บล็อกนี้เขียนขึ้น โดยสรุปจากงานบรรยายในหัวข้อ L’esthetique et le droit de l’urbanisme / ความงามและกฎหมายผังเมือง โดย Prof. Jacqueline Morand-Deviller ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
Prof. Jacqueline Morand-Deviller
ในเบื้องต้น Prof. Jacqueline ได้อธิบายว่า กฎหมายฝรั่งเศสกับกฎหมายไทยนั้นมีความใกล้เคียงกันในหลายส่วน ทั้งในแง่ของกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา และกฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นรากฐานของการพัฒนามาจากกฎหมายโรมัน ซึ่งในวันนี้จะมาพิจารณาในมุมมองของกฎหมายผังเมือง ซี่งเป็นสาขาหนึ่งของกฎหมายปกครอง
เมื่อได้ยินชื่อหัวข้อการบรรยายในวันนี้แล้วอาจจะเกิดคำถามว่า “ความงาม” เข้ามาเกี่ยวข้องกับกฎหมายผังเมือง รวมไปถึงกฎหมายสิ่งแวดล้อมได้อย่างไร ซึ่งเมื่อทำความเข้าใจกฎหมายแล้วจะเห็นได้ถึงความพยายามของผู้ร่างในการนำแนวคิดเกี่ยวกับความงามสอดแทรกเข้าไปในกฎหมาย รวมถึงการจัดทำผังเมืองของสถาปนิกที่มีชื่อเสียงมักจะคำนึงว่า การวางผังเมืองควรนึกถึงการผักผ่อนหยอนใจ การทำงาน และการใช้ประโยชน์ แต่เมื่อเป็นการบรรยายทางนิติศาสตร์อาจจะไม่ได้ให้น้ำหนักกับเรื่องทางสถาปัตยกรรม แต่อาจจะให้ความสำคัญกับมุมมองในทางกฎหมาย
Prof. Jacqueline อยากให้ทุกคนทำความเข้าใจเกี่ยวกับ “ความงาม” ซึ่งอาจจะมีการนิยามได้ในหลายลักษณะ สิ่งหนึ่งที่ปฏิเสธไม่ได้ก็คือ ความงามเป็นเรื่องของการผสานและกลมกลืนกัน แต่ก็อาจจะนิยามได้หลายวิธีการโดยใช้วิธีการแบบพรรณา แต่สุดท้ายก็จะหนีไม่พ้นการอธิบายความงามในลักษณะของความกลมกลืน ปัญหาของการอธิบายเรื่องความงามคือ การอธิบายความงามนั้นมีความยากในการอธิบาย เพราะความงามเป็นเรื่องในเชิงอัตวิสัยและภาววิสัย แต่ค้านท์ได้ให้ไอเดียเกี่ยวกับความงามว่า หมายถึง อะไรก็ตามที่สามารถรับรู้ได้โดยภาววิสัยว่าเป็นสิ่งที่งาม โดยไม่ต้องนิยามถึงความงามของสิ่งนั้น
ด้วยเหตุที่ความงามไม่มีความหมายแน่นอนว่า สิ่งใดเป็นความงามหรือไม่สวยงาม ก็เนื่องจากการให้เหตุผลในทางอัตวิสัยและภาววิสัย ทำให้เป็นอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย ซึ่งในประเด็นนี้ Conseil d’Etat ไม่นำความงามมาเป็นเหตุในการพิจารณาเพื่อบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย
แม้นักกฎหมายจะไม่ชอบประเด็นเรื่อง “ความงาม” แต่ในทางปฏิบัตินักกฎหมายบางคน ก็พยายามจะอธิบายเรื่องความงามในเชิงกฎหมายมากขึ้น ซึ่งกลายเป็นแรงบันดาลใจให้กับ Prof. Jacqueline ในการศึกษาเรื่องความงาม โดยมาพิจารณาในแง่ของการปรากฏตัวในบทบัญญัติของกฎหมายว่าความงามปรากฏตัวอย่างไร
หนึ่งในตัวอย่างที่ Prof. Jacqueline ยกขึ้นอธิบายก็คือ กฎหมายผังเมืองและควบคุมอาคารที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองมรดกทางวัฒนธรรม ซึ่งกฎหมายจะเข้ามาคุ้มครองและวางกรอบเพื่อรักษาความงามของมรดกทางวัฒนธรรมเอาไว้ นอกจากนี้ กฎหมายสิ่งแวดล้อมก็เป็นกฎหมายอีกสาขาหนึ่งที่เรื่องความงามจะไปปรากฏอยู่ โดยเมื่อมนุษย์เข้าไปอยู่ในสิ่งแวดล้อมควรจะต้องอยู่อย่างกลมกลืน ฉะนั้น กฎหมายจึงเข้าไปวางกรอบของการรักษาความงามในสภาพแวดล้อมที่สิ่งแวดล้อมนั้นดำรงอยู่
Prof. Jacqueline ได้ตั้งข้องสังเกตว่า ในประเทศฝรั่งเศส เมืองที่มีขนาดใหญ่ที่สุด แม้กระทั่งของปารีสเมืองหลวงของประเทศก็มีผู้อยู่อาศัยกว่า 2 ล้านคน ซึ่งอาจจะมีการจัดการที่แตกต่างกันได้ระหว่างเมืองที่มีขนาดใหญ่และขนาดเล็ก แต่ก็มีการใช้กฎหมายผังเมืองอย่างถ้วนทั่วกันหมด (น่าจะหมายถึงการใช้กฎหมายผังเมืองเป็นกรอบในการจัดการวางผังเมือง)
ถ้าเปรียบเทียบระหว่างกฎหมายผังเมืองกับกฎหมายสิ่งแวดล้อม อาจจะกล่าวได้ว่า กฎหมายผังเมืองมีพัฒนาการมาอย่างยาวนานกว่า โดยพัฒนามาตั้งแต่ ศตวรรษที่ 14-15 โดยเริ่มมาจากการวางผังเมืองในเรื่องถนน เพื่อให้เกิดความปลอดภัย ก่อนจะทวีความสำคัญมากขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 (WWI) ส่วนกฎหมายสิ่งแวดล้อมเป็นสิ่งที่พัฒนาขึ้นมาในช่วง ศตวรรษที่ 19
ในเรื่องความงามกับมรดกทางวัฒนธรรมนั้นเริ่มต้นปรากฏมาตั้งแต่ปี 1887 และแก้ไขเพิ่มเติมหลัง WWI แล้วต่อมาได้ถูกพัฒนามาเป็นหลักกฎหมายปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับผังเมือง โดย Conseil d’Etat ได้วางหลักเกี่ยวกับมุมมองเกี่ยวเนื่องกับสถาปัตยกรรม โดยฝ่ายปกครองมีอำนาจในการให้ลักษณะทางกฎหมายกับข้อเท็จจริง เพื่อปฏิเสธสิทธิในการใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยเจ้าของที่ดินที่มาขอใบอนุญาตก่อสร้างอาคารได้ หากโครงสร้างอาคารขัดกับภูมิทัศน์โดยรอบ
ในเวลาต่อมา เมื่อประเทศฝรั่งเศสมีกฎหมายผังเมืองและกฎหมายควบคุมอาคาร ซึ่งเกิดขึ้นในช่วงหลังส่งครามโลกครั้งที่ 2 (WWII) กฎหมายให้บทบาทรัฐมนตรีกิจการผังเมืองรับผิดชอบโดยตรง โดยหลักกฎหมายผังเมืองเริ่มพัฒนาอย่างต่อเนื่องในช่วงหลัง WWII
นอกจากนี้ ในช่วงปี 1983 ได้เกิดข้อความคิดด้านการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้น ซึ่งข้อความคิดดังกล่าวมีความสำคัญอย่างมาก เพราะเดิมการอนุญาตเกี่ยวกับการก่อสร้างอาคารทั้งหมดอยู่กับส่วนกลาง แต่เมื่ออำนาจทั้งหมดถูกกระจายไปยังเทศบาลก็ทำให้การตัดสินกระจายไปยังเทศบาลต่างๆ อย่างไรก็ตาม แนวคิดเกี่ยวกับกฎหมายผังเมืองก็ถูกนำไปปรับใช้กับทุกเทศบาลอย่างเสมอกัน
ในปัจจุบันกฎเกณฑ์เกี่ยวกับผังเมืองและควบคุมอาคารได้ถูกรวบรวมเอาไว้ในรูปแบบของประมวล และได้มีการแก้ไขอย่างต่อเนื่องมาโดยตลอด อย่างไรก็ตาม เนื่องจากกฎหมายมีการแก้ไขโดยตลอดและมีการเพิ่มรายละเอียดในเชิงเทคนิคมากขึ้น ทำให้ยากแก่การทำความเข้าใจด้วยเช่นกัน
ถ้าเทียบกันระหว่างประมวลกฎหมายผังเมืองกับประมวลกฎหมายสิ่งแวดล้อมก็คือ กฎหมายผังเมืองนั้นเป็นเรื่องของกฎหมายภายในที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายปกครองเป็นผู้กำหนดหลักการ แต่กฎหมายสิ่งแวดล้อมนั้นถูกปรับเปลี่ยนไปตามบทบัญญัติของกฎหมายสหภาพยุโรป ซึ่งเป็นอิทธิพลมาจากการเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรป ทำให้กฎหมายสิ่งแวดล้อมของแต่ละประเทศมีเนื้อหาที่ใกล้เคียงกัน นอกจากนี้ บทบัญญัติของกฎหมายสิ่งแวดล้อมได้ปรากฏอยู่ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ (กฎบัตรสิ่งแวดล้อมปี 2004) ซึ่งเมื่อเทียบกับกฎหมายผังเมือง Conseil Constituionale ไม่ได้รองรับว่า เรื่องผังเมืองมีหลักการในระดับรัฐธรรมนูญ แต่ถ้าไปดูในกฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศอื่น อาทิ ประเทศอิตาลี ได้มีการรองรับให้มีคุณค่าในระดับรัฐธรรมนูญ
ผลของการที่กฎบัตรสิ่งแวดล้อมมีสถานะเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นได้วางหลักการต่างๆ สำคัญเอาไว้ เช่น precautionary, polluter pay หรือการมีส่วนร่วมของประชาชนในเรื่องสิ่งแวดล้อม เป็นต้น เนื้อหาของสิ่งเหล่านี้เองก็เชื่อมโยงกับมายังกฎหมายผังเมืองด้วยเช่นเดียวกัน ซึ่งก็อาจกล่าวได้ว่า หลักการเหล่านี้ยกระดับกฎหมายผังเมืองให้เข้ามาอยู่ในมิติรัฐธรรมนูญในทางอ้อม
ความงามกับมรดกทางวัฒนธรรม ความงามกับมรดกทางวัฒนธรรมนั้นเกี่ยวข้องกับตัวอสังหาริมทรัพย์ที่มีความเสื่อมทรามลงไป แต่ความงามของอาคารเหล่านี้มีคุณค่า ซึ่งนำมาสู่ความจำเป็นในการบูรณะและรักษาเอาไว้ (เช่น วิคเตอร์ ฮูโก สนับสนุนให้มีการรักษาและบูรณอาคารที่มีความสวยงาม เป็นต้น)
สิ่งนี้ทำให้เกิดปัญหาว่า อาคารในลักษณะใดที่ควรได้รับการอนุรักษ์หรือรักษาเอาไว้ เพราะเป็นอาคารที่มีคุณค่า ซึ่งทำให้ในทางปฏิบัติมีการดำเนินการขึ้นทะเบียนอาคารที่มีคุณค่าเหล่านี้เอาไว้ โดยใช้ผู้เชี่ยวชาญมาประเมินคุณค่าของอาคารเหล่านั้น
ปัญหาของการบังคับใช้กฎหมายผังเมืองและควบคุมอาคารในปัจจุบันก็คือ กรณีตัวอย่างเช่น ในกรุงเทพมหานครพื้นที่ว่างมีจำนวนน้อยลง ทำให้ต้องมีการทุบทำลายอาคารเก่า ปัญหาก็คือ ตัวอาคารบางแห่งนั้นมีคุณค่าในทางศิลปวัฒนธรรม ทำให้เกิดคำถามว่า ควรจะยอมรับให้ทุบทำลายอาคารดังกล่าวหรือไม่ และควรจะอนุรักษ์อาคารอย่างไร สิ่งหนึ่งที่ได้รับการยอมรับให้อนุรักษ์แน่นอนคือ อาคารที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ อย่างไรก็ดี การคุ้มครองได้มีการขยายออกไปทั้งจากโบราณสถานเป็นพื้นที่โดยรอบ และรวมไปถึงชุมชนที่มีความพิเศษ
เครื่องมือทางกฎหมายที่เกิดขึ้นจากกฎหมายผังเมืองและควบคุมอาคารก็คือ การสร้างเครื่องมือเพื่อจัดอันดับ (ranking) ของอาคาร และการสร้างเครื่องมือเพื่อขึ้นทะเบียนอาคาร โดยเครื่องมือเพื่อจัดอันดับ (ranking) นี้มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เจ้าของอาคารที่มีวัตถุประสงค์จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสภาพอาคารไม่สามารถทำได้โดยอำเภอใจ ต้องมาขออนุญาตต่อหน่วยงานทางปกครองเสียก่อน ส่วนเครื่องมือที่ขึ้นทะเบียนแล้วในการเปลี่ยนแปลงสภาพอาคารเจ้าของอาคารเพียงแค่ แจ้งให้หน่วยงานทางปกครองทราบ และขอความช่วยเหลือให้เขาเข้ามาช่วยดูแลและพิจารณาว่าการปรับปรุงดังกล่าวเหมาะสมหรือไม่
นอกจากเครื่องมือทั้งสองแล้ว ยังมีเครื่องมือที่มีระดับความเข้มข้นอยู่ตรงกลางระหว่างเครื่องมือทั้งสอง ซึ่งใช้ในกรณีที่มีความฉุกเฉินเร่งด่วนในกรณีที่เจ้าของอาคารกำลังดำเนินการตามกฎหมายสำหรับเครื่องมือทั้งสอง แต่สามารถดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงสภาพอาคาร โดยยังคุ้มครองคุณค่าของอาคารดังกล่าวได้
การขึ้นทะเบียนนั้นจะกระทำโดยฝ่ายวัฒนธรรม ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายปกครอง (ในท้องถิ่น) ซึ่งปัญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นก็คือ การนำอาคารไปขึ้นทะเบียนจะเป็นการลดมูลค่าทางเศรษฐกิจของอาคารหรือไม่ ในความเห็นของผู้บรรยายมองว่า ไม่ใช่เช่นนั้น การขึ้นทะเบียนเป็นการเพิ่มมูลค่าในทางวัฒนธรรมให้กับอาคาร และนำมาสู่การเพิ่มมูลค่าในทางศรษฐกิจด้วย โดยเฉพาะอาคารขนาดใหญ่ๆ ที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ เช่น ชาโต ปราสาท หรือโบสถ์ เป็นต้น
แนวคิดเกี่ยวกับการคุ้มครองมรดกทางวัฒนธรรมนั้นอาจจะรวมไปถึงอาคารที่มีลักษณะรวมสมัย บ้านขนาดเล็ก อพาร์เมนท์ หรือกลุ่มพวกเทคโนโลยีต่างๆ ซึ่งในปัจจุบันมีอาคารที่ขึ้นทะเบียน 4 หมื่นกว่าแห่ง (รวมทั้งสองระบบ) ซึ่ง Prof. Jacqueline ผู้บรรยายมองว่ายังน้อยกว่าในประเทศเยอรมนี
การขึ้นทะเบียนนั้นโดยส่วนใหญ่คนมักจะนึกถึงการขึ้นทะเบียนแบบมรดกโลกของ UNESCO แต่การขึ้นทะเบียนในลักษณะดังกล่าวนั้นไม่ได้เป็นรูปแบบของการขึ้นทะเบียนที่สำคัญ การขึ้นทะเบียนอาคารอนุรักษ์ในกฎหมายระดับชาติก็เป็นสิ่งที่สำคัญและเพียงพอที่จะให้สถานะคุ้มครองกับอาคารและสถานที่
ผลของการขึ้นทะเบียนนี้จะต้องมีการประสานความร่วมมือกันระหว่างเอกชนที่เป็นเจ้าของอาคารกับหน่วยงานทางปกครอง โดยหน่วยงานทางปกครองจะเข้ามาช่วยเหลือในการตรวจสอบและดูแลการใช้ประโยชน์อาคารที่ผู้เป็นเจ้าของอาคารต้องการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ ซึ่งการนำเรื่องไปให้สถาปนิกของรัฐเป็นผู้พิจารณานั้น (ปัจจุบันแบ่งเป็น 2 ประเภทคือ โดยทั้งสองประเภทมีอำนาจไม่เท่ากัน)
นอกเหนือจากการคุ้มครองอาคารที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ในทางวัฒนธรรมแล้ว กฎหมายได้ขยายเข้าไปคุ้มครองพื้นที่โดยรอบของอาคารดังกล่าวด้วย เปรียบเสมือแต่การมีเพชรแล้วปราศจากตัวเรือนที่สวยงาม เพชรก็จะดูมีคุณค่าลดลง การดูแลอาคารให้อยู่ในสภาพแวดล้อมที่เหมาะสมจึงเป็นเรื่องสำคัญ
ปัญหาที่ตามมาก็คือ เมื่อกฎหมายขยายเข้าไปคุ้มครองแล้วจะมีขอบเขตแค่ไหน ซึ่งได้มีความพยายามกำหนดขอบเขต เช่น ลากเส้นเป็นวงกลม 500 เมตร รอบอาคาร ก็จะมีปัญหาว่า ในเมืองสำคัญๆ นั้นมีอาคารที่มีคุณค่าเป็นจำนวนมาก ซึ่งอาจทำให้เกิดปัญหาในเรื่องการขออนุญาต ซึ่งทำให้ต้องปรับปรุงข้อกำหนดดังกล่าว การบังคับใช้วิธีการดังกล่าวเพื่อคุ้มครองอาคารนั้นอาจจะกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจนเกินสมควร เช่น อาคารที่อยู่อาศัยตกอยู่ในเส้นรัศมี 500 เมตร ทำให้ประชาชนมีภาระในการขออนุญาต เป็นต้น (ยังไม่รวมปัญหาที่จำนวนสถาปนิกที่มีอำนาจมีจำนวนน้อย) ประกอบกับการพิจารณาเรื่องกระจายอำนาจ การต้องขออนุญาตจากสถาปนิกของรัฐ ทำให้อำนาจถูกดึงเข้ามาหาส่วนกลาง ทำให้มีการแก้ไขโดยการให้ท้องถิ่นกำหนดเขตพื้นที่ตามความเหมาะสม (ไม่ลงรายละเอียด)
เครื่องมืออีกอย่างหนึ่งที่เกิดขึ้นในปี 1962 ก็คือ การฟื้นฟูพื้นที่มีคุณค่าอันควรแก่การอนุรักษ์ ซึ่งในประเทศยุโรปมีการกำหนดเขตพื้นที่เขตเมืองเก่า ซึ่งบางครั้งอาคารมีสภาพทรุดโทรมแล้ว จึงมีการทุบสร้างอาคารใหม่แทนที่จะอนุรักษ์อาคารเก่า (renovate) แต่การทำในลักษณะดังกล่าวทำให้อาคารเหล่านี้ที่มีคุณค่าเสียหายไป จึงเกิดแนวคิดในการ reserve อาคารเก่าโดยการกำหนดพื้นที่เป็นเขตอนุรักษ์และกำหนดว่าในการซ่อมแซมก่อสร้างต้องใช้วัสดุแบบใดในการก่อสร้างและอนุรักษ์
แนวคิดในลักษณะดังกล่าวก็ได้รับการต่อต้านจากผู้ประกอบกิจการ เนื่องจากได้รับผลกระทบจากการกำหนดเขต เพราะกลัวว่าจะทำให้ขาดรายได้จากการค้า แต่ในทางตรงกันข้าม เมื่อกฎหมายกำหนดเขตทำให้พื้นที่ดังกล่าวกลายเป็นแหล่งท่องเที่ยว สำหรับข้อเสียของหลักการดังกล่าวก็คือ การทำให้ไม่เกิดการผสมผสานทางสังคมระหว่างคนที่อยู่เก่าในพื้นที่กับคนใหม่ที่เข้ามา
ความงามกับการพัฒนาเมือง การทำผังเมืองในประเทศฝรั่งเศสเกิดขึ้นครั้งแรกในปี 1919 โดยตัวบทบัญญัติที่ปรากฏในกฎหมายผังเมืองนั้นปรากฏอยู่ในมาตรา L101-1 ซึ่งคำสำคัญก็คือ “ภูมิประเทศเขตเมืองภายในประเทศฝรั่งเศสถือเป็นสมบัติของชาติ” ซึ่งคำว่า “ชาติ” นี้ผู้บรรยายมองว่ามีความหมายไม่สะท้อนในแง่ของสภาพบุคคล (จริงๆ ควรจะเป็นรัฐ) ซึ่งทำให้มีปัญหาว่าจะเรียกร้องกันได้แค่ไหน
ในบทบัญญัติถัดมาของประมวลกฎหมายผังเมืองบัญญัติว่า “แม้ว่าหน่วยงานของรัฐจะมีอำนาจตัดสินใจหรือสั่งการใดๆ ก็ตาม ต้องคำนึงการคุ้มครองสภาพแวดล้อมตามธรรมชาติ และการตัดสินใจเกี่ยวกับพื้นที่สาธารณะต้องมีหลักประกันในการจัดสรรพื้นที่ธรรมชาติในภูมิประเทศด้วย”
อำนาจในการจัดทำผังเมืองมีการกระจายไปให้ อปท. ตั้งแต่ปี 1983 โดยเทศบาลเป็นผู้มีบทบาทหลักในการจัดทำผังเมือง ซึ่งกฎหมายผังเมืองนั้นให้อำนาจผู้อยู่อาศัยเข้ามามีส่วนรวมในการจัดทำผังผ่านการทำประชาพิจารณ์และความเห็นผ่านชุมชน
เครื่องมือในการจัดทำผังจะแบ่งออกเป็น 2 อย่างคือ แผนความสอดคล้องในพื้นที่ ซึ่งมีลักษณะเป็นแผนกว้างๆ กับผังเมืองขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะมีสถานะเป็นกฎหมายลำดับรอง
แผนความสอดคล้องในพื้นที่ ใช้ในกรณีที่เวลาการทำผังใดผังหนึ่งแล้วมีวัตถุประสงค์เฉพาะของแต่ละผัง แผนความสอดคล้องในพื้นที่จะใช้เพื่อดูความสอดคล้องร่วมกันของแผนเพื่อให้เวลาพิจารณาสามารถทำได้ไปพร้อมๆ กัน เพื่อให้เวลากำหนดนโยบายหรือการใช้ประโยชน์ผังเป็นไปในทิศทางเดียวกัน (คล้ายๆ กับขั้นตอนการทำผังรวมของผังเมืองรวม) รายละเอียดของแผนจะดู ผังเมือง ผังที่อยู่อาศัย เศรษฐกิจ วัฒนธรรม พื้นที่สาธารณะต่างๆ การคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติ และการขยายตัวของเขตเมืองไปกระทบทรัพยากรธรรมชาต การจัดทำแผนความสอดคล้องในพื้นที่จะประกอบไปด้วยเอกสารต่างๆ ซึ่งเป็นรายละเอียดหลายๆ เรื่อง โดยอาจจะนำเอกสารต่างๆ มาจัดกลุ่มตามความสนใจได้
ตัวแผนความสอดคล้องนี้อาจจะเรียกได้ว่าเป็น Soft Law คือ ไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายใดๆ แต่ในทางปฏิบัติการบังคับใช้กฎหมายจะคำนึงตัวแผนความสอดคล้องนี้เป็นสำคัญ ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจเกี่ยวกับแผนความสอดคล้องนี้ก็คือ การพยายามป้องกันมิให้มีการขยายเมืองมากจนเกินไป ซึ่งแผนนี้มีความสำคัญในแง่ของการปรับเปลี่ยนนโยบายในด้านความสูงของอาคาร แต่เดิมไม่สนับสนุนให้สร้างอาคารสูงทำให้เมืองขยายตัวออกด้านขวางแทน ทำให้ในปัจจุบันมีการปรับเปลี่ยนนโยบายโดยสนับสนุนให้เมืองขยายตัวด้านแนวดิ่งเพิ่มขึ้น เพื่อให้ไม่รบกวนพื้นที่ธรรมชาติ
ลักษณะพิเศษของกฎหมายผังเมืองก็คือ กฎหมายสามารถออกได้ในหลายระดับ ทำให้เกิดบรรทัดฐานของกฎเกณฑ์ของกฎหมายผังเมืองที่สูงต่ำไล่เรี่ยกัน โดยกฎเกณฑ์ของกฎหมายผังเมืองที่อยู่ต่ำจะละเมิดต่อกฎเกณฑ์ของกฎหมายผังเมืองที่สูงกว่าไม่ได้
เมื่อการทำผังเมืองเป็นอำนาจของเทศบาลท้องถิ่น ทำให้แต่ละเทศบาลมีอำนาจในการจัดทำผังเมืองร่วมกัน อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติการทำผังเมืองโดยเทศบาลนั้นอาจจะร่วมกันทำผังเมืองในระดับที่ใหญ่กว่าเทศบาลของตนเองก็ได้ ในขณะที่เทศบาลไหนมีพลเมืองอาศัยอยู่น้อย กฎหมายก็กำหนดยกเว้นให้ไม่ต้องทำผังเมืองก็ได้ โดยอาจจะทำเป็นเพียงแผนที่การใช้ประโยชน์ก็เพียงพอ
ผังเมืองท้องถิ่นประกอบไปด้วยรายงาน เอกสารนำเสนอต่างๆ กฎ และแผนที่ ซึ่งเป็นสารทั้งหมดนี้รวมกันกลายเป็นกฎหมายลำดับรองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น วัตถุประสงค์ของการจัดทำผังท้องถิ่นนั้นเป็นเรื่องของการวางแผนระยะกลาง ไม่ใช่การทำแผนแบบวันต่อวันหรือทำเมื่อขั้วการเมืองท้องถิ่นเปลี่ยน แต่เพื่อให้มีทิศทางที่ชัดเจนในการบริหารการใช้ประโยชน์พื้นที่ภายใต้เขตผังเมือง
ในผังเมืองท้องถิ่นในปัจจุบันก่อนการจะใช้บังคับต้องมีการจัดทำรายงาน EIA เสียก่อน โดยการจัดทำรายงาน EIA นั้นเริ่มต้นในปี 1975 แต่เวลานั้นยังไม่ได้เอามาใช้ในการจัดทำผังเมืองท้องถิ่น แต่ในปัจจุบันก็ถูกรวมมาเป็นส่วนหนึ่งของการจัดทำผังเมือง ซึ่งจะเห็นได้ว่า ไอเดียดังกล่าวเป็นไอเดียหนึ่งของการให้ความสำคัญเรื่องความงาม
ตัวกฎที่ปรากฏอยู่ในผังเมืองท้องถิ่นนั้นจะมีลักษณะเป็นทางเลือกและข้อบังคับที่ต้องทำอย่างเคร่งครัด ซึ่งเรื่องหนึ่งที่ต้องทำอย่างเคร่งครัดก็คือ การแบ่งโซน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแบ่งการใช้งานที่ดินตลอดพื้นที่ต่างๆ ซึ่งจะนำไปสู่การพัฒนาการใช้ประโยชน์ที่ดิน และการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินในสภาพเวลาปัจจุบัน ผลของการแบ่งโซนนี้นำมาสู่การวางข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามความเหมาะสมในแต่ละโซน
นอกจากข้อบังคับแล้ว ในกฎของผังเมืองยังมีกฎในลักษณะเป็นทางเลือก เช่น การกำหนดสีและวัสดุอาคารที่นำมาใช้ เป็นต้น โดยกรณีของกฎลักษณะนี้ไม่ได้มีผลบังคับ
ในส่วนของข้อกำหนดในลักษณะนี้เกิดขึ้นจากการกระจายอำนาจไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งทำให้เกิดการแข่งขันกันระหว่างท้องถิ่นต่างๆ ที่ต้องการให้ท้องถิ่นของตนเองมีความสวยงามและดึงดูดการท่องเที่ยว
ตัวอย่างเช่น ห้างสรรพสินค้าแห่งหนึ่งในเขตปารีสมีคดีเกิดขึ้นว่า สภาพอาคารที่เปลี่ยนแปลงไปของห้างสรรพสินค้านั้นไม่ได้มีลักษณะเหมาะสมกับสภาพแวดล้อมโดยรอบ ซึ่งศาลปกครองชั้นอุทธรณ์สั่งให้ผิดและเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร แต่ในศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่าสอดคล้องแล้วกับกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายผังเมือง (คำวินิจฉัยนี้ศาลน่าจะต้องการสื่อว่าในส่วนที่เป็นกฎในลักษณะข้อบังคับที่ต้องทำอย่างเคร่งครัดนั้นถูกต้องแล้ว)
กฎเกณฑ์ทางผังเมืองมีลำดับศักดิ์และลำดับชั้นที่แตกต่างกัน เช่นเดียวกับลำดับชั้นของกฎหมายทั่วไป ซึ่งกฎเกณฑ์ระดับล่างต้องสอดคล้องกับกฎเกณฑ์ระดับบน (conformité ) แต่หลักการดังกล่าวนั้นมีข้อยกเว้น ตามหลักความสอดคล้อง (comptabilité) ซึ่งหากกฎเกณฑ์ดังกล่าวหากไม่ได้ขัดกันอย่างมีนัยสำคัญก็สามารถทำได้ ซึ่งแสดงให้เห็นบทบาทของ soft law ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส นอกจากนี้ ยังมีแนวคำวินิจฉัยศาลปกครองที่พิจารณาในแง่ของความร้ายแรงเป็นเหตุสำคัญในการเพิกถอนใบอนุญาต กล่าวคือ หากการฝ่าฝืนกฎหมายนั้นไม่ร้ายแรงถึงขนาดที่จะกระทบกระเทือนต่อความสงบเรียบร้อยก็จะไม่เพิกถอนใบอนุญาต
แม้ soft law จะไม่ได้มีสถานะทางกฎหมาย แต่ในทางปฏิบัติก็ต้องยอมรับและนำมาปรับใช้ในระดับหนึ่ง โดยอาจเทียบได้กับไอเดียของ กฎเกณฑ์ของสหภาพยุโรปที่แบ่งเป็น “regulation” กับ “directive” ที่เปิดช่องให้รัฐสมาชิกนำไปปรับตามความเหมาะสมในบริบทของตนเอง[1]
นอกเหนือจากการจัดทำผังเมืองแล้ว เรื่องสำคัญอีกอย่างที่เกี่ยวกับการพัฒนาเมืองก็คือ การขอใบอนุญาตก่อสร้าง ทำลาย และปรับปรุงอาคาร ซึ่งเป็นมิติของคำสั่งทางปกครอง (แตกต่างกับผังเมืองที่เป็นเรื่องของกฎ)
การขออนุญาตก่อสร้างอาคารไม่ได้นำมาใช้กับทุกกรณี โดยกฎหมายกำหนดว่าถ้าเป็นที่ดินที่ไม่เกิน 20 ตารางเมตร ให้ใช้วิธีการแจ้งให้ทราบว่าจะดำเนินการทำอะไร แต่ถ้าน้อยกว่า 5 ตารางเมตรก็ไม่ต้องดำเนินการใดๆ เลย เจ้าของที่ดินสามารถดำเนินการได้เลย เช่นเดียวกันการทุบอาคารก็จำเป็นต้องขออนุญาต โดยเฉพาะอาคารที่อยู่ใกล้กับพื้นที่มีคุณค่าทางประวัติศาสตร์ เพื่อให้ฝ่ายปกครองพิจารณาว่าสามารถทำได้หรือไม่
บรรดาใบอนุญาตนี้อยู่ภายใต้กรอบกฎเกณฑ์กฎหมายผังเมืองที่ต่ำที่สุดแล้ว ฉะนั้น ในทางปฏิบัติการพิจารณาอนุญาตจึงต้องพิจารณากฎเกณฑ์แห่งกฎหมายผังเมืองในทุกระดับประกอบ
ตัวบทมาตราหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ R111-21 ซึ่งอยู่ในประมวลกฎหมายผังเมืองในปี 1950 – 1960 เกี่ยวกับความงามโดยตรง “การออกใบอนุญาตต่างๆ จะต้องคำนึงถึงเงื่อนไขการก่อสร้างของพื้นที่ๆ อยู่ใกล้เคียงจะถูกลดคุณค่าลง หน่วยงานฝ่ายปกครองจะไม่อนุญาตก็ได้” แม้ในทางปฏิบัติศาลปกครองจะใช้มาตรานี้เพื่อเพิกถอนใบอนุญาตไม่บ่อยก็ตาม แต่ก็มีอยู่บ้างที่ศาลปกครองนำมาใช้
นอกจากเรื่องผังเมืองและใบอนุญาตแล้ว การพัฒนาเมืองมีอีกประเด็นที่สำคัญก็คือ เรื่องของการพัฒนาพื้นที่สีเขียวในเขตเมือง ในประเทศฝรั่งเศสหรือประเทศไทยก็มีกฎหมายที่กำหนดเขตพื้นที่สีเขียวเช่นเดียวกัน ซึ่งจะอยู่ในกรณีของกฎหมายอุทยานแห่งชาติ แต่ในเขตเมืองก็มีการพยายามนำแนวคิดของพื้นที่สีเขียวมาใช้ผังเมืองเช่นเดียวกัน โดยในปี 2021 กฎหมายเกี่ยวกับการปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของฝรั่งเศสกำหนดให้ต้องจัดทำพื้นที่สีเขียวของอาคารดาดฟ้าหรือห้างสรรพสินค้า ซึ่งก็เป็นรูปแบบหนึ่งของการสร้างพื้นที่สีเขียวในเขตเมือง[2]
ความงามกับภูมิประเทศ Prof. Jacqueline ผู้บรรยายมองเรื่องนี้ว่ามีความสลับซับซ้อนและเป็นอัตวิสัยพอสมควร รวมถึงเกี่ยวข้องกับเรื่องทางเลขาคณิต แต่หากพิจารณาไอเดียหลักของเรื่องนี้แล้วก็คือ มันเป็นเรื่องของความสอดคล้องกลมกลืน ซึ่งได้ยืนยันหลักการความงามนี้มาตลอด ตัวอย่างของกฎหมายในลักษณะนี้ เช่น อนุสัญญาด้านภูมิประเทศของสหภาพยุโรป ซึ่งรับรองว่าบุคคลมีสิทธิจะอยู่ในภูมิประเทศที่ดี เป็นต้น
ถ้อยคำว่า ภูมิประเทศนั้นไม่ใช่ข้อความคิดในทางกฎหมายเสียทีเดียว แต่ก็อาจจะนำมาใช้ในประเด็นทางกฎหมายได้ โดยภูมิประเทศนั้นให้ความสำคัญกับภูเขากับแหล่งน้ำ (ทะเล) ซึ่งเกิดปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมเหมือนกันจากการพัฒนาพื้นที่เข้าไปใช้ประโยชน์ของมนุษย์ในการใช้ประโยชน์ภูเขาและทะเลเพื่อพักผ่อน ทำให้เกิดผลกระทบด้านความงามกับพื้นที่ทั้งสอง
เมื่อพื้นที่ทั้งสองถูกกระทบมากๆ ทำให้จำเป็นต้องมีการสร้างเครื่องมือทางกฎหมายขึ้นมาเพื่อดูแล โดยประเทศฝรั่งเศสได้มีการออกรัฐบัญญัติขึ้นมา 2 ฉบับ โดยเป็นรัฐบัญญัติเกี่ยวกับภูเขา และรัฐบัญญัติเกี่ยวกับพื้นที่ทะเล
กฎหมายว่าด้วยภูเขานั้นรวมถึงการจัดการบนที่ราบสูง โดยคณะกรรมการที่มาจากคนในท้องถิ่น โดยกฎหมายพัฒนาหลักการว่า “การพัฒนาพื้นที่ควรจะพิจารณาโดยคนในชุมชน และขยายการพัฒนาจากพื้นที่ชายขอบของชุมชน” เพื่อไม่ให้การพัฒนากระจายเป็นหย่อมๆ และเป็นการรบกวนระบบนิเวศน์บนภูเขา
อย่างไรก็ดี หลักการดังกล่าวนั้นทำให้เกิดปัญหาในกฎหมายสิ่งแวดล้อม ในเรื่องการหาพลังงานทดแทน โดยเฉพาะจากกังหันลม ซึ่งโดยทั่วไปนั้นสร้างมลพิษทางเสียงให้กับชุมชน ทำให้ในการสร้างพื้นที่กังหันลมผลิตไฟฟ้าต้องย้ายออกไปสร้างในพื้นที่ห่างไกล ฉะนั้น การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวอาจจะไม่เคร่งครัด
นอกจากหลักการดังกล่าวแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังได้สร่างหลักการว่า กรณีของทะเลสาบนั้นห้ามสร้างสิ่งก่อสร้างบนทะเลสาบต่อจากพื้นที่ดินทะเลสาบ 100 เมตร เพื่อลดความกระด้างของกฎหมายฉบับนี้ฝรั่งเศสได้ตั้งหน่วยงานขึ้นมาชื่อว่า UNT เพื่อเข้ามาช่วยดูแลจัดการที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ส่งเสริมการท่องเที่ยว
ในส่วนของกฎหมายทะเลนั้นมุ่งไปที่การคุ้มครองและรักษาภูมิประเทศมากกว่า โดยเข้ามากำหนดเงื่อนไขการก่อสร้างในพื้นที่ทะเลบนเงื่อนไขของการรักษาภูมิประเทศ ทำให้อาจก่อสร้างได้เล็กน้อย ส่วนในพื้นที่ชายฝั่งนั้นอาจจะก่อสร้างโดยขยายเขตเมืองได้เพียงเล็กน้อยภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายผังเมืองอนุญาตให้ทำ
นอกจากกรณีทั้งสองข้างต้นแล้ว อาจจะมีกรณีของพื้นที่ๆ มีลักษณะโดดเด่น ซึ่งกฎหมายอนุญาตให้ก่อสร้างเฉพาะสิ่งที่จำเป็นเท่านั้น เครื่องมืออีกอย่างหนึ่งที่ฝรั่งเศสนำมาใช้ก็คือ องค์การมหาชนที่ได้รับงบประมาณจากรัฐบาลโดยการซื้อที่ดินจากเอกชนมาเพื่อนำที่ดินมาดูแล และหากไม่สามารถซื้อได้อาจจะเวนคืนและจ่ายค่าชดเชย (เพื่อประโยชน์สาธารณะ) ซึ่งเป็นแนวคิดอย่างหนึ่งในการอนุรักษ์ และทำให้สาธารณชนสามารถเข้าไปใช้ประโยชน์
อื่นๆ นอกเหนือจากประเด็นทั้งสามข้างต้นแล้ว ประเทศฝรั่งเศสยังมีกฎหมายที่กำหนดเกี่ยวกับเรื่องความงามอื่นๆ เช่น กฎหมายให้ต้องเอาสายไฟฟ้าแรงสูงลงใต้ดิน หรือกฎหมายที่กำหนดให้เจ้าของอาคารจะต้องทำความสะอาดหน้าอาคารของตนทุกๆ 10 ปี เป็นต้น
ประการสุดท้ายเวลาเดินทางไปต่างจังหวัดแล้วเห็นว่ามันมีความไม่สวยงาม กฎหมายของประเทศฝรั่งเศสก็มีการกำหนดกรอบของการจัดทำป้ายในลักษณะดังกล่าวด้วย
บทสรุปของเรื่องในวันนี้ ความภายในเขตเมืองมีผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนได้ ซึ่งหากสามารถควบคุมให้เมืองมีความสวยงามก็จะทำให้ประชาชนมีความสุขได้ อย่างไรก็ดี การควบคุมผังเมือง อาคาร และสิ่งแวดล้อมก็ควรให้ความสำคัญกับประชาชนในพื้นที่และบรรดา NGOs ต่างๆ ที่เกี่ยวกับพื้นที่
ในทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมปัจจุบัน ไอเดียเรื่องสิ่งแวดล้อมยอมรับกันว่า ธรรมชาติหรือสิ่งแวดล้อมกลายมาเป็นผู้ทรงสิทธิในทางกฎหมาย ซึ่งก็น่าสนใจว่าวันหนึ่งจะเอาความงามมาเป็นผู้ทรงสิทธิในเรื่องสิ่งแวดล้อม
Note [1] อ.พิรุณา อธิบายว่า ในประเด็นนี้ผู้บรรยายอาจจะเข้าใจคลาดเคลื่อน เพราะการเปรียบเทียบ Directive ของสหภาพยุโรปกับ “Soft Law” นั้นอาจจะไม่ถูกต้อง เนื่องจาก Directive นั้นมีสถานะเป็นกฎหมายลำดับรองรูปแบบหนึ่งของสหภาพยุโรป โดยกำหนดให้รัฐสมาชิกมีหน้าที่ผูกพันต้องปฏิบัติตาม Directive กำหนดไว้ เพื่อดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ใน Directive เพียงแต่ในกรณีของ Directive นั้นให้อำนาจแก่รัฐสมาชิกไปเลือกรูปแบบและวิธีการในระบบกฎหมายของตนในการ “transpose” ภายใต้ Directive ภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ และหากรัฐไม่ดำเนินการ “transpose” รัฐอาจถูก EU Comission ดำเนินการฟ้องต่อศาล CJEU ด้วยเหตุบกพร่องในการปฏิบัติตามพันธกรณี (failure to fill obligations) ได้ และหากศาลวินิจฉัยว่าบกพร่องจริง รัฐต้องไปแก้ไขให้ถูกต้อง และคำพิพากษาของศาล CJEU ผูกพันรัฐ ซึ่งหากรัฐไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาของศาล CJEU ก็จะถือเป็นอีกเหตุบกพร่องในการปฏิบัติตามพันธกรณี และอาจถูก EU Comission ฟ้องด้วยเหตุที่ไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาของศาล CJEU ซึ่ง EU Comission สามารถขอให้ศาลสั่งปรับรัฐได้ด้วย ในลักษณะเดียวกันกับโทษปรับทางปกครอง.
[2] ประเทศฝรั่งเศสก็มีผังเมืองเฉพาะ ในด้านเฉพาะๆ (ตรงนี้อาจจะแตกต่างจากประเทศไทย).
Khemmapat Trisadikoon 