายย่อมเล็งเห็นได้ว่าจะสามารถขายสินค้าเพิ่มขึ้นได้เช่นกัน

ยกตัวอย่างให้เห็นภาพชัดเจนมากขึ้น หากผู้อ่านต้องการซื้อกางเกงยีนส์เก่า ผู้อ่านย่อมจะนึกถึงแหล่งซื้อกางเกงยีนส์เก่า อาทิ ตลาดนัดจตุจักร ที่เป็นแหล่งรวมของร้านค้าจำนวนมากที่เป็นตัวเลือกให้กับผู้ซื้อได้ และยิ่งมีผู้ซื้อมาซื้อกางเกงยีนส์ที่นี่มากขึ้นก็ยิ่งดึงดูดให้ผู้ขายอยากมาขายกางเกงยีนส์ที่นี่มากขึ้นด้วยเช่นกัน เพราะแน่ใจว่าสามารถขายสินค้าได้แน่นอน ผลกระทบเชิงเครือข่ายก็เกิดขึ้นในดิจิทัลแพลตฟอร์มเช่นกัน แต่ในระดับที่มากกว่า เนื่องจากดิจิทัลแพลตฟอร์มนั้นไม่มีข้อจำกัดด้านพื้นที่ทำให้จำนวนผู้ซื้อและผู้ขายมารวมกันได้เยอะกว่าที่เกิดขึ้นในตลาดนัดจตุจักร

เรื่องที่สอง ความสามารถในการสกัดกั้น ควบคุม และวิเคราะห์ข้อมูล ซึ่งเกิดขึ้นจากการเก็บข้อมูลได้มากกว่าการประกอบธุรกิจแบบเดิมที่ในอดีตการเก็บข้อมูลเพื่อทำความรู้จักตัวผู้บริโภคจะทำผ่านการสำรวจตลาด แต่ในกรณีของดิจิทัลแพลตฟอร์ม ความสามารถในการเก็บรวบรวมข้อมูลมีมากกว่า โดยสามารถเก็บข้อมูลจากคนจำนวนมากที่มาใช้งานแพลตฟอร์ม และสามารถเก็บข้อมูลได้ในระดับพฤติกรรมแบบ real time ซึ่งแพลตฟอร์มสามารถนำข้อมูลเหล่านี้ไปใช้วิเคราะห์ความต้องการของผู้บริโภค (ผู้ซื้อ) รวมถึงควบคุมพฤติกรรมของผู้บริโภคและผู้ขาย ผ่านการนำเสนอสินค้าและบริการเฉพาะรายบุคคล และผ่านการสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐกิจให้กับผู้ขายสินค้า รวมทั้งนำข้อมูลดังกล่าวมาสร้างเงื่อนไขการให้บริการกับทั้งผู้ซื้อและผู้ขาย

มาถึงจุดนี้ผู้อ่านหลายๆ คนน่าจึงภาพออกถึงสถานการณ์ที่เราเสิร์ชข้อมูลเกี่ยวกับสินค้าอะไรบางอย่างแล้วต่อมามีโฆษณาเกี่ยวกับสินค้าคล้ายๆ กัน ปรากฏในหน้าแพลตฟอร์มสื่อสังคมออนไลน์ หรือการที่แพลตฟอร์มสื่อสังคมออนไลน์นำเสนอสินค้าใกล้เคียงกับสิ่งที่เราได้กดไลค์ไว้

ความได้เปรียบที่เกิดขึ้นจากการสะสมข้อมูลทำให้หลายๆ แพลตฟอร์มได้ปรับรูปแบบการให้บริการมีความหลากหลายมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งแพลตฟอร์ม s-commerce ที่อาศัยความได้เปรียบจากการสะสมข้อมูลบัญชีผู้ใช้งานมาเป็นวัตถุดิบในการนำลูกค้าทั้งผู้ซื้อและผู้ขายมาจับคู่กัน

เรื่องสุดท้าย ต้นทุนในการเปลี่ยนแพลตฟอร์มที่เกิดจากการใช้งานแพลตฟอร์มหนึ่งเป็นระยะทำให้ผู้ใช้งานไม่สามารถเปลี่ยนไปใช้แพลตฟอร์มอื่นได้ง่ายๆ เพราะความไม่คุ้นเคยและต้องเรียนรู้การใช้งานใหม่ รวมถึงผลประโยชน์ตอบแทนอื่นๆ ที่ไม่สามารถโอนย้ายข้ามแพลตฟอร์ม ได้ อาทิ คะแนนสะสม และเครดิตเงินคืน ส่วนในฝั่งของผู้ขายสินค้าชื่อเสียงที่ได้จากการใช้คะแนนรีวิวร้านค้าและสินค้าบนแพลตฟอร์ม สิ่งนี้ทำให้ร้านค้าไม่สามรถโยกย้ายไปยังแพลตฟอร์มอื่นได้ง่ายๆ เพราะต้องไปเริ่มต้นสะสมคะแนนรีวิวใหม่

สภาพดังกล่าวทำให้แพลตฟอร์มซื้อขายออนไลน์ที่เกิดขึ้นใหม่ได้ยาก สิ่งนี้ทำให้บางแพลตฟอร์มปรับกลยุทธ์โดยผันตัวจากแพลตฟอร์มหนึ่งมาให้บริการอีกอย่างหนึ่ง เพื่ออาศัยฐานผู้ใช้งานที่มีอยู่เดิมไปกับกิจกรรมใหม่ เช่น การผันตัวจาก social media มาทำ s-commerce

การดูแลการแข่งขันและคุ้มครองผู้บริโภคที่ไม่สอดรับกับธุรกิจแพลตฟอร์ม

การแข่งขันเป็นหัวใจสำคัญของระบบเศรษฐกิจแบบเสรี เนื่องจากการแข่งขันจะนำมาสู่ประโยชน์ที่ดีกว่าของสังคมจากการพัฒนาสินค้าให้มีคุณภาพและราคาถูกลง ซึ่งการแข่งขันจะเกิดขึ้นได้นั้นต้องอยู่บนสถานการณ์ที่การแข่งขันเป็นไปโดยไม่มีที่ผู้ค้าในตลาดไม่มีใครได้เปรียบหรือเสียเปรียบกันเกินไป ทำให้จำเป็นต้องมีกฎหมายเข้ามากำกับการแข่งขันทางการค้า

เป้าหมายของการแข่งขันทางการค้าในปัจจุบันเข้ามาควบคุมพฤติกรรมที่อาจจะทำให้การแข่งขันทางการค้าเสียไป 4 ลักษณะ ได้แก่ (1) การใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรม อาทิ ตั้งราคาจำกัดคู่แข่ง ตั้งราคาต่ำกว่าทุน กำหนดราคาซื้อขายให้คู่ค้าโดยเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม และกำหนดราคาคู่ค้าแต่ละรายต่างกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร (2) การร่วมกันตกลงผูกขาดและจำกัดการแข่งขัน หรือ การฮั้วกันระหว่างผู้ค้าเพื่อทำให้การแข่งขันลดลง (3) การรวมธุรกิจที่อาจจะทำให้การแข่งขันลดลง และ (4) การปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม อาทิ การใช้อำนาจตลาดหรืออำนาจต่อรองที่เหนือกว่าอย่างไม่เป็นธรรม หรือเอาเปรียบคู่ค้า

ทั้งนี้ กฎหมายแข่งขันทางการค้าปัจจุบันอาจไม่ตอบสนองกับธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์มโดยตรง เนื่องจากธุรกิจแพลตฟอร์มไม่ได้มีการขายสินค้าและบริการของตัวเองให้กับผู้ซื้อโดยตรง รายได้หลักของแพลตฟอร์มมาจากค่าโฆษณาและบริการจับคู่ธุรกรรม  ฉะนั้น การอธิบายกฎหมายการแข่งขันทางการค้าโดยยึดโยงกับวิธีคิดด้านราคาหรือยอดขายตามกฎหมายเดิมจึงอาจไม่ตอบโจทย์ของการกำกับดูแลด้านแพลตฟอร์ม

ธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์มผู้ทรงอิทธิพลตัวจริง

นอกจากนี้ อำนาจทางเศรษฐกิจของแพลตฟอร์มไม่ได้เกิดขึ้นจากผู้ใช้งานด้านผู้ซื้อหรือผู้ขาย แต่มาจากการเชื่อมโยงทั้งสองตลาดเข้าด้วยกัน โดยมีแพลตฟอร์มเป็นตัวกลางในฐานะคนเฝ้าประตู (gate keeper) ที่ควบคุมว่าใครมีสิทธิขายสินค้า มีสิทธิซื้อสินค้า และจะเสียค่าธรรมเนียมบริการเท่าใด รวมถึงกำหนดกฎเกณฑ์ฝ่ายเดียวในการใช้งานแพลตฟอร์มกับผู้ซื้อและผู้ขาย โดยใครไม่ปฏิบัติตามก็จะถูกลงโทษหรือถูกระงับการใช้บริการ อิทธิพลของแพลตฟอร์มดังกล่าวมีมากกว่าอำนาจเหนือตลาดแบบเดิมๆ ที่กฎหมายแข่งขันทางการค้ามุ่งเน้น

เงื่อนไขข้างต้นทำให้ผู้ขายสินค้ามีทางเลือกน้อยลง เนื่องจากแพลตฟอร์มมีอิทธิพลในการดึงดูดผู้บริโภคได้มากก็ทำให้รับประกันได้ว่าสินค้าสามารถขายได้แน่นอน

สถานการณ์ดังกล่าวนี้ไม่ใช่เรื่องที่คิดกันไปเอง แต่เป็นความท้าทายที่กำลังเกิดขึ้นอยู่ทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดเงื่อนไขที่เป็นการเลือกปฏิบัติต่อผู้ค้า ตัวอย่างเช่น ประเทศอินโดนีเซียความกังวลด้านการแข่งขันดังกล่าวเพิ่มมากขึ้นจากการเปิดตัวของแพลตฟอร์ม s-commerce ที่ก้าวมาเป็นผู้เล่นใหม่ในตลาดแพลตฟอร์มซื้อขายของออนไลน์อย่าง Tiktok ที่มีการเลือกจำกัดการมองเห็นหรือปิดกั้นร้านค้าในประเทศอินโดนีเซีย และเน้นนำเสนอร้านค้าจากประเทศจีนเป็นหลัก ซึ่งกรณีดังกล่าวได้นำมาสู่การระงับให้บริการด้าน s-commerce ในอินโดนีเซีย หรือกรณีของ Alibaba ที่มีการกีดกันไม่ให้ร้านค้านำเสนอสินค้าบนแพลตฟอร์มออนไลน์อื่นๆ หรือกรณีลงโทษปรับ Google จากการทำให้สินค้าที่ขายบน Google shopping โดดเด่นกว่าช่องทางซื้อขายอื่น และลดระดับการมองเห็นช่องทางซื้อขายอื่น

ปัญหาส่วนหนึ่งของการเลือกปฏิบัตินี้มาจากอัลกอริทึมของแพลตฟอร์มที่กำหนดให้ร้านค้าขนาดใหญ่ที่มียอดขายสินค้ามากและมีความสามารถในการสต็อกสินค้าเอาไว้ถูกทำให้มองเห็นได้มากกว่า และจำกัดการมองเห็นร้านค้าขนาดเล็กและขนาดกลางที่มียอดขายสินค้าน้อยและไม่มีความสามารถในการสต็อกสินค้า

อีกพฤติกรรมหนึ่งที่น่ากังวลของ social media ที่ผันตัวขยายธุรกิจมาเป็น s-commerce คือ การแทรกแซงเพื่อให้ราคาสินค้าบนแพลตฟอร์มถูกกว่าสินค้าในช่องทางการซื้อขายบนแพลตฟอร์มอื่นๆ ทำให้ราคาไม่สอดคล้องกับต้นทุนที่เกิดขึ้นจริง รวมทั้งแพลตฟอร์มยังห้ามผู้ขายกำหนดราคาแตกต่างกันระหว่างช่องทางการขายเพื่อจำกัดการแข่งขันกับแพลตฟอร์มอื่นๆ ซึ่งหากผู้ขายฝ่าฝืนจะไม่ได้รับสิทธิประโยชน์ อาทิ การไม่เข้าร่วมแคมเปญส่งเสริมการขายทั้งในปัจจุบันและอนาคต การไม่ได้รับเงินสนับสนุนจากระบบ การไม่ได้รับสิทธิคูปองส่วนลดค่าส่งสินค้า การไม่ได้รับการโปรโมทการมองเห็น หรือกรณีที่ร้ายแรงสุดอาจจะถูกระงับบัญชี

ที่ผ่านมาได้มีความพยายามบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าโดยเข้าไปตรวจสอบแพลตฟอร์มออนไลน์ และทำงานเชิงรุกโดยการเข้าไปคุยกับ Tiktok เรื่องการถอนเงินจากระบบ หรือการพยายามเข้ามาดูแลเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงค่าธรรมเนียม แต่การกำกับธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์มภายใต้กฎหมายปัจจุบันก็มีข้อจำกัดหลายประการ ดังนี้

1. การป้องกันพฤติกรรมที่เอาเปรียบคู่ค้าและการแทรกแซงราคาไม่สามารถดำเนินการอย่างเต็มที่ เช่น การมองเห็นหรือการเข้าถึงแหล่งกำเนิดของสินค้า เป็นต้น การที่แพลตฟอร์มทำแบบนี้ได้เกิดจากการใช้อัลกอริทึมที่ตั้งค่าไว้มาดำเนินการ ซึ่งตราบใดที่หน่วยงานกำกับไม่สามารถตรวจสอบอัลกอริทึมหรือปัจจัยที่ใช้ในการเลือกนำเสนอข้อมูลต่อผู้บริโภคก็อาจจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาด้านการแข่งขันได้อยู่ดี

2. กฎหมายเน้นใช้มาตรการเชิงเยียวยา (ex-post) ซึ่งต้องใช้เวลาเพื่อพิสูจน์หรือตรวจสอบข้อเท็จจริงอาจจะไม่ทันกับสถานการณ์ เนื่องจากการจัดการกับพฤติกรรมที่ทำลายการแข่งขันทางการค้า ต้องตรวจสอบให้แน่ใจเสียก่อนว่ามีการละเมิดกฎหมายการแข่งขันทางการค้าเกิดขึ้นจริง แล้วจึงบังคับใช้กฎหมาย การบังคับใช้กฎหมายในลักษณะดังกล่าวอาจไม่สอดคล้องกับแพลตฟอร์มที่มีการเปลี่ยนแปลงบริการไปอย่างรวดเร็ว

3. ธุรกิจแพลตฟอร์มไม่เหมือนธุรกิจรูปแบบเดิมที่ต้องมีนิติบุคคล สถานประกอบการ หน้าร้านหรือตัวแทนในประเทศ (present)  อีกทั้งยังสามารถประกอบธุรกิจภายในประเทศโดยไม่ติดข้อจำกัดด้านกฎหมาย

ถูกใช้ข้อมูลส่วนบุคคลไม่รู้ตัว-กำหนดราคาไม่เป็นธรรม

นอกจากปัญหาด้านการแข่งขันแล้ว อีกปัญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นก็คือการคุ้มครองผู้บริโภค โดยเฉพาะอย่างยิ่งการนำเสนอสินค้าและบริการ ในเบื้องต้นอยากให้ผู้อ่านลองจินตนาการภาพโฆษณาสินค้าและบริการต่างๆ ที่มีการโฆษณาบนเว็บไซต์หรือบนหน้าของแอพพลิเคชันต่างๆ โดยที่เราอาจจะไม่เคยกดเสิร์ชหาหรือแสดงความประสงค์จะซื้อของดังกล่าวในเว็บไซต์หรือแอพพลิเคชันนั้น สาเหตุหนึ่งมาจากข้อมูลส่วนบุคคลของผู้บริโภคถูกนำไปใช้โดยไม่รู้ตัว เนื่องจากแพลตฟอร์มโดยเฉพาะ s-commerce มีศักยภาพในการเก็บข้อมูลการใช้งานและวิเคราะห์พฤติกรรมได้มากกว่าในอดีต

จากรายงานของ TDRI พบว่าในธุรกิจแพลตฟอร์มขาดแนวทางในการสื่อสารที่ชัดเจนในเรื่องการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล โดยเฉพาะในแพลตฟอร์มออนไลน์หรือแอพพลิเคชันแบบ “Super App” ที่มีการให้บริการหลาก เช่น ในกลุ่ม s-commerce ที่อาจมีการนำข้อมูลส่วนบุคคลที่เก็บจากวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันมาใช้เพื่อประโยชน์ในทางธุรกิจโดยไม่มีการแบ่งแยกอย่างชัดเจนนี้ว่าข้อมูลส่วนบุคคลจะถูกนำไปใช้นอกเหนือจากวัตถุประสงค์ตั้งต้นที่ผู้บริโภครับรู้

ปัญหาที่พบอีกอย่างหนึ่งก็คือ การวางกลยุทธ์การขายที่ไม่เป็นธรรม โดยมีผู้ขายสินค้าบนแพลตฟอร์ม TikTok บางรายพบว่ามีการกดราคาให้ผู้ขายสินค้าตั้งราคาสินค้าทต่ำกว่าราคาที่ผู้ขายต้องการได้รับจากการขายสินค้า เพื่อแลกกับการให้ร้านค้าและสินค้าถูกทำให้มองเห็นจากผู้ซื้อมากยิ่งขึ้น ซึ่งถึอเป็นการเข้ามาแทรกแซงการกำหนดราคาอย่างไม่เป็นธรรมของผู้ให้บริการแพลตฟอร์มอย่าง TikTok

 การได้รับข้อมูลเท็จเป็นอีกปัญหาหนึ่งที่เป็นผู้บริโภคต้องเผชิญ ในบางครั้งแพลตฟอร์มไม่ได้ให้ข้อมูล
ที่ถูกต้อง และบางครั้งข้อมูลดังกล่าวนั้นเป็นเท็จในระดับที่บิดเบือนไปจากความเป็นจริงที่อาจนำอันตรายกับผู้บริโภคได้ ข้อกังวลนี้เกิดเพิ่มมากขึ้นโดยเฉพาะบน social media

นอกจากนี้ แพลตฟอร์มกลุ่ม s-commerce ยังมีอีกปัญหาหนึ่งที่น่ากังวลคือ การขาดกลไกในการยืนยันตัวตนของผู้ขาย เพราะโดยทั่วไปแล้วแพลตฟอร์มกลุ่มนี้มักจะเปิดให้ผู้มีบัญชีใช้งานสามารถขายสินค้าได้โดยไม่ต้องมีการยืนยันตัว เมื่อเปรียบเทียบกับแพลตฟอร์ม e-commerce ทั่วไปที่กำหนดให้ต้องมีการลงทะเบียนผู้ขาย ทำให้ผู้บริโภคทราบช่องทางติดต่อ และแพลตฟอร์มสามารถเข้ามาเทคแอคชั่นเมื่อเกิดปัญหาได้

อย่างไรก็ดี กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค 2 ฉบับ ยังไม่ตอบโจทย์การคุ้มครองผู้บริโภคบนแพลตฟอร์มออนไลน์เท่าที่ควร เนื่องจาก พ.ร.บ. ขายตรงและตลาดแบบตรง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2560 ซึ่งใช้ดูแลการขายสินค้าและบริการตรงไปยังผู้บริโภคที่รวมถึงการขายสินค้าออนไลน์ ได้กำหนดให้แพลตฟอร์มอีคอมเมิร์ซที่มียอดรายได้ 1.8 ล้านบาทขึ้นไป ต้องจดทะเบียนเป็นผู้ให้บริการตลาดแบบตรงและต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดในกฎหมายขายตรง 

แต่ทว่าในทางปฏิบัติแพลตฟอร์มออนไลน์จำนวนมากไม่ได้เข้ามาจดทะเบียนในประเทศไทย และไม่ได้มีนิติบุคคล สถานประกอบการ หรือหน้าร้าน หรือตัวแทนในประเทศเลย จึงทำให้ไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายเพื่อให้เกิดการคุ้มครองผู้บริโภคได้

ส่วนกรณีของ พ.ร.บ. คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 ก็เป็นกฎหมายทั่วไปที่ใช้ในการคุ้มครองผู้บริโภคในธุรกิจการผลิตและขายสินค้าที่วางขายร้านทั่วไป กฎหมายดังกล่าวไม่ชัดเจนว่าจะนำมาใช้กับแพลตฟอร์มออนไลน์ที่มีสถานะเป็นตัวกลางได้หรือไม่

ปรับกฎหมายใหม่ จัดระเบียบธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์ม

แม้ว่าในปัจจุบันประเทศไทยได้ออกพระราชกฤษฎีกาการประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัลที่ต้องแจ้งให้ทราบ พ.ศ. 2565 ทว่า ในความเป็นจริงกลับพบว่าจากข้อมูลของ ETDA มีผู้ประกอบธุรกิจแพลตฟอร์มต่างชาติมาจดทะเบียนเพียง 56 จากจำนวนประมาณ 1,230 บริษัทหรือคิดเป็นประมาณ 6% ของจำนวนบริษัททั้งหมดเท่านั้น ซึ่งสะท้อนปัญหาของการใช้มาตราการบังคับจดทะเบียน

จากงานศึกษาของ TDRI พบว่าแนวโน้มที่ประเทศไทยจะบังคับให้บริษัทเอกชนต่างประเทศมา
จดทะเบียนดิจิทัลแพลตฟอร์มนั้นทำได้ยาก ทางออกของปัญหานี้จึงเป็นการเสนอให้ใช้โมเดลการกำกับการแข่งขันและการคุ้มครองผู้บริโภคในธุรกิจแพลตฟอร์มเช่นเดียวกับสหภาพยุโรป ซึ่งไม่ได้กำหนดให้ผู้ประกอบธุรกิจจะต้องจดทะเบียนหรือมีสถานประกอบการ เนื่องจากกฎหมายต้องการให้มีความยืดหยุ่นและปรับเปลี่ยนได้ตามความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น

ประกอบกับการที่ประเทศไทยยึดโยงกับแนวทางของสหภาพยุโรปจะทำให้ผลของการบังคับใช้กฎหมายสามารถเป็นไปในทิศทางที่สอดคล้องกันกับสหภาพยุโรปเมื่อเกิดการละเมิดกฎหมายในลักษณะเดียวกันแล้วส่งผลต่อประเทศไทยๆ ก็สามารถที่จะดำเนินการให้สอดรับกับสหภาพยุโรปได้ทันที

ในส่วนของกรอบทางกฎหมายที่ควรจะมีในด้านกำกับกิจกรรมของธุรกิจดิจิทัลแพลตฟอร์มในด้านการแข่งขันทางการค้าควรจะประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 4 ประการ ได้แก่

1. การกำหนดนิยามผู้คุมตลาด (gatekeeper) ทั้งในเชิงคุณภาพและปริมาณ ซึ่งอาจจะต้องมีการศึกษาเพื่อเกณฑ์ที่เหมาะสมต่อไป

2. การกำหนดข้อบังคับทั่วไปโดยกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อป้องกันพฤติกรรมการค้าที่ไม่เป็นธรรม

3. การกำหนดกลไกการติดตามและบังคับใช้กฎหมาย อาทิ การกำหนดให้แพลตฟอร์มผู้คุมตลาดมีหน้าที่เปิดเผยข้อมูล ยอดผู้ใช้งาน มูลค่าการตลาด รายงานแผนการดำเนินงานตามข้อบังคับ และการตั้งผู้ติดต่อ (contact person) ในประเทศ

นอกจากนี้ หน่วยงานกำกับควรจะต้องมีอำนาจเพิ่มขึ้นในการออกมาตรการป้องกัน อาทิ การสั่งระงับการกระทำที่สงสัยว่าจะผิดหลักเกณฑ์ป้องกันพฤติกรรมการค้าที่ไม่เป็นธรรมทั้งในระยะสั้นและระยะยาว การเรียกข้อมูลเพื่อทำการตรวจสอบว่าแพลตฟอร์มมีการทำตามข้อบังคับหรือไม่ รวมถึงการตรวจสอบอัลกอริทึมและปัจจัย (factor) ที่ใช้ในการดำเนินการบนแพลตฟอร์ม ซึ่งหากแพลตฟอร์มไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวก็ให้หน่วยงานกำกับมีอำนาจสั่งให้ทำตามมาตรการใดมาตรการหนึ่ง

4. การวางกำหนดสำหรับแพลตฟอร์มทุกประเภท เช่น การแจ้งข้อตกลงและเงื่อนไขที่เข้าใจได้ง่ายกับผู้ใช้บริการ และปัจจัยที่ส่งผลต่อการจัดลำดับสินค้าและบริการแก่ผู้ใช้

ส่วนในด้านการคุ้มครองผู้บริโภคกฎหมายควรจะมีการกำหนดกรอบให้ครอบคลุมแพลตฟอร์มในฐานะตัวกลางที่ต้องมีความรับผิดชอบต่อผู้บริโภค และกำหนดหน้าที่และข้อปฏิบัติในการคุ้มครองผู้บริโภค อาทิ
การให้ข้อมูลที่ชัดเจน การติดตามและตรวจสอบเนื้อหาที่เป็นเท็จหรือผิดกฎหมาย และการทำช่องทางสำหรับ
การร้องเรียน

ในส่วนของการนำข้อมูลส่วนบุคคลไปใช้แตกต่างจากวัตถุประสงค์แรกนั้น ภาครัฐอาจจะดำเนินการออกแนวปฏิบัติที่กำหนดแนวทางในการแบ่งแยกการใช้ข้อมูลที่ชัดเจนและการแจ้งให้เจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลทราบตาม พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562

การกำกับดูแลธุรกิจแพลตฟอร์มนั้น มีความท้าทายใหม่ที่เกิดขึ้นกับการแข่งขันทางการค้าและการคุ้มครองผู้บริโภค ซึ่งความท้าทายดังกล่าวนำมาสู่การปรับตัวของกฎหมายเพื่อสร้างมาตรฐานเดียวกันของผู้ให้บริการแพลตฟอร์มประเภทเดียวกันให้เกิดการแข่งขันอย่างเท่าเทียมกันบนกฏระเบียบเดียวกันอย่างเสรี รวมทั้งอุดช่องโหว่ของกฎหมายและคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค

การเสริมสร้างกรอบการกำกับดูแลสำหรับเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 เมษายน 2567 บนเว็บไซต์ Tech for Good Institute บทความนี้เขียนโดยเขมภัทร ทฤษฎิคุณ นักวิจัยอาวุโส และวิชญาดา อำพนกิจวิวัฒน์ นักวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

การกำกับดูแลเศรษฐกิจดิจิทัลในประเทศไทยกระจายตัวอยู่ในหน่วยงาน ทำให้บทบาทด้านการกำกับดูแล อาทิ การออกกฎหมาย กำหนดมาตรฐาน และการบังคับใช้กฎหมายกระจายไปในแต่ละหน่วยงานทั้งจากหน่วยงานที่อยู่ภายใต้กระทรวงเดียวกัน และเป็นองค์กร (มหาชน) อิสระ ทำหน้าที่ตามภารกิจ เช่น การกำกับดูแลการแข่งขันในตลาด การคุ้มครองผู้บริโภค การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล และการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ เป็นต้น

ภาพรวมหน่วยงานกำกับดูแลของประเทศไทยในยุคเศรษฐกิจดิจิทัล

ในด้านโครงสร้างพื้นฐานด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและดิจิทัลของประเทศไทยจะมีกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (MDES) เป็นหน่วยงานหลักที่มีบทบาทในการพัฒนาและกำกับดูแลโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าว ภายใต้ MDES มีหน่วยงานย่อยๆ อาทิ สำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (ETDA) และสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล (PDPC)

สำหรับสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (NBTC) เป็นหน่วยงานกำกับดูแลด้านกิจการโทรคมนาคมผ่านการออกใบอนุญาตให้กับหน่วยงานของรัฐและเอกชน ซึ่งบทบาทดังกล่าวรวมถึงการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าเฉพาะในกิจการโทรคมนาคม ในทางกฎหมายหน้าที่ของ NBTC ดังกล่าวอาจต้องทำงานร่วมกันกับสำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (TCCT) เพื่อคุ้มครองการแข่งขันเพื่อนำมาสู่บริการที่มีคุณภาพ ประสิทธิภาพ รวดเร็ว ถูกต้อง และเป็นธรรม

ปัจจุบัน ETDA มีบทบาทสำคัญในการกำกับดูแลธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ เช่น การกำหนดมาตรฐานการพิสูจน์และยืนยันตัวตนทางดิจิทัล (NDID) มาตรฐานการทำลายมือชื่ออิเล็กทรอนิกส์ (E-signature) และ
การประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล เพื่อให้ผู้ประกอบธุรกิจอยู่ภายใต้มาตรฐานเดียวกัน เว้นแต่ธุรกิจนั้นจะมีกฎหมายและมาตรฐานเป็นการเฉพาะ เช่น ภาคการเงินจะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย (BOT) หรือสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (SEC) เป็นต้น

PDPC มีบทบาทเข้าไปกำกับดูแลหน่วยงานภาครัฐและเอกชนในการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล การเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างประเทศ ผ่านกฎระเบียบและแนวปฏิบัติต่างๆ รวมทั้งการพิจารณาข้อพิพาทหรือประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นได้เพื่อสร้างความมั่นใจและน่าเชื่อถือให้กับประเทศ

สำหรับการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ มีการจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์แห่งชาติ (NCSC) มีหน้าที่ป้องกันและจัดการภัยคุกคามทางไซเบอร์ โดยเฉพาะภัยคุกคามที่เข้ามาจู่โจมโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของประเทศ เช่น ความมั่นคงของรัฐ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ โครงสร้างด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและโทรคมนาคม เป็นต้น

การคุ้มครองการแข่งขันในประเทศไทยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ TCCT ซึ่งในปัจจุบันทำหน้าที่กำกับดูแลและส่งเสริมการแข่งขันการค้าแบบทั่วไปในประเทศไทย ซึ่งรวมถึงการแข่งขันทางการค้าในธุรกิจแพลตฟอร์ม

ดังกล่าวมาแล้วว่า ในกรณีของภาคการเงินมีหน่วยงานเฉพาะ อาทิ BOT มีบทบาทหน้าที่ในการกำกับดูแลการบริหารความเสี่ยงด้านการเงินที่จะเกิดขึ้นได้กับประชาชน และการสร้างความน่าเชื่อของสถาบันการเงินให้มีมาตรฐานผ่านการกำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติต่างๆ ส่วน SEC เป็นหน่วยงานที่มีอำนาจในการกำกับดูแลตลาดทุนของผู้ลงทุนผ่านขั้นตอนและวิธีการดำเนินธุรกิจ การระดมทุน รวมถึงกิจกรรมเกี่ยวกับสินทรัพย์ดิจิทัล เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการฉ้อโกง หลอกลวง หรือความผิดเกี่ยวกับสินทรัพย์ดิจิทัลในตลาดทุนไทยได้

ความซับซ้อนด้านกฎระเบียบและบทบาทที่เปลี่ยนแปลง

ในปัจจุบันการกำกับดูแลธุรกิจแพลตฟอร์มประกอบไปด้วยหน่วยทั่วไปที่มีหน้าที่กำกับดูแลด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและดิจิทัลในประเทศไทย ทั้งในด้านนโยบายและกฎระเบียบต่างๆ แต่ถ้าเป็นอุตสาหกรรมเฉพาะจะมีหน่วยงานกำกับดูแลเป็นการเฉพาะ อาทิ ธุรกิจการเงิน  อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติหน่วยงานของรัฐมีความพยายามในการทำงานร่วมกันผ่านนโยบาย มาตรการ โครงการต่างๆ จากทางภาครัฐ อาทิ BOT และ SEC อาจทำงานร่วมกันกับ ETDA เพื่อส่งเสริมให้หน่วยงานในประเทศมีความพร้อมด้านการเงินและตลาดทุนไทยมากขึ้น

สภาพดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงการกำกับดูแลในปัจจุบันที่แนวโน้มบทบาทของหน่วยงานกำกับดูแลกำลังขยายออกไปในเรื่องที่ในอดีตไม่เคยกำกับดูแล ทำให้ความเชี่ยวชาญที่เคยมีอาจจะไม่ตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น รวมถึงกรอบทางกฎหมายปัจจุบันอาจไม่ครอบคลุมหรือไม่เอื้อให้เกิดการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ ตัวอย่างเช่น บทบาทของ TCCT ยังเน้นการกำกับดูแลแบบ Ex-post ในขณะที่พฤติกรรมของแพลตฟอร์มมีความซับซ้อนมากกว่านั้นและจำเป็นต้องเข้าถึงอัลกอริธึมเพื่อเข้าใจพฤติกรรมการแข่งขันรวมถึงวิเคราะห์สภาพตลาดเพื่อจะกำกับดูแลแบบ Ex-ante ก่อนแพลตฟอร์มจะละเมิดการแข่งขัน

อย่างไรก็ดี การอาศัยกรอบและอำนาจตามกฎหมายที่กระจายอยู่ตามหน่วยงานต่างๆ ทำให้การกำกับดูแลธุรกิจแพลตฟอร์มติดช่องโหว่ที่เกิดจากการไม่มีกฎหมายเข้ามากำกับดูแล ทำให้ประเทศไทยมีความพยายามยกร่างกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์มขึ้นมาเพื่อเป็นกฎหมายหลักในการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจแพลตฟอร์มในประเทศไทย ซึ่งยังอยู่ในระหว่างกระบวนการยกร่าง

กฎหมายฉบับนี้จะทำหน้าที่เป็นกรอบทั้งในแนวระนาบที่กำกับดูแลพฤติกรรมที่เกิดขึ้นเป็นการทั่วไปของธุรกิจแพลตฟอร์ม อาทิ การแข่งขันทางการค้า การคุ้มครองผู้บริโภค และการควบคุมการให้บริการ โดยกำหนดหน้าที่พื้นฐานที่แพลตฟอร์มทุกๆ ขนาดต้องปฏิบัติ และกำหนดหน้าที่เพิ่มเติมตามความเสี่ยงที่แพลตฟอร์มแต่ละลักษณะจะก่อให้เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจและผู้บริโภค  นอกจากนี้ กฎหมายฉบับนี้ยังเชื่อมโยงกลไกการบังคับใช้กฎหมายกับกฎเกณฑ์ภายใต้กฎหมายเฉพาะอื่นๆ

การทำงานร่วมกันด้านกฎระเบียบที่ก้าวหน้า

ทว่า ในขณะที่กฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์มยังไม่มีผลใช้บังคับ โจทย์ใหญ่ที่เป็นความท้าทายสำคัญของการกำกับดูแลเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทยคือการเร่งสร้างความร่วมมือเพื่อรองรับการกับความเปลี่ยนแปลง จากคำแนะนำของ Tech for Good Institute ซึ่งได้แนะนำให้เกิดการสร้างความร่วมมือ 3 ลักษณะ ได้แก่

  1. หน่วยงานของรัฐด้วยกัน เนื่องจากประเด็นเศรษฐกิจดิจิทัลมีความเกี่ยวข้องหลายมิติ อาทิ การแข่งขันทางการค้า คุ้มครองผู้บริโภค ความปลอดภัยไซเบอร์ และคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ซึ่งจำเป็นต้องใช้หน่วยงานที่มีความถนัดเฉพาะทางหลากหลาย การมีประสานความร่วมมือกันเพื่อตอบสนองต่อปัญหาที่เกิดขึ้นจึงสำคัญ อย่างไรก็ดี ภายใต้บริบทที่ให้อำนาจหน่วยงานต่างๆ ไว้เฉพาะ อาจจะทำให้เป้าหมายและการดำเนินงานของแต่ละหน่วยงานไม่สอดคล้องกัน
  2. หน่วยงานของรัฐกับภาคเอกชน เนื่องจากเทคโนโลยีมีการพัฒนาเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว สภาพดังกล่าวทำให้การกำกับดูแล อาทิ การออกกฎเกณฑ์อาจจะไม่ทันกับการปรับตัวของรูปแบบธุรกิจและเทคโนโลยี รวมถึงหน่วยงานของรัฐอาจขาดความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องที่จะกำกับดูแล รวมถึงประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นผิดพลาด การสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐกับภาคเอกชนจะช่วยให้เกิดการแลกเปลี่ยนข้อมูลและการทำความเข้าใจรูปแบบธุรกิจและเทคโนโลยีได้มากขึ้น
  3. หน่วยงานของรัฐกับหน่วยงานของรัฐประเทศอื่นๆ เนื่องจากโจทย์ของการกำกับดูแลในเศรษฐกิจดิจิทัลมีความท้าทายโดยไม่จำกัดเฉพาะภายในพรมแดนรัฐใดรัฐหนึ่ง การแลกเปลี่ยนประสบการณ์และสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐกับหน่วยงานของรัฐประเทศอื่นๆ กลไกการกำกับดูแลมีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมถึงได้รับบทเรียนจากประเทศอื่นมาเป็นแนวทาง

การมองไปในอนาคตเพื่อให้การกำกับดูแลครอบคลุมทุกมิติ

กล่าวโดยสรุป กรอบการกำกับดูแลเศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทยมีความซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับภารกิจ
ที่กระจายอยู่ตามหน่วยงานต่างๆ ที่กฎหมายกำหนดความรับผิดชอบไว้เป็นการเฉพาะ แม้ว่าจะมีความพยายามในการทำงานร่วมกันและจัดการกับความท้าทายที่เกิดขึ้นใหม่นี้ แต่การขยายบทบาทด้านกฎระเบียบและช่องว่างที่มีอยู่ก็ยังทำให้เกิดอุปสรรคอย่างต่อเนื่อง  ทั้งนี้ การแก้ไขปัญหาเหล่านี้รัฐบาลไทยควรจะต้องดำเนินการออกกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจแพลตฟอร์มเพื่อมุ่งเป้าหมายในการรวมศูนย์การกำกับดูแลภายใต้กรอบการทำงานที่สอดคล้องกัน และปรับปรุงกลไกภายในระหว่างหน่วยงานเพื่อให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ 

นอกจากนี้การเร่งสร้างความท้าทายยังเป็นโจทย์ใหญ่ของประเทศไทย ทั้งในแง่ของความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐ ภาคเอกชน รวมถึงกับระหว่างกำกับดูแลในต่างประเทศ ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการแก้ไขปัญหาความซับซ้อน (ซ้ำซ้อน) และทำให้เกิดการทำงานร่วมกันในการแลกเปลี่ยนข้อมูลเชิงลึก ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยสามารถปรับตัวกับภูมิทัศน์ด้านกฎระเบียบที่เปลี่ยนแปลงไปได้มากขึ้นในยุคที่เศรษฐกิจดิจิทัลกำลังเติบโต

Strengthening regulatory frameworks for Thailand’s digital economy

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

First published in Tech for Good Institute on April 16, 2024 This article is co-authored by Khemmapat Trisadikoon, a Senior Researcher at the Thailand Development Research Institute, and Wichayada Amponkitviwat, a Researcher at the Same Institute.

The regulation of Thailand’s digital economy is a complex web of decentralised authority spread across various agencies. This decentralized structure has led to fragmented oversight, with legislation, standards setting, and law enforcement responsibilities dispersed among different ministries and independent entities. These entities, ranging from public agencies under ministries to independent organisations, play roles in regulating market competition, protecting consumers, safeguarding personal data, and maintaining cybersecurity.

Overview of Thailand’s Regulatory Agencies in the Digital Economy

The Ministry of Digital Economy and Society (MDES) serves as the key authority responsible for shaping and supervising Thailand’s digital technology infrastructure. It oversees important subordinate agencies such as the Office of Electronic Transactions Development Agency (ETDA) and the Office of Personal Data Protection Committee (PDPC).

The National Broadcasting and Telecommunications Commission (NBTC) operates as an independent telecommunications regulator. Its responsibilities include regulating telecommunications businesses, issuing licenses to public and private entities, and overseeing competition within the telecommunications sector. The NBTC frequently collaborates with the Office of Trade Competition Commission of Thailand (TCCT) to ensure fair competition, thereby promoting quality and equitable services.

The ETDA plays a significant role in overseeing electronic transactions, including establishing standards for National Digital ID (NDID), e-signature authentication, and regulating digital platform service businesses. However, there are exceptions for specific sectors such as finance, which are regulated by entities like the Bank of Thailand (BOT) or the Office of Securities and Exchange Commission (SEC).

The PDPC oversees organisations in both the public and private sectors that handle personal and cross-border data. It ensures compliance with regulations and practices, resolving disputes to build confidence and trust in the country’s data policies.

The Office of the National Cyber Security Committee (NCSC) is crucial for defending against cyber threats, particularly those targeting critical national infrastructure, which affects national security and economic stability.

Competition protection in Thailand is supervised by the TCCT, which oversees and promotes general trade competition in the country, including in digital markets, especially platform-based businesses.

As noted, certain agencies are specifically dedicated to overseeing the financial sector. For example, the BOT plays a pivotal role in supervising and mitigating financial risks that may impact the public. It also ensures the standardisation of financial institutions’ credibility by establishing criteria and best practices. Conversely, the SEC is tasked with regulating capital markets. It safeguards investors by overseeing processes, business conduct, fundraising activities, and transactions involving digital assets to prevent fraud, deception, or misconduct within the Thai capital market.

Regulatory Complexity and Evolving Roles

In summary, Thailand’s current regulation of platform businesses involves both general agencies overseeing information technology and digital affairs, as well as specialised agencies for sectors like finance. These state agencies endeavor to collaborate through policies, measures, and various projects. For example, the BOT and the SEC may work with the ETDA Office to bolster the readiness of financial institutions and the Thai capital market.

The current regulatory landscape indicates a trend of expanding roles for regulatory agencies into previously unregulated areas. However, this expansion may strain human resources and expertise, posing challenges in responding adequately to evolving changes. Moreover, the existing legal framework may not fully address digital challenges; for instance, while the TCCT still emphasises ex-post regulation, platform behaviors have become increasingly complex. Effective ex-ante regulation necessitates access to algorithms to comprehend competitive behaviors and market conditions before platforms engage in anticompetitive conduct.

However, Thailand is confronted with regulatory gaps stemming from the absence of specific laws governing frameworks and legal authority across various agencies. Consequently, the nation is currently in the process of drafting legislation aimed at regulating platform businesses, establishing it as primary legislation for platform economies. This ongoing initiative seeks to rectify regulatory gaps by centralising coordination for platform regulation. The proposed legislation will delineate a framework governing general behavior within the platform business, defining responsibilities and additional obligations based on the specific risks posed by different types of platforms. Moreover, it will facilitate coordinated enforcement mechanisms between other specific laws, thereby addressing fragmented regulatory and enforcement gaps.

Advancing Regulatory Synergy

Although the enactment of laws governing the platform economy in Thailand remains pending, the primary challenge in regulating the nation’s digital economy lies in accelerating cooperation to accommodate swift changes. The Tech for Good Institute’s research has recommended promoting collaboration in three critical areas to tackle this issue:

Firstly, collaboration among government agencies is imperative due to the multifaceted nature of issues related to the digital economy, encompassing trade competition, consumer protection, cybersecurity, and personal data protection. Given the need for various specialised agencies to effectively address these challenges, coordinating cooperation among agencies to respond to emerging issues is crucial. However, divergent objectives and operations among different agencies may arise within the context of agency-specific mandates.

Secondly, both government agencies and private sector organisations may encounter challenges in regulation and oversight owing to the rapid development and evolution of technology. Regulatory frameworks may need to adapt to evolving business models and technological advancements. Additionally, government agencies may lack understanding of the regulatory landscape and may incorrectly assess the impacts of their regulations. Collaborations between government agencies and the private sector can facilitate the exchange of information and enhance understanding of business models and technologies.

Thirdly, collaboration between government agencies and counterparts from other countries can enhance the effectiveness of regulatory oversight in the digital economy. Challenges in regulation and oversight transcend jurisdictional boundaries, and exchanging experiences and fostering cooperation between government agencies across borders can lead to more effective regulatory mechanisms. Furthermore, learning from other countries can provide valuable insights and guidance.

Forging a Unified Regulatory Path Forward

In summary, Thailand’s regulatory framework for the digital economy is intricate, involving a diverse array of agencies with specific responsibilities. While efforts are made to collaborate and address emerging challenges, the expansion of regulatory roles and gaps in the legal framework present ongoing obstacles. To address these issues, Thailand is actively pursuing legislation aimed at centralising platform regulation, aiming to establish a cohesive framework and enhance enforcement mechanisms. However, accelerating cooperation remains a key challenge. Collaboration among government agencies, the private sector, and international counterparts is crucial for navigating complexities effectively. By fostering synergy and exchanging insights, Thailand can pave the way for a more adaptive regulatory landscape in its digital economy journey.

อุปสรรคกติกาขัดขาคราฟต์เบียร์ไทย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม 2565 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ

คราฟต์เบียร์เป็นที่รู้จักในประเทศไทยมากขึ้น หลังผู้ผลิตคราฟต์เบียร์ไทยชนะการประกวดเบียร์ในระดับนานาชาติหลายรางวัล เช่น เบียร์ศิวิไลซ์ ที่ชนะรางวัลเหรียญเงิน ในเวที World Beer Awards 2020 และเบียร์ SPACECRAFT ที่ชนะ 6 รางวัลในเวที Asia Beer Championship 2021

ความเหมือนกันของการชนะรางวัลทั้งสองรายการคือ การเป็นเบียร์ไทยแต่รับรางวัลในนามเบียร์ที่ผลิตในประเทศเวียดนาม สิ่งนี้กลายเป็นเรื่องน่าเสียดายที่ประเทศไทยไม่สามารถร่วมยินดีกับความสำเร็จดังกล่าวได้อย่างเต็มที่ เพราะเบียร์ที่ชนะการประกวดผลิตในชื่อประเทศอื่น

สาเหตุที่ผู้ผลิตคราฟต์เบียร์ต้องไปผลิตเบียร์ในประเทศอื่น เพราะสภาพแวดล้อมภายในประเทศไม่เอื้ออำนวยให้ผู้ผลิตเบียร์หน้าใหม่ก้าวเข้ามามีที่ยืนในอุตสาหกรรมนี้ได้ เนื่องจากผู้ผลิตส่วนใหญ่มีขนาดเล็กดำเนินธุรกิจอย่างอิสระและใช้กระบวนการผลิตแบบดั้งเดิมตั้งแต่การคิดสูตร หมัก บรรจุขวดและจัดจำหน่าย แต่ พ.ร.บ. ภาษีสรรพสามิตที่ควบคุมการผลิตสุราเดิมตั้งอยู่บนมาตรฐานการผลิตในระดับอุตสาหกรรมภายใต้โรงงานที่เป็นกิจจะลักษณะ ทำให้ผู้ผลิตรายย่อยไม่สามารถก้าวเข้ามาในอุตสาหกรรมภายใต้กฎหมายไทยได้

ปัญหาดังกล่าวนำมาสู่กระแสเรียกร้องให้มีการยกร่างกฎหมายใหม่คือ พ.ร.บ. สุราก้าวหน้า (ร่างแก้ไข พ.ร.บ. ภาษีสรรพสามิต) เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ผลิตสุรารายย่อยสามารถมีส่วนร่วมในอุตสาหกรรมนี้ได้ จนในท้ายที่สุดความพยายามดังกล่าวก็ไปถึงรัฐบาลและนำมาสู่การแก้ไขกฎกระทรวงผลิตสุราฉบับใหม่ที่มีการผ่อนคลาย กฎเกณฑ์เกี่ยวกับการผลิตสุรามากขึ้น

กฎกระทรวงฉบับนี้ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงหลายด้านให้กับผู้ผลิตสุรา สำหรับ “คราฟต์เบียร์” กฎกระทรวงฉบับใหม่ มีการผ่อนคลายเงื่อนไขเดิมหลายอย่าง อาทิ การไม่กำหนดทุนจดทะเบียนขั้นต่ำสำหรับผู้ขอใบอนุญาตผลิต และการไม่กำหนดกำลังการผลิตต่อปี

แต่เมื่อพิจารณาในรายละเอียดแล้ว กฎหมายใหม่ได้สร้างล็อกใหม่ที่อาจจะยับยั้ง การเติบโตของคราฟต์เบียร์ไทยได้ ตัวอย่าง เช่น การกำหนดให้เครื่องจักรที่ใช้ในการผลิตต้องมีมาตรฐานและได้รับความเห็นชอบจากอธิบดีกรมสรรพสามิต ซึ่งเงื่อนไขการผลิตดังกล่าวยังไม่มีหลักเกณฑ์ใดๆ ออกมารองรับ

ความน่ากังวลที่อาจจะเกิดขึ้นคือ มาตรฐานดังกล่าวอาจจะสูงเกินกว่าที่ผู้ผลิตรายย่อยจะรับได้ ดังนั้น ในกระบวนการกำหนดหลักเกณฑ์กรมสรรพสามิตควรจะต้องจัดรับฟังความคิดเห็นจากผู้ผลิต โดยเฉพาะรายย่อยเพื่อให้ได้รับข้อมูลเพียงพอต่อการตัดสินใจกำหนดหลักเกณฑ์ต่อไป นอกจากนี้ กฎหมายใหม่ยังได้กำหนดให้ผู้ผลิตผลิตเบียร์บรรจุขวด/กระป๋อง จะต้องติดตั้งระบบพิมพ์เครื่องหมายการเสียภาษี ซึ่งอาจสร้างต้นทุนเพิ่มมากขึ้น และอาจเกินศักยภาพของผู้ผลิตรายย่อย โดยหนทางที่จะไม่ก่อภาระต้นทุนแก่ผู้ผลิต รายย่อยมากเกินไป คือการทำให้กฎเกณฑ์นี้มีความชัดเจน เช่น ผู้ผลิตสามารถใช้ วิธีการอื่นแทนการติดตั้งระบบพิมพ์ อาทิ การให้พนักงานติดเครื่องหมายการเสียภาษีได้หรือไม่

นอกจากนี้ กฎหมายใหม่ยังยอมให้ ผู้ผลิตผลิตเบียร์เพื่อบริโภคเองภายใน ครัวเรือนได้ ซึ่งเป็นหลักการที่ก้าวหน้า แต่เมื่อ ดูรายละเอียดของกฎหมาย กลับระบุว่าผู้ที่จะ ผลิตเบียร์เพื่อบริโภคเองต้องได้รับอนุญาตต่ออธิบดีและเสียค่าธรรมเนียมตามกฎหมาย และกฎหมายยังห้ามไม่ให้ผู้ได้รับอนุญาตผลิต เบียร์เพื่อบริโภคเองผลิตเกินปีละ 200 ลิตร และห้ามแจกจ่ายให้กับบุคคลอื่น การกำหนดเงื่อนไขนี้กระทบต่อธุรกิจคราฟต์เบียร์ไทยเป็นอย่างมาก เพราะธุรกิจคราฟต์เบียร์นั้นเริ่มต้นขึ้นจากผู้ผลิตมีความพยายามรังสรรค์คราฟต์เบียร์ ที่ต้องผ่านการทดลองและปรับปรุงสูตรด้วยความคิดสร้างสรรค์ ซึ่งในระหว่างนี้ผู้ผลิตเบียร์อาจเข้าข่ายทำผิดกฎหมายทั้งที่ยังไม่ได้ค้าขายทำกำไร หรือควรจะต้องขออนุญาต

ดังนั้น การกำหนดให้ผู้ผลิตเบียร์เพื่อบริโภคเองต้องขออนุญาต และถูกควบคุมเสมือนกับเป็นผู้ผลิตในเชิงค้าขาย ก็อาจจะกลายเป็นการจำกัดความคิดสร้างสรรค์และผู้ที่สนใจศึกษาและพัฒนาเบียร์

ประเด็นนี้สอดคล้องกับความเห็น ของ ผศ.เจริญ เจริญชัย แห่งเพจสุราไทย เพจวิชาการเกี่ยวกับการส่งเสริมการผลิต สุราที่มีคุณภาพ ได้ให้ความเห็นว่า การกำหนด เงื่อนไขการขออนุญาตผลิตเบียร์เพื่อบริโภคเอง ภายในครัวเรือนนี้สร้างความยุ่งยากเกินไปสำหรับการผลิตเบียร์บริโภคที่บ้าน ซึ่งไม่ก่อให้ เกิดผลกระทบต่อบุคคลอื่น และการผลิตเบียร์ ปีละไม่เกิน 200 ลิตร นั้นไม่เพียงพอต่อการทดลองทำและพัฒนาสูตรเบียร์

เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศใกล้เคียงอย่างสิงคโปร์ พบว่ากฎหมายของสิงคโปร์ ไม่ได้กำหนดให้ผู้ผลิตเบียร์เพื่อบริโภคภายในครัวเรือนจะต้องขออนุญาตกับหน่วยงานของรัฐแบบประเทศไทย รวมถึงกฎหมายยังกำหนดให้คนที่ต้องการผลิตสามารถผลิตเบียร์ได้ถึง 30 ลิตรต่อเดือน/คน หรือ 360 ลิตรต่อปี/คน ซึ่งมากกว่าที่ประเทศไทยอนุญาตให้ผลิต และไม่ได้ห้ามแจกจ่ายเบียร์ที่ผลิตจากครัวเรือนแต่อย่างใด

ท้ายที่สุดเป้าหมายของการปลดล็อกกฎหมายเพื่อการผลิตคราฟต์เบียร์ คือการต้องการให้มีการแข่งขันเพิ่มมากขึ้นและมีการพัฒนาคุณภาพของเบียร์ในประเทศ เพื่อให้เป็นที่ยอมรับในระดับสากล แต่เงื่อนไขหลายอย่างในกฎหมายยังไม่เอื้ออำนวยให้ผู้ผลิตสามารถใช้ความคิดสร้างสรรค์ในการผลิตคราฟต์เบียร์ได้อย่างเต็มที่

หากกฎหมายยังคอยขัดแข้งขัดขา ผู้ผลิตอย่างนี้ต่อไป คนไทยและประเทศย่อมสูญเสียโอกาสที่จะพัฒนาธุรกิจ เบียร์ไทยให้สามารถแข่งขันกับเพื่อนบ้าน เพราะคนไทยผู้ผลิตคราฟต์เบียร์จะหนีไปผลิตในประเทศเพื่อนบ้านตามเดิม และประเทศไทยจะเสียท่า ด้วยกติกาขัดแข้ง ขัดขาตัวเองอีกครั้ง

PRIDI Economic Focus: จาก “ควบรวม” ถึง “ผูกขาด” ประเมินความเสี่ยงที่สังคมไทยต้องแบกรับ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงเดือนตุลาคมที่ผ่านมามีสถานการณ์ทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นหลายเรื่องในประเทศไทย ทั้งการที่รัฐบาลมีนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศโดยการผ่านกฎหมายให้สิทธิต่างชาติศักยภาพสูง 4 กลุ่ม ถือครองที่ดินได้ไม่เกิน 1 ไร่ โดยต้องลงทุนไม่ต่ำกว่า 40 ล้านบาท อย่างน้อย 3 ปี หรือการปรับค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทยใหม่ที่เริ่มต้นมีผลเมื่อช่วงต้นเดือน (อ่านเพิ่มเติมได้ที่ PRIDI Economic Focus: 2565 ปรับค่าแรงใหม่เพียงพอหรือไม่ สำรวจบทวิเคราะห์ค่าแรง)

แต่เรื่องหนึ่งที่น่าสนใจไม่แพ้ประเด็นร้อนเหล่านี้ก็คือ การที่ กสทช. (คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ) มีมติให้มีการควบรวมธุรกิจระหว่างบริษัทให้บริการโทรคมนาคมรายใหญ่ 2 ราย ซึ่งในบทความนี้ ผู้เขียนจะขอสรุปสถานการณ์ 1 สัปดาห์ที่ผ่านมาหลัง กสทช. มีมติให้ควบรวม

สภาพปัจจุบันของการแข่งขันในธุรกิจโทรศัพท์มือถือ

ในปัจจุบันประเทศไทยประกอบไปด้วยผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่จำนวน 6 บริษัท/กลุ่มบริษัท โดยประกอบไปด้วยบริษัท AIS, กลุ่มบริษัท DTAC, กลุ่มบริษัท TRUE, บริษัท Aces, กลุ่มบริษัทผู้ให้บริการแบบ MVNO และบริษัท NT 

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาเฉพาะผู้ให้บริการรายหลักที่มีนัยสำคัญต่อการแข่งขันแล้วจะเห็นได้ว่าในความเป็นจริงแล้วผู้ให้บริการรายหลักในประเทศไทยมีเพียงแค่ 4 บริษัทเท่านั้น คือ บริษัท AIS, กลุ่มบริษัท DTAC, กลุ่มบริษัท TRUE และบริษัท NT

เมื่อพิจารณาในแง่ส่วนแบ่งตลาดของผู้ประกอบธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่จะพบว่า ส่วนแบ่งตลาดในปัจจุบันกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มผู้ประกอบธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่ขนาดใหญ่ 3 ราย ได้แก่ กลุ่มบริษัท AIS มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 47.72 กลุ่มบริษัท TRUE มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 31.99 และกลุ่มบริษัท DTAC มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 17.41

นอกจากนี้ ผลของการวิเคราะห์เบื้องต้นของสำนักงาน กสทช. สรุปว่า ภายหลังจากควบรวมธุรกิจระหว่างบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัทโทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) จะมีผลทำให้ส่วนแบ่งตลาดของบริษัทที่รวมกันเป็นร้อยละ 49.40[1] 

อย่างไรก็ดี 101 Public Policy ประเมินสถานการณ์ดังกล่าวแตกต่างไป โดยมองว่าส่วนแบ่งตลาดภายหลังจากการควบรวมธุรกิจแล้วในตลาดโทรศัพท์มือถือจะมีส่วนแบ่งตลาดถึงร้อยละ 50.4 และตลาดอินเทอร์เน็ตมือถือร้อยละ 51.2 ของตลาดผู้ให้บริการโทรศัพท์มือถือและอินเทอร์เน็ตมือถือ[2]

มติ กสทช. ให้ควบรวมธุรกิจ

ก่อนจะไปเริ่มดูสถานการณ์โดยรอบ ผู้เขียนขอเริ่มต้นจากมติ กสทช. ให้ควบรวมธุรกิจเสียก่อน โดยในวันที่ 20 ตุลาคม 2565 ที่ประชุม กสทช. ได้พิจารณาการรวมธุรกิจระหว่างบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัทโทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) โดยกรณีการควบรวมธุรกิจดังกล่าวนั้นถูกสังคมจับจ้องเป็นพิเศษในฐานะเรื่องที่มีความละเอียดอ่อนและมีผลกระทบต่อสาธารณะ

เนื่องจากการควบรวมธุรกิจดังกล่าวจะมีผลทำให้การแข่งขันในธุรกิจโทรคมนาคมลดลง ซึ่งในท้ายที่สุด กสทช. ได้มีมติ 3:2 (ประธานกรรมการใช้อำนาจในการโหวต 2 ครั้ง ทำให้เสียงที่เท่ากันมี 3 เสียง โดยมีหนึ่งใน กสทช. งดออกเสียง) โดยถือว่า การรวมธุรกิจนี้ไม่ใช่การรวมธุรกิจของผู้ถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกันตามข้อ 8 ของประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 

ดังนั้น กสทช. จึงไม่มีอำนาจในการพิจารณาอนุญาตให้ควบรวมธุรกิจหรือไม่ ผลดังกล่าวทำให้ กสทช. มีอำนาจเพียงแค่รับแจ้งการควบรวมธุรกิจ และดำเนินการตามข้อ 9 ของประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม (ประกาศฉบับปี 2561) และเมื่อได้รับแจ้งผลการควบรวมธุรกิจแล้ว กสทช. จึงจะกำหนดเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะเพื่อลดผลกระทบต่อผู้บริโภคและการแข่งขันต่อไป[3]

เพจ E-Public Law[4] ได้สรุปสาระสำคัญเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะเพื่อลดผลกระทบต่อผู้บริโภคและการแข่งขันดังต่อไปนี้

  1. กำหนดเพดานราคาของอัตราค่าบริการเฉลี่ย และกำหนดราคาค่าบริการ โดยใช้ราคาเฉลี่ยทางเศรษฐศาสตร์
  2. กำหนดเงื่อนไขบังคับก่อน และเงื่อนไขเฉพาะภายหลังการควบรวมธุรกิจ
  3. กำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับการดำรงคุณภาพการให้บริการ
  4. กำหนดเงื่อนไขและวิธีการเกี่ยวกับการถือครองคลื่นความถี่
  5. กำหนดเงื่อนไขด้านนวัตกรรมและความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัล (Digital divide)

สถานการณ์ภายหลังการมีมติของ กสทช.

ภายหลังการมีมติของ กสทช. นั้น อาจกล่าวได้ว่า มติดังกล่าวถูกตั้งคำถามจากสังคมเป็นจำนวนมาก ในขณะเดียวกันการวิเคราะห์เป็นจำนวนมากก็ให้ความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่า การควบรวมธุรกิจดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่อการแข่งขันและต่อผู้บริโภคอย่างมาก และในแถลงข่าวของสำนักงาน กสทช. ก็ไม่ได้ให้ความเห็นของ กสทช. ว่ามีความเห็นต่อการควบรวมธุรกิจนี้โดยละเอียดอย่างไรซึ่งต้องรอเวลาสักพักหนึ่ง ภายหลังจากการประชุมสิ้นสุดลง จึงเริ่มมีการแสดงความคิดเห็นส่วนตัวของ กสทช. เสียงข้างน้อย

ศาสตราจารย์ พิรงรอง รามสูต หนึ่งใน กสทช. เสียงข้างน้อย ได้ให้ความเห็นผ่านช่องทางสื่อสังคมออนไลน์ส่วนตัวว่า[5] 

“ในทางกฎหมาย การตัดสินใจสงวนความเห็นที่จะรับทราบการรวมธุรกิจ และยืนยันที่จะไม่อนุญาต เพราะเห็นว่ากรณีดังกล่าวเป็นการถือครองธุรกิจประเภทเดียวกัน ซึ่งสามารถส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางในตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในแง่การลดหรือจำกัดการแข่งขัน การคุ้มครองผู้บริโภค และการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ทั้งนี้ โดยอาศัยอำนาจตามข้อ 8 ของประกาศ กทช. เรื่องมาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 และกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง…”

นอกจากนี้ อ.พิรงรอง ยังได้ให้เหตุผลสนับสนุนข้อคัดค้านจำนวน 7 ข้อ โดยสรุปได้ดังนี้

  1. การควบรวมธุรกิจจะทำให้การแข่งขันลดลงโดยเป็นการเพิ่มส่วนแบ่งตลาดโทรศัพท์เคลื่อนที่
  2. การควบรวมจะกระทบต่อผู้บริโภคมาก โดยจากการประเมินของบริษัทที่ปรึกษาอิสระ SCF Associates Ltd. ระบุว่า มาตรการเฉพาะเพื่อลดผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น ก็ไม่สามารถเป็นจริงได้ทั้งหมดในบริบทของตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ของไทย เช่น การสนับสนุนให้เกิดผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ (MNO) รายใหม่, การส่งเสริมการแข่งขันในตลาดค้าส่ง, การร่วมใช้คลื่น (Roaming) และการโอนคลื่นความถี่ (Spectrum Transfer) เป็นต้น โดยการรวมธุรกิจจะนำไปสู่การกระจุกตัวของตลาดมากขึ้นกว่าแต่ก่อน และจะทำให้ค่าบริการโทรศัพท์เพิ่มสูงขึ้น
  3. มาตรการลดผลกระทบที่กำหนดไม่ช่วยเพิ่มการแข่งขันในตลาดผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ และภายหลังจากการควบรวมธุรกิจในส่วนของ กสทช. อาจจะต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมากเพื่อกำกับดูแล โดยไม่อาจคาดหมายได้ว่าเงื่อนไขหรือมาตรการเฉพาะจะส่งผลให้เกิดการแข่งขันในตลาดได้เช่นเดียวกับที่เคยมีอยู่ก่อนการควบรวมหรือไม่
  4. ข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับผลกระทบต่อการควบรวมธุรกิจยังไม่เพียงพอที่จะแสดงให้เห็นถึงประโยชน์ต่อสาธารณะ
  5. การควบรวมธุรกิจอาจจะนำไปสู่การผูกขาดและกีดกันการแข่งขันทางการค้า ซึ่งขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
  6. การให้รวมธุรกิจจะส่งผลกระทบกว้างขวางและต่อเนื่องในระยะยาว อีกทั้งยังหวนคืนไม่ได้ เพราะตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ของไทยอยู่ในภาวะอิ่มตัว ทำให้ผู้เล่นรายใหม่เข้าสู่ตลาดและเข้ามาแย่งชิงส่วนแบ่งตลาดได้ยาก
  7. หนึ่งในผู้ขอรวมธุรกิจมีความสัมพันธ์ทางธุรกิจใกล้ชิดกับกลุ่มธุรกิจครบวงจร (Conglomerate) รายใหญ่ ซึ่งครอบครองตลาดสินค้าและบริการในระดับค้าปลีกและค้าส่งของทั้งประเทศ จึงมีโอกาสที่จะขยายตลาดโดยใช้กลยุทธ์ขายบริการแบบเหมารวม ส่งผลให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เท่าเทียมกันกับผู้ประกอบการรายอื่น

ในขณะที่ นางสาวสารี อ๋องสมหวัง เลขาธิการสภาองค์กรของผู้บริโภค ให้สัมภาษณ์ก่อนแถลงข่าวผลการพิจารณาการควบรวมกิจการทรู-ดีแทค ว่า คาดหวังว่าผลที่ออกมาจะเป็นบวกต่อผู้บริโภค เนื่องจากผลการควบรวมกิจการครั้งนี้ไม่ได้เป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค ไม่เป็นประโยชน์ต่อการเติบโตของเศรษฐกิจไทย (จีดีพี) แต่จะเกิดความเสียหายกับผู้บริโภคกว่า 80 ล้านเลขหมาย จึงอยากให้ กสทช. ตัดสินใจบนผลประโยชน์ของประชาชน

“อยากให้ กสทช. กลไกหรือกติกาที่มีอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นการให้ผู้ให้บริการสามารถใช้โครงข่ายโทรคมนาคมร่วมกันมากขึ้นเพื่อลดต้นทุน แต่ที่ผ่านมา กสทช. อาจจะยังไม่มีการบังคับอย่างชัดเจน และควรที่จะทำให้ทรูและดีแทค แข่งขันกับเอไอเอสให้มากขึ้น” 

น.ส.สารี เลขาธิการสภาองค์กรของผู้บริโภค ยังกล่าวอีกว่า หากมติ กสทช. เป็นไปในแนวทาง “รับทราบ” รายงานการควบรวมกิจการที่ผู้ประกอบการได้นำเสนอมา ในฐานะภาคประชาชนจะขอใช้สิทธิในการดำเนินคดีต่อ กสทช. ในฐานความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ซึ่งเข้าข่ายปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต นอกจากนี้ยังมีกฎหมายให้มอบอำนาจใหักับสภาองค์กรผู้บริโภคสามารถดำเนินคดีได้ หากพบว่ามีการละเมิดสิทธิผู้บริโภค[6]

นอกจากนี้ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้เรียกผลคำติดสินดังกล่าวว่าเป็น “มติอัปยศ” โดยวิพากษ์วิจารณ์ว่า การควบรวมธุรกิจดังกล่าวส่งผลต่อการคุ้มครองผู้บริโภคอย่างไร และเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะที่ไม่มีผลลดความเสียหายใดๆ รวมถึง ดร.สมเกียรติ ยังได้นำเสนอแนวทางในการดำเนินการต่อไป โดยเสนอให้มีการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลยกเลิกมติของ กสทช. ที่ปล่อยให้มีการควบรวมกิจการ และขอให้ศาลกำหนดมาตรการคุ้มครองชั่วคราว อย่าให้มีการควบรวมก่อนมีคำตัดสิน และดำเนินการเพื่อฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญว่า การที่ กสทช. อนุญาตให้ควบรวมแล้วมีผลทำให้บริการโทรคมนาคมซึ่งเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน จะมีค่าบริการที่สูงขึ้นในอนาคตและเป็นภาระต่อประชาชน ตามที่มีผลการศึกษาหลายชิ้นชี้ไว้ ซึ่งจะทำให้การกระทำของ กสทช. ขัดต่อมาตรา 56 ของรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ ในปัจจุบันศาลรัฐธรรมนูญกำลังพิจารณาคดีที่เกี่ยวข้องกับกิจการไฟฟ้าโดยอ้างมาตราเดียวกันอยู่ รวมถึงดำเนินการร่วมมือกับองค์กรด้านต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันร้องเรียนให้ ปปช. ตรวจสอบการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ของ กสทช. และเรียกร้องให้ฝ่ายนิติบัญญัติโดยเฉพาะ ส.ส. ตรวจสอบ กสทช. อย่างเข้มข้น และพิจารณาแก้ไขกฎหมาย กสทช. ครั้งใหญ่เพื่อปฏิรูป กสทช. และสำนักงาน กสทช. ให้มีความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อประชาชน ในท้ายที่สุด รณรงค์ให้ประชาชนและผู้บริโภคแสดงออก โดยงดซื้อสินค้าและบริการจากกลุ่มธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับทุนผูกขาด ไม่ว่าจะเป็นร้านสะดวกซื้อ ร้านกาแฟ อาหารและอาหารสัตว์ อินเทอร์เน็ต ระบบการชำระเงินและกิจการอื่นๆ

ในปัจจุบัน สภาองค์กรของผู้บริโภคได้มีการเปิดให้ร่วมลงชื่อสนับสนุนสภาองค์กรของผู้บริโภค ในการฟ้องศาลปกครองเพิกถอนมติเสียงข้างมาก กสทช. ที่ให้ควบรวมทรู-ดีแทค พร้อมขอคุ้มครองชั่วคราวก่อนนำมติผิดกฎหมายไปดำเนินการต่อ

อาจจะต้องติดตามสถานการณ์ต่อไปจากนี้ว่าเรื่องดังกล่าวจะจบลงอย่างไร?

เชิงอรรถ

[1] สำนักงาน กสทช., ‘ข้อมูลเบื้องต้นในการวิเคราะห์ผลกระทบกรณีการรวมธุรกิจระหว่างบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัทโทเทิ่ล แอ๊คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน)’ อ้างใน ฉัตร คำแสง, ‘5 เรื่องเล่า vs 5 เรื่องจริง ดีลควบรวมทรู+ดีแทค และบทบาทของ กสทช.’ (The 101.World, 2 พฤษภาคม 2565) สืบค้นเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน 2565.

[2] เพิ่งอ้าง.

[3] สำนักงาน กสทช., ข่าวประชาสัมพันธ์ 51/2565 วันที่ 20 ตุลาคม 2565 เรื่อง กสทช. มีมติเสียงข้างมากรับทราบการควบรวม ทรู-ดีแทค พร้อมกำหนดเงื่อนไข/มาตราการเฉพาะ เพื่อคุ้มครองผู้บริโภคและการพัฒนาธุรกิจโทรคมนาคม.

[4] ดู Facebook E-Public Law I https://www.facebook.com/photo?fbid=116928027863269&set=a.114120234810715&_rdc=1&_rdr

[5] ดู Facebook Pirongrong Ramasoota I https://www.facebook.com/pirongrong.ramasoota?_rdc=1&_rdr

[6] BBC News ไทย, ‘กสทช. ไม่เอกฉันท์ ไฟเขียวควบทรู-ดีแทคท่ามกลางเสียงค้านของกลุ่มผู้บริโภค’ (BBC News ไทย, 20 ตุลาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 1 พฤศจิกายน 2565.

[7] ดู Facebook Somkiat Tangkitvanich I https://www.facebook.com/photo/?fbid=10229474744355447&set=a.1847179781672&_rdc=1&_rdr

PRIDI Economic Focus: ทำไมค่าไฟฟ้าในประเทศไทยถึงแพงขึ้น

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในปัจจุบันไฟฟ้าเป็นสิ่งจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของมนุษย์ ในฐานะเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยในการอำนวยความสะดวกให้กับมนุษย์ในชีวิตประจำวัน การที่ราคาค่าไฟฟ้าเพิ่มขึ้นย่อมกระทบต่อชีวิตประชาชน ในบทความนี้สถาบันปรีดี พนมยงค์ ขอพาไปทำความเข้าใจสถานการณ์และการปรับเปลี่ยนของราคาค่าไฟฟ้าในช่วงนี้

โครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้าในประเทศไทย

อุตสาหกรรมไฟฟ้าประกอบไปด้วยการผลิตไฟฟ้า การรับซื้อ การส่งไฟฟ้า (ค้าส่ง) และการจำหน่ายไฟฟ้า (ขายปลีก) ให้กับครัวเรือน ภาคการเกษตร และภาคอุตสาหกรรม ในปัจจุบันตลาดธุรกิจผลิตไฟฟ้าประกอบด้วยผู้ประกอบธุรกิจหลายราย ทั้งในลักษณะเป็นผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดใหญ่ และผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก

อย่างไรก็ดี ในตลาดการส่งไฟฟ้ากลับมีลักษณะเป็นการผูกขาดระบบสายส่งไฟฟ้า (Transmission System) โดยมีการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นผู้รับซื้อไฟฟ้ารายเดียว (Single Buyer) เนื่องจากการส่งไฟฟ้ามีลักษณะเป็นการผูกขาดตามธรรมชาติ (Natural Monopoly) อันเนื่องมาจาก กฟผ. เป็นผู้ครอบครองสายส่งไฟฟ้าที่มีโครงข่ายทั่วประเทศ ทำให้มีต้นทุนในการส่งไฟฟ้าถูกกว่าผู้ประกอบธุรกิจผลิตไฟฟ้ารายอื่นๆ และไม่มีความจำเป็นที่จะต้องมีผู้ประกอบธุรกิจจำหน่ายไฟฟ้ารายอื่นอีก[1]

ประกอบกับธรรมชาติของธุรกิจผลิตไฟฟ้าที่ไม่สามารถเก็บไฟฟ้าที่ผลิตไว้เป็นสต็อกเหมือนสินค้าอื่น จำเป็นต้องส่งไปยังลูกค้าหรือผู้ใช้ทันทีผ่านระบบส่ง[2] การขายส่งไฟฟ้าในปัจจุบันจึงต้องกระทำผ่าน กฟผ. ซึ่งจะขายไฟฟ้าดังกล่าวต่อการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ซึ่งเป็นผู้จำหน่ายไฟฟ้าขั้นสุดท้ายในการรับซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. จากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดใหญ่ และผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก ที่ผลิตทั้งในและต่างประเทศ จะใช้วิธีการทำสัญญาระยะยาวและมีลักษณะเป็นการไม่ใช้ก็ต้องจ่าย (Take or Pay)

ซึ่งแม้ความต้องการใช้ไฟฟ้าในเวลานั้นจะลดลงจาก ณ เวลาที่มีการทำสัญญา และโรงงานไฟฟ้าลดการผลิตไฟฟ้าลง แต่ กฟผ. ยังคงต้องจ่ายเงินให้แก่ผู้ผลิตในรูปแบบค่าความพร้อมจ่ายเพื่อสร้างแรงจูงใจเอกชนมาลงทุนในการสร้างโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนคงที่สูงแทน[3] ซึ่งการจ่ายเงินในลักษณะดังกล่าวส่งผลให้ กฟผ. ต้องแบกรับต้นทุน ซึ่งจะส่งผลต่อราคาค่าไฟฟ้าที่จะถูกคิดกับประชาชน

การกำหนดราคาไฟฟ้า

ก่อนจะไปหาสาเหตุว่าทำไมราคาไฟฟ้าถึงแพงขึ้น เราจำเป็นต้องกลับมาทำความเข้าใจก่อนว่า โครงสร้างราคาไฟฟ้าในประเทศไทยถูกคิดอย่างไร ความต้องการใช้ไฟฟ้าในประเทศผันแปรตามสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ โดยอัตราการเติบโตเฉลี่ยของความต้องการใช้ไฟฟ้าอยู่ที่ประมาณ 0.9 – 1.1 เท่าของอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ[4] ซึ่งสะท้อนความสำคัญของไฟฟ้าต่อการดำรงชีวิตและต่อเศรษฐกิจ ทำให้การเปลี่ยนแปลงของราคาไฟฟ้าส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง

การเปลี่ยนแปลงราคาค่าไฟฟ้านั้นขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างค่าไฟฟ้าที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยเผชิญ และต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการจำหน่ายไฟฟ้าแบบปลีกของการไฟฟ้านครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค

อย่างไรก็ดี ตลาดไฟฟ้ามิได้มีลักษณะเช่นเดียวกันกับสินค้าและบริการอื่นๆ เนื่องจากตลาดไฟฟ้าเป็นตลาดที่มีความสำคัญทำให้รัฐบาลต้องเข้ามาควบคุมราคา เพื่อไม่ให้ราคาไฟฟ้ามีการเปลี่ยนแปลงอย่างอิสระจนกระทบกับผู้บริโภค โดยกฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) กำกับดูแลสูตรค่าไฟฟ้าเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.)[5] โดยโครงสร้างค่าไฟฟ้าถูกกำหนดโดยปัจจัยสำคัญ 4 ประการ ได้แก่[6]

  • ค่าพลังงานไฟฟ้า (ค่าไฟฟ้าฐาน) ซึ่งคำนวณจากค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐาน อาทิ ค่าใช้จ่ายในการก่อสร้าง ค่าระบบส่งไฟฟ้า ค่าระบบจำหน่ายไฟฟ้า รวมถึงค่าเชื้อเพลิงและการรับซื้อไฟฟ้าตามนโยบายรัฐบาลต่างๆ โดยจะมีการปรับปรุงโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าฐานทุก 3 – 5 ปี โดยในปัจจุบันค่าไฟฟ้าฐานอยู่ประมาณ 3.79 บาทต่อหน่วย อย่างไรก็ดี ในการเรียกเก็บอัตราค่าไฟฟ้าฐานนี้จะมีการเรียกเก็บจากกิจกรรมการใช้ไฟฟ้าที่แตกต่างกัน เช่น บ้านอยู่อาศัย (ครัวเรือน) เป็นต้น ซึ่งกลุ่มบ้านอยู่อาศัยปัจจุบันเป็นกลุ่มที่มีการใช้ไฟฟ้ามากที่สุดถึงร้อยละ 90 ซึ่งอัตราค่าไฟฟ้าฐานยังแบ่งย่อยได้เป็นอีก 2 ประเภทคือ อัตราปกติ และอัตราค่าไฟฟ้าตามช่วงเวลาของการใช้ ซึ่งกำหนดตามความต้องการใช้ไฟฟ้าสูง/ต่ำในแต่ละช่วงเวลา
  • ค่าไฟฟ้าผันแปร (Float time: Ft) ซึ่งเป็นอัตราที่คิดจากการลอยค่าของต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่การไฟฟ้าไม่สามารถควบคุมได้ เช่น ราคาเชื้อเพลิง อัตราเงินเฟ้อ อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ เป็นต้น ตามช่วงเวลาต่างๆ ที่ใช้เป็นกรอบในการคำนวณ
  • ค่าบริการรายเดือน ซึ่งเก็บจากการดำเนินการจัดเก็บเงินค่าไฟฟ้า
  • ภาษีมูลค่าเพิ่ม อัตราร้อยละ 7

จุดสำคัญที่อยากให้ผู้อ่านทุกคนเน้นเป็นพิเศษ คือ ค่าไฟฟ้าผันแปร หรือ ค่า Ft เนื่องจากค่าดังกล่าวมีผลสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงราคา

ทำไมราคาไฟฟ้าถึงแพงขึ้น

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างค่าไฟฟ้าครั้งสำคัญที่ทำให้ราคาไฟฟ้าแพงขึ้นมีสาเหตุมาจากการปรับเปลี่ยนค่า Ft ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงตามปัจจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้ ซึ่งประเด็นหนึ่งที่ทำให้มีการปรับค่า Ft เนื่องจากก๊าซธรรมชาติที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าขาดแคลน  จึงนำไปสู่การปรับค่า Ft ใหม่

ปัญหาก๊าซธรรมชาติขาดแคลนมีปัญหามาจาก 2 ปัจจัย คือ ปัจจัยแรก ก๊าซธรรมชาติส่วนหนึ่งที่นำมาใช้ในการผลิตไฟฟ้ามาจากอ่าวไทย ซึ่งมีแหล่งผลิตหลักที่เอราวัณ จากการรายงานข่าวของสำนักข่าว WorkpointTODAY พบว่า ในปัจจุบันสถานการณ์เกี่ยวกับการผลิตก๊าซธรรมชาติอยู่ระหว่างรอยต่อการเข้าดำเนินการระหว่างกลุ่มบริษัทเชฟรอนที่ผู้รับสัมปทานรายเก่า และกลุ่มบริษัท ปตท. ที่เป็นผู้พัฒนาพื้นที่รายใหม่ ซึ่งรอยต่อนี้ทำให้การส่งก๊าซธรรมชาติไม่ต่อเนื่องและเกิดการขาดแคลน

ปัจจัยที่สอง ก๊าซธรรมชาติที่นำมาใช้ในการผลิตไฟฟ้าเป็นก๊าซธรรมชาตินำเข้ามาจากต่างประเทศ คือ ประเทศเมียนมาราวๆ ร้อยละ 34 เพื่อชดเชยก๊าซธรรมชาติที่ไม่เพียงพอจากการผลิตไฟฟ้าในประเทศไทย อย่างไรก็ดี ในช่วงที่ผ่านมาพบว่า การผลิตก๊าซธรรมชาติของเมียนมาไม่สามารถผลิตได้ตามกำลังการผลิตเดิม และมีแนวโน้มจะลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งทำให้ต้องมีการนำเข้าก๊าซธรรมชาติจากแหล่งอื่นเข้ามาทดแทน

ทว่า ในปัจจุบันด้วยวิกฤตสงครามรัสเซีย-ยูเครนได้ส่งผลต่อราคาก๊าซธรรมชาติทั่วโลก เนื่องจากรัสเซียเป็นผู้ส่งออกหลักก๊าซธรรมชาติให้กับทวีปยุโรป ผลของการที่รัสเซียลดการขายก๊าซธรรมชาติให้กับทวีปยุโรปทำให้ประเทศเหล่านี้ต้องนำเข้าก๊าซธรรมชาติจากแหล่งอื่น ส่งผลให้ราคาก๊าซธรรมชาติแพงขึ้นทั่วโลก รวมถึงในทวีปเอเชีย  ประกอบกับในช่วงสถานการณ์โควิด-19 ที่ผ่านมาทำให้ผู้ประกอบการผลิตก๊าซธรรมชาติชะลอตัวลง เนื่องจากความต้องการใช้พลังงานมีน้อย (ห้างสรรพสินค้า อาคารสำนักงาน และสถานที่ราชการปิดเพื่อลดการเคลื่อนไหวและคนหันมา Work from Home) เมื่อเผชิญกับสถานการณ์ที่ความต้องการก๊าซธรรมชาติสูง ยิ่งทำให้ราคาก๊าซธรรมชาติดีดตัวขึ้นสูงกว่าเดิม

พิจารณาลงไปในรายละเอียดเฉพาะบริบทของประเทศไทย เมื่อพิจารณามองย้อนกลับไปช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เนื่องจาก กฟผ. ทำหน้าที่เป็นผู้ซื้อพลังงานรายหลักจากโรงไฟฟ้าทั้งหมด ซึ่งในช่วงสถานการณ์โควิด-19 ที่ผ่านมา การใช้ไฟฟ้าในภาคครัวเรือนเพิ่มขึ้นสูงมาก เนื่องจากห้างสรรพสินค้า อาคารสำนักงาน และสถานที่ราชการปิดเพื่อลดการเคลื่อนไหวและคนหันมา Work from Home เพื่อหลีกเลี่ยงการแพร่ระบาดของเชื้อโควิด-19 ส่งผลให้ในความเป็นจริงราคาค่าไฟฟ้าควรจะเพิ่มขึ้น แต่รัฐบาลมีนโยบายลดค่าไฟฟ้าเพื่อช่วยเหลือประชาชน[7] รวมถึงรัฐบาลได้มีการคงอัตราค่า Ft ไว้เป็นระยะเวลาหนึ่ง ตั้งแต่ช่วงปี 2562 – 2564[8]

สภาพดังกล่าวเป็นการทำให้ กฟผ. ต้องแบกรับต้นทุนที่เกิดขึ้นจากนโยบายของรัฐในช่วงที่ผ่านมา ทำให้ กฟผ. ประกอบกิจการขาดทุน ซึ่งในเวลาต่อมา กกพ. ได้มีมติ เมื่อวันที่ 16 มี.ค. 2565 ได้ปรับเพิ่มค่า Ft เดือนพฤษภาคม – สิงหาคม 2565 ที่ 24.77 สตางค์ต่อหน่วย ส่งผลให้อัตราค่าไฟฟ้าเฉลี่ยเพิ่มขึ้น 23.38 สตางค์ต่อหน่วย เป็น 4.00 บาทต่อหน่วย[9] และปรับค่า Ft ในเดือนกันยายน – ธันวาคม 2565 ที่ 93.43 สตางค์ต่อหน่วย ส่งผลให้อัตราค่าไฟฟ้าเฉลี่ยเพิ่มขึ้น 68.66 ต่อหน่วยเป็น 5.00 บาทต่อหน่วย[10] เพื่อช่วยลดภาระของ กฟผ.

ปัญหาสำคัญ คือ การที่ไฟฟ้ามีราคาแพงขึ้นนั้น แม้จะมีการรณรงค์ให้มีการลดการบริโภคไฟฟ้าลงในฝั่งของภาคครัวเรือนก็อาจจะไม่ช่วยให้ราคาไฟฟ้าถูกลงมากเท่าใดนัก เนื่องจากไฟฟ้าเป็นสินค้าที่มีความจำเป็น ประกอบกับปัจจัยที่ทำให้ราคาไฟฟ้าแพงขึ้นมีสาเหตุมาจากปัจจัยอื่นๆ นอกเหนือควบคุม สิ่งนี้จึงอาจจะเป็นคำถามทิ้งทายกลับไปหารัฐบาลว่า รัฐบาลจะแก้ไขปัญหานี้อย่างไร?

เชิงอรรถ

[1] คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ‘จุดไฟการแข่งขันให้ทั่วฟ้า: ถึงเวลาเปิดตลาดเสรีการซื้อขายไฟฟ้าในไทย’ (31 สิงหาคม 2564) <https://www.econ.chula.ac.th/จุดไฟการแข่งขันให้ทั่ว/> สืบค้นเมื่อ 4 กันยายน 2565.

[2] นรินทร์ ตันไพบูลย์, ‘แนวโน้มธุรกิจ/อุตสาหกรรม ปี 2564-2566: ธุรกิจผลิตไฟฟ้า’ (ธนาคารกรุงศรี, 30 เมษายน 2564) <https://www.krungsri.com/th/research/industry/industry-outlook/Energy-Utilities/Power-Generation/IO/io-power-generation-21> สืบค้นเมือ 4 กันยายน 2565.

[3] คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (เชิงอรรถ 1).

[4] นรินทร์ ตันไพบูลย์ (เชิงอรรถ 2).

[5] พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มาตรา 11 (1) และ (4); ดู สำนักงาน กกพ., ‘เอกสารการนำเสนอบทบาทหน้าที่ กกพ. การกำกับกิจการพลังงาน’ (สำนักงาน กกพ.) <https://pdf.erc.or.th/file_upload/module/jbimages/3-บริการข้อมูลข่าวสาร/4-กองทุนมาตรา 97(5)/ข้อมูล%20บทบาท%20กกพ-และสนง-.pdf> สืบค้นเมื่อ 22 กันยายน 2565.

[6] กฟผ., ‘อัตราค่าไฟฟ้า’ (กฟผ.) <https://www.egat.co.th/home/egat-price/> สืบค้นเมื่อ 22 กันยายน 2565.

[7] BBC News ไทย, ‘โควิด-19: รัฐบาลออกมาตรการเยียวยาเพิ่มเติม ลดค่าไฟฟ้า 3 เดือน ให้ผู้ใช้ไฟฟ้า 22 ล้านราย’ (BBC News ไทย, 20 เมษายน 2563) <https://www.bbc.com/thai/thailand-52352091> สืบค้นเมื่อ 22 กันยายน 2565; คณะผู้วิจัยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, ‘วิเคราะห์มาตรการลดค่าไฟในช่วงวิกฤตโควิด-19’ (TDRI, 15 เมษายน 2563) <https://tdri.or.th/2020/04/covid-11/> สืบค้นเมื่อ 22 กันยายน 2565.

[8] ดู การปรับอัตราค่า Ft ไฟฟ้า จาก สถิติ Ft ของ กกพ.; สำนักงาน กกพ. ‘อัตราค่าไฟฟ้าโดยอัตโนมัติ (Ft)’ (สำนักงาน กกพ.) <https://www.erc.or.th/th/automatic> สืบค้นเมื่อ 22 กันยายน 2565.

[9] ณัญณัฏฐ์ บุตรดี, ‘ค่า Ft คืออะไร มีผลอย่างไร กับราคาไฟฟ้าประชาชน’ (กรุงเทพธุรกิจ, 19 มีนาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 22 กันยายน 2565.

[10] สำนักงาน กกพ., ‘เอกสารการรับฟังความคิดเห็น เรื่อง ค่าไฟฟ้าตามสูตรการปรับอัตราค่าไฟฟ้าโดยอัตโนมัติ (Ft) สำหรับงวดเดือนกันยายน – ธันวาคม’ (สำนักงาน กกพ.) <https://www.erc.or.th/web-upload/200xf869baf82be74c18cc110e974eea8d5c/202207/m_publichearing/8776/472/file_download/1fc498999d9cc9d2b8d066933c2a9eea.pdf> สืบค้นเมื่อ 22 กันยายน 2565.

Unfair Laws in Tourism Need Overhaul

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

First Published in Bangkok Post on Wednesday, June 9, 2022

For the past two years, Thailand’s tourism industry has been in a coma due to the Covid-19 pandemic. To revive the economy, the government has now relaxed Covid-19 control measures to reopen the country. Big hotels now have a chance to recover but for a majority of small hotels, however, it is already too late — many of them had their fate sealed by outdated laws regulating hotels that made it near impossible for them to gain an operating licence.

Ask operators of small hotels and hostels, and they will pour out the same grievances; the laws regulating hotels not only favour big hotels and discriminate against small operators, but they also prevented small players from receiving state assistance during the pandemic.

For example, when the government launched the Sandbox Programme to revive the tourism industry last year, small hotel operators cried foul with only big hotels eligible for the programme. Small hotel operators petitioned Prime Minister Prayut Chan-o-cha for intervention for they, too, desperately needed help.

The state authorities argued that most small hotels were not eligible because they did not have an operating licence. But not having the licence is not their fault, smaller operators claimed. The crux of the problem is that the laws regulating hotels make it next to impossible for small operators to obtain a licence.

For starters, laws governing hotels do not differentiate between big and small businesses. They have fixed, uniform standards that require high investment for all hotels regardless of business size. While big hotels with money can meet such requirements, most small hotels and those run by local communities cannot.

“Without an operating licence, they cannot get emergency assistance from the government when hit by the pandemic. Worse, they are considered illegal businesses.”

The smaller operators’ requests for more flexible and timely regulations to fit local conditions and adapt to changes have been rejected. Without an operating licence, they cannot get emergency assistance from the government when hit by the pandemic. Worse, they are considered illegal businesses.

At present, hotel operators are governed by the 2004 Hotel Act, the 1990 Town and Country Planning Act and the 1979 Building Control Act. Apart from being outdated, the standards required by these laws are based on the operations of large hotels. When small operators cannot meet the legal requirements more suited for big hotels such as noise control, the size of a water treatment system, and parking spaces, they are denied the licences.

Similarly, the building law is designed for the construction and safety of large buildings. Many small hotels, meanwhile, are renovations of old homes or commercial buildings. Although the authorities at the Department of Public Works and Town and Country Planning have adjusted some requirements to accommodate small buildings, the changes still do not cover many types of accommodation such as boathouses or treehouses.

The tourists’ increasing preference for cosy accommodations with quaint charms has led to the mushrooming of boutique hotels and small hotels across the country. The locals finally have a chance to benefit from tourism, not only big investors. The outdated laws, however, make it very difficult for them to obtain an operating licence.

According to the Department of Provincial Administration, there are 30,000 registered hotels nationwide. Meanwhile, over 60,000 hotels are listed on the Online Travel Agency website.

Apart from specifying the size and structure of the buildings, hotel laws also require a separation between the operators’ homes and hotel areas. They also prohibit homestays to have more than four rooms and receive more than 20 customers.

These rules affect homestay businesses where the owners live on the same premises. It also prevents homestays from growing, thus making it difficult for the owners to improve their venues and services.

Furthermore, hotel laws specify in detail what services must be provided. When small hotel customers only need clean rooms to stay in, this rule on mandatory services has put an extra financial burden on small hotel operators.

In 2019, the government initiated a temporary solution for small hotels, giving them two years to improve their premises so they comply with the laws and file for a licence. The grace period expired in August last year.

The reprieve was no use, however, because it came when the country was hit by Covid which almost wiped out the whole tourism industry. Small hotels, struggling to survive, simply have no resources to develop their operations and file for the licence within the deadline.

Instead of forcing small operators to comply with outdated laws, the government must overhaul the laws that prevent small players and local communities from benefiting from the tourism industry.

True, the hotel and building laws aim to protect customers and the public but the situation has changed and the laws are now out-of-date. They must be modernised to help small hotels conduct business.

Changing the rules and regulations here and there does not suffice, however. The laws governing the tourism industry must be comprehensively revamped.

First, since the grace period for applying for the operating licence is over, the government should consider issuing an emergency decree to extend the reprieve. This will give the operators more time to develop their premises and apply for the licence.

For a long-term solution, the government must overhaul the laws and ministerial regulations that affect small hotel operations and licensing. Building standards and other requirements should accommodate a wide range of accommodations, especially small hotels and special categories such as boathouses and treehouses.

With tourism markets becoming more niche, hotel laws should support the operations of small hotels to answer the customers’ particular needs. Unnecessary requirements and rules should be lifted. Importantly, the laws on hotel operations and building control should not be implemented separately, not combined in one package to govern the hotel industry as it is now.

Importantly, the oversight authority should be in the hands of local governments instead of being centralised by the Department of Provincial Administration. The local administration bodies understand better local conditions and can provide faster remedies when problems occur. Also, local governments have more incentives to support tourism in their jurisdictions much more so than the officialdom based in Bangkok.

Such a legal overhaul will help small hotels develop and expand their businesses. For not having to meet large hotel standards will give them more resources to improve their venues and services in other ways. The customers will then have more high-quality choices for their different tastes and needs.

Modernising the laws is necessary if Thailand wants to recover from the pandemic quickly. Importantly, the legal overhaul will ensure that tourism benefits will be distributed fairly to all players, especially local communities. After all, it is the duty of the government to ensure fair play and prevent the law from aggravating injustices.

ยกเครื่องกฎหมาย ต่อลมหายใจโรงแรมเล็ก

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2565 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ

ตลอดระยะเวลา 3 ปีที่การระบาดของโควิด-19 ส่งกระทบต่อการท่องเที่ยว โดยตรงทำให้ธุรกิจโรงแรมหลายแห่งต้องปิดกิจการชั่วคราว แต่สำหรับบางโรงแรมที่ส่วนใหญ่คือโรงแรมขนาดเล็กขาดสภาพคล่องไปต่อไม่ไหว รวมทั้งเข้าไม่ถึง โครงการช่วยเหลือของรัฐ ต้องยุติกิจการและเลิกจ้างพนักงานในที่สุด

ดังที่เมื่อปลายปีที่ผ่านมา มีผู้ประกอบการ โรงแรมขนาดเล็กทั่วประเทศเข้ายื่นหนังสือถึง นายกรัฐมนตรี เพื่อขอให้ช่วยบรรเทาความ เดือดร้อน จากการที่ไม่สามารถเข้าร่วมโครงการ Sandbox เนื่องจากไม่มีใบอนุญาตประกอบกิจการ แม้จะพยายามยื่นขออนุญาตแต่ติดกฎหมายหลายฉบับ ที่ไม่สามารถปรับปรุงอาคารได้

โควิด-19 จึงไม่ใช่สาเหตุหลักสาเหตุเดียวที่ทำให้ผู้ประกอบการโรงแรมขนาดเล็กเผชิญความลำบากในการประกอบกิจการ ในแวดวงผู้ประกอบการธุรกิจโรงแรมทราบกันดีว่า การบังคับใช้กฎหมายและใบอนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมภายใต้กฎหมาย คือ กฎหมายผังเมือง พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ และ พ.ร.บ.โรงแรมฯ ไม่สอดคล้องกับสภาพการประกอบธุรกิจในปัจจุบัน และการบังคับใช้อยู่ตั้งอยู่บนมาตรฐานของโรงแรมขนาดใหญ่ ไม่เอื้อต่อการดำเนินธุรกิจของ โรงแรมขนาดเล็ก สร้างภาระปัญหาให้กับทั้งผู้ประกอบการเดิมและรายใหม่ในอนาคต

กฎหมายกดทับโรงแรมเล็ก

ประเทศไทยมีโรงแรมขนาดเล็กจำนวนมากที่มีคุณสมบัติไม่สอดคล้องกับมาตรฐานที่กำหนดไว้ตามกฎหมาย ได้แก่ กฎเกณฑ์ภายใต้กฎหมายผังเมืองที่ได้จำกัดการใช้ประโยชน์ที่ดินด้วยแนวคิดที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของโรงแรมขนาดใหญ่ซึ่งมีการใช้ทรัพยากรจำนวนมาก เช่น การบำบัดน้ำเสีย การมีที่จอดรถ หรือการสร้างมลภาวะทางเสียง เป็นต้น

พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ ได้กำหนดลักษณะ ขนาดพื้นที่และที่ตั้งของอาคาร รวมถึงความปลอดภัยของโครงสร้างอาคาร โดยยึดโยงอยู่กับมาตรฐานอาคารขนาดใหญ่เช่นกัน ซึ่งไม่ครอบคลุมโรงแรมขนาดเล็กที่มีการนำบ้านเก่า อาคารพาณิชย์เก่า หรือหอพักมาดัดแปลง แม้กรมโยธาธิการและผังเมืองมีความพยายามผ่อนคลายกฎเกณฑ์ ในเรื่องมาตรฐานอาคารโดยปรับให้สอดคล้องกับอาคารขนาดเล็กมากขึ้น แต่ยังไม่ครอบคลุมลักษณะที่พักอีกหลายประเภท เช่น เรือนแพ บ้านต้นไม้ เป็นต้น

เมื่อไม่ผ่านเงื่อนไขนี้ ทำให้การขอใบอนุญาต ตาม พ.ร.บ.โรงแรมฯ ของโรงแรม ขนาดเล็กจึงเป็นไปได้ยาก ทั้งที่ในความเป็นจริง มีแนวโน้มความนิยมการเข้าพักโรงแรมขนาดเล็กมีเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะในเมืองและใกล้แหล่งท่องเที่ยว ทั้งบ้านเก่า อาคารพาณิชย์เก่า หรือหอพักดัดแปลง และทำให้เกิดช่องโหว่ของภาครัฐในการกำกับดูแลธุรกิจโรงแรม

หากพิจารณาจากจำนวนโรงแรมที่ได้รับอนุญาตจากกรมการปกครอง มีประมาณ 30,000 กว่าแห่ง ในขณะที่โรงแรมที่ลงทะเบียนกับแพลตฟอร์มเว็บไซต์ OTA สำหรับจัดการการจองที่พัก มีโรงแรมมากกว่า 60,000 แห่ง

นอกจากการกำหนดเรื่องขนาดพื้นที่ ลักษณะอาคารแล้ว พ.ร.บ.โรงแรมฯ ยังกำหนดเงื่อนไขการต้องแยกสัดส่วนระหว่างที่พักอาศัยกับส่วนที่เป็นโรงแรม และจำกัดจำนวนห้องพักไม่เกิน 4 ห้อง จำนวนคนพักไม่เกิน 20 คนสำหรับโฮมสเตย์ เงื่อนไขนี้กระทบต่อธุรกิจที่มีบ้านพักอาศัยกับโรงแรมตั้งอยู่ในที่เดียวกัน จึงทำให้การประกอบธุรกิจแบบโฮมสเตย์ถูกจำกัดเอาไว้ด้วยผลของกฎหมายเช่นกัน ไม่เอื้อให้เกิดการพัฒนาปรับปรุงสถานที่เพื่อให้บริการลูกค้า

อีกทั้งยังมีการกำหนดว่าโรงแรมต้องมีสิ่งอำนวยความสะดวกอะไรบ้าง ซึ่งในปัจจุบันนักท่องเที่ยวที่ต้องการพักโรงแรมขนาดเล็ก อาจไม่ต้องการสิ่งอำนวยความสะดวกมากมาย เพียงแต่ต้องการห้องพักที่สะอาดเท่านั้น สิ่งอำนวยความสะดวกเพิ่มเติมตามกฎหมายกำหนดบางอย่างเป็นต้นทุนสำหรับผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมขนาดเล็กทั้งสิ้น

ปัญหาโรงแรมขนาดเล็กไม่สามารถดำเนินกิจการและขอใบอนุญาตโรงแรมได้เพราะติดข้อกฎหมายนั้น เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมานาน หน่วยงานของรัฐได้มีความพยายามผ่อนผันโดยใช้คำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 6/2562 เรื่อง มาตรการส่งเสริมและ พัฒนามาตรฐานการประกอบธุรกิจโรงแรมบางประเภท เพื่อให้ผู้ประกอบธุรกิจสามารถปรับปรุงอาคารและดำเนินการขอใบอนุญาตโรงแรมได้โดยกฎหมายได้มีการยกเว้น ความผิดและยกเว้นโทษให้ผู้ประกอบการจนถึงวันที่ 18 ส.ค.ที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดี เนื่องจากประสบปัญหาการขาดทุนจากการไม่มีนักท่องเที่ยวเข้ามาในประเทศ และต้องหยุดกิจการตามมาตรการของรัฐบาลจากการระบาดของ โควิด-19 แม้จะมีการกำหนดมาตรการผ่อนผันเพียงชั่วคราว โรงแรมขนาดเล็กก็ยังไม่สามารถดำเนินการปรับปรุงอาคารและขอใบอนุญาตประกอบกิจการโรงแรมให้สอดคล้องกับที่กฎหมายกำหนดได้ตามกำหนดระยะเวลาดังกล่าว เพราะโรงแรมขนาดเล็กไม่มีเงินทุนมากพอที่จะดำเนินการแก้ไขและปรับปรุงอาคาร

รื้อกฎหมายเอื้อรายเล็กเริ่มต้นใหม่และไปต่อได้

แม้กฎหมายที่กำหนดเงื่อนไขของอาคารและการให้บริการโรงแรม จะทำขึ้นด้วยวัตถุประสงค์ที่ดีเพื่อคุ้มครองประชาชนจากการได้รับผลกระทบของการประกอบกิจการ และเพื่อยกมาตรฐานดูแลผู้เข้าพักในโรงแรม แต่เงื่อนไขของกฎหมาย ดังกล่าวนั้นอาจจะล้าสมัยและไม่สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมในปัจจุบัน

ทางแก้ไขปัญหานี้จะต้องปรับรื้อกฎหมายเอื้อให้ผู้ประกอบการโรงแรมขนาดเล็กดำเนินธุรกิจได้ ซึ่งมีส่วนช่วยฟื้นคืนภาคการท่องเที่ยวบริการของประเทศไทย โดยจำเป็นต้องทำอย่างเป็นระบบเสมือนการยกเครื่องรถยนต์ใหม่ทั้งคัน

ในระยะแรกจะต้องมีการคุ้มครอง ผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมขนาดเล็กที่ได้รับผลกระทบจากการที่คำสั่ง คสช.ที่ 6/2562 หมดอายุลง การแก้ไขปัญหาในระยะสั้น ในช่วงโควิด-19 ระบาดนั้น รัฐบาลอาจ จะต้องออก พ.ร.ก.งดเว้นการบังคับใช้กฎหมายโรงแรมและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกับผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมขนาดเล็ก ที่ดำเนินการมาก่อนหน้าปีการระบาดของ โควิด-19 เพื่อไม่ให้มีการเอาผิดกับ ผู้ประกอบที่ดำเนินการในช่วงเวลานี้

พร้อมทั้งให้เวลากับผู้ประกอบปรับปรุงสภาพอาคารที่ใช้ประกอบธุรกิจให้สอดคล้องกับกฎหมาย และให้เวลาหน่วยงานของรัฐดำเนินการแก้ไขปัญหาระยะยาวต่อไป

การแก้ไขปัญหาในระยะยาวเพื่อรองรับการประกอบธุรกิจโรงแรมขนาดเล็ก รัฐบาลควรดำเนินการแก้ไขกฎหมายและ ใบอนุญาตเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจโรงแรมใหม่ โดยการปรับกฎเกณฑ์ของมาตรฐานอาคารที่ใช้ในการประธุรกิจโรงแรมให้รองรับลักษณะของการประกอบธุรกิจโรงแรมที่มีความหลากหลายมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งโรงแรมขนาดเล็ก และโรงแรมที่มีรูปแบบ เฉพาะตัว เช่น เรือนแพและ บ้านต้นไม้ เป็นต้น

ในขณะเดียวกัน นโยบายเกี่ยวกับการประกอบกิจการโรงแรม ควรสนับสนุนการประกอบธุรกิจโรงแรมขนาดเล็ก โดยการยกเลิกการผูกโยงเงื่อนไขการประกอบธุรกิจโรงแรมที่ไม่จำเป็นต่างๆ ที่เป็นอุปสรรคกับโรงแรมขนาดเล็ก รวมถึงการยกเลิกการนำกฎหมายโรงแรมกับกฎหมายควบคุมอาคารมาผูกไว้ด้วยกัน เพื่อให้การประกอบธุรกิจกับการควบคุมอาคารแยก ออกจากกันตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย

ท้ายที่สุด การกำกับดูแลการประกอบธุรกิจโรงแรม ควรจะเปลี่ยนมือจากหน่วยงานของรัฐส่วนกลางแบบกรมการปกครองมาสู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งใกล้ชิดกับพื้นที่ทำให้สามารถเข้าถึงปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับการประกอบธุรกิจโรงแรมได้อย่างรวดเร็ว อีกทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีแรงจูงใจที่สนับสนุนการท่องเที่ยวในพื้นที่ มากกว่าหน่วยงานของรัฐที่ส่วนกลาง

การปรับแก้กฎหมายในครั้งนี้ นอกจากจะเป็นการช่วยผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมขนาดเล็กไปต่อได้แล้ว การประหยัดต้นทุนใน การปฏิบัติตามกฎหมายยังช่วยให้ผู้ประกอบธุรกิจสามารถนำเงินไปใช้กับการจ้างพนักงานเพิ่มขึ้น ด้านนักท่องเที่ยวก็มีทางเลือกรูปแบบ โรงแรมที่เข้าพักหลากหลาย สอดรับกับการที่ประเทศไทยเป็นจุดหมายทางการท่องเที่ยวของคนทั่วโลก

Download PDF