เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปัจจุบันกระแสการกระจายอำนาจถูกพูดถึงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลของการรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางและการตัดสินใจที่ล่าช้าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในหลายๆ ด้าน เผยให้เห็นปัญหาในช่วงของการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ซึ่งการให้อำนาจกับคนในพื้นที่มีส่วนตัดสินใจและกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหา กลับประสบผลสำเร็จมากกว่า (แม้เวลานั้นจะให้อำนาจกับผู้ว่าราชการฯ) ความสำคัญของการกระจายอำนาจเป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ที่เน้นความสะดวก ใกล้ชิดกับปัญหา และตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่ 

อย่างไรก็ดี ปัญหาของการกระจายอำนาจในปัจจุบันนั้นอยู่ในสภาวะของการกระจายอำนาจเทียมโดยเป็นการกระจายอำนาจแต่เพียงรูปแบบทำให้การกระจายอำนาจยังไปไม่ถึงไหน จึงต้องนำมาสู่ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญและเป็นความจำเป็นเริ่มต้นสำหรับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ แต่การบัญญัติอำนาจเอาไว้ในกฎหมายนั้น  ไม่นำไปสู่การกระจายอำนาจอย่างแท้จริง เนื่องจากการตีความอำนาจของท้องถิ่นจะต้องถูกยกเว้นภายใต้อำนาจของกฎหมายที่กำหนดไว้ให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมายเฉพาะดำเนินการ^[1]

แม้ในเวลาต่อมา จะมีการตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่กฎหมายดังกล่าวก็ไม่มีผลเป็นการกระจายอำนาจในทันที จะต้องรอให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อถ่ายโอนภารกิจเสียก่อน^[2]

แนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้นนี้จะต้องกระทำโดยการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายใน 2 ลักษณะ ดังนี้

ประการแรก การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหรือภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะเป็นการทั่วไป ตัวอย่างของภารกิจในลักษณะนี้ เช่น การสาธารณสุข การศึกษา การขนส่ง การโยธา และการรักษาความปลอดภัยในพื้นที่แบบตำรวจและพนักงานดับเพลิง เป็นต้น

 ในส่วนของราชการบริหารส่วนกลางนั้น ควรให้น้ำหนักไปกับภารกิจด้านความมั่นคง (ทหาร) การต่างประเทศ และการจัดเก็บภาษีที่ราชการบริหารส่วนกลางมีความสามารถในการจัดเก็บแบบภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร และภาษีสรรพากร นอกจากนี้ บทบาทของราชการบริหารส่วนกลางควรให้ความสำคัญกับการกำหนดมาตรฐานต่างๆ ที่เป็นแนวทางขั้นต่ำในเรื่องที่กระทบต่อภาพรวมของประเทศ เช่น การควบคุมเงินตราโดยธนาคารแห่งประเทศไทย การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้า และการกำกับดูแลกิจกรรมในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น^[3]

ประการที่สอง การกำหนดเร่งรัดการถ่ายโอนภารกิจ โดยแนวทางดังกล่าวนี้กฎหมายจะต้องกำหนดระยะเวลาเร่งรัดให้มีการถ่ายโอนภารกิจโดยอาจจะกำหนดระยะเวลาเพื่อให้เกิดไทมไลน์ของการถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวจะต้องเป็นระยะเวลาเร่งรัดให้ราชการทำโดยการเสนอแผนงานของภารกิจที่จะมีการถ่ายโอน

อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ที่ผ่านมาจะพบว่า การถ่ายโอนภารกิจนั้น ไม่ประสบผลสำเร็จเพราะไม่มีสภาพบังคับ ในกรณีนี้จึงควรกำหนดให้เมื่อไม่มีการถ่ายโอนภารกิจในระยะเวลาดังกล่าว ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางดังกล่าวถูกลดงบประมาณลง และนำงบประมาณที่ตัดลงมากระจายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนเพื่อให้เริ่มทำภารกิจโดยไม่ต้องใช้ทรัพยากรของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางแทน รวมถึงการปรับลดอัตรากำลังลงเมื่อมีการเกษียณอายุของข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างในหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง

ในการดำเนินการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ทั้งในระดับรัฐธรรมนูญเพื่อให้รองรับหลักการเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ได้แก่ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท โดยการแก้ไขกฎหมายต้องเปลี่ยนจากการกำหนดภารกิจในลักษณะเป็นรายการเชิงบวกไปเป็นรายการเชิงลบโดยกำหนดเรื่องที่ท้องถิ่นไม่มีอำนาจทำภารกิจในลักษณะดังกล่าว

การปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้

นอกจากเรื่องการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่นแล้ว สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ต้องปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากข้อจำกัดทางงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการใดๆ ก็จะถูกจำกัดด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณดังกล่าว และการกู้เงินนั้นทำได้ยากภายใต้กรอบทางกฎหมายปัจจุบัน^[4]

การสนับสนุนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองนั้น การเพิ่มรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อเพิ่มศักยภาพการทำงานให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้บรรลุตามเป้าหมาย จึงจำเป็นต้องมีการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครอง โดยการเพิ่มรายได้นั้น กระทำได้โดยการเพิ่มรายได้ 2 ส่วน คือ รายได้ที่เป็นภาษี และรายได้ที่ไม่ใช่ภาษี

การเพิ่มรายได้ที่เป็นภาษี คือ การเพิ่มเงินได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเพิ่มอำนาจในการจัดเก็บภาษีประเภทต่างๆ ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกับกรณีของภาษีเงินที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงการกำหนดรายได้ที่จัดเก็บโดยหน่วยงานของรัฐราชการบริหารส่วนกลางต่างๆ ให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การเพิ่มรายได้จากภาษีสรรพสามิตที่มาจากสุราและยาสูบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

นอกจากรายได้ที่เป็นภาษีแล้ว รายได้อีกประเภทหนึ่งก็คือ รายได้ที่ไม่ใช่ภาษี เช่น รายได้กลุ่มค่าธรรมเนียมใบอนุญาตต่างๆ เป็นต้น ซึ่งเมื่อมีการโอนภารกิจของรัฐไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รายได้ค่าธรรมเนียมจากกิจกรรมเหล่านี้ก็ควรจะตกเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อีกประการหนึ่งที่ควรจะต้องดำเนินการก็คือ การเปิดโอกาสให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการต่างๆ ที่เป็นการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ

ในส่วนของการควบคุมในกิจกรรมทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การควบคุมในเรื่องนี้จะอาศัยบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพื่อควบคุมให้การใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปอย่างสมดุลและก่อหนี้เท่าที่มีคำนึงถึงศักยภาพในการชำระหนี้

การปรับเปลี่ยนวิธีการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในแง่ของการกำกับดูแลในปัจจุบัน การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง โดยเข้ามากำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายในการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

อนึ่ง การใช้อำนาจในการกำกับดูแลโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางอาจจะมีการแทรกแซงเป้าหมายของภารกิจในการกระจายอำนาจ^[5] ซึ่งจะกระทบต่อการทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การปรับรูปแบบของการกำกับดูแลจึงควรคำนึงถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น และให้การกำกับดูแลตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมาย โดยให้หน่วยงานของรัฐอื่นมากำกับดูแลด้านความชอบด้วยกฎหมายแทน เช่น การให้ศาลปกครองดูเรื่องความชอบด้วยการกระทำทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ และการให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการเบิกจ่ายเงิน เป็นต้น

ในการปลดล็อคท้องถิ่นประสบความสำเร็จ ยุทธการดังกล่าวจะต้องดำเนินการในสามด้านให้ครบถ้วน เพื่อให้การปลดล็อคองค์กรส่วนท้องถิ่นเป็นไปได้โดยสมบูรณ์ครบถ้วน

บทความที่เกี่ยวข้อง:

---

เชิงอรรถ

^[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 20 กรกฎาคม 2565.

^[2] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

^[3] สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา 2547) 35 – 40.

^[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 21 กรกฎาคม 2565.

^[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (เชิงอรรถ 4).

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“การกระจายอำนาจ” เป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ ซึ่งต้องการกระจายบทบาทของการจัดทำบริการสาธารณะจากรัฐส่วนกลางไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความใกล้ชิดกับประชาชน เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอยู่ใกล้ชิดภายในพื้นที่ จึงทำให้สามารถสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้มากกว่า

อปท. บนหลักการกระจายอำนาจ (ไม่แท้จริง)

ประวัติศาสตร์การกระจายอำนาจไปสู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทยนั้นมีความเป็นมาอย่างยาวนานพอๆ กับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทยผ่านการวางรากฐานทางความคิดเกี่ยวกับรูปแบบการจัดองค์กรของรัฐ หรือ ระเบียบบริหาราชการโดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) เมื่อครั้งเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองของเนติบัณฑิตยสภา ซึ่งได้นำองค์ความรู้จากการศึกษาระบบกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสมาถ่ายทอดให้เป็นภาษาไทย มีการอบรมสั่งสอนให้นักการเมือง ข้าราชการ นิสิตนักศึกษา และประชาชนรับทราบหลักการดังกล่าว[1]

ซึ่งในเวลาต่อมาได้มีการก่อกำเนิด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในรูปแบบต่างๆ ได้แก่ เทศบาล[2] องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)[3] องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)[4] เมืองพัทยา[5] และ กรุงเทพมหานคร[6] ซึ่งหากไม่นับรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 2 รูปแบบหลัง คือ กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา ซึ่งมีประวัติศาสตร์และเหตุผลเฉพาะที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองประเภทขึ้นมา (ซึ่งในปัจจุบันแนวโน้มจะเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองรูปแบบนี้น่าจะเกิดขึ้นได้ยาก)

สภาพขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดอื่นๆ นั้น ล้วนมีลักษณะเป็นการซ้อนทับกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2 องค์กรในพื้นที่ๆ หนึ่ง คือ พื้นที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมีขอบเขตครอบคลุมทั้งพื้นที่เขตจังหวัด ซึ่งในพื้นที่เดียวกันยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กลงมาอยู่ภายในเขตเดียวกัน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล (ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร)

ในแง่ของการกระจายอำนาจ กฎหมายได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหลายประการตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น และ พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งเกิดมาพร้อมกับความพยายามกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายรับรองไว้ให้มีหลายประการ

ตัวอย่างเช่น เทศบาลนครมีอำนาจตามที่กฎหมายรับรองไว้ให้สามารถกระทำได้ 16 ประการ[7] ได้แก่

1. รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน
2. ให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ
3. รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดินและที่สาธารณะ รวมทั้งการกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล
4. ป้องกันและระงับโรคติดต่อ
5. ให้มีเครื่องใช้ในการดับเพลิง
6. ให้ราษฎรได้รับการศึกษาอบรม
7. ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ
8. บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น
9. หน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาล
10. ให้มีและบำรุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก
11. กิจการอื่นซึ่งจำเป็นเพื่อการสาธารณสุข
12. การควบคุมสุขลักษณะและอนามัยในร้านจำหน่ายอาหารโรงมหรสพและสถานบริการอื่น
13. จัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยและการปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม
14. จัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และที่จอดรถ
15. การวางผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้าง
16. การส่งเสริมการท่องเที่ยว

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มีอำนาจตามกฎหมายกำหนดไว้แล้วจะสามารถใช้อำนาจดังกล่าวในการจัดทำบริการสาธารณะให้กับคนในพื้นที่ได้เลย ในความเป็นจริงการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ถูกจำกัดอยู่ภายใต้กฎหมายเฉพาะต่างๆ ที่มอบอำนาจให้กับหน่วยงานของรัฐส่วนกลาง การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจดังกล่าวได้ จะต้องได้รับการถ่ายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายเสียก่อน[8]

ตัวอย่างเช่น เดิมกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่นายอำเภอและส่วนราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้มีอำนาจในการดูแลรักษาที่สาธารณะ ต่อมาได้มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาดูแลในเรื่องดังกล่าวแทน  อย่างไรก็ตาม เมื่อยังไม่มีกฎหมายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในเรื่องดังกล่าวไม่ได้ เป็นต้น

ท้องถิ่น vs ส่วนกลาง : รวมศูนย์เป็นหลัก กระจายอำนาจแบบไม้ประดับ

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้กฎหมายจะกำหนดให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติ การใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกจำกัดอยู่ภายใต้หน่วยงานของรัฐที่มาจากส่วนกลาง ได้แก่ จังหวัด อำเภอ และหน่วยงานของรัฐจากส่วนกลางที่เข้ามาตั้งส่วนราชการในระดับภูมิภาค รวมถึงโครงสร้างของส่วนราชการที่แม้จะเป็นการเลือกจากคนในพื้นที่ แต่ก็เป็นตัวแทนของราชการส่วนกลางอย่างกำนันและผู้ใหญ่บ้าน

ความไม่อิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มิได้จำกัดเพียงแค่อำนาจเท่านั้น แต่ความไม่อิสระดังกล่าวยังปรากฏในอีกหลายลักษณะ ได้แก่ ความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล และความไม่เป็นอิสระภายในทางงบประมาณ

ในแง่ของความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล ในทางทฤษฎีอธิบายว่า ความสัมพันธ์แบบกำกับดูแลนั้นเป็นความสัมพันธ์ระหว่าง 2 ฝ่าย คือ ผู้มีอำนาจกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงรัฐส่วนกลาง และ ผู้ถูกกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยทั่วไปแล้วอำนาจในการกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะการตรวจสอบว่า การดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น โดยผู้มีอำนาจกำกับดูแลไม่สามารถที่จะตรวจสอบความชอบของการกระทำหรือรูปแบบของสิ่งที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กระทำไป

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ กฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่รัฐส่วนกลางเข้ามากำกับดูแลการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างใกล้ชิด ตัวอย่างเช่น ในกรณีของเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 จะตราเทศบัญญัติ ตามกฎหมายกำหนดให้เทศบาลจะต้องส่งร่างเทศบัญญัติให้กับนายอำเภอเพื่อส่งไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณา[9] ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจที่จะพิจารณาให้ความเห็นชอบเทศบาลบัญญัติดังกล่าว

โดยในทางหลักการ ผู้ว่าราชการจังหวัดควรจะต้องตรวจสอบเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายว่า เทศบัญญัติดังกล่าวออกมาโดยชอบด้วยกฎหมาย หรือมีเหตุตามกฎหมายรับรองไว้หรือไม่ แต่ในทางปฏิบัติด้วยสถานะของผู้ว่าราชการและความเข้มแข็งทางการเมือง แนวโน้มที่ผู้ว่าจะใช้อำนาจเข้ามาเกินกว่าขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ก็เป็นไปได้เช่นกัน ซึ่งเป็นรูปแบบที่รัฐส่วนกลางสามารถแทรกแซงการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รวมถึงกรณีการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจจะขัดกับนโยบายของรัฐส่วนกลางก็อาจจะเป็นเหตุให้รัฐส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงผ่านความสัมพันธ์ในการกำกับดูแลนี้ได้ด้วยอำนาจทางการเมืองที่มากกว่า

เหนือสิ่งอื่นใด หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการกระทำที่ขัดกับแนวทางของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือเป้าหมายที่ผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับมาจากรัฐส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจจะใช้อำนาจตามกฎหมายจัดตั้งในการสอบสวนการทำงานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริง หรือเรียกให้ อบจ. ชี้แจงการกระทำได้ และหากผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าการทำงานของ อบจ. จะนำไปสู่ความเสียหายหรือฝ่าฝืนกฎข้อบังคับของราชการ อำนาจดังกล่าวยังมาพร้อมกับอำนาจในการยับยั้งปฏิบัติการของ อบจ. เป็นการชั่วคราว และรายงานเรื่องกลับไปยังรัฐมนตรีเพื่อขอคำวินิจฉัยอันเป็นที่สุดได้อีกด้วย[10] เป็นต้น ซึ่งเรื่องดังกล่าวจะกลายเป็นปัญหาเมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับจังหวัดมีเป้าหมายที่แตกต่างกันในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองคนในพื้นที่แตกต่างกัน

นอกเหนือจากความไม่เป็นอิสระภายใต้อำนาจกำกับดูแลแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีความไม่เป็นอิสระในทางงบประมาณอีกประการหนึ่ง โดยกฎหมายวางข้อจำกัดด้านงบประมาณเอาไว้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ ทั้งในแง่ที่งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกกำหนดไว้ด้วยรายได้ (รายรับ) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีข้อจำกัดในการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[11] (ดูเพิ่มเติม ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น)

สิ่งนี้แตกต่างจาก รัฐส่วนกลาง ที่เข้าไปดำเนินการในพื้นที่ เนื่องจากรัฐส่วนกลางนั้นเข้าไปดำเนินการโดยมีนโยบายของรัฐบาลไปด้วย การดำเนินการใดๆ ก็ตามที่ผู้ว่าราชการเข้าไปดำเนินการจึงเป็นการอาศัยงบประมาณแผ่นดินและจะต้องจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดให้สอดคล้องแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับชาติ[12] หรือก็คือแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่เป็นแผนในภาพใหญ่ของประเทศ และแม้แผนพัฒนาจังหวัดจะมีการกำหนดว่าต้องตอบสนองความต้องการของคนในจังหวัด[13] แต่โดยสภาพแล้วปฏิเสธไม่ได้ว่า เมื่องบประมาณมาจากส่วนกลางแล้วภารกิจสำคัญที่ควรจะต้องมาเป็นอันดับหนึ่งจึงต้องเป็นภารกิจที่สอดคล้องกับแนวทางของรัฐบาล

นอกจากนี้ ภายใต้แผนพัฒนาจังหวัดนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เองก็อาจจะถูกเบี่ยงเบนไปจากเป้าหมายหรือความปรารถนาจะดำเนินการในพื้นที่ของตนเองได้ด้วยเช่นกัน เนื่องจากในการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดนั้นกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องปรึกษาหารือระหว่างหัวหน้าส่วนราชการที่มีสถานที่ตั้งทำการอยู่ในจังหวัดไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนกลางและผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดในจังหวัดรวมทั้งผู้แทนภาคประชาสังคม และผู้แทนภาคธุรกิจเอกชน[14] ซึ่งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องผูกพันตนกับแผนพัฒนาจังหวัดไปด้วย ซึ่งอาจจะไม่สอดคล้องกับนโยบายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทสรุปของรัฐไทย คือ การรวมศูนย์ของรัฐที่ขยายตัวออกไป

จากลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ในปัจจุบันรัฐไทยยังคงให้ความสำคัญกับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง และยังคงมีการกำหนดเงื่อนแง่ต่างๆ ที่จะบั่นทอนความแข็งแกร่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐบาล คสช. ได้เข้ามาบริหารประเทศผ่านการช่วงชิงอำนาจทางการเมืองด้วยกำลังทหาร

รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ  (คสช.) นั้นได้ดำเนินการให้มีหน่วยงานของรัฐรูปแบบใหม่ๆ เข้ามามีอำนาจในเชิงพื้นที่ ซึ่งลดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การจัดตั้งเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกและให้มีสำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกที่เข้ามามีบทบาทในการจัดการอนุญาตหรือดำเนินการใดๆ เหนือพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก ซึ่งได้แก่ จังหวัดฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง[15] ซึ่งกลายเป็นการบั่นทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการให้องค์กรอื่นที่ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่เข้ามาดำเนินการกับพื้นที่

---

เชิงอรรถ

[1] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ‘ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 4 กันยายน 2563) https://pridi.or.th/th/content/2020/09/406 สืบค้นเมื่อ 14 กรกฎาคม 2565.

[2] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496.

[3] พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537.

[4] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540.

[5] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542.

[6] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528.

[7] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 56 และมาตรา 57 .

[8] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

[9] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 62.

[10] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 77.

[11] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 กรกฎาคม 2565) https://pridi.or.th/th/content/2022/07/1165 สืบค้นเมื่อ 14 กรกฎาคม 2565.

[12] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[13] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[14] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[15] พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 มาตรา 6.