เมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2565 ที่ผ่านมาได้มีโอกาสไปให้สัมภาษณ์รายการ พินิจเศรษฐกิจการเมือง ของวิทยุจุฬาฯ โดยมีคุณประวีณามัย บ่ายคล้อยเป็นพิธีการรายการ การให้สัมภาษณ์ในครั้งนี้สืบเนื่องมาจากบทความที่ได้มีโอกาสเขียนลงหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจเกี่ยวกับปัญาโรงแรมขนาดเล็กที่ผ่านมา โดยมีสรุปเนื้อหาการสัมภาษณ์พอสังเขป ดังนี้

ผลกระทบจากโควิด-19 ต่อสถานการณ์โรงแรมขนาดเล็ก

หากเล่าให้เห็นภาพสถานการณ์โรงแรมขนาดเล็กที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 นั้น อยากขอให้ทุกท่านนึกถึงภาพของโรงแรมในย่านสี่แยกถลางของจังหวัดภูเก็ต ซึ่งเดิมเคยมีโรงแรมอยู่ 8 แห่ง แต่ในปัจจุบันโรงแรมบางส่วนได้มีการปิดตัวลง และมีแนวโน้มที่จะปิดตัวลงมากขึ้นอันเป็นผลกระทบมาจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อวไรัสโควิด-19 และมาตรการของรัฐบาลที่ดำเนินอยู่ในปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับการรับนักท่องเที่ยว

ตัวอย่างของกรณีจังหวัดภูเก็ตที่โรงแรมจะเปิดให้บริการได้จะต้องได้รับเครื่องหมายรับรองคุณภาพ SHA+ ซึ่งต้องมีใบอนุญาตโรงแรมที่ได้รับจากกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ซึ่งเมื่อไม่ได้รับเครื่องหมายดังกล่าวและไม่มีใบอนุญาตแล้วก็จะไม่สามารถรับน้กท่องเที่ยวต่างชาติได้เลย ยิ่งในกรณีของจังหวัดภูเก็ต ด้วยนโยบาย Phuket Sandbox ของรัฐบาลที่ต้องการควบคุมผลกระทบของการแพร่ระบาด ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตจึงได้ดำเนินการกวดขันและขอความร่วมมือจากผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมที่ไม่ได้รับเครื่องหมาย SHA+ ไม่ให้เปิดรับนักท่องเที่ยว ซึ่งกระทบโรงแรมขนาดเล็กที่มีเป็นจำนวนมาก โดยในปัจจุบันโรงแรมในประเทศไทยที่ได้รับใบอนุญาตจากกรมการปกครองมีจำนวนประมาณ 30,000 แห่ง แต่โรงแรมที่ผ่านเงื่อนไขดังกล่าวนั้นมีจำนวนน้อยมาก ยิ่งในภูเก็ตยิ่งค่อนข้างน้อย

นอกจากนี้ ผลกระทบอีกอย่างที่ผู้ประกอบการโรงแรมขนาดเล็กได้รับจากการไม่มีใบอนุญาตโรงแรมก็คือ การเข้าไม่ถึงโครงการความช่วยเหลือของรัฐบาล เช่น โครงการเราเที่ยวด้วยกัน หรือโครงการสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ เป็นต้น

ปัญหาอุปสรรคของโรงแรมขนาดเล็กในปัจจุบัน

ในเบื้องต้นต้องกล่าวไว้ก่อนว่า โรงแรมขนาดเล็กไม่ใช่ผู้มีเจตนาหลบเลี่ยงกฎหมายเสมอไป แต่เป็นเพราะกฎหมายไม่ได้กำหนดเงื่อนไขให้สอดคล้องกับการประกอบธุรกิจที่เปลี่ยนแปลงไป (เรียกง่ายๆ ว่ากฎหมายล้าสมัย) ซึ่งผลที่ตามมาคือ การทำให้ผู้ขอรับใบอนุญาตไม่สามารถขอใบอนุญาตเพื่อประกอบธุรกิจตามกฎหมายได้ ซึ่งปัญหานี้เชื่อมโยงกับปัญหาอื่นๆ ที่ตามมา เช่น การขอรับรองมาตรฐาน SHA+ หรือการได้รับความช่วยเหลือจากภาครัฐ เป็นต้น

ในแง่ของฝั่งภาครัฐที่เข้ามากำกับดูแลธุรกิจนี้ก็มีสาเหตุเหมือนกัน กล่าวคือ เดิมธุรกิจโรงแรมเป็นธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับการก่ออาชญากรรม (เช่น เป็นที่ซ่องสุมของอังยี่ซ่องโจร เป็นต้น) ทำให้ภาครัฐต้องเข้ามากวดขันและควบคุมการประกอบ ซึ่งปัญหาของกฎหมายโรงแรมนั้นก็เนื่องมาจากว่า กฎหมายโรงแรมวางตำแหน่งแห่งที่ของกฎหมายไว้ในฐานะใบอนุญาตท้ายเสมือนปลายน้ำที่จะได้รับอนุญาตก็ต่อเมื่อได้รับใบอนุญาตอื่นๆ มาแล้ว เช่น ใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เป็นต้น แต่ในความเป็นจริงอาจจะต้องแยกวิธีคิดระหว่างใบอนุญาตทั้งสองฉบับออกจากกัน เพราะในแง่หนึ่งไม่ว่าจะเป็นผู้ประกอบธุรกิจแบบใดที่ต้องใช้อาคารเป็นสถานที่ประกอบธุรกิจก็ต้องปฏิบัติตามกฎหมายอาคาร ดังนั้น จึงไม่ควรเอาใบอนุญาตทั้งสองเรื่องมาเชื่อมโยงกัน

ในระบบปัจจุบันเมื่อผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมไม่สามารถเข้าสู่ระบบใบอนุญาต แม้จะมีความตั้งใจที่จะปฏิบัติตามกฎหมายให้ถูกต้องและได้เสียภาษีกับค่าธรรมเนียมต่างๆ ที่ภาครัฐเก็บจากการประกอบธุรกิจเมื่อมีนักท่องเที่ยวเข้ามาพัก ซึ่งเป็นรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ไม่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายและไม่ได้รับสิทธิประโยชน์จากภาครัฐใดๆ ดังกล่าวมาข้างต้น ปัญหาทั้งหมดนี้เกิดมาจากการที่ระบบกฎหมายไม่ได้ออกแบบมาตรฐานมาเพื่อรองรับกับโรงแรมขนาดเล็ก

สภาพดังกล่าวนี้กลายเป็นช่องโหว่ของการกำกับดูแล ในปัจจุบันโรงแรมในประเทศไทยที่ได้รับใบอนุญาตและขึ้นทะเบียนไว้กับกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย มีจำนวนกว่า 30,000 แห่ง แต่ในเมื่อเปิดดูในเว็บไซต์ OTA แล้วจะพบว่า มีโรงแรมที่ขึ้นทะเบียนกับเว็บไซต์ OTA มากกว่า 60,000 แห่ง ทำให้เห็นได้ว่าภาครัฐไม่สามารถกำกับดูแลได้ครอบคลุมตามเจตนารมณ์ที่ต้องการสร้างมาตรฐาน

นอกจากปัญหาโรงแรมขนาดเล็กที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว เรื่องโรงแรมนั้นยังมีประเด็นเกี่ยวกับโฮมสเตย์ ซึ่งกฎหมายปัจจุบันจำกัดจำนวนห้องพักและการเข้าพักไว้ที่ 4 ห้องไม่เกิน 20 คน ซึ่งกลายมาเป็นข้อจำกัดในการส่งเสริมการท่องเที่ยว โดยเมื่อย้อนกลับไปดูที่มาของการกำหนดจำนวนห้องพักและการเข้าพักในลักษณะดังกล่าวแล้วจะพบว่า ที่มานั้นมาจากการเอาเกณฑ์ของที่พักในย่านอัมพวา จังหวัดสมุทรสงคราม สิ่งนี้สวนทางกับนโยบายของภาครัฐที่ต้องการส่งเสริมการท่องเที่ยวในเชิงวัฒนธรรมพื้นที่ต่างๆ ซึ่งการสนับสนุนนโยบายดังกล่าวรัฐบาลอาจจะต้องมีการแก้ไขข้อจำกัดในเรื่องจำนวนห้องพักและการเข้าพักใหม่

ในเรื่องปัญหาของกฎหมายโรงแรม อีกสิ่งหนึ่งที่เป็นปัญหาก็คือ กฎหมายโรงแรมในปัจจุบันกำหนดเรื่องมาตรฐานการบริการ ซึ่งในปัจจุบันลักษณะบริการที่กฎหมายกำหนดไว้อาจจะล้าสมัยและไม่สอดคล้องกับความต้องการในปัจจุบันนี้ เช่น การกำหนดว่าจำเป็นต้องมีโทรศัพท์อยู่ในห้องพัก เป็นต้น สิ่งนี้เป็นเรื่องความล้าสมัยของกฎหมายโรงแรมซึ่งออกมาในช่วงปี พ.ศ. 2540 กว่าๆ เมื่อผ่านมาเกือบ 20 ปี กฎหมายก็กลายเป็นเรื่องล้าสมัยไปแล้ว

แนวทางการแก้ไขปัญหาของรัฐบาลในปัจจุบัน

ในปัจจุบันรัฐบาลได้มีความพยายามแก้ไขปัญหาไปบ้างแล้ว โดยกรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทย ได้ริเริ่มที่จะกำหนดมาตรฐานโรงแรมขนาดเล็กให้สอดคล้องกับบริบทปัจจุบันมากขึ้น รวมถึงมีความพยายามกำหนดมาตรฐานของอาคารให้มีความหลากหลายมากขึ้น แต่ทั้งนี้มาตรฐานอาคารดังกล่าวยังไม่ครอบคลุมโรงแรมและที่พักค้างคืนบางประเภท เช่น เรือนแพ บ้านต้นไม้ และรถบ้าน เป็นต้น ซึ่งกำลังได้รับความนิยมในการท่องเที่ยวปัจจุบัน

ข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องโรงแรมขนาดเล็ก

สิ่งที่กฎหมายจำเป็นต้องปรับต่อไปนั้นอาจจะแบ่งออกเป็น 2 ช่วงด้วยกันก็คือ 1. การแก้ไขปัญหาในระยะสั้น โดยเน้นไปที่การช่วยเหลือผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมขนาดเล็กจากผลกระทบของการบังคับใช้กฎหมายผังเมือง กฎหมายควบคุมอาคาร และกฎหมายโรงแรม เนื่องจากคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 6/2562 เรื่อง มาตรการส่งเสริมและพัฒนามาตรฐานการประกอบธุรกิจโรงแรมบางประเภท ซึ่งดำเนินการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าโดยการผ่อนผันไม่ให้บังคับใช้กฎหมายและให้เวลากับผู้ประกอบธุรกิจปรับปรุงโรงแรมเพื่อให้สอดคล้องกับมาตรฐานปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม เนื่องจากการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ทำให้ผู้ประกอบธุรกิจสูญเสียรายได้และไม่สามารถปรับปรุงอาคารได้ทันกับสถานการณ์ ซึ่งเมื่อคำสั่งดังกล่าวหมดอายุลงก็ทำให้เกิดปัญหา (นอกจากนี้ บางกรณีกฎหมายก็ยังไม่สอดคล้องกับการประกอบธุรกิจ เช่น กรณีของเรือนแพ บ้านต้นไม้ และรถบ้าน เป็นต้น ซึ่งไม่มีการกำหนดมาตรฐานมารองรับ) หรือในกรณีของกฎหมายผังเมืองที่หากจะแก้ไขก็ต้องรื้อกฎหมายผังเมืองทั้งประเทศมาพิจารณากัน ซึ่งต้องอาศัยข้อมูลเป็นจำนวนมากมาประกอบ ทั้งหมดนี้ จึงเป็นเหตุให้ในการแก้ไขปัญหารัฐบาลต้องดำเนินการบางประการโดยหากกฎหมายใหม่มาทดแทนคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่หมดอายุลง โดยอาจจะตราขึ้นมาเป็นพระราชกำหนดฉบับใหม่ที่มีเนื้อหาคล้ายคลึงกันเพื่อเขามาแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า

2. การแก้ไขปัญหาระยะยาวนั้นอาจจะต้องดำเนินการแก้ไขโดยการยกเครื่องกฎหมายโรงแรมขึ้นใหม่ทั้งหมด โดยการนำผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้ามามีส่วนร่วมให้มากที่สุด ในแง่ของการยกระดับกฎหมายโรงแรมกฎหมายใหม่ควรจะออกมาตรฐานให้สอดคล้องกับโรงแรมแต่ละประเภทโดยการตรากฎหมายลำดับรองในกฎหมายควบคุมอาคารมารองรับ โดยเฉพาะในกลุ่มของที่พักทางเลือก เช่น เรือนแพ บ้านต้นไม้ และรถบ้าน เป็นต้น เพื่อรักษาความหลากหลายของการท่องเที่ยว ในส่วนของกฎหมายผังเมืองก็ควรที่จะผ่อนคลายหลักเกณฑ์เกี่ยวกับผังเมือง

สำหรับกฎหมายโรงแรมนั้นอีกสิ่งที่ควรให้ความสนใจก็คือ การขจัดเรื่องบริการต่างๆ ที่ล้าสมัยและไม่เป็นที่ต้องการของสังคมปัจจุบันอีกต่อไป การกำหนดบริการไว้ในกฎหมายนั้นเป็นเรื่องที่ควรหลีกเลี่ยง เพราะเมื่อเวลาเปลี่ยนความต้องการของคนก็จะเปลี่ยนไปด้วยกฎหมายนั้นก็จะล้าสมัยไป สิ่งนี้ไม่เพียงเป็นภาระกับผู้ประกอบธุรกิจเท่านั้น แต่ยังเป็นภาระกับภาครัฐในการติดตามและตรวจสอบการปฏิบัติตามการบังคับใช้กฎหมายด้วย ซึ่งเรื่องของบริการนั้นควรเป็นสิ่งที่ผู้ประกอบธุรกิจควรจะตัดสินใจเองบนต้นทุนและวิธีการทางธุรกิจเพื่อตอบสนองความต้องการของนักท่องเที่ยวที่เป็นลูกค้า

นอกจากนี้ กฎหมายโรงแรมควรขยายขอบเขตของที่พักประเภทที่พักที่ไม่ใช่โรงแรมหรือโฮมสเตย์เพื่อให้รองรับนักท่องเที่ยวได้มากขึ้น กฎหมายไม่ควรสร้างข้อจำกัดในเรื่องจำนวนห้องพักมาเกินไป โดยอาจจะเปิดให้มีการปรับเปลี่ยนได้ตามความเหมาะสม การนำมาตรฐานของพื้นที่ๆ หนึ่งหรือจังหวัดๆ หนึ่ง มาเป็นมาตรฐานในการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจทั้งหมดนั้นอาจจะเป็นวิธีการที่ไม่เหมาะสม สิ่งนี้จะกลายมาเป็นข้อจำกัดในการต่อยอดทางธุรกิจของเอกชน

ปัจจัยสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ การยอมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการเรื่องโรงแรม โดยกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้อยู่ใกล้ชิดกับปัญหา และดำเนินการส่งเสริมการประกอบธุรกิจผ่านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จะช่วยส่งเสริมการท่องเที่ยว