ช่วงเดือนสิงหาคมจนถึงกันยายนนั้นเป็นช่วงเทศกาลพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งต้องตราให้แล้วเสร็จก่อนวันที่ 1 ตุลาคมของทุกปีอันเป็นวันเริ่มต้นปีงบประมาณ ซึ่งในช่วงดังกล่าวมักมีสีสันเป็นพิเศษดังจะได้เห็นนักการเมืองในสภาทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านออกมาพูดเรื่องงบประมาณหรือนักวิชาการน้อยใหญ่ต่างก็ออกมาให้ความเห็นถึงแผนการใช้จ่ายงบประมาณที่รัฐบาลได้เสนอมาพร้อมกับร่างพระราชบัญญัติ อย่างไรก็ตาม ในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมาไม่มีข่าวอะไรจะดังเท่ากับการเห็นต่างกันระหว่างพรรคร่วมฝ่ายค้านเกี่ยวกับการจัดสรรงบประมาณประจำปี

ชนวนความขัดแย้ง

สาเหตุของชนวนความขัดแย้งนั้นมาจากการแปรญัตติตัดลดงบประมาณรายจ่ายโดยการโยกงบประมาณที่ตัดลดมาไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นในการแก้ไขปัญหาการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 การแปรญัตติเพื่อตัดลดงบประมาณรายจ่ายมาไว้เป็นงบกลางนั้นเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ตามกรอบกฎหมายที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎเกณฑ์ระดับพระราชบัญญัติต่างๆ ดังนั้น ในแง่ของความชอบด้วยกฎหมายนั้นย่อไม่มีปัญหาแต่ประการใด  อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่กลายเป็นเรื่องร้อนแรงระหว่างพรรคร่วมฝ่ายค้านทั้งสองฝ่ายก็คือ วิธีคิดและความเหมาะสมของการโยกงบประมาณจำนวนดังกล่าวมาไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ซึ่งเกิดขึ้นในวงกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2565 (ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ 2565) เนื่องจากกรรมาธิการพรรคร่วมฝ่ายค้านระหว่างพรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกลมีความคิดเห็นที่แตกต่างกันในประเด็นดังกล่าว

จากการสรุปของสำนักงานข่าวออนไลน์บีบีซีไทยได้สรุปประเด็นความคิดเห็นแตกต่างกันโดยฝ่ายหนึ่งให้เหตุผลว่า การนำงบประมาณที่ตัดลดไว้ไปเพิ่มในงบกลางเพื่อบรรเทาเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 และการใช้จ่ายงบกลางมีระเบียบการใช้เงินรองรับ ไม่สามารถใช้เงินนอกวัตถุประสงค์หรือใช้โดยปราศจากการตรวจสอบได้ ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งมองว่า การจ่ายโยกงบประมาณที่ตัดลดไปเป็นงบประมาณกลางเป็นการตีเช็คเปล่าให้อิสระกับรัฐบาลในการบริหารจัดการงบประมาณ แต่ควรนำงบประมาณจำนวนดังกล่าวไปเพิ่มให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา และกองทุนอื่นๆ ที่มีส่วนช่วยในการแบ่งเบาภาระของประชาชนในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19^[1]

อย่างไรก็ตาม ในทางการเมืองประเด็นเหล่านี้ยังเป็นสิ่งที่พอจะถกเถียงได้ในเรื่องความเหมาะสม และผลสุดท้ายก็คงเป็นไปตามเจตนารมณ์ทางการเมืองที่แสดงออกผ่านการลงมติของรัฐสภาของบรรดาผู้แทนปวงชนชาวไทย (ซึ่งรวมถึงสมาชิกวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง) แต่ในทางวิชาการต่อประเด็นดังกล่าวในทางหลักวิชาย่อมอาจจะมีความเห็นแตกต่างไปจากในทางการเมือง หากประเทศไทยต้องการส่งเสริมให้เกิดหลักการทางงบประมาณที่ดี

หลักการทางการคลังและการงบประมาณ

ในประเทศที่ปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (รวมถึงประเทศที่แอบอ้าง) จะมอบอำนาจสูงสุดทางการคลังให้เป็นการตัดสินใจของรัฐสภาในฐานะผู้แทนปวงชนชาวไทยในการพิจารณาให้ความเห็นชอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีของฝ่ายรัฐบาล บรรดางบประมาณรายจ่ายทั้งหลายจึงต้องได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาและตราขึ้นในรูปแบบของพระราชบัญญัติ ซึ่งรวมถึงงบประมาณกลางที่เป็นชนวนเหตุในครั้งนี้ด้วย

ในทางหลักการของกฎหมายการคลังและการงบประมาณนั้นกำหนดเอาไว้อย่างชัดเจนว่า การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินจะต้องเป็นไปอย่างเฉพาะเจาะจง (The principle of specificity) หลักการนี้ได้รับการยอมรับเป็นการทั่วไปในประเทศเสรีประชาธิปไตยต่างๆ เพื่อควบคุมและกำหนดการใช้จ่ายของรัฐบาล โดยกำหนดให้พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีจะต้องกำหนดรายการจ่ายเป็นการเฉพาะเจาะจงว่าจะนำไปใช้ในเรื่องใด โครงสร้างงบประมาณยิ่งย่อยลงไปยิ่งต้องมีการเฉพาะเจาะจงรายละเอียดเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ในการใช้จ่าย เพื่อให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบการใช้จ่ายและการดำเนินงานของรัฐบาลได้^[2]

อย่างไรก็ตาม เพื่อไม่ให้การใช้จ่ายงบประมาณมีลักษณะที่กระด้างมากจนเกินไปหรือไม่สามารถยืดหยุ่นได้ตามสถานการณ์บ้านเมืองจนกลายเป็นอุปสรรคในการบริหารประเทศ ในกรณีที่เหตุผลและความจำเป็นหลักการดังกล่าวก็สามารถยกเว้นได้หากไม่สามารถจัดสรรงบประมาณลงไปตามรายการดังกล่าวได้ก็สามารถจัดสรรไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายงบกลางที่แยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของแต่ละหน่วยงาน ซึ่งหลักการดังกล่าวได้รับการรับรองเอาไว้ในมาตรา 22 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561^[3] ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดแนวทางปฏิบัติในการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐ โดยส่วนมากการจัดสรรงบประมาณใดไว้เป็นงบประมาณงบกลางมักจะเกิดจากการที่ไม่สามารถระบุได้ว่าหน่วยของรัฐใดจะเป็นหน่วยรับงบประมาณ เช่น ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ หรือเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ และเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เป็นต้น^[4] ซึ่งเป็นเงินก้อนจำนวนหนึ่งที่กันเอาไว้เพื่อการใช้จ่ายสำหรับการบริหารงานทั่วไปของรัฐ (เงินสวัสดิการข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐที่ปฏิบัติงานให้กับรัฐ) หรือเป็นเงินในลักษณะเดียวกับเงินติดกระเป๋าในกรณีสถานการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น ซึ่งโดยลักษณะของงบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นไม่สามารถระบุรายละเอียดหรือแผนของการใช้จ่าย และหน่วยรับงบประมาณลงไปได้อย่างชัดเจนผิดกับงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ โดยลักษณะของเงินงบประมาณรายจ่ายงบกลางดังกล่าวรัฐสภาทำได้แต่เพียงการอนุมัติกรอบวงเงินของการใช้จ่ายเท่านั้น แต่ไม่อาจทราบรายละเอียดของการใช้จ่ายได้เลยจนกว่าจะมีการใช้จ่ายจริงเกิดขึ้นว่า งบประมาณดังกล่าวได้ใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใดโดยหน่วยงานใด การใช้จ่ายงบประมาณงบกลางจึงเป็นการปล่อยให้ฝ่ายรัฐบาลใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวตามดุลพินิจของตน ดังคำที่คนทั่วไปเรียกกันว่า “ตีเช็คเปล่า”

เมื่อพิจารณาลักษณะของงบประมาณรายจ่ายงบกลางแล้วจะเห็นได้ว่า งบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นมีข้อดีคือ การสร้างความคล่องตัวในการบริหารราชการแผ่นดินโดยเฉพาะในกรณีที่ต้องรับมือกับสถานการณ์ที่ไม่อาจคาดหมายได้ แต่ก็ต้องยอมรับว่างบประมาณดังกล่าวมีความสุ่มเสี่ยงในการใช้งบประมาณของรัฐบาลอีกทั้งในแง่ของการตรวจสอบโดยรัฐสภาก็จะถูกตัดขาดออกไปเนื่องจากถูกจำกัดด้วยการอนุมัติเพียงแต่กรอบวงเงินเท่านั้น และแม้จะเป็นที่แน่นอนว่าการเบิกจ่ายเงินงบประมาณงบกลางนั้นจะมีระเบียบและขั้นตอนกำหนดไว้ในการเบิกจ่ายทั้งปรากฏตามระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พ.ศ. 2562 โดยเข้ามาควบคุมการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น แต่ก็เป็นลักษณะทั่วไปของกฎหมายไทยที่มีปัญหาในการตีความว่า “ความจำเป็นเร่งด่วน” ซึ่งเป็นเหตุในการใช้จ่ายนั้นคืออะไร ประกอบกับการตั้งวงเงินงบประมาณรายจ่ายงบกลางเอาไว้เป็นจำนวนมากสำหรับเรื่องที่รัฐบาลก็รู้อยู่แล้วว่าจะมีปัญหาอยู่แล้วและปัญหานั้นยังดำเนินต่อไปก็เป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะแปลกประหลาดพอสมควร เช่น การตั้งงบประมาณไว้กับเรื่องภัยพิบัติที่เกิดขึ้นซ้ำๆ หรือสถานการณ์การระบาดโควิด-19 ที่รัฐบาลก็น่าจะเห็นได้ว่ายังคงดำเนินต่อไปเป็นแน่แท้ เป็นต้น

ในมุมมองทางวิชาการว่าด้วยความเหมาะสม

ในทางทฤษฎีงบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นงบที่มีความจำเป็นต่อการบริหารประเทศ แต่ในขณะเดียวกันก็ปฏิเสธข้อเสียของงบประมาณดังกล่าวไม่ได้ การกำหนดรายการงบประมาณรายจ่ายงบกลางไว้เป็นจำนวนมากๆ หรือทำให้งบประมาณส่วนดังกล่าวกลายเป็นถังรวมจากการตัดลดงบประมาณอาจจะเป็นแนวคิดที่ไม่เหมาะสม เพราะโดยสภาพงบประมาณรายจ่ายงบกลางควรจะมีเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เพราะหากเงินซึ่งสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้นไม่เพียงพอ รัฐบาลอาจดำเนินการตามวิธีการที่บรรดากฎหมายการคลังและการงบประมาณรับรองเอาไว้ก็ได้ เช่น ตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง (1) ของพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 กำหนดให้รายการจ่ายที่มีการอนุญาตให้จ่ายเงินได้แล้วตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ แต่เงินที่ตั้งไว้มีจำนวนไม่พอจ่ายและพฤติการณ์เกิดขึ้นให้มีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว ให้สามารถจ่ายเงินจากบัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ 2 ได้ เป็นต้น

นอกจากนี้ ที่ผ่านมาพฤติกรรมของรัฐบาลก็มีความพยายามที่จะโอนเงินงบประมาณจากรายการต่างๆ มาเพิ่มเติมไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางในรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นเพิ่มมากขึ้นดังแสดงตามตารางการโอนงบประมาณในช่วงปีงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 – 2561 ซึ่งทำให้รัฐบาลสามารถใช้ดุลพินิจในการบริหารจัดการเงินงบประมาณดังกล่าวโดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาในฐานะผู้แทนของปวงชนชาวไทย ประกอบกับช่องว่างของการเบิกจ่ายเงินงบประมาณรายการนี้ที่มีอยู่ตามได้กล่าวมาในข้างต้นนั้น

ตารางแสดงการโอนงบประมาณในช่วงปีงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 – 2561

ลำดับ	ปีงบประมาณ	จำนวนที่โอน (หน่วย:บาท)	หมายเหตุ
1.	งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563	88,452,597,900	โดยที่รายการสำรองจ่ายฯ ที่ตั้งไว้จำนวน 96,000,000,000 บาท ไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาการระบาดโควิด-19[5]
2.	งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2561	10,000,000,000	โดยที่เป็นการสมควรโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2561 ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่น เป็นบางรายการมาตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายสำหรับงบกลาง[6]
3.	งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560	11,866,512,300	โดยที่เป็นการสมควรโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2560 ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่น เป็นบางรายการมาตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายสำหรับงบกลาง[7]
4.	งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2559	21,885,555,000	โดยที่เป็นการสมควรโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่น เป็นบางรายการมาตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายสำหรับงบกลาง[8]
5.	งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2558	7,917,077,700	โดยที่เป็นการสมควรโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2558 ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่น เป็นบางรายการมาตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายสำหรับงบกลาง[9]

ในท้ายที่สุดแล้วต่อประเด็นที่ถกเถียงกันนั้นผู้เขียนมีความเห็นว่าการตัดลดงบประมาณไปเพื่อโดยนำไปไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ตามรัฐธรรมนูญและกฎเกณฑ์ระดับพระราชบัญญัติต่างๆ หากแต่การตัดลดงบประมาณไปเพิ่มไว้ในงบประมาณรายจ่ายประเภทงบกลางมากเกินไปนั้นอาจจะไม่ส่งเสริมหลักการงบประมาณที่ดี เพราะเท่ากับสนับสนุนให้รัฐบาลสามารถใช้ดุลพินิจในการใช้จ่ายงบประมาณโดยละเลยต่อความเห็นชอบหรือการตรวจสอบของรัฐสภาตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ  นอกจากนี้ การแก้ไขปัญหาการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 นั้นก็เป็นที่ชัดเจนว่าหน่วยงานใดบ้างจะเป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถเป็นหน่วยรับงบประมาณได้ และหน่วยงานใดบ้างที่ไม่เป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งสามารถเจาะจงลงไปในเป็นรายการและรายละเอียดของการใช้งบประมาณได้ โดยรัฐบาลสามารถตั้งงบประมาณรายจ่ายให้เพียงพอต่อการใช้งานเพื่อแก้ไขปัญหาสถานการณ์โควิด-19 ซึ่งก็คงไม่มีพรรคการเมืองใดจะคัดค้านการดำเนินการในเรื่องนี้เพราเห็นแก่ประโยชน์ของชาติ ซึ่งลักษณะดังกล่าวนั้นจะเป็นผลดีต่อการแก้ไขปัญหาของประเทศและสร้างความโปร่งใสให้กับกระบวนการงบประมาณแผ่นดินและสอดคล้องกับวินัยทางการคลัง

อย่างไรก็ตาม หากกรรมาธิการวิสามัญพิจารณานร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ 2565 ยังมีความกังวลว่างบประมาณดังกล่าวจะไม่เพียงพอต่อการแก้ไขปัญหาสถานการณ์การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ก็อาจจะตัดลบงบบางส่วนเอาไว้ในรายการงบประมาณรายจ่ายงบกลางโดยระบุให้ชัดเจนถึงวัตถุประสงค์ แต่เงินจำนวนดังกล่าวก็ไม่ควรมากจนเกินไป เพราะในท้ายที่สุดแล้วรัฐบาลยังมีหนทางอื่นที่จะสามารถแก้ไขสถานการณ์ที่งบประมาณจำนวนดังกล่าวไม่เพียงพอ

---

^[1] สุปรียา แก้วละเอียด, กฎหมายการคลัง: ภาคงบประมาณแผ่นดิน (วิญญูชน 2563), 240.

^[2] “งบ 65 : เพื่อไทย-ก้าวไกล ขบเหลี่ยมปม “ตีเช็คเปล่า” 1.6 หมื่นล้านให้ พล.อ. ประยุทธ์” (BBC News ไทย, 4 สิงหาคม 2564)<https://www.bbc.com/thai/thailand-58087459> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

^[3] พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561, มาตรา 22  งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ให้ตั้งได้เฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลและความจำเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง.

^[4] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561, มาตรา 15 งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้เพื่อจัดสรรให้แก่หน่วยรับงบประมาณใช้จ่าย โดยแยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ และให้มีรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นด้วย.

^[5] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2563 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2563/A/057/T_0001.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

^[6] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2561 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2561/A/056/1.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

^[7] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2560 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/053/1.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

^[8] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2559/A/055/1.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

^[9] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2558 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2558/A/091/1.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

งบประมาณเป็นหัวใจสำคัญในการทำงานของรัฐสมัยใหม่ เพราะจะเป็นสิ่งที่ทำให้รัฐสามารถดำเนินกิจการต่อไปได้ ฉะนั้น บรรดารัฐสมัยใหม่ ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ระบอบประชาธิปไตย หรือ ระบอบเผด็จการ มักจะให้ความสำคัญกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินเป็นสำคัญ เพื่อให้ทราบรายได้และรายจ่ายของรัฐว่าถูกใช้จ่ายไปเพื่อกิจการใด หรือ วัตถุประสงค์ใด

การจัดทำงบประมาณไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์สยาม

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภายหลังจากทรงปฏิรูปประเทศและพยายามดึงอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางการปกครองหรือ “องค์พระมหากษัตริย์” หนึ่งในการปฏิรูปสำคัญคือ การปฏิรูปการคลังแผ่นดิน

ในปี พ.ศ. 2416 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้นในพระบรมมหาราชวังเพื่อเป็นที่ทำการของเจ้าพนักงานพระคลังมหาสมบัติ และให้มีพนักงานบัญชีกลาง และทรงมีพระบรมราชโองการให้ใช้พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์จุลศักราช 1235 (พ.ศ. 2416) โดยให้พนักงานบัญชีกลางรวบรวมบัญชีเงินผลประโยชน์แผ่นดิน และตรวจตราการเก็บภาษีอากร ซึ่งกระทรวงต่างๆ ได้จัดเก็บและนำส่งให้พระคลังมหาสมบัติ^[1] ซึ่งเป็นการควบคุมเงินแผ่นดินในส่วนของรายได้ และในส่วนของรายจ่าย

เมื่อทรงตั้งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติขึ้นในปี พ.ศ. 2418 โดยมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติพระธรรมนูญหน้าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช 1237 (พ.ศ. 2418) ให้มีหน้าที่สำหรับจ่าย รักษาเงินแผ่นดินและสมบัติของแผ่นดิน รักษาบัญชีพระราชทรัพย์ และเก็บภาษีอากร^[2] และในปีเดียวกันนั้นได้ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงิน ส่งเงิน จุลศักราช 1237 (พ.ศ. 2418) ซึ่งกำหนดให้การเบิกจ่ายเงินจะต้องกระทำได้เมื่อเจ้าพนักงานกรมต่างๆ ได้ทำหนังสือขออนุญาตไว้แต่ปลายปี เว้นเสียแต่เป็นเงินฎีกาจร ซึ่งไม่ได้ขออนุญาตไว้ตั้งแต่ปลายปี^[3] โดยเงินจำนวนดังกล่าวทั้งหลายที่ขออนุญาตเบิกจ่ายนั้นจะต้องได้รับพระบรมราชานุญาตเสียก่อน^[4] ซึ่งนับเป็นการก่อรูปของการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน

ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 ขึ้นมา โดยกำหนดให้เจ้ากระทรวง ทบวงการทั้งปวงทำงบประมาณรายได้และรายจ่ายเงินแผ่นดินตามลักษณะและแบบซึ่งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนดไว้ และให้ยื่นงบประมาณไปให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติตรวจสอบภายในวันซึ่งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนด^[5]

โดยกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินนั้นจะเริ่มต้นจากการทำงบประมาณของหน่วยงานมายังกระทรวงพระคลังมหาสมบัติภายในเดือนพฤศจิกายน^[6] และกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะดำเนินการจัดทำให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี^[7] และทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว^[8] จึงอาจกล่าวได้ว่างบประมาณประจำปีของประเทศไทยเริ่มต้นตั้งแต่วันที่ 1 เมษายนไปตลอดจนถึงวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี 

การจัดทำงบประมาณไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์สยาม

เมื่อได้มีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้วนั้น แต่เรื่องการจัดทำงบประมาณในเวลานั้น ยังคงใช้วิธีการดังเช่นที่ผ่านมาตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456  แต่สิ่งสำคัญที่มีการเปลี่ยนไปจากเดิม คือ ผู้มีอำนาจอนุญาตงบประมาณแผ่นดินนั้นเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นพระมหากษัตริย์ต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ รวมถึงต้องจำกัดอำนาจและบทบาทของพระองค์ในฐานะประมุขของรัฐลงเท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้  ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 กำหนดเอาไว้ในมาตรา 37 ว่า “งบประมาณประจำปี ท่านว่าจะต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ…” และในมาตรา 36 กำหนดว่า “พระราชบัญญัติทั้งหลาย จะตราขึ้นเป็นกฎหมายได้แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร” นัยของบทบัญญัติทั้งสองมาตรานี้สะท้อนความสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่าเป็นการเปลี่ยนผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐมาเป็นสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของราษฎรทั้งประเทศ  ฉะนั้น งบประมาณแผ่นดินจึขงจำเป็นต้องใช้เพื่อประชาชน

ผลของการเปลี่ยนแปลงผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์มาเป็นสภาผู้แทนราษฎรนั้น ทำให้จำเป็นต้องมีการแก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณให้เหมาะสมกับบริบทหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐบาลจึงได้ตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2476 ขึ้นมาและมีผลเป็นการยกเลิกพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 และบรรดากฎและข้อบังคับใดๆ ซึ่งขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติฉบับใหม่นี้ ^[9]

ผลของกฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงสำคัญกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทย กล่าวคือ ภายใต้กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับนี้งบประมาณประจำปีจะต้องแสดงยอดเงินรายรับรายจ่ายเป็นหมวดหมู่ และบัญชีรายละเอียดประกอบ ซึ่งแตกต่างจากงบประมาณแผ่นดินก่อนหน้าปี พ.ศ. 2475 ที่จะจัดทำเป็นการสรุปรายรับและรายจ่ายรวมมากกว่ารายละเอียดดังแสดงตามภาพรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ภาพรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ที่มา: พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ความสำคัญของการจัดทำงบประมาณรายรับรายจ่ายเป็นหมวดหมู่จะช่วยให้สภาผู้แทนราษฎรในฐานะผู้แทนของประชาชนสามารถรู้ได้ว่ารัฐได้ใช้จ่ายเงินไปในกิจการใดและมีความเหมาะสมมากน้อยเพียงใด เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถกลั่นกรองและพิจารณางบประมาณได้ตามความเหมาะสมผ่านการพิจารณา 3 วาระ

ความเปลี่ยนแปลงเรื่องการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมาปรากฏอีกครั้งหนึ่งเมื่อมีการเสนอให้เปลี่ยนแปลงปีงบประมาณ ซึ่งจากเดิมกฎหมายกำหนดปีงบประมาณเป็นระยะเวลาตั้งแต่ 1 เมษายนจนถึง 31 มีนาคมของทุกปี ทว่า ในปี พ.ศ. 2481 รัฐบาลบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เสนอให้แก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณโดยเปลี่ยนวันเริ่มต้นปีงบประมาณมาเป็นวันที่ 1 ตุลาคมจนถึง 31 กันยายนของทุกปี เนื่องจากรัฐบาลได้แถลงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า จะกำหนดปีงบประมาณให้เหมาะสมแก่ฤดูกาลนั้น 

ครั้นในวันที่ 12 มกราคม พ.ศ. 2481 หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค์) ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้แถลงเหตุผลต่อสภาผู้แทนราษฎรพร้อมกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2481 ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า^[10]

“ในการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัตินี้เพื่อให้พิจารณาโดยส่วนนั้น ข้าพเจ้าต้องขออภัยเสียก่อนว่า ในการที่ให้ท่านสมาชิกทั้งหลายได้พิจารณาโดยด่วน ก็เพราะเหตุว่า ร่างพระราชบัญญัตินี้ได้ดำเนินตามนโยบายที่รัฐบาลได้แถลงไว้ กล่าวคือว่า รัฐบาลได้แถลงไว้ว่า รัฐบาลจะได้เปลี่ยนปีงบประมาณใหม่ให้ถูกต้องตามฤดูกาล และจะเห็นว่าเป็นเรื่องที่จะขอให้สภาฯ วินิจฉัยแต่เพียงในวาระที่ 1 คือว่า จะควรรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินี้หรือไม่เท่านั้น 

ส่วนรายการละเอียดนั้น ถ้าหากว่าสภาฯ ได้รับหลักการแล้ว ก็จะได้ขอให้ตั้งกรรมาธิการไปพิจารณา…หลักการแห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณนั้น ก็มีอยู่ว่าเพื่อเปลี่ยนปีงบประมาณ ตามนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ในสภาผู้แทนราษฎร และการที่รัฐบาลจะต้องเปลี่ยนปีงบประมาณใหม่ โดยจะได้เริ่มตั้งแต่ในเดือนตุลาคมของปีหนึ่ง และไปหมดในวันที่ 30 กันยายนของอีกปีหนึ่งนั้น ทั้งนี้ก็โดยคำนึงถึงดินฟ้าอากาศของประเทศสยาม”

ในส่วนของเหตุผลที่สนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงมาใช้ระยะเวลาปีงบประมาณระหว่างวันที่ 1 ตุลาคมถึงวันที่ 30 กันยายนของทุกปีนั้นมีเหตุผลสำคัญ 4 ประการ ดังนี้ (1) งานก่อสร้างและงานโยธาทั้งหลายจะทำในช่วงฤดูแล้ง คือ ตั้งแต่เดือนธันวาคมจนถึงเดือนมิถุนายน ถ้าปีงบประมาณเริ่มต้นในเดือนเมษายนเจ้าหน้าที่จะต้องคอยห่วงเรื่องงบประมาณตลอดช่วงเดือนมกราคมจนถึงมีนาคม เพื่อจัดเตรียมทำงบประมาณแผ่นดินเพื่อเสนอให้ทันเดือนมีนาคม (2) เดือนเมษายนนั้นเป็นเดือนที่มีวันหยุดราชการหลายวัน กว่างบประมาณจะได้รับไปถึงจังหวัดต่างๆ ก็ล่วงไปจนถึงมิถุนายนหรือพฤษภาคมซึ่งเข้าสู่ช่วงฤดูฝนก็ไม่สามารถดำเนินงานใดๆ ได้ และ (3) เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่เป็นชาวนา การจัดเก็บภาษีจึงควรรอให้เสร็จสิ้นฤดูเก็บเกี่ยวเสียก่อน จึงจะคำนวณรายได้จากการจัดเก็บภาษีได้ดีขึ้น^[11]

เมื่อพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2481 ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมาย นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมาระยะเวลาปีงบประมาณของประเทศไทยจึงเปลี่ยนจาก 1 เมษายนถึง 31 มีนาคม มาเป็น 1 ตุลาคมถึง 30 กันยายนแทน โดยปีงบประมาณนี้ถูกนำมาใช้โดยตลอดแม้ว่าพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476 จะถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งในเวลาต่อมาก็ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ปีงบประมาณของประเทศไทยก็ยังคงเริ่มต้นวันที่ 1 ตุลาคมถึงวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไปกล่าวโดยสรุปความสำคัญการจัดทำงบประมาณครั้งแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองก็คือ การเปลี่ยนแปลงในเชิงหลักการของผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์มาเป็นสภาผู้แทนราษฎรในฐานะของผู้แทนของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย นอกจากนี้ ในเกร็ดความรู้อีกอย่างหนึ่งก็คือ การเปลี่ยนแปลงปีงบประมาณของประเทศไทยให้สอดคล้องกับบริบทของเศรษฐกิจและสังคม

---

เชิงอรรถ

^[1] พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ จุลศักราช 1235, ข้อ 1.

^[2] พระราชบัญญัติพระธรรมนูญน่าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช 1237, มาตรา 1.

^[3] พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จุลศักราช 1237, คำอธิบายในหมวดมาตราที่ 5.

^[4] พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จุลศักราช 1237, หมวดมาตราที่ 5 ข้อ 2.

^[5] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 2.

^[6] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 2.

^[7] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 9.

^[8] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 6.

^[9] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2476, มาตรา 2.

^[10] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 5 (สมัยสามัญ) (12 มกราคม 2481) 146.

^[11] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 5 (สมัยสามัญ) (12 มกราคม 2481) 146.