เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 11 กันยายน 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“รัฐธรรมนูญ” เป็นตราสารทางการเมืองที่สำคัญที่ใช้ในการปกครองประเทศ ด้วยว่ารัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นข้อกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐ และประชาชน

อย่างไรก็ดี ภาพของรัฐธรรมนูญดังกล่าวมักจะเป็นลักษณะของรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรหรือเป็นฉบับๆ แต่นอกจากรัฐธรรมนูญในลักษณะข้างต้นแล้ว รัฐธรรมนูญยังมีอีกมิติหนึ่งที่เป็นด้านของวัฒนธรรมการเมืองหรือที่ นิธิ เอียวศรีวงศ์ เรียกว่า “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” ซึ่งเป็นภาพสะท้อนของปฏิสัมพันธ์ทางอำนาจขององค์กรที่ใช้อำนาจรัฐในลักษณะต่างๆ

รัฐธรรมนูญในลักษณะนี้มีความสำคัญ เพราะหลายครั้งรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้ มีส่วนกำหนดความสัมพันธ์ที่แท้จริงขององค์กรที่ใช้อำนาจรัฐ รวมถึงบางครั้งรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้อาจจะทรงอำนาจกว่ารัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร ดังจะเห็นได้ว่า ในหลายครั้งรัฐธรรมนูญไทยอาจถูกฉีกและร่างขึ้นใหม่ แต่ปฏิสัมพันธ์เชิงอำนาจภายในประเทศยังคงเป็นไปในทิศทางเดิมๆ กับสถานการณ์ก่อนหน้านี้

บทความนี้ต้องการจะอธิบายปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมกับการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ข้อพิจารณาใดบ้างที่ควรนึกถึง และหากจะเปลี่ยนแปลงสมดุลอำนาจภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมนี้ให้เอื้อต่อประชาชนควรจะเป็นอย่างไร

“รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” โครงสร้างอำนาจทางการเมืองที่แท้จริงในสังคมไทย

โดยทั่วไปแล้วภาพของรัฐธรรมนูญในสายตาคนส่วนใหญ่มักจะเป็นภาพของรัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน และต่อประชาชน[1] นัยสำคัญของรัฐธรรมนูญดังกล่าวจึงกลายเป็นส่วนหนึ่งของเครื่องกำหนดกฎเกณฑ์ที่เป็นแบบแผนความประพฤติของคนในสังคม[2]

ในขณะเดียวกัน เมื่อกำหนดให้รัฐธรรมนูญอยู่ในฐานะกฎหมายสูงสุดแล้ว กฎเกณฑ์ทางกฎหมายอื่นๆ หรือการกระทำของรัฐบาลย่อมจะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้[3] ดังจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญหลายๆ ฉบับจะได้รับรองหลักการดังกล่าวเอาไว้ อาทิ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 6 บัญญัติว่า

“รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้” หรือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้”

ภาพของรัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดดังกล่าวจึงดูราวกับว่า รัฐธรรมนูญเป็นสิ่งทรงคุณค่าและศักดิ์สิทธิ์ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย ซึ่งสภาพดังกล่าวนั้นอาจจะเป็นจริงในประเทศประชาธิปไตย แต่ในบริบทของประเทศไทยจะเห็นได้ว่า ความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญนั้น ไม่น่าจะเกิดขึ้นจริง เพราะที่ผ่านมาประเทศไทยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญถาวรมาแล้วมากกว่า 13 ฉบับ และยังมีรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวอีกจำนวนหนึ่ง ซึ่งเกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหารในฐานะเครื่องมือในการรักษาและสืบทอดอำนาจ

การยกเลิกหรือที่เรียกทั่วไปว่า ‘ฉีกรัฐธรรมนูญ’ ในบริบทของประเทศไทย ทำให้สถานะของรัฐธรรมนูญถูกทำให้ไม่เป็นสิ่งทรงคุณค่าและศักดิ์สิทธิ์ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย มากไปกว่านั้นการยกเลิกหรือฉีกรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นบ่อยครั้ง ทำให้บรรดากฎเกณฑ์ต่างๆ ในรัฐธรรมนูญไม่ได้ฝังรากลึกลงไปในสังคมอย่างแท้จริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญในส่วนที่เป็นองค์ประกอบทางวัฒนธรรม หรือรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม ซึ่งเป็นเรื่องข้อกำหนดของความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมที่เกิดจากบุคคลและสถาบันต่างๆ ในสังคมได้ต่อสู้ช่วงชิงและรักษาสถานะแห่งอำนาจของตนมาเป็นเวลานานจนทำให้เกิดการยอมรับกันในระดับหนึ่ง และกลายมาเป็นประเพณีการปกครองและการเมืองของสังคม[4]

รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมนี้เป็นสิ่งที่มีความสำคัญ ถึงขนาดว่า นิธิ เอียวศรีวงศ์ อธิบายว่า รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมคือ รัฐธรรมนูญที่แท้จริงของรัฐนั้นๆ ซึ่งไม่สามารถฉีกหรือทำลายได้ และในทางปฏิบัติไม่มีกฎระเบียบใดจะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมนี้ได้[5]

ในลักษณะดังกล่าว เราอาจกล่าวได้ว่า ความไม่ศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญอาจไม่ได้หมายความว่าการเมืองไทยไร้ซึ่งระเบียบข้อตกลงเป็นอนาธิปไตย แต่ระเบียบสถานะทางอำนาจในสังคมไทยถูกกำหนดโดย “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” ที่เป็นข้อบังคับอันไม่มีลายลักษณ์อักษร แต่เป็นที่รู้กันในหมู่ของชนชั้นนำ รวมถึงในสังคมไทย[6] รวมถึงว่าบทบาทของรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม ไม่เพียงแต่กำหนดสถานะทางอำนาจในสังคม แต่ยังสร้างกลไกแห่งอำนาจเพื่อแข่งขันกันกับกลไกแห่งอำนาจที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรแต่ละฉบับ และทำให้บรรดาคุณค่าในทางประชาธิปไตยต่างๆ ที่รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเหล่านั้นไร้คุณค่าลง

อาทิ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อรับรองให้ประชาชนมีศักยภาพในการพัฒนาตนเองตามสิทธิและเสรีภาพที่ควรจะมี หรือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่มุ่งหมายจะยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน ซึ่งหากบรรดาคุณค่าเหล่านี้ไม่ได้สอดคล้องไปกับรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม การนำคุณค่าเหล่านี้ไปบังคับใช้ก็ย่อมทำได้โดยยาก

ตัวอย่างของรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมของไทยในเรื่องที่สำคัญคือ ตำแหน่งแห่งที่ของทหารและกองทัพที่มีตำแหน่งแหล่งที่สำคัญในสังคมไทย แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดบทบาทและกองทัพไว้น้อยมากก็ตาม แต่บทบาทของทหารและกองทัพกลับยังมีอำนาจนำในสังคม โดยเชื่อมโยงกับความมั่นคงและผู้พิทักษ์ผลประโยชน์ของประเทศชาติ แตกต่างจากนักการเมืองและข้าราชการทั่วๆ ไปที่อยู่ในสถานะของผู้ปกครองในสายตาของประชาชนทั่วไป[7]

การยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อสร้างสมดุลอำนาจเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม

นิธิ เอียวศรีวงศ์ ได้เคยให้สัมภาษณ์ไว้ในเชิงว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ไม่ได้ร่างขึ้นมาโดยมุ่งหมายเพื่อจะหาสมดุลแห่งอำนาจที่ลงตัว แต่มุ่งสร้างระบบที่ถาวรมั่นคงด้วยการจัดสมดุลแห่งอำนาจตามใจชอบ ซึ่งทำให้ต้องพึ่งพาอำนาจอื่นๆ เพื่อรักษารัฐธรรมนูญเอาไว้ให้ดำรงอยู่ต่อไปได้ อาทิ อำนาจของทหารและกองทัพ สภาพของสมดุลอำนาจที่เกิดขึ้นอย่างตามอำเภอใจนี้ ย่อมเป็นข้อยืนยันว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะไม่สามารถดำรงอยู่ได้นาน[8]

แม้ ณ เวลานี้จะได้เกิดการเปลี่ยนแปลงโดยรัฐบาลที่เป็นผลสืบทอดจากการรัฐประหารจะหมดวาระลงภายหลังจากการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม พ.ศ. 2566 แต่จะเห็นได้ว่า กลไกที่วางไว้ในรัฐธรรมนูญได้ทำให้เกิดผลกระทบในหลายลักษณะ ตัวอย่างเช่น การทำให้สมาชิกวุฒิสภาที่ไม่มีความเชื่อมโยงกับการปกครองระบอบประชาธิปไตย แต่เป็นเครือข่ายของระบอบรัฐประหารมีส่วนในการเลือกนายกรัฐมนตรี ทำให้พรรคที่ได้คะแนนเสียงมากอันดับหนึ่งไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ หรือการทำให้พรรคการเมืองต้องร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลแบบข้ามขั้วโดยละทิ้งพรรคการเมืองที่มีเสียงมากอันดับหนึ่ง

นอกจากทั้งสองเรื่องแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้วางกลไกที่มุ่งทำลายประชาธิปไตย อาทิ องค์กรอิสระและองค์กรตุลาการเข้ามามีบทบาทในทางการเมืองสูง ซึ่งทำให้เกิดสภาวะที่เรียกว่า การรัฐประหารในรัฐธรรมนูญ (Constitutional Coup)[9]

ทั้งสองตัวอย่างข้างต้นนี้สะท้อนให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหาเรื่องสมดุลอำนาจ ซึ่งเกิดมาจากการร่างรัฐธรรมนูญตามใจชอบที่เป็นผลิตของระบอบรัฐประหาร

สภาพข้างต้นนี้ยังต้องคำนึงถึงบทบาทของรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทยที่มีอยู่แล้ว ซึ่งสถาบันต่างที่มีอิทธิพลอยู่ในวัฒนธรรมการเมือง ย่อมมีอำนาจในการกำหนดทิศทางการเมือง รวมถึงลดทอนคุณค่าของรัฐธรรมนูญฉบับที่จะมีขึ้น

ดังนี้ ในการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ สิ่งที่ต้องดำเนินการจึงควรต้องพิจารณาบริบทของผลกระทบจากสมดุลอำนาจเดิมที่ผิดเพี้ยนในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และต้องปรับบทบาทของสถาบันต่างๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย ซึ่งอย่างหลังอาจจะทำได้ยากกว่าอย่างแรก เพราะอำนาจต่างๆ ของสถาบันเหล่านี้ไม่ได้อยู่ในสภาพที่เป็นทางการ แต่ไม่ใช่ว่าวัฒนธรรมการเมืองที่กำกับสถาบันต่างๆ เหล่านี้จะไม่เปลี่ยนแปลง เพราะโดยสภาพวัฒนธรรมเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา[10] การเพิ่มบทบาทความสำคัญของรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางเป็นส่วนสำคัญที่จะช่วยปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมเดิมและสร้างวัฒนธรรมใหม่ขึ้นมา

ทั้งนี้ สิ่งที่ควรจะเกิดขึ้นเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนฉบับเดิม เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมของไทย ควรจะต้องพิจารณาปัจจัยสำคัญ 3 ประการ ดังนี้

ประการแรก การเขียนรัฐธรรมนูญควรให้ความสำคัญกับการกำหนดความสัมพันธ์ทางอำนาจใหม่ให้เป็นไปตามหลักสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจ (อธิปไตย) ที่แท้จริง ดังนิธิ เอียวศรีวงศ์ ได้เคยให้สัมภาษณ์ไว้ในเชิงว่า การเขียนรัฐธรรมนูญควรตั้งอยู่บนหลักการของสิทธิของประชาชน เพื่อให้การต่อสู้ใดๆ ต้องกลับไปหาสมดุลแห่งอำนาจที่ตั้งอยู่บนกติกาที่มีสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเป็นพื้นฐาน

สิ่งนี้จะช่วยให้สมดุลอำนาจมีความยืดหยุ่น แต่ยังมีกติกาที่รองรับและสะท้อนที่ตำแหน่งแหล่งที่ของประชาชน[11] รวมถึงบรรดาสถาบันต่างๆ ในวัฒนธรรมการเมืองไทยจะพยายามใช้อำนาจเข้ามาแทรกแซงจะทำได้ยากขึ้น เพราะสถาบันเหล่านั้นอาศัยอำนาจที่ไม่เป็นทางการ ซึ่งอยู่ในรูปแบบของวัฒนธรรม การทำให้ประชาชนกลายเป็นจุดศูนย์กลางของการเมืองมีผลเป็นการลดทอนอำนาจเดิมของสถาบันต่างๆ ที่เคยมีอำนาจและปรับเปลี่ยนบทบาทของอำนาจสถาบันเหล่านั้นใหม่

ประการที่สอง การเขียนรัฐธรรมนูญควรให้ความสำคัญกับสถาบันการเมืองที่เข้มแข็ง ไม่เพียงแต่การทำให้คณะรัฐมนตรีและสภาผู้แทนราษฎรเข้มแข็งพอจะยืนหยัดต่อสู้กับสถาบันต่างๆ ที่มีอำนาจนอกเหนือจากรัฐธรรมนูญ อาทิ กองทัพและทหาร ซึ่งเรื่องนี้เป็นประเด็นสำคัญ เพราะระบอบประชาธิปไตยที่เพิ่งก่อตั้งขึ้นภายหลังจากเขียนรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่จะต้องเผชิญกับความท้าทายต่างๆ โดยเฉพาะพลังทางการเมืองของระบอบเผด็จการที่เพิ่งถูกโค่นล้มไป แต่ยังคงแฝงตัวอยู่ในระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นใหม่[12] โดยเฉพาะเมื่อสิ่งเหล่านี้แฝงอยู่ในวัฒนธรรม

ในส่วนของคณะรัฐมนตรีและสภาผู้แทนราษฎรนั้น รัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นใหม่ควรจะทำให้ทั้งสององค์กรผูกพันกับประชาชนให้มากที่สุด กลไกในการเข้าสู่ตำแหน่งและการดำรงอยู่จึงควรยึดโยงกับประชาชน การกำหนดให้สถาบันการเมืองที่ไม่ยึดโยงกับประชาชน อาทิ วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมดมีสิทธิเลือกนายกรัฐมนตรีจึงไม่ควรเกิดขึ้น รวมถึงสถาบันต่างๆ ที่มีอำนาจในเชิงวัฒนธรรมและอาจเป็นปฏิปักษ์ของประชาธิปไตยจำเป็นต้องได้รับการปฏิรูป อาทิ การปรับบทบาทของทหารและกองทัพซึ่งอาจจะกลายเป็นแกนนำของการรัฐประหารให้ห่างออกจากการเมือง

ประการที่สาม การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ควรจะต้องทำให้อำนาจถูกกระจายออกไปในแนวระนาบ วิธีการทำให้ประชาชนมีความเข้มแข็งทางการเมืองอีกวิธีการหนึ่งนอกจากการทำให้สิทธิของประชาชนเป็นจริงก็คือ การทำให้ประชาชนเข้าถึงและควบคุมทรัพยากรเพื่อพัฒนาพื้นที่ของตัวเอง การกระจายอำนาจจะช่วยสร้างพื้นที่ต่อรองทางการเมืองและลดการพึ่งพิงจากส่วนกลาง ซึ่งการจะทำในลักษณะดังกล่าวได้ จำเป็นต้องกระจายอำนาจ ทั้งในการตัดสินใจใช้ทรัพยากรของท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งงบประมาณที่ท้องถิ่นมีข้อจำกัดในการเข้าถึง และการเพิ่มบทบาทของประชาชนในพื้นที่ในการจัดการงบประมาณดังกล่าว เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและร่วมกันตัดสินใจพัฒนาทิศทางของท้องถิ่นได้[13]

ท้ายที่สุด ระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญใหม่ ย่อมเผชิญกับการมท้าทายหลายอย่าง โดยความเข้มแข็งและการตั้งรากฐานที่มั่นคงไม่ใช่เรื่องที่จะเกิดขึ้นได้ง่ายๆ แต่สิ่งสำคัญที่ควรจะต้องคำนึงถึงเสมอ คือประชาธิปไตยเป็นระบอบที่ให้ความสำคัญกับประชาชน การปรับเปลี่ยนสมดุลอำนาจ อาจจะต้องใช้เวลา แต่การเปลี่ยนแปลงเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นเสมอ

กล่าวโดยสรุป “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” มีบทบาทสำคัญต่อการเมืองไทย เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้สะท้อนให้เห็นสมดุลของอำนาจทางการเมืองที่แท้จริงในสังคมไทย และบ่อยครั้งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้แสดงปฏิสัมพันธ์เหนือกว่ากติกาทางการเมืองใดๆ ที่อยู่ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร จุดสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ควรจะนึกถึงอย่างสำคัญๆก็คือ การทำให้สมดุลอำนาจที่เป็นอยู่กลับมาหาประชาชนได้อย่างไร และจะต่อต้านอำนาจของสถาบันต่างๆ ที่อยู่นอกรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรและมีอำนาจครอบงำในสังคม ซึ่งจะส่งผลให้เกิดการปรับเปลี่ยนรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทยให้เปลี่ยนแปลงไป

หมายเหตุ ผู้เขียนขออุทิศบทความนี้แด่ นิธิ เอียวศรีวงศ์ ครูซึ่งข้าพเจ้าไม่เคยพบเจอ แต่สอนให้ข้าพเจ้ามีมุมมองที่แตกต่างท่ามกลางความมืดของยุคสมัย

เชิงอรรถ

[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, (กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2538), น.39.

[2] สมยศ เชื้อไทย, คำอธิบายวิชากฎหมายแพ่ง: หลักทั่วไป, (กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2564, น.70.

[3] ฐากูร ศิริยุทธ์วัฒนา, กฎหมายรัฐธรรมนูญ: หลักพื้นฐานแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญ และระบอบประชาธิปไตย, (กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2561), น.136-137.

[4] นิธิ เอียวศรีวงศ์, ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์, (กรุงเทพมหานคร: มติชน, 2563), น.115.

[5] เรื่องเดียวกัน, น.115-116.

[6] กัลป์ กรุยรุ่งโรจน์ (18 สิงหาคม 2566), “ชวนอ่าน “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” มรดกความคิดของนิธิ เอียวศรีวงศ์,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2566, สืบค้นจาก pgmf.in.th/niti-cultural-constitution/.

[7] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (13 ธันวาคม 2565). “ทหารและกองทัพในบริบทของรัฐธรรมนูญไทย,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2022/12/1358.

[8] กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล, แผ่นดินจึงดาล: การเปลี่ยนผ่านในสภาพบังคับ, (กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์ประชาไท, 2560), น.32.

[9] พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย (30 มิถุนายน 2566), “รัฐประหารซ้อน: รัฐธรรมนูญในฐานะเครื่องมือทางการเมือง,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2023/06/1594.

[10] นิธิ เอียวศรีวงศ์, ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์, (กรุงเทพมหานคร: มติชน, 2563), น.141.

[11] กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล, แผ่นดินจึงดาล: การเปลี่ยนผ่านในสภาพบังคับ, (กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์ประชาไท, 2560), น.47-48.

[12] ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนแปลง, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2559), น.106.

[13] นิธิ เอียวศรีวงศ์, สังคมไทยในกระแสการเปลี่ยนแปลง, (กรุงเทพมหานคร: คณะกรรมการเผยแพร่และส่งเสริมงานพัฒนา (ผสพ.), 2539), น.10-12. และ เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (7 กรกฎาคม 2565), “ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2022/07/1165.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2566 สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำสั่งรับคำร้องของ กกต. ในประเด็นข้อกล่าวหาว่า นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ ขาดคุณสมบัติการเป็น สส. เพราะถือหุ้นสื่อไว้พิจารณา และได้มีคำสั่งให้ นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หยุดการปฏิบัติหน้าที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตั้งแต่วันที่ 19 กรกฎาคม 2566 จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย

ข่าวศาลรัฐธรรมนูญเรื่อง คณะกรรมการการเลือกตั้งขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผูแทนราษฎรของนายพิธา ลิ้มเจริญรัตน สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญหรือไม่

หลังจากที่ศาลรัฐธรรมนูญมีมติดังกล่าวแล้ว นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หัวหน้าพรรคก้าวไกล ได้แสดงสปิริตประกาศในสภาผู้แทนราษฎรยอมรับการหยุดปฏิบัติหน้าที่ในฐานะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชั่วคราว โดยการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวนี้ เกิดขึ้นสอดคล้องกับเหตุการณ์ในที่ประชุมรัฐสภาวันเดียวกัน เมื่อที่ประชุมรัฐสภาเสียงข้างมาก (395:312 เสียง) มีมติไม่ให้มีการเสนอชื่อบุคคลที่จะรับเลือกเป็นนายกรัฐมนตรีได้เป็นครั้ังที่สอง

คำถามที่กำลังเกิดขึ้นในสังคมจึงนำมาสู่ประเด็นที่ว่า การพิจารณาในครั้งนี้ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยออกไปในลักษณะใด สถานการณ์แบบนี้จึงควรย้อนกลับมาทบทวนเกี่ยวกับสถานะของศาลรัฐธรรมนูญที่ควรจะเป็นตามหลักการอย่างไร เมื่อพิจารณาจากการเดินทางแห่งการพิพากษาในเรื่องทำนองนี้มาแล้วของศาลรัฐธรรมนูญ ผู้เขียนจึงใคร่ขอย้อนดูคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในอดีตเพื่อทำนายผลในอนาคต

ศาลรัฐธรรมนูญเดินมาไกลจนเลยเถิด

แต่ดั้งแต่เดิมวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญในโลกนี้ มีเป้าหมายแรกและเป้าหมายสำคัญเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย เพื่อไม่ให้รัฐสภาหรือรัฐบาลตรากฎหมายที่จะขัดต่อหลักการหรือคุณค่าที่กำหนดไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ[1] แนวคิดดังกล่าวเป็นแนวคิดแรกของการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญเมื่อช่วงต้นศตวรรษที่ 19 (ค.ศ. 1920) โดยเป็นกลไกที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อให้ศาลเข้ามาทำหน้าที่พิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญให้คงคุณค่าความเป็นกฎหมายสูงสุด[2] และพิทักษ์หลักนิติรัฐที่ได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ดี ในระยะหลังบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญได้เพิ่มขึ้นนอกเหนือจากการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายมาสู่การตรวจสอบการกระทำในลักษณะใดๆ ที่เป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และยอมให้จำกัดสิทธิและเสรีภาพบางประการที่จะทำลายการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเป็นอิทธิพลมาจากแนวคิดประชาธิปไตยแบบป้องกันตนเองได้ (militant democracy) โดยกำหนดให้รัฐธรรมนูญมีกลไกในการทำลายการกระทำดังกล่าว[3] ซึ่งนำมาสู่การให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการยุบพรรคการเมืองหรือดำเนินการในลักษณะใดๆ ต่อการกระทำที่คิดว่าจะทำลายต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย หรือพฤติกรรมที่สะท้อนการเป็นปฏิปักษ์ต่อประชาธิปไตย

กรณีของประเทศไทยศาลรัฐธรรมนูญเริ่มต้นปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2540[4] โดยในช่วงเริ่มต้นจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญไทยใหม่ๆ ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2540 นายอิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ อดีตประธานศาลรัฐธรรมนูญและนักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนที่น่าเคารพท่านหนึ่งได้เคยให้อธิบายความมุ่งหมายของท่านในการแสดงวิสัยทัศน์ว่า “ศาลรัฐธรรมนูญพึงธำรงไว้ซึ่งความเป็นอิสระและความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และมุ่งพัฒนาตนเองให้มีศักยภาพในการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องต่างๆ ตามอำนาจหน้าที่ ทั้งนี้ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นสถาบันซึ่งประชาชนและองค์กรต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเชื่อถือ”[5] ทว่า ภาพของศาลรัฐธรรมนูญที่สร้างความน่าเชื่อถือทางการเมืองเป็นไปเพียงแค่ช่วงระยะเวลาสั้นๆ เท่านั้น

ภายหลังจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2549 เป็นต้นมาจนถึงช่วงภายใต้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 จนถึงรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญเริ่มปรากฏเด่นชัดในฐานะคู่ขัดแย้งทางการเมือง ในฐานะกลไกในการรักษาอำนาจของฝ่ายเผด็จการอำนาจนิยม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 ที่คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญถูกรับรองโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และวุฒิสภาของ คสช.

ศาลรัฐธรรมนูญมาพาประเทศไทยมาสู่ทางตันหลายครั้งหลายหน

ตลอดช่วงเวลา 20 กว่าปีที่ผ่านมา คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้ถูกตั้งคำถามจากประชาชนมาโดยตลอด ซึ่งเป็นผลมาจากการใช้กลไกของศาลรัฐธรรมนูญเพื่อทำลายคู่ตรงข้ามทางการเมือง เช่น ในคำวินิจฉัยที่ 12-13/2551 ที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การเป็นพิธีกรรายการโทรทัศน์ของนายสมัคร สุนทรเวช เท่ากับนายสมัครปฏิบัติหน้าที่เป็นลูกจ้าง จึงเป็นการขาดคุณสมบัติในการเป็นนายกรัฐมนตรีและพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี หรือคำวินิจฉัย 5/2563 กรณียุบพรรคอนาคตใหม่ที่ศาลวินิจฉัยว่า เงินกู้ไม่ใช่รายได้ แต่ก็เป็นรายรับและเงินทางการเมือง ซึ่งจะได้มาและใช้จ่ายเงินเพื่อทำกิจกรรมทางการเมือง กระทำได้ตามขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้ จึงมีคำวินิจฉัยให้ยุบพรรคอนาคตใหม่ หรือเป็นกรณีที่ศาลถูกนำมาใช้สร้างอุปสรรคต่อกระบวนการทางประชาธิปไตยต่างๆ อาทิ คำวินิจฉัยที่ 15-18/2550 ศาลวินิจฉัยว่า รัฐสภาใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมดเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งไม่ได้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ

และท้ายที่สุดศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยให้การใช้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนกลายเป็นเรื่องที่ทำไม่ได้ อาทิ คำวินิจฉัยที่ 19/2565 ซึ่งศาลวินิจฉัยว่า การปราศรัยของแกนนำเพื่อให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์เป็นการล้มล้างการปกครอง หรือคำวินิจฉัยที่ 20/2564 เรื่องขอให้ศาลพิจารณาว่าประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่กำหนดให้การสมรสเฉพาะชายและหญิงเท่านั้นที่จะชอบด้วยกฎหมายไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ

สิ่งที่เกิดขึ้นจากการวินิจฉัยต่างๆ เหล่านี้ของศาลรัฐธรรมนูญกำลังพาสังคมไปสู่ทางตันทีละเล็กละน้อย และบีบให้ประชาชนไม่มีจุดให้ไปต่อ เพราะศาลได้บีบให้การเมืองต้องมาถึงทางตันที่จะไปอย่างไรตามหลักการประชาธิปไตย ทำให้เกิดการสลายขั้วทางการเมือง หรือทำให้การใช้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่ศาลควรจะพิทักษ์ไว้กลายเป็นเรื่องที่ไม่สามารถจะทำได้จริงตามรัฐธรรมนูญ กลายเป็นศาลรัฐธรรมนูญได้สร้างสภาวะที่ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นใหญ่ (the supremacy of constitutional court)

ในกรณีของการรับคำร้องของ กกต. ตามเรื่องพิจารณาที่ 23/2566 ถึงสมาชิกภาพของ นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ ครั้งนี้ อาจจะเป็นอีกครั้งหนึ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญกำลังพาสังคมไทยไปสู่ทางตันและความขัดแย้งอีกครั้งหนึ่ง หรือไม่?

ย้อนดูคดีเกี่ยวกับการถือหุ้นสื่อ ศาลรัฐธรรมนูญคิดอย่างไร

เจตนารมณ์ที่ต้องกำหนดคุณสมบัติมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นเจ้าของหรือผู้ถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนใดๆ นั้นก็เพื่อมุ่งหมายมิให้ได้ประโยชน์จากกิจการดังกล่าวที่จะส่งผลให้มีอิทธิพลสั่งการกำหนดทิศทางของกิจการเพื่อประโยชน์ของตนเอง หรือเอื้อประโยชน์ตอบแทนของบริษัทในฐานะว่าที่ หรือผู้อยู่ในตำแหน่งผู้แทนราษฎร[6] อย่างไรก็ดี คำอธิบายใดๆ ทางวิชาการในประเทศนี้อาจจะไม่สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองของประเทศไทยในเวลานี้ได้

สิ่งที่สังคมรู้ตอนนี้คือ ศาลรัฐธรรมนูญรับคำร้องของ กกต. แล้ว และยังไม่อาจทราบได้ว่า ท้ายที่สุดศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยออกมาในลักษณะใด แต่สิ่งที่อาจจะพอคาดเดาได้ก็คือ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาอาจจะพอเป็นกระจกสะท้อนภาพของการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในอนาคตอันใกล้นี้ โดยที่ผ่านมาศาลรัฐธรรมนูญได้รับคำร้องและมีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรว่ามีการถือหุ้นสื่อมาแล้ว 3 ครั้ง

ในครั้งแรกในคดีของ นายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ตามคำวินิจฉัยที่ 14/2562 ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า นายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ มีสถานะเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัท วี-ลัค มีเดีย จำกัด ในระหว่างสมัครรับเลือกตั้ง แม้จะได้โอนหุ้นก่อนวันสมัครรับเลือกตั้ง แต่ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าสมุดทะเบียนผู้ถือหุ้นและสำเนาบัญชีรายชื่อผู้ถือหุ้น ระบุชื่อ นางสมพร จึงรุ่งเรืองกิจ เป็นผู้ถือหุ้นแทนธนาธรหลังวันสมัครรับเลือกตั้ง

ซึ่งศาลไม่เชื่อว่า นายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ได้โอนหุ้นก่อนสมัครรับเลือกตั้ง ประกอบกับกิจการออกหนังสือพิมพ์ฯ และในเอกสารแสดงรายการเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจ (แบบ สสช.1) ระบุว่า ประกอบกิจการออกหนังสือพิมพ์ฯ รวมถึงในเอกสารนำส่งงบการเงิน (แบบ ส.บช.3) ยังระบุว่า มีรายได้จากการให้บริการโฆษณา ดังนั้น บริษัท วี-ลัค มีเดีย จำกัด จึงเป็นธุรกิจประกอบการสื่อ แม้ว่าบริษัทจะหยุดประกอบกิจการไปแล้ว อีกทั้งไม่ปรากฏหลักฐานว่า ได้มีการแจ้งยกเลิกเป็นผู้พิมพ์ ผู้โฆษณา บรรณาธิการหรือเจ้าของกิจการตามกฎหมาย จึงยังคงเป็นบริษัทที่ประกอบกิจการสื่อมวลชนอยู่ ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยให้ นายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ขาดคุณสมบัติการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

คุณธัญญ์วาริน สุขะพิสิษฐ์ ตามคำวินิจฉัยที่ 20/2563 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า คุณธัญญ์วาริน สุขะพิสิษฐ์ มีสถานะเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัท เฮด อัพ โปรดักชั่น จำกัด และบริษัท แอมฟายน์ โปรดักชั่น จำกัด ในระหว่างดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แม้ว่าคุณธัญญ์วาริน สุขะพิสิษฐ์ จะแจ้งว่าได้ทำการโอนหุ้นก่อนวันเลือกตั้ง แต่ศาลรัฐธรรมนูญไม่เห็นว่ามีพยานหลักฐานที่หนักแน่นพอว่ามีการโอนหุ้นดังกล่าวจริง และพบความผิดปกติในการเปลี่ยนแปลงชื่อผู้ถือหุ้น จึงไม่เชื่อว่ามีการโอนหุ้นจริง และคุณธัญญ์วาริน สุขะพิสิษฐ์ ยังถือครองหุ้นดังกล่าวอยู่ ประกอบกับบริษัททั้งสองมีวัตถุประสงค์ประกอบกิจการเกี่ยวกับการรับจ้างผลิตรายการโทรทัศน์ และประกอบกิจการผลิตสื่อภาพยนตร์ โฆษณา วิทยุ โทรทัศน์ สิ่งพิมพ์ สื่อการแสดง และสื่อการตลาดต่างๆ ประกอบธุรกิจเป็นผู้ประสานงานการถ่ายทำภาพยนตร์ต่างประเทศในไทย และในเอกสารนำส่งงบการเงิน รวมถึงเอกสารนำส่งงบการเงิน (แบบ ส.บช.3) ระบุว่า ธุรกิจยังมีการดำเนินการที่มีรายได้อยู่ ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยให้ คุณธัญญ์วาริน สุขะพิสิษฐ์ ขาดคุณสมบัติการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ดังจะเห็นได้ว่า เงื่อนไขสำคัญที่ศาลรัฐธรรมนูญใช้ในการวินิจฉัยว่า บุคคลดังกล่าวถือหุ้นสื่อหรือไม่ก็คือ บุคคลดังกล่าวถือหุ้นของบริษัทที่มีวัตถุประสงค์เป็นการจัดทำสื่อในลักษณะต่างๆ และบริษัทยังคงมีรายได้จากการประกอบกิจการจากผลิตสื่อ ซึ่งหลักการนี้ได้รับการรับไว้ในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญคำวินิจฉัยที่ 18-19/2563 โดยศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคือ นางสาวภาดาท์ วรกานนท์ (ผู้ถูกร้องที่ 20) ซึ่งถือหุ้นบริษัท ทาโร่ทาเลนท์ จำกัด มีวัตถุประสงค์ประกอบกิจการโรงพิมพ์ พิมพ์หรือรับจ้างพิมพ์ ออกหนังสือพิมพ์ วารสาร หนังสือ และสิ่งพิมพ์อื่นๆ ทั้งภาษาไทยและภาษาต่างประเทศทุกภาษาตามข้อ 28 โดยศาลรัฐธรรมนูญในเสียงข้างมากได้ให้ความเห็นว่า ตามแบบ สสช.1 ระบุว่าประกอบกิจการการบริการ และรับทำโฆษณาประชาสัมพันธ์ การโฆษณาตามสื่อต่างๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด และประกอบกิจการจัดฝึกอบรม แต่บริษัทดังกล่าวไม่ได้มีรายได้ใดๆ จากการให้บริการ และผลประกอบการขาดทุนสุทธิเป็นเงินจำนวน 97,415.51 บาท ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีคำสั่งยกคำร้องดังกล่าวเสีย

ชวนทำนายผลคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

ในความเห็นของผู้เขียน ถ้าเราคิดตามหลักการของรัฐธรรมนูญและเป้าหมายของการป้องกันการถือหุ้นสื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะนำไปสู่การใช้อำนาจครอบงำ ซึ่งในกรณีนี้บริษัท ไอทีวี จำกัด (มหาชน) มีข้อมูลสู่สาธารณะว่าได้ยุติการให้บริการเนื่องจากไม่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการวิทยุโทรทัศน์ตามกฎหมายองค์การจัดสรรคลื่นความถี่ และปัจจุบันก็ไม่ได้มีรายได้จากการประกอบกิจการสื่อโฆษณาแต่อย่างใด[7]

หากถือตามแนวทางของศาลรัฐธรรมนูญกรณี นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ ก็ควรจะต้องไม่สิ้นสุดสมาชิกภาพและศาลรัฐธรรมนูญจึงควรมีคำสั่งยกคำร้องดังกล่าวเสีย

อย่างไรก็ดี ความไม่ชอบมาพากลของเรื่องยังมีอยู่อีกมาก เพราะหากพิจารณางบการเงินล่าสุดพบว่า ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2565 (นำส่งวันที่ 10 พฤษภาคม 2566) งบกำไรขาดทุน รายได้รวม 19,974,084.00 บาท กำไรสุทธิ 8,635,285.00 บาท งบดุลรวมสินทรัพย์ 1,266,191,686.00 บาท หนี้สิน 2,891,997,086.00 บาท ขาดทุนสะสม 7,480,276,245.00 บาท[8] ซึ่งไม่ตรงกับที่มีการกล่าวในการประชุมผู้ถือหุ้น[9]

ประเด็นการขาดคุณสมบัติของการเป็น สส. ดังกล่าวนี้ จึงน่าสนใจมากอยู่เสมอ เพราะด้วยสถานการณ์การเมืองดังกล่าวที่ผ่านมา อาจจะกล่าวได้ว่า หลักการใดๆ ก็อาจจะไม่สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองที่เป็นอยู่ได้ตามหลักวิชาการ นอกจะบอกว่าการเมืองตอนนี้คือผลรวมของการละเมิดกฎเกณฑ์ของกฎหมายมาอย่างต่อเนื่อง สิ่งที่เหลืออยู่จึงเป็นความสับสนทางการเมือง

ท้ายที่สุดนี้ สิ่งที่สังคมไทยควรจะต้องทำมากที่สุดก็คือ การกลับมาให้ความสนใจเกี่ยวกับการออกแบบสถาบันตามรัฐธรรมนูญใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับปรุงบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญใหม่ให้มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากขึ้น และมีบทบาทหน้าที่จำกัดอย่างเหมาะสมในฐานะขององค์กรตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายเท่านั้น

เชิงอรรถ

[1] ธีระ สุธีวรางกูร,ระบบศาลและการพิจารณาคดีของศาลในทางกฎหมายมหาชน, (กรุงเทพฯ: โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2563), น.37; การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายนั้น นอกเหนือจากการใช้ศาลรัฐธรรมนูญแล้วอาจจะมีองค์กรของรัฐรูปแบบอื่นๆ อีก เช่น การใช้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญแบบฝรั่งเศสหรือประเทศไทยก่อนหน้าการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ หรือการใช้ศาลสูงสุด (supreme court) แบบสหรัฐอเมริกา.

[2] เพิ่งอ้าง, น.37 และ อานนท์ มาเม้า, ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ, (กรุงเทพฯ: โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2558) น.27.

[3] ดู ภูริ ฟูวงศ์เจริญ, “หลักประชาธิปไตยเชิงรุก: ตุลาการภิวัฒน์กับการพิทักษ์ระบอบประชาธิปไตย,” วารสารนิติศาสตร์ ปีที่ 43 ฉบับที่ 3,  (กันยายน 2557) : น.634 – 635 และ 643 – 644.

[4] ดู หมวด 8 ศาล ส่วนที่ 2 ศาลรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

[5] สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, “ความเคลื่อนไหวในแวดวงศาลรัฐธรรมนูญ,” วารสารศาลรัฐธรรมนูญ ปีที่ 4 เล่มที่ 10,  (มกราคม – เมษายน 2545) : น.3-7.

[6] มติชน (12 พฤษภาคม 2566), “พรสันต์ ยก 3 เหตุผล ชี้ พิธา ถือหุ้นสื่อ itv ไม่ส่งผลให้สถานะ ส.ส.ต้องพ้นไป,” [Online] สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2566.

[7] วัชชิรานนท์ ทองเทพ (28 พฤษภาคม 2566), “ไอทีวี ยุติธุรกิจสื่อไปแล้ว ยังถือเป็นสื่อมวลชนหรือไม่,” [Online] สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2566.

[8] สำนักข่าวอิศรา (9 มิถุนายน 2566), “สถานะไอทีวีปมหุ้นพิธา! หมายเหตุประกอบงบฯ ฉบับล่าสุดชัดดำเนินการค้าตามปกติ,” [Online] สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2566.

[9] โพสต์ทูเดย์ (15 มิถุนายน 2566), “ITV แจงปมคลิปประชุมผู้ถือหุ้นไม่ตรงกัน,” [Online] สืบค้นเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2566.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2565 บนเว็บไซต์ waymagazine.org

พาสปอร์ต (passport) เป็นเอกสารสำคัญอย่างหนึ่งที่ใครหลายๆ คนจำเป็นต้องมีเพื่อใช้ในการเดินทางไปมาระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแล้วหากบุคคลนั้นเป็นบุคคลสำคัญระดับประมุขหรือผู้บริหารประเทศ 

การมีพาสปอร์ตยิ่งเป็นเรื่องจำเป็นในฐานะเป็นตัวแทนของรัฐหรือรัฐบาล ในบางประเทศมีการออกพาสปอร์ตพิเศษสำหรับการเดินทางเพื่อประโยชน์ทางการทูต เช่น หนังสือเดินทางทูต (diplomatic passport) เป็นต้น แต่ก็มีบางบุคคลที่ไม่จำเป็นต้องใช้พาสปอร์ตในการเดินทาง บุคคลนั้นก็คือ สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 ในฐานะประมุขของประเทศสหราชอาณาจักร 

ข้อสำคัญของการอธิบายว่า ทำไมสมเด็จพระราชินีนาถฯ ถึงไม่ต้องใช้พาสปอร์ตนั้น เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งที่จะช่วยให้สามารถทำความเข้าใจเกี่ยวกับสถาบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรว่ามีสถานะอยู่ในลักษณะใด และเป็นประโยชน์ต่อการทำความเข้าใจเรื่องสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่

ทำไมสมเด็จพระราชินีนาถฯ ถึงไม่ต้องใช้พาสปอร์ต

พาสปอร์ต (passport) หรือหนังสือเดินทาง เป็นเอกสารสำคัญซึ่งออกโดยรัฐบาลเพื่อใช้สำหรับยืนยันตัวบุคคลหรือสัญชาติของบุคคลในการเดินทางระหว่างประเทศ โดยหนังสือเดินทางมาตรฐานนั้นจะประกอบไปด้วยข้อมูลต่างๆ ที่ชี้เฉพาะและยืนยันตัวบุคคล เช่น ชื่อผู้ถือพาสปอร์ต ที่อยู่อาศัย วันเกิด รูปถ่าย ลายเซ็น และข้อมูลระบุตัวตนอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อประโยชน์ในการยืนยันตัวบุคคลหรือสัญชาติของบุคคล เป็นต้น ซี่งโดยทั่วไปนั้นหากไม่มีพาสปอร์ตแล้วบุคคลจะไม่สามารถเดินทางไปต่างประเทศได้เลย

อย่างไรก็ตาม ในเรื่องนี้อาจมีข้อยกเว้นสำหรับบางบุคคลที่อาจไม่ต้องมีพาสปอร์ตเพื่อใช้ในการเดินทาง อย่างสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 โดยเว็บไซต์ http://www.royal.uk ได้ให้คำอธิบายในเรื่องนี้ไว้ว่า พิจารณาหนังสือเดินทางของประเทศสหราชอาณาจักรแล้ว เมื่อเปิดหน้าแรกของหนังสือเดินทางจะพบตราแผ่นดิน (Royal Arms) ของประเทศสหราชอาณาจักร พร้อมด้วยข้อความที่ว่า

“Her Britannic Majesty’s Secretary of State requests and requires in the name of Her Majesty all those whom it may concern to allow the bearer to pass freely without let or hindrance and to afford the bearer such assistance and protection as may be necessary.”^[1]

กล่าวโดยสรุปก็คือ พาสปอร์ตฉบับนี้ออกโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ ได้ร้องขอและเรียกร้องในนามของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ให้บุคคลทุกคนที่ถือหนังสือเดินทางฉบับนี้ได้รับอนุญาตให้เดินทางอย่างอิสระ โดยปราศจากการขัดขวาง และได้รับความช่วยเหลือและคุ้มครองเท่าที่จำเป็น

ตามนัยดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่า ในทรรศนะของประเทศสหราชอาณาจักรนั้น เมื่อพาสปอร์ตนั้นออกภายใต้และในนามของสมเด็จพระราชินีนาถ สมเด็จพระราชินีนาถจึงไม่จำเป็นต้องมีพาสปอร์ตเพื่อใช้ในการเดินทาง เพราะสมเด็จพระราชินีนาถคือ ผู้อนุญาตให้ทุกคนเดินทาง ผู้อนุญาตจึงไม่จำเป็นต้องอนุญาตให้ตัวเองกระทำสิ่งใดก็ด้วยมีอำนาจที่จะกระทำสิ่งนั้นด้วยตนเองอยู่แล้ว อย่างไรก็ตาม ขอยกเว้นนี้ไม่ได้นำมาใช้กับสมาชิกราชวงศ์พระองค์อื่นๆ รวมทั้งดยุคแห่งเอดินเบิร์กพระสวามี และเจ้าชายแห่งเวลส์^[2] ซึ่งในการเดินทางของทั้งสองพระองค์และสมาชิกราชวงศ์คนอื่นๆ ต้องใช้พาสปอร์ต ซึ่งหลักการดังกล่าวนั้นได้นำมาใช้กับประเทศในเครือจักรภพอังกฤษ ซึ่งสมเด็จพระราชินีนาถเป็นประมุข เว้นแต่จะได้มีการยกเว้นหากกรณีดังกล่าวการเป็นการกระทำในนามของข้าหลวงใหญ่ซึ่งมีฐานะเป็นตัวแทนของสมเด็จพระราชินีนาถ^[3]

นอกเหนือจากพาสปอร์ตแล้ว สมเด็จพระราชินีนาถนั้นยังไม่ต้องมีหนังสือราชการอื่นๆ เช่น ใบขับขี่รถยนต์ เป็นต้น เนื่องจากเอกสารราชการเหล่านี้นั้นออกในนามของสมเด็จพระราชินีนาถเช่นเดียวกัน^[4] สิ่งนี้สะท้อนบริบทพิเศษของสถานะสถาบันกษัตริย์อังกฤษ ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป

สถานะของสมเด็จพระราชินีนาถในระบบกฎหมายสหราชอาณาจักร

ในระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักรนั้นสถานะของสมเด็จพระราชินีนาถ (หรือสมเด็จพระราชาธิบดีกรณีประมุขของรัฐเป็นผู้ชาย) นั้นมีสถานะเป็นนิติบุคคล (พระมหากษัตริย์ในกรณีนี้คือ ในนามสถาบันที่ไม่เจาะจงตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่ง) ซึ่งกรณีสถานะของสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีนั้นจะมีสถานะเป็นนิติบุคคลแสดงแทนรัฐ (State)^[5] การกระทำใดๆ ของรัฐจึงกระทำในนามของสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีซึ่งเป็นประมุของค์ปัจจุบันนั้นเป็นการกระทำในนามของรัฐ ดังจะเห็นได้จากในบางกรณี เช่น ในการฟ้องร้องดำเนินคดีในศาลสหราชอาณาจักรหรือประเทศในเครือจักรภพนั้นจะใช้ชื่อคดีว่า “R v. Defendant”^[6] หรือ “The Crown and the Defendant” เป็นต้น 

การทำความเข้าใจสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) นั้นอธิบายแตกต่างจากบริบทของประเทศไทย เนื่องจากมโนทัศน์ซึ่งนำมาใช้ในการอธิบายนั้นแตกต่างกันอันเป็นผลมาจากการก่อตัวของภูมิปัญญาที่แตกต่างกัน การมีสถานะเป็นนิติบุคคลของกษัตริย์อังกฤษนั้นเกิดขึ้นจากการก่อตัวในทางประวัติศาสตร์ผ่านระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์แบบอังกฤษก่อนจะคลี่คลายตัวเข้ามาสู่ระบอบประชาธิปไตย

ในทรรศนะของระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักรนั้นมีข้อความคิดอย่างหนึ่งซึ่งแตกต่างจะข้อความคิดในระบบกฎหมายมหาชนของประเทศอื่นๆ คือ ข้อความคิดที่เรียกว่า “เดอะ คราวน์” (the Crown) ซึ่งอาจเทียบกับข้อความคิดว่าด้วย “รัฐ” ของประเทศอื่นโดยเฉพาะประเทศในระบบประมวลกฎหมาย (civil law)

แนวคิดเกี่ยวกับสถานะของ “เดอะคราวน์” นั้นถูกนำมาใช้ในการอธิบายหลายเรื่องๆ ในกฎหมายรัฐธรรมนูญแบบจารีตประเพณีของอังกฤษ ในทางหนึ่งอาจหมายถึง พระมหากษัตริย์ในฐานะพระมหากษัตริย์ทั้งในทางสาธารณะและในทางส่วนตัว และอีกทางหนึ่งตามที่ลอร์ดเทมเปิลแมน (Lord Templeman) ได้อธิบายในคำวินิจฉัยของสภาขุนนาง (the decision of the House of Lords) ในคดี M v. Home Office ซึ่งคำว่า เดอะ คราวน์ หมายถึง ฝ่ายบริหารของรัฐบาล ซึ่งรวมถึงพระมหากษัตริย์ รัฐมนตรี และรวมถึงหน่วยงานของรัฐในฝ่ายบริหาร^[7] การอธิบายในลักษณะดังกล่าวนี้เป็นการอธิบายผ่านการก่อตัวของแนวคิดในทางประวัติศาสตร์ของการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งเมื่อระบบอการปกครองเปลี่ยนแปลงมาสู่ระบอบประชาธิปไตย^[8] แนวคิดดังกล่าวจึงพัฒนามาใช้อธิบายฝ่ายบริหารของรัฐบาลที่มีพระมหากษัตริย์เป็นหัวหน้าของฝ่ายบริหาร และเป็นแหล่งอำนาจในทางประวัติศาสตร์^[9] ซึ่งบริบทเฉพาะตัวทางประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษโดยแท้ โดยสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีนั้นทรงมีสถานะเป็นพระประมุขของประเทศ และเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารประเทศในทางพฤตินัย แต่ในทางนิตินัยแล้วผู้ใช้อำนาจรัฐคือ คณะรัฐมนตรีโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำการบริหารประเทศ^[10]

อย่างไรก็ดี ปัญหาต่อมาคือ เมื่อสมเด็จพระราชินีนาถฯ ทรงมีสถานะแทนรัฐแล้ว ในความเป็นจริงทรงมีอำนาจอย่างแท้จริงหรือไม่

สถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

บทบาทของสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยนั้นมีความแตกต่างจากสถาบันกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยเฉพาะการจำกัดบทบาทลงมาจากการเป็นผู้ปกครองกลายมาเป็นการครองราชย์สมบัติในฐานะประมุขเชิงสัญลักษณ์ของประเทศ และสัญลักษณ์ทางประวัติศาสตร์อันยาวนานของประเทศ^[11] เช่นเดียวกันกับสถานบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรและตัวของสมเด็จพระราชินีนาถฯ แม้จะทรงดูมีอำนาจในการแต่งตั้งขุนนาง การเปิดประชุมรัฐสภา หรือทรงยินยอมให้จัดตั้งรัฐบาลในนามของสมเด็จพระราชินีนาถฯ  ทว่า สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงรูปแบบเชิงพิธีการเท่านั้น การกระทำทั้งหมดนั้นเป็นการกระทำแทนคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และศาล ซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐตามความสัมพันธ์บนฐานของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในทางกฎหมายแล้ว พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นไม่มีอำนาจทางการเมืองและกฎหมาย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวของการเมืองและการบริหารประเทศ^[12] ซึ่งความสัมพันธ์ของพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐเหล่านี้เป็นไปตามหลักการที่เรียกว่า “The King can do no wrong”

หลักการ The King can do no wrong หรือแปลเป็นภาษาไทยว่า “พระมหากษัตริย์ทรงกระทำความผิดไม่ได้” เป็นหลักการที่เกิดขึ้นในพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยของสหราชอาณาจักรที่พยายามจำกัดบทบาทและอำนาจของพระมหากษัตริย์เอาไว้ภายใต้กฎเกณฑ์ทางรัฐธรรมนูญ ทำให้การกระทำของพระมหากษัตริย์ที่จะมีผลทางกฎหมายจำเป็นต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ ซึ่งนัยของการรับสนองพระบรมราชโองการมีความหมายว่า พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นไม่ได้เป็นผู้ริเริ่มกระทำการใดๆ ด้วยตนเอง หากแต่บุคคลที่ลงนามสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตัวอย่างเช่น การลงพระปรมาภิไธยในกฎหมาย ซึ่งต้องมีการรับสนองราชโองการและประกาศให้ทราบในสภาทั้งสองว่าทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว^[13] หรือการมีพระบรมราชโองการยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี สิ่งเหล่านี้แสดงให้เห็นบทบาทของพระมหากษัตริย์ในฐานะผู้ทรงสนับสนุนนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง

นอกจากนี้ แม้แต่พระราชดำรัสที่ทรงมีต่อสาธารณะอย่างเป็นทางการ โดยทั่วไปแล้วมักจะต้องได้รับการเตรียมการมาเป็นอย่างดีรวมถึงในบางกรณีจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี และสำนักพระราชวัง เช่น พระราชดำรัสในการเปิดประชุมรัฐสภา เป็นต้น ในทางปฏิบัติแล้วพระราชดำรัสโดยส่วนใหญ่ต่อสาธารณชนจึงมักถูกกลั่นกรองมาเป็นอย่างดี^[14]

อย่างไรก็ดี ในทางธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ (constitutional conventions) ของสหราชอาณาจักรก็ยอมรับว่า พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรทรงมีสิทธิที่จะได้รับการกราบบังคมทูลและการปรึกษา (the Right to be informed and the right to be consulted)^[15] ซึ่งวอลเตอร์ แบกช็อท (Watter Bagchot) ได้แบ่งสิทธิ ดังกล่าวออกเป็น 3 เรื่อง ได้แก่^[16] สิทธิที่จะทรงรับการปรึกษาหารือจากรัฐบาล (the Right to be consulted) สิทธิที่จะสนับสนุนรัฐบาล (the Right to encourage) และสิทธิที่จะทรงตักเตือนรัฐบาล (the Right to warn) ซึ่งจะทรงตรัสกับนายกรัฐมนตรีเป็นการส่วนตัวและลับ เมื่อนายกรัฐมนตรีมาเข้าเฝ้า โดยในทางปฏิบัติจะทรงเน้นย้ำถึงความรับผิดชอบของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่มีต่อรัฐสภาและประชาชน และหากนายกรัฐมนตรีเห็นว่าสิ่งดังกล่าวถูกต้องและเหมาะสมแล้วในฐานะประมุขของรัฐก็จะทรงสนับสนุน แต่ทรงอาจให้ข้อสังเกตหากมาตรการหรือนโยบายดังกล่าวไม่เหมาะสม ซึ่งคำแนะนำนี้ไม่มีผลผูกพันนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีให้ต้องปฏิบัติตาม เพียงแต่ทรงทำตามหน้าที่สนับสนุนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนเท่านั้น

กล่าวโดยสรุป บริบทของประวัติศาสตร์ที่ยาวนานของสถาบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นทำให้สถานะของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ในฐานะประมุขของรัฐดูเหมือนมีพระราชอำนาจมากเสมือนทรงเป็นแสดงแทนรัฐ เช่น การเป็นผู้ทรงยินยอมให้ประชาชนสามารถเดินทางได้ตามข้อความบนพาสปอร์ต เป็นต้น  ทว่า ในความเป็นจริงนั้นสถานะดังกล่าวเป็นเพียงแต่ในเชิงสัญลักษณ์เท่านั้น บทบาทของสถาบันกษัตริย์ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยนั้นถูกจำกัดให้มีสถานะเป็นผู้สนับสนุนการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ผ่านการสนับสนุนคณะรัฐมนตรีที่มีเสียงข้างมากในรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน

เชิงอรรถ

^[1] ‘Passports’ (The Royal Family) <https://www.royal.uk/passports> accessed 21 April 2024.

^[2] Ibid.

^[3] Ibid.

^[4] Jennifer Newton ‘Royal Rules: This is the reason the Queen doesn’t carry a passport or have a driving licence’ (The Sun) <https://www.thesun.co.uk/living/3988752/this-is-the-reason-the-queen-doesnt-carry-a-passport-or-have-a-driving-licence/> accessed 21 April 2024.

^[5] ในระบบกฎหมายอังกฤษนั้นปฏิเสธสถานะของรัฐในฐานะเป็นนิติบุคคล อันเป็นผลมาจากพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ ในทางทฤษฎีกฎหมายคอมมอนลอว์ของอังกฤษนั้นถือว่า กษัตริย์หรือองค์อธิปัตย์มีสถานะเป็นนิติบุคคลประเภท “Corporation Sole” โดยให้ความสำคัญในฐานะแทนแผ่นดินหรือรัฐ (ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป) การที่กำหนดให้รัฐเป็นนิติบุคคลขึ้นมาต่างหากจะทำให้เกิดความซ้ำซ้อนกัน; ดู โชติ ชูติกาญจน์, ‘ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ของนิติบุคคลมหาชนในประเทศไทย’ (วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2561) 20.

^[6] “R” นั้นเป็นคำย่อของคำในภาษาลาติน 2 คำ คือ Rex (พระราชา) or Regina (พระราชินี).

^[7] Cheryl Saunders, ‘The Concept of the Crown’ (2015) 38 Melbourne University Law Review 872, 875.

^[8] โชติ ชูติกาญจน์, (เชิงอรรถที่ 5) 20.

^[9] Cheryl Saunders, (Foot Note 7) 875.

^[10] การเกิดขึ้นของคณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหารนั้นเป็นสิ่งที่พึ่งเกิดขึ้นในช่วงปี ค.ศ. 1721 โดยเซอร์โรเบิร์ต วอลโพล เอิร์ลแห่งออร์ฟอร์ด (Robert Walpole, 1st Earl of Orford) ขึ้นมาดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีในฐานะผู้นำเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดมาจากบริบททางประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษในเวลานั้นที่กษัตริย์ของอังกฤษโดยเฉพาะสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ 1 ที่ทรงครองราชย์สมบัติอังกฤษต่อจากสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์นั้นทรงเป็นเจ้าชายชาวเยอรมันจากแค้วนฮาโนเวอร์ (Hanover) ซึ่งทรงไม่สามารถตรัสภาษาอังกฤษได้และทรงใช้เวลาส่วนใหญ่อยู่ที่แคว้นฮาโนเวอร์ในดินแดนเยอรมัน; ดู Patrick Dunleavay, ‘Prime Minister’ (Britannica, 19 January 2007) <https://www.britannica.com/topic/prime-minister> accessed 4 February 2022; และธราธร มุมทอง, ‘หลัก The King can do no wrong ตามรัฐธรรมนูญอังกฤษ’ (วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2557) 60 – 61.

^[11] วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ (พิมพ์ครั้งที่ 3, นิติบรรณาการ 2530) 306.

^[12] ในบางกรณีพระมหากษัตริย์อาจทรงมีบทบาทในทางการเมืองระหว่างประเทศบ้าง เช่น การเสด็จออกรับทูต หรือการเจริญสัมพันธไมตรีระหว่างประเทศ เป็นต้น แต่การกระทำในลักษณะดังกล่าวก็เป็นบทบาทที่คณะรัฐมนตรีในฐานะผู้บริหารประเทศได้ร้องขอให้พระมหากษัตริย์ทำในฐานะประมุขของรัฐ เช่น กรณีของสมเด็จพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 7 ซึ่งทรงได้รับการยกย่องให้เป็นผู้มีทักษะทางการทูตที่ดีเยี่ยมพระองค์หนึ่ง หรือการเดินทางเยี่ยมเยือนเครือจักรภพแห่งชาติ (Commonwealth of Nations) ของสมเด็จพระราชินีนาถฯ เป็นต้น ซึ่งเป็นบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ในการสนับสนุนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง.

^[13] ในทางกฎหมายสมเด็จพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรอาจจะใช้พระราชอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายได้ แต่ในทางปฏิบัติจะไม่ทรงใช้อำนาจในลักษณะดังกล่าว เนื่องจากร่างกฎหมายนั้นเสนอขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรข้างเดียวกันกับคณะรัฐมนตรีเป็นส่วนใหญ่ อีกทั้งพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรจะได้รับการปรึกษาหารือจากนายกรัฐมนตรีสม่ำเสมอ จึงทรงทราบความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับร่างกฎหมายตลอด ในทางปฏิบัติจึงไม่ได้ทรงใช้พระราชอำนาจในลักษณะดังกล่าว เว้นแต่นายกรัฐมนตรีจะทรง

^[14] พระราชดำรัสโดยส่วนใหญ่นั้นจะมีการกลั่นกรองเนื้อหา รวมถึงมีการตรวจสอบเนื้อหาที่จะถูกนำเสนอก่อนหน้าที่สมเด็จพระราชินีนาถจะตรัสต่อหน้าสาธารณชน ทั้งโดยคณะรัฐมนตรีและสำนักพระราชวัง  อย่างไรก็ดี พระราชดำรัสเนื่องในวันคริสต์มาศ (Royal Christmas Speech) นั้นได้มีความผ่อนคลายความเคร่งครัดลงโดยเปิดโอกาสให้สมเด็จพระราชินีนาถทรงมีพระราชดำรัสถึงประชาชนโดยกล่าวสรุปภาพรวมของปีที่ผ่านมาโดยปราศจากความคิดเห็นทางการเมือง ซึ่งในทางปฏิบัติทรงสงวนท่าทีอย่างเป็นกลางและรักษาความน่าเชื่อถือของสถาบันกษัตริย์มาโดยตลอด.

^[15] ธงธอง จันทรางศุ, พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ (บริษัท เอส.ซี.พริ้นท์แอนด์แพค จำกัด 2548) 60.

^[16] Walter Bagehot, The English Constitution (Paul Smith Edited, CUP 2001) 59.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อครั้งแรกของการใช้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ สถานการณ์ทางการเมืองในประเทศนั้นยังคงอยู่ในช่วงสับสนวุ่นวายพอสมควรทั้งการเกิดรัฐประหารปิดสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราจนถึงการกบฏหลายๆ ครั้ง ซึ่งเป็นเหตุให้เกิดการกระทบต่อความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ จึงได้มีความพยายามสร้างกลไกในการพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญเอาไว้ โดยในบทความนี้จะได้เล่าถึงพระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476

การเริ่มต้นการพิทักษ์รัฐธรรมนูญในช่วงต้นของการเริ่มรู้จักรัฐธรรมนูญ

แม้จะรู้สึกว่าประวัติศาสตร์การเมืองไทยภายใต้การปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดจะมีขึ้นมานานแล้ว หากแต่พิจารณาตามความเป็นจริงแล้วการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้นพึ่งเริ่มต้นเกิดขึ้นมาในประเทศไทยได้ไม่ถึง 90 ปี เสียด้วยซ้ำหรือก็คือ ยังไม่เกินชั่วอายุของคนๆ หนึ่ง หากแต่ที่ทำให้รู้สึกว่านานอาจจะเพราะตลอดช่วงเวลา 90 ปีนั้นมีเหตุการณ์เกิดขึ้นเป็นจำนวนมากในหน้าการเมืองไทย

เมื่อเริ่มต้นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดได้ไม่นาน เส้นทางการเมืองของประเทศไทยก็สะดุดหยุดลงด้วยหลายๆ ปัจจัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังจาก พระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรีได้ประกาศพระราชกฤษฎีกาปิดสภาผู้แทนราษฎร และงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา (เปรียบได้กับการรัฐประหาร)^[1] ซึ่งเป็นเหตุให้ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (ตำแหน่งในขณะนั้น) ต้องทำการรัฐประหารเพื่อกู้รัฐธรรมนูญและประกาศให้ใช้รัฐธรรมนูญต่อไป

ภายหลังจากการรัฐประหารและการเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา รัฐบาลในเวลานั้นได้เสนอ พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 เพื่อตอบโต้และป้องกันมิให้เกิดการกระทำในลักษณะเดียวกันกับพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเคยทำมาก่อน โดยพระราชบัญญัติฉบับนี้มีเนื้อหาจำนวนทั้งสิ้น 6 มาตรา โดยสาระสำคัญของพระราชบัญญัติดังกล่าวอยู่ในมาตรา 3 ซึ่งกำหนดความผิดและโทษไว้ดังนี้

“ผู้ใดกระทำด้วยประการใดๆ เป็นปฏิปักษ์ต่อ หรือเพื่อให้ประชาชนเสื่อมความนิยมหรือหวาดหวั่นต่อ การปกครองระบอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม แม้การกระทำดั่งกล่าวมาแล้วจะเป็นเพียงการคบคิด หรือทำความตกลง หรือจะเตรียมการก็ตาม ท่านว่า ผู้นั้นมีความผิด ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่สามปีจนถึงยี่สิบปี หรือปรับตั้งแต่ 500 บาทจนถึง 5,000 บาท หรือทั้งจำทำปรับ แต่ถ้าหากความผิดที่กระทำลงนั้นต้องด้วยบทกฎหมายอื่น ท่านว่า บุคคลผู้กระทำผิดนั้นจะต้องถูกลงโทษตามพระราชกำหนดกฎหมายอื่นนั้นด้วย”

บทลงโทษที่ค่อนข้างหนักและการถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง

เมื่อพิจารณาบทลงโทษดังกล่าวข้างต้นแล้วจะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดอัตราโทษจำคุกสูงสุดไว้ในอัตราโทษที่สูง กล่าวคือ 20 ปี  นอกจากนี้ ในกรณีที่บุคคลกระทำความผิดและการกระทำความผิดดังกล่าวต้องด้วยบทกฎหมายอื่นด้วยนั้นบุคคลก็อาจจะถูกลงตามกฎหมายดังกล่าวด้วย ซึ่งในเวลานั้นกฎหมายที่มักจะถูกใช้เพื่อลงโทษก็คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พ.ศ. 2476 และการกระทำความผิดที่อาจจะลงโทษตามพระราชบัญญัตินี้รวมถึงการคบคิดหรือทำความตกลง หรือจะตระเตรียมการก็เป็นความผิดในลักษณะเดียวกันกับบทบัญญัติในมาตรา 113 ของประมวลกฎหมายอาญาในปัจจุบัน

นอกจากบทบัญญัติในพระราชบัญญัตินี้จะมีการกำหนดโทษในอัตราที่สูงแล้ว บทบัญญัติในมาตรา 4 ยังให้อำนาจกับรัฐในการดำเนินการไต่สวนบุคคลที่สงสัยว่าจะกระทำความผิดตามมาตรา 3 และเมื่อไต่สวนแล้วเห็นว่ามีมูลความผิดก็อาจจะกักตัวบุคคลดังกล่าวเอาไว้เป็นเวลาไม่เกินกว่า 10 ปี

ดังจะเห็นได้ว่า แม้เจตนาของ พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 จะมีเจตนาเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำในลักษณะที่จะเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด และได้ถูกนำมาใช้ในการลงโทษการกระทำที่มีลักษณะเป็นการกบฏมุ่งจะล้มล้างการปกครองของรัฐบาล เช่น กบฏนายสิบในปี พ.ศ. 2478^[2] เป็นต้น

แต่เมื่อเวลาผ่านไปการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 นั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นเครื่องมือในการทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมืองมากกว่าจะดำเนินการรักษาไว้ตามเจตนารมณ์ที่ต้องการป้องกันมิให้มีการกระทำในลักษณะที่จะเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ในหลายกรณีบุคคลได้แสดงความคิดเห็นในทางการเมืองเพื่อติชมการบริหารบ้านเมืองของรัฐบาล แต่ก็ถูกลงโทษตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ดังเช่นกรณีของ ดร.โชติ คุ้มพันธุ์ ซึ่งได้แสดงความเห็นวิพากษ์วิจารณ์การบริหารงานของรัฐบาลอยู่บ่อยๆ^[3]

การยกเลิกการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476

จากข้อเสียของการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ดังกล่าวจึงนำมาสู่การเสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวในปี พ.ศ. 2480 โดยมี นายเตียง ศิริขันธ์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจังหวัดสกลนครเป็นตัวตั้งตัวตีสำคัญในการเสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวโดยให้เหตุผลในการยกเลิกเอาไว้ 3 ประการ ดังนี้^[4]

“ประการแรก เพื่อความสมบูรณ์แห่งการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ ประการที่สอง เพื่อให้ความยุติธรรมอันแท้จริงแก่ผู้ที่จะแสดงความคิดเห็นอันจะนำมาซึ่งประโยชน์แก่รัฐบาลหรือแก่ชุมชน และประการที่สาม เพื่อเป็นบันไดขั้นต้นที่จะฝึกฝนวิธีก่อตั้งพรรคการเมือง”

ประเด็นทั้งสามที่นายเตียง ยกขึ้นมานั้นเป็นประเด็นสำคัญที่นำมาสู่การลงมติเพื่อยกเลิกการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ในปี พ.ศ. 2481 โดยสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียง 64 ต่อ 27

หากเราพิจารณาและตระหนักถึงคุณค่าของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้น การวิพากษ์วิจารณ์และการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองเป็นเรื่องสำคัญ เพราะจะช่วยให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาของสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีการจะจัดตั้งพรรคการเมืองในอนาคต (ในเวลานั้น) ซึ่งจำเป็นต้องมีพื้นฐานของการแสดงความคิดเห็นอย่างอิสระและเสรี รวมกลุ่มกันเพื่อดำรงวัตถุประสงค์ทางการเมืองร่วมกัน

ฉะนั้น แม้เจตนาของการมีพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวจะมีขึ้นเพื่อช่วยประคับประคองและรักษาสถานะของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นผลมาจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นประชาธิปไตย แต่เมื่อเวลาเปลี่ยนไปการมีพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวก็อาจกลายมาเป็นอุปสรรคต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเมื่อเหตุและปัจจัยเปลี่ยนไปการมีอยู่ของกฎหมายก็ควรจะยกเลิกไปเสีย

อย่างไรก็ตาม วิธีการในการคุ้มครองและรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญนั้นได้มีการปรับเปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคุ้มครองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจากการตรากฎหมายที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่กฎหมายกำหนดไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1/2489 ซึ่งศาลฎีกาในเวลานั้นได้วินิจฉัยว่า การที่รัฐบาลจะออกพระราชบัญญัติอาชญากรสงครามเพื่อมาย้อนหลังลงโทษการกระทำของบุคคลย้อนหลังไม่ได้ ซึ่งคงได้มีโอกาสจะเล่าถึงต่อไปในอนาคต

เชิงอรรถ

^[1] พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้มีสาระสำคัญอยู่ในข้อ 1 และข้อ 4 ดังนี้ ให้ปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรนี้เสีย และห้ามไม่ให้เรียกประชุมจนกว่าจะได้มีสภาผู้แทนราษฎรขึ้นใหม่เมื่อได้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรตามความในรัฐธรรมนูญนั้นแล้ว และตราบใดที่ยังไม่ได้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร และยังไม่ได้เรียกประชุมสภาผู้แทนราษฎรใหม่นั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะได้ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติตามคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี ซึ่งการกระทำในข้อหลังนี้เป็นการงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา.

^[2] ตรงรัตน์ เลาหัตถพงษ์ภูริ, การกบฏ ปฏิวัติ และรัฐประหาร ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 ถึงปัจจุบัน (สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2537) 3; อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์กบฏนายสิบนั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากถึงกระบวนการที่ไม่เป็นธรรม เนื่องจากภายการปราบกบฏได้สำเร็จรัฐบาลได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลพิเศษต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลพิเศษ พ.ศ. 2481 ซึ่งในการพิจารณาพิพากษาคดีภายใต้ศาลพิเศษนี้มีการนำวิธีพิจารณาศาลทหารมาใช้โดยอนุโลม และการพิพากษาของศาลพิเศษนี้เป็นเด็ดขาดโดยไม่สามารถอุทธรณ์หรือฎีกาได้ จึงเท่ากับว่าการพิจารณาของศาลพิเศษนี้เป็นศาลชั้นเดียว.

^[3] ไม่ปรากฏชื่อ, รัฐธรรมนูญฉบับปฐมฤกษ์จึงถึงปัจจุบัน หนังสืองานพระราชทานเพลิงศพ ดร.โชติ คุ้มพันธุ์ 30 กันยายน 2514 (โรงพิมพ์อักษรสมัย 2514) 25.

^[4] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 8 (สมัยสามัญสมัยที่สอง) (26 กรกฎาคม 2481) 523.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน 2564 บนเว็บไซต์ progressivemovement.in.th และ Facebook Common School

ตลอดช่วงเวลา 10 กว่าปีที่ผ่านมาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกลายมาเป็นสิ่งหนึ่งที่ซ้ำเติมปัญหาความขัดแย้งในสังคมไทย เพราะหลายๆ ครั้งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกลายมาเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญทางการเมือง และหลายครั้งเหตุผลที่ศาลให้ก็กลายมาเป็นสิ่งที่ค้านสายตาผู้คนในสังคม ซึ่งความรุนแรงที่เกิดจากคำวินิจฉัยของศาลนั้นเกิดขึ้นจากการที่ศาลเข้ามาแสดงความคิดเห็นในเรื่องนโยบายสาธารณะหรือปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งโดยสภาพไม่ใช่หน้าที่ของศาลในฐานะองค์กรตุลาการจะต้องทำ

ผลที่เกิดขึ้นจากการที่ศาลเข้ามาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองนั้นทำให้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญถูกตั้งคำถามและกระทบต่อความน่าเชื่อถือของศาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564 ที่วินิจฉัยว่า การปราศรัยของแกนนำเพื่อให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์เป็นการล้มล้างการปกครอง ซึ่งเป็นตัวอย่างของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่แปลกประหลาดจากการเข้ามาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมือง โดยในบทความนี้ผู้เขียนจะเริ่มจากการทำความเข้าใจว่าศาลรัฐธรรมนูญคืออะไร และมีที่มาอย่างไร ศาลกลายมาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองเมื่อใด และกรณีศึกษาคำวินิจฉัยในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564 ซึ่งเป็นตัวอย่างของคดีที่แปลกประหลาด

กำเนิดศาลรัฐธรรมนูญ

ก่อนจะพูดถึงปรากฏการณ์ของศาลรัฐธรรมนูญในการเมืองไทยนั้นจำเป็นต้องย้อนกลับไปทำความเข้าใจเสียก่อนว่า ศาลรัฐธรรมนูญคืออะไร และมีความเป็นมาอย่างไร

ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรของรัฐอย่างหนึ่งที่จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย เพื่อไม่ให้รัฐสภาหรือรัฐบาลตรากฎหมายที่จะขัดต่อหลักการหรือคุณค่าที่กำหนดไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ^[1]

ศาลรัฐธรรมนูญถือได้ว่าเป็นนวัตกรรมใหม่ทางกฎหมายที่เพิ่งเกิดขึ้นมาในช่วงต้นปีศตวรรษที่ 19 (ค.ศ 1920) ในประเทศออสเตรเลียภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐออสเตรียโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ทำหน้าที่สำคัญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย^[2] ซึ่งเป็นการกำหนดกลไกขึ้นมาเพื่อพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญเพื่อคงคุณค่าความเป็นสูงสุดของรัฐธรรมนูญให้เป็นจริงและมั่นคง^[3] โดยไม่ให้มีการตรากฎหมายใดขึ้นมาทำลายคุณค่าที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้

บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าวนั้นเป็นบทบาทพื้นฐานของศาลรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม เมื่อเวลาผ่านไปบางประเทศได้เพิ่มบทบาทให้กับศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้นโดยขยายบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบการกระทำที่อาจจะกระทบหรือทำลายการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเป็นอิทธิพลมาจากแนวคิดประชาธิปไตยแบบป้องกันตนเองได้ (militant democracy) ที่มองว่า ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่เปิดกว้างและยอมรับความหลากหลายทางความคิดเห็นทางการเมืองนั้นอาจจะมีผู้ใช้จุดอ่อนดังกล่าวเพื่อล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้ และยอมให้จำกัดสิทธิและเสรีภาพบางประการที่จะทำลายการปกครองในระบอบประชาธิปไตย^[4]

กรณีของประเทศไทยนั้นศาลรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นครั้งแรกภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2540 โดยกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ซึ่งไอเดียนี้มาพร้อมกับแนวคิดเรื่องการตรวจสอบการทุจริตและการควบคุมตรวจสอบสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้งโดยองค์กรอิสระต่างๆ เช่น ป.ป.ช. สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน และผู้ตรวจการแผ่นดิน เป็นต้น ได้ถูกนำมาบัญญัติไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ

ในช่วงของการก่อตั้งศาลรัฐธรรมนูญภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นความคาดหวังต่อศาลรัฐธรรมนูญคือการให้ศาลดำรงบทบาทในฐานะองค์กรของผู้เชี่ยวชาญที่มีความรู้ความสามารถในทางนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์โดยเฉพาะในสาขากฎหมายมหาชน^[5] เพื่อให้ศาลเป็นองค์มืออาชีพในการพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ และสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งในช่วงแรกของการก่อตั้งนั้นความคาดหวังดังกล่าวดูเหมือนจะทอแสงประกายอย่างมีความหวัง

ศาลรัฐธรรมนูญกับการเป็นคู่ขัดแย้งในการเมืองไทย

บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในฐานะคู่ขัดแย้งในการเมืองไทยนั้นเริ่มเกิดขึ้นเป็นรูปร่างเมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 ถูกฉีกโดยคณะรัฐประหารในปี 2549 และมีการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ขึ้นแทน และในภายหลังรัฐธรรมนูญ 2550 จะถูกฉีกและแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญ 2560 แล้ว บทบัญญัติที่ให้มีศาลรัฐธรรมนูญอยู่เสมอ (แม้ในสภาวะที่ไม่มีรัฐธรรมนูญศาลรัฐธรรมนูญก็ยังคงอยู่)  

ทว่า นับตั้งแต่การรัฐประหาร 2549 เป็นต้นมาศาลรัฐธรรมนูญกลับมีวัตถุประสงค์กลายมาเป็นเครื่องมือใหม่ในการรักษาไว้ซึ่งอำนาจของระบอบเผด็จการอำนาจนิยม และขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตยเนื่องจากมาจาก สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง (ทั้งบางส่วนและทั้งหมด) เพื่อการสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหาร

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญหลายกรณีที่นำไปสู่การโต้แย้งได้นั้นกลายเป็นปัญหาสำคัญทางการเมืองของประเทศไทย เพราะกลายเป็นการที่ศาลขยายบรรทัดฐานทางกฎหมายมาควบคุมมิให้เอื้อต่อพัฒนาการประชาธิปไตยของประเทศ และวางกลไกอุปสรรคเพื่อทำลายหรือขัดขวางการเติบโตของประชาธิปไตย ซึ่งทำให้กระบวนการทางการเมืองติดขัดและไม่สามารถดำเนินต่อไปได้ในหลายกรณี

ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 และ 2560 ศาลรัฐธรรมนูญได้กลายมาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อศาลถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือเพื่อทำลายคู่ตรงข้ามทางการเมือง เช่น คำวินิจฉัยที่ 12-13/2551 ที่ศาลวินิจฉัยว่า การเป็นพิธีกรรายการโทรทัศน์ของนายสมัคร สุนทรเวช เป็นการเป็นลูกจ้างและทำให้ขาดคุณสมบัติในการเป็นนายกรัฐมนตรี จึงต้องพ้นจากตำแหน่ง หรือคำวินิจฉัย 5/2563 กรณีการยุบพรรคอนาคตใหม่ที่ศาลวินิจฉัยว่า เงินกู้ไม่ใช่รายได้ แต่ก็เป็นรายรับและเงินทางการเมือง ซึ่งจะได้มาและใช้จ่ายเงินเพื่อทำกิจกรรมทางการเมือง กระทำได้ตามขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้ เป็นต้น หรือถูกนำมาใช้เป็นอุปสรรคต่อกระบวนการทางประชาธิปไตยต่างๆ โดยการอ้างว่าเป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข^[6] เช่น คำวินิจฉัยที่ 15-18/2550 ที่ศาลวินิจฉัยว่า รัฐสภาใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ 2550 ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมดเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอํานาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งไม่ได้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญเลย^[7]หรือคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564 ที่วินิจฉัยว่า การปราศรัยของแกนนำเพื่อให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์เป็นการล้มล้างการปกครอง เป็นต้น

การศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองนั้นคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญหลายกรณีที่นำไปสู่การโต้แย้งได้นั้นกลายเป็นปัญหาสำคัญทางการเมืองของประเทศไทย เพราะกลายเป็นการที่ศาลขยายบรรทัดฐานทางกฎหมายมาควบคุมมิให้เอื้อต่อการพัฒนาการประชาธิปไตยของประเทศ และวางกลไกอุปสรรคเพื่อทำลายหรือขัดขวางการเติบโตของประชาธิปไตย^[8] ซึ่งทำให้กระบวนการทางการเมืองติดขัดและไม่สามารถดำเนินต่อไปได้ในหลายกรณี ซึ่งกรณีศึกษาหนึ่งที่จะยกขึ้นก็คือ กรณีคำวินิจฉัยวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564

กรณีศึกษาคำวินิจฉัย (ประหลาด) วันที่ 10 พฤศจิกายน 2564

คำวินิจฉัยวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564 นั้นเกิดมาจากการที่นายณฐพร โตประยูร ยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 ว่า การกระทำของกลุ่มแกนนำแนวร่วม “ม็อบราษฎร” ประกอบด้วย นายอานนท์ นำภา (ทนายอานนท์) นายภาณุพงศ์ จาดนอก หรือ ไมค์ และ รุ้ง-ปนัสยา สิทธิจิรวัฒนกุล

กรณีปราศรัยเมื่อวันที่ 10 สิงหาคมค 2563 ในการชุมนุมเพื่อเสนอข้อเรียกร้องเป็นการใช้สิทธิเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 วรรคหนึ่ง หรือไม่ และศาลได้วินิจฉัยว่า การกระทำของผู้ถูกร้องที่ 1-3 เป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 วรรคหนึ่ง และศาลรัฐธรรมนูญสั่งการให้ผู้ถูกร้องที่ 1-3 รวมถึงกลุ่มองค์กรเครือข่ายเลิกกระทำการดังกล่าวที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคตด้วย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 วรรคสอง^[9] 

แม้ว่าคำวินิจฉัยฉบับนี้ทำให้เกิดข้อถกเถียงขึ้นทั้งในทางวิชาการและในสายตาของประชาชนถึงประเด็นต่างๆ ของคำวินิจฉัยฉบับนี้ เช่น การวินิจฉัยว่าคำปราศรัยเพื่อให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์นั้นเป็นการใช้สิทธิเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขถูกต้องแล้วหรือไม่ หรือคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนี้ขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเรื่องเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นหรือไม่ หรือการที่ศาลยกข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์เพื่อมาวินิจฉัย หรือแม้แต่กระทั่งการอาศัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับอื่นที่ไม่ใช่บทบัญญัติฉบับปัจจุบันมาเป็นมาตรในการตรวจสอบ เป็นต้น แต่สิ่งหนึ่งที่น่าจะเป็นปัญหาที่สุดของคำวินิจฉัยนี้ก็คือ ผลของคำวินิจฉัยจะเป็นเช่นไร

หากพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2560 แล้วจะเห็นได้ว่า คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ (ทุกองค์กรของรัฐ)^[10]  ผลของคำวินิจฉัยฉบับนี้ก็น่าจะต้องผูกพันหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน  ทว่า ในความเป็นจริงคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหาเรื่องสภาพบังคับของคำวินิจฉัยเป็นอย่างยิ่ง โดยมีประเด็นดังนี้

ประการแรก แม้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะผลผูกพันองค์กรของรัฐทุกองค์กร ทว่า ในความเป็นจริงผลดังกล่าวนั้นไม่ได้มีผลโดยอัตโนมัติทันที เพียงแต่ว่าการที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การกระทำของทนายอานนท์ ไมค์ระยอง และรุ้ง นั้นไม่สามารถกล่าวอ้างว่าการกระทำของตนเป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญรับรองไว้เพื่อต่อสู้กับเจ้าหน้าที่รัฐตามมาตรการต่างๆ แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐยังคงผูกพันอยู่กับหลักการไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ และหลักความชอบด้วยกฎหมาย^[11]  

ดังนั้น โดยสภาพของคำวินิจฉัยจึงไม่เป็นเหตุที่จะนำมาลงโทษทางอาญาได้ แต่จะต้องพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายว่าการกระทำดังกล่าวเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาหรือกฎหมายอื่นที่กำหนดความผิดและโทษ หรือไม่^[12]

ประการที่สอง แม้ว่ากระทำของทนายอานนท์ ไมค์ระยอง และรุ้ง จะมีลักษณะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาหรือกฎหมายอื่นที่กำหนดความผิดและโทษที่สอดคล้องกับการกระทำดังกล่าว เช่น ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 เป็นต้น  ทว่า ศาลเจ้าของคดีที่วินิจฉัยการกระทำความผิดอาญาก็ไม่สามารถที่จะยุติการพิจารณาและถือเอาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมาตัดสินลงโทษได้ เนื่องมาจากลักษณะของคดีอาญานั้นศาลจะต้องพิสูจน์จนสิ้นข้อสงสัยว่าจำเลยกระทำความผิด^[13] ซึ่งในกรณีนี้พนักงานอัยการโจทก์ก็จะต้องพิสูจน์จนว่า จำเลยกระทำความผิดจริงหรือไม่ พนักงานอัยการและศาลไม่สามารถที่จะอาศัยประโยชน์จากคำวินิจฉัยมาเพื่อลงโทษจำเลย และจำเลยก็มีสิทธิที่จะต่อสู้คดีเต็มที่ตามรัฐธรรมนูญรับรองสิทธิดังกล่าวไว้

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนของคำบังคับที่ให้รวมถึงกลุ่มองค์กรเครือข่ายเลิกกระทำการดังกล่าวที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคตด้วย ก็มีประเด็นว่าเป็นการออกคำบังคับที่ไม่สามารถจะกระทำได้จริง เนื่องจากโดยสภาพของกลุ่มคณะราษฎรนั้นไม่ใช่องค์กรนิติบุคคลแบบสมาคมหรือพรรคการเมืองที่เมื่อศาลมีคำสั่งห้ามมิให้กระทำแล้วจะมีผลให้การดำเนินการของสมาคมจะต้องยุติลง

ประการที่สาม คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนของคำบังคับที่ให้รวมถึงกลุ่มองค์กรเครือข่ายเลิกกระทำการดังกล่าวที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคตด้วยก็มีประเด็นว่าเป็นการออกคำบังคับที่ไม่สามารถจะกระทำได้จริง เนื่องจากโดยสภาพของกลุ่มคณะราษฎรนั้นไม่ใช่องค์กรนิติบุคคลแบบสมาคมหรือพรรคการเมืองที่เมื่อศาลมีคำสั่งห้ามมิให้กระทำแล้วจะมีผลให้การดำเนินการของสมาคมจะต้องยุติลง เปรียบเทียบกันกับกรณีของประเทศสหพันธ์เยอรมนีที่มีบทบัญญัติในลักษณะเทียบเคียงกันได้นั้น^[14] 

แต่กรณีของกลุ่มผู้ชุมนุมคณะราษฎรนั้นเป็นกลุ่มปัจเจกบุคคลหลายคนที่มาร่วมชุมนุมกัน ไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคล ฉะนั้น ในการบังคับจึงเกิดปัญหาว่าการห้ามดังกล่าวจะห้ามในลักษณะใด ซึ่งเมื่อพิจารณาก็ต้องกลับไปที่หลักการว่า ในการความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหากไม่มีกฎหมายห้ามการกระทำดังกล่าวคำวินิจฉัยดังกล่าวก็ไม่น่าจะใช้เป็นเหตุในการห้ามกระทำการได้ อีกทั้งการชุมนุมดังกล่าวก็เป็นไปตามเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ให้^[15] และหากปฏิบัติตามเงื่อนไขการชุมนุมตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะโดยถูกต้องเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ไม่สามาถอ้างคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมาเป็นเหตุในการห้ามได้

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เป็นเหตุในการลงโทษทางอาญาไม่ได้

กล่าวโดยสรุป คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2560 ไม่สามารถนำมาใช้เป็นเหตุในการลงโทษทางอาญากับประชาชนที่เรียกร้องให้เกิดการปฏิรูปสถานบันกษัตริย์ได้ ในการจะพิจารณาลงโทษบุคคลนั้นจะต้องมีกฎหมายที่กำหนดฐานความผิดนั้นเอาไว้อย่างชัดเจน และในการลงโทษศาลจะต้องพิจารณาการกระทำนั้นสอดคล้องกับฐานความผิดหรือไม่ ซึ่งหากไม่สอดคล้องกับฐานความผิดก็ไม่สามารถลงโทษได้

ในขณะเดียวกันการกำหนดสภาพบังคับให้ครอบคลุมไปถึงเครือข่ายนั้นก็มีปัญหาว่าจะบังคับเช่นไร เพราะโดยสภาพเครือข่ายผู้ชุมนุมคณะราษฎรไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคล ฉะนั้น หากการชุมนุมเป็นไปโดยถูกต้องตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะการชุมนุมนั้นก็สามารถที่จะทำได้เช่นเดิมตามที่รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิในการชุมนุมเอาไว้

อย่างไรก็ตาม ข้อที่ศาลรัฐธรรมนูญควรตระหนักที่สุดก็คือ การวินิจฉัยโดยพยายามสร้างเงื่อนไขหรือกลไกข้อจำกัดให้เกิดทางตันในการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยนั้นอาจจะเป็นการทำลายระบอบประชาธิปไตยเสียเอง ซึ่งท้ายที่สุดจะนำมาสู่วิกฤตการณ์ต่างๆ ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดจึงควรตระหนักบทบาทของตนเองเสียใหม่

เชิงอรรถ

^[1] ธีระ สุธีวรางกูร, ระบบศาลและการพิจารณาคดีของศาลในทางกฎหมายมหาชน (โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2563) 37; การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายนั้น นอกเหนือจากการใช้ศาลรัฐธรรมนูญแล้วอาจจะมีองค์กรของรัฐรูปแบบอื่นๆ อีก เช่น การใช้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญแบบฝรั่งเศสหรือประเทศไทยก่อนหน้าการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ หรือการใช้ศาลสูงสุด (supreme court) แบบสหรัฐอเมริกา.

^[2] เพิ่งอ้าง 37.

^[3] อานนท์ มาเม้า, ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ (โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2558) 27.

^[4] ดู ภูริ ฟูวงศ์เจริญ, ‘หลักประชาธิปไตยเชิงรุก: ตุลาการภิวัฒน์กับการพิทักษ์ระบอบประชาธิปไตย’ (2557) 3 วารสารนิติศาสตร์ 634, 634 – 635 และ 643 – 644.

^[5] วจนา วรรลยางกูร, ‘ศาลรัฐธรรมนูญแบบไหนที่สังคมไทยต้องการ?’ (the 101.world, 8 เมษายน 2564) <https://www.the101.world/constitution-dialogue-constitutional-court/?fbclid=IwAR0QLLt6w2pla69nDOZ1GPmu-ZqdVJKRns5Txb1G0jLSDYDeGUnktzvK4Zg> สืบค้นเมื่อ 12 พฤศจิกายน 2564.

^[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 49.

^[7] กรณีเป็นคำวินิจฉัยที่แปลกประหลาดที่สุด และอาจจะขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมากที่สุดกรณีหนึ่งก็คือ การที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งห้ามมิให้รัฐสภาที่อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (ซึ่งไม่ใช่การใช้สิทธิและเสรีภาพ) ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ.

^[8] ปูนเทพ ศิรินุพงศ์, ตลก รัฐธรรมนูญ (ไชน์ พับลิชชิ่ง เฮาส์ 2559) 194 – 195.

^[9] ฐานเศรษฐกิจดิจิทัล, ‘เปิดคำวินิจฉัยฉบับเต็ม! ศาลรธน.สั่ง“ม็อบราษฎร”เลิกล้มล้างการปกครองฯ’(สำนักข่าวฐานเศรษฐกิจ, 10 พฤศจิกายน 2564) <https://www.thansettakij.com/politics/502821fb&fbclid=IwAR3RrH2OOvMU55_0QYTg8sXPUEJ90FW4gSqYXdGQgUdmMx5DzAK4hjuTxOE> สืบค้นเมื่อ 12 พฤศจิกายน 2564.

^[10] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 211

^[11] ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ (เชิงอรรถที่ 7) 286.

^[12] เพิ่งอ้าง 277.

^[13] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 29 ประกอบประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 227.

^[14] ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ (เชิงอรรถที่ 7) 277.

^[15] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 44.