เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 17 มกราคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 ล่าช้ามาจากกรอบเวลาปกติค่อนข้างมากเนื่องจากช่วงของการเสนองบประมาณนั้นต่อเนื่องจากช่วงการเลือกตั้ง ทำให้ในท้ายที่สุด พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2567 มาถูกเสนอในช่วงปลายเดือนธันวาคม พ.ศ. 2566 ที่ผ่านมา และเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเมื่อต้นปีที่ผ่านมา

สิ่งที่น่าสนใจเกี่ยวกับงบประมาณในครั้งนี้ มีหลายเรื่อง อาทิ การตั้งรายการชดเชยเงินคงคลังไว้ในจำนวนที่ค่อนข้างสูง การตั้งงบประมาณของบางหน่วยงานที่ไม่ค่อยมีรายละเอียด และที่มีการถกเถียงบ่อยครั้งคือ การตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ที่ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาอีกครั้ง เนื่องจากปีนี้รัฐบาลได้ตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางไว้ 6.06 แสนล้านบาท ซึ่งทำให้เกิดปัญหาว่าเพราะเหตุใดรัฐบาลจึงเลือกตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางไว้สูง โดยเมื่อเปรียบเทียบกับรายการใช้จ่ายอื่นๆ แล้ว งบประมาณรายจ่ายงบกลางมากเป็นอันดับ 3 ดังปรากฏตามภาพ

งบประมาณรายจ่ายงบกลางคืออะไร

งบกลางหรืองบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยเป็นงบประมาณรายจ่ายรัฐบาลตั้งขึ้นสำหรับรายจ่ายที่ไม่ได้เป็นรายจ่ายเฉพาะของหน่วยรับงบประมาณ อาทิ ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการเสด็จพระราชดำเนินและต้อนรับประมุขต่างประเทศ, ค่าใช้จ่ายเพื่อชดใช้เงินทดลองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติฉุกเฉิน, ค่าใช้จ่ายตามโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ, ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ, เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ, และเงินชดเชยค่างานสิ่งก่อสร้าง

นอกจากนี้ งบประมาณรายจ่ายงบกลางอาจจะเป็นการตั้งรายการสำรองสำหรับการนำไปใช้จ่ายในฐานะเป็นเงินสำรองจ่ายของรัฐบาล อาทิ เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ หรือเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น

วัตถุประสงค์ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางจึงมีขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือให้กับรัฐบาลในการใช้งบประมาณได้คล่องตัวในการดำเนินนโยบาย และสามารถจัดการแก้ไขปัญหาตามสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างทันต่อเหตุการณ์ หรือสาเหตุที่มาจากความไม่แน่นอนของรายจ่ายในอนาคต[1]

ทั้งนี้ในประเทศที่ปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (รวมถึงไทย) จะมอบอำนาจสูงสุดทางการคลังให้เป็นการตัดสินใจของรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชนการกำหนดงบประมาณใดๆ จึงต้องสะท้อนต่อความจำเป็นเพื่อประโยชน์ของประชาชน[2] ในทางหลักการจึงกำหนดสิ่งที่เรียกว่า “งบประมาณต้องเฉพาะเจาะจง” กล่าวคือ การกำหนดให้งบประมาณต้องมีการระบุรายละเอียดของการใช้จ่ายให้ชัดเจนเพื่อควบคุมมิให้รัฐบาลนำเงินภาษีของประชาชนในรูปของงบประมาณรายจ่ายไปใช้จ่ายโดยไม่มีเหตุอันสมควร[3] และระบุแน่นอนว่ารัฐบาลเอางบประมาณไปใช้เพื่อการใด โดยเสนอกรอบวงเงินงบประมาณและเรื่องที่จะนำงบประมาณนั้นไปใช้ต่อรัฐสภาเพื่อขออนุมัติ

ดังนี้ การมีอยู่ของงบประมารายจ่ายงบกลางจึงเป็นข้อยกเว้นของหลักการงบประมาณต้องเฉพาะเจาะจง โดยยินยอมรัฐบาลตั้งงบประมาณไว้เพื่อสถานการณ์เฉพาะเรื่องโดยไม่กำหนดเป้าหมายหรือวงเงินค่าใช้จ่ายไว้ล่วงหน้าเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินหรือเหตุอันไม่แน่นอน

เมื่องบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นข้อยกเว้นของการตั้งงบประมาณทั่วๆ ไปแล้ว รัฐบาลก็ควรจะต้องงบประมาณส่วนนี้เท่าที่จำเป็นเสมือนเงินติดกระเป๋าเอาไว้ใช้ในยามฉุกเฉินจำเป็น เนื่องจากงบประมาณรายจ่ายงบกลางไม่สามารถระบุรายละเอียดหรือแผนของการใช้จ่าย และหน่วยรับงบประมาณลงไปได้อย่างชัดเจนผิดกับงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ รัฐสภาทำได้แต่เพียงการอนุมัติกรอบวงเงินของการใช้จ่ายเท่านั้น แต่ไม่อาจทราบรายละเอียดของการใช้จ่ายได้เลยจนกว่าจะมีการใช้จ่ายจริงเกิดขึ้นว่า งบประมาณดังกล่าวได้ใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใดโดยหน่วยงานใด การใช้จ่ายงบประมาณงบกลางจึงเป็นการปล่อยให้ฝ่ายรัฐบาลใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวตามดุลยพินิจของตน ดังคำที่คนทั่วไปเรียกกันว่า “ตีเช็คเปล่า”[4] ในลักษณะนี้จะเห็นได้ว่าลักษณะของงบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นเป็นสิ่งชั่วร้าย แต่เป็นสิ่งชั่วร้ายที่จำเป็น (lesser evil)

ในทางปฏิบัติของงบประมาณไทย

งบประมาณรายจ่ายงบกลางของประเทศไทยนั้นสวนทางกับการเป็นสิ่งชั่วร้ายที่จำเป็น แต่เป็นความจำเป็นอันชั่วร้าย กล่าวคือ ตลอดช่วงระยะเวลา 10 ปีที่ผ่านมารัฐบาลต่างๆ มีแนวโน้มที่จะตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางเพิ่มสูงขึ้นดังปรากฏตามภาพ อ้างอิงจากเอกสารวิชาการของสำนักงบประมาณรัฐสภาในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 – 2566 โดยพบว่าในช่วงเวลาดังกล่าวมีการจัดสรรงบกลางไป 4.96 ล้านล้านบาท คิดเป็นเฉลี่ย 4.96 แสนล้านบาทต่อปี[5]

ส่วนหนึ่งก็เพราะรายจ่ายที่อยู่ในวงเงินงบประมาณรายจ่ายงบกลางเพิ่มขึ้น โดยอันดับต้นๆ นั้นอยู่ในรายการที่รัฐจำเป็นต้องจ่ายคือ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ 2.24 ล้านล้านบาท คิดเป็น 45.24% หรือเฉลี่ย 2.24 แสนล้านบาทต่อปี (คำนวณจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 – 2566)[6] โดยในปีนี้รัฐบาลตั้งเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญไว้ 3.29 แสนล้านบาทโดยเป็นเงินจำนวนกว่ากึ่งหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายงบกลาง

ค่าใช้จ่ายส่วนนี้เป็นเรื่องที่รัฐบาลไม่อาจปฏิเสธได้ถึงความจำเป็นในการตั้งงบประมาณได้ รวมถึงเป็นภาพสะท้อนของการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุที่ค่อยๆ มีผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น ค่าใช้จ่ายในส่วนนี้จึงมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้น

แต่งบประมาณรายจ่ายงบกลางที่น่าจะมีปัญหามากที่สุดก็คือ งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็น งบประมาณรายการนี้แตกต่างจากงบประมาณรายจ่ายงบกลางประเภทอื่นๆ คือ วัตถุประสงค์ของการใช้จ่าย กล่าวคือ แม้ว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็น จะถูกกำหนดว่าต้องใช้เพื่อสถานการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น แต่กรณีของความฉุกเฉินและจำเป็นนี้คืออะไร ผิดกับกรณีของเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ที่มีความชัดเจนในแง่ของวัตถุประสงค์ เพียงแต่ไม่ชัดเจนในกลุ่มเป้าหมายผู้รับว่ามีกี่คน

เมื่อพิจารณาแนวโน้มในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทยจะพบว่า นับตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 เป็นต้นมาจนถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 มีแนวโน้มจะจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นเพิ่มมากขึ้น แม้ว่าในช่วงปี 6 ปีหลังจำนวนเงินจะไม่ได้เพิ่มขึ้นมาก เว้นแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ที่การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้มากเพื่อรับมือกับปัญหาการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19

แต่ในความเป็นจริงจะไม่ได้มีการเบิกจ่ายเต็มจำนวนที่ตั้งไว้ โดยสาเหตุหนึ่งอาจจะเป็นเพราะการตั้งงบประมาณของประเทศไทยไม่ค่อยมีพื้นที่เหลือสำหรับการนำงบประมาณไปใช้ในเรื่องที่จำเป็นและไม่อาจคาดหมายได้ ทำให้การรัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนการใช้งบประมาณไปกับสถานการณ์อย่างเหมาะสม

ไม่เพียงเท่านั้นการตั้งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้สูง หากตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นมากเกินไป ย่อมเสียโอกาสในการตั้งงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยรับงบประมาณอื่นที่มีรายการค่าใช้จ่ายที่ชัดเจนแน่นอนอยู่แล้ว[7] ทำให้รายการสำคัญๆ ที่รัฐบาลจำเป็นต้องใช้จ่ายอาจจะไม่ได้ถูกนำไปใช้จ่ายจริง

นอกจากนี้ ในเรื่องของการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองหรือฉุกเฉิน จากข้อสังเกตของสำนักงบประมาณของรัฐสภาพบว่า[8] รัฐบาลที่ผ่านมา (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564) มีพฤติกรรมที่จะใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินนโยบายที่สำคัญของรัฐบาล โดยนำเงินงบประมาณส่วนนี้ไปใช้ 3 เรื่อง ได้แก่

1. การใช้จ่ายเพื่อแก้ไข ป้องกัน บรรเทาความเสียหายจากสถานการณ์ต่างๆ โดยมีสัดส่วนการใช้จ่ายทั้งสิ้นร้อยละ 53.5 ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 ซึ่งค่าใช้จ่ายเหล่านี้ ได้แก่ การฟื้นฟูเยียวยา ป้องกันภัยพิบัติ พัฒนาด้านการเกษตร รวมถึงแก้ไขปัญหาและเยียวยาผลกระทบจากโควิด-19
2. การใช้จ่ายเพื่อนโยบายของรัฐบาลร้อยละ 25.26 ของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 อาทิ การช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ผ่านกองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม โครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงเด็กแรกเกิด โครงการพัฒนาและเสริมสร้างความเข้มแข็งเศรษฐกิจฐานราก รวมทั้งมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจต่างๆ เช่น โครงการส่งเสริมการท่องเที่ยว โครงการชิม ช้อป ใช้
3. การใช้จ่ายเพื่อดำเนินงานที่เป็นภารกิจประจำของหน่วยรับงบประมาณ เช่น การดำเนินงานของศูนย์บัญชาการแก้ไขปัญหาการทำประมงผิดกฎหมาย เป็นต้น

ดังจะเห็นได้ว่า บางรายการงบประมาณรัฐบาลสามารถตั้งงบประมาณรายการงบประมาณให้กับหน่วยรับงบประมาณปกติได้ โดยไม่จำเป็นต้องตั้งงบประมาณเผื่อไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉิน

นอกจากนี้ พบว่าในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลโอนงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณต่างๆ มาไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองหรือฉุกเฉินเพื่อมาดำเนินการใช้จ่ายเพื่อแก้ไข เยียวยา และลดผลกระทบจากโควิด-19[9] ซึ่งในความเป็นจริงรัฐบาลอาจจะตั้งงบประมาณส่วนนี้ไว้เป็นในแผนงานหรือโครงการของกระทรวงสาธารณสุขก็ได้ เพื่อให้กระทรวงสาธารณสุขเป็นหน่วยรับงบประมาณที่มีอำนาจในการเบิกจ่ายรองรับกับสถานการณ์โควิด-19 โดยที่รัฐสภาและประชาชนสามารถทราบแผนการใช้จ่ายได้ แต่รัฐบาลกลับเลือกที่จะตั้งไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นแทน

จะควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางอย่างไร

ดังกล่าวมาแล้วว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นเป็นสิ่งที่จำเป็น แต่ไม่ได้จำเป็นถึงขนาดต้องได้รับการจัดสรรงบประมาณไว้เป็นจำนวนมาก ในทางหลักการรัฐบาลควรจะใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางเสมือนกับเงินติดกระเป๋าในกรณีฉุกเฉิน เพราะในทางหลักการปฏิเสธไม่ได้ว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นมีข้อเสียที่ทำให้เกิดความยากในการติดตามและตรวจสอบความใช้จ่ายโดยรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชน รวมถึงเราไม่อาจคาดการณ์ล่วงหน้าได้ว่าการเบิกจ่ายดังกล่าวจะทำให้เกิดประโยชน์กับประชาชนเมื่อเทียบกับงบประมาณที่มีการใช้จ่ายไปหรือไม่

ในทางหลักการจึงมีความพยายามควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางเอาไว้ โดยกำหนดกรอบในการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางเอาไว้  อย่างไรก็ดี กรอบในการดำเนินการในปัจจุบันนั้นยังคงไม่ครอบคลุมและทำให้เกิดช่องว่างในการควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ดังนี้

เรื่องที่หนึ่ง พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดให้ตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางเฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลความจำเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง[10] ซึ่งสะท้อนหลักการว่างบประมาณรายจ่ายงบกลางควรมีเท่าที่จำเป็น  นอกจากนี้ ภายใต้พระราชบัญญัตินี้ยังให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดกรอบวงเงินของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ไม่เกินร้อยละ 2 แต่ไม่เกินร้อยละ 3.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี[11]

อย่างไรก็ดี การกำหนดสัดส่วนของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้นในทางปฏิบัติไม่ได้ประสบความสำเร็จมาก เนื่องจากการปรับเปลี่ยนเพดานสัดส่วนดังกล่าวสามารถทำได้โดยคณะกรรมการการเงินการคลังของรัฐที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประธาน ทำให้ในทางปฏิบัติรัฐบาลมีดุลพินิจในการปรับสัดส่วนดังกล่าวได้ตามอำเภอใจ ดังเช่นในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ปรับเพดานสัดส่วนเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นใหม่

เรื่องที่สอง พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ประกอบกับระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณ พ.ศ. 2562 ได้กำหนดเรื่องวิธีการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง โดยกำหนดให้หน่วยงานที่มีความต้องการใช้งบประมาณรายจ่ายงบกลางให้แสดงเหตุผลความจำเป็นและรายละเอียดและจำนวนงบประมาณที่จะขอใช้ และยื่นคำขออนุมัติงบประมาณรายจ่ายงบกลาง พร้อมกับแผนการปฏิบัติงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณเป็นรายเดือนต่อผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเพื่อขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรี โดยเฉพาะในส่วนของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้น ระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พ.ศ. 2562 แต่ระเบียบดังกล่าวนั้นก็เพียงแต่กำหนดกรอบของเรื่องที่จะเบิกจ่ายไว้เพียงกว้างๆ ซึ่งเป็นลักษณะทั่วไปของกฎหมายไทยที่มีปัญหาในการตีความว่า “ความจำเป็นเร่งด่วน” ซึ่งเป็นเหตุในการใช้จ่ายนั้นคืออะไร[12]

ลักษณะดังกล่าวสะท้อนความไม่เพียงพอของรายละเอียดของเรื่องที่จะขอเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็นที่ควรจะมีเงื่อนไขที่ชัดเจนกำกับว่าเรื่องใดคือเงื่อนไขที่จำเป็นบ้าง เพื่อปิดไม่ให้รัฐบาลนำโครงการที่เป็นนโยบายของรัฐบาลมาแทรกไว้ในงบประมาณส่วนนี้ ทั้งที่รัฐบาลสามารถตั้งรายการงบประมาณในส่วนนี้ได้ในรายการและแผนงานปกติ[13]

นอกจากนี้ กรอบดังกล่าวยังไม่ครอบคลุมในเชิงรายละเอียดที่เพียงพอ กฎหมายควรกำหนดกรอบในการขอรับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น โดยกำหนดรายละเอียดที่ชัดเจนโดยควรแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับหน่วยรับงบประมาณที่ดำเนินการ แผนงาน โครงการ กิจกรรม หรือมาตรการ วงเงินงบประมาณที่จะนำไปใช้จ่าย วัตถุประสงค์และความจำเป็นเร่งด่วนของการใช้จ่ายงบประมาณ แผนการดำเนินงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณ และผลสัมฤทธิ์ที่คาดว่าจะได้รับ เพื่อแสดงถึงความพร้อมความโปร่งใส และสามารถตรวจสอบการดำเนินการและการใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวได้[14]

กล่าวโดยสรุป งบประมาณรายจ่ายงบกลางยังคงเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับการบริหารประเทศ แต่ปัญหาของการใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวเป็นเรื่องที่ควรจะต้องหาทางแก้ไขเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินมีประสิทธิภาพ

---

เชิงอรรถ

[1] อัญชลี ทองอุ่น, “ปัญหาการใช้จ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นของประเทศไทย,” (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขากฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2565), 34-35 และ 39.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “มหากาพย์งบประมาณรายจ่ายงบกลาง: วิธีคิดและมุมมองต่อความเหมาะสม,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 สิงหาคม 2564, สืบค้นเมื่อวันที่ 14 มกราคม 2567, สืบค้นจาก https://pridi.or.th/th/content/2021/08/802#_ftn1.

[3] สุปรียา แก้วละเอียด, กฎหมายการคลัง: ภาคงบประมาณแผ่นดิน (วิญญูชน 2563), 240.

[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2.

[5] วนิยดา ชูชาย, “งบประมาณรายจ่ายงบกลางของไทย: การจัดสรรและการบริหารงบประมาณ,” สำนักงบประมาณของรัฐสภา, 35.

[6] เพิ่งอ้าง, 38.

[7] สิทธิกร นิพภยะ, “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น,” เศรษฐสาร, 31 ตุลาคม 2562, สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2567, สืบค้นจาก https://setthasarn.econ.tu.ac.th/blog/detail/33#:~:text=งบประมาณรายจ่ายงบกลาง%20เป็น,หน่วยรับงบประมาณได้โดยตรง.

[8] วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 74-75.

[9] วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 74.

[10] มาตรา 22 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561.

[11] ประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กำหนดสัดส่วนต่างๆ เพื่อเป็นกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2563.

[12] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2.

[13] ดู วนิยดา ชูชาย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, 84.

[14] เพิ่งอ้าง, 83-84.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความที่แล้วผู้เขียนได้เล่าถึง การจัดทำงบประมาณครั้งแรก ภายหลังการอภิวัฒน์สยาม 2475 ซึ่งเน้นไปที่ความเปลี่ยนแปลงหลักการผู้มีอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณที่เปลี่ยนจากพระมหากษัตริย์มาสู่สภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน ในบทความนี้ผู้เขียนจะได้ลงรายละเอียดในเชิงกระบวนการจัดทำงบประมาณ ซึ่งสะท้อนหลักการที่ให้ความสำคัญต่อประโยชน์ของราษฎรที่แตกต่างกัน อันเป็นผลมาจากการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน “ก่อน” การอภิวัฒน์สยาม พ.ศ. 2475

ก่อนการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ประเทศสยามหรือประเทศไทยในขณะนั้น ได้มีกระบวนการจัดทำงบประมาณแบบสมัยใหม่บ้างแล้ว โดยปรากฏความตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456  อย่างไรก็ตาม ในเวลานั้นกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินยังไม่ได้เป็นวาระสาธารณะ การจัดทำงบประมาณแผ่นดินจำกัดอยู่ในวงแคบและเฉพาะบุคคลชั้นนำในราชสำนักเท่านั้น

กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 เริ่มต้นจากให้เจ้ากระทรวงทบวงการทั้งปวงทำงบประมาณรายได้และรายจ่ายแผ่นดินตามลักษณะและแบบที่กระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนดไว้ และให้ยื่นต่อกระทรวงพระคลังมหาสมบัติอย่างน้อยก่อนวันที่ 10 เดือนพฤศจิกายนของแต่ละปี เพื่อให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติตรวจสอบรวมยอดรายได้และรายจ่ายแล้ว จึงให้เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติทำรายงานชี้แจงนำทูลเกล้าฯ ถวาย ซึ่งเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 10 มีนาคมในปีนั้น เพื่อให้พระราชทานพระราชดำริในที่ประชุมเสนาบดี และมีพระบรมราชานุญาตต่อไป

เมื่อสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว กระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะดำเนินการย่อรายการในงบประมาณแผ่นดินในส่วนรายรับและรายจ่ายเพื่อนำไปตราเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณแผ่นดินประจำปีและประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา ในส่วนของงบประมาณที่ได้รับพระบรมราชนุญาตให้ตั้งเบิกจ่ายในกระทรวงใดก็จะได้มีการส่งสำเนางบประมาณไปยังกระทรวงนั้นๆ และห้ามมิให้มีการเบิกจ่ายผิดไปจากงบประมาณนั้นเว้นแต่จะได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาต

กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน “ภายหลัง” การอภิวัฒน์สยาม พ.ศ. 2475

เมื่อเกิดการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย โดยพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ซึ่งเคยมีมาแต่เดิมมาจำกัดเอาไว้ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยจึงจำกัดลงมาเพียงเท่าที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้กำหนดเอาไว้ ซึ่งภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ได้กำหนดว่า “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้”^[1]

กล่าวเฉพาะในเรื่องทางงบประมาณภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนี้ได้กำหนดว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี ท่านว่าต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ…”^[2] ซึ่งการจะตราพระราชบัญญัติได้นั้นจะต้องตราขึ้นเป็นกฎหมายได้แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร^[3] และเมื่อสภาผู้แทนราษฎรได้ร่างพระราชบัญญัติขึ้นสำเร็จแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ท่านให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้^[4]

ดังนั้น กระบวนการจัดทำงบประมาณภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย บทบาทของพระมหากษัตริย์ในฐานะผู้มีอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจึงเปลี่ยนมาเป็นสภาผู้แทนราษฎรแทน จึงมีผลให้กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับเดิมไม่สอดคล้องกับบริบทของระบอบการเมืองปัจจุบัน และนำไปสู่การตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476 แทน

กระบวนการงบประมาณภายใต้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476 ได้กำหนดให้กระบวนการจัดทำงบประมาณเริ่มต้นจากกระทรวงทบวงกรม ทำงบประมาณรายรับรายจ่ายประจำปีตามลักษณะและในแบบซึ่งกระทรวงการคลังได้วางไว้ และให้ยื่นงบประมาณไปให้กระทรวงการคลังอย่างน้อยก่อนวันที่ 1 พฤศจิกายนของปีนั้น โดยในการจัดทำงบประมาณรายรับรายจ่ายประจำปีนี้ให้กระทรวงทบวงกรมทำคำอธิบายและบัญชีเพิ่มเติมโดยละเอียดเพื่อประกอบงบประมาณที่ยื่นนั้น^[5] เพื่อให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีเพื่อเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะต้องนำเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวภายในวันที่ 15 กุมภาพันธ์ เพื่อปรึกษาลงมติตามรัฐธรรมนูญ^[6]

การปรึกษาลงมติตามรัฐธรรมนูญนั้น เนื่องจากในเวลานั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ไม่ได้กำหนดหลักการในการปรึกษาลงมติเอาไว้ แต่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 มาตรา 45 ได้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถตราข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎรได้ โดยตามข้อบังคับฉบับดังกล่าวได้กำหนดให้การประชุมจักต้องพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเป็นสามวาระ^[7]

เช่นเดียวกันกับการพิจารณากฎหมายทั่วไป คือ (1) การพิจารณาวาระที่หนึ่งให้ที่ประชุมลงมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติ ในทางปฏิบัติรัฐบาลจะได้แถลงคำอธิบายประกอบงบประมาณของประเทศก่อนแล้ว ซึ่งหากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรับหลักการก็จะได้มีการตั้งกรรมาธิการต่อไป^[8] (2) การพิจารณาวาระที่สองให้ปรึกษาเรียงลำดับมาตรา เฉพาะมาตราที่ได้มีการยื่นคำขอแปรญัตติเท่านั้นและลงมติตามมาตราที่ได้ตั้งแปรญัตติไว้^[9] และ (3) การพิจารณาวาระที่สาม ให้ปรึกษาแต่ละข้อเดียวว่า ร่างที่แก้ไขเพิ่มเติมตกลงกันแล้วนั้นจะออกเป็นพระราชบัญญัติได้หรือไม่^[10] ซึ่งในเชิงเนื้อหาของการพิจารณางบประมาณสภาผู้แทนราษฎรจะได้กระทำการเป็นสองตอนคือ พิจารณาปรึกษาโดยทั่วๆ ไป และลงมติคำขอตั้งเงินจ่าย^[11]

เมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาครบจนมาถึงวาระที่สามแล้ว ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะได้สอบถามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรว่า “ท่านผู้ใดเห็นว่าร่างพระราชบัญญัติควรออกเป็นกฎหมายบังคับได้ โปรดยกมือขึ้น” ซึ่งเมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ยกมือลงมติเห็นชอบเป็นการรับรองให้พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีนี้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ และนำไปประกาศในราชกิจจานุเบกษา

อย่างไรก็ตาม ความสำคัญของการพิจารณางบประมาณประจำปีภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยก็คือ การเปิดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหลายสามารถปรึกษาโดยทั่วๆ ไป โดยอาจตั้งคำถามถึงความจำเป็นและที่มาของการใช้จ่าย รวมถึงการตัดลดรายจ่ายในงบประมาณแผ่นดินนั้นๆ ซึ่งสิ่งนี้ไม่ได้เกิดขึ้นในการจัดทำงบประมาณประจำปีในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ 

เนื่องจากการจัดทำงบประมาณนั้น รัฐบาลของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวไม่ต้องมีความรับผิดชอบทางการเมืองต่อราษฎร  ทว่า การจัดทำงบประมาณประจำปีภายใต้บริบทของระบอบประชาธิปไตยนั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีหน้าที่จะต้องรักษาผลประโยชน์ของราษฎรจึงจำเป็นต้องพิจารณาปรึกษากันเพื่อกลั่นกรองงบประมาณ

ในขณะเดียวกันการจัดทำงบประมาณของรัฐบาลก็เป็นไปเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของราษฎร ตัวอย่างเช่น นายสนิท เจริญรัฐ ผู้แทนราษฎรจังหวัดนครราชสีมา กล่าวว่า “…เงินที่รัฐบาลว่าจะใช้ในการส่งเสริมเทศบาล 1,000,000 บาท ใน พ.ศ. 2477 นี้ คือหมายความว่าเงินจำนวนนี้แล้วแต่รัฐบาลจะเฉลี่ยไปให้ในจังหวัดใด ซึ่งขอใช้เทศบาลหรือว่าเป็นเงินซึ่งรัฐบาลจะเฉลี่ยให้ทั่วกัน 70 จังหวัด” ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่จะต้องชี้แจง ซึ่งในกรณีนี้นายกรัฐมนตรี ได้ชี้แจงว่า “เงิน 1,000,000 บาทนี้เป็นเพียงกะไว้เท่านั้น แต่ว่ายังไม่มีเทศบาล เพราะฉะนั้นจึงยังไม่ให้จ่ายอะไรได้ เป็นอันว่างดไว้ก่อน”

ดังจะเห็นได้ว่า กระบวนการจัดทำงบประมาณภายใต้ระบอบการปกครองประชาธิปไตยนั้นมีกระบวนการที่มากกว่าการจัดทำงบประมาณในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เนื่องจากกระบวนการดังกล่าวเปิดโอกาสให้มีการพิจารณาปรึกษากลั่นกรองงบประมาณประจำปี เพื่อรักษาประโยชน์สูงสุดของราษฎร และเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณนั้นสอดคล้องกับความต้องการของราษฎร ซึ่งแสดงผ่านผู้แทนราษฎร

---

เชิงอรรถ

^[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475, มาตรา 2.

^[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475, มาตรา 37.

^[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475, มาตรา 36.

^[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475, มาตรา 38.

^[5] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476, มาตรา 5.

^[6] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476, มาตรา 6.

^[7] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 20.

^[8] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 21.

^[9] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 24 และ 25.

^[10] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 26.

^[11] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 31.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

งบประมาณเป็นหัวใจสำคัญในการทำงานของรัฐสมัยใหม่ เพราะจะเป็นสิ่งที่ทำให้รัฐสามารถดำเนินกิจการต่อไปได้ ฉะนั้น บรรดารัฐสมัยใหม่ ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ระบอบประชาธิปไตย หรือ ระบอบเผด็จการ มักจะให้ความสำคัญกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินเป็นสำคัญ เพื่อให้ทราบรายได้และรายจ่ายของรัฐว่าถูกใช้จ่ายไปเพื่อกิจการใด หรือ วัตถุประสงค์ใด

การจัดทำงบประมาณไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์สยาม

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภายหลังจากทรงปฏิรูปประเทศและพยายามดึงอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางการปกครองหรือ “องค์พระมหากษัตริย์” หนึ่งในการปฏิรูปสำคัญคือ การปฏิรูปการคลังแผ่นดิน

ในปี พ.ศ. 2416 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้นในพระบรมมหาราชวังเพื่อเป็นที่ทำการของเจ้าพนักงานพระคลังมหาสมบัติ และให้มีพนักงานบัญชีกลาง และทรงมีพระบรมราชโองการให้ใช้พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์จุลศักราช 1235 (พ.ศ. 2416) โดยให้พนักงานบัญชีกลางรวบรวมบัญชีเงินผลประโยชน์แผ่นดิน และตรวจตราการเก็บภาษีอากร ซึ่งกระทรวงต่างๆ ได้จัดเก็บและนำส่งให้พระคลังมหาสมบัติ^[1] ซึ่งเป็นการควบคุมเงินแผ่นดินในส่วนของรายได้ และในส่วนของรายจ่าย

เมื่อทรงตั้งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติขึ้นในปี พ.ศ. 2418 โดยมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติพระธรรมนูญหน้าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช 1237 (พ.ศ. 2418) ให้มีหน้าที่สำหรับจ่าย รักษาเงินแผ่นดินและสมบัติของแผ่นดิน รักษาบัญชีพระราชทรัพย์ และเก็บภาษีอากร^[2] และในปีเดียวกันนั้นได้ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงิน ส่งเงิน จุลศักราช 1237 (พ.ศ. 2418) ซึ่งกำหนดให้การเบิกจ่ายเงินจะต้องกระทำได้เมื่อเจ้าพนักงานกรมต่างๆ ได้ทำหนังสือขออนุญาตไว้แต่ปลายปี เว้นเสียแต่เป็นเงินฎีกาจร ซึ่งไม่ได้ขออนุญาตไว้ตั้งแต่ปลายปี^[3] โดยเงินจำนวนดังกล่าวทั้งหลายที่ขออนุญาตเบิกจ่ายนั้นจะต้องได้รับพระบรมราชานุญาตเสียก่อน^[4] ซึ่งนับเป็นการก่อรูปของการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน

ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 ขึ้นมา โดยกำหนดให้เจ้ากระทรวง ทบวงการทั้งปวงทำงบประมาณรายได้และรายจ่ายเงินแผ่นดินตามลักษณะและแบบซึ่งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนดไว้ และให้ยื่นงบประมาณไปให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติตรวจสอบภายในวันซึ่งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนด^[5]

โดยกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินนั้นจะเริ่มต้นจากการทำงบประมาณของหน่วยงานมายังกระทรวงพระคลังมหาสมบัติภายในเดือนพฤศจิกายน^[6] และกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะดำเนินการจัดทำให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี^[7] และทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว^[8] จึงอาจกล่าวได้ว่างบประมาณประจำปีของประเทศไทยเริ่มต้นตั้งแต่วันที่ 1 เมษายนไปตลอดจนถึงวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี 

การจัดทำงบประมาณไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์สยาม

เมื่อได้มีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้วนั้น แต่เรื่องการจัดทำงบประมาณในเวลานั้น ยังคงใช้วิธีการดังเช่นที่ผ่านมาตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456  แต่สิ่งสำคัญที่มีการเปลี่ยนไปจากเดิม คือ ผู้มีอำนาจอนุญาตงบประมาณแผ่นดินนั้นเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นพระมหากษัตริย์ต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ รวมถึงต้องจำกัดอำนาจและบทบาทของพระองค์ในฐานะประมุขของรัฐลงเท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้  ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 กำหนดเอาไว้ในมาตรา 37 ว่า “งบประมาณประจำปี ท่านว่าจะต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ…” และในมาตรา 36 กำหนดว่า “พระราชบัญญัติทั้งหลาย จะตราขึ้นเป็นกฎหมายได้แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร” นัยของบทบัญญัติทั้งสองมาตรานี้สะท้อนความสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่าเป็นการเปลี่ยนผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐมาเป็นสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของราษฎรทั้งประเทศ  ฉะนั้น งบประมาณแผ่นดินจึขงจำเป็นต้องใช้เพื่อประชาชน

ผลของการเปลี่ยนแปลงผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์มาเป็นสภาผู้แทนราษฎรนั้น ทำให้จำเป็นต้องมีการแก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณให้เหมาะสมกับบริบทหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐบาลจึงได้ตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2476 ขึ้นมาและมีผลเป็นการยกเลิกพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 และบรรดากฎและข้อบังคับใดๆ ซึ่งขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติฉบับใหม่นี้ ^[9]

ผลของกฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงสำคัญกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทย กล่าวคือ ภายใต้กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับนี้งบประมาณประจำปีจะต้องแสดงยอดเงินรายรับรายจ่ายเป็นหมวดหมู่ และบัญชีรายละเอียดประกอบ ซึ่งแตกต่างจากงบประมาณแผ่นดินก่อนหน้าปี พ.ศ. 2475 ที่จะจัดทำเป็นการสรุปรายรับและรายจ่ายรวมมากกว่ารายละเอียดดังแสดงตามภาพรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ภาพรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ที่มา: พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ความสำคัญของการจัดทำงบประมาณรายรับรายจ่ายเป็นหมวดหมู่จะช่วยให้สภาผู้แทนราษฎรในฐานะผู้แทนของประชาชนสามารถรู้ได้ว่ารัฐได้ใช้จ่ายเงินไปในกิจการใดและมีความเหมาะสมมากน้อยเพียงใด เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถกลั่นกรองและพิจารณางบประมาณได้ตามความเหมาะสมผ่านการพิจารณา 3 วาระ

ความเปลี่ยนแปลงเรื่องการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมาปรากฏอีกครั้งหนึ่งเมื่อมีการเสนอให้เปลี่ยนแปลงปีงบประมาณ ซึ่งจากเดิมกฎหมายกำหนดปีงบประมาณเป็นระยะเวลาตั้งแต่ 1 เมษายนจนถึง 31 มีนาคมของทุกปี ทว่า ในปี พ.ศ. 2481 รัฐบาลบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เสนอให้แก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณโดยเปลี่ยนวันเริ่มต้นปีงบประมาณมาเป็นวันที่ 1 ตุลาคมจนถึง 31 กันยายนของทุกปี เนื่องจากรัฐบาลได้แถลงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า จะกำหนดปีงบประมาณให้เหมาะสมแก่ฤดูกาลนั้น 

ครั้นในวันที่ 12 มกราคม พ.ศ. 2481 หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค์) ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้แถลงเหตุผลต่อสภาผู้แทนราษฎรพร้อมกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2481 ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า^[10]

“ในการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัตินี้เพื่อให้พิจารณาโดยส่วนนั้น ข้าพเจ้าต้องขออภัยเสียก่อนว่า ในการที่ให้ท่านสมาชิกทั้งหลายได้พิจารณาโดยด่วน ก็เพราะเหตุว่า ร่างพระราชบัญญัตินี้ได้ดำเนินตามนโยบายที่รัฐบาลได้แถลงไว้ กล่าวคือว่า รัฐบาลได้แถลงไว้ว่า รัฐบาลจะได้เปลี่ยนปีงบประมาณใหม่ให้ถูกต้องตามฤดูกาล และจะเห็นว่าเป็นเรื่องที่จะขอให้สภาฯ วินิจฉัยแต่เพียงในวาระที่ 1 คือว่า จะควรรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินี้หรือไม่เท่านั้น 

ส่วนรายการละเอียดนั้น ถ้าหากว่าสภาฯ ได้รับหลักการแล้ว ก็จะได้ขอให้ตั้งกรรมาธิการไปพิจารณา…หลักการแห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณนั้น ก็มีอยู่ว่าเพื่อเปลี่ยนปีงบประมาณ ตามนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ในสภาผู้แทนราษฎร และการที่รัฐบาลจะต้องเปลี่ยนปีงบประมาณใหม่ โดยจะได้เริ่มตั้งแต่ในเดือนตุลาคมของปีหนึ่ง และไปหมดในวันที่ 30 กันยายนของอีกปีหนึ่งนั้น ทั้งนี้ก็โดยคำนึงถึงดินฟ้าอากาศของประเทศสยาม”

ในส่วนของเหตุผลที่สนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงมาใช้ระยะเวลาปีงบประมาณระหว่างวันที่ 1 ตุลาคมถึงวันที่ 30 กันยายนของทุกปีนั้นมีเหตุผลสำคัญ 4 ประการ ดังนี้ (1) งานก่อสร้างและงานโยธาทั้งหลายจะทำในช่วงฤดูแล้ง คือ ตั้งแต่เดือนธันวาคมจนถึงเดือนมิถุนายน ถ้าปีงบประมาณเริ่มต้นในเดือนเมษายนเจ้าหน้าที่จะต้องคอยห่วงเรื่องงบประมาณตลอดช่วงเดือนมกราคมจนถึงมีนาคม เพื่อจัดเตรียมทำงบประมาณแผ่นดินเพื่อเสนอให้ทันเดือนมีนาคม (2) เดือนเมษายนนั้นเป็นเดือนที่มีวันหยุดราชการหลายวัน กว่างบประมาณจะได้รับไปถึงจังหวัดต่างๆ ก็ล่วงไปจนถึงมิถุนายนหรือพฤษภาคมซึ่งเข้าสู่ช่วงฤดูฝนก็ไม่สามารถดำเนินงานใดๆ ได้ และ (3) เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่เป็นชาวนา การจัดเก็บภาษีจึงควรรอให้เสร็จสิ้นฤดูเก็บเกี่ยวเสียก่อน จึงจะคำนวณรายได้จากการจัดเก็บภาษีได้ดีขึ้น^[11]

เมื่อพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2481 ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมาย นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมาระยะเวลาปีงบประมาณของประเทศไทยจึงเปลี่ยนจาก 1 เมษายนถึง 31 มีนาคม มาเป็น 1 ตุลาคมถึง 30 กันยายนแทน โดยปีงบประมาณนี้ถูกนำมาใช้โดยตลอดแม้ว่าพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476 จะถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งในเวลาต่อมาก็ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ปีงบประมาณของประเทศไทยก็ยังคงเริ่มต้นวันที่ 1 ตุลาคมถึงวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไปกล่าวโดยสรุปความสำคัญการจัดทำงบประมาณครั้งแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองก็คือ การเปลี่ยนแปลงในเชิงหลักการของผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์มาเป็นสภาผู้แทนราษฎรในฐานะของผู้แทนของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย นอกจากนี้ ในเกร็ดความรู้อีกอย่างหนึ่งก็คือ การเปลี่ยนแปลงปีงบประมาณของประเทศไทยให้สอดคล้องกับบริบทของเศรษฐกิจและสังคม

---

เชิงอรรถ

^[1] พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ จุลศักราช 1235, ข้อ 1.

^[2] พระราชบัญญัติพระธรรมนูญน่าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช 1237, มาตรา 1.

^[3] พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จุลศักราช 1237, คำอธิบายในหมวดมาตราที่ 5.

^[4] พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จุลศักราช 1237, หมวดมาตราที่ 5 ข้อ 2.

^[5] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 2.

^[6] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 2.

^[7] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 9.

^[8] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 6.

^[9] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2476, มาตรา 2.

^[10] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 5 (สมัยสามัญ) (12 มกราคม 2481) 146.

^[11] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 5 (สมัยสามัญ) (12 มกราคม 2481) 146.