เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา องค์กรอิสระได้ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นวงกว้างในสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์ตึกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ถล่ม เมื่อช่วงปลายเดือนมีนาคมที่ผ่านมา ซึ่งได้เพิ่มข้อถกเถียงเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมากยิ่งขึ้น

ข้อวิพากษ์วิจารณ์หนึ่งที่ปรากฏมากก็คือ การตั้งคำถามถึงบทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรตรวจสอบเพื่อประชาธิปไตย กลับกลายเป็นเครื่องมือค้ำจุนอำนาจนิยมให้ไร้ความรับผิด แต่นั่นเป็นเพียงประเด็นหนึ่งเท่านั้นที่ควรจะหยิบยกขึ้นมาพูด ท่ามกลางกองปัญหานานาประการเกี่ยวกับองค์กรอิสระ

ทว่า อีกเรื่องหนึ่งที่ควรจะต้องพูดถึงให้มากขึ้นในสังคมไทยก็คือ สถานะขององค์กรอิสระจริง ๆ แล้วควรจะอยู่ตรงไหน เพราะหากเรียกว่า องค์กรเหล่านี้เป็นอิสระแล้วเขาอยู่ข้างใคร (กันแน่) เมื่อนึกถึงเรื่องนี้ทำให้ผู้เขียนอดคิดไม่ได้จริง ๆ ว่าขนาดในละครเรื่องแรงเงา ยังมีคนแสดงเจตนารมณ์ว่าอยากอยู่ข้าง ๆ กับนางเอกของเรื่องว่า นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ (แม้จริง ๆ เขาจะไม่ได้เจตนาแบบนั้น) แล้วในชีวิตประชาชนคนไทยละ บรรดาองค์กรอิสระเหล่านี้อยู่ข้างใครบ้างมั้ย แล้วอิสระนี้คืออะไรกันแน่ ประเด็นนี้สำคัญ เพราะหากองค์กรอิสระไม่ได้อยู่ข้างประชาชนแล้ว องค์กรแบบนี้จะมีอยู่ต่อไปอีกทำไม

กำเนิดองค์กรอิสระด้วยเจตนาที่ดี

การเกิดขึ้นขององค์กรอิสระเป็นผลมาจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ที่มุ่งเน้นให้องค์กรที่ใช้อำนาจรัฐใด ๆ ต้องยึดโยงกับกฎหมาย ทั้งในฐานะแหล่งที่มาของอำนาจและข้อจำกัดของอำนาจ กล่าวให้ง่ายก็คือ อำนาจนั้นเป็นไปตามกฎหมาย โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ นอกเหนือจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยมแล้ว องค์กรอิสระต่าง ๆ ล้วนก็ต้องรับผิดชอบในการใช้อำนาจตามหลักการเสรีประชาธิปไตย

ในบริบทของไทย ความน่าสนใจของรัฐธรรมนูญไทย นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้น ได้ผูกติดอยู่กับความวิตกกังวลต่อการใช้อำนาจของนักการเมือง จึงได้พยายามกระจายฟังก์ชันการใช้อำนาจออกไปให้ยิบย่อมากที่สุด โดยมีมุมมองที่ดีว่า อำนาจทั้งหลายจะดุลและคานอำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อไม่ให้มีองค์กรใดที่มีอำนาจสมบูรณ์ภายในตัวที่อาจนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ ดังนี้ การแบ่งอำนาจ

ในแง่หนึ่งการแบ่งแยกอำนาจออกไปนั้นเป็นของดี เพราะมันทำให้ไม่เกิดอำนาจที่สมบูรณ์ภายในตัวบุคคลเพียงคนเดียว และทำให้การใช้อำนาจนั้นนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการที่เกิดจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ เมื่ออำนาจนั้นมารวมอยู่ในตัวคนเดียว ตัวอย่างเช่น ในบางครั้งผู้นำบางคนอาจจะออกคำสั่งมาด้วยตัวคนเดียว ไม่ปรึกษาใครเลย แล้วคำสั่งนั้นก็ให้มีผลเสมือนหนึ่งเป็นกฎหมาย ลงโทษหรือดำเนินการกับคนทั้งในทางตุลาการและบริหาร กรณีแบบนี้คืออำนาจนั้นถูกใช้อย่างเลว และในเชิงทฤษฎีพฤติกรรมดังกล่าวอาจจะนำมาสู่ผลร้ายต่อสังคมได้

ดังนี้ การแบ่งแยกอำนาจอาจจะช่วยลดการตัดสินที่ผิดพลาดและนำมาสู่ผลร้าย รวมถึงช่วยแก้ไขปัญหาการใช้อำนาจอย่างอำเภอใจ เพราะไม่มีใครมีอำนาจสูงสุด

แต่ในความเป็นจริงบทบาทขององค์กรผู้ใช้อำนาจเหล่านี้เมื่อแยกกันออกไปแล้วก็มีส่วนสำคัญไม่แพ้กัน ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 เริ่มมีความคิดอันบรรเจิดที่จะแยกอำนาจออกไปให้มีองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการที่แยกขาดจากกัน รวมถึงเพิ่มจำนวนศาลต่าง ๆ เข้ามาอีกมากมาย (อาทิ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ) และยังให้มีขั้วที่สี่ขึ้นมาเป็นบรรดาองค์กรอิสระทั้งหลาย

ความตั้งใจในระยะแรกของความเป็นอิสระคือ การต้องการให้องค์กรเหล่านี้เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในแง่ต่าง ๆ อาทิ การละเมิดสิทธิและเสรีภาพ การทุจริตประพฤติมิชอบ การตรวจเงินแผ่นดิน และการละเมิดกฎเกณฑ์การเลือกตั้ง ซึ่งอาจจะเหมาะสมในยุคที่มีวิกฤตศรัทธาในสถาบันการเมืองเดิม ๆ แบบคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา โดยให้องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่จะกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ในระยะแรก ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 ได้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญขึ้นมา 4 องค์กร ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ โดยในขณะนั้นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังไม่ได้มีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ก่อนที่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2560 จะยกสถานะขึ้นเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอีกองค์กรหนึ่ง

อิสระในทางกฎหมายเป็นเรื่องของฟังก์ชัน

ในเชิงถ้อยคำนั้น คำว่า “อิสระ” เป็นคำที่มีความน่าสนใจมากโดยเฉพาะในภาษาไทย นั้นอาจแปลได้หลายความหมายมาก ๆ ตัวอย่างเช่น อิสระ อาจแปลได้ว่าไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร คำ ๆ นี้อาจจะตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า “independence” ซึ่งคำ ๆ นี้มักจะใช้ในภาษาอังกฤษเพื่อเรียกองค์กรอิสระ (independent organs or independent authority) นอกจากนี้ คำว่า อิสระ อาจแปลได้ว่าปราศจาก (free) ซึ่งสื่อไปในนัยของสภาวะปราศจากพันธนาการใด ๆ (freedom) หรือที่คำไทยที่ใกล้เคียงกว่าคือ เสรีภาพ

ดังจะเห็นได้ว่านัยของคำว่าอิสระนั้นมีการนำไปใช้ในบริบทที่หลากหลาย แต่ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระนั้น ควรมุ่งไปที่ความเป็นอิสระตามนัยแรกคือ การไม่อยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร

ส่วนในเชิงแนวคิด เหตุที่องค์กรเหล่านี้ถูกเรียกว่าเป็นอิสระนั้น เป็นผลมาจากกฎหมายจัดตั้งได้ประกันความเป็นอิสระขององค์กรเหล่านี้ โดยประกอบไปด้วยความเป็นอิสระใน 3 ลักษณะ ได้แก่ ความเป็นอิสระในการทำงาน ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร และความเป็นอิสระในเชิงงบประมาณ

ในประการแรก ความเป็นอิสระในการทำงาน ในที่นี้คือ การที่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้สามารถที่จะกำหนดเป้าหมาย นโยบาย และแนวทางการทำงานตามกรอบที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้ให้ต้องปฏิบัติ โดยไม่ถูกแทรกแซงจากผู้ใช้อำนาจรัฐ อาทิ นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎร ความเป็นอิสระในการทำงานในที่นี้ไม่ใช่ว่า องค์กรผู้ใช้อำนาจนั้นจะใช้อำนาจแบบสุ่มสี่สุ่มห้าได้ แต่ในทางทฤษฎีและแนวทางสากลที่ปฏิบัติในประเทศที่ไปเอาแนวคิดมาใช้นั้น จะคาดหวังให้องค์กรอิสระเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นมืออาชีพและตามหลักการ แล้วการกระทำต่าง ๆ ขององค์กรอิสระจะต้องมีเหตุผลประกอบการตัดสินใจ

ด้วยเหตุนี้ ในกฎหมายจัดตั้งองค์กรอิสระเหล่านี้จึงกำหนดให้หลักประกันการทำงานของเจ้าหน้าที่ในองค์กรเหล่านี้ไว้ อาทิ การเข้าสู่ตำแหน่ง และการพ้นจากตำแหน่งให้ไม่ถูกแทรกแซงได้โดยง่าย รวมถึงกฎหมายยังกำหนดให้องค์กรเหล่านี้มีอำนาจของตัวเองในการดำเนินการ โดยไม่ต้องไปพึ่งพาฝ่ายบริหารในการดำเนินงาน

ประการที่สอง ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากรเป็นเรื่องสำคัญต่อมาจากความเป็นอิสระในการทำงานก็คือ ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร เพราะลำพังคณะกรรมการชุดหนึ่งจะทำการงานใด ๆ อย่างครอบจักรวาลก็คงยาก ขนาดแค่จะเข้าประชุมอย่างต่อเนื่องทุกวันยังทำได้ยากเลย ดังนี้ ในการดำเนินงานขององค์กรอิสระ นอกเหนือจากตัวคณะกรรมการที่มาสวมใส่อำนาจเป็นองค์กรแล้ว จะต้องมีสิ่งที่มารองรับการทำงานของคณะกรรมการเหล่านี้คือ สำนักงาน ซึ่งเป็นฝ่ายจัดการงานธุรการและงานประจำของคณะกรรมการ โดยมีเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ เข้ามาทำงานภายใต้สำนักงาน ซึ่งการแต่งตั้ง โยกย้าย และการบริหารงานบุคคลของเจ้าหน้าที่ในสังกัดสำนักงายภายใต้คณะกรรมการเหล่านี้ก็จะถูกกำหนดไว้แตกต่างจากส่วนราชการทั่ว ๆ ไป

ความเป็นอิสระประการสุดท้ายคือ ความเป็นอิสระในทางงบประมาณ โดยทั่วไปหน่วยงานหรือองค์กรอิสระเหล่านี้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจ ความเป็นอิสระในที่นี้ไม่ใช่ว่าอยากได้งบประมาณเท่าใดก็ต้องได้ แต่หมายถึงสามารถบริหารจัดการงบประมาณในขอบเขตที่เหมาะสม รวมถึงได้งบประมาณที่เหมาะสมกับการปฏิบัติภารกิจของตัวเองให้สำเร็จตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนด

จะเห็นได้ว่าความเป็นอิสระในทางกฎหมายของบรรดาองค์กรต่าง ๆ เหล่านี้ ไม่ใช่ความเป็นอิสระแบบไม่มีขอบเขต แต่ความเป็นอิสระนั้นเป็นเพียงองค์ประกอบของฟังก์ชันการทำงานเท่านั้น กล่าวคือ องค์กรอิสระสามารถกำหนดเป้าหมายการทำงานของตัวเอง กำหนดแนวทางการบริหารงานบุคคลของตัวเอง และกำหนดแนวทางการใช้จ่ายงบประมาณของตัวเอง

ความเป็นอิสระที่จับต้องไม่ได้ เมื่อความเป็นอิสระในไทยเป็นถ้อยคำเลื่อนลอย

ในบริบทของประเทศไทยนั้นอาจจะไม่ได้มองในเชิงฟังก์ชันเท่าที่ควร ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้นไม่เป็นสิ่งใด นอกเหนือจากถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนในตัวบทกฎหมายที่ปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจแก่องค์กรเหล่านี้

ตัวอย่างเช่น ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 ซึ่งเป็นมาตราที่กำหนดแนวคิดเกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในวรรคหนึ่งกำหนดว่า “องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย[1]” และวรรคสองกำหนดว่า “การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ[2]”

จากบทบัญญัติในมาตราดังกล่าว จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดูเหมือนว่าจะต้องการให้ความเป็นอิสระ (ขององค์กร) ในการปฏิบัติหน้าที่ มีคุณสมบัติคือ สุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติ แต่ไม่ได้ให้ความหมายของคำว่าอิสระเอาไว้อย่างชัดเจน ในทางตรงกันข้ามเมื่อพูดถึงการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจกลับเต็มไปด้วยถ้อยคำที่นามธรรมต่าง ๆ ที่ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจงหรือสื่อถึงความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ในอีกหลายบทบัญญัติเมื่อมีการพูดถึงองค์กรอิสระเฉพาะแต่ละองค์กรในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่พูดถึงอำนาจหน้าที่ของแต่ละองค์กร

ตัวอย่างเช่น ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 กำหนดว่า การตรวจเงินแผ่นดินต้องกระทำด้วยความสุจริต รอบคอบ โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติ และเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล[3] หรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 กำหนดว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา และการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ และปฏิบัติตนให้ถูกต้องตามมาตรฐานทางจริยธรรม[4]

ในแง่นี้ จะเห็นได้ว่าในเชิงกฎหมายนั้นไม่ได้มีการอธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า ความเป็นอิสระในที่นี้มีความหมายว่าอย่างไร แล้วจะปฏิบัติตัวอย่างเป็นอิสระได้อย่างไรกันแน่

ที่ผ่านมาตัวตนทางการเมืองที่เรียกว่าองค์กรอิสระนั้น ไม่ค่อยได้มีจุดยืนที่สอดคล้องกับระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยเท่าใดนัก ไม่ใช่ว่าองค์กรดังกล่าวได้ใช้อำนาจโดยไม่เหมาะสมท่ามกลางสถานการณ์การเมืองที่ผ่านมา แต่ประเด็นสำคัญก็คือ บรรดาองค์กรอิสระทั้งหลายไม่ได้อยู่ข้างประชาชนเท่าใดนัก ตัวอย่างเช่น ในปี 2561 ได้มีความพยายามร้องขอให้เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิของประชาชนในการตรวจสอบนักการเมือง ทว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกลับไม่ได้ส่งเสริมหรือเปิดเผยข้อมูลอย่างที่ประชาชนต้องการ สภาพดังกล่าวกลายเป็นยิ่งมุ่งเน้นให้องค์กรอิสระเข้ามามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้องค์กรอิสระกลายเป็นพื้นที่ปกปิดและอำพรางตัวเองมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะจากประชาชน

ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ จึงไม่ต่างอะไรจากผ้าคลุมล่องหนในเรื่องแฮรี่ พอตเตอร์หรือแหวนแห่งอำนาจในเรื่องเดอะลอร์ดออฟเดอะริงส์ ที่ผู้สวมใส่ล่องหนได้ ความเป็นอิสระกลายในกฎหมายกลายเป็นใบอนุญาตให้ไม่ต้องรับผิดชอบกับกิจกรรมใด ๆ ของตน และไม่ต้องยึดโยงกับประชาชน ซึ่งไม่ใช่ลักษณะที่ควรจะเป็นขององค์กรอิสระ

ความเป็นอิสระต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบต่อประชาชน

ความเป็นอิสระในเชิงฟังก์ชันการทำงานคือ หัวใจขององค์กรอิสระทุก ๆ องค์กร  อย่างไรก็ดี การประกันความเป็นอิสระไม่ได้หมายความว่าองค์กรอิสระต่าง ๆ จะไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ในทางตรงกันข้ามยิ่งองค์กรได้รับการประกันความเป็นอิสระ และไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งยืนยันถึงความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยแล้ว วิธีการที่องค์กรอิสระจะได้รับความคุ้มครองและมีความชอบธรรมในการใช้อำนาจก็คือ การรับผิดชอบต่อประชาชน

หลักคิดสำคัญของเรื่องนี้ก็คือ เมื่อการปกครองภายใต้นิติรัฐก็คือ การยอมรับว่าอำนาจต่าง ๆ นั้นต้องชอบด้วยกฎหมาย เพราะกฎหมายมีความสำคัญอยู่ในฐานะชุดของเหตุผลต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเพื่อวางกฎเกณฑ์ของมนุษย์ในสังคม รัฐสมัยใหม่จึงยอมรับความชอบธรรมของการปกครองโดยกฎหมาย และเมื่อกฎหมายให้เหตุผลในการวางกฎเกณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้อำนาจตามกฎหมายจึงต้องใช้อย่างมีเหตุผล หรืออย่างน้อย ๆ ที่สุด ประชาชนต้องเชื่อได้ว่าเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจอย่างมีเหตุผล ซึ่งการให้เหตุผลของการใช้อำนาจเป็นเงื่อนไขสำคัญ

ที่กล่าวเช่นนี้ไม่ได้เรียกร้องให้องค์กรอิสระทั้งหลายต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่คุณสำคัญของการทำงานในองค์กรเหล่านี้คือ การตอบสนองกลับไปที่ประชาชนให้ได้มากที่สุด ข้อเรียกร้องนี้ไม่ได้ถึงขั้นว่าองค์กรอิสระต้องมาจากการเลือกตั้ง นั่นไม่ใช่เรื่องจำเป็น แต่การแสดงความรับผิดชอบต่อประชาชนทำได้หลายลักษณะ

ประการแรก ที่มาขององค์กรอิสระควรจะต้องมีสายสัมพันธ์ย้อนกลับไปหาประชาชนได้ แม้องค์กรอิสระจะไม่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ต้องมีขั้นตอนการแต่งตั้งที่โปร่งใส เปิดเผย และมีส่วนร่วมของประชาชน ในปัจจุบันรัฐธรรมนูญของไทยกำหนดให้องค์กรอิสระส่วนใหญ่ใช้วิธีการสรรหาผ่านคณะกรรมการที่มีจำนวน 5 คน ซึ่งบรรดาคนเหล่านี้นั้นมีหน้าที่คัดกรองผู้สมัครมาดำรงตำแหน่งเพื่อเลือกสรรเป็นองค์กรอิสระ[5] แล้วเมื่อได้รายชื่อบุคคลดังกล่าวแล้วต้องเสนอให้วุฒิสภารับรอง[6]

สิ่งที่หายไปเลยจากสมการนี้คือ ประชาชน ที่แทบจะหายไปจากสมการเหล่านี้โดยสิ้นเชิง แม้อาจจะอธิบายได้ว่า ในการสรรหามีทั้งประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้านแล้ว แถมในการให้ความเห็นชอบก็มีวุฒิสภาที่เป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญรับรองไว้[7] (แม้ประชาชนจะไม่ได้เลือกมาก็ตาม) แต่นั้นไม่ใช่ประชาชนในความหมายที่ควรจะเป็น ประชาชนในที่นี้หมายถึง คนธรรมดาสามัญที่ไม่ได้มีตำแหน่งอะไร

คำถามสำคัญก็คือ จะเติมประชาชนเข้าไปในสมการการเลือกองค์กรอิสระได้อย่างไร คำตอบก็คือ การทำให้การเลือกองค์กรอิสระเป็นเรื่องสาธารณะ ซึ่งสามารถทำได้หลายวิธีการ ตัวอย่างเช่น การเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน/ประชาสังคมเสนอชื่อผู้เหมาะสมจะเป็นองค์กรอิสระ หรือการกำหนดให้ผู้สมัครองค์กรอิสระต่าง ๆ ต้องแสดงวิสัยทัศน์ และจะต้องมีการเผยแพร่วิสัยทัศน์ต่อสาธารณะ ซึ่งจะเปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นต่อบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าว

ประการที่สอง การเชื่อมโยงกับประชาชนไม่ใช่แค่ตอนเข้ามาดำรงตำแหน่ง แต่ต้องต่อเนื่องไปตลอด วิธีที่จะเชื่อมโยงองค์กรอิสระกับประชาชนได้อีกวิธีคือ การสื่อสารกับประชาชน ไม่ใช่แค่ต่อรัฐสภา แต่การแสดงความรับผิดชอบต้องกระทำต่อสาธารณะ ประเด็นสำคัญที่ผ่านมาคือ องค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อใคร แน่นอนที่สุดในเชิงพื้นฐานองค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อสภาในเชิงรูปแบบ อาทิ การมาตอบข้อชี้แจงเวลาของงบประมาณ และการจัดทำรายงานประจำปี ซึ่งในปัจจุบันอาจจะมีเรื่องนี้อยู่บ้าง

แต่ประเด็นสำคัญก็คือ ความรับผิดชอบนั้นเข้มงวดจริงจังแค่ไหน หลาย ๆ ครั้งองค์กรอิสระเหล่านี้เลือกจะอำพรางตัวเองจากสายตาของผู้แทนประชาชน โดยการไม่ได้ชี้แจงหรือปฏิบัติตามการเรียกให้มาชี้แจงอย่างเคร่งครัด เพราะมองว่าจะกระทบต่อความเป็นอิสระ แต่สายตาที่มองมายังองค์กรเหล่านี้ไม่ได้มีแค่สมาชิกของทั้งสองสภา สายตานั้นยังมีสายตาของประชาชนด้วยเช่นกัน

นอกเหนือจากการมาชี้แจงและแสดงความรับผิดชอบต่อรัฐสภาแล้ว องค์กรอิสระเหล่านี้ควรที่จะรับผิดชอบต่อสาธารณะให้มากกว่านี้ บ่อยครั้งที่การใช้อำนาจขององค์กรอิสระถูกตั้งข้อกังขา เพราะประชาชนไม่เคยรู้ว่าการตัดสินใจขององค์กรอิสระเป็นเช่นไรอย่างแท้จริง ไม่เคยมีการเปิดเผยรายงานการประชุม ไม่เคยมีการให้เหตุผลอย่างชัดเจนเผยแพร่เป็นเอกสารสาธารณะ ที่ไม่ใช่แค่สรุปใจความสั้น ๆ ประชาชนควรจะได้รู้เหตุผลในเชิงลึกของการตัดสินใจใช้อำนาจนั้น ๆ

ประการที่สาม การสร้างวัฒนธรรมของความรับผิด (culture of public responsibility) ผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระไม่อ้างความเป็นอิสระเพื่อไม่พูด ไม่ตอบ และไม่อธิบายต่อสาธารณะ ไม่ใช้ตำแหน่งเพื่อสะสมอภิสิทธิ์ หรือกลายเป็นชนชั้นนำใหม่แบบแปรรูป เพราะการทำงานภายใต้หลักการนิติรัฐแปลว่า แม้องค์กรอิสระจะตรวจสอบคนอื่นได้ และคนอื่นก็ต้องตรวจสอบคุณได้เช่นกัน

กล่าวโดยสรุป องค์กรอิสระไม่ควรถูกใช้เป็นอำนาจพิเศษที่ลอยตัวอยู่เหนือสังคม หากแต่ต้องดำรงอยู่ในฐานะกลไกที่ยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง ความเป็นอิสระที่รัฐธรรมนูญรับรองให้ มิใช่ใบเบิกทางให้หลุดพ้นจากการตรวจสอบ หรือการใช้วาทกรรม “อิสระ” เป็นเกราะกำบังการไม่ให้คำอธิบายใด ๆ ต่อสาธารณะ หากองค์กรใดถืออำนาจรัฐไว้ สิ่งที่จะมอบความชอบธรรมให้แก่องค์กรเหล่านั้นได้ ก็คือการทำหน้าที่ภายใต้กรอบกฎหมายด้วยความโปร่งใส มีเหตุผล และสามารถถูกตั้งคำถามได้เสมอ

ทั้งนี้ ความเป็นอิสระในระบอบประชาธิปไตย ไม่ได้อยู่ที่การปลอดจากแรงกดดันทางการเมืองเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การตระหนักว่าทุกอำนาจที่ถือไว้นั้นมาจากประชาชน และจะต้องย้อนกลับไปรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย การเปิดเผยกระบวนการ การสื่อสารอย่างตรงไปตรงมา และการแสดงเหตุผลที่เพียงพอต่อสาธารณะ จึงไม่ใช่ทางเลือก แต่คือเงื่อนไขของการดำรงอยู่ขององค์กรอิสระอย่างมีศักดิ์ศรี

หากสังคมไทยยังต้องการมีองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจอื่น องค์กรเหล่านี้เองก็ต้องพร้อมให้สังคมตรวจสอบกลับเช่นกัน ถึงเวลาแล้วที่จะออกแบบความเป็นอิสระใหม่ ไม่ใช่ในฐานะสถานะที่ลอยตัวอยู่บนรัฐธรรมนูญ หากแต่ในฐานะความสัมพันธ์ที่ประชาชนรู้สึกได้ว่าเขามีส่วนร่วม มีสิทธิวิจารณ์ และมีอำนาจจับตามองได้จริงในทุกก้าวย่างของผู้ใช้อำนาจ

เชิงอรรถ

[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคหนึ่ง.

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคสอง.

[3] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 10.

[4] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 25.

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 203.

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 204.

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 114.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 23 สิงหาคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อไม่นานมานี้ประเทศไทยเพิ่งมีสมาชิกวุฒิสภาหรือ สว. ชุดใหม่ที่เข้ามาดำรงตำแหน่งแทนที่ สว. ชุดเดิมที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ  (คสช.) โดย สว. ชุดนี้นับเป็นชุดที่ 13 นับตั้งแต่ประเทศไทยมี สว. มาตั้งแต่ในปี พ.ศ. 2489

ความแตกต่างระหว่าง สว. ชุดปัจจุบันกับ สว. ชุดก่อน (ชุดที่ 12) ก็คือ วิธีการได้มาของ สว. ที่เข้ามาดำรงตำแหน่ง โดย สว. ชุดก่อนมีที่มาจากการเลือกของ คสช. ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของระบบการสืบทอดอำนาจของ คสช. โดยการตั้งสมาชิกและคนในกลุ่มเครือข่ายให้มาดำรงตำแหน่งทางการเมือง อาทิ อดีตสมาชิกในคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่ปรึกษา และตลอดจนถึงผู้นำเหล่าทัพ ซึ่ง สว. ชุดก่อนมาพร้อมด้วยอำนาจทางการเมืองที่พิเศษเพื่อให้สามารถตอบสนองต่อเป้าหมายในการสืบทอดอำนาจของ คสช. ได้ อาทิ การมีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี

ส่วน สว. ชุดปัจจุบัน แม้จะมีที่มาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เหมือนกัน แต่ สว. ชุดนี้เป็นชุดแรกที่มาจากกระบวนการตามมาตรา 107 ของรัฐธรรมนูญฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2561 ซึ่งกำหนดให้ สว. ชุดนี้มีจำนวน 200 คน มาจากการเลือกกันเองของประชาชน 20 กลุ่มอาชีพ (ประเภท) ผ่านการเลือก (selection) ไม่ใช่เลือกตั้ง (election) โดยให้ผู้สมัครทั้ง 20 กลุ่มอาชีพเลือกกันเองใน 3 ระดับคือ อำเภอ จังหวัด และประเทศ ซึ่งเป็นระบบที่มีความซับซ้อนและแปลกประหลาด โดยความซับซ้อนและแปลกประหลาดนี้เป็นผลมาจากเจตนารมณ์อันดีของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ

ระบบเลือกคนดี เพื่อหลีกเลี่ยงกลไกหรือกับดักทางการเมือง

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดที่มาของ สว. ไว้ว่า “วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวนสองร้อยคน ซึ่งมาจากการเลือกกันเองของบุคคลซึ่งมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ อาชีพ ลักษณะ หรือประโยชน์ร่วมกัน หรือทำงานหรือเคยทำงานด้านต่าง ๆ ที่หลากหลายของสังคม โดยในการแบ่งกลุ่มต้องแบ่งในลักษณะที่ทำให้ประชาชนซึ่งมีสิทธิสมัครรับเลือกทุกคนสามารถอยู่ในกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งได้”  ซึ่งจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฯ ฉบับนี้ไม่ได้กำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง แต่มาจากการเลือกกันเองของประชาชน

เมื่อย้อนกลับไปอ่านเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ ฉบับนี้คือ การเลือกกันเองในหมู่ประชาชนที่มีความประสงค์จะเข้ามาทำหน้าที่สมาชิกวุฒิสภา โดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ให้เกิดอย่างแท้จริง และได้ผู้สมัครที่มีประสบการณ์หลากหลายจากทุกภาคส่วน รวมถึงหลีกเลี่ยงกลไกหรือกับดักทางการเมืองให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ โดยเฉพาะการที่ผู้สมัครถูกกีดกันหรือถูกคัดกรองโดยองค์กรหรือพรรคการเมืองใด

กระบวนการเลือก สว. ตามรัฐธรรมนูญฯ ฉบับนี้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฯ ฉบับผ่านๆ มา ซึ่งใช้วิธีการเลือกตั้ง การสรรหา และการผสมผสานกันระหว่างการเลือกตั้งและสรรหา ซึ่งในสายตาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ มองว่าเป็นระบบที่เปิดโอกาสให้เกิดการทุจริตหรือร่วมมือกันเพื่อรักษาผลประโยชน์ทางการเมือง ในลักษณะเดียวกันกับที่เคยมีการวิพากษ์วิจารณ์การเลือกตั้ง สว. ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และ 2550 ว่า สว. ที่ได้มาเป็นสภาผัวเมีย

ระบบการได้มาซึ่ง สว. นี้จึงเป็นระบบใหม่ที่ไม่เคยมีการใช้มาก่อนตลอดหน้าประวัติศาสตร์ทางการเมืองไทย สิ่งนี้จึงอาจถือได้ว่าเป็นนวัตกรรมใหม่ที่น่าสนใจและเป็นความกล้าหาญชาญชัยของผู้เสนอระบบการได้มาซึ่ง สว. ในครั้งนี้ โดยคาดหมายว่าจะได้คนดีที่มีความสามารถและลดการแทรกแซงทางการเมือง โดย สว. แต่ละคนจะเป็นตัวแทนของกลุ่มอาชีพต่าง ๆ ที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ที่หลากหลายจะทำให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศและประชาชน  ระบบนี้จึงเหมือนสร้างขึ้นบทเจตนาที่ดี และต้องการให้ประชาชนได้ผู้แทนที่เป็นคนดีมีคุณภาพ  ทว่า ระบบการเลือก สว. นี้สัมฤทธิ์ผลสมดังเจตนารมณ์จริงหรือไม่ โดยเฉพาะเป้าหมายที่ต้องการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

การสร้างผู้แทนที่ไม่ยึดโยงกับประชาชน และประชาชนไม่มีส่วนร่วมอย่างแท้จริง

เจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ จะต้องการให้ประชาชนเข้าไปเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ในความเป็นจริงประชาชนทั่วๆ ไปแทบไม่ได้มีส่วนร่วมกับกระบวนการเลือก สว. จริงๆ เนื่องจากกระบวนการดังกล่าวไม่ใช่การเลือกตั้งทั่วไป คนที่จะมีสิทธิลงคะแนนเสียงจึงมีเฉพาะกลุ่มผู้สมัครที่มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น จึงจะมีสิทธิลงคะแนนเลือกบุคคลเป็น สว.

จากสภาพดังกล่าว ทำให้ในความเป็นจริงประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมกับกระบวนการดังกล่าวอย่างแท้จริง และไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชน เพราะประชาชนที่ควรจะเป็นนั้นไม่ใช่แค่ผู้สมัครเป็น สว. ที่ลงสมัครเลือกกันเอง แต่ประชาชนชาวไทยทุกคนควรจะมีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือก สว. เหมือนการเลือกตั้งทั่วไป

นอกจาการเรื่องการลงคะแนนเสียงแล้ว ในช่วงแรกของการเลือก สว. คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กำหนดหลักเกณฑ์ถึงขนาดว่า ผู้สมัคร สว. ไม่สามารถที่จะเปิดเผยข้อมูลการแนะนำตัวผู้สมัครต่อประชาชนเพื่อให้เกิดความโปร่งใส และทำให้ผู้สมัคร สว. คนอื่นๆ สามารถที่จะทำความรู้จักผู้สมัครล่วงหน้าได้  แม้ว่าในท้ายที่สุดศาลปกครองกลางจะได้มีคำวินิจฉัยเพื่อเพิกถอนหลักเกณฑ์ดังกล่าว  แต่สิ่งนี้ก็สะท้อนว่าการไม่ได้ให้ความสำคัญการมีส่วนร่วมของประชาชน

ในด้านของประชาชน แม้เจตนารมณ์จะกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมืองแบบประชาธิปไตย แต่การมีส่วนร่วมของประชาชนในระบบการเลือก สว. ทำได้เพียงการเป็นผู้สังเกตการณ์เท่านั้น  ซึ่งเครือข่ายภาคประชาชนต่างๆ อาทิ iLaw และภาคีเครือข่าย ก็ได้เข้าไปติดตามสถานการณ์อย่างใกล้ชิด

กระบวนการเลือกซับซ้อนทำให้เกิดความงุนงง

นอกจากความไม่ยึดโยงกับประชาชนในข้างต้นแล้ว ระบบเลือก สว. ยังมีความซับซ้อน กล่าวคือ การเลือก สว. ครั้งนี้ กฎหมายกำหนดให้แบ่งกลุ่มอาชีพ (ประเภท) ของ สว. ออกเป็น 20 กลุ่ม ตามประเภทความเชี่ยวชาญในแต่ละด้านที่คาดว่าจะเป็นประโยชน์ต่อสังคม

• กลุ่มบริหารราชการแผ่นดินและความมั่นคง
• กลุ่มกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม
• กลุ่มการศึกษา
• กลุ่มสาธารณสุข
• กลุ่มทำนา ทำไร่
• กลุ่มทำสวน ประมง เลี้ยงสัตว์
• กลุ่มลูกจ้าง ผู้ใช้แรงงาน
• กลุ่มผู้ประกอบกิจการ SMEs
• กลุ่มผู้ประกอบกิจการอื่น
• กลุ่มผู้ประกอบอุตสาหกรรม
• กลุ่มสิ่งแวดล้อม อสังหาริมทรัพย์ พลังงาน
• กลุ่มท่องเที่ยว โรงแรม
• กลุ่มวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี
• กลุ่มศิลปะ ดนตรี บันเทิง กีฬา
• กลุ่มประชาสังคม
• กลุ่มสื่อสารมวลชน นักเขียน
• กลุ่มอาชีพอิสระ
• กลุ่มสตรี
• กลุ่มผู้สูงอายุ คนพิการ ชาติพันธุ์
• กลุ่มอื่น ๆ

โดยในการรับสมัคร สว. ผู้สมัครจะต้องระบุกลุ่มที่ตัวเองจะสังกัด โดยผู้สมัคร 1 คนเลือกได้เพียง 1 กลุ่มเท่านั้น และผู้มีคุณสมบัติจะต้องไปสมัคร สว. ณ อำเภอหรือเขตที่ตนมีความเกี่ยวโยงกันอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้

• อำเภอที่เกิด
• อำเภอที่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านติดต่อกันไม่น้อยกว่าสองปี (นับถึงวันสมัคร)
• อำเภอที่ทำงานติดต่อกันไม่น้อยกว่าสองปี (นับถึงวันสมัคร)
• อำเภอที่เคยทำงาน หรือเคยมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านไม่น้อยกว่าสองปี
• อำเภอของสถานศึกษาที่เคยศึกษาติดต่อกันไม่น้อยกว่าสองปีการศึกษาตั้งอยู่

แค่เริ่มต้นมาในขั้นตอนนี้ก็มีความงุนงงเล็กน้อยแล้วว่าผู้สมัครจะเลือกอยู่ในกลุ่มใด เพราะคนหนึ่งคนอาจจะมีบทบาทหรือสถานะในหลายด้าน ซึ่งบทบาทหรือสถานะแต่ละด้านอาจจะมีบทบาทมากหรือน้อยก็ได้ ยกตัวอย่างเช่น นางสาว A เกิดที่กรุงเทพฯ รับราชการทหารและเป็นอาจารย์สอนอยู่โรงเรียนนายร้อยพระจุลจอมเกล้าจังหวัดนครนายก โดยสอนด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี รวมถึงมีงานอดิเรกเป็นคนสะสมผ้าไทยส่งประกวด และมีธุรกิจส่วนตัวเป็นเจ้าของโรงแรมที่จังหวัดชลบุรี ในกรณีแบบนี้จะเห็นได้ว่า นางสาว A สามารถที่จะเข้ารับสมัครในกลุ่มอาชีพได้มากกว่า 1 กลุ่ม อาทิ นางสาว A อาจจะสมัครในกลุ่มบริหารราชการแผ่นดิน การศึกษา สตรี วัฒนธรรม การท่องเที่ยว SMEs ฯลฯ แล้วแต่จะนางสาว A คิดได้ว่าตนมีบทบาทหรือสถานะใดบ้างที่จะสร้างโอกาสให้ตัวเองได้รับการเลือก

ไม่เพียงแค่ในเชิงบทบาทและสถานะที่ทำให้นางสาว A มีตัวเลือกได้แล้ว ในกรณีนี้นางสาว A ก็อาจจะเลือกที่สมัครได้จากหลาย ๆ สถานที่ ๆ นางสาว A สัมพันธ์ อาทิ กรุงเทพฯ ซึ่งเป็นบ้านเกิด แม้ตอนหลังนางสาว A จะไม่ได้กลับมาอยู่ที่กรุงเทพฯ อีกเลยก็ได้ หรืออำเภอเมือง จังหวัดนครนายก ที่นางสาว A สอนหนังสือประจำ หรือจังหวัดชลบุรีที่นางสาว A มีโรงแรมอยู่

ปัญหาสำคัญของการเลือกกลุ่มอาชีพอย่างอิสระหรือการเลือกพื้นที่อย่างอิสระในลักษณะนี้ก็คือ นางสาว A อาจจะมีความสัมพันธ์กับบทบาท สถานะ หรือสถานที่นั้นมากหรือน้อยก็ได้ ซึ่งสุดท้ายสิ่งนี้อาจจะทำให้นางสาว A ไม่กลายเป็นผู้เชี่ยวชาญหรือตัวแทนของกลุ่มในระบบการเลือก สว. ทำให้การสมัคร สว. กลายเป็นการเกมกลยุทธ์ (strategic game) กล่าวคือ ผู้สมัคร สว. แต่ละคนจะต้องพิจารณาข้อดีและข้อเสียของกลุ่มและพื้นที่ๆ ตนจะสมัคร รวมถึงต้องพิจารณาว่าพื้นที่ใดที่ตนจะได้เปรียบในเชิงกลยุทธ์ อาทิ พื้นที่ๆ ลง จะได้รับเสียงลงคะแนนสนับสนุนจากผู้สมัคร สว. คนอื่น ๆ ในกลุ่ม หรือกลุ่มอื่นๆ เมื่อต้องโหวตข้าม ซึ่งประเด็นนี้จะได้มีการอธิบายต่อไป ผลก็คือ ระบบการเลือกนี้ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ ที่ต้องการหลีกเลี่ยงกลไกหรือกับดักทางการเมือง เพราะระบบการเลือกนี้ส่งเสริมให้เกิดกระบวนการจัดตั้งคนมาลงคะแนนสนับสนุน

นอกจากนี้ ระบบการเลือกแบบนี้ ยังทำให้เกิดสถานการณ์ที่ในบางเขตการเลือกไม่มีผู้สมัครในกลุ่มอาชีพนั้น ๆ เลย เนื่องจากผู้สมัครอาจเลือกเขตที่ตัวเองลงโดยได้เปรียบที่สุด

ไม่เพียงแต่ความงุนงงที่เกิดขึ้นจากระบบสังกัดกลุ่มและพื้นที่สมัคร อีกปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือระบบการเลือก สว. ที่ตามกฎหมายกำหนดให้มีการเลือกใน 3 ระดับ คือ ระดับอำเภอ จังหวัด และประเทศ  ซึ่งตามเจตนารมณ์ของผู้ร่างที่กำหนดให้มีการเลือกใน 3 ระดับก็เพื่อให้ขบวนการเลือกอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด โดยประชาชนในแต่ละอำเภอสามารถเลือกกลุ่มที่ตนเองสังกัด และร่วมเลือกบุคคลที่เหมาะสมในแต่ละกลุ่มได้  โดยในแต่ละระดับนั้นขั้นตอนการเลือกจะต้องทำ 2 ครั้งคือ การเลือกกันเอง ซึ่งเป็นการเลือกกันเองในกลุ่มผู้สมัคร สว. แต่ละกลุ่ม และการเลือกไขว้ ซึ่งเป็นการเลือกไขว้ระหว่างกลุ่มผู้สมัคร สว. แต่ละกลุ่มที่ต่างกัน โดยการเลือกไขว้เป็นผลมาจากการจับสลากแบ่งสายเลือกไข้วกัน ดังปรากฏตามรูปภาพข้างท้ายนี้

อย่างไรก็ดี ส่วนที่มีปัญหามากที่สุดก็คือ การเลือกไขว้ ซึ่งเหตุที่กฎหมายกำหนดให้มีการเลือกไขว้นั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ มีเจตนารมณ์เพื่อไม่ให้สมาชิกในแต่ละกลุ่มเลือกบุคคลในกลุ่มเดียวกัน เพื่อป้องกันไม่ให้มีการสมยอมกันให้บุคคลใดเป็นการเฉพาะ

ด้วยเจตนาอันดีของผู้ร่างข้างต้นที่ต้องการให้การเลือก สว. ปราศจากการสมยอมกัน (ในเชิงหลักการ)  ทำให้เกิดสถานการณ์ที่แปลกประหลาด กล่าวคือ เมื่อมีการจับสลากไขว้สายในกลุ่มเพื่อลงคะแนนเสียงกัน สายๆ หนึ่งจะประกอบไปด้วยตัวแทนจากกลุ่มต่างๆ ผสมกันไม่เกิน 4 สายและแต่ละสายไม่เกิน 3 – 5 กลุ่ม ทำให้เกิดสถานการณ์ที่ผู้สมัคร สว. กลุ่มหนึ่งต้องไปลงคะแนนเลือกผู้สมัคร สว. อีกกลุ่มหนึ่ง (ข้ามสาย) ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่ตลก เพราะผู้ลงคะแนนเลือกมาจากคนละสายกัน ย่อมไม่อาจรู้ได้ว่าบุคคลที่ตนเลือกนั้นมีความรู้ความเชี่ยวชาญหรือความถนัดสามารถในสาขาของกลุ่มที่เขาสังกัดจริงหรือไม่

ข้อมูลเดียวผู้สมัคร สว. นำมาใช้ในการตัดสินใจจึงเป็นเพียงข้อมูลแนะนำตัว (สว.3) ที่กำหนดให้ระบุประวัติความยาวไม่เกิน 5 บรรทัดเท่านั้น รวมถึงจากการสัมภาษณ์เชิงลึกกับประชาชนที่เข้าไปติดตามสถานการณ์การเลือกตั้ง พบว่าในทางปฏิบัติแต่ละเขตการเลือกก็มีแนวปฏิบัติที่ไม่ตรงกันในการให้ผู้สมัครแนะนำตัว เนื่องจากบางเขตเปิดโอกาสให้ผู้สมัครสามารถแนะนำตัวได้ ในขณะที่บางเขตก็ไม่อนุญาตให้ผู้สมัครแนะนำตัว เพียงแต่กำหนดให้ผู้สมัคร สว. อ่านเอกสาร สว.3 เพื่อทำความรู้จักผู้สมัครโดยเบื้องต้นเท่านั้น

สภาพดังกล่าวข้างต้นคือ ปัญหาในเชิงระบบการเลือก สว. ที่เกิดขึ้นจากการทดลองใช้ระบบเลือก สว. ใหม่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

ความไม่หลากหลายของ สว. อย่างที่ควรจะเป็น

นอกจากสภาพปัญหาที่เกิดจากตัวระบบการเลือก สว. แล้ว ผลที่ได้รับจากการเลือก สว. ก็ไม่ได้เป็นที่น่าพอใจเท่าที่ควร ไม่ใช่เพราะตัวบุคคลที่ได้มาดำรงตำแหน่ง แต่เป็นผลในภาพรวมที่เกิดขึ้นจากระบบการเลือก สว.

ในด้านความไม่หลากหลายของ สว. จากการศึกษาผลการเลือก สว. ในระดับประเทศ ซึ่งจะได้บุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งเป็น สว. ทั้ง 200 คน พบว่าแม้จะมีการแบ่งกลุ่ม สว. ออกเป็น 20 กลุ่มอาชีพ (ประเภท) เพื่อให้มีความหลากหลายในด้านความรู้และประสบการณ์จากอาชีพ และความเชี่ยวชาญเฉพาะทาง แต่เมื่อพิจารณาข้อมูลเบื้องหลังของ สว. ชุดปัจจุบันจะเห็นได้ว่า ทั้งภูมิหลังการงาน เพศ อายุ และระดับการศึกษาของ สว. ส่วนใหญ่ไม่ได้มีความหลากหลายขนาดนั้น

ในเรื่องภูมิหลังการงาน หากนำ สว. ชุดปัจจุบันมาจำแนกเป็นกลุ่มที่เคยประกอบอาชีพโดยไม่สังกัด 20 กลุ่มอาชีพข้างต้น จะสามารถจำแนก สว. ออกได้เป็น 10 สาขาอาชีพ ข้าราชการ ผู้ประกอบวิชาชีพ เจ้าพนักงานฝ่ายปกครอง นักวิชาการ เจ้าของกิจการ นักการเมือง เกษตรกร พนักงาน/ลูกจ้าง สื่อมวลชน และอื่นๆ พบว่า สว. ส่วนใหญ่มาจากสาขาอาชีพรับราชการและเป็นเจ้าของกิจการ โดยทั้งสองสาขามีจำนวน สว. สาขาละ 57 คน คิดเป็นร้อยละ 28.5 ต่อสาขาของจำนวน สว. ทั้งหมด ส่วนสาขอาชีพที่ลองลงมาคือ พนักงาน/ลูกจ้างมีจำนวน 20 คน คิดเป็นร้อยละ 10 ของจำนวน สว. ทั้งหมด

ในด้านเพศของ สว. ชุดปัจจุบันพบว่า สว. ชุดที่ 13 นี้ประกอบไปด้วยสมาชิกที่เป็นเพศชาย 155 คน คิดเป็นร้อยละ 77.5 ของจำนวน สว. ทั้งหมด และเป็นผู้หญิง 45 คน คิดเป็นร้อยละ 22.5 ของจำนวน สว. ทั้งหมด เมื่อพิจารณาในเชิงรายละเอียด จะเห็นได้ว่าในหลายๆ สาขาแทบไม่มี สว. ที่เป็นผู้หญิงเลย อาทิ กลุ่มบริหารราชการแผ่นดิน กลุ่มกฎหมาย กลุ่มการศึกษา กลุ่มผู้ประกอบอาชีพด้านสิ่งแวดล้อม อสังหาริมทรัพย์ พลังงาน และกลุ่มผู้สูงอายุ คนพิการหรือทุพพลภาพ กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มอัตลักษณ์อื่น

เช่นเดียวกันกับในด้านอายุ สว. ไทยค่อนไปในทางจะเป็นสภาของผู้สูงอายุ  ทั้งนี้ พบว่าอายุเฉลี่ยของ สว. ปัจจุบันอยู่ที่ 58 ปี โดยอายุต่ำสุดอยู่ที่ 40 ปี และอายุสูงสุดอยู่ที่ 78 ปี

เมื่อพิจารณาย้อนกลับไปในรอบของการเลือกตั้งที่ผ่านๆ มาจากการเก็บข้อมูลของ DataHatch ได้นำข้อมูลผลการเลือกใน 3 ระดับคือ ระดับอำเภอ จังหวัด และประเทศมาวิเคราะห์พบว่า ยิ่งเลือก สว. ในรอบที่ลึกขึ้นเรื่อยๆ มีแนวโน้มที่ สว. ไทยจะเป็นผู้ชายและมีอายุมากขึ้นเรื่อยๆ เช่นกัน

เมื่อพิจารณาลงไปในรายละเอียดของกลุ่มขนาดใหญ่ที่รวมหลายสาขาอาชีพเข้าด้วยกัน อาทิ กลุ่มผู้ประกอบอาชีพด้านสิ่งแวดล้อม อสังหาริมทรัพย์ พลังงาน และกลุ่มผู้สูงอายุ คนพิการหรือทุพพลภาพ กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มอัตลักษณ์อื่น เนื่องจากทั้งสองกลุ่มเป็นการรวมคนที่มีความเชี่ยวชาญในหลายๆ ด้านมารวมอยู่ภายใต้กลุ่มเดียวกัน ทำให้กลุ่มมีขนาดใหญ่และอาจจะมีความขัดแย้งในเชิงเป้าหมายที่แตกต่างกัน จนทำให้เกิดการขัดกันระหว่างเป้าหมายของสมาชิกภายในกลุ่ม และเกิดการคัดออกเมื่อมีการลงคะแนนเลือกในรอบการเลือกกันเองภายในกลุ่ม และอาจจะถูกตัดออกจากการเลือกไขว้สาย

ทิ้งท้ายเล็กน้อย

ปัญหาดังกล่าวข้างต้นเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากการออกแบบระบบการเลือก สว. โดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับการออกแบบระบบอย่างเพียงพอของผู้ร่างรัฐธรรมนูญฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ ลำพังเฉพาะการมีเจตนาที่ดีอย่างเดียวอาจจะไม่เพียงพอในการออกแบบระบบ

อย่างไรก็ดี ไม่ว่าผลของการเลือก สว. จะเป็นอย่างไร สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้ก็คือ ประชาชนชาวไทยเพิ่งจะได้ผู้แทนของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญในสภาสูงชุดใหม่ (แม้ว่าในความเป็นจริงบุคคลเหล่านี้จะไม่ได้มาจากการเลือกของประชาชนเลยก็ตาม) สิ่งที่ประชาชนคาดหวังมากที่สุดก็คงหนีไม่พ้นการที่ผู้แทนเหล่านี้จะทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนของประชาชนอย่างเต็มที่จริง ๆ

หมายเหตุ ผู้เขียนขอขอบคุณ คุณวิศรุต อาศุวณิชย์พันธุ์ เครือข่ายภาคประชาสังคมที่ได้ไปสังเกตการณ์การเลือก สว. ในครั้งนี้ ที่ได้ให้ข้อมูลที่เป็นประโยชน์กับผู้เขียนบทความ ในส่วนของข้อมูล สว. ที่นำมาใช้ในการวิเคราะห์สัดส่วน สว. ประสบการณ์ และประวัติการสมัครมาจากเอกสาร สว.3 และเว็บไซต์ของ iLaw The Standard และ BBC ไทย

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 ไม่ได้เพียงแต่มีบทบาทสำคัญในการสถาปนาระบอบการปกครองประชาธิปไตยขึ้นมาแทนที่การปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจสูงสุดในการปกครอง มาสู่อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศเป็นของปวงชนชาวไทยเท่านั้น แต่นอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองแล้ว สิ่งที่ถูกสถาปนาขึ้นพร้อมๆ กันก็คือ การปกครองที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และเป็นเอกสารทางการเมืองสำคัญที่กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐทั้งหมด รวมถึงกำหนดรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ภายหลังจากมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 วันดังกล่าวได้กลายมาเป็นวันรัฐธรรมนูญในเวลาต่อมา ซึ่งนับจากวันนั้นจนถึงปีปัจจุบันนี้ การมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ ได้ล่วงเลยมาแล้ว 91 ปีแล้ว บทความนี้จึงต้องการนำเสนอข้อมูลเพื่อให้เห็นภาพของการเปลี่ยนแปลงในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ผ่านเรื่องราวของการเติบโต เปลี่ยนแปลง และเสื่อมโทรม

การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทย

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ถูกประการใช้มาจนถึงปัจจุบันประเทศไทยมีการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญมาแล้วเป็นระยะเวลา 91 ปี (เกือบ 1 ชั่วอายุคน) เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอาจจะถือได้ว่า ประชาธิปไตยยังมีอายุน้อยอยู่ โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยมาอย่างยาวนานแบบสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และฝรั่งเศส แต่ก็ยังมีอายุมากกว่าประเทศเกิดใหม่ (เพิ่งได้รับเอกราช) อาทิ อินเดีย ออสเตรเลีย หรือนิวซีแลนด์

ส่วนญี่ปุ่นแม้จะไม่ใช่ประเทศเกิดใหม่ แต่รัฐธรรมนูญของญี่ปุ่นฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญที่ถูกยกร่างขึ้นใหม่เพื่อใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับเดิมที่เกิดขึ้นในช่วงปฏิรูปเมจิ (Meji restoration) ที่ใช้มาตั้งแต่ช่วง ปี ค.ศ. 1890 – 1947 โดยเป็นรัฐธรรมนูญแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ประกาศใช้ในปี ค.ศ. 1947 นี้เป็นผลผลิตที่เกิดขึ้นจากการวางระบบการเมืองการปกครองใหม่โดยประเทศสหรัฐอเมริกาภายหลังช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

อย่างไรก็ดี ตลอดระยะเวลา 91 ปีที่ผ่านมารัฐธรรมนูญไทยไม่ได้หยุดนิ่งอยู่เฉยๆ หากแต่มีการเติบโตของรัฐธรรมนูญไทย การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทยส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการรัฐประหารล้มล้างรัฐบาล ซึ่งท้ายที่สุดมักจะลงเอยด้วยการฉีกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทน นับถึงปัจจุบันนี้ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมาแล้ว 20 ฉบับ (ฉบับชั่วคราว 7 ฉบับ และฉบับถาวร 13 ฉบับ) การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทยอย่างหนึ่งที่สามารถนำมาใช้เป็นตัวชี้วัดได้ก็คือ การเพิ่มขึ้นของจำนวนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทย

การเพิ่มขึ้นของจำนวนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยสะท้อนอะไรให้กับเราบ้าง สิ่งที่ถูกสะท้อนออกมาจากจำนวนบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่เพิ่มขึ้นนี้สะท้อนความสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก บริบทที่สังคมสนใจในแต่ละช่วงเวลา และประการที่สอง พลังภายในสังคมที่เข้ามามีบทบาททางการเมืองในแต่ละช่วงเวลา

ในแง่ของบริบทที่สังคมสนใจในแต่ละช่วงเวลานั้น เมื่อรัฐธรรมนูญเป็นตราสารทางการเมืองที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและสิทธิและเสรีภาพของประชาชน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวย่อมสะท้อนกลายๆ คล้ายกับที่วรรณกรรมเรื่องหนึ่งสะท้อนว่าสังคมในเวลานั้นให้ความสำคัญกับเรื่องใด ในแง่นี้รัฐธรรมนูญก็สะท้อนให้เห็นว่าในเวลาที่มีการร่างรัฐธรรมนูญนั้นสังคมให้ความสำคัญกับเรื่องใด

ส่วนในแง่ของพลังภายในสังคมที่เข้ามามีบทบาททางการเมืองในแต่ละช่วงเวลานั้นเป็นการมองลงไปลึกในอีกระดับหนึ่ง โดยมองไปว่าในช่วงเวลานั้น กลุ่มการเมืองภายในสังคมใดที่เข้าไปมีพลังในการผลักดันให้เกิดบทบัญญัติในเรื่องใดในรัฐธรรมนูญ

การเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญไทย

โดยทั่วไปแล้วบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจะกำหนดบทบัญญัติพื้นฐาน 2 เรื่อง คือ เรื่องแรกคือ บทบัญญัติเกี่ยวกับการใช้อำนาจและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐตามหลักการแบ่งแยกอำนาจคือ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ และอีกเรื่องหนึ่งคือ บทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งบทบัญญัติส่วนนี้เป็นการรับรองสิทธิของประชาชนที่มีอยู่และสามารถยกขึ้นนำมาใช้กับรัฐได้ บทบัญญัติดังกล่าวทั้งสองเรื่องเป็นสิ่งที่รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ในโลกมีร่วมกัน

นอกจากนี้ ดังที่กล่าวแล้ว เราจะเห็นได้ชัดเจนในบริบทของประเทศไทย ตลอดระยะเวลา 91 ปี ภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตย ประเทศไทยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมาแล้ว 20 ฉบับ (ทั้งรัฐธรรมนูญฉบับถาวรและรัฐธรรมนูญชั่วคราว) ซึ่งจำนวนดังกล่าวทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมากเป็นอันดับ 4 ของโลก

ด้วยเหตุที่รัฐธรรมนูญประเทศไทยมีอายุเฉลี่ยฉบับละ 4.5 ปี ทำให้เนื้อหาในรัฐธรรมนูญมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา สาเหตุที่รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ยุติบทบาทการใช้งานลงเป็นผลมาจากการรัฐประหาร

ทุกครั้งที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ รัฐธรรมนูญไทยมีการเปลี่ยนแปลงใน 2 เรื่อง คือ การเพิ่มขึ้นของบทบัญญัติ หมวด หรือเนื้อหา และการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาภายในของรัฐธรรมนูญ

เรื่องแรก การเพิ่มขึ้นของบทบัญญัติ หมวด หรือเนื้อหา ในกรณีนี้เป็นการที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้มีการเพิ่มเติมเนื้อหาเข้ามา โดยเพิ่มเติมจากเนื้อหาเดิมที่มีในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ตัวอย่างเช่น ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ประเทศไทยไม่ได้มีการบัญญัติเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐหรือแนวนโยบายแห่งรัฐมาก่อน ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดหลักการและกรอบแนวทางชี้นำให้รัฐบาลไปตรากฎหมายดังกล่าว[1] แม้ว่าในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะถูกยกเลิกและแทนที่ด้วยการนำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 มาใช้บังคับ แต่รัฐบาลไทยในเวลานั้นก็ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 โดยเพิ่มเติมหมวดเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานของรัฐ ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ได้รับเอาแนวคิดนี้ไปบัญญัติไว้เช่นกัน[2] เว้นแต่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญขนาดสั้นที่มีการตัดบทบัญญัติหลายเรื่องออกไป โดยมองว่ารัฐบาลที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง อาจไม่ตอบสนองต่อนโยบายที่จำเป็นต่อสังคม

เมื่อมีการตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีความพยายามสร้างกลไกการตรวจสอบอำนาจรัฐในรูปแบบต่างๆ ขึ้นมาให้ใช้อำนาจส่วนหนึ่งจากรัฐธรรมนูญ อาทิ ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน โดยเป้าหมายของการสร้างองค์กรในลักษณะนี้ขึ้นมา ก็เพื่อเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจและแก้ไขปัญหาการทุจริตที่ถูกมองว่ามีมาอย่างยาวนานในสังคมไทย

เรื่องที่สอง การเปลี่ยนแปลงเนื้อหาภายในของรัฐธรรมนูญ แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะมีเนื้อหาในเรื่องดังกล่าวบัญญัติไว้อยู่แล้ว แต่ไม่ใช่ว่าบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวจะคงอยู่แบบเดิมตลอด กล่าวคือ เนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนในเรื่องนั้นจะถูกนำมาบัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่เนื้อหาของรัฐธรรมนูญดังกล่าวอาจจะถูกบัญญัติไว้แตกต่างจากที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน

ในช่วงนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ของประเทศไทยมีจำนวนมากกว่า 200 มาตรา ด้วยบริบทของสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงไป  รัฐธรรมนูญจึงอาจจะมีเนื้อหาหรือหมวดหมู่ของบทบัญญัติที่เพิ่มขึ้น

ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้มีการบัญญัติเรื่องพระพุทธศาสนาเพิ่มขึ้นในรัฐธรรมนูญ การเกิดขึ้นของบทบัญญัติในมาตรานี้มาจากการเคลื่อนไหวของกลุ่มพลังในสังคมที่เรียกร้องให้รัฐหันมาให้ความสำคัญกับพระพุทธศาสนามากขึ้นในฐานะศาสนาประจำชาติ แต่สุดท้ายกลุ่มพลังดังกล่าวไม่ประสบความสำเร็จในการผลักดันวาระดังกล่าวนี้  อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้รับรองหน้าที่ของรัฐในการอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนาและศาสนาอื่นๆ[3] บทบัญญัติในเรื่องนี้ยังดำรงอยู่ต่อไปในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จนกระทั่งมามีการเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บทบัญญัติในเรื่องนี้ได้มีเนื้อหาเพิ่มเติมโดยระบุให้รัฐมีหน้าที่มากกว่าเดิม โดยเข้ามาส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและเผยแผ่พระพุทธศาสนาเถรวาท และป้องกันไม่ให้มีการบ่อนทำลายพระพุทธศาสนาไม่ว่าในรูปแบบใด รวมถึงส่งเสริมให้พุทธศาสนิกชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการมาตรการหรือกลไกดังกล่าว[4]

สาเหตุที่มีการเพิ่มเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐในการส่งเสริมพระพุทธศาสนาเถรวาทที่แตกต่างจากศาสนาอื่นๆ นั้น ประกีรติ สัตสุต ให้ความเห็นว่า ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการขับเคลื่อนของกลุ่มพลังในสังคมที่มีอำนาจ รวมถึงการรักษาฐานที่มั่นของอำนาจของชนชั้นนำในสังคมไทย ดังจะเห็นได้ว่าการเปลี่ยนแปลงนี้มาพร้อมๆ กับการสร้างขบวนการของการเปลี่ยนแปลงกฎหมายคณะสงฆ์ครั้งใหญ่ในการนำอำนาจในการแต่งตั้งพระสังฆราช และพระสังฆาธิการระดับสูงเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์[5]

การเปลี่ยนแปลงภายในรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่เรื่องของการเปลี่ยนแปลงเฉพาะในโครงสร้างของบทบัญญัติ ด้วยการเพิ่มบทบัญญัติเรื่องใหม่เข้ามา แต่บ่อยครั้งการเปลี่ยนแปลงภายในของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญก็เกิดขึ้นมาจากการเปลี่ยนแปลงบทบาทหรือพลังในสังคม

การเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญไทย

รัฐธรรมนูญนั้นแตกต่างจากคน คนยิ่งมีอายุมากขึ้นศักยภาพและกำลังกายอาจจะลดลง แต่ระบอบรัฐธรรมนูญนั้นแตกต่างกัน ยิ่งการปกครองล่วงเลยเข้ามามีอายุเพิ่มมากขึ้นในความเป็นจริงแล้วระบอบการปกครองควรจะต้องได้มีการเรียนรู้มากขึ้นในการปรับตัวเข้าหาความท้าทายที่เกิดขึ้นได้เรื่อยๆ ทว่า สิ่งนี้อาจจะไม่สามารถนำมาใช้อธิบายกับระบอบรัฐธรรมนูญไทยได้อย่างเต็มที่ เพราะตลอด 91 ปีของระบอบรัฐธรรมนูญของไทยนั้น รัฐธรรมนูญโดยส่วนใหญ่มีอายุเฉลี่ยเพียง 4.5 ปีเท่านั้น และเกือบครึ่งหนึ่งของการปกครองประเทศไทยอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญชั่วคราวและการปกครองประเทศภายใต้คณะรัฐประหาร

ความเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญไทยเป็นผลพวงมาจากการรัฐประหารและความพยายามนำเศษเสี้ยวของการรัฐประหารมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรเพื่อความต่อเนื่องจากการรัฐประหาร กลไกเหล่านี้โดยสภาพแล้วเป็นการขัดกับหลักการของรัฐธรรมนูญที่ควรจะเป็นหรือเป็นอุดมคติของรัฐธรรมนูญ

ปรีดี พนมยงค์ ได้เคยอธิบายรัฐธรรมนูญอุดมคติว่าต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการ คือ รัฐธรรมนูญจะต้องเน้นให้ประชาชนมีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค ซึ่งปฏิญญาดังกล่าวสอดคล้องกับหลัก 6 ประการของคณะราษฎร ในหลักที่ 4 และหลักที่ 5[6] นอกจากนี้ ปรีดี พนมยงค์ ยังได้แสดงความเห็นอีกประการหนึ่งว่า รัฐธรรมนูญที่ดีควรจะต้องสอดคล้องกลไกการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยอีกด้วย[7]

ดังนี้ อาจจะกล่าวได้ว่าอุดมคติของรัฐธรรมนูญในสายตาของปรีดี พนมยงค์ จะต้องมีองค์ประกอบ 3 อย่าง คือ หลักความเสมอภาค หลักสิทธิและเสรีภาพ และหลักอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน

ในเรื่องความเสมอภาคนั้น ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายว่า ความเสมอภาค (egalité) หรือความสมภาคเป็นสภาวะที่มนุษย์มีความเป็นอิสระของตนเองเสมอกับเพื่อนมนุษย์คนอื่น ความเสมอภาคในแง่มุมนี้ มุ่งเน้นเฉพาะความเสมอภาคทางกฎหมาย ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่บุคคลมีสิทธิและหน้าที่ในกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลอื่นๆ  ไม่ใช่ความเสมอภาคทางเศรษฐกิจที่จะมีทรัพย์สินมากเท่าเทียมกัน[8]

ในสายตาของปรีดี พนมยงค์ ความเสมอภาคตามกฎหมายจะต้องมีความเสมอภาคในสิทธิ กล่าวคือ การมีสิทธิได้รับความคุ้มครองโดยกฎหมายเดียวกัน ภายใต้องค์กรตุลาการเดียวกัน และไม่ได้รับสิทธิแตกต่างกันไม่ว่าด้วยเหตุผลใด ในขณะเดียวกันบุคคลมีความเสมอภาคในหน้าที่ด้วยเช่นกัน กล่าวคือ บุคคลมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบต่อสังคมโดยรวมเหมือนกัน อาทิ หน้าที่ในการเสียภาษีอากร[9]

อย่างไรก็ดี จะเห็นได้ว่าภายหลังการรัฐประหารหลายครั้งที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะรับรองความชอบธรรมและนิรโทษกรรมการกระทำของคณะรัฐประหารเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดให้การกระทำของคณะรัฐประหารชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายแล้ว[10]

ส่วนในเรื่องของสิทธิและเสรีภาพ ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายว่า หลักความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (liberté) หมายถึงความเป็นอิสระที่บุคคลอาจจะทำการใดๆ ได้โดยไม่เป็นที่รบกวนละเมิดต่อสิทธิของบุคคลอื่น[11] โดยทั่วไปแล้วการรับรองสิทธิและเสรีภาพในที่นี้มีเป้าหมายเพื่อให้มนุษย์สามารถพัฒนาศักยภาพของตนเองได้อย่างเต็มที่ อาทิ เสรีภาพในตัวบุคคล หมายถึง การที่มนุษย์มีอิสระในตัวเองในการกระทำเรื่องใดๆ เกี่ยวกับร่างกายของตัวเองได้ การดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐไปจับกุมคุมขังหรือจำกัดเสรีภาพของบุคคลจะต้องอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายเท่านั้น[12]

การรับรองสิทธิและเสรีภาพถูกทำให้แย่ลงภายหลังจากการรัฐประหาร ในช่วงรัฐประหารประชาชนออกมาแสดงความคิดเห็นต่อต้านการรัฐประหารหรือออกมาชุมนุม แต่ด้วยผลของประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหารได้กำหนดให้ดำเนินคดีกับบุคคลเหล่านี้ แม้ว่าบุคคลเหล่านี้จะใช้สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ แม้ว่าจะเป็นการรับรองโดยรัฐธรรมนูญชั่วคราว อย่างไรก็ดี เมื่อคณะรัฐประหารพ้นจากอำนาจไป ไม่ได้ทำให้สถานการณ์ดังกล่าวดีขึ้น เพราะประกาศหรือคำสั่งดังกล่าวได้ถูกรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่อไปในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทำให้การคุกคามสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวยังคงถูกเลือกปฏิบัติต่อไป ดังจะเห็นได้จากการที่ในช่วงมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งยังคงมีผู้ต้องโทษจากการฝ่าฝืนคำสั่งของคณะรัฐประหารต้องไปต่อสู้คดีต่อไปในศาลทหารตามประกาศหรือคำสั่ง คสช.

มิเพียงเท่านั้นปฏิบัติการของประกาศหรือคำสั่ง คสช. ยังมีลักษณะเป็นการจำกัดสิทธิหรือเข้าไปแทรกแซงการจัดสรรผลประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติหลายประการ อาทิ การยกเว้นเขตผังเมืองหรือการออกประกาศหรือคำสั่งเพื่ออำนวยความสะดวกในเขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก สิ่งเหล่านี้เป็นการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายในสภาวะปกติที่คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การที่รัฐธรรมนูญรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของเรื่องเหล่านี้ ทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้สิทธิเพื่อต่อสู้คดีหรือเรียกร้องให้รัฐชดเชยได้อย่างเต็มที่

ในเรื่องสุดท้ายที่เป็นอุดมการณ์ของรัฐธรรมนูญตามแนวคิดของปรีดี พนมยงค์ก็คือ การให้อำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน หัวใจสำคัญของการมีอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชนก็คือ การยอมรับและรับรองให้ประชาชนเป็นที่มาของอำนาจองค์กรต่างๆ ภายในรัฐ ซึ่งองค์กรผู้ใช้อำนาจใดๆ ควรจะต้องมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยที่ยึดโยงอยู่กับประชาชน กล่าวคือ องค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐใดๆ ควรจะต้องได้รับความเห็นชอบจากประชาชนให้เข้ามาสู่อำนาจไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันสมาชิกวุฒิสภานั้น มาจากการแต่งตั้งโดย คสช. โดยคัดเลือกจากบุคคลในเครือข่ายของ คสช. ให้เข้ามาดำรงตำแหน่ง สภาพดังกล่าวทำให้หลายครั้งสมาชิกวุฒิสภาไม่ได้ทำหน้าที่ตามเจตจำนงหรือความต้องการของประชาชนอย่างตรงไปตรงมา

การเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นนั้น มาจากการเปิดโอกาสให้มีการใช้ระบอบการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยแอบแฝงเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่มีบทบาทเป็นกฎหมายสูงสุดที่กำหนดความสัมพันธ์ขององค์กรที่ใช้อำนาจรัฐและกำหนดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน สภาพดังกล่าวทำให้บ่อยครั้งรัฐธรรมนูญไม่สะท้อนคุณค่าของประชาธิปไตย และในทางกลับกันรัฐธรรมนูญเอื้อให้เกิดผลร้ายที่ขัดขวางต่อขบวนการประชาธิปไตย ซึ่งต่อต้านการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตย อาทิ การที่สมาชิกวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งลงมติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญหรือแม้แต่การที่ศาลรัฐธรรมนูญ อาจจะตีความให้การใช้อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญขัดกับรัฐธรรมนูญ

ดังจะเห็นได้ว่า นับตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2475 มาจนถึงปัจจุบันระบอบรัฐธรรมนูญไทยมีการเปลี่ยนแปลงมาอย่างต่อเนื่อง ทั้งเป็นผลมาจาการยกเลิกและประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่มากถึง 20 ครั้ง และการเพิ่มและขยายตัวของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่อง สิ่งเหล่านี้สะท้อนการเติบโตและเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญไทย รวมถึงเป็นภาพสะท้อนของกลุ่มพลังในสังคมไทยที่พยายามผลักดันวาระของของตัวเองเข้าไปในรัฐธรรมนูญ

ตลอดระยะเวลา 91 ปีของระบอบรัฐธรรมนูญไทยเหมือนจะยาวนาน แต่เมื่อเปรียบเทียบกับประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญทั่วโลก ก็จะเห็นได้ว่า ระบอบรัฐธรรมนูญไทยยังมีอายุน้อย การปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญจึงอาจจะผิดพลาดบ้างหรือเกิดปัญหาบ้าง แต่ระบอบรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยนั้น จะยอมให้ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุดได้แสดงเจตจำนงแก้ไขเปลี่ยนแปลง ให้การปกครองที่มีปัญหาได้รับการแก้ไขไปในทางที่ดีขึ้น เพราะท้ายที่สุดหัวใจของประชาธิปไตยที่อยู่ในรัฐธรรมนูญคือ การย้อนกลับมาตอบสนองต่อประชาชน ในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุดอยู่ดี

เชิงอรรถ

[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “เศรษฐกิจรัฐธรรมนูญ: พลวัตของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในทางเศรษฐกิจ,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/528.

[2] เพิ่งอ้าง.

[3] ดู สัมภาษณ์ประกีรติ สัตสุต ใน ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์, “พุทธศาสน์ปราศจากรัฐไม่ได้ฉันใด สงฆ์ไทยย่อมข้องเกี่ยวกับการเมืองฉันนั้น – คุยการเมืองเรื่องของสงฆ์กับประกีรติ สัตสุต,” the 101.world, 1 ธันวาคม 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก the101.world/prakirati-satasut-interview/.

[4] มาตรา 67 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.

[5] ดู ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์, อ้างแล้วใน เชิงอรรถที่ 3.

[6] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: เสรีภาพ เสมอภาค,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/529.

[7] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: กลไกการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 9 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/530.

[8] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (กรุงเทพฯ: สำนักงานทนายความพิมลธรรม, 2513), น. 18.

[9] สมคิด เลิศไพฑูรย์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6.

[10] มาตรา 279 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.

[11] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น.3.

[12] เพิ่งอ้าง, น.14.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความตอนแรก ประชาธิปไตย : ประชาธิปไตยสมบูรณ์ และประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ (ตอนที่ 1) ผู้เขียนได้เล่าถึงที่มาของคำว่า “ประชาธิปไตย” ในประเทศไทยว่ามีความเป็นมาเป็นไปอย่างไร โดยบทความเริ่มต้นจากการฉายภาพให้เห็นว่าในยุคก่อนที่จะมีการนำคำว่า “ประชาธิปไตย” มาใช้อย่างที่เข้าใจในความหมายปัจจุบัน ได้มีความพยายามอธิบายแนวคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยในหลายลักษณะทั้งผ่านถ้อยคำที่อธิบายระบบการปกครอง หรือองค์ประกอบของสิ่งที่เราจะเรียกว่าเป็นประชาธิปไตย อาทิ การปกครองโดยพระมหากษัตริย์มีอำนาจจำกัด การมีรัฐสภา และการมีรัฐธรรมนูญ ซึ่งหากลงไปในรายละเอียดทางวิชาการประเด็นเหล่านี้ก็ถกเถียงได้เช่นกันว่า ในรัฐหนึ่งหรือประเทศหนึ่งที่มีองค์ประกอบเหล่านี้จะเรียกว่าเป็นประชาธิปไตยแล้วหรือไม่

นอกจากนี้ ในช่วงท้ายของบทความ ก่อนผู้เขียนได้จบด้วยการเล่า คำว่า “ประชาธิปไตย” ที่ใช้อธิบายเข้าใจในปัจจุบันเกิดขึ้นได้อย่างไร แต่คำนิยามของประชาธิปไตยไม่เคยมีเพียงหนึ่งเดียว แต่มีเป็นร้อยเป็นพันความหมายขึ้นอยู่กับเป้าหมายและอุดมการณ์ของแต่ละบุคคล ซึ่งเป็นสิ่งที่มนุษย์ทุกคนหนีไม่พ้น เพราะในชีวิตประจำวันแล้วมนุษย์ทุกคนติดอยู่ในโลกของการนิยามความหมาย และให้ความหมายสม่ำเสมอ ซึ่งส่งผลให้แต่ละคนรักหรือชอบพอในประชาธิปไตยแตกต่างกัน เพราะมีความหมายของประชาธิปไตยที่แตกต่างกัน[1]

อย่างไรก็ดี ในบทความนี้จุดหมายสำคัญของผู้เขียนนั้นไม่ได้มุ่งหมายจะเล่าเรื่องการนิยามโดยตรง แต่ต้องการจะเล่าถึงประชาธิปไตยแบบมีคุณศัพท์หรือก็คือ แนวคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยที่มีการใส่ส่วนขยายต่างๆ เข้าไป โดยผู้เขียนจะขอเล่าถึงประชาธิปไตยสมบูรณ์ ซึ่งเป็นรูปแบบประชาธิปไตยในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส และแนวคิดประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายอื่นๆ ในไทยซึ่งผู้เขียนจะชวนมาวิเคราะห์ให้เห็นนัยทางการเมืองบางอย่างของประชาธิปไตยเหล่านี้

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยาย การขยายความเพื่ออธิบายเป้าหมายทางการเมือง

คำว่า “ประชาธิปไตย” นั้นก็เหมือนกับคำนามอื่นๆ ทั่วไป กล่าวคือ คำนามเหล่านี้สามารถใส่คำคุณศัพท์เข้าไปเพื่อเป็นส่วนขยายเพื่อให้ทราบรายละเอียดหรือเน้นย้ำนัยบางอย่างของคำนามเหล่านั้น ซึ่งหนึ่งในประเด็นเกี่ยวกับการนิยามคำว่า “ประชาธิปไตย” ที่นักรัฐศาสตร์และนักวิชาการที่สนใจประเด็นเรื่องประชาธิปไตยสังเกตเห็นก็คือ ความพยายามทางการเมืองที่จะใส่คุณศัพท์มาต่อท้ายคำว่า “ประชาธิปไตย” ในรูปแบบต่างๆ ซึ่งลักษณะของการกระทำแบบนี้จะถูกเรียกว่า “ประชาธิปไตยที่มีคำคุณศัพท์” (Democracy with Adjectives)[2] ซึ่งคำคุณศัพท์ที่ถูกใส่เข้าไปมีส่วนที่ทำให้ความหมายของประชาธิปไตยแตกต่างและผันแปร ทำให้เกิดถามว่าสิ่งนี้คือ ประชาธิปไตยจริงๆ ใช่หรือไม่

การใส่คำคุณศัพท์เพื่อทำหน้าที่เป็นส่วนขยายของประชาธิปไตยนั้นมีหลายลักษณะ ส่วนหนึ่งเป็นกลุ่มคำแบบดั้งเดิมเพื่ออธิบายถึงระบอบการปกครองของประชาธิปไตย เช่น ประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (Parliamentary Democracy) ซึ่งหมายถึงระบอบการปกครองประชาธิปไตยที่มีองค์กรสำคัญแบบรัฐสภาเป็นกลไกสำคัญในการปกครอง ประชาธิปไตยทางตรง (Direct Democracy) ซึ่งหมายถึงระบอบประชาธิปไตยที่ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถใช้อำนาจอธิปไตยของตนเองโดยตรงในการตัดสินใจหรือมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยเข้าไปตัดสินใจด้วยตัวประชาชนเอง

ในอดีตประชาธิปไตยทางตรงถูกใช้ในกรีก และยังคงใช้ในบางประเทศที่มีประชากรไม่มากในการตัดสินใจเรื่องสำคัญๆ ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ซึ่งมีลักษณะคล้ายๆ กันกับประชาธิปไตยทางตรงที่ให้ความสำคัญกับประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง และประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) ซึ่งนัยหนึ่งหมายถึงประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีการมอบอำนาจอธิปไตยกับผู้แทนของประชาชนในสภาไปใช้อำนาจอธิปไตยแทน

ในบางครั้งคำคุณศัพท์ของประชาธิปไตยอาจจะถูกใช้เพื่อนำเสนอแนวคิดประชาธิปไตยเพื่อตอบสนองต่อระบอบการปกครองอื่นๆ ที่เมื่อพิจารณาแล้วจริงๆ ไม่ใช่ประชาธิปไตย ซึ่งเราจะได้ยกตัวอย่างต่อไปในประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายอื่นๆ ในประเทศไทย

ประชาธิปไตยสมบูรณ์

เราอาจจะพิจารณาได้ว่า “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” ก็เป็นรูปแบบหนึ่งของการใส่คำคุณศัพท์ให้กับประชาธิปไตย ประชาธิปไตยสมบูรณ์เป็นแนวคิดของปรีดี พนมยงค์ เป็นการให้ความหมายและคุณค่าของประชาธิปไตยในลักษณะที่เป็นแบบบูรณาการแบบองค์รวม[3] โดยเป็นการพิจารณาประชาธิปไตยทั้งในทางการเมือง แต่ประชาธิปไตยควรจะต้องเป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และสังคมจะต้องมีทรรศนะหรือความรู้สึกนึกคิดของคนในสังคมที่เป็นประชาธิปไตยด้วย

เมื่อพิจารณาลงไปในรายละเอียดของประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดีแล้ว ความสมบูรณ์ในทรรศนะของปรีดีเป็นผลสืบเนื่องมาจากการวิเคราะห์ภายใต้หลักการของ ‘ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย’ (Democratic Scientific Socialism) ซึ่งเป็นหลักคิดเฉพาะตัวของปรีดี[4]

แนวทางการวิเคราะห์นี้ ปรีดีสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม มาโดยตลอด ทั้งนี้ปรีดีได้แบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 3 ส่วนที่ประกอบกัน คือ ส่วนที่หนึ่งที่เป็นโครงสร้างส่วนล่างซึ่งเป็นโครงสร้างทางเศรษฐกิจ และส่วนที่สองคือโครงสร้างส่วนบนซึ่งเป็นโครงสร้างทางการเมือง โดยทั้งสององค์ประกอบนี้สามารถสะท้อนและมีผลกระทบต่อกัน และองค์ประกอบส่วนที่สามเป็นองค์ประกอบทางจิตใจที่เปรียบเสมือนจิตวิญญาณของสังคม คือ ทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย[5]

การจะทำให้สังคมใดสังคมหนึ่งที่จะเป็นประชาธิปไตยได้จะต้องประกอบด้วยองค์ประกอบทั้งสามประการจึงจะเป็นสังคมประชาธิปไตยที่แท้จริง โดยปรีดีได้ตระหนักว่า ถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้[6]

ดังนี้ ทรรศนะของปรีดีต่อการอภิวัฒน์การเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามจึงเป็นความพยายามเปลี่ยนแปลงการปกครองให้เป็นประชาธิปไตย ในขณะเดียวกัน การวางแผนเพื่อประกาศใช้เค้าโครงการเศรษฐกิจจึงเป็นความพยายามที่จะให้เกิดประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ โดยเมื่อเกิดองค์ประกอบทั้งสองอย่างจะทำให้ประชาชนค่อยๆ พัฒนาทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยให้เกิดขึ้น และสร้างองค์ประกอบทางจิตใจให้เกิดขึ้นกับประชาชนทุกๆ คน ซึ่งองค์ประกอบนี้จะทำนุบำรุงประชาธิปไตยให้มั่นคง[7]

เป้าหมายของประชาธิปไตยสมบูรณ์ที่มีองค์ประกอบทั้งสามประการทำให้สังคมมนุษย์กลายเป็นสังคมที่มนุษย์มีศักดิ์ศรีในความเป็นมนุษย์และมีความเสมอภาคกับเพื่อนมนุษย์ในสังคม และมีสิทธิและเสรีภาพตามระบอบประชาธิปไตย และมนุษย์ในสังคมนั้นจะต้องร่วมมือกันฉันพี่น้องโดยปราศจากการกดขี่และเบียดเบียนกัน

ดังจะเห็นได้ว่าเป้าหมายของประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดีนั้นเป็นไปเพื่อสร้างหลักการแห่งคำอธิบายที่สะท้อนภาพของสังคมอุดมคติในระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นควรจะประกอบไปด้วยหลักการในลักษณะใดบ้าง โดยเฉพาะเป้าหมายสำคัญคือ ความต้องการให้ระบบเศรษฐกิจช่วยค้ำจุนการใช้ชีวิตของมนุษย์ให้สามารถใช้สิทธิและเสรีภาพได้อย่างเต็มที่

ตามนัยนี้เราอาจจะยังกล่าวได้ว่า แนวคิดประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดีเป็นลักษณะส่วนหนึ่งของวิธีคิดที่พูดถึงระบอบประชาธิปไตย

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายอื่นๆ ในประเทศไทย

ลักษณะของประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายนั้น บ่อยครั้งถูกใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการสื่อสารทางการเมืองหรือเพื่อสร้างความชอบธรรมทางการเมือง รวมถึงกีดกันการดำเนินการใดๆ ที่แตกต่างจากแนวคิดของประชาธิปไตยที่ถูกสื่อสารออกไป มิเพียงเท่านั้นประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายยังถูกนำไปใช้เพื่อเป็นกลไกในการทำลายผู้เห็นต่างทางการเมืองได้เช่นกัน

ในบรรดาแนวคิดเรื่องประชาธิปไตยที่มีการเพิ่มเติมคำคุณศัพท์ทั้งหลายนั้น มีอยู่จำนวนหนึ่งที่น่าสนใจและควรถูกหยิบนำมาพูดถึงในบริบทของประเทศไทย

คำแรกที่ควรถูกหยิบยกมาพูดถึงก็คือ ประชาธิปไตยแบบไทย (Thai-style Democracy) คือ แนวคิดที่ถูกนำเสนอโดยชนชั้นนำและนักคิดสายอนุรักษนิยมในประเทศไทย เพื่อสร้างบริบทเฉพาะของประชาธิปไตยแบบไทยให้แตกต่างไปจากประชาธิปไตยที่ปรากฏในประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะไม่เหมือนกับประชาธิปไตยแบบตะวันตก[8]

ชนชั้นนำและนักคิดสายอนุรักษนิยมไม่ได้ปฏิเสธแนวคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยว่าเป็นของไม่ดี ในทางตรงกันข้ามประชาธิปไตยที่เหมาะสมควรจะต้องถูกปรับให้เหมาะสมกับวัฒนธรรมประเพณีของชาติไทยที่มีแกนกลางอยู่ที่สถาบันกษัตริย์เป็นศูนย์กลางของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมีความชอบธรรมมาตั้งแต่ดั้งเดิมและอยู่เหนือราษฎร ในขณะที่ราษฎรทุกคนนั้นมีฐานะที่เท่าเทียมกัน และหากแบ่งแยกราษฎรออกแล้วจึงเหลือเพียงแต่ราษฎรที่ภักดีและไม่ภักดีเท่านั้น

ในขณะเดียวกันชนชั้นนำและนักคิดสายอนุรักษนิยมยังพยายามอธิบายว่าประชาธิปไตยแบบไทยมีมาก่อนการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม โดยเกิดขึ้นนับตั้งแต่สมัยพ่อขุนรามคำแหงประดิษฐ์ศิลาจารึกขึ้นเพื่อเป็นหลักประกันทางสังคม ซึ่งเน้นย้ำบทบาทของประชาธิปไตยแบบไทยที่มีความผูกพันกับสถาบันกษัตริย์[9]

มิเพียงเท่านั้นประชาธิปไตยแบบไทยๆ ยังคาดหวังให้บทบาทผู้นำมีความเด็ดขาดและในขณะเดียวกันก็ต้องมีเมตตาธรรมปกครองประเทศแบบบิดาปกครองบุตร ซึ่งการประกอบสร้างตัวตนในลักษณะนี้ประสบความสำเร็จในการเข้าสู่อำนาจเพื่อปกครองประเทศไทยของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หน้าที่ของประชาชนจึงเป็นเพียงการทำตามคำสั่งของรัฐและสังคมกำหนดไว้เท่านั้น[10]

ประชาธิปไตยแบบมีคำคุณศัพท์อีกคำหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ “ประชาธิปไตยสุจริต” ซึ่งเป็นอุดมการณ์ประชาธิปไตยที่พรรคประชาธิปัตย์มักจะนำเสนอในแคมเปญการหาเสียง แต่เมื่อพิจารณาหรือพยายามศึกษาความหมายของประชาธิปไตยสุจริตแล้ว เราจะไม่พบว่า ประชาธิปไตยสุจริตคืออะไร แต่หลายครั้งที่พรรคประชาธิปัตย์ประกาศแคมเปญหาเสียงเลือกตั้งจะพบว่าผู้ปราศรัยของพรรคประชาธิปัตย์มักจะกล่าวถึงว่าจุดยืนของพรรคการเมืองนี้คือมี ประชาธิปไตยสุจริต

ตัวอย่างของการปราศรัยในลักษณะนี้คือ เมื่อครั้ง นายจุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์ ในฐานะหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ได้กล่าวปราศรัยเมื่อเวลา 9.00 น. วันที่ 13 มี.ค. 2566 ที่โรงแรม พูลแมน คิง เพาเวอร์ กรุงเทพฯ (รางน้ำ) เครือมติชนจัดแคมเปญ “มติชน: เลือกตั้ง 2566 บทใหม่ประเทศไทย” เปิด 5 เวที 10 ยุทธศาสตร์ 2 กลยุทธ์ ซึ่งเป็นเวทีแรก ประชันนโยบาย “ย้ำจุดยืน ชูจุดขาย ประกาศจุดแข็ง” ที่มีตัวแทนจาก 8 พรรคการเมืองร่วมขึ้นเวทีประชันนโยบาย

นายจุรินทร์ได้เน้นย้ำว่า หนึ่งในจุดแข็งของพรรคประชาธิปัตย์คือ “ประชาธิปไตยสุจริต ซึ่งประชาธิปไตยสุจริตเท่านั้นที่จะรักษาประชาธิปไตยไว้ได้ เพราะไม่ว่าจะมีการทำรัฐประหารกี่ครั้ง เกือบจะทุกครั้งที่อ้างเงื่อนไขการทุจริต แล้วยึดอำนาจ” แต่เมื่อเราพยายามทำความหมายของคำว่า “ประชาธิปไตยสุจริต” แล้วก็ไม่อาจจะเข้าใจความหมายของประชาธิปไตยสุจริตได้อยู่ดี แต่หากให้คาดเดาความหมายของคำประชาธิปไตยสุจริตแล้ว น่าจะเป็นคำที่ถูกนำมาใช้เป็นนัยทางการเมืองเพื่อโจมตีการบริหารราชการแผ่นดินของพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้าม

อีกคำหนึ่งของ “ประชาธิปไตย” แบบมีคำคุณศัพท์ที่น่าสนใจและนำมาสู่ข้อถกเถียงในสังคมไทยก็คือ คำว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ดูเผินๆ คำนี้น่าจะหมายถึงระบอบการปกครองแบบระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) แต่ในความเป็นจริงคำๆ นี้มีนัยที่พิเศษไปกว่านั้น

หากพิจารณาคำในภาษาอังกฤษที่ถูกนำมาใช้แปลระบอบการปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข คือ Democratic form of Government with the King as Head of State ซึ่งเป็นคำแปลอย่างเป็นทางการที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับภาษาอังกฤษของประเทศไทยมาโดยตลอดคำนี้สะท้อนนัยพิเศษ

คำว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” เป็นคำที่มาจากข้อความว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ซึ่งมักจะปรากฏในมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญไทยหลายๆ ฉบับ

หากพิจารณาผิวเผินคำว่า “อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ควรจะเป็นคำคุณศัพท์ที่เข้ามาขยายคำว่า “ประชาธิปไตย” แต่หากพิจารณาลงไปในบริบททางประวัติศาสตร์แล้วจะเห็นได้ว่า คำคำนี้แต่เดิมไม่ได้มีสถานะเป็นคำเดียวกัน โดยหากพิจารณาใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่พยายามใส่ระบอบการปกครองเข้ามาในรัฐธรรมนูญ และพูดถึงสถานะของพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐแล้วจะเห็นได้ว่าข้อความที่รัฐธรรมนูญใช้จะระบุว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข”[11] และใช้มาในลักษณะนี้เรื่อยๆ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ซึ่งบัญญัติว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข”[12] โดย ไม่มีการเว้นวรรคระหว่างคำว่า ‘ประชาธิปไตย’ และ ‘มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข’ และกลายมาเป็น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 ซึ่งบัญญัติว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข”[13]

การเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อยดังกล่าวนั้นมีนัยสำคัญ เพราะการเติมส่วนขยายเข้าไปจากในครั้งแรกที่ข้อความทั้งสองแยกออกจากกันเป็นการเน้นย้ำว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ไม่ใช่ประชาธิปไตยเฉยๆ ที่มีประมุขของรัฐเป็นพระมหากษัตริย์ แต่เป็นระบอบการปกครองอีกแบบหนึ่ง รวมถึงเป็นคำสะท้อนให้การหลอมรวมกันของระบอบการปกครอง 2 ระบอบที่ต่อสู้แย่งชิงอำนาจทางการเมืองกันระหว่างระบอบประชาธิปไตยและระบอบกษัตริย์เดิม[14]

มิเพียงเท่านั้นหากพิจารณาในแง่บริบทของการเกิดขึ้นของคำนี้ในรัฐธรรมนูญจะเห็นได้ว่า คำคำนี้เป็นคำพิเศษที่เกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหารและแย่งชิงความหมาย แย่งชิงอำนาจนำ ระหว่างอำนาจเก่าและอำนาจใหม่ และเป็นภาพสะท้อนของประชาธิปไตยแบบไทยที่จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ พยายามสนับสนุน[15]

“ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” หลายครั้งถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง นัยหนึ่งเพราะประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตอกย้ำประชาธิปไตยแบบไทยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นศูนย์กลางของแนวคิด ระบอบการปกครองที่แตกต่างนี้จึงไม่ยอมรับต่อความแตกต่าง ความหลากหลาย และการแสดงความคิดเห็นที่ต่อต้านต่อสถาบันกษัตริย์ในระบอบดังกล่าว

ดังเช่นในกรณีคำพิพากษาศาลฎีกาคดีหมายเลขแดงที่ คมจ. 5/2566 ซึ่งศาลฎีกาพิพากษาเพิกถอนสิทธิในการสมัครรับเลือกตั้งของ นางสาวพรรณิการ์ วานิช เนื่องจากขัดมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรงโดยไม่ธำรงรักษาไว้ซึ่งระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขมา ซึ่งหากเป็นสังคมประชาธิปไตยทั่วไป การแสดงออกใดๆ ย่อมเป็นสิทธิและเสรีภาพของประชาชน แต่การที่ศาลฎีกาเลือกจะตัดสินติดในลักษณะดังกล่าวย่อมสะท้อนว่าศาลฎีกาเข้าใจนัยของสถาบันกษัตริย์ในระบอบการปกครองนี้ที่แตกต่างจากประชาธิปไตยทั่วไป

จากข้างต้นทั้งหมดจะเห็นได้ว่า “ประชาธิปไตย” นั้นมีนัยทางการเมืองบางประการที่น่าสนใจ และเป็นพื้นที่ยื้อแย่งทางอำนาจการเมืองในการนิยามประชาธิปไตยลักษณะต่างๆ รวมถึงหลายครั้งประชาธิปไตยแบบมีคำคุณศัพท์ไม่ได้มีแนวคิดหรือหลักการเบื้องหลัง (แตกต่างจากกรณีของประชาธิปไตยสมบูรณ์ที่มีความพยายามอธิบายแนวคิดเบื้องหลังไว้)

ดังจะเห็นได้จาก ‘ประชาธิปไตยสุจริต’ แต่เป็นการหยิบยกคำเพื่อสร้างนัยทางการเมือง หรือประชาธิปไตยแบบไทยหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่ดูเผินๆ คำนี้จะไม่ได้มีความหมายแฝง แต่หากตระหนักถึงอำนาจของถ้อยคำแล้วประชาธิปไตยดังกล่าวนั้นซ่อนนัยทางการเมืองของการช่วงชิงอำนาจ และท้ายที่สุดจะเห็นได้ว่า “ประชาธิปไตยแบบมีคำคุณศัพท์” บ่อยครั้งมักจะถูกนำมาใช้บิดพลิ้ว เนื่องจากคำเหล่านี้ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจงหรือคำอธิบายประกอบ จึงมีแนวโน้มที่จะถูกหยิบใช้อย่างอิสระไปตามสถานการณ์[16]

เชิงอรรถ

[1] ประจักษ์ ก้องกีรติ, ประชาธิปไตยในยุคเปลี่ยนผ่าน: รวมบทความว่าด้วยประชาธิปไตย ความรุนแรง และความยุติธรรม, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2558), น.37-38.

[2] เรื่องเดียวกัน, น.42.

[3] ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล “แนวคิดว่าด้วยประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดี พนมยงค์” จากงานเสวนาเรื่อง “เค้าโครงเศรษฐกิจกับประชาธิปไตยสมบูรณ์” เนื่องในวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2556 ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ อ้างใน วรรณภา ติระสังขะ, (17 กันยายน 2563), “ประชาธิปไตยสมบูรณ์ ของปรีดี พนมยงค์,” [Online] สืบค้นเมื่อ 1 ตุลาคม 2566.

[4] เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, “ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์,” ใน ปรีดีปริทัศน์ ปาฐกถาชุดปรีดี พนมยงค์ อนุสรณ์ (กรุงเทพฯ: เทียนวรรณ, 2526), น.127.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, (15 มิถุนายน 2563),“มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์,” [Online] สืบค้นเมื่อ 1 ตุลาคม 2566.

[6] เรื่องเดียวกัน.

[7] เรื่องเดียวกัน.

[8] ประจักษ์ ก้องกีรติ, ประชาธิปไตย: หลากความหมาย หลายรูปแบบ, (พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ศยาม, 2562) น.185.

[9] เรื่องเดียวกัน, น.185-186.

[10] เรื่องเดียวกัน, น.186.

[11] มาตรา 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492.

[12] มาตรา 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521.

[13] มาตรา 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534.

[14] สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล, ความหมายและความเป็นมาของ “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”, (หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 17 สิงหาคม 2539).

[15] เรื่องเดียวกัน.

[16] ดู ประจักษ์ ก้องกีรติ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น.185.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 กันยายน 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบรรดาคำศัพท์ทางการเมืองทั้งหลาย คำๆ หนึ่งที่หลายคนน่าจะรู้จักก็คือ คำว่า “ประชาธิปไตย” ซึ่งเป็นคำที่เห็นอยู่ทั่วไปตามหัวข้อข่าวการเมือง รวมถึงในหน้าสื่อออนไลน์ต่างๆ หากพิจารณาเพียงผิวเผินอาจจะดูเหมือนว่า คำว่า “ประชาธิปไตย” เป็นคำที่พูดแล้วคนมีความเข้าใจต้องตรงกันเป็นไปในทิศทางเดียวกัน

แต่ในความเป็นจริงคำว่า “ประชาธิปไตย” อาจจะมีความสลับซับซ้อนมากกว่านี้ รวมถึงตัวนิยามไม่ได้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นเฉยๆ หากแต่มันมีบริบทของการเกิดขึ้นโดยเป็นเรื่องในทางการเมืองและการช่วงชิงความหมาย เพราะโดยเนื้อแท้การนิยามความหมายใดๆ ล้วนเป็นกิจกรรมทางการเมืองชนิดหนึ่งและตัวผู้ให้คำนิยามก็มีเจตจำนงทางการเมืองอยู่เบื้องหลังเสมอ[1] ซึ่งเป็นสิ่งที่บทความนี้ต้องการจะนำเสนอและชวนทำความเข้าใจบริบทของประชาธิปไตย ประชาธิปไตยสมบูรณ์ และประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ

ก่อนหน้าจะมีคำว่า “ประชาธิปไตย”

ในอดีตก่อนการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 ประเทศไทยไม่ได้มีคำที่ใช้เรียกระบอบการปกครองแบบที่เข้าใจในปัจจุบันว่า “ประชาธิปไตย” มาก่อน ในเวลานั้นชนชั้นนำสยามหรือปัญญาชนหัวก้าวหน้าของสยามโดยส่วนใหญ่มักจะใช้คำอธิบายระบอบที่ต่อมาเรียกว่า ประชาธิปไตยไปในลักษณะต่างๆ[2] อาทิ

ใน คำกราบบังคมทูลถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 (พ.ศ. 2427) ของกลุ่มเจ้านายและข้าราชการที่นำโดยพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าปฤษฎางค์ ซึ่งปฏิบัติราชการอยู่ในทวีปยุโรปขณะนั้น ได้มีการจัดทำข้อเสนอในการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศต่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยเสนอให้ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสู่ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยในข้อเสนอครั้งนั้นคำที่คณะเจ้านายและข้าราชการเสนอใช้เรียกระบอบประชาธิปไตยคือคำว่า “คอนสติตูชาแนลโมนากี” ซึ่งถูกอธิบายในเชิงว่าเป็นการปกครองที่พระมหากษัตริย์ลงมาอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญโดยรัฐบาลทำการปกครองแทน[3] หรือ

ใน พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ. 1247 ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงอธิบายระบบการปกครองของประเทศไทยในเวลานั้นกับประเทศอังกฤษ และอธิบายถึงกระบวนการออกกฎหมายหรือกระบวนการนิติบัญญัติ (legislative) ของประเทศอังกฤษซึ่งมี “เฮาสออฟปาลียเมนต” (House of Parliament)[4] หรือรัฐสภาแบบที่เราเข้าใจในปัจจุบัน ซึ่งพระราชดำรัสดังกล่าวเป็นการอธิบายถึงรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบอังกฤษ โดยการอธิบายถึงองค์ประกอบที่ใช้อำนาจอธิปไตยในลักษณะต่างๆ โดยไม่ได้มีการเรียกชื่อระบอบการปกครอง

นอกเหนือจากพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวแล้ว มีปัญญาชนสยามอีกคนหนึ่งที่นำรัฐสภามาใช้อธิบายระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยก็คือ เทียนวรรณ (ต.ว.ส. วัณณาโภ) ในงานเขียนที่ชื่อว่า “ว่าด้วยฝันละเมอ แต่มิใช่นอนหลับ” (พ.ศ. 2447) เทียนวรรณ ได้พูดถึงข้อเสนอในการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศของตัวเองโดยพูดถึงในข้อที่ 28 ว่า “จะตั้งปาลิเมน อะนุญาตให้มีหัวหน้าราษฎรมาพูดธุระชี้แจงของตนแก่รัฐบาลได้, ในข้อที่มีคุณแลมีโทษทางความเจริญแลไม่เจริญนั้นๆ ได้ตามเวลาที่กำหนดอะนุญาตไว้”[5]

การอธิบายเกี่ยวกับระบอบการปกครองประชาธิปไตยในประเทศไทย โดยไม่มีคำที่เรียกชื่อระบอบนี้อย่างเป็นทางการที่เป็นที่ยอมรับแพร่หลาย แม้กระทั่งในช่วงใกล้จะเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ตัวอย่างเช่น การเรียกระบอบการปกครองแบบลิมิเต็ดมอนากี้ (Limited Monarchy) โดยกลุ่มผู้กบฏ ร.ศ. 130[6]

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ว่าเค้าความคิดของรากฐานคำว่า “ประชาธิปไตย” จะไม่เคยปรากฏมาก่อน หากพิจารณาย้อนไปในอดีตได้ปรากฏการใช้คำว่า “ประชาธิปตัย” บ้างแล้วในประเทศไทยในงานเขียนของ ก.ศ.ร. กุหลาบ (กุหลาบ ตฤษณานนท์) ในหนังสือพิมพ์สยามออปเซอร์เวอร์ในช่วง พ.ศ. 2437 โดย ก.ศ.ร. กุหลาบ ประดิษฐ์ใช้คำว่า “ประชาธิปตัย” และ “ปชาธิปไตย์” เพื่ออธิบายและเรียกรัฐบาลที่ไม่มีกษัตริย์ โดยเฉพาะในบริบทของประเทศฝรั่งเศส ซึ่งมีการสันนิษฐานว่า ก.ศ.ร. กุหลาบ อาจจะประดิษฐ์คำนี้จากการถอดรากศัพท์จากคำว่า “Democracy” ในภาษาอังกฤษ[7] และปัญญาชนสยามอีกคนหนึ่งที่มีการนำคำนี้มาใช้ก็คือ นายปรีดี พนมยงค์ (หลวงประดิษฐ์มนูธรรม) โดยใช้คำว่า “ประชาธิปตัย” เพื่ออธิบายระบบการปกครองแบบสาธารณรัฐ[8]

แม้กระทั่งในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นวันที่เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม ในประกาศคณะราษฎรฉบับที่ 1 ก็มิได้มีการตั้งชื่อให้กับระบอบการปกครองที่ต่อมาถูกเรียกว่า “ประชาธิปไตย” แต่อย่างใด หากแต่เป็นคณะราษฎรที่ได้ฉายภาพระบอบการปกครองใหม่ที่จะเกิดขึ้นมา ส่วนการใช้คำว่าประชาธิปตัยยังคงถูกอธิบายในแง่ของการปกครองแบบสาธารณรัฐ ดังปรากฏในข้อความว่า

“…คณะราษฎรเห็นว่าการที่จะแก้ความชั่วร้ายนี้ได้ ก็โดยที่จะต้องจัดการปกครองโดยมีสภา จะได้ช่วยกันปรึกษาหารือหลายๆ ความคิด ดีกว่าความคิดเดียว ส่วนผู้เป็นประมุขของประเทศนั้น คณะราษฎรไม่ประสงค์ทำการแย่งชิงราชสมบัติ ฉะนั้นจึงได้ขอเชิญกษัตริย์องค์นี้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต่อไป แต่จะต้องอยู่ภายใต้กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน จะทำอะไรโดยลำพังไม่ได้ นอกจากด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร คณะราษฎรได้แจ้งความประสงค์นี้ให้กษัตริย์ทราบแล้ว เวลานี้ยังอยู่ในความรับตอบ ถ้ากษัตริย์ตอบปฏิเสธหรือไม่ตอบภายในกำหนดโดยเห็นแก่ส่วนตนว่าจะถูกลดอำนาจลงมาก็จะได้ชื่อว่าทรยศต่อชาติ และก็เป็นการจำเป็นที่ประเทศจะต้องมีการปกครองแบบอย่างประชาธิปตัย กล่าวคือ ประมุขของประเทศจะเป็นบุคคลสามัญซึ่งสภาผู้แทนราษฎรได้เลือกตั้งขึ้น อยู่ในตำแหน่งตามกำหนดเวลา…”

จากข้อความข้างต้นจะเห็นได้ว่า ระบอบการปกครองใหม่ที่คณะราษฎรได้สถาปนาขึ้นมานั้นยังไม่ถูกเรียกว่า “ประชาธิปไตย”

ในแง่ของการอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองจะพบว่า ในเอกสารของนายปรีดี พนมยงค์ บางส่วนได้มีการเรียกชื่อระบอบการปกครองใหม่นี้ว่า “ระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ” ซึ่งเป็นผลมาจากคณะราษฎรประสงค์จะเปลี่ยนแปลงการปกครอง และคณะราษฎรได้ขอพระราชทานธรรมนูญการปกครองแผ่นดินตามที่คณะราษฎรได้ร่างถวาย ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงยอมตามคำขอของคณะราษฎร[9]

คำว่าประชาธิปไตยมาจากไหน

ดังจะเห็นได้ว่าชนชั้นนำและปัญญาชนไทยมีความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบการปกครองที่ในเวลาต่อมาเรียกว่า “ประชาธิปไตย” การเข้าใจถึงระบอบการปกครองนี้ลึกซึ้งถึงขนาดว่ามีการต่อสู้กันทางความคิดในกลุ่มชนชั้นนำและปัญญาชนไทย อาทิ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อครั้งทรงยังดำรงพระอิสริยยศเป็นมกุฎราชกุมารได้ทรงมีพระราชนิพนธ์ติเตียนความคิดเกี่ยวกับการปกครองโดยใช้ “ปาลิเมนต์” หรือ “รัฐสภา” โดยในบทความชื่อว่า “ปาลิเมนต์” 

พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงวิพากษ์วิจารณ์ว่าระบบรัฐสภามีข้อเสียอย่างไรและรัฐบาลที่ไม่มีรัฐสภาจะมีข้อดีอย่างไร โดยเน้นไปในเชิงข้อเสียของระบบดังกล่าวว่าทำให้เกิดความเชื่องช้าไม่รวดเร็วเมื่อเปรียบกับรัฐบาลที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขสูงสุดที่มีอำนาจตัดสินใจเด็ดขาดแบบระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์[10] พระบรมราชาธิบายดังกล่าวข้างต้นสะท้อนการต่อสู้และช่วงชิงอำนาจในการแสดงความเห็นต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว

ในขณะเดียวกันปัญญาชนและชนชั้นนำสยามบางส่วนที่ได้รับการศึกษาแบบตะวันตก ได้เริ่มมีภาพของการปกครองในระบอบที่ต่อมาจะเรียกว่าประชาธิปไตย ดังปรากฏในคำให้การของข้าราชการทหารที่เข้าร่วมแผนก่อการกบฏในปี ร.ศ. 130 ซึ่งให้เหตุผลว่าการเข้าร่วมกบฏในครั้งนี้ก็เพื่อต้องการจะได้ชื่อว่าเป็นหนึ่งในผู้เรียกร้องให้มีที่ประชุมราษฎร[11] หรือก็คือ รัฐสภา

ดังนี้ อาจจะกล่าวได้ว่าในช่วงแรกการเข้ามาของสิ่งที่ต่อไปจะเรียกว่า ระบอบประชาธิปไตยนั้นมีภาพแทนเป็นการปกครองโดยมีรัฐธรรมนูญหรือที่ในเวลานั้นเรียกทับศัพท์ว่า “คอนสติตูชัน” และการมีรัฐสภา ซึ่งในเวลานั้นเรียกทับศัพท์ว่า “ปาลิเมนต์” โดยมีเพียง ก.ศ.ร. กุหลาบ และนายปรีดี พนมยงค์ที่พยายามจะให้ชื่อระบอบการปกครองนี้ แต่ชื่อทั้งสองยังไม่เป็นที่แพร่หลายในสังคมไทย

คำว่า “ประชาธิปไตย” เริ่มต้นใช้อย่างเป็นรูปเป็นร่างครั้งแรกโดยนักคิดและปัญญาชนคนสำคัญของไทยคือ พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ หรือพระนามเดิมหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ซึ่งเป็นนักคิดและปัญญาชนคนสำคัญที่มีส่วนในการประดิษฐ์คำทางการเมืองไทยจำนวนมาก อาทิ รัฐธรรมนูญ[12]

สาเหตุที่การใช้คำของกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ได้รับการยอมรับและแพร่หลายมากกว่าบุคคลก่อนหน้านี้ ก็ด้วยกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ทรงเป็นนักหนังสือพิมพ์ โดยเมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ทรงเล็งเห็นว่าจำเป็นต้องมีคิดศัพท์ใหม่สำหรับระบอบการปกครองใหม่ เพื่อให้ประชาชนมีความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบการปกครองใหม่มากขึ้น ดังได้ทรงแสดงเจตนารมณ์ในการตั้งหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่า

“เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ข้าพเจ้ารู้สึกถึงความจำเป็นที่จะต้องคิดศัพท์ใหม่ขึ้นใช้สำหรับศัพท์การเมือง คำเหล่านั้นและความหมายของคำเหล่านั้นจะได้ไปถึงประชาชนคนไทย ข้าพเจ้าก็ได้จัดตั้งหนังสือพิมพ์ ‘ประชาชาติ’ ขึ้น เพื่อเผยแพร่ระบอบรัฐธรรมนูญและระบอบประชาธิปไตย โดยนำเอาคำที่คิดขึ้นนั้นมาใช้ด้วย”[13]

“เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงใน พ.ศ. 2475 ฉันเห็นว่าไม่ใช่เปลี่ยนแปลงการปกครองเท่านั้น แต่เป็นการเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตคนไทยทีเดียว ทำให้ฉันระลึกถึงการเปลี่ยนแปลงในฝรั่งเศส ฉันจึงได้บัญญัติศัพท์ใหม่ คือคำว่า ปฏิวัติ พร้อมกันก็คิดออกหนังสือพิมพ์เพื่อรับกับความเปลี่ยนแปลง…หนังสือพิมพ์ประชาชาติออกมาเพื่อแสดงให้เห็นถึงหลักมูลคือวิถีชีวิตของประชาชนชาวไทย พึงเข้าใจว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย หรือที่เราเรียกกันว่าระบอบประชาธิปไตย”[14]

“…ข้าพเจ้าเล็งเห็นความจำเป็น ที่จะชี้แจงให้ประชาชนเข้าใจหลักประชาธิปไตยที่ว่า รัฐบาลเป็นของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน หรืออำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย…”[15]

การนำคำว่า “ประชาธิปไตย” ของกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์มาใช้ในการอธิบายระบอบการปกครองที่อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนเพื่ออธิบายระบอบการปกครองใหม่ที่เกิดขึ้น ในขณะเดียวกันกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ ได้แสดงให้เห็นบริบทของสังคมไทยที่มีความไม่เข้าใจเกี่ยวกับระบอบการปกครองใหม่ ซึ่งการใช้กลไกของหนังสือพิมพ์จะทำให้เกิดความเข้าใจมากขึ้น

ณ จุดนี้การใช้คำว่าประชาธิปไตยจึงได้เริ่มแพร่หลายมากขึ้น และได้รับการยอมรับในการใช้อธิบายการปกครองในระบอบใหม่ แม้ในเวลาต่อมาคำว่า ประชาธิปไตยจะได้ถูกนำมาใช้ในบริบทอื่นๆ เพื่ออธิบายอุดมการณ์ของระบอบประชาธิปไตยที่มุ่งหมาย อาทิ ประชาธิปไตยสมบูรณ์ของนายปรีดี พนมยงค์ หรือใช้เพื่อเป้าหมายทางการเมืองต่างๆ ดังปรากฏในรูปแบบของประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ อาทิ ประชาธิปไตยสุจริต ประชาธิปไตยแบบไทยๆ และประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไปในตอนที่ 2 ของบทความนี้

เชิงอรรถ

[1] ประจักษ์ ก้องกีรติ, ประชาธิปไตย: หลากความหมาย หลายรูปแบบ, (พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพฯ: สยามปริทัศน์, 2562), น.18-19.

[2] คำว่า “Democratic” เริ่มต้นใช้ในประเทศไทยตั้งแต่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แต่การใช้งานยังจำกัดเฉพาะในกลุ่มมิชชันนารี โดยเรียกทับศัพท์ว่า “เดะโมแกรติก” โดยปรากฏในหนังสือจดหมายเหตุสยามไสมยของ ซามูเอล สมิธ (Samuel Smith) ดู เพิ่มศักดิ์ จะเรียมพันธ์, “ความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยในประเทศไทยจนถึง พ.ศ. 2475: การก่อรูป, การประชันความหมายและการผสมผสาน,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2561), น.117.

[3] ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ และกษิดิศ อนันทนาธร, สยามปฏิวัติ: จาก ‘ฝันละเมอ สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ สู่อภิวัฒน์ 2475, (กรุงเทพฯ บุ๊คสเคป, 2564), น.119.

[4] เรื่องเดียวกัน, น.131.

[5] เรื่องเดียวกัน, น.83.

[6] ดู เอกสารคำบรรยายของร้อยเอก ขุนทวยหาญพิทัพษ์ (เหล็ง ศรีจันทร์) เรื่อง ว่าด้วยความเสื่อมซามและความเจริญของประเทศ ใน เรื่องเดียวกัน, น. 65-67.

[7] เพิ่มศักดิ์ จะเรียมพันธ์, “ความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยในประเทศไทยจนถึง พ.ศ. 2475: การก่อรูป, การประชันความหมายและการผสมผสาน,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2561), น.161-166.

[8] หลวงประดิษฐมนูธรรม และพระสารสาสน์ประพันธ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง (ม.ป.ท., 2475).

[9] ดู สุนทรพจน์เรื่อง คณะราษฎรกับการกับการอภิวัฒน์ประชาธิปไตย 24 มิถุนายน: เอกสารถอดจากเทปบันทึกเสียง สุนทรพจน์งานกึ่งศตวรรษประชาธิปไตย 24 มิถุนายน 2525 ใน ปรีดี พนมยงค์, ปรีดี พนมยงค์ กับสังคมไทย, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2526), น.346. หมายเหตุ ในบทความชื่อเดียวกันที่ปรากฏในการตีพิมพ์ครั้งอื่นๆ มีการเปลี่ยนแปลงคำโดยไปใช้คำว่า “ระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ” แทน ซึ่งไม่ตรงกับเจตนารมณ์ของนายปรีดี พนมยงค์.

[10] เจ้าฟ้ามหาวชิราวุธ, 2447, “ปาลิเมนต์,”ทวีปัญญา, 7(2), น.1-4.

[11] หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, ร.6 บ. 17/5 อ้างใน กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2562), น.304.

[12] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, (27 มิถุนายน 2564), “รัฐธรรมนูญคืออะไร: ความหมายและที่มาของคำ,” [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 14 กันยายน 2566, สืบค้นจาก

[13] เสมียนอารีย์, ( 25 สิงหาคม 2565), “กรมหมื่นนราธิปฯ กับการบัญญัติศัพท์ในภาษาไทย และการก่อตั้งหนังสือพิมพ์ประชาชาติ,” [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 14 กันยายน 2566,

[14] เรื่องเดียวกัน.

[15] ขรรค์ชัย บุญปาน, ประดับไว้ในโลกา, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2544), น.112.