ป้ายกำกับ: การแทรกแซงของรัฐในทางเศรษฐกิจ

การใช้ภาษีเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรม

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รายได้กว่าร้อยละ 80 ของรายได้ที่รัฐบาลรัฐบาลจัดเก็บได้ มาจากรายได้ที่เป็นภาษี   อย่างไรก็ตาม นอกจากภาษีเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐแล้ว ภาษียังทำหน้าที่อย่างอื่นตามนโยบายของรัฐบาลด้วย ซึ่งหน้าที่สำคัญ คือ การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของประชาชนภายในรัฐให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีสรรพสามิต ซึ่งเป็นภาษีที่รัฐเก็บจากสินค้าหรือบริการบางประเภทเป็นการเฉพาะ

ภาษีสรรพสามิตในฐานะแหล่งรายได้ของรัฐ

โดยทั่วไปแล้ว รายได้ของรัฐประกอบไปด้วยรายได้ของรัฐที่เป็นภาษีและไม่ใช่ภาษี  ในส่วนของรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีนั้น ได้แก่ รายได้ที่รัฐวิสาหกิจนำส่งคลัง รายได้ค่าเช่าจากทรัพย์สินของกรมธนารักษ์ และรายได้อื่น ๆ เช่น ค่าธรรมเนียมที่รัฐเก็บจากบริการต่างๆ เป็นต้น  สำหรับรายได้ของรัฐที่เป็นภาษีนั้นมาจากภาษีสำคัญ 3 อย่าง คือ ภาษีสรรพากร ซึ่งเก็บจากฐานเงินได้และฐานความมั่งคั่ง  ภาษีศุลกากร ที่เก็บจากฐานการนำเข้าและส่งออก และภาษีสรรพสามิต อันเก็บจากฐานการบริโภคสินค้าหรือบริการ

ภาษีสรรพสามิตเป็นภาษีทางอ้อมที่จัดเก็บจากฐานการบริโภคจากสินค้าและบริการบางประเภท โดยจัดเก็บเพียงครั้งเดียว (Single Stage) จากผู้ประกอบการ ซึ่งได้แก่ ผู้ผลิตสินค้าหรือบริการ และผู้นำเข้า[1] ซึ่งในความเป็นจริงผู้ประกอบการจะปัดภาระภาษีมาสู่ผู้บริโภคโดยรวมอยู่ในราคาสินค้าและบริการนั้น ๆ ซึ่งจากข้อมูลของสำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน) พบว่า ใน พ.ศ. 2564 กรมสรรพสามิตจัดเก็บภาษีได้มากเป็นอันดับสองลองจากภาษีสรรพากร โดยมีสัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 23.81 คิดเป็นเงิน 46,429 ล้านบาท

ภาพผลรวมรายได้จัดเก็บของรัฐบาลในปี พ.ศ. 2564

ที่มา: สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน), ผลรวมรายได้จัดเก็บของรัฐบาล (Gross) ในปี 2564.

ภาพรวมผลการจัดเก็บภาษีของกรมสรรพสามิต ในปี พ.ศ. 2564 เทียบปี พ.ศ. 2563

ที่มา: สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน), ผลรวมรายได้จัดเก็บของรัฐบาล (Gross) ในปี 2564.

วัตถุประสงค์ในการจัดก็บภาษีสรรพสามิต

การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตไม่ได้เป็นไปเพื่อหารายได้ให้กับรัฐเพียงอย่างเดียว แต่ภาษีสรรพสามิตยังตอบสนองต่อวัตถุรประสงค์ในการใช้เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้บริโภค (ประชาชน) เพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลโดยที่ไม่เป็นการบังคับประชาชนในลักษณะเป็นการห้ามด้วยอำนาจของกฎหมาย

การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคโดยใช้กลไกทางภาษีนั้นกระทำโดยการที่ภาษีเข้าไปแทรกแซงกลไกราคาสินค้าหรือบริการ ทำให้ราคาสินค้าและบริการผิดแปลกไปจากราคาตลาด เช่น สมมติราคาเบียร์หนึ่งกระป๋องราคาทั่วไปราคา 20 บาท แต่เมื่อกำหนดให้เบียร์เป็นสินค้าที่ต้องเสียภาษีสรรพสามิต ราคาของเบียร์ย่อมเพิ่มขึ้นไปจากเดิม เป็นต้น การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตแต่เดิมนั้นมีแนวคิดในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตมีอยู่ 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าฟุ่มเฟือย (The Luxury Excise) การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากสินค้าฟุ่มเฟือยมีสาเหตุมาจากรัฐพิจารณาแล้วเห็นว่า  สินค้าหรือบริการซึ่งประชาชนบริโภคนั้น สินค้าบางอย่างไม่จำเป็นต่อมาตรฐานการครองชีพของประชาชนอย่างสมเหตุสมผล รัฐจึงอาศัยฐานนี้เพื่อจัดเก็บภาษี[2] กรณีของสินค้าฟุ่มเฟือย เช่น รถยนต์ น้ำหอม และไวน์ เป็นต้น

ประการที่สอง ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ (The Sumptuary Excise) หรือกระทบต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากสินค้าประเภทนี้เนื่องมาจากรัฐพิจารณาแล้วว่า สินค้าบางอย่างมีลักษณะไม่เหมาะสมแก่การบริโภค เช่น สุรา ยาสูบ และสินค้ามีน้ำตาล เป็นต้น หรือสินค้าบางอย่างหากบริโภคมากจะกระทบต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่น สุรา เป็นต้น[3]

ประการที่สาม ภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าหรือบริการบางอย่างซึ่งได้รับประโยชน์เป็นพิเศษจากกิจการของรัฐบาล (Benefit Based Excise) ซึ่งโดยหลักของการจัดเก็บภาษีถือว่า สินค้าใดได้รับประโยชน์จากกิจการใดซึ่งรัฐเป็นผู้ให้บริการ ผู้ผลิตก็ควรเสียค่าบริการเป็นการชดเชยให้แก่รัฐ เพราะถ้าปราศจากบริการเหล่านี้แล้วธุรกิจอาจจะดำรงอยู่ไม่ได้ เพราะสินค้าอาจจะไม่มีประโยชน์แก่การบริโภค ฉะนั้นรัฐควรจะได้รับส่วนแบ่งจากผลประโยชน์ที่ผู้ผลิตได้รับบ้างเพื่อนำมาซ่อมแซมหรือปรับปรุงบริการให้ดีขึ้น กรณีตัวอย่าง เช่น น้ำมัน และผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม เป็นต้น[4]

ประการที่สี่ ภาษีสรรพสามิตเบ็ดเตล็ด (Miscellaneous Excises) ซึ่งโดยหลักการแล้วรัฐจะใช้เป็นเครื่องมือของรัฐในทางเศรษฐกิจเพื่อแทรกแซงในทางเศรษฐกิจ เช่น ในช่วงสงครามรัฐอาจเก็บภาษีจากสินค้าบางอย่างเพื่อให้ประชาชนลดการบริโภคลง เป็นต้น[5]

แนวคิดข้างต้นนี้สะท้อนให้เห็นว่า รัฐมีหลักคิดในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของประชาชน เช่น กรณีของสินค้าฟุ่มเฟือย รัฐมีนโยบายจะให้ประชาชนใช้จ่ายเงินเท่าที่จำเป็น ฉะนั้น หากสินค้าใดเกินความจำเป็นในการบริโภค เพื่อมิให้ประชาชนบริโภคมากจนเกินไปรัฐจึงจัดเก็บภาษีเพื่อให้ประชาชนลดการบริโภคลงมา หรือกรณีของสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพอย่างสุรา หากประชาชนบริโภคมากย่อมไม่ดีต่อสุขภาพของประชาชน รัฐจึงมีนโยบายจัดเก็บภาษีสุราทำให้ราคาสุราเพิ่มขึ้นกระทบต่อความสามารถในการซื้อสุราบริโภคของประชาชน เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม หลักการข้างต้นนั้นในปัจจุบันบางหลักการได้มีทิศทางที่เปลี่ยนแปลงไปได้เช่นกัน เช่น กรณีของภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากสินค้าหรือบริการบางอย่างซึ่งได้รับประโยชน์เป็นพิเศษจากกิจการของรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บจากน้ำมันนั้น ในปัจจุบันแนวคิดเบื้องหลังได้มีความพยายามเปลี่ยนไปพิจารณาในแง่ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมแทน ซึ่งหากน้ำมันที่ใช้เป็นน้ำมันที่ดีต่อสิ่งแวดล้อมก็จะถูกเก็บภาษีในอัตราที่ถูกกว่า เป็นต้น

ทว่า รัฐบาลจะตัดสินใจว่าจะใช้หลักใดในการคิดอัตราภาษีนั้น จะเห็นได้ว่า หลักนั้นก็ยึดโยงอยู่กับนโยบายของรัฐบาลนั้น ๆ โดยพิจารณาว่าสินค้าหรือบริการที่จัดเก็บภาษีนั้นมีลักษณะอย่างไร จะเป็นสินค้าฟุ่มเฟือยหรือไม่ หรือจะเป็นสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพหรือไม่ การพิจารณาว่า สินค้าควรเป็นแบบใดขึ้นกับว่า รัฐนั้นมีแนวคิดเป็นคุณพ่อรู้ดีมากน้อยเพียงใด

รัฐแบบคุณพ่อรู้ดีคืออะไร

รัฐแบบคุณพ่อรู้ดี (Father Knows Best State) หรือรัฐพี่เลี้ยง (Nanny State) เป็นคำที่ใช้เรียกรัฐหรือรัฐบาลที่มีนโยบายแบบปิตาธิปไตย (Paternalism; ซึ่งเป็นคนละความหมายกับชายเป็นใหญ่ (Patriarchy)) ซึ่งรัฐเข้ามาจัดการกับความต้องการของประชาชนหรือเข้ามาตัดสินใจแทนประชาชนในบางเรื่อง โดยเชื่อว่า รัฐมีความเข้าใจต่อความต้องการมากกว่าตัวประชาชนเอง โดยรัฐพิจารณาแล้วว่า สิ่งใดหรือเรื่องใดดีและเหมาะสมกับประชาชน เรื่องใดไม่เหมาะสมกับประชาชน และเพื่อหลีกเลี่ยงผลกระทบที่ไม่พึงปรารถนาที่จะเกิดขึ้นกับประชาชนเองนั้น

การเข้าแทรกแซงความต้องการของประชาชนหรือเข้ามาตัดสินใจแทนประชาชนนั้นรัฐสามารถทำได้ในหลายลักษณะโดยไล่ระดับตั้งแต่ความเข้มงวดมากไปจนถึงความเข้มงวดน้อย เช่น รัฐมีนโยบายไม่สนับสนุนให้ประชาชนดื่มเครื่องดื่มแอลกอฮอล์เพื่อรักษาสุขภาพของประชาชน กรณีที่มีความเข้มงวดมากนั้นรัฐอาจห้ามมิให้มีการจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ตลอดพื้นที่ของรัฐนั้นเลยก็ได้ หรือหากรัฐมีความเข้มงวดน้อยอาจจะใช้วิธีคิดภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในอัตราที่สูงเพื่อรักษาสุขภาพของประชาชนให้ดื่มเครื่องดื่มแอลกอฮลอ์ให้น้อยลง เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ปัญหาของรัฐแบบคุณพ่อรู้ดีก็คือ ในบางกรณีรัฐอาจจะล่วงล้ำเข้าไปในพื้นที่การตัดสินใจส่วนบุคคลของประชาชนมากเกินไป เช่น ในกรณีของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ประเทศไทย นอกจากจะจัดเก็บภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์แล้ว รัฐบาลไทยภายใต้คณะรัฐประหารได้ตราพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. 2551 เพื่อแทรกแซงการตัดสินใจบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของประชาชน เช่น ในการรับโฆษณา และการเลือกซื้อตามวันเวลาที่ต้องการ เป็นต้น ปัญหาของรัฐแบบคุณพ่อรู้ดีคือ รัฐมีความสามารถและมีศีลธรรมมากกว่าพอที่จะเข้าใจประชาชนทุกคนและตอบสนองความต้องการของประชาชนทุกคนได้มากเพียงใด

กล่าวโดยสรุป ภาษีสรรพสามิตมิได้ทำหน้าที่แต่เพียงการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลเท่านั้น แต่ภาษีสรรพสามิตยังทำหน้าที่อื่น ๆ ของรัฐในการแทรกแซงทางเศรษฐกิจหรือในทางสังคม ผ่านกลไกของภาษีเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของประชาชน

เชิงอรรถ

[1] พรปวีณ์ ใจกันทา,  “มีอะไรเปลี่ยนแปลงในพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560” สืบค้นเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2563, จาก http://www.fpo.go.th/main/getattachment/General-information-public-service/Tax-Policy-Journal/9631/Tax-Journal-Edition-2-Vol-6-Sep-2018.pdf.aspx.

[2] วีรวรรณ พูลพิพัฒน์, “ปัญหาในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตของประเทศไทย,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาบัญชีมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), น. 3.

[3] เพิ่งอ้าง, น. 4.

[4] เพิ่งอ้าง, น. 5.

[5] เพิ่งอ้าง, น. 6.

ความตกลงสมบูรณ์แบบและปัญหาข้าว

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

แม้ประเทศไทยจะไม่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลกมากนักเมื่อเทียบกับบางประเทศ แต่สันติภาพของประเทศไทยนั้นก็มีราคาแพงไม่ต่างจากประเทศอื่น ๆ ที่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลกครั้งที่ 2  ผลของสงครามก่อให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจกับประเทศไทยเช่นกัน โดยในบทความที่ผ่านมา ผู้เขียนได้กล่าวถึงปัญหาเงินเฟ้อ และปัญหาขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคไปแล้ว ในบทความนี้ผู้เขียนจะเล่าถึงปัญหาข้าว ซึ่งเป็นผลพวงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มีต่อประเทศไทย ปัญหาข้าวนี้เป็นปัญหาสำคัญและสร้างผลพลอยได้ที่เป็นพิษแก่คนบางกลุ่มในประเทศไทย

การสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2

การสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นมาจากแนวรบทางตะวันตกเมื่อกองทัพของฝ่ายสัมพันธมิตรสามารถเข้าบุกยึดเบอร์ลินได้ในวันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2487  ทว่า ในแนวรบทางตะวันออก สงครามหาเอเชียบูรพา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังดำเนินต่อไปโดยกองทัพของสหรัฐอเมริกาสามารถตอบโต้และขับไล่กองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นออกจากพื้นที่ต่าง ๆ จนกระทั่งในวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ. 2488 บรรดาประเทศผู้นำฝ่ายสัมพันธมิตรได้จัดการประชุมเพื่อเสนอข้อเรียกร้องยุติสงครามกับจักรวรรดิญี่ปุ่น ซึ่งเน้นย้ำถึงความจำเป็นที่จักรวรรดิญี่ปุ่นที่จะต้องยอมแพ้อย่างไม่มีเงื่อนไข แต่ในท้ายที่สุดจักรวรรดิญี่ปุ่นก็ปฏิเสธข้อเสนอดังกล่าว จนนำไปสู่การตัดสินใจของสหรัฐอเมริกาในการทิ้งระเบิดปรมาณู 2 ลูก บนแผ่นดินญี่ปุ่นที่ฮิโรชิมาและนะงะซะกิ ในวันที่ 6 และ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2488 จากนั้นสมเด็จพระจักรพรรดิฮิโรฮิโตะมีพระราชดำรัสทางวิทยุ แพร่สัญญาณไปทั่วจักรวรรดิโดยประกาศว่า ญี่ปุ่นยอมจำนนต่อฝ่ายสัมพันธมิตรอย่างไม่มีเงื่อนไขในวันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2488

ในส่วนของประเทศไทยเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงปรีดี พนมยงค์ ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ลงนามใน “ประกาศสันติภาพ” ว่า

“การประกาศสงครามกับสหรัฐอเมริกาและบริเตนใหญ่เป็นโมฆะ ไม่ผูกพันประชาชนชาวไทย เพราะการประกาศสงครามดังกล่าวเป็นการกระทำอันผิดจากเจตจำนงของประชาชนชาวไทย และฝ่าฝืนขืนขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายบ้านเมือง ประชาชนชาวไทยทั้งภายในและภายนอกประเทศ ซึ่งอยู่นฐานะที่จะช่วยเหลือสนับสนุนสหประชาชาติผู้รักที่จะให้มีสันติภาพในโลกนี้ ได้กระทำการทุกวิถีทางที่จะช่วยเหลือสหประชาชาติ ดังที่สหประชาชาติส่วนมากย่อมทราบอยู่แล้ว ทั้งนี้เป็นการแสดงเจตจำนงของประชาชนชาวไทยอีกครั้งหนึ่ง ที่ไม่เห็นด้วยต่อการประกาศสงคราม และการกระทำอันเป็นปฏิปักษ์ต่อสหประชาชาติดังกล่าวมาแล้ว… ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในพระปรมาภิไธยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว จึงขอประกาศโดยเปิดเผยแทนประชาชนชาวไทยว่า การประกาศสงครามต่อสหรัฐอเมริกาและบริเตนใหญ่ เป็นโมฆะไม่ผูกพันประชาชนชาวไทย ในส่วนที่เกี่ยวกับสหประชาชาติ ประเทศไทยได้ตัดสินใจที่จะให้กลับคืนมาซึ่งสัมพันธไมตรีอันดีอันเคยมีมากับสหประชาชาติในการสถาปนาเสถียรภาพในโลกนี้…”[1]

ประเทศไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ไม่ได้มีสถานะเป็นผู้ชนะหรือผู้แพ้สงครามแต่อย่างใด[2] อย่างไรก็ตาม การประกาศสันติภาพนับเป็นการแสดงจุดยืนของประเทศไทยถึงเจตนาที่ไม่ต้องการจะประกาศสงครามกับอังกฤษ (สหราชอาณาจักร) และสหรัฐอเมริกาแต่แรก และถือได้ว่า การประกาศสันติภาพเป็นจุดสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ในประเทศไทยอย่างแท้จริง เนื่องจากเหตุการณ์ดังกล่าวนั้นนำไปสู่การทำเจรจายุติสงครามและการทำสนธิสัญญาสันติภาพ (ความตกลงสมบูรณ์แบบ) ระหว่างประเทศสัมพันธมิตรและประเทศไทยต่อไป

การเจรจายุติสงครามและการทำความตกลงสมบูรณ์แบบ

การเจรจายุติสงครามและการทำความตกลงสมบูรณ์แบบนั้น เกิดจากการที่ประเทศไทยได้เจรจาและทำสนธิสัญญากับอังกฤษเป็นประเทศแรก สาเหตุมาจากในทางนิตินัยประเทศไทยย่อมถูกนับว่าเป็นฝ่ายอักษะด้วย เพราะได้ยินยอมให้ญี่ปุ่นใช้ดินแดนในการโจมตีมลายูและสิงคโปร์ และยังได้เข้าเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่นประกาศสงครามกับอังกฤษและสหรัฐอเมริกา แต่เมื่อสงครามสิ้นสุดลงประเทศไทยไม่ได้มีสถานะเป็นผู้แพ้สงคราม และถูกจัดการเช่นเดียวกับผู้แพ้สงครามคือ จักรวรรดิญี่ปุ่น แต่ในทัศนะคติของประเทศสัมพันธมิตรต่อประเทศไทยนั้นมีลักษณะที่แตกต่างกันไป

ในสายตาของอังกฤษถือว่า ประเทศไทยเป็นศัตรู โดยพิจารณาได้จากแถลงการณ์ของนายเออร์เนอสต์ เบวิน รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศอังกฤษขณะนั้นว่า “…รัฐบาลอังกฤษรับรู้ในการที่ขบวนเสรีไทยต่อต้านญี่ปุ่นได้ให้ความช่วยเหลือ แต่จะลบล้างการที่ไทยได้ประกาศสงครามต่ออังกฤษซ้ำยังรับเอาดินแดนของอังกฤษไปจากมือญี่ปุ่น หรือไม่ประการใดนั้น ต้องดูเจตนารมณ์ของไทยต่อไปในการรับรองทหารฝ่ายอังกฤษที่จะเข้าไปในประเทศไทย…”[3]

ท่าทีของประเทศอังกฤษชัดเจนมากขึ้นเมื่อในเดือนกันยายน พ.ศ. 2488 ผู้แทนของอังกฤษได้ขอให้รัฐบาลไทยส่งคณะผู้แทนไปเจรจาทำสัญญาทางทหารกับรัฐบาลอังกฤษที่เกาะลังกา

โดยอังกฤษได้เสนอความตกลงจำนวน 21 ข้อ และภาคผนวก A และ B ให้กับรัฐบาลไทย  อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขในความตกลงจำนวน 21 ข้อ มีเนื้อหาที่จะทำลายเอกราชและอธิปไตยของไทยทันที โดยข้อเสนอดังกล่าวมุ่งควบคุมกิจการของประเทศไทยทั้งในด้านการเมือง การทหาร และเศรษฐกิจ ซึ่งคณะผู้แทนไม่ได้ตกลง และนำเรื่องดังกล่าวกลับมาให้รัฐบาลพิจารณาตัดสินใจ

ความพยายามในการเจรจาระหว่างรัฐบาลไทยกับอังกฤษดำเนินไปอย่างยากลำบาก แม้จะมีความพยายามของสหรัฐอเมริกาช่วยเหลือไทยอยู่บ้างเป็นระยะ แต่ท่าทางของผู้แทนรัฐบาลอังกฤษที่มีต่อประเทศไทย ไม่อาจทำให้การเจรจาสามารถผ่อนปรนลงได้เลย  ในท้ายที่สุดประเทศไทยจึงยินยอมลงนามในความตกลงกับอังกฤษโดยคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีผลดีมากกว่าผลเสีย

ผลของความตกลงสมบูรณ์แบบนั้นส่งผลกับประเทศไทยในหลายด้าน แต่ในด้านเศรษฐกิจที่ส่งผลมากที่สุดคือความตกลงในข้อ 14 ซึ่งกำหนดว่า “รัฐบาลไทยรับว่า โดยเร็วที่สุดที่พอจะกระทำได้ โดยเอาข้าวไว้ให้เพียงพอแก่ความต้องการภายในของไทยแล้ว จะจัดให้มีข้าวสาร ณ กรุงเทพฯ โดยไม่คิดมูลค่า เพื่อให้องค์การที่รัฐบาลแห่งสหราชอาณาจักรจะได้แจ้งให้ทราบนั้นใช้ประโยชน์ได้เป็นปริมาณเท่ากับข้าวส่วนที่เหลือซึ่งสะสมไว้และมีอยู่ในประเทศไทย ณ บัดนี้ แต่ไม่เกินหนึ่งกับกึ่งล้านตันเป็นอย่างมาก หรือจะตกลงกันให้เป็นข้าวเปลือกหรือข้าวกล้องในปริมาณอันมีค่าเท่ากันก็ได้…”[4]

ความตกลงสมบูรณ์แบบกับปัญหาข้าว

ผลของความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ ซึ่งทำให้ประเทศไทยมีพันธะที่จะต้องส่งข้าวจำนวน 1.5 ล้านตันให้กับองค์การสหประชาชาชาตินั้น (ซึ่งเป็นองค์การที่อังกฤษกำหนดไว้ในภายหลัง)​ สร้างปัญหาทางเศรษฐกิจให้กับประเทศไทยเป็นอย่างมาก เพราะในขณะนั้นข้าวเป็นสินค้าส่งออกสำคัญของประเทศไทย โดยมูลค่าของข้าวในเวลานั้นตันละประมาณ 28 ปอนด์ (1 ปอนด์เท่ากับ 60 บาท) คิดเป็นเงิน 2,520 ล้านบาท[5] ซึ่งปริมาณข้าว 1.5 ล้านตันนั้นเทียบได้กับข้าวที่ประเทศไทยส่งออกในรอบ 1 ปี และคิดเป็นมูลค่าได้เท่ากับร้อยละ 50 ของรายได้ทั้งหมดจากการส่งออกไปขายยังต่างประเทศของไทย[6]

การที่ประเทศไทยจะดำเนินการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติโดยไม่มีมูลค่าตามความตกลงสมบูรณ์แบบได้นั้นไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะเท่ากับว่ารัฐบาลไทยไม่เพียงแต่มีภาระในการจัดหาข้าวตามความตกลงดังกล่าว แต่รัฐบาลยังจำเป็นต้องแบกรับต้นทุนในการซื้อข้าวนั้นเอาไว้เองทั้งหมดเช่นกัน สภาวะเศรษฐกิจของไทยในขณะนั้นก็ย่ำแย่ เพื่อให้รัฐบาลสามารถดำเนินการได้ตามเงื่อนไขที่ได้ตกลงไว้ในความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ รัฐบาลจึงได้จัดตั้งสำนักงานข้าวเป็นหน่วยงานที่รัฐบาลตั้งขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาข้าวส่งออกนอกประเทศโดยตรง อยู่ในสังกัดของกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ผูกขาดการส่งข้าวออกกไปจำหน่ายนอกประเทศแต่ผู้เดียว[7]

นอกจากนี้ เพื่อให้รัฐบาลสามารถซื้อข้าวได้ในราคาถูกอันเป็นการประหยัดเงิน รัฐบาลจึงต้องกดราคาข้าวในประเทศให้ต่ำกว่าราคาตลาด โดยใช้อำนาจกฎหมายในการแทรกแซงกลไกราคาข้าวเป็นเหตุให้รัฐบาลตราพระราชบัญญัติสำรวจและห้ามกักกันข้าว พ.ศ. 2489 เพื่อควบคุมการขนย้ายข้าวออกนอกเขตและป้องกันการกักตุนข้าว เพื่อไม่ให้เกิดการกักตุนและเคลื่อนย้ายข้าวอันจะทำให้เกิดอุปสรรคในการปฏิบัติตามพันธกรณี และรัฐบาลยังได้ตราพระราชบัญญัติการค้าข้าว พ.ศ. 2489 เข้ามาควบคุมเกี่ยวกับผู้ประกอบการค้าข้าว การซื้อขายข้าว การเปลี่ยนแปลงสภาพข้าว และการกำหนดราคาสูงสุดของข้าว

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐบาลจะได้พยายามกดราคาข้าวให้ต่ำกว่าราคาตลาดแล้ว ทำให้เอกชนไม่อยากขายข้าวให้กับรัฐบาล เพราะเอกชนสามารถขายข้าวได้ในราคาดีกว่าในตลาดมืด ทำให้ข้าวทะลักออกไปขายยังตลาดมืดเป็นจำนวนมาก และรัฐบาลก็ประสบปัญหาไม่สามารถจัดซื้อข้าวเพื่อส่งให้กับสหประชาชาติได้ตามพันธกรณี

รัฐบาลของควง อภัยวงศ์[8] ในขณะนั้นจึงดำเนินการหาวิถีทางเจรจาหาลู่ทางแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น จนในที่สุดเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ก็ได้ตกลงให้เปลี่ยนจากการส่งข้าวโดยไม่คิดมูลค่าเป็นการขอซื้อข้าว โดยลดจำนวนลงเหลือเพียง 1.2 ล้านตัน และกำหนดราคาข้าวเพิ่มสูงขึ้นเป็น 12 ปอนด์ 10 ชิลลิง ต่อตัน และจ่ายค่าพรีเมียมอีกตันละ 3 ปอนด์ สำหรับที่ส่งออกในเดือนพฤษภาคม ส่วนที่ส่งออกระหว่างวันที่ 1-15 มิถุนายน จะได้ค่าพรีเมียมตันละ 1 ปอนด์ 10 ชิลลิง[9] แต่ราคาที่กำหนดไว้ก็ยังต่ำกว่าราคาท้องตลาด ราคาข้าวในตลาดสิงคโปร์ในขณะนั้นสูงถึง 600 ปอนด์ต่อตัน ทำให้เอกชนไม่ต้องการขายข้าวให้กับรัฐบาล แต่ต้องการกักตุนเอาไว้เพื่อส่งออกไปขายในต่างประเทศซึ่งได้ราคาที่ดีกว่า ในท้ายที่สุดจึงต้องเพิ่มราคาข้าวกันอีกครั้งหนึ่งในวันที่ 28 สิงหาคม พ.ศ. 2490 เป็นตันละ 33 ปอนด์ 6 ชิลลิง 8 เพนนี พร้อมกับได้ยกเลิกคณะกรรมการผสมข้าวไทย และตั้งคณะกรรมการอาหารฉุกเฉินระหว่างประเทศเพื่อพิจารณาว่าประเทศใดสมควรได้รับข้าวจากประเทศไทย และคณะกรรมการประสานงานส่งข้าวขึ้นมาเพื่อปฏิบัติหน้าที่ส่งข้าวให้ประเทศที่ได้รับการจัดสรร[10]

ผลพลอยได้จากปัญหาข้าวและความยากจนของชาวนา

พันธกรณีในการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติได้สิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2492 โดยประเทศไทยได้ส่งข้าวเกินจำนวนที่ต้องการจัดสรร ผลพลอยได้ที่ประเทศไทยได้รับจากการแก้ไขปัญหานี้ ก็คือ การจัดตั้งสำนักงานข้าวขึ้นมาทำให้รัฐบาลเข้ามามีบทบาทในการค้าขายข้าวระหว่างประเทศ แม้รัฐบาลจะได้เจรจาเพื่อแก้ไขความตกลงสมูบรณ์ได้โดยไม่ต้องส่งมอบข้าวให้กับสหประชาชาติโดยไม่คิดราคาแล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ยังคงใช้สำนักงานข้าวในการผูกขาดการค้าข้าวต่อไป แต่ได้เปลี่ยนบทบาทจากการเป็นเครื่องมือในการลดภาระด้านรายจ่ายของรัฐบาลมาเป็นเครื่องมือในการหารายได้ให้กับรัฐบาล เพราะสำนักงานข้าวจะทำหน้าที่เก็บภาษีจากการส่งออกข้าว และยังประกอบการค้าเองอีกด้วย

โดยปรากฏว่า ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2491–2498 สำนักงานข้าวทำรายได้ประมาณร้อยละ 15 ของงบประมาณรายได้ทั้งหมด และหากรวมภาษีส่งออกข้าวด้วยแล้วจะเป็นร้อยละ 25 ของงบประมาณรายได้ทั้งหมด[11]  อย่างไรก็ตาม การที่สำนักงานข้าวมีอำนาจในการผูกขาดการค้าข้าวกับต่างประเทศได้นั้น ทำให้สำนักงานข้าวมีอำนาจในการกำหนดราคาข้าวได้ด้วยตนเอง จึงสามารถกำหนดราคาข้าวให้ต่ำกว่าตลาดโลกได้[12]

ผลกระทบของการกำหนดราคาข้าวให้ต่ำกว่าราคาตลาดโลกนั้น สร้างผลกระทบต่อชาวนาเป็นอย่างมาก เพราะชาวนาคือผู้รับภาระจากการกดราคาข้าวที่แท้จริง กล่าวคือ เมื่อสำนักงานข้าวกดราคาข้าวลงต่ำกว่าราคาตลาดโลกส่งผลให้ราคาข้าวที่รัฐบาลรับซื้อจากพ่อค้าคนกลางลดลงไปด้วยเช่นกัน ท้ายที่สุดพ่อค้าคนกลางก็ผลักภาระนี้ไปให้แก่ชาวนา

การที่ราคาข้าวต่ำลงนี้เป็นการซ้ำเติมฐานะที่ยากจนของรัฐบาล โดยในปี พ.ศ. 2496 กระทรวงเกษตรได้ทำการสำรวจสถานะทางเศรษฐกิจของชาวนา ปรากฏว่าชาวนามีหนี้สินเฉลี่ยทุกภาคประมาณร้อยละ 20.69 ของครัวเรือน ส่วนครอบครัวของชาวนาที่ไม่มีหนี้สินอีกประมาณร้อยละ 79.31 ก็มีรายได้แค่เพียงพอแก่การดำรงชีวิตเท่านั้น[13]

ปัญหาดังกล่าวได้รับการยืนยันจากรายงานของจอห์น แคสเซโม (John Kassamo) เจ้าหน้าที่ขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization) ซึ่งสรุปได้ว่า ชาวนามีพื้นที่การทำนาเฉลี่ยครอบครัวละ 25 ไร่ ชาวนาทำนาของตนเองประมาณร้อยล 87 พื้นที่เก็บเกี่ยวประมาณร้อยละ 78.84 ของพื้นที่ทำนา ในแต่ละปีชาวนามีรายได้เฉลี่ยครอบครัวละ 2,149 บาท ต่อปี ต้องใช้ในการบริโภค 1,776 บาท ส่วนที่เหลือต้องใช้ในการทำพิธีการตามความเชื่อ และซื้อสินค้าอื่นๆ เป็นผลให้ชาวนามีหนี้สินประมาณร้อยละ 26.9 ของครอบครัวชาวนาทั้งหมดและหนี้เฉลี่ยของครอบครัวที่เป็นหนี้ประมาณครอบครัวละ 421 บาท[14]

ผลพลอยได้สงครามโลกครั้งที่ 2 ที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้ตั้งใจนี้ซ้ำเติมความยากจนของชาวนาเป็นอย่างมาก แม้เวลาจะผ่านไป ภาพของชาวนายากลำบากที่เคยถูกกล่าวไว้ในรายงานการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน ในช่วงปี พ.ศ. 2473 ยังคงดำรงอยู่เป็นเช่นนั้นมาจนถึงปัจจุบัน และย้ำเตือนให้นึกถึงความพยายามของปรีดี พนมยงค์ ในการแก้ไขปัญหานั้นในเค้าโครงการเศรษฐกิจ

เชิงอรรถ

[1] ราชกิจจานุเบกษา ตอนที่ 44 เล่ม 62 วันที่ 16 สิงหาคม 2488.

[2] สำหรับสาเหตุที่ประเทศไทยไม่ถูกปฏิบัติเช่นเดียวกันกับประเทศผู้แพ้สงครามนั้นมีข้อถกเถียงในทางวิชาการพอสมควรว่าเป็นเพราะเหตุใด ในส่วนที่ปรากฏในคำประกาศอิสรภาพของปรีดี พนมยงค์นั้น เป็นการอธิบายในแง่ของการแสดงเจตนารมณ์ประกาศสงครามของประเทศไทยนั้นไม่สมบูรณ์ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายบ้านเมืองกำหนดไว้ ผู้สนใจสามารถศึกษาเพิ่มเติมได้จาก ปรีดี พนมยงค์, โมฆสงคราม : บันทึกสัจจะประวัติศาสตร์ที่ยังไม่เคยเปิดเผยของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ : มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2558). และศิลปวัฒนธรรม, “ข้อเท็จจริงที่ทำให้ไทย “ไม่แพ้” ในสงครามโลกครั้งที่ 2 ไม่ใช่เพราะไทย เพราะนโยบายสหรัฐ?,” เข้าถึงเมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2563, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_22833.

[3] สมบูรณ์ ศิริประชัย, “ปฐมลิขิตว่าด้วยบันทึกของป๋วย อึ๊งภากรณ์,” ใน อัตชีวประวัติ : ทหารชั่วคราว, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2559), น. 205.

[4] เอกสารอัดสำเนาแถลงการณ์เรื่องการยกเลิกสถานะสงครามระหว่างประเทศไทยกับบริเตนใหญ่, กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ.

[5] สมบูรณ์ ศิริประชัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3 , น. 209.

[6] ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504,” ใน เศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2553), น. 288.

[7] สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488–2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น. 97.

[8] ปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรถึงข้อความตอนหนึ่งว่า “…ส่วนการเจรจาให้ซื้อข้าวทั้งหมดนั้น รัฐบาลเมื่อครั้งท่านควงก็ได้เจรจาไว้แล้ว…”; สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 18/2489 (สามัญ), น.16.

[9] ธารทอง ทองสวัสดิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, น. 291.

[10] เพิ่งอ้าง.

[11] อัมมาร์ สยามวาลา, ข้าวในเศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2552), น. 167-168.

[12] กรมบัญชีกลาง กระทวงการคลัง, รายงานเงินรายได้รายจ่ายแห่งราชอาณาจักรไทย ประจำปี พุทธศักราช 2488 – 2498, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์สหกรณ์ขายส่ง, 2505), น. 383; อ้างถึงใน สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488 – 2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น.163.

[13] เพิ่งอ้าง, น. 164.

[14] เพิ่งอ้าง, น. 164-165.