ป้ายกำกับ: กฎหมาย

รักเราไม่เท่ากัน: พิจารณามุมมองของ “สมรสเท่าเทียม” และ “จดทะเบียนคู่ชีวิต”

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา (5 มิถุนายน 2565) ได้มีการจัดงานบางกอก “นฤมิตไพรด์” ซึ่งเป็นการจัดงานไพรด์พาเหรดอย่างเต็มรูปแบบครั้งแรกในกรุงเทพฯ ซึ่งเป็นการร่วมฉลองเทศกาลไพรด์พร้อมๆ กับทั่วโลก สิ่งหนึ่งที่ปรากฏในงานพาเหรดดังกล่าวคือ การแสดงจุดยืนที่เรียกร้องกฎหมายรับรองการสมรสเท่าเทียม (เดิมมีกำหนดเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 8 มิถุนายน 2565 ที่ผ่านมา แต่ถูกเลื่อนไปพิจารณาในวันที่ 15 มิถุนายน 2565 แทน)

การขับเคลื่อนเพื่อรับรองการ “สมรสเท่าเทียม” ในประเทศไทยไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นกระบวนการที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องเป็นเวลาประมาณเกือบ 10 ปี ผ่านการขับเคลื่อนและการเรียกร้องของนักกิจกรรมด้านความหลากหลายทางเพศและสังคม  ทว่า อุปสรรคสำคัญของเรื่องนี้คือ ทัศนคติของรัฐที่อาจไม่ได้ให้ความสำคัญกับประเด็นเรื่องความหลากหลายทางเพศ รวมถึงสิทธิของผู้มีความหลากหลายทางเพศที่จะได้รับรองจากกฎหมายในการจัดตั้งครอบครัว

เมื่อรัฐบงการ รักเราจึงไม่เท่ากัน

แม้ความรักอาจจะเป็นเรื่องของปัจเจกบุคคล แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า เรื่องความสัมพันธ์ดังกล่าวจะพ้นไปจากเรื่องการเมือง (เช่นเดียวกันกับเพศที่ไม่ได้จำกัดไว้เฉพาะเพศ ชาย-หญิง เท่านั้น) เหตุที่ความสัมพันธ์ของคนสองคนกลายมาเรื่องการเมืองก็เพราะว่า การรับรองสิทธิในความสัมพันธ์ถูกบงการด้วยอำนาจรัฐผ่านกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งครอบครัว

ความพยายามบงการเรื่องความสัมพันธ์นั้น ไม่ได้ถูกบงการเฉพาะในกฎหมายปัจจุบัน แต่ความพยายามบงการในความสัมพันธ์นั้นเกิดขึ้นจากมุมมองของรัฐในการตรากฎหมายเกี่ยวกับความสัมพันธ์ของคู่รักเพศหลากหลาย ดังจะเห็นได้จากท่าทีของรัฐบาลที่มุ่งมั่นจะไม่สนับสนุนร่าง พ.ร.บ. แก้ไขประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. … หรือร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม[1] และพยายามเสนอร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต ซึ่งรัฐบาลได้ทำการศึกษาและจัดทำร่างดังกล่าวขึ้นมา[2]

สภาพดังกล่าวสะท้อนปัญหาการรับรองเรื่องความหลากหลายทางเพศในประเทศไทยที่รัฐไม่ได้ให้ความสำคัญกับประสบการณ์ของผู้มีความหลากหลายทางเพศที่ถูกสังคมเลือกประติบัติ[3] อย่างเพียงพอ ผ่านการไม่ได้รับรองความหลากหลายทางเพศ และสิทธิของผู้มีความหลากหลายทางเพศในการกำหนดเจตนารมณ์ของชีวิตครอบครัว การไม่ให้ความสำคัญกับประสบการณ์ดังกล่าว ทำให้รัฐบาลเลือกที่จะสนับสนุนกฎหมายการจดทะเบียนคู่ชีวิตแทนการจะผ่านกฎหมายสมรสเท่าเทียม (พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม)

ปัญหาสำคัญจึงอยู่ที่ว่า การที่รัฐเข้ามาบงการเหนือเนื้อตัวร่างกายและกำหนดความสัมพันธ์ในชีวิตครอบครัวของปัจเจกบุคคลอาจจะทำให้เกิดความไม่เสมอภาคกันระหว่างผู้มีความหลากหลายทางเพศที่จดทะเบียนคู่ชีวิตกับคู่สมรสที่จดทะเบียนสมรส

ความแตกต่างระหว่าง “กฎหมายคู่ชีวิต” กับ “กฎหมายการสมรสเท่าเทียม”

ความแตกต่างระหว่างกฎหมายการสมรสเท่าเทียมกับกฎหมายคู่ชีวิตนั้น ตั้งอยู่บนวิธีคิดที่แตกต่างกัน การจดทะเบียนคู่ชีวิตเป็นการสร้างระดับของความสัมพันธ์ที่แยกออกจากระบบการจดทะเบียนสมรส โดยผู้จดทะเบียนจะมีสถานะเป็นคู่ชีวิตของคนเพศเดียวกัน[4] ในขณะที่กฎหมายสมรสเท่าเทียมมุ่งที่จะแก้ไขบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จากการกำหนดให้ใช้เฉพาะชายและหญิงเพื่อให้รองรับการสมรสของผู้มีความหลากหลายทางเพศ[5]

จุดเริ่มต้นของการเกิดกฎหมายคู่ชีวิตนั้นเกิดขึ้นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2555 เมื่อมีคู่รักเพศเดียวกันไปแสดงความประสงค์จดทะเบียนสมรส แต่ถูกปฏิเสธโดยนายทะเบียนครอบครัว เพราะไม่ใช่คู่รักชายหญิง[6] ที่กฎหมายรับรองให้จดทะเบียนสมรสได้[7] ซึ่งเหตุการณ์ดังกล่าวนำมาสู่ความพยายามผลักดันกฎหมายเพื่อแก้ปัญหาความไม่เท่าเทียม[8] ร่างกฎหมายคู่ชีวิตฉบับแรกเกิดขึ้นโดยกรมคุ้มครองสิทธิ กระทรวงยุติธรรม ในช่วงประมาณปี พ.ศ. 2556 แต่ในท้ายที่สุดร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวก็ตกไปโดยไม่ได้เสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

จนในเวลาต่อมาได้มีความพยายามเสนอร่างกฎหมายคู่ชีวิต ฉบับภาคประชาชน[9] ภายใต้การขับเคลื่อนของนักกิจกรรมด้านความหลากหลายทางเพศ กลุ่มผู้มีความหลากหลายทางเพศ ภาคประชาสังคม และวิชาการ โดยการดูแลของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.)[10]  

อย่างไรก็ดี ในท้ายที่สุดร่างกฎหมายคู่ชีวิต ภาคประชาชน ก็ไม่มีความคืบหน้าและหยุดการเคลื่อนไหวไป เนื่องจากสถานการณ์ทางการเมืองที่ไม่แน่นอนจากการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่มี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นหัวหน้าคณะรัฐประหาร จนในปัจจุบันหน้าที่ในการขับเคลื่อนกฎหมายคู่ชีวิตกลับไปอยู่ในการดูแลของกรมคุ้มครองสิทธิ กระทรวงยุติธรรมอีกครั้งหนึ่ง

ในขณะที่กฎหมายสมรสเท่าเทียมเป็นแนวคิดที่เกิดขึ้นมาในภายหลัง โดยประมาณปี พ.ศ. 2562 ประชาชน องค์กรไม่แสวงหาผลกำไร และพรรคการเมืองได้มีความพยายามในการนำเสนอให้มีการแก้ไขประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ในบรรพ 5 ครอบครัว เพื่อรองรับการสมรสของผู้มีความหลากหลายทางเพศ และในเวลาต่อมาคณะทำงานเพื่อการสมรสที่เท่าเทียมสำหรับทุกคน ร่วมกับองค์กรและบุคคล 80 รายชื่อ เพื่อแสดงจุดยืนและขอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมยกเลิกร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต และเสนอให้แก้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน ทว่า ในท้ายที่สุดก็ไม่ได้รับการตอบกลับจากหน่วยงานภาครัฐ[11]

จนกระทั่งในวันที่ 18 มิถุนายน 2563 ธัญวัจน์ กมลวงศ์วัฒน์ ส.ส. พรรคก้าวไกล ได้ยื่นร่าง พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือ ร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม โดยร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าว มีเนื้อความแก้ไขอีกหลายมาตราที่เกี่ยวพันกับการสมรสและสิทธิการตั้งครอบครัวของกลุ่มผู้มีความหลากหลายทางเพศ[12] โดย ณัฐวุฒิ บัวประทุม ส.ส. บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ได้อธิบายเหตุผลในการแก้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่า สิทธิในการก่อตั้งครอบครัวเป็นสิทธิตามธรรมชาติของมนุษย์ทุกคน การออกแบบกฎหมายจึงต้องคำนึงถึงความเท่าเทียมกันของมนุษย์ด้วย การแก้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จึงไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อรับรองเฉพาะคู่รักเพศเดียวกันเท่านั้น แต่มีเป้าหมายเพื่อรองรับสิทธิของทุกคน ให้สอดคล้องต่อความลื่นไหลทางเพศที่เปลี่ยนแปลงไปตามพลวัตของสังคม[13]

ท้ายที่สุดจะเห็นได้ว่า กฎหมายทั้งสองฉบับตั้งอยู่บนวิธีคิดที่แตกต่างกัน โดยกฎหมายคู่ชีวิตนั้นมุ่งที่จะรับรองสิทธิในการจดทะเบียนคู่ชีวิตของคนเพศเดียวกัน แต่ในขณะที่การแก้ไขประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เป็นการรับรองสิทธิในการสมรสของคนทุกเพศ

นอกเหนือจากความแตกต่างของในเชิงวิธีคิดแล้ว ในเชิงเนื้อหาเมื่อเปรียบเทียบเนื้อหาของร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนั้นก็มีความแตกต่างกันในรายละเอียดดังต่อไปนี้

บุคคลที่ได้รับรองสิทธิตามกฎหมาย ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต มุ่งหมายจะให้ความสำคัญกับการรับรองสิทธิของคนเพศเดียวกันโดยกำเนิดเท่านั้น ในขณะที่ร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม มุ่งจะรับรองสิทธิของคนทุกๆ เพศ[14] ซึ่งในปัจจุบันความหลากหลายทางเพศมีมากกว่าการเป็นเพียงคนรักเพศเดียวกันเท่านั้น  ทว่า เพศนั้นมีความหลากหลายมากไปกว่านั้น เช่น คู่รักเพศหลากหลายอาจจะเป็นชายที่เคยผ่านกระบวนการแปลงเพศและตัดสินใจที่จะใช้ชีวิตคู่กับผู้หญิงในฐานะคู่รักที่เป็นเลสเบี้ยน บทนิยามของกฎหมายที่ให้พื้นที่เฉพาะกับคนรักเพศเดียวกันโดยกำเนิดอาจจะไม่สอดคล้องกับเพศที่เป็นอยู่จริง เป็นต้น

สถานะของบุคคลตามกฎหมาย ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต ได้กำหนดสถานะใหม่ในความสัมพันธ์ขึ้นมาเรียกว่า “คู่ชีวิต” ซึ่งหมายถึง บุคคลสองคนซึ่งเป็นเพศเดียวกันโดยกำเนิดและได้จดทะเบียนคู่ชีวิต[15] ซึ่งสถานะของคู่ชีวิตก็จะแตกต่างจากคู่สมรสตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ในขณะที่ร่าง พ.ร.บ. แก้ไขประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม) เป็นความพยายามแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการสมรสเพื่อรองรับการสมรสของคนเพศหลากหลาย เพื่อส่งเสริมความเท่าเทียมในการสมรสของคนทุกเพศ โดยการแก้ไขกฎหมายเพื่อรองรับการสมรสของคนทุกเพศ[16]

การหมั้น ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต ไม่ได้กำหนดเรื่องการหมั้นเอาไว้ในกฎหมาย  ฉะนั้น จึงอาจจะกล่าวได้ว่า การหมั้นและสถานะของการเป็นคู่หมั้นนั้นไม่ได้รับการรับรองในกรณีของการเป็นคู่ชีวิต  ฉะนั้น เมื่อมีการหมั้นเกิดขึ้นโดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อเป็นคู่ชีวิตในอนาคต และมีเหตุให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่สามารถทำการจดทะเบียนคู่ชีวิตต่อไปได้ การใช้สิทธิใดๆ ระหว่างบุคคลสองคนนั้นก็จะไม่สามารถดำเนินการตามกฎหมายในเรื่องการหมั้นได้ ในขณะที่ร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม นอกเหนือจากจะมีการแก้ไขเพื่อรับรองสิทธิในการหมั้นของผู้มีความหลากหลายทางเพศแล้ว กฎหมายยังได้แก้ไขในเรื่องการหมั้นที่เดิมจะมีเฉพาะฝ่ายชายที่มอบของหมั้นให้กับฝ่ายหญิง แต่กลายเป็นฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในความสามารถเป็นผู้ให้ของหมั้นได้[17]

อายุขั้นต่ำของผู้จดทะเบียน ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต กำหนดไว้ว่า บุคคลที่จะจดทะเบียนคู่ชีวิตได้นั้นจะต้องมีอายุ 17 ปีบริบูรณ์ ซึ่งสอดคล้องกับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เรื่องสมรสในปัจจุบัน[18] (ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต เดิมเคยกำหนดไว้ที่อายุ 20 ปีบริบูรณ์)[19]

สิทธิต่างๆ ในทางกฎหมาย ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต กำหนดสิทธิต่างๆ ของคู่ชีวิตไว้[20] เช่น การให้ความยินยอมรักษาพยาบาล การเข้ามาจัดการสิทธิในกรณีเป็นผู้ไร้ความสามารถ การดำเนินคดีอาญาแทนคู่ชีวิตของตน การจัดการศพ และการเรียกร้องค่าสินไหมทดแทน เป็นต้น บรรดาสิทธิเหล่านี้ได้นำความสัมพันธ์ของคู่สมรสตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาเป็นต้นแบบ ซึ่งหากมีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เพื่อรองรับสิทธิดังกล่าวก็จะทำให้คู่สมรสที่เป็นคนเพศหลากหลายสามารถที่จะจัดการสิทธิของคู่สมรสได้ตามปกติ

การจัดการทรัพย์สินร่วมกัน ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต กำหนดเรื่องทรัพย์สินระหว่างคู่ชีวิตไว้ในลักษณะคล้ายคลึงกันกับทรัพย์สินระหว่างคู่สมรส โดยกำหนดรับรองทรัพย์สินระหว่างคู่ชีวิต หากไม่ได้มีการแยกไว้เป็นสินส่วนตัวโดยการทำสัญญาไว้ก็จะต้องบังคับตามกฎหมายคู่ชีวิต โดยกำหนดหน้าที่จัดการทรัพย์สินร่วมกันไว้ ในส่วนของร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียมนั้น กฎหมายแก้ไขเรื่องคู่สมรสทำให้เรื่องการจัดการทรัพย์สินร่วมกันเป็นเช่นเดียวกันกับหลักการเรื่องคู่สมรส

การสิ้นสุดความสัมพันธ์ ความสัมพันธ์ในเรื่องการสิ้นสุดความสัมพันธ์ระหว่างคู่ชีวิตตาม พ.ร.บ. คู่ชีวิตนั้น มีเนื้อหาโดยส่วนใหญ่ลอกเลียนแบบมาจากคู่สมรส

การรับมรดก ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต ให้เอาเรื่องการรับมรดกของคู่สมรสมาใช้

การรับบุตรบุญธรรมและการมีบุตร กฎหมายบัญญัติเรื่องการรับบุตรบุญธรรมของคู่ชีวิตเอาไว้จากเดิมกำหนดให้บุตรบุญธรรมเป็นบุตรบุญธรรมเฉพาะของคู่ชีวิตฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง แต่ภายหลังการรับฟังความคิดเห็นได้มีการปรับปรุงร่างให้มีการยอมรับให้บุตรบุญธรรมสามารถเป็นบุตรบุญธรรมของคู่ชีวิตทั้งสองฝ่ายได้ ซึ่งจะเห็นได้ว่า เนื้อหามีความสอดรับกับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มากขึ้น

การเข้าถึงสวัสดิการ การเข้าถึงสวัสดิการของรัฐตามสิทธิต่างๆ ยังคงมีปัญหาอยู่ เนื่องจาก พ.ร.บ. คู่ชีวิต ยังไม่ชัดเจนว่า รับรองสิทธิของคู่ชีวิตไว้ในฐานะที่เท่าเทียมกับคู่สมรส  ฉะนั้น ในกรณีที่กฎหมายใดๆ ให้สิทธิแก่คู่สมรสในเรื่องการเบิกสิทธิสวัสดิการของข้าราชการ หรือการลดหย่อนภาษีตามประมวลรัษฎากร ในกรณีที่บุคคลเป็นคู่สมรส และอีกฝ่ายหนึ่งไม่ได้ทำงานสามารถลดหย่อนภาษีได้ เป็นต้น แต่การแก้ไขประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ตามร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม จะสามารถแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้ได้ โดยการรับรองสิทธิบางประการที่ให้กับคู่สมรสเดิม และเปิดไปสู่การแก้ไขกฎหมายอื่นๆ เพื่อรับรองสิทธิ

การเสียค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนคู่ชีวิต การจดทะเบียนคู่ชีวิตตามร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต จะต้องเสียค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนคู่ชีวิต 500 บาท แตกต่างจากการจดทะเบียนสมรสที่ไม่เสียค่าธรรมเนียม แม้อัตราค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนคู่ชีวิตดังกล่าวจะเป็นเพดานขั้นสูงที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่ก็เป็นที่น่าสังเกตว่า กฎหมายควรจะต้องพิจารณาเรื่องเหล่านี้บนหลักการที่เท่าเทียมกันหรือไม่ หากต้องการสนับสนุนสิทธิของผู้มีความหลากหลายทางเพศอย่างแท้จริง

 ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนคู่ชีวิต[21]ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสมรส[22]
การจดทะเบียนไม่เสียค่าธรรมเนียมไม่เสียค่าธรรมเนียม
การจดทะเบียนนอก
สำนักทะเบียน		1,000 บาท200 บาท
การจดทะเบียนนอก
สำนักทะเบียนในพื้นที่ห่างไกล		1,000 บาท1 บาท
ค่าใช้จ่ายสำหรับพาหนะให้แก่นายทะเบียน1,000 บาทกฎหมายไม่ได้กำหนดไว้ กำหนดให้เป็นหน้าที่ของคู่สมรสในการจัดพาหนะหรือใช้ค่าใช้จ่ายตามสมควร

ในปัจจุบันจะเห็นได้ว่า สาระสำคัญของการเป็นคู่ชีวิต ตามร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต รับรองไว้จะมีสาระสำคัญใกล้เคียงกับการเป็นคู่สมรสมากขึ้น แต่ยังคงมีรายละเอียดบางประเด็นที่ทำให้เกิดความแตกต่าง เช่น สถานะของบุคคลตามกฎหมาย การหมั้น และการรับสิทธิสวัสดิการ เป็นต้น  โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดสถานะของคู่ชีวิตที่ยังไม่เท่ากันกับคู่สมรส ซึ่งกลายเป็นการจำกัดพื้นที่ของผู้มีความหลากหลายทางเพศให้แตกต่างจากเพศชายและหญิงในการดำรงบทบาทการเป็นครอบครัว การสนับสนุนร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต จึงอาจกลายเป็นการละเลยต่อสิ่งสำคัญที่สุดที่สังคมควรให้ความสำคัญ คือ ความเสมอภาคบนพื้นฐานของความเป็นมนุษย์อย่างแท้จริง

สิ่งนี้อาจจะกลับมาสู่ประเด็นว่า แท้จริงแล้วภายใต้การบงการของรัฐสถานะของความสัมพันธ์บนพื้นฐานความรักของคนสองคนอาจจะไม่เท่ากับคนอื่น และสังคมเช่นนี้จะเป็นมิตรกับผู้มีความหลากหลายทางเพศอย่างแท้จริงหรือไม่ อาจจะถึงเวลาที่รัฐจำเป็นต้องตั้งใจฟังเสียงเรียกร้องของประชาชนให้มากขึ้นเสียที

เชิงอรรถ

[1] ประชาไท, ‘ครม.มีมติคว่ำร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม ที่สภาเสนอ ชี้ เนื้อหาคล้าย พ.ร.บ.คู่ชีวิตของ รบ.’ (ประชาไทย, 29 มีนาคม 2565) <https://prachatai.com/journal/2022/03/97915> สืบค้นเมื่อ 12 มิถุนายน 2565.

[2] กรุงเทพธุรกิจ, ‘ครม. เห็นชอบร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต ส่งต่อที่ประชุม ส.ส. พิจารณา’ (กรุงเทพธุรกิจ, 7 มิถุนายน 2565) <https://www.bangkokbiznews.com/politics/1008641> สืบค้นเมื่อ 12 มิถุนายน 2565.

[3] ประติบัติ คำนี้มิได้สะกดผิด การเลือกใช้คำว่า “ประติบัติ” หมายถึง การปฏิติบัติต่อเขาในเชิงร้าย

[4] ร่างพระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. … มาตรา 3 (ฉบับที่คณะรัฐมนตรีใช้เสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร).

[5] ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. … มาตรา 15 (ฉบับที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร).

[6] วจนา วรรลยางกูร ‘ขนมหวานจาก คสช. ‘พ.ร.บ. คู่ชีวิต’ คนเท่ากันแต่ยังไม่เท่าเทียม’ (The 101.World, 8 เมษายน 2562) <https://www.the101.world/partnership-law/> สืบค้นเมื่อ 12 มิถุนายน 2565.

[7] ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1448.

[8] อ้างแล้ว (เชิงอรรถ 6).

[9] ร่างกฎหมายคู่ชีวิต ภาคประชาชน มีความแตกต่างจากร่างกฎหมายคู่ชีวิตของกรมคุ้มครองสิทธิ กระทรวงยุติธรรม โดยมีสาระสำคัญ 8 ประการ ได้แก่ (1) ร่างกฎหมายนี้จะรับรองการจดทะเบียนคู่ชีวิตของบุคคลสองคน (ไม่มีการระบุเพศแต่อย่างใด) บุคคลที่จะจดทะเบียนภายใต้กฎหมายนี้จะสามารถกระทำได้ระหว่างบุคคลสองคนไม่ว่าจะมีเพศกำเนิดเช่นใด (2) บุคคลที่มีสัญชาติไทยสามารถทำการจดทะเบียนกับบุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทย โดยฝ่ายหลังได้รับสิทธิพำนักอาศัยและสามารถขอสัญชาติไทยได้ (3) ไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยเรื่องการหมั้นตามกฎหมายครอบครัว (4) ความสัมพันธ์ระหว่างคู่ชีวิต ต้องดำเนินชีวิตร่วมกันด้วยความเคารพและปฏิบัติต่อกันบนพื้นฐานของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ โดยไม่จำเป็นต้องอยู่กินในครัวเรือนเดียวกัน และไม่จำเป็นต้องมีเพศสัมพันธ์กันก็ได้ (5) การจัดการทรัพย์สินเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายครอบครัว โดยยอมรับหลักการจัดการทรัพย์สินซึ่งจำแนกเป็นสินส่วนตัวซึ่งแต่ละคนได้มาก่อนการจดทะเบียนคู่ชีวิต และทรัพย์สินที่ได้มาภายหลังการจดทะเบียนคู่ชีวิตถือว่าเป็นการทำมาหาได้ร่วมกัน และยอมรับการทำสัญญาระหว่างบุคคลทั้งสองในเรื่องที่ว่าด้วยทรัพย์สินก่อนจดทะเบียนคู่ชีวิต (6) การยุติสถานะคู่ชีวิตสามารถเป็นไปได้ตามความสมัครใจของทั้งสองฝ่าย ในกรณีที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องการยุติสถานะคู่ชีวิตโดยที่อีกฝ่ายไม่ยินยอม ก็สามารถดำเนินการร้องขอ โดยไม่จำเป็นต้องกล่าวหาความผิดของอีกฝ่าย (No Fault Base) ก็ได้ (7) บุคคลที่จดทะเบียนตามกฎหมายนี้สามารถรับบุตรบุญธรรมได้โดยเป็นไปตามบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และ (8) คู่ชีวิตที่ได้จดทะเบียนตามกฎหมายนี้มีสถานะเช่นเดียวกับคู่สมรสตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยครอบครัว และสามารถได้รับสิทธิตามที่กฎหมายอื่นได้บัญญัติรับรองสิทธิของคู่สมรสต่างเพศเอาไว้ เช่น สิทธิในฐานะเป็นทายาทตามประมวลกฎหมายและพาณิชย์ว่าด้วยเรื่องมรดก สิทธิสวัสดิการในฐานะเป็นคู่สมรสของข้าราชการ  ดังจะเห็นได้ว่า สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ 4 ประการนั้นต้องการเสริมสร้างความเสมอภาคเท่าเทียมระหว่างผู้มีความหลากหลายทางเพศให้เท่าเทียมกับชายและหญิง ซึ่งกฎหมายไม่ได้ประสงค์จะให้เกิดการแบ่งแยกโดยเหตุของเพศ ดู มนธ.เพื่อสิทธิและความเป็นธรรมทางเพศ (for-sogi), ‘ขออัปเดตเรื่องร่างพรบ.คู่ชีวิตฉบับภาคประชาชน’ (Facebook, 10 กุมภาพันธ์ 2561) <https://www.facebook.com/thaisogi/photos/ขออัปเดตเรื่องร่างพรบคู่ชีวิตฉบับภาคประชาชนนะคะ-หลังจากรปห-ก็ยังไม่ได้มีการจักิ/2128950877131617/> สืบค้นเมื่อ 12 มิถุนายน 2565.

[10] สิริโฉม พรหมโฉม, ‘การจดทะเบียนสมรสของคนรักเพศเดียวกัน’ (2560) 1 จุลนิติ 159, 165 <https://www.senate.go.th/assets/portals/93/fileups/272/files/S%E0%B9%88ub_Jun/12know/k132.pdf> สืบค้นเมื่อ 11 มิถุนายน 2565.

[11] ประชาไท, ‘ร่อน จม. เปิดผนึก ถึง รมว. ยุติธรรม ขอยกเลิก ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต เหตุยังไม่ครอบคลุมทั้งหมดของการใช้ชีวิตคู่’ (ประชาไท, 22 สิงหาคม 2562) <https://prachatai.com/journal/2019/08/83980> สืบค้นเมื่อ 12 มิถุนายน 2565.

[12] BBC News ไทย, ‘LGBTQ: ร่าง พ.ร.บ. สมรสเท่าเทียม เลื่อนเข้าสภา 15 มิ.ย. อาจได้พิจารณาประกบร่าง พ.ร.บ.คู่ชีวิต’ (BBC, 7 มิถุนายน 2565) <https://www.bbc.com/thai/thailand-61716154> สืบค้นเมื่อ 12 มิถุนายน 2565.

[13] iLaw, ‘Pride Month: สำรวจ ร่าง พ.ร.บ.คู่ชีวิต-กฎหมายแพ่งว่าด้วยการสมรส’ (iLaw, 18 มิถุนายน 2563) <https://ilaw.or.th/node/5695> สืบค้นเมื่อ 12 มิถุนายน 2565.

[14] ดู ร่างพระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. … มาตรา 3 (ฉบับที่คณะรัฐมนตรีใช้เสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร) เปรียบเทียบกับร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. … มาตรา 15 (ฉบับที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร).

[15] ร่างพระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. … มาตรา 3 (ฉบับที่คณะรัฐมนตรีใช้เสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร).

[16] ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. … มาตรา 15 (ฉบับที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร).

[17] ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. … มาตรา 5 และมาตรา 6 (ฉบับที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร).

[18] ร่างพระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. … มาตรา 7 (ฉบับที่คณะรัฐมนตรีใช้เสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร).

[19] อย่างไรก็ดี ประเด็นเรื่องอายุของคู่สมรสนั้น ตามร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. … มาตรา 15 (ฉบับที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร) ได้มีการเสนอปรับอายุของคู่สมรสไปเป็น 18 ปีบริบูรณ์ เพื่อให้สอคดล้องกับอนุสัญญาเด็ก ซึ่งกำหนดอายุขั้นต่ำของบุคคลที่เหมาะสมจะสมรสได้จะต้องอายุ 18 บริบูรณ์  ทั้งนี้ กฎหมายไม่ได้ห้ามเหตุเฉพาะที่จำเป็นต้องให้มีการสมรส.

[20] ดู ร่างพระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. … มาตรา 18 ถึงมาตรา 23 (ฉบับที่คณะรัฐมนตรีใช้เสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร).

[21] ร่างพระราชบัญญัติคู่ชีวิต พ.ศ. … อัตราค่าธรรมเนียมและค่าใช้จ่ายท้ายพระราชบัญญัติ (ฉบับที่คณะรัฐมนตรีใช้เสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร).

[22] กฎกระทรวงฉบับที่ 6 ออกตามความในพระราชบัญญัติจดทะเบียนครอบครัว พุทธศักราช 2478.

กว่าจะมาเป็น (ประเทศ) กรุงเทพมหานครแบบทุกวันนี้: ประวัติความเป็นมา และหน้าที่ภารกิจ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

นอกจากการเป็นเมืองหลวงของประเทศไทยแล้ว กรุงเทพมหานครยังมีความสำคัญในฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ และยังมีความสำคัญในแง่ของการเป็นเมืองขนาดใหญ่ที่เต็มไปด้วยประชากรจำนวนมาก

อดีตของกรุงเทพฯ จากเทศบาลพระนครสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

ก่อนที่จะมาเป็นกรุงเทพมหานครในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอย่างในปัจจุบัน ในอดีตกรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกรูปแบบหนึ่งที่เรียกว่า เทศบาล โดยย้อนกลับไปในช่วงปี พ.ศ. 2476

รัฐบาลในเวลานั้นโดยมี นายปรีดี พนมยงค์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งในช่วงก่อนหน้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองนายปรีดี ผ่านการสถาปนาโครงสร้างความคิดเกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนกลาง-ภูมิภาค-ส่วนท้องถิ่นของไทย[1] 

เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองรัฐบาลได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติ 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 และ พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 เพื่อปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินของไทยใหม่ โดยการยุบมณฑลลงให้เหลือแต่จังหวัดและอำเภอเท่านั้น และได้มีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเทศบาลนั้นเป็นรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ของประเทศไทยโดยรับเอารูปแบบเทศบาลมาจากประเทศฝรั่งเศส[2]

จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2479 รัฐบาลได้มีการเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ. 2479 และพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครธนบุรี พ.ศ. 2479 โดยให้มีผลในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2480 เมื่อเริ่มดำเนินการในปี พ.ศ. 2480 เทศบาลนครกรุงเทพมี นายพลเอก เจ้าพระยารามราฆพ เป็นนายกเทศมนตรีคนแรก จนกระทั่งในเวลาต่อมา จอมพล ถนอม กิตติขจร หัวหน้าคณะรัฐประหารในเวลานั้น ได้สั่งให้รวมจังหวัดพระนคร และจังหวัดธนบุรีเป็นหนึ่งจังหวัด เรียกว่า “นครหลวงกรุงเทพธนบุรี” โดยตำแหน่ง ผู้ว่าราชการจังหวัด ให้เรียกว่า ผู้ว่าราชการนครหลวงกรุงเทพธนบุรี[3]  ผลของการรวมจังหวัดพระนคร และจังหวัดธนบุรีเข้าด้วยกันมีผลให้เทศบาลนครทั้งสองถูกยุบเข้าด้วยกันกลายเป็น “เทศบาลนครหลวง”

ในเวลาต่อมา คณะรัฐประหารของจอมพลถนอม ได้ประกาศเปลี่ยนชื่อ นครหลวงกรุงเทพธนบุรี ใหม่เป็น “กรุงเทพมหานคร” โดยให้มีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นผู้รับผิดชอบ และได้กำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานครตามจำนวนเขตในกรุงเทพมหานคร โดยให้สมาชิกสภากรุงเทพมาจากการเลือกตั้ง (อย่างไรก็ดี ยังมีสมาชิกสภาบางส่วนมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย) รวมถึงให้มีการแปลงสภาพอำเภอทั้งหมดไปเป็นเขตแทน และตำบลไปเป็นแขวง[4] ซึ่งรูปร่างหน้าตาของกรุงเทพมหานครเวลานั้นเป็นรูปร่างหน้าตาที่ใกล้เคียงกับในปัจจุบันมากที่สุด

ภายหลังจากนี้ แม้จะมีการตรากฎหมายจัดระเบียบกรุงเทพมหานครฉบับอื่นๆ ออกมา ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 และ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 แต่ก็ไม่ได้เป็นการเปลี่ยนแปลงรูปร่างหน้าตาของกรุงเทพมหานครไปจากที่กำหนดไว้ในประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 เท่าใดนัก

ภารกิจของกรุงเทพมหานคร

ในแง่ของการกระจายอำนาจและความคล่องตัวในการบริหารของกรุงเทพมหานคร ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ได้รับรองอำนาจของกรุงเทพมหานครไว้แตกต่างจากอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในเวลานั้น โดยมีการโอนอำนาจในหลายๆ ส่วนทั้งของข้าราชการส่วนกลางในบางส่วนและส่วนภูมิภาคมาเป็นอำนาจของกรุงเทพมหานคร[5]

ด้วยสถานะของกรุงเทพมหานครที่เป็นเมืองหลวง ทำให้มีความพยายามที่จะยกสถานะของกรุงเทพมหานครในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไป ดังจะเห็นได้ว่า กฎหมายกำหนดอำนาจให้กับกรุงเทพมหานครในการดำเนินบริการสาธารณะหลายประการ ดังนี้[6]

  • การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน 
  • การทะเบียนตามที่กฎหมายกำหนด
  • การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
  • การรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง
  • การผังเมือง
  • การจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ
  • การวิศวกรรมจราจร
  • การขนส่ง
  • การจัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้ามและที่จอดรถ
  • การดูแลรักษาที่สาธารณะ
  • การควบคุมอาคาร
  • การปรับปรุงแหล่งชุมชนแออัดและจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย
  • การจัดให้มีและบำรุงรักษาสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ
  • การพัฒนาและอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม
  • การสาธารณูปโภค
  • การสาธารณสุข การอนามัยครอบครัว และการรักษาพยาบาล
  • การจัดให้มีและควบคุมสุสานและฌาปนสถาน
  • การควบคุมการเลี้ยงสัตว์
  • การจัดให้มีและควบคุมการฆ่าสัตว์
  • การควบคุมความปลอดภัย ความเป็นระเบียบเรียบร้อยและการอนามัยในโรงมหรสพ และสาธารณสถานอื่นๆ
  • การจัดการศึกษา
  • การสาธารณูปการ
  • การสังคมสงเคราะห์
  • การส่งเสริมการกีฬา
  • การส่งเสริมการประกอบอาชีพ
  • การพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร
  • หน้าที่อื่นๆ ตามที่กฎหมายระบุให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ เทศบาลนคร หรือตามที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย หรือที่กฎหมายระบุเป็นหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร

นอกจากนี้ ตามกฎหมายยังกำหนดให้ในกรณีที่กฎหมายใดอ้างถึงกรุงเทพมหานคร เขต แขวง จังหวัด อำเภอ ตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล สุขาภิบาล ให้ถือว่ากฎหมายนั้นอ้างถึงกรุงเทพมหานคร[7] ซึ่งเป็นวิธีการเขียนกฎหมายเพื่อขยายอำนาจมาให้เป็นของกรุงเทพมหานคร

ดังจะเห็นได้ว่า ในทางเจตนารมณ์ของกฎหมายต้องการให้กรุงเทพมหานครมีความสามารถและได้รับอำนาจมากๆ เพื่อประโยชน์ในการบริหารอย่างคล่องตัวภายในเขตกรุงเทพมหานคร แต่ในความเป็นจริงอำนาจโดยส่วนใหญ่ของกรุงเทพมหานครก็ถูกจำกัดเอาไว้เช่นเดียวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ กล่าวคือ ในกรณีที่กรุงเทพมหานครจะมีอำนาจดำเนินการในเรื่องใดๆ ในข้างต้นได้นั้น ต้องพิจารณาว่ามีกฎหมายอื่นๆ เสียก่อน[8] ซึ่งถ้ากฎหมายอื่นไม่ได้กำหนดให้กรุงเทพมหานครกระทำการดังกล่าว กรุงเทพมหานครจะไม่สามารถดำเนินการเช่นว่าได้[9]

นอกจากนี้ ในเชิงการเมืองมีความพยายามโดยตลอดที่จะลดทอนอำนาจของกรุงเทพมหานครในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกไป กล่าวคือ เดิมกรุงเทพมหานคร (ในช่วงเป็นเทศบาลนครกรุงเทพ) เคยมีทรัยพ์สินและกิจกรรมอยู่ในการดูแลเป็นจำนวนมาก

โดยในช่วงแรกกรุงเทพมหานครได้รับโอนหน่วยงานและทรัพย์สินจากรัฐบาลมาเป็นของกรุงเทพมหานคร โดยกำหนดให้เทศบาลนครกรุงเทพฯ ในเวลานั้น รับมอบสิทธิในกิจการและพนักงานเจ้าหน้าที่ของหน่วยราชการในกระทรวงมหาดไทย อันประกอบด้วย กองช่างนคราทร และกองถนน จากกรมโยธาเทศบาล กองสาธารณสุขพระนคร (ยกเว้นกิจการอันเกี่ยวกับลหุโทษ) โรงพยาบาลกลาง และวชิรพยาบาล จากกรมสาธารณสุข และกองตำรวจเทศบาล (ยกเว้นแผนกยานพาหนะพระนครและธนบุรี และ แผนกยานพาหนะหัวเมือง) จากกรมตำรวจ[10] รวมถึงการรับเอากิจการบางอย่าง เช่น กิจการประปา[11] เป็นต้น 

อย่างไรก็ดี ในเวลาต่อมารัฐบาลได้มีความพยายามเอาทรัพย์สินและกิจกรรมที่อยู่ในความดูแลคืนไปจากกรุงเทพมหานคร เช่น กิจการประปา ในปัจจุบันรัฐบาลได้รับโอนกิจการประปากลับมาเป็นของกระทรวงมหาดไทยในรูปของรัฐวิสาหกิจโดยตั้งเป็นการประปานครหลวง[12] เป็นต้น ซึ่งในแง่หนึ่งการกระทำดังกล่าวก็เป็นการลดทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

กล่าวโดยสรุป จะเห็นได้ว่า “กรุงเทพมหานคร” นั้น นอกจากการมีสถานะเป็นเมืองหลวงแล้ว กรุงเทพมหานครยังมีมุมอีกด้านหนึ่ง คือ การเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่รูปแบบพิเศษ โดยมีหน้าที่ในการบริหารจัดการทำบริการสาธารณะภายในพื้นที่ ในอดีตที่ผ่านมากรุงเทพมหานครค่อยๆ มีการเปลี่ยนแปลงจากเทศบาลนครกรุงเทพ มาสู่การเป็นกรุงเทพมหานครในปัจจุบัน

สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ ภารกิจของกรุงเทพมหานคร เพิ่มขึ้นมากจากเดิม แม้ว่าในบางส่วนจะถูดฉุดรั้งด้วยนโยบายที่พยายามลดทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่สิ่งที่น่าสนใจก็คือ จะเห็นได้ว่า รูปแบบการบริหารจัดการกรุงเทพมหานครนั้นแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ตลอดพื้นที่อย่างองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งจะเห็นได้ว่า สถานะขององค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นไม่ได้มีสถานะเทียบเท่ากับกรุงเทพมหานคร ทั้งในเชิงอำนาจขององค์การบริหารส่วนจังหวัด และความสามารถในการจัดการดูแลภายในพื้นที่ ซึ่งในกรุงเทพมหานครไม่มีราชการส่วนภูมิภาคคอยดูแล

การจัดการทั้งหมดอยู่ภายใต้การดูแลของกรุงเทพมหานครทั้งหมด แตกต่างกับองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่ภายในพื้นที่ยังประกอบด้วยจังหวัดและอำเภอ ในขณะที่บทบาทขององค์การบริหารส่วนจังหวัดยังถูกจำกัดด้วยการกำกับดูแลของ “ผู้ว่าราชการ”

เชิงอรรถ

[1] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ‘ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 4 กันยายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/09/406> สืบค้นเมื่อ 14 พฤษภาคม 2565.

[2] เพิ่งอ้าง.

[3] ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 24 ข้อ 1 และข้อ 2.

[4] ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ข้อ 1 ถึงข้อ 3, ข้อ 8 และข้อ 11 ถึงข้อ 20.

[5] ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ข้อ 18.

[6] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 89.

[7] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 4.

[8] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 89.

[9] บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

[10] พระราชกฤษฎีกามอบสิทธิกิจบางส่วนตลอดทั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ในกรมโยธาเทศบาล กระทรวงมหาดไทยให้เทศบาลนครกรุงเทพฯ จัดทำ พ.ศ. 2479 และพระราชกฤษฎีกามอบสิทธิกิจการบางส่วนในกรมสาธารณสุข กรมตำรวจ และกรมโยธาเทศบาล กระทรวงมหาดไทย ให้เทศบาลนครกรุงเทพฯ จัดทำ พ.ศ. 2480.

[11] พระราชกฤษฎีกามอบการประปากรุงเทพฯ ในกรมโยธาเทศบาล กระทรวงมหาดไทย ให้เทศบาลนครกรุงเทพ จัดทำ พุทธศักราช 2482 มาตรา 3.

[12] พระราชบัญญัติมอบกิจการประปาเทศบาลนครกรุงเทพ ให้กรมโยธาเทศบาล กระทรวงมหาดไทยจัดทำ พ.ศ. 2495 มาตรา 3 และมาตรา 4.

‘ปรีดี พนมยงค์’ ผู้วางรากฐานกฎหมายมหาชนไทย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 กรกฎาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“กฎหมายมหาชน” เป็นนวัตกรรมทางกฎหมายที่ประเทศไทยนำเข้าจากต่างประเทศ ในฐานะของกลุ่มสาขาวิชากฎหมายที่มีส่วนในการกำหนดขอบเขตการใช้อำนาจรัฐมิให้ละเมิดต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเกิดขึ้นจากพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของประเทศตะวันตก ในส่วนของประเทศไทยนั้นวิชากฎหมายมหาชนเป็นของใหม่ และไม่ได้เกิดขึ้นภายใต้การปฏิรูปประเทศของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยได้เริ่มการเรียนการสอนครั้งแรกในประเทศไทยในช่วงปี พ.ศ. 2474 หลังจากอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ เดินทางกลับมาประเทศไทย ในบทความนี้สถาบันปรีดี พนมยงค์ จะชวนผู้อ่านมาศึกษาบทบาทของอาจารย์ปรีดี ในฐานะผู้วางรากฐานของกฎหมายมหาชนไทย

ผู้บรรยายกฎหมายปกครองคนแรก

เมื่อสำเร็จการศึกษาจากประเทศฝรั่งเศสกลับมายังประเทศไทย อาจารย์ปรีดีได้รับตำแหน่งผู้พิพากษาชั้น 6 กระทรวงยุติธรรม โดยได้รับการฝึกหัดเป็นผู้พิพากษาศาลฎีกา และต่อมาได้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการกรมร่างกฎหมาย ซึ่งนอกเหนือจากงานที่กรมร่างกฎหมายแล้ว อาจารย์ปรีดียังเป็นผู้บรรยายสำคัญที่โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม โดยเริ่มเป็นผู้บรรยายครั้งแรกในปี พ.ศ. 2470 โดยในช่วงแรกนั้นเป็นการสอนในวิชากฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 3 ว่าด้วยลักษณะหุ้นส่วนบริษัทและสมาคม ต่อมาได้บรรยายกฎหมายระหว่างประเทศ แผนกคดีบุคคล ซึ่งเป็นวิชาที่ว่าด้วยกฎหมายที่ใช้บังคับต่อนิติสัมพันธ์ของเอกชนที่มีลักษณะระหว่างประเทศ

ต่อมาโรงเรียนกฎหมายได้เปลี่ยนหลักสูตรการสอนในปี พ.ศ. 2474 ได้มีการเพิ่มเติมวิชาใหม่ๆ เข้าไปในหลักสูตร ซึ่งหนึ่งในนั้นก็คือ วิชากฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นครั้งแรกของประเทศไทยที่มีการเรียนการสอนวิชานี้โดยมีอาจารย์ปรีดีเป็นผู้บรรยายกฎหมายปกครอง โดยวิชากฎหมายปกครองนี้เป็นวิชาที่สร้างชื่อเสียงเป็นอย่างมาก เพราะสาระวิชานี้เป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายมหาชน การริเริ่มสอนกฎหมายปกครองในครั้งนี้ทำให้ถึงขนาดทำให้ ดร.พนม เอี่ยมประยูร ยกย่องอาจารย์ปรีดีเป็น “บิดาแห่งกฎหมายปกครองไทย”

คุณูปการของการบรรยายกฎหมายปกครอง

ความตั้งใจของอาจารย์ปรีดีในการสอนวิชากฎหมายปกครองดังกล่าวนั้นก็เพื่อจะเป็นการปลุกจิตสำนึกนักเรียนกฎหมายในสมัยนั้นให้สนใจแนวทางประชาธิปไตย และแนวทางเศรษฐกิจซึ่งถือเป็นรากฐานของสังคม ส่วนกฎหมายเป็นแต่โครงร่างเบื้องบนของสังคมเท่านั้น ซึ่งการสอนกฎหมายปกครองในประเทศเวลานั้นเป็นเรื่องที่ท้าทายเป็นอย่างมาก เพราะกฎหมายปกครองเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายมหาชน ซึ่งอธิบายถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยอันเป็นหัวใจสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ทว่า การสอนวิชากฎหมายปกครองในเวลานั้นต้องอาศัยความกล้าหาญและความมุ่งมั่นทางการเมืองอยู่ไม่น้อย เพราะบริบทของประเทศในเวลานั้นยังคงปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และด้วยเหตุดังกล่าวทำให้การสอนกฎหมายปกครองนั้นได้รับการจับตามองเป็นพิเศษจากเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว

ในความตอนหนึ่งนั้นอาจารย์ปรีดีได้เล่าถึงการสอนวิชากฎหมายปกครองของท่านได้ทราบถึงพระเนตรพระกรรณของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพร้อมทั้งกับมีผู้กล่าวว่าการกระทำดังกล่าวเป็นความกระด้างกระเดื่องของอาจารย์ปรีดี ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงรับสั่งให้เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมมาสอบถามและตักเตือน และเมื่อได้มีโอกาสเข้าเฝ้าครั้งหนึ่ง ณ หน้าพระที่นั่งอัมพรสถานในงานอุทยานสโมสรนั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้เดินผ่านแถวข้าราชการที่เฝ้าเสด็จ และทรงแวะทักทายข้าราชการบางคนก่อนจะทรงมาหยุดตรงปลายแถวของข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและทรงแวะทักทายเลขานุการกรมร่างกฎหมาย และทรงทักทายอาจารย์ปรีดี ดังความที่อาจารย์เล่าว่า

“พระองค์ได้ทรงรู้จักตั้งแต่ครั้งพระองค์ทรงศึกษาที่โรงเรียนเสนาธิการทหารบกฝรั่งเศส ส่วนข้าพเจ้านั้นเป็นนักเรียนกฎหมายที่มหาวิทยาลัยฝรั่งเศส โดยทรงเรียกชื่อเดิมข้าพเจ้าว่า “ปรีดีทำงานที่ไหน” ข้าพเจ้ากราบทูลตำแหน่งประจำของข้าพเจ้าว่า “ทำงานที่กรมร่างกฎหมาย พระพุทธเจ้าค่ะ” โดยมิได้กราบทูลถึงตำแหน่งพิเศษที่เป็นผู้สอน ณ โรงเรียนกฎหมาย  พระองค์จึงรับสั่งว่า “สอนด้วยไม่ใช่หรือ” ซึ่งแสดงว่าพระองค์ทรงทราบเรื่องสอนกฎหมายปกครองของข้าพเจ้า ข้าพเจ้าจึงกราบทูลว่า “พระพุทธเจ้าค่ะ””

การสอนกฎหมายรัฐธรรมนูญครั้งแรก

แม้กระแสเรื่องการปฏิรูปประเทศให้ปกครองในระบอบประชาธิปไตยจะได้มีมาชั่วระยะเวลาหนึ่งแล้ว แต่แนวคิดเกี่ยวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นยังไม่ได้เป็นที่รู้จักกันมาก และถึงขนาดว่าคำที่ใช้เรียกกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดระเบียบการปกครองภายในประเทศแบบที่เราเรียกว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” ในปัจจุบันนั้นก็ยังไม่ได้เกิดขึ้น ฉะนั้น การเรียนการสอนเกี่ยวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญย่อมไม่มีทางจะเกิดขึ้นได้ แม้แต่ในโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมก่อนหน้าอาจารย์ปรีดีกลับมาจากประเทศฝรั่งเศสนั้น เนื้อหาการสอนโดยส่วนใหญ่จึงเป็นเรื่องกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และกฎหมายอาญาเสียส่วนใหญ่

การศึกษาเกี่ยวกับว่าด้วยการจัดระเบียบการปกครองภายในประเทศแบบที่เรียกว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” แบบในปัจจุบันนั้นเริ่มต้นครั้งแรกในประเทศไทยเมื่ออาจารย์ปรีดีกลับมาสอนหนังสือที่โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม โดยหากพิจารณาคำบรรยายวิชากฎหมายปกครองของอาจารย์ปรีดีในภาค 1 นั้น จะเห็นได้ว่า เนื้อหาโดยส่วนใหญ่นั้นพูดชัดเจนถึงเรื่องการจัดระเบียบการปกครองภายในประเทศ เช่น ในเรื่องรูปของรัฐ แนวคิดการเมืองการปกครอง รัฐบาล การแบ่งแยกอำนาจ และอำนาจของพระมหากษัตริย์ เป็นต้น สิ่งนี้ก็เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของอาจารย์ที่ต้องการให้มีการปลุกจิตสำนึกขึ้นมาในหมู่นักเรียนกฎหมาย

อาจารย์สอนกฎหมายเคารพของศิษย์

ในช่วงที่บรรยายอยู่ที่โรงเรียนกฎหมายกระทรวงยุติธรรมนั้นอาจารย์ปรีดีมีลูกศิษย์อยู่เป็นจำนวนมากที่มาเข้าฟังบรรยาย ลูกศิษย์สำคัญของอาจารย์ปรีดีในช่วงนั้นได้แก่ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายจิตติ ติงศภัทิย์ นายดิเรก ชัยนาม นายเสริม วินิจฉัยกุล นายเสวต เปี่ยมพงศ์สานต์ นายไพโรจน์ ชัยนาม นายประยูร กาญจนดุล และนายทองเปลว ชลภูมิ

บทบาทการสอนหนังสือของอาจารย์ปรีดีที่โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมนั้นได้รับการชื่นชมจากนักเรียนกฎหมายเป็นจำนวนมาก โดยได้รับการบอกเล่าว่าอาจารย์ปรีดีอนุญาตให้นักเรียนเข้าพบเพื่อปรึกษาปัญหาการเรียนที่บ้านป้อมเพชร์ที่ถนนสีลมอันเป็นบ้านพักของอาจารย์ในเวลานั้น สิ่งนี้ทำให้อาจารย์คุ้นเคยและมีความสัมพันธ์กับนักเรียนกฎหมายเป็นอย่างดี และทำให้นักเรียนโรงเรียนกฎหมายหลายคนเจริญรอยตามอาจารย์ในสาขากฎหมายมหาชน ดังเช่น นายไพโรจน์ ชัยนาม ซึ่งในภายหลังได้กลับมาเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ พล.ต.ต. พัฒน์ นีลวัฒนานนท์ ซึ่งในเวลาต่อมาท่านได้กลายมาเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์เช่นเดียวกัน โดยท่านได้กล่าวถึงคุณูปการของอาจารย์ปรีดีเกี่ยวกับกฎหมายปกครองไว้ในคำสั่งเสียสุดท้ายว่า

“โดยที่ได้ใช้ คำอธิบายกฎหมายปกครอง นี้เป็นหลักในการศึกษา และท่านเจ้าของ คำอธิบายกฎหมายปกครอง คนนี้เองด้วยเป็นผู้สอนให้มีความรู้ในเรื่องกฎหมายปกครองเป็นคนแรก จนสามารถเป็นผู้บรรยายกฎหมายปกครองในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ต่อมาได้  ดังนั้น จึงอยากให้เอาคำอธิบายนี้ พร้อมด้วยวิเคราะห์ศัพท์ว่าด้วยกฎหมายปกครองของ ดร. แอล ดูปลาตร์…มาลงต่อท้ายไว้ในตอนท้ายของเล่มด้วย ถ้าไม่ได้พิมพ์ในโอกาสที่มีชีวิตอยู่ ก็ขอผู้อยู่ข้างหลังพิมพ์ในงานศพให้ด้วย”

บิดาของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามที่ไม่ได้ตั้งใจให้ชั่วคราว

หลังจากเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองได้ประมาณเกือบปี คณะราษฎรก็ได้ดำเนินการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งเป็นผลงานชิ้นสำคัญของอาจารย์ปรีดีอย่างหนึ่งทั้งในฐานะรัฐธรรมนูญฉบับแรก และการสถาปนากฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ โดยความตั้งใจของอาจารย์ปรีดีเมื่อยกร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้คือ ต้องการให้เป็นกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดระเบียบการปกครองภายในประเทศ ดังจะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดแผนและขั้นตอนเอาไว้ทั้งในแง่ของการกำหนดสัดส่วนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในช่วงเปลี่ยนผ่านจากการปกครองในระบอบเดิมมาสู่ระบอบใหม่

อย่างไรก็ตาม ในวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 เมื่อคณะราษฎรได้ทูลเกล้าฯ ถวายพระราชบัญญัติฉบับนี้เพื่อให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยนั้น พระเจ้าอยู่หัวได้ทรงพระอักษรกำกับต่อท้ายชื่อพระราชบัญญัตินั้นว่า “ชั่วคราว” ซึ่งในวันถัดมาอาจารย์ปรีดีจึงได้เสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรว่า 

“ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฉบับนี้เป็นธรรมนูญชั่วคราว เพราะได้สร้างขึ้นมาด้วยเวลากะทันหัน อาจมีข้อบกพร่องได้ จึงควรจะได้ตั้งผู้มีความรู้ความชำนาญตรวจแก้ไขเพิ่มเติมเสียใหม่”

ดังนั้น ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจึงได้เห็นพ้องตามข้อเสนอของอาจารย์ปรีดี และได้มีมติแต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 7 คน ได้แก่ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา พระยาเทพวิทุร พระยามานวราชเสวี พระยานิติศาสตร์ไพศาล พระยาปรีดานฤเบศร์ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม และนายพันตรี หลวงสินาดโยธารักษ์ ซึ่งในท้ายที่สุดก็ได้ออกมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยที่ใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” เรียกชื่อกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ*

วิชาธรรมศาสตร์และการเมือง

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม และได้มีการจัดตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขึ้นมา ณ มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองนั้นวิชากฎหมายมหาชนได้รับการตั้งมั่นไว้เป็นอย่างดี ในส่วนหนึ่งของหลักสูตรการเรียนการสอนของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง ซึ่งธรรมศาสตร์บัณฑิตทุกคนจะต้องได้รับการศึกษาวิชากฎหมาย วิชาการเมือง วิชาเศรษฐการ และบรรดาวิชาอื่นๆ อันเกี่ยวกับวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง โดยในชั้นนี้วิชากฎหมายมหาชนที่มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองได้จัดให้มีการบรรยาย เช่น กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายการคลัง กฎหมายการเลือกตั้ง และกฎหมายมหาชนและระเบียบวิธีปฏิบัติราชการ เป็นต้น

การเป็นผู้ริเริ่มจัดตั้งศาลปกครอง

ภายหลังจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้ว รัฐบาลใหม่ผูกพักที่ต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎร โดยข้อยืนยันประการหนึ่งก็คือ รัฐบาลในขณะนั้นโดยดำริของอาจารย์ปรีดี ซึ่งเสนอให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทยคล้ายๆ กันกับสภาแห่งรัฐ (Conseil d’État) ของประเทศฝรั่งเศส เพื่อให้ศาลปกครองทำหน้าที่พิทักษ์รักษาสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของราษฎร และไม่ให้มีการใช้อำนาจรัฐมากลั่นแกล้งราษฎรตามเจตนารมณ์ของหลัก 6 ประการ

อย่างไรก็ตาม ความพยายามจัดตั้งศาลปกครองในเวลานั้นยังไม่ได้มีการจัดตั้งขึ้นมาในรูปแบบศาลเช่นทุกวันนี้  ทว่า อาจารย์ปรีดีเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 ขึ้นใช้บังคับ โดยมีหน้าที่สำคัญอยู่ 2 ประการ คือ ประการแรก พิจารณาจัดทำร่างกฎหมาย และให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่รัฐบาล และประการที่สอง พิจารณาพิพากษาคดีปกครองตามที่จะได้มีกฎหมายให้อยู่ในอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งหน้าที่ประการที่สองนี้เป็นเสมือนการวางเสาเอกให้การจัดตั้งศาลปกครองเกิดขึ้นมาได้ในประเทศไทย

ทว่า เมื่อยังไม่ได้มีการตรากฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองทำให้สำนักงานคณะกรรมกฤษฎีกาไม่สามารถพิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้ตามหน้าที่ๆ ได้จัดตั้งขึ้น และเมื่อมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติพิจารณาพิพากษาคดีปกครองต่อสภาผู้แทนราษฎรโดยรัฐบาลในปี พ.ศ. 2478 และโดยนายประมวล กุลมาตย์ ในปี พ.ศ. 2489 ข้อสรุปของสภาผู้แทนราษฎรในเวลานั้นก็คือ ประเทศไทยยังไม่พร้อมที่จะมีศาลปกครองในเวลานั้น และได้มีการเลี่ยงไปจัดตั้งคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ขึ้ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีแทนตามพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. 2492 

อย่างไรก็ตาม ในท้ายที่สุดการจัดตั้งศาลปกครองก็เกิดขึ้นและสำเร็จเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และมีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ขึ้นมา

ดังจะเห็นได้ว่าคุณูปการของอาจารย์ปรีดีที่ได้ริเริ่มการสอนกฎหมายปกครองในวันนั้น ได้เป็นจุดเริ่มต้นที่พลิดอกออกผลและตั้งมั่นกลายเป็นวิชากฎหมายมหาชนในทุกวันนี้  อย่างไรก็ตาม ในสภาวะการเมืองการปกครองตกอยู่ภายใต้ห้วงอำนาจนิยมและระบบการปกครองเผด็จการ กฎหมายมหาชนที่ควรจะเป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้กลายเป็นเครื่องมือของรัฐในการกลั่นแกล้งประชาชนไปแทน ในทางตรงกันข้ามความตั้งใจที่จะให้การศึกษากฎหมายมหาชนกลายนั้นก่อสำนึกในสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้นกลับไม่เกิดขึ้นสมดังเจตนารมณ์ของอาจารย์ปรีดี เพราะนักกฎหมายมหาชนนั้นกลับเลือกรับใช้อำนาจแทนรับใช้ประชาชน

*สำหรับสาเหตุที่ใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” นั้น เป็นไปตามหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ที่เสนอผ่านหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่าคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” นั้นยืดยาวเกินไป จึงสมควรใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ”.

อ้างอิงจาก

หนังสือ

  • สมชาย ปรีชาศิลปกุล, นี่คือปณิธานที่หาญมุ่ง : ข้อถกเถียงว่าด้วยสถาบันพระมหากษัตริย์ในองค์กรจัดทำรัฐธรรมนูญของไทย ตั้งแต่ พ.ศ. 2475-2550 (ฟ้าเดียวกัน, 2561).
  • ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ : ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนาและการเปลี่ยนผ่าน, (ฟ้าเดียวกัน, 2562).
  • นรนิติ เศรษฐบุตร, การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 (โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2542).
  • ปรีดี พนมยงค์, ประชุมกฎหมายมหาชนและเอกชนของปรีดี พนมยงค์ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2526).
  • หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง โดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (โรงพิมพ์นีติเวชช์, 2503).

บทความ

  • พนม เอี่ยมประยูร, ‘การจัดตั้งศาลปกครองไทย: จะเดินหน้าหรือหยุดอยู่กับที่’ (2537) ในรวมบทความทางวิชาการของผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนม เอี่ยมประยูร, 100 – 113.
  • พนม เอี่ยมประยูร, ‘วิวัฒนาการ 100 ปี ของโรงเรียนกฎหมายไทย’ (2546) ในรวมบทความทางวิชาการของผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนม เอี่ยมประยูร, 156 – 168.

เว็บไซต์

  • เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “รัฐธรรมนูญคืออะไร: ความหมายและที่มาของคำ” (Khemmapat.org, 2 ตุลาคม 2563) <https://khemmapat.org/2020/10/02/costitution-law-001/> สืบค้นเมื่อ 15 กรกฎาคม 2564.
  • ปรีดี พนมยงค์, “แด่ พล.ต.ต. พัฒน์ นีลวัฒนานนท์” (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 30 พฤษภาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/05/282> สืบค้นเมื่อ 15 กรกฎาคม 2564.

กฎหมาย

  • พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476.

กฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา: ความเป็นธรรม และผลกระทบของกฎหมาย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

บทความนี้ดัดแปลงจากบทความชื่อ “คณะราษฎรกับการพิทักษ์ความเป็นธรรมในคิดดอกเบี้ยกู้ยืมเงิน” ซึ่งเผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย คณะราษฎรมุ่งหมายที่จะบำบัดทุกข์บำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ และส่งเสริมให้ราษฎรมีสิทธิเสมอภาคกัน เป็นไปตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎร  คณะราษฎรจึงได้วางหลักการรากฐานทางสังคม การเมือง และเศรษฐกิจของประเทศไทย ซึ่งเรื่องหนึ่งในความตั้งใจนั้นก็คือ การตรากฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา

ความเป็นมาของกฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา

เมื่อคณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย คณะราษฎรต้องการที่จะทำให้เกิดความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) และทำให้เกิดความเป็นปึกแผ่นของชาติ (National Solidarity)

ในบรรดาสิ่งทั้งหลายที่คณะราษฎรได้เข้ามาจัดทำ ก็คือ การตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 โดยมุ่งหวังจะบำรุงการกู้ยืมให้เป็นไปในทางที่ควร ไม่เกิดการเอารัดเอาเปรียบกันโดยการคิดดอกเบี้ยในอัตราที่สูง ซึ่งเจ้าหนี้ลูกหนี้ต่างร่วมใจร่วมมือกันหลีกเลี่ยงกฎหมาย เพราะฝ่ายหนึ่งอยากได้ อีกฝ่ายหนึ่งตกอยู่ภายใต้กฎความจำเป็นบังคับ ในที่สุดก็ได้ผลอันไม่พึงปรารถนา คือ “การเอารัดเอาเปรียบกัน”[1]

เพื่อป้องกันมิให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบกันในการแสวงหาดอกเบี้ย คณะราษฎรจึงได้ตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 โดยกำหนดว่า บุคคลใดให้บุคคลอื่นยืมเงินโดยคิดดอกเบี้ยเกินกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนดไว้ร้อยละ 15 ต่อปี[2] จะต้องได้รับโทษทางอาญาเป็นจำคุกไม่เกิน 1 ปี หรือปรับไม่เกิน 1,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ[3] ซึ่งอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 15 ต่อปีนั้นในช่วงปี พ.ศ. 2475 เป็นเงินจำนวนมาก

พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้รับการบังคับใช้มาอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งในปี พ.ศ. 2560 ได้มีการประกาศใช้กฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตราฉบับใหม่ คือ พระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พ.ศ. 2560 ซึ่งแทบไม่มีความแตกต่างจากพระราชบัญญัติฉบับเดิมเลย เว้นเสียแต่ในส่วนของโทษทางอาญาที่เพิ่มขึ้นจากเดิมที่จำคุกไม่เกิน 1 ปี และปรับไม่เกิน 1,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ มาเป็นจำคุกไม่เกิน 12 ปี หรือปรับไม่เกิน 200,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งสาเหตุของการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับใหม่เกิดมาจากการที่พระราชบัญญัติฉบับเดิมนั้นใช้บังคับมาเป็นระยะเวลานาน ทำให้บทบัญญัติในพระราชบัญญัติดังกล่าวมีความไม่เหมาะสมและสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ทำให้เกิดการแก้ไขปรับปรุงอัตราโทษเสียใหม่[4]

เจตนารมณ์ให้เกิดความเป็นธรรมในสังคม

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า ความมุ่งหมายสำคัญของคณะราษฎรในช่วงแรกนั้น คือ การแก้ไขสภาพเศรษฐกิจของประเทศไทยให้ดีขึ้น ทำให้ความเป็นอยู่ของราษฎรมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น เพราะจากการศึกษาของ คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ซึ่งรัฐบาลไทยจ้างมาทำการศึกษาสภาพเศรษฐกิจของชนบทในประเทศไทยในปี พ.ศ. 2473 พบว่า สภาพความเป็นอยู่ของประชาชนโดยส่วนมากของประเทศนั้นเป็นชาวนา ซึ่งในการทำนาแต่ละครั้งจำเป็นต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมาก ทำให้ชาวนาจำเป็นต้องกู้ยืมเงินเพื่อใช้ในการทำนา  ในแต่ละครั้ง ทว่า ผลตอบแทนที่ได้กลับมานั้นน้อยมาก ซึ่งเมื่ออัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่สูงนั้นทำให้ชาวนาไม่สามารถใช้ดอกเบี้ยได้

สภาพดังกล่าวเป็นวัฏจักร เพราะชาวนายังคงต้องทำนาทุกปี ซึ่งเมื่อจะทำนาก็ต้องกู้เงินมาเพื่อลงทุน แต่ผลประกอบการที่ได้มาน้อยเกินกว่าจะชำระดอกเบี้ยที่สูงได้  ดังนั้น เมื่อคณะราษฎรเข้ามาเปลี่ยนแปลงการปกครอง จึงประสงค์ที่จะแก้ไขสถานการณ์ดังกล่าว เพราะเห็นว่า “…ถ้าดอกเบี้ยเรียกแรงเกินไปแล้ว ลูกหนี้ได้ผลไม่พอที่จะใช้ดอกเบี้ยได้ ย่อมต้องย่อยยับไปด้วยกันทั้ง 2 ฝ่าย…”[5] คณะราษฎรจึงได้วางนโยบายของรัฐบาลเพื่อกำหนดแนวทางของการกู้ยืมเงินที่ไม่เป็นการแสวงหาผลประโยชน์กันจนเกินไป อันเป็นการตอบสนองต่อหลักปรัชญาภราดรภาพนิยมในความคิดของปรีดี พนมยงค์ ที่เน้นว่า “มนุษย์ในสังคมควรเกื้อกูลกัน”

ผลกระทบของกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าหลักการและเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้จะเป็นสิ่งที่ดีที่มุ่งป้องกันและลงโทษผู้ที่แสวงหาประโยชน์จากการปล่อยเงินกู้ในอัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่ากฎหมายกำหนด เพื่อส่งเสริมให้เกิดความยุติธรรมในสังคมและความเป็นปึกแผ่นของชาติ

อย่างไรก็ตาม ในแง่ผลกระทบของกฎหมายนั้นเมื่อกฎหมายถูกบังคับใช้มาเป็นระยะเวลานานและไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปกฎหมายฉบับนี้แทนที่จะสร้างประโยชน์กับสร้างโทษเสียมากกว่า และแทนที่รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศจะยกเลิกกฎหมายฉบับนี้ไปกลับตรากฎหมายหมายฉบับนี้ใหม่โดยเพิ่มอัตราโทษให้ร้ายแรงขึ้นแทน

ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากกฎหมายฉบับนี้นั้นมีอยู่หลายประการ ในชั้นนี้ผู้เขียนขอแจกแจงปัญหานี้ออกเป็น 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้กำหนดอัตราดอกเบี้ยเอาไว้ เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงที่กฎหมายกำหนดเอาไว้นั้น คือ ร้อยละ 15 ต่อปีนั้นกำหนดเอาไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งในช่วงปี พ.ศ. 2475 นั้นเป็นอัตราดอกเบี้ยที่ค่อนข้างสูงมากในขณะนั้น แต่เมื่อเวลาเปลี่ยนแปลงไปและปัจจัยทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ทั้งภาวะเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นทำให้อัตราดอกเบี้ยดังกล่าวไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน ดังนั้น แม้จะได้มีการแก้ไขกฎหมายในปี พ.ศ. 2560 แล้วก็ตาม แต่ก็ไม่มีการเปลี่ยนแปลงในตัวอัตราดอกเบี้ยตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทำให้อัตราดอกเบี้ยนั้นไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบันแล้ว

ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้ทำให้ไม่เกิดการแข่งขันการในตลาดอัตราดอกเบี้ย เนื่องจากพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 นั้นกำหนดอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงผู้ให้กู้ยืมสามารถเรียกได้จากผู้กู้ยืมทำให้เกิดการจำกัดการแข่งขั้นกันในตลาดเงินกู้ เพราะบุคคลทุกคนย่อมที่จะคิดอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วยกันทั้งหมดทำให้กลไกตลาดของอัตราดอกเบี้ยไม่ทำงานเป็นเหตุให้ไม่เกิดการแข่งขันกันในตลาดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ กล่าวคือ การที่กฎหมายกำหนดอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงเอาไว้ทำผู้ให้กู้ยืมเงินไม่แข่งขันกันกำหนดอัตราดอกเบี้ยให้ต่ำกว่ากัน เพื่อจูงใจให้ผู้กู้ยืมเงินจากตนเอง

ประการที่สาม การทำให้ขาดแรงจูงใจในการประกอบธุรกิจ ในทางตรงกันข้าม การไม่สามารถกำหนดอัตราดอกเบี้ยได้อย่างอิสระ ทำให้ผู้ให้กู้ยืมเงินขาดแรงจูงใจที่จะประกอบกิจการให้กู้ยืมเงิน  อย่างไรก็ตาม การกำหนดห้ามเรียกอัตราดอกเบี้ยเกินกว่าร้อยละ 15 ต่อปีนี้ไม่นำมาใช้กับสถาบันการเงิน[6] ทำให้สถาบันการเงินอาจกำหนดอัตราดอกเบี้ยเกินกว่าร้อยละ 15 ต่อปีได้ แต่อยู่ภายใต้กรอบที่กำหนดไว้โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แต่โดยลักษณะการปล่อยกู้ของสถาบันการเงินนั้นมีข้อจำกัดที่ทำให้บุคคลธรรมดาสามารถเข้าถึงแหล่งเงินกู้ได้ยาก

ประการที่สี่ การเกิดตลาดมืดของธุรกิจการกู้ยืมเงิน ผลของการที่กฎหมายกำหนดอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงที่จะสามารถเก็บได้ตามกฎหมายทำให้ผู้ให้กู้ยืมเงินที่คิดอัตราดอกเบี้ยเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดเป็นการประกอบการภายในตลาดมืด[7] ซึ่งโดยสภาพของการปล่อยเงินกู้นั้นผู้ให้กู้ต้องคิดอัตราดอกเบี้ยในอัตราที่สูงเพื่อให้เกิดความมั่นใจได้ว่า หากไม่ได้รับเงินคืนจะต้องสูญเสียเงินต้นให้น้อยที่สุด แต่เมื่อกฎหมายไม่ให้คิดดอกเบี้ยเกินอัตราที่กฎหมายกำหนดไว้ ผลที่เกิดขึ้น คือ การปล่อยเงินกู้ในอัตราสูงกว่าที่กฎหมายกำหนดนั้นยังคงมีอยู่ แต่กฎหมายไม่ให้ความคุ้มครองให้เจ้าหนี้จึงต้องเข้าใช้กำลังบังคับเพื่อให้ได้เงินกู้คืนมา ทำให้เกิดการทวงหนี้เถือน

ข้อพึงสังเกตคือ การกู้ยืมเงินในอัตราดอกเบี้ยที่แพงกว่ากฎหมายกำหนดนั้นยังมีอยู่นั้นก็เป็นเพราะประชาชนไม่สามารถเข้าถึงบริการของสถาบันการเงินได้ อันเนื่องมาจากหลักเกณฑ์ของสถาบันการเงิน เพราะฉะนั้นลูกหนี้จึงยังต้องยอมตกลงเข้าทำสัญญากู้ยืมเงินในอัตราดอกเบี้ยเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดอยู่ดี

กล่าวโดยสรุปนั้น แม้หลักการและเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 (ปัจจุบันพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พ.ศ. 2560) จะมุ่งสร้างความเป็นธรรมและส่งเสริมให้เกิดความเป็นปึกของชาติ โดยไม่มุ่งให้เกิดการแสวงหาดอกเบี้ยในเชิงเอารัดเอาเปรียบซึ่งกันและกัน แต่ในความเป็นจริงการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้สร้างผลกระทบใน 4 ประการดังได้กล่าวมาแล้วในข้างต้น ซึ่งทำให้เกิดการตั้งคำถามว่า เมื่อสถานการณ์เปลี่ยนแปลงไปกฎหมายฉบับนี้ยังจำเป็นอยู่หรือไม่ อาจจะถึงเวลาแล้วที่จำเป็นต้องยกเลิกกฎหมายฉบับนี้

เชิงอรรถ

[1]   คำแถลงการณ์ คณะกรรมการราษฎรเกี่ยวแก่พระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475.

[2]   ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์, มาตรา 654; กำหนดห้ามมิให้เรียกดอกเบี้ยเกินร้อยละ 15 ต่อปี ถ้าในสัญญากำหนดอัตราดอกเบี้ยเกินร้อยละ 15 ก็ให้ลดลงมาเป็นร้อยละ 15 ต่อปี

[3]   พระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475, มาตรา 3.

[4]   หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พ.ศ. 2560.

[5]   อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1.

[6]   พระราชบัญญัติดอกเบี้ยเงินกู้ยืมของสถาบันการเงิน พ.ศ. 2523, มาตรา 4 และมาตรา 5.

[7]   ตลาดมืด (Black market) คือ ตลาดซื้อขายสินค้าและบริการที่ผิดกฎหมาย เกิดจากผลการควบคุมราคาสินค้าและบริการโดยรัฐบาล.

Rule บนเนยแข็ง

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่อหนังสือ: Rule บนเนยแข็ง

ผู้เขียน: กล้า สมุทวณิช

สำนักพิมพ์: มติชน

หนังสือเล่มนี้ได้รวบรวมบทความในคอลัมน์ “คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง” ที่ลงในหนังสือพิมพ์มติชนรายวันฉบับวันศุกร์

บทต่างๆ ในหนังสือเล่มนี้จะชวนเราคิดและตั้งคำถามเกี่ยวกับประเด็นทางกฎหมายต่างๆ ทั้งในทางการเมืองและทางสังคม เช่น การกำหนดศีลธรรมในกฎหมายต่อสัตว์ที่เปลี่ยนไปจากเดิมมองสัตว์ในฐานะเป็นทรัพย์สิน มาสู่การมองสัตว์ในฐานะที่มีสิทธิเป็นของตนเอง และความผิดฐานทารุณกรรมสัตว์มีอัตราโทษปรับมากกว่าความผิดฐานทำร้ายร่างกาย เป็นต้น จนไปถึงประเด็นทางกฎหมายอื่นๆ ที่เกิดขึ้นในสังคมอย่างเช่น การเกิดอุบัติเหตุเมาแล้วขับที่ขณะนี้กลายเป็นประเด็นนำมาสู่การตั้งคำถามถึงกระบวนการยุติธรรมของประเทศไทย หรือในประเด็นทางกาเมืองที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับกฎหมาย โดยเฉพาะด้านกฎหมายมหาชนและกฎหมายรัฐธรรมนูญ อันเนื่องมาจากวิกฤตทางการเมืองในประเทศไทยที่ผลักให้การต่อสู้กันนั้นอาศัยชั้นเชิงของกฎหมายเป็น “อาวุธ” หรือ “เครื่องมือ” สำคัญที่นำมาใช้แย่งชิงตัดรอนอำนาจกัน และท้ายที่สุดจุดผลิกผันหลายต่อหลายครั้งทางการเมืองนั้นเริ่มต้นหรือจบลงในศาล ผ่านอำนาจของฝ่ายตุลาการ ซึ่งหากมองย้อนกลับไปจนถึงวันที่หนังสือเล่มนี้ตีพิมพ์จะเห็นได้ว่าปรากฏการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นถี่มากขึ้นในการเมืองไทย และเป็นวงจรอุบาทว์ไปในที่สุด

ในท้ายที่สุดสิ่งหนึ่งที่หนังสือเล่มนี้ได้พยายามบอกเล่ากับเราก็คือ การชี้ให้เห็นถึงประเด็นความบกพร่องที่เกิดขึ้นในระบบกฎหมายนั้น ทั้งจากการใช้การตีความก็ดี หรือการตรากฎหมายก็ดี บรรดาความบกพร่องทั้งหลายเหล่านี้แม้จะเป็นจุดที่แยกออกจากกัน และราวกับไม่สัมพันธ์อะไรกันเลย แต่บรรดาความบกพร่องเหล่านี้จะส่งผลในภาพรวมในที่สุด ทั้งเป็นการบั่นทอนความเคารพนับถือต่อกฎหมาย และทำลายนิติรัฐในท้ายที่สุด เปรียบได้กับเนยแข็ง ซึ่งตามทฤษฎีรูบนเนยแข็งสวิส (Swiss chess model) ได้อธิบายว่า อุบัติเหตุที่ร้ายแรงเกิดจากปัจจัยผิดพลาดเล็กบ้างใหญ่บ้างที่แฝงอยู่เหมือนเนยแข็งชนิดอองมองตาลที่ทุกแผ่นมีรูเรียงกันไม่เป็นระเบียบ หากมันอยู่กันคนละที่ก็ไม่มีอะไร แต่เมื่อไรที่รูพวกนั้นมันเรียงตัวกันจนทะลุตลอดอุบัติเหตุที่ร้ายแรงก็จะเกิดขึ้น

กฎหมายเองก็สิ่งที่เรียกว่า “รู” อยู่เช่นกัน…เมื่อไรที่รูมันเรียงตัวกันได้อย่างพอดิบพอดีแล้ว มันจะส่งผลให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายบางอย่างที่ทำให้เกิดข้อสงสัยสำหรับคนทั่วไป แม้ทั้งหลายทั้งปวงจะอธิบายได้ตามหลักการและทฤษฎีก็ตาม

กฎหมายกับการเป็นคุณพ่อรู้ดีของรัฐ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ภาพประกอบจาก: shout factory tv

ในช่วงปี ค.ศ. 1954-1960 มีซีรีย์อเมริกันเรื่องหนึ่งชื่อว่า Father Knows Best เล่าถึงครอบครัวหนึ่งชนชั้นกลางครอบครัวหนึ่งที่มีพ่อเป็นผู้นำครอบครัวและเป็นหัวใจสำคัญและสีสันของเรื่อง ความรู้ดีของคุณพ่อเป็นตัวจุดประกายประเด็นและตั้งคำถามเป็นจำนวนมาก ซึ่งเมื่อมองพ่อในฐานะหัวหน้าครอบครัวแล้ว

ซึ่งหากเปรียบบทบาทของรัฐเสมือนพ่อและประชาชนทุกคนเป็นลูก บทบาทของพ่อก็ต้องเป็นการปกป้องคุ้มครองลูกจากอันตรายจากทั้งภายนอกและจากตัวของลูกเอง เช่นเดียวกับที่พ่อเเม่ส่วนใหญ่บอกลูกว่าลูกควรกินอะไร ควรจะนอนเมื่อไร ควรจะระมัดระวังตัวอย่างไร และควรเรียนอะไร โดยเชื่อว่าเข้าใจความต้องการของลูกดี แม้ส่วนหนึ่งสิ่งเหล่านี้จะมาจากความเป็นห่วงเป็นใยก็ตาม แต่สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือการที่พ่อแม่ตัดสินใจแทนลูกหรือกำหนดวิถีชีวิตแทนลูกไปเสียทุกเรื่องสิ่งที่ตามมาคือ การปิดกั้นเสรีภาพและโอกาสที่ลูกจะตัดสินใจเลือกด้วยตัวเอง จนในท้ายที่สุดลูกจะไม่รู้จักความต้องการที่แท้จริงของตัวเองไปในที่สุด

แนวคิดเช่นนี้เองก็ปรากฏอยู่ในบทบาทของรัฐเช่นกันและแสดงออกผ่านทางตัวบทกฎหมายจำนวนมาก ซึ่งเรียกว่ากฎหมายแบบปิตาธิปไตยกฎหมายแบบปิตาธิปไตย (Legal Paternalism) เป็นคำที่เราใช้เรียกกฎหมายที่ตั้งอยู่บนแนวคิดที่ว่า รัฐเข้าใจความต้องการของปักเจกบุคคลดี (ในบางครั้งคิดว่าดีกว่าตัวปัจเจกบุคคลเองเสียอีก) โดยรัฐออกกฎหมายมามีวัตถุประสงค์เพื่อบังคับให้ปัจเจกบุคคลปฏิบัติตาม เพื่อหลีกเลี่ยงผลอันไม่พึงปรารถนา

ตัวอย่างเช่น ในเรื่องของการทำนิติกรรมกฎหมายยอมรับเสรีภาพในการทำสัญญา (Freedom of Contract) ซึ่งเป็นหลักหนึ่งในหลักอิสระทางแพ่ง (Private Autonomy) ที่เคารพการตัดสินใจของเอกชนภายใต้ขอบเขตที่กฎหมายกำหนด (ตราบเท่าที่ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น)

อย่างไรก็ตามแม้บุคคลจะมีเสรีภาพในการทำสัญญา แต่ก็อาจมีข้อจำกัดซึ่งรัฐกำหนดขึ้นให้บุคคลต้องปฏิบัติตาม เช่น การปกป้องผู้เยาว์ คนวิกลจริต คนไร้ความสามารถในการทำนิติกรรมโดยจำกัดความสามารถของเขา เพื่อไม่ให้บุคคลเหล่านั้นไปทำนิติกรรมที่อาจก่อให้เกิดความเสื่อมเสียแก่ตนเองกฎหมายจึงเข้ามาคุ้มครองการแสดงเจตนา หรือในเรื่องละเมิดซึ่งมีหลักการสำคัญอย่างหลักความยินยอมไม่ทำให้เป็นละเมิด (Volenti non fit injuria) ดังปรากฏอยู่ในมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม พ.ศ. 2540 บัญญัติว่า “ความตกลงหรือความยินยอมของผู้เสียหายสำหรับการกระทำที่ต้องห้ามชัดแจ้งโดยกฎหมาย หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน จะนำมาอ้างเป็นเหตุยกเว้นหรือจำกัดความรับผิดเพื่อละเมิดมิได้”

เหล่านี้เป็นตัวอย่างของกฎหมายแบบปิตาธิปไตย ซึ่งล้วนมีลักษณะเป็นการเข้ามาตัดสินใจแทนเจตจำนงของบุคคลที่ศาลและกฎหมายเห็นสมควรเข้ามาแทรกแซงด้วยเหตุผลของความสงบเรียบร้อยทางศีลธรรม หรือนโยบายสาธารณะ

ในบางครั้งกฎหมายแบบปิตาธิปไตยนั้นก็มีข้อดีและมีความจำเป็นเพื่อคุ้มครองประชาชนตามเหตุผลของเรื่อง ดังตัวอย่างที่ได้เล่าไปแล้วคือ ในเรื่องของการจำกัดความสามารถของบุคคล การทำนิติกรรมที่ฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่น การทำสัญญายอมเป็นตนลงเป็นทาส หรือทำสัญญายอมให้ผู้หญิงเป็นภริยาคนที่สอง หรือการมิให้เอาเรื่องความยินยอมมาใช้ในเรื่องที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือในกฎหมายอาญาต่าง ๆ

แต่อย่างไรก็ตามการนำแนวคิดแบบปิตาธิปไตยไปใช้ในทุกเรื่องของสังคมก็อาจไม่ถูกต้อง เพราะเป็นการจำกัดเสรีภาพในการเลือกโดยการเข้ามาตัดสินใจแทนบุคคล และในขณะเดียวกันการออกกฎหมายนั้นย่อมส่งผลกระทบในแง่ของการเพิ่มต้นทุนให้กับเอกชน การที่รัฐจะเป็นคุณพ่อรู้ดีได้นั้น รัฐเองก็ต้องมีความเข้าใจในเรื่องนั้นหรือมีข้อมูลที่มากพอ (บางครั้งอาจต้องมากพอเข้าไปถึงจิตใจและวิธีคิดของประชาชน) แต่ปัญหาก็คือมุมมองการแก้ปัญหาของรัฐส่วนใหญ่มักจะเป็นในทิศทางการตัดสินใจจากเบื้องบน (Top-down)

แนวคิดเกี่ยวกับการลดภาระทางกฎหมายของประชาชนจากการปฏิบัติตามกฎหมาย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่อบทความ: แนวคิดเกี่ยวกับการลดภาระทางกฎหมายของประชาชนจากการปฏิบัติตามกฎหมาย

เผยแพร่ใน: หนังสือรพีคณะนิติศาสตร์ 2562, คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, น. 91 – 107, 2562.

บทคัดย่อ

กฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐในการบริหารประเทศให้เป็นไปโดยสงบเรียบร้อยของคนในสังคม ซึ่งในบางกรณีกฎหมายจำเป็นต้องเข้าไปจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประะชาชน ซึ่งแม้ในบางกรณีกฎหมายจะได้จำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยไม่ถึงขั้นทำลายหรือห้ามไม่ให้ใช้สิทธิและเสรีภาพนั้นได้เลยก็ตาม แต่กฎหมายอาจทำให้เกิดความไม่สะดวกในการใช้สิทธิและเสรีภาพนั้น อันเนื่องมาจากแนวโน้มที่จะจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมากกว่าที่จำเป็นและใช้มาตรการครอบคลุมเกินกว่ากรณีอันเนื่องมาจากการออกแบบกฎหมายให้มีระดับการควบคุมที่เหมาะสมกับบริบทของสังคมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลาทำได้ยาก

สภาพปัญหาดังกล่าวเป็นเหตุให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งกำหนดแนวทางให้กับรัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริการราชการแผ่นดินจะต้องมีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน ขึ้นมาเพื่อกำหนดแนวทางให้กับหน่วยงานของรัฐในการตรากฎหมายบังคับใช้กับประชาชนจะต้องคำนึงถึงภาระของประชาชนผู้ปฏิบัติตามกฎหมายฉบับนั้น ซึ่งจุดมุ่งหมายของบทบัญญัติดังกล่าวคือ การส่งเสริมให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพของตนได้อย่างเต็มที่โดยมีภาระของกฎหมายเท่าที่จำเป็น

สำหรับบทความฉบับนี้ ผู้เขียนมีความตั้งใจอธิบายให้เห็นถึงแนวคิดสำคัญเบื้องหลังการลดภาระของประชาชนจากการปฏิบัติตามกฎหมาย กับลักษณะของกฎหมายที่เป็นการสร้างภาระให้กับประชาชนก่อนจะนำไปสู่การทำความเข้าใจเรื่องการประเมินภาระของประชาชนจากการปฏิบัติตามกฎหมาย และท้ายที่สุดคือ แนวทางการลดภาระของประชาชนจากการปฏิบัติตามกฎหมาย

Download

นักเศรษฐศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ และนักกฎหมาย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ได้อ่านบทความหนึ่งของ ดร. โกร่ง วีรพงษ์ รามางกูร ชื่อ “นักเศรษฐศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ และนักกฎหมาย ซึ่งในบทความพูดเป็นภาพแทน (Stereotype) ของ 3 นักที่เกี่ยวกับพฤติกรรมของมนุษย์ โดยบางส่วนเป็นเนื้อหาที่มาจากปาฐกถาของ ดร.โยฮัน เกาตุง พูดถึงศาสตร์ 3 ศาสตร์ ที่เกี่ยวกับพฤติกรรมคน

โดย ดร.โยฮัน เกาตุง ได้เปรียบเทียบนักเศรษฐศาสตร์เหมือนกับคนที่ถูกปิดตาทั้งสองข้างและให้เข้าไปในห้องมืดแล้วโยนแมวเข้าไปในห้องให้จับ​ นักเศรษฐศาสตร์ก็พยายามจับแมวเท่าไหร่ก็จับไม่ได้​เพราะถูกผ้าปิดตาเอาไว้​แถมห้องก็ยังมืดแต่ก็รีบไล่จับแมวอยู่นั่นเอง​ไม่เคยจับได้​แต่ก็ไม่ยอมเลิกจับ จนคนข้างนอกบอกให้เลิกจับ

ส่วนนักรัฐศาสตร์ซึ่งรวมทั้งพวกนักการเมืองเหมือนกับคนที่ถูกปิดตาไว้ให้จับแมวในห้องมืดเหมือนกัน แต่นักรัฐศาสตร์ผู้นั้นจะพยายามวิ่งไปวิ่งมาอยู่พักหนึ่ง และสักพักก็จะตะโกนบอกว่า “จับแมวได้แล้ว” แต่ไม่ยอมชูแมวให้ดู ซึ่งคนอุ้มแมวอยู่ก็จะตกใจ และตะโกนกลับไปว่า “ยังไม่ได้โยนแมวเข้าไปในห้องเลย” แต่นักรัฐศาสตร์ก็ยังยืนยันว่าเขาจับแมวได้แล้ว

ส่วนนักกฎหมายนั้นเหมือนคนที่ถูกปิดตา ให้เข้าไปจับแมวในห้องมืด หลังจากที่โยนแมวเข้าไปในห้องแล้ว นักนิติศาสตร์ผู้นั้นก็จะเช่นเดียวกันกับผู้อื่นคือ พยายามวิ่งไล่จับแมว แต่จับเท่าไหร่ก็จับไม่ได้ แต่ก็ไม่ยอมแพ้ พยายามไล่จับอยู่นั้นเอง จนสักพักหนึ่งก็หยุด ดึงผ้าผูกตาออกแล้วตะโกนออกมาว่า “รู้แลัว จะออกกฎหมายให้แมวมามอบตัว”

ความน่าสนใจของบทความนี้อยู่ที่ว่า สิ่งที่ ดร.โกร่ง ต้องการสื่อเมื่อพูดถึง การพยายามแก้ไขปัญหาเรื่องหนึ่งๆ โดยเปรียบเทียบวิธีแก้ปัญหาโดยอาศัยศาสตร์ทั้ง 3 ศาสตร์ข้างต้น คือ

นักเศรษฐศาสตร์ถูกล้อว่าไม่เคยแก้ปัญหาได้ หรือแก้ได้ก็ไม่ตรงจุด และไม่เคยลงรอยกันในระหว่างพวกเดียวกัน (ระหว่างเศรษฐศาสตร์แนวนีโอคลาสสิกกับแนวเคนส์)

ส่วนนักรัฐศาสตร์นั้นไม่มีอะไรทำไม่ได้ เพราะแม้ว่าขนาดแมวยังไม่ถูกปล่อยนักรัฐศาสตร์ก็สามารถบอกว่าทำได้ กล่าวคือ หลายเรื่องนั้นที่คิดว่าเป็นเรื่องจริง แต่ไม่ใช่เรื่องจริง เป็นเรื่องที่นักการเมืองหลอก (ลองนึกถึงเวลาที่นักการเมืองหาเสียงและสัญญาเอาไว้กับประชาชนเพื่อให้ได้คะแนนเสียงไป)

และนักกฎหมายมักชอบคิดว่า ปัญหาทุกอย่างแก้ไขได้โดยอาศัยการออกกฎหมายใช้บังคับ

แม้จะไม่ได้พูดตรงๆ แต่สิ่งที่คิดได้หลังจากการอ่านบทความนี้ คือ การอย่ามองปัญหาในเรื่องหนึ่งผ่านแว่นตาของศาสตร์ใดเพียงศาสตร์หนึ่ง แต่จะต้องมองผ่านแว่นตาโดยใช้วิธีการมองแบบสหวิชาการ เพื่อให้ในการมองหาแนวทางการแก้ไขปัญหาในเรื่องหนึ่งครอบคลุม และสามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างดีที่สุด เพราะถ้าหากใช้เพียงศาสตร์ใดศาสตร์หนึ่งแล้ว ก็อาจไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้จริงๆ อย่างเช่น หากใช้โมเดลเศรษฐศาสตร์อย่างเดียว โดยปราศจากเจตจำนงค์ทางการเมืองแล้ว (Political Will) การแก้ไขปัญหาก็อาจไม่สำเร็จ เพราะขาดแรงสนับสนุนทางการเมือง หรือในขณะเดียวกันการอาศัยกฎหมายอย่างเดียวโดยปราศจากองค์ความรู้ทางด้านอื่น กลไกทางกฎหมายก็อาจจะบกพร่องและกลายเป็นการซ้ำเติมปัญหาไปในที่สุด และในท้ายที่สุดการอาศัยเพียงแค่เจตจำนงค์ทางการเมืองอย่างเดียวโดยไม่พิจารณาสิ่งอื่นเลยสังคมก็อาจจะมีปัญหาทางการเมืองไม่จบไม่สิ้น

สกุลเงินดิจิทัลเป็นแชร์ลูกโซ่หรือไม่

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ภาพจำลองรูปแบบของเหรี่ยญสกุลเงินดิจิทัล จาก Financial Times

Highlights:

  • สกุลเงินดิจิทัลเป็นหน่วยข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์รูปแบบหนึ่ง เกิดขึ้นจากความพยายามปลดปล่อยการทำธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์จากบุคคลที่สามหรือสถาบันการเงิน
  • กลไกการทำงานสกุลเงินดิจิทัลดำเนินการภายใต้ชุดเทคโนโลยีเพื่อความปลอดภัยที่เรียกว่า “บล็อกเชน” ซึ่งเข้ามาแก้ไขปัญหาเรื่องความไว้วางใจ (Trust) ในการชำระเงินผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งช่วยแก้ปัญหาเรื่องการจ่ายเงินซ้ำ (Double-spending problem) และปัญหาเรื่องความปลอดภัยจากการถูกแทรกแซงกลไกทางบัญชี
  • สกุลเงินดิจิทัลโดยสภาพอาจไม่ใช่การก่ออาชญากรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นแชร์ลูกโซ่เสมอไปขึ้นกับอยู่กับกลไก และความมุ่งหมายของคนทำงานที่อยู่เบื้องหลัง
  • บทความนี้ผู้เขียนปรับปรุงมาจากบทความที่นำเสนอที่สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ซึ่งเป็นที่ทำงานเก่าของผู้เขียน

จากสถานการณ์ความร้อนแรงของราคาซื้อ-ขายบิทคอยน์ (Bitcoin) ซึ่งดึงดูดความสนใจของนักลงทุนเป็นอย่างมาก ถึงแม้ว่าบิทคอยน์และสกุลเงินดิจิทัลจะไม่ใช่ของใหม่ในโลก แต่ก็ยังเป็นของใหม่ในประเทศไทย ทำให้เป็นการเปิดช่องให้มิจฉาชีพอาจอาศัยความไม่รู้ของประชาชนในการแสวงหาผลประโยชน์ โดยมีสกุลเงินดิจิทัลเข้ามาเกี่ยวข้อง บทความนี้จะนำเสนอรูปแบบของการการกระทำความผิดตามพระราชกำหนดการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน พ.ศ. 2527 หรือแชร์ลูกโซ่

สกุลเงินดิจิทัลนั้นเป็นหน่วยข้อมูลทางอิเล็กทรอนิกส์รูปแบบหนึ่ง การเกิดขึ้นของสกุลเงินดิจิทัลนั้นเกิดขึ้นเพื่อต้องการปลดปล่อยการทำธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์จากบุคคลที่สามอย่างธนาคารหรือสถาบันการเงิน ตามปกตินั้นในการทำธุรกรรมจำเป็นต้องอาศัยบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้องเสมอเพื่อทำให้ธุรกรรมนั้นเกิดขึ้น โดยบุคคลที่สามจะได้รับผลตอบแทนในการช่วยให้ธุรกรรมเกิดขึ้นเป็นค่าธรรมเนียม แนวคิดของสกุลเงินดิจิทัลจึงเกิดขึ้นโดยอาศัยเทคโนโลยีบล็อกเชน (Blockchain Technology) เข้ามาช่วยแก้ปัญหาการจ่ายเงินซ้ำ (Double-spending Problem) ด้วยเทคโนโลยีดังกล่าวสามารถทำให้สามารถส่งผ่านมูลค่าโดยไม่ต้องอาศัยบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้องในการทำธุรกรรม

พฤติการณ์ที่จะเป็น “แชร์ลูกโซ่” หมายถึง ธุรกิจที่เชื้อเชิญให้คนเอาเงินมาลงทุน โดยอ้างว่าจะให้ผลประโยชน์ตอบแทนกลับไปในอัตราที่สูงเกินกว่าความเป็นจริง แต่ตัวธุรกิจนั้นไม่มีการประกอบกิจการที่จะสร้างผลตอบแทนด้วยตัวของธุรกิจเอง ผลตอบแทนที่ได้จากการลงทุนนั้นมาจากการชักชวนสมาชิกคนใหม่ให้เข้ามาลงทุน เพื่อนำเงินลงทุนจากสมาชิกรายใหม่มาหมุนเวียนจ่ายให้สมาชิกรายก่อน ๆ ดังนั้น หากเพียงแค่ทำการซื้อสกุลเงินดิจิทัลมาและขายไปนั้นยังไม่เป็นแชร์ลูกโซ่แต่อย่างใด

จากการศึกษาลักษณะของสกุลเงินดิจิทัลที่จะเข้าไปเกี่ยวข้องกับแชร์ลูกโซ่ได้ใน 3 ลักษณะ ดังนี้

1. อาศัยวิธีการเชิญชวนให้มาร่วมลงทุนโดยอ้างว่าจะนำเงินนั้นไปลงทุนในกิจการที่เกี่ยวข้องการสกุลเงินดิจิทัล เช่น นาย ก. เชิญชวนให้ประชาชนทั่วไปนำเงินมาลงทุนคนละ 10,000 บาท โดยอ้างว่าจะเงินจำนวนดังกล่าวไปใช้ในกิจการเหมืองขุดเหรียญเงินดิจิทัล หรือนำมารวมเป็นกองกลางเพื่อเก็งกำไรในสกุลเงินดิจิทัล โดยสัญญาว่าจะให้ผลตอบแทนกลับมาในอัตราร้อยละ 10 ต่อเดือนของเงินลงทุน เป็นต้น แท้จริงแล้วการประกอบกิจการดังกล่าวนั้นไม่สามารถการันตีผลตอบแทนได้ เพราะกิจการดังกล่าวนั้นมีปัจจัยอย่างอื่นเข้ามากระทบ เช่น จำนวนของเงินดิจิทัลที่ได้จากการขุดเหรียญเงินดิจิทัล หรือปัจจัยที่มากระทบต่อราคาของเงินดิจิทัลที่มีความผันผวน

2. การลุงทุนในสกุลเงินดิจิทัลที่มีลักาณะคล้ายคลึงกับธุรกิจขายตรงที่แอบแฝงแชร์ลูกโซ่ กล่าวคือ มิจฉาชีพจะตั้งบริษัทขึ้นมา ทำการตลาดว่าบริษัทของตนสร้างสกุลเงินดิจิทัลขึ้นมาสกุลหนึ่ง และอ้างว่าสกุลเงินดิจิทัลนั้นโดยอาศัยเทคโนโลยีบล็อกเชน (ในความเป็นจริงอาจใช้อย่างอื่น เช่น ภาษา SQL) หลังจากนั้นมิจฉาชีพจะทำการเชิญชวนให้ประชาชนที่สนใจสมัครสมาชิกกับบริษัท ซึ่งเมื่อเป็นสมาชิกแล้วจะมีสิทธิแลกซื้อเหรียญดิจิทัลและมีสิทธิเพิ่มจำนวนเหรียญ อย่างไรก็ตามผลกำไรหรือผลตอบประโยชน์ตอบแทนจากการลงทุนนั้นไม่ได้เกิดจากอัตราแลกเปลี่ยนที่เปลี่ยนแปลงไป แต่กำไรหรือผลประโยชน์ตอบแทนนั้นมาจากระบบการเชื้อเชิญคนให้เข้ามาเป็นสมาชิก บริษัทจะกำหนดผลตอบแทนในการชักชวนสมาชิกใหม่ให้เขามาลงทุนเอาไว้ เช่น ผู้ลงทุนจะได้รับเงินจำนวนร้อยละ 20 จากค่าสมัครสมาชิก ยิ่งสามารถหาจำนวนสมาชิกเพิ่มได้มากเท่าไร และสร้างลำดับสมาชิกทั้งในแบบอัพไลน์ (Up-line) หรือดาวน์ไลน์ (Down-line) หากจำนวนสมาชิกมากเท่าไรก็ยิ่งได้ผลตอบประโยชน์ตอบแทนสูงขึ้น ซึ่งบริษัทก็จะนำเงินค่าสมัครสมาชิกรายใหม่มาหมุนเวียนจ่ายให้กับสมาชิกรายก่อน ๆ ตัวอย่างของกรณีนี้ คือ Onecoin

3. มิจฉาชีพอาศัยกลไกตลาดเป็นเครื่องมือ กล่าวคือ บริษัทผู้ผลิตสกุลเงินดิจิทัลได้ทำการโฆษณาเชิญชวนให้นักลงทุนสนใจมาลงทุนซื้อสกุลเงินดิจิทัลของบริษัทตน โดยอ้างว่าเป็นการระดมทุนเพื่อพัฒนาแพลตฟอร์มหรือนวัตกรรมบางอย่าง แต่แท้ที่จริงแล้วผู้ผลิตสกุลเงินดิจิทัลไม่ได้มีเจตนาจะพัฒนาอะไรทั้งสิ้น หากแต่ต้องการใช้กลไกตลาดสร้างอุปสงค์เทียม (ฟองสบู่) จากการเก็งกำไรขึ้นมา ให้นักลงทุนทำการซื้อขายไปเรื่อย ๆ เนื่องจากสกุลเงินดิจิทัล กำไรหรือผลประโยชน์ตอบแทนไม่ได้มาจากการประกอบกิจการใด ๆ หากแต่กำไรหรือผลประโยชน์ตอบแทนนั้นมาจากส่วนต่างที่เกิดจากราคาซื้อขายของสกุลเงินดิจิทัล ราคาของสกุลเงินดิจิทัลมีความเปลี่ยนแปลงไปตามอุปสงค์ในการถือครองเงินสกุลดิจิทัลสกุลในตลาด หากความต้องการเงินสกุลดิจิทัลในตลาดในขณะนั้นมีอยู่มากราคาของสกุลเงินดิจทัลจะสูงขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับสกุลเงินตราหลัก ในทางตรงข้ามกหากอุปสงค์ในการถือครองสกุลเงินดิจิทัลในตลาดนั้นลดลง ราคาของสกุลเงินดิจิทัลก็จะลดลงเช่นกัน ดังนั้น ราคาของสกุลเงินดิจิทัลจึงมีความผันผวนสูงแปรเปลี่ยนไปตามอุปสงค์ในตลาด แม้ว่าผู้ผลิตสกุลเงินดิจิทัลไม่ได้รับประกันใด ๆ ว่า เงินดิจิทัลที่ซื้อไปแล้วนั้นจะมีมูลค่าเพิ่มขึ้น หากแต่ผู้ซื้อหรือนักลงทุนเองก็เชื่อว่ามูลค่าของสกุลเงินดิจิทัลจะเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งความเชื่อดังกล่าวเกิดจากการอาศัยกลไกตลาดเป็นเครื่องมือในการชักจูงให้มาลงทุน ซึ่งผู้ผลิตเงินดิจิทัลย่อมทราบดีอยู่แก่ใจว่านักลงทุนที่ซื้อเงินดิจิทัลไปนั้น เพราะคาดหวังว่าจะได้รับผลประโยชน์ตอบแทน ซึ่งความคาดหวังนี้เองทำให้เป็นการชักชวนนักลงทุนรายใหม่ ๆ เข้ามาซื้อสกุลเงินดิจิทัลเพื่อเก็งกำไรไปเรื่อย ๆ ซึ่งในช่วงนี้กระแสของการเสนอขายเหรียญดิจิทัล (Initial Coin Offering, ICO) กำลังเป็นที่นิยมก็น่าตั้งข้อสังเกตว่าการทำ ICO นั้นเหมือนเหรียญสองด้าน ในด้านหนึ่งการระดมทุนโดยใช้วิธี ICO นั้นเป็นประโยชน์กับผู้ประกอบ เช่น ในแง่ความสะดวกในการระดมทุนและไม่กระทบต่อโครงสร้างของบริษัท เป็นต้น แต่ในอีกด้านหนึ่งก็มีความเสี่ยงที่จะเป็นแชร์ลูกโซ่ ซึ่งเรื่องนี้ก็ท้าทายบทบาทของรัฐในการเข้ามากำกับดูแลซึ่งภาครัฐควรมองปัญหาให้รอบด้านและทำความเข้าใจในเรื่องดังกล่าว เพราะหากกฎหมายที่ออกมาเข้มงวดและเป็นอุปสรรคแก่การทำ ICO ก็จะกระทบต่อการพัฒนาในอุตสาหกรรมด้านนี้ ในขณะที่ถ้าภาครัฐหย่อนยานจนเกินไปก็อาจจะนำไปสู่ช่องทางของการก่ออาชญากรรมได้

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันหากมีการนำสกุลเงินดิจิทัล ไปใช้ในลักษณะเกี่ยวกับการระดมทุน อาจจะเข้าลักษณะของการเป็นสินทรัพย์ดิจิทัล (Digital Asset) จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ของ
พระราชกำหนดการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล พ.ศ. 2561 ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์การขออนุญาตในการประกอบกิจการทั้งหมด

กล่าวโดยสรุป ปัจจุบันแม้ว่าการซื้อ-ขายสกุลเงินดิจิทัลอาจจะไม่เข้าข่ายผิดตามพระราชกำหนดการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชนภายใต้ข้อกฎหมายที่ระบุไว้ แต่ความเสี่ยงในการลงทุนนั้นสูงมาก ผู้ใดที่ต้องการลงทุนในสกุลเงินดิจิทัลรวมถึงกรณีของ ICO ที่บริษัทต่าง ๆ ออกมาประกาศขายในปัจจุบัน ต้องทำการศึกษาถึงตัวผลิตภัณฑ์ให้ถ่องแท้ และให้รู้ถึงกระบวนการของบริษัทว่าผลิตสกุลเงินดิจิทัล (Digital Token) และจะได้รับผลตอบแทนอย่างไร แม้ว่ารัฐจะอยู่ในระหว่างการยกร่างกฎหมายควบคุมการซื้อขายสกุลเงินดิจิทัล แต่ก็ไม่ได้หมายความว่านักลงทุนจะได้รับความคุ้มครองจากความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการลงทุนทุกกรณี

กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจคืออะไร

เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

Highlights:

  • กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ คือ บรรดากฎเกณฑ์ทางกฎหมายมหาชนที่ว่าด้วยการเข้าไปแทรกแซงของรัฐในปริมณฑลทางเศรษฐกิจ
  • กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจเป็นส่วนหนึ่งของสาขากฎหมายมหาชน
  • กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจมีลักษณะที่เป็นเฉพาะแตกต่างจากกฎหมายมหาชนสาขาอื่น คือ มีลักษณะเป็นพลวัตร และมีลักษณะผสมผสาน

สวัสดีท่านผู้อ่านทุกท่านที่ได้ผ่านเข้ามาอ่านบล็อกนี้ หลายท่านอาจจะเคยได้ยินหรือรู้จักกับกฎหมายมหาชนมาบ้าง แต่ก็อาจจะสงสัยว่ากฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจคืออะไร ? กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายมหาชนหรือไม่ ? ซึ่งในบทความนี้จะได้นำเสนอความหมาย และความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายมหาชน

กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ (Public economic of law) เป็นสาขาหนึ่งของกฎหมายมหาชน โดยเป็นสาขาที่เพิ่งถือกำเนิดขึ้นมาไม่นาน (เมื่อเทียบกับกฎหมายมหาชนสาขาอื่นอย่างกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายปกครอง) และยังอยู่ช่วงพัฒนาหลักการต่างๆ อยู่

ความหมายของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ

กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจมีขอบเขตที่แคบกว่า “กฎหมายเศรษฐกิจ” ทำให้ในบางครั้งในการนิยามความหมายของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจอาจแฝงอยู่ในนิยามของกฎหมายเศรษฐกิจ

ศ.ดร.ปรีดี เกษมทรัพย์ นักกฎหมายคนสำคัญท่านหนึ่ง ได้ให้นิยามของกฎหมายเศรษฐกิจไว้ว่า

“กฎหมายเศรษฐกิจ” คือ บรรดาบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจ หมายถึงบทบัญญัติที่บัญญัติถึงกิจกรรมหรือกิจการทางเศรษฐกิจ เพื่อที่จะควบคุมชี้แนวทาง ส่งเสริมหรือจำกัดการกระทำหรือกิจการทางเศรษฐกิจนั่นเอง

สมยศ เชื้อไทย, คำอธิบายวิชากฎหมายแพ่ง: หลักทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 18, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2555), น. 119.

ซึ่งจากนิยามดังกล่าวจะเห็นได้ว่า กฎหมายเศรษฐกิจมีความหมายกว้าง เพราะหากเนื้อหาของกฎหมายนั้นเกี่ยวกับกิจกรรมหรือกิจการในทางเศรษฐกิจแล้ว ไม่ว่าจะเป็นการควบคุม ชี้แนวทาง ส่งเสริม หรือจำกัดการกระทำหรือกิจการทางเศรษฐกิจล้วนเป็นกฎหมายเศรษฐกิจทั้งสิ้น โดยไม่สำคัญว่าเป็นกฎหมายเอกชนทางเศรษฐกิจหรือกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ

ฉะนั้น หากพิจารณาในลักษณะนี้ กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจจะมีฐานะเป็นกฎหมายเศรษฐกิจในความหมายอย่างแคบ โดยเน้นเฉพาะในกิจกรรมหรือกิจการทางเศรษฐกิจที่รัฐหรือนิติบุคคลมหาชนเป็นผู้กระทำ ดังนั้น เราจึงอาจนิยามได้ว่า

“กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ” คือ กฎเกณฑ์ทางกฎหมายมหาชนที่ว่าด้วยการเข้าไปแทรกแซงของรัฐหรือนิติบุคคลมหาชนในทางเศรษฐกิจ

ลักษณะของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ

จากนิยามของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจจเห็นได้ว่า กฎหมายมหาชนสาขานี้มีลักษณะเฉพาะตัวอยู่ 2 ประการ คือ 1. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจมีลักษณะเป็นพลวัตร และ 2. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจมีลักษณะผสมผสาน

1. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจมีลักษณะเป็นพลวัตร

ในแง่ลักษณะที่เป็นพลวัตร (Dynamic) ของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจเป็นผลสืบเนื่องมาจากความสัมพันธ์ระหว่างวิวัฒนาการของรัฐ (Function of state) ที่เปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัย และสำนักคิดทางเศรษฐกิจ (School of economic thought) ที่มีบทบาทในขณะนั้น ด้วยลักษณะดังกล่าวกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจจึงมีลักษณะไม่เป็นกลาง

ลักษณะที่เป็นพลวัตรนี้ ทำให้ในการศึกษากฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจไม่สามารถตัดขาดจากความรู้ทางศาสตร์อื่นได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิชาเศรษฐศาสตร์

2. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจมีลักษณะผสมผสาน

ในแง่ลักษณะที่เป็นการผสมผสาน (Hybrid) ของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจนั้น ทำให้แตกต่างจากกฎหมายมหาชนสาขาอื่น เนื่องจากไม่ได้มีลักษณะเป็นกฎหมายมหาชนโดยแท้ แต่มีลักษณะเป็นการผสมผสานเนื้อหาระหว่างกฎหมายมหาชนโดยแท้กับกฎหมายสาขาอื่นๆ และกฎเกณฑ์ทางกฎหมายระหว่างประเทศ

ดังนั้น ในการทำความเข้าใจกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจจึงไม่อาจศึกษาเฉพาะในส่วนที่เป็นกฎหมายแท้ๆ เพียงอย่างเดียวได้ และในขณะเดียวกันก็ไม่สามารถทำความเข้าใจเฉพาะในส่วนที่เป็นหลักการทางกฎหมายมหาชนอย่างเดียวได้

ความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายอื่น

1. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ

กฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายมหาชนสาขาหนึ่งว่าด้วยตราสารแห่งรัฐ ซึ่งกำหนดรูปแบบของรัฐ ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐด้วยกัน และความสัมพันธ์ทางสิทธิและหน้าที่ระหว่างรัฐกับประชาชน ซึ่งกฎหมายรัฐธรรมนูญนี้เข้ามาสัมพันธ์กับกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจใน 2 ลักษณะ คือ ในส่วนที่เกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ กับในส่วนกำหนดความสัมพันธ์ทางสิทธิและหน้าที่ระหว่างรัฐกับประชาชน โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพในทางเศรษฐกิจ

2. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายปกครอง

กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายปกครองมีความใกล้ชิดกันเป็นอย่างมาก เนื่องจากกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจมีการหยิบยืมหลักกฎหมายหรือองค์ความรู้ในทางกฎหมายปกครองมาใช้มากพอสมควร ถึงขนาดในระบบกฎหมายบางประเทศไม่ได้มีการแยกกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจออกมาศึกษาเป็นการเฉพาะ โดยถือว่ากฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายปกครอง หรือที่เรียกว่า “กฎหมายปกครองทางเศรษฐกิจ”

3. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายการคลังสาธารณะ

ในทางกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจมองว่า กฎหมายการคลังสาธารณะเป็นเครื่องมืออย่างหนึ่งในการแทรกแซงของรัฐในทางเศรษฐกิจ เช่น การอาศัยเครื่องมือทางการคลังที่เป็นภาษี เพื่อเข้าไปสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐกิจให้กับเอกชน เป็นต้น

4. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายเอกชนทางเศรษฐกิจ

กฎหมายทั้งสองสาขาถือเอากิจกรรมทางเศรษฐกิจเป็นวัตถุในศึกษา และเป็นสิ่งที่จะถูกกฎหมายบังคับใช้ โดยกฎหมายเอกชนทางเศรษฐกิจ ได้แก่ กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่มุ่งหมายกำหนดสิทธิและหน้าที่ระหว่างเอกชนด้วยกันโดยเท่าเทียมกัน และรวมไปถึงเรื่องการจัดโครงสร้างขององค์กรธุรกิจของเอกชนต่างๆ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีรัฐจำเป็นต้องเข้ามาแทรกแซง ควบคุม และชี้นำแนวทางแก่เอกชนในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของเอกชนเอง ซึ่งเป็นบทบาทของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ

5. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ

กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศมีลักษณะเป็นกฎหมายว่าด้วยเศรษฐกิจเหมือนกัน แต่แตกต่างกันตรงที่ว่า กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจเป็นกฎหมายว่าด้วยการแทรกแซงทางเศรษฐกิจภายในประเทศ โดยรัฐกำหนดกฎเกณฑ์เหนือเอกชนโดยมีสถานภาพเหนือกว่า และมุ่งเพื่อรักษาประโยชน์มหาชนเป็นการภายใน ในขณะที่กฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศไม่ได้กำหนดความสัมพันธ์เฉพาะระหว่างรัฐกับเอกชน แต่ในบางกรณียังกำหนดความสัมพันธ์ทางสิทธิและหน้าที่ระหว่างเอกชนด้วยกัน หรือระหว่างรัฐกับเอกชน (กฎหมายการค้าระหว่างประเทศ) และระหว่างรัฐต่อรัฐด้วยกัน หรือระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศ ซึ่งบรรดากฎหมายเหล่านี้เป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมายระหว่างประเทศ ในท้ายที่สุดกฎเกณฑ์ทางกฎหมายเหล่านี้จะเข้ามามีปฏิสัมพันธ์กับกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ โดยรัฐอธิปไตยยอมรับเอากฎเกณฑ์ทางกฎหมายเหล่านี้เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายภายประเทศ

กรณีต่างๆ เหล่านี้เป็นเพียงตัวอย่างบางส่วนที่แสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายสาขาอื่นๆ และกฎเกณฑ์ทางกฎหมายระหว่างประเทศมาเกี่ยวข้องกันในลักษณะใดบ้าง

จากที่ได้กล่าวมาในข้างต้น น่าจะพอทำให้เข้าใจความหมาย และลักษณะคร่าวๆ ของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ และความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับกฎหมายสาขาอื่น และกฎเกณฑ์ทางกฎหมายระหว่างประเทศ

อ้างอิง

สมยศ เชื้อไทย, คำอธิบายวิชากฎหมายแพ่ง: หลักทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 18, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2555), น. 119. (กฎหมายเศรษฐกิจ)

บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, กฎหมายปกครองเศรษฐกิจเยอรมัน, (กรุงเทพฯ: นิติธรรม, 2538), น. 49–55. (ความหมายของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ)

สุรพล นิติไกรพจน์, ข้อความคิดเบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ, วารสารนิติศาสตร์, ปีที่ 21 ฉบับที่ 3, 2536, น. 373. (ความหมายของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ)