ป้ายกำกับ: งบประมาณแผ่นดิน

เมื่อสวัสดิการไทยเป็นได้แค่เพียงบทบัญญัติในกระดาษ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงปีที่ผ่านมา “รัฐสวัสดิการ” หรือ “สวัสดิการสังคม” นั้น เป็นประเด็นที่ถูกหยิบยกขึ้นมาพูดถึงเป็นจำนวนมาก และเป็นโจทย์สำคัญของประเทศไทยท่ามกลางการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด 19 ที่ได้สะท้อนปัญหาการเข้าถึงสวัสดิการต่างๆ ทั้งการเข้าถึงสวัสดิการในการรักษาพยาบาล การว่างงาน เบี้ยยังชีพของคนชรา และการศึกษา และทำให้เกิดการตั้งคำถามถึง ระบบสวัสดิการของประเทศไทยนั้นมีอยู่อย่างไร และรัฐได้รับรองสิทธิในสวัสดิการไทยเอาไว้อย่างไร

เนื่องในเดือนของการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรก 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ผู้เขียนจะขอนำเสนอประเด็นสิทธิสวัสดิการที่รับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน ซึ่งมีความเปลี่ยนแปลงไปจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ รวมถึงในความเป็นจริงสิทธิดังกล่าวนั้นถูกละเลยจากรัฐบาลให้มีสถานะเป็นเพียงการอนุเคราะห์

รัฐสวัสดิการคืออะไร

“รัฐสวัสดิการ” (Welfare State) เป็นไอเดียเกี่ยวกับรัฐที่เข้ามาทำหน้าที่ทางสังคมเพื่อประกัน “ความมั่นคงและสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับประชาชน” เพื่อให้ประชาชนบรรลุวัตถุประสงค์ในการใช้สิทธิและเสรีภาพของบุคคลได้อย่างเต็มที่

บทบาทของรัฐในลักษณะดังกล่าวจึงไม่เพียงแต่รัฐรับประกันสิทธิขั้นพื้นฐานและเสรีภาพของบุคคล โดยรัฐใช้มาตรการทางกฎหมาย การเมือง และทรัพยากรเพื่อคลายความตึงเครียดทางสังคมและทำให้เกิดความเท่าเทียมกันท่ามกลางความแตกต่างทางสังคม (ในระดับหนึ่ง)[1]

ความเท่าเทียมในลักษณะดังกล่าวนี้ไม่ใช่การอุปมาประหนึ่งผู้มีเงิน หรือ ทรัพย์สินจะใช้ช่องทางพิเศษกว่าเพื่อหลีกเลี่ยงความยากลำบาก อุปมาประหนึ่งคนรวยก็ไปเสียเงินขึ้นทางด่วน คนรายได้น้อยก็ใช้เส้นทางข้างล่าง (แบบที่นายกรัฐมนตรีกล่าวไว้) แต่หมายถึงการที่รัฐเข้ามาส่งเสริมมนุษย์ทุกคนภายในรัฐให้เข้าถึงโอกาสพื้นฐานอย่างเท่าเทียมกัน อุปมาเสมือนการทำให้ทุกๆ คนสามารถใช้ประโยชน์จากถนนที่มีคุณภาพได้อย่างเท่าเทียมกันไม่ว่าจะเป็นผู้มั่งมีหรือยากจน

สิทธิสวัสดิการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

“รัฐธรรมนูญ” นอกจากจะมีสถานะเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมืองต่างๆ แล้ว “รัฐธรรมนูญ” ยังเป็นตราสารที่แสดงความผูกพันระหว่างรัฐกับประชาชนภายในรัฐผ่านบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ หน้าที่ของรัฐ และแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ (การรับรองหน้าที่ของรัฐและแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้นเป็นสิ่งที่พึ่งปรากฏในรัฐธรรมนูญเมื่อไม่นานมานี้ – อ่านเพิ่มเติม เศรษฐกิจรัฐธรรมนูญ: พลวัตของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในทางเศรษฐกิจ) กล่าวเฉพาะในแง่ของสิทธิสวัสดิการนั้นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันรับรองไว้ให้กับประชาชนนั้นอาจจำแนกออกได้เป็น 3 กลุ่ม

กลุ่มที่ 1 สิทธิสวัสดิการด้านสาธารณสุขและการแพทย์ นั้นให้ความสำคัญกับการเข้าถึงบริการสาธารณสุขพื้นฐาน และสำหรับผู้ยากไร้มีสิทธิไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการได้รับบริการ โดยสามารถแบ่งสิทธิสวัสดิการด้านสาธารณสุขและการแพทย์ออกเป็นสิทธิย่อยๆ ได้ดังนี้

  • สิทธิได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐอย่างทั่วถึง และเสริมสร้างให้ประชาชนมีความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรค การรักษาพยาบาล และการฟื้นฟูสุขภาพ (มาตรา 47 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 55 วรรคสอง)
  • สิทธิได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายสำหรับผู้ยากไร้ (มาตรา 47 วรรคสอง)
  • สิทธิได้รับบริการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย (มาตรา 47 วรรคสาม)
  • สิทธิของมารดาในการได้รับความคุ้มครองและช่วยเหลือระหว่างก่อนและหลังการคลอดบุตร (มาตรา 48 วรรคหนึ่ง)

กลุ่มที่ 2 สิทธิสวัสดิการในการเจริญเติบโตและปัจจัยในการดำรงชีพ นั้นให้ความสำคัญปัจจัยที่จำเป็นในการดำรงชีพในด้านต่างๆ

  • สิทธิในการได้รับความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐสำหรับผู้สูงอายุเกินหกสิบปีและไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ หรือบุคคลผู้ยากไร้ (มาตรา 48 วรรคสอง)
  • สิทธิในการได้รับการจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน และจัดให้มีการเรียกเก็บค่าบริการโดยไม่เป็นภาระเกินสมควร (มาตรา 56 วรรคหนึ่ง และวรรคสาม)
  • สิทธิในการได้รับการส่งเสริมให้ทำงานอย่างเหมาะสมกับศักยภาพและวัย การคุ้มครองแรงงาน สุขอนามัยในการทำงาน สวัสดิการ และการประกันรายได้ (มาตรา 74 วรรคหนึ่ง)

กลุ่มที่ 3 สิทธิสวัสดิการในการได้รับการศึกษา

  • สิทธิในการได้รับการศึกษาเป็นเวลา 12 ปี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับอย่างมีคุณภาพ (มาตรา 54 วรรคหนึ่ง)
  • สิทธิในการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้ารับการศึกษาภาคบังคับ (มาตรา 54 วรรคสอง)
  • สิทธิในการได้รับการศึกษาตามความต้องการในระบบต่างๆ รวมทั้งส่งเสริมให้มีการเรียนรู้ตลอดชีวิต (มาตรา 54 วรรคสาม)
  • สิทธิในการได้รับการช่วยเหลือแก่ผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์และค่าใช้จ่ายในการศึกษา (มาตรา 54 วรรคห้า)

สิทธิสวัสดิการทั้งสามกลุ่มข้างต้นนั้นเป็นเพียงกรอบของสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้  ทว่า ในทางปฏิบัติการใช้สิทธิและการเข้าถึงสิทธิสวัสดิการต่างๆ ที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ให้กับประชาชนจำเป็นต้องอาศัยบทบัญญัติตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติในการบังคับให้เป็นไปตามสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เป็นจริงขึ้นมา

ความเปลี่ยนแปลงในสิทธิสวัสดิการในความเป็นจริง

ถ้าพิจารณาเฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเท่านั้น อาจจะดูเหมือนสิทธิสวัสดิการที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้นั้นดูจะเป็นสิ่งที่ดีและมีการสนับสนุนประชาชนในการใช้สิทธิสวัสดิการ  ทว่า หากพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญย้อนหลังไปยังบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 แล้ว จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิสวัสดิการของประเทศไทยนั้นมีการลดคุณภาพลงไปจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยสร้างเงื่อนไขในการเข้าถึงสิทธิสวัสดิการทำให้สิทธิสวัสดิการกลายมาเป็นการสงเคราะห์มากกว่าจะอยู่ในฐานะสิทธิที่บุคคลจะเรียกร้องต่อรัฐให้ปฏิบัติตามเพื่อคุ้มครองสิทธิของบุคคลและสนับสนุนการใช้ชีวิตของบุคคลอย่างเสมอภาคกัน

ตัวอย่างของสิทธิสวัสดิการที่เปลี่ยนแปลงไปภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และเด่นชัดที่สุดมี 3 เรื่อง คือ สิทธิสวัสดิการทางการศึกษา โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่ผู้ยิ่งใหญ่ในบ้านเมืองบางคนกล่าวว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ออกแบบมาเพื่อพวกเขาเหล่านั้นกลับได้ลิดรอนสิทธิสวัสดิการลง

สิทธิสวัสดิการทางการศึกษา ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ 2550 นั้นได้รับรองสิทธิในการได้รับสวัสดิการทางการศึกษาจากรัฐเป็นเวลา 12 ปี จากรัฐจน สำเร็จการศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งก็คือ ตั้งแต่ชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 ถึงมัธยมศึกษาปีที่ 6 (ป.1 – ม.6) แต่เมื่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ประกาศใช้ได้มีการลดสวัสดิการทางการศึกษาลงจนถึงแค่การศึกษาภาคบังคับ ซึ่งก็คือ มัธยมศึกษาปีที่ 3 (ม.3)[2] ซึ่งแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะได้รวมเอาการศึกษาก่อนวัยเรียนเข้ามา (ชั้นอนุบาล)[3] เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการจัดสวัสดิการของรัฐ แต่บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวก็เป็นการลดสิทธิสวัสดิการที่ประชาชนพึ่งจะมีและเคยมีตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ที่รับรองให้บุคคลต้องได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐาน

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ยังพอมีความดีอยู่บ้างในบางเรื่อง เช่น การเพิ่มเติมสิทธิในการได้รับเบี้ยยังชีพสำหรับบุคคลผู้ยากไร้ ซึ่งเป็นการให้สิทธิเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 ได้ประกันสิทธิของผู้สูงอายุเกิน 60 ปี และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ (ทว่า เรื่องนี้เป็นปัญหาในทางปฏิบัติแล้วว่าสิทธิดังกล่าวนั้นใช้ได้จริงมากเพียงใด เมื่อบรรดาเบี้ยยังชีพที่รัฐบาลให้นั้นต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำเมื่อเฉลี่ยเป็นรายวันแล้ว เบี้ยยังชีพย่อมไม่เพียงพอจะใช้แก่การดำรงชีวิต) หรือการจัดตั้งกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาขึ้นมา เพื่อขยายโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาและสนับสนุนการเข้าถึงการศึกษาสำหรับประชาชน[4]

การใช้จ่ายของรัฐบาลไทยในช่วงปีที่ผ่านมาเกี่ยวกับสวัสดิการ

นอกเหนือไปจากลักษณะของบทบัญญัติที่อาจลดทอนสิทธิสวัสดิการของประชาชนแล้ว สาระสำคัญของสิทธิสวัสดิการก็คือ บรรดาสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้นั้นจะทำได้มากน้อยเพียงใด ซึ่งสิ่งนี้ย่อมเชื่อมโยงมาสู่ประเด็นสำคัญคือ เรื่องงบประมาณที่จะใช้ในการจัดสวัสดิการสังคม เพราะงบประมาณคือเครื่องการันตีความมั่นคงของสวัสดิการสังคม

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันการจัดทำสวัสดิการของรัฐไทยนั้นกระจายไปตามส่วนกรมหรือกระทรวงที่เกี่ยวข้องไม่ได้มีลักษณะรวมศูนย์ ทำให้ภาพของงบประมาณไทยนั้นกระจัดกระจายกันและไม่มีข้อมูลที่จะสามารถสรุปภาพรวมของงบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการ แต่หากพิจารณาในเชิงการจัดสรรงบประมาณเราก็อาจจะพอเห็นแนวโน้มการให้ความสำคัญเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการได้ ดังนี้

เมื่อสำรวจเกี่ยวกับงบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการสังคม อาจจะกล่าวไม่ได้ว่าประเทศไทยไม่มีงบประมาณสำหรับใช้ในการจัดสวัสดิการสังคม แต่อาจจะกล่าวได้ว่าประเทศไทยมีการให้ความสำคัญกับการจัดงบประมาณเพื่อใช้ในการจัดสวัสดิการสังคมไม่ถูกจุด เช่น หากเราลดงบประมาณที่ใช้ในการเกณฑ์ทหารและการดูแลทหารเกณฑ์ โดยการตัดการเกณฑ์ทหารทิ้งไป และนำงบประมาณดังกล่าวมาใช้ในการจัดสวัสดิการแทน หรือ การนำเงินงบประมาณของกองทัพบกมาใช้ในการจัดสวัสดิการเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงของมนุษย์แทน

สิ่งนี้อาจจะเป็นการใช้งบประมาณถูกจุดมากกว่า เป็นต้น ซึ่งหากไม่แก้ให้ตรงจุดสภาพของการใช้งบประมาณไทยก็อาจจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริงจัง งบประมาณที่จ่ายไปก็จะกลายเป็นเพียงการสงเคราะห์และไม่สามารถรับรองความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นได้จริง ซึ่งทำให้มนุษย์อยู่ในสภาวะของความไม่แน่นอน

นอกจากนี้ จากการสำรวจของ เครือข่ายรัฐสวัสดิการเพื่อความเท่าเทียมและเป็นธรรม (We Fair) ซึ่งได้ทำการตรวจสอบและยื่นหนังสือต่อกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎรเกี่ยวกับการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 ว่าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ของประเทศที่เผชิญมรสุมทางเศรษฐกิจจากไวรัสโควิด 19 ซึ่งสภาพดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าสถานะสวัสดิการสังคมของไทยไม่ได้อยู่ในฐานของสิทธิอย่างแท้จริง หากแต่เป็นการปรับเปลี่ยนตามความพึงพอใจของผู้มีอำนาจนตัดสินใจ

ภาพเปรียบเทียบงบสวัสดิการลดลง

ที่มา: ประชาไท, ‘’ (ประชาไท, 6 สิงหาคม 2564) <https://prachatai.com/journal/2021/06/93419> สืบค้นเมื่อ 8 ธันวาคม 2564.

หากสภาพของสวัสดิการอยู่ในฐานของสิทธิสวัสดิการจริงๆ ตามที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ สิ่งสำคัญที่สุดคือ การเกิดความตระหนักขึ้นในสังคมว่าสิทธิสวัสดิการนั้นจำเป็นแค่ไหน ซึ่งจะนำมาสู่การสร้างหลักประกันว่าในทางงบประมาณสวัสดิการสังคมควรจะเป็นการใช้จ่ายที่คงที่ (ไม่ก็เพิ่มขึ้น) มากกว่าการปรับลดตามความพึงพอใจของผู้มีอำนาจ ซึ่งทำให้สถานะของสิทธิสวัสดิการไม่มั่นคง

เชิงอรรถ

[1] อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ, รัฐสวัสดิการกับสังคมประชาธิปไตย (กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ แปล, มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย 2562), 29.

[2] พระราชบัญญัติการศึกษาภาคบังคับ พ.ศ. 2545 มาตรา 3.

[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54 วรรคหนึ่ง.

[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54 วรรคหก.

มหากาพย์งบประมาณรายจ่ายงบกลาง: วิธีคิดและมุมมองต่อความเหมาะสม

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ช่วงเดือนสิงหาคมจนถึงกันยายนนั้นเป็นช่วงเทศกาลพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งต้องตราให้แล้วเสร็จก่อนวันที่ 1 ตุลาคมของทุกปีอันเป็นวันเริ่มต้นปีงบประมาณ ซึ่งในช่วงดังกล่าวมักมีสีสันเป็นพิเศษดังจะได้เห็นนักการเมืองในสภาทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านออกมาพูดเรื่องงบประมาณหรือนักวิชาการน้อยใหญ่ต่างก็ออกมาให้ความเห็นถึงแผนการใช้จ่ายงบประมาณที่รัฐบาลได้เสนอมาพร้อมกับร่างพระราชบัญญัติ อย่างไรก็ตาม ในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมาไม่มีข่าวอะไรจะดังเท่ากับการเห็นต่างกันระหว่างพรรคร่วมฝ่ายค้านเกี่ยวกับการจัดสรรงบประมาณประจำปี

ชนวนความขัดแย้ง

สาเหตุของชนวนความขัดแย้งนั้นมาจากการแปรญัตติตัดลดงบประมาณรายจ่ายโดยการโยกงบประมาณที่ตัดลดมาไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นในการแก้ไขปัญหาการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 การแปรญัตติเพื่อตัดลดงบประมาณรายจ่ายมาไว้เป็นงบกลางนั้นเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ตามกรอบกฎหมายที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎเกณฑ์ระดับพระราชบัญญัติต่างๆ ดังนั้น ในแง่ของความชอบด้วยกฎหมายนั้นย่อไม่มีปัญหาแต่ประการใด  อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่กลายเป็นเรื่องร้อนแรงระหว่างพรรคร่วมฝ่ายค้านทั้งสองฝ่ายก็คือ วิธีคิดและความเหมาะสมของการโยกงบประมาณจำนวนดังกล่าวมาไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ซึ่งเกิดขึ้นในวงกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2565 (ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ 2565) เนื่องจากกรรมาธิการพรรคร่วมฝ่ายค้านระหว่างพรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกลมีความคิดเห็นที่แตกต่างกันในประเด็นดังกล่าว

จากการสรุปของสำนักงานข่าวออนไลน์บีบีซีไทยได้สรุปประเด็นความคิดเห็นแตกต่างกันโดยฝ่ายหนึ่งให้เหตุผลว่า การนำงบประมาณที่ตัดลดไว้ไปเพิ่มในงบกลางเพื่อบรรเทาเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 และการใช้จ่ายงบกลางมีระเบียบการใช้เงินรองรับ ไม่สามารถใช้เงินนอกวัตถุประสงค์หรือใช้โดยปราศจากการตรวจสอบได้ ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งมองว่า การจ่ายโยกงบประมาณที่ตัดลดไปเป็นงบประมาณกลางเป็นการตีเช็คเปล่าให้อิสระกับรัฐบาลในการบริหารจัดการงบประมาณ แต่ควรนำงบประมาณจำนวนดังกล่าวไปเพิ่มให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา และกองทุนอื่นๆ ที่มีส่วนช่วยในการแบ่งเบาภาระของประชาชนในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19[1]

อย่างไรก็ตาม ในทางการเมืองประเด็นเหล่านี้ยังเป็นสิ่งที่พอจะถกเถียงได้ในเรื่องความเหมาะสม และผลสุดท้ายก็คงเป็นไปตามเจตนารมณ์ทางการเมืองที่แสดงออกผ่านการลงมติของรัฐสภาของบรรดาผู้แทนปวงชนชาวไทย (ซึ่งรวมถึงสมาชิกวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง) แต่ในทางวิชาการต่อประเด็นดังกล่าวในทางหลักวิชาย่อมอาจจะมีความเห็นแตกต่างไปจากในทางการเมือง หากประเทศไทยต้องการส่งเสริมให้เกิดหลักการทางงบประมาณที่ดี

หลักการทางการคลังและการงบประมาณ

ในประเทศที่ปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (รวมถึงประเทศที่แอบอ้าง) จะมอบอำนาจสูงสุดทางการคลังให้เป็นการตัดสินใจของรัฐสภาในฐานะผู้แทนปวงชนชาวไทยในการพิจารณาให้ความเห็นชอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีของฝ่ายรัฐบาล บรรดางบประมาณรายจ่ายทั้งหลายจึงต้องได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาและตราขึ้นในรูปแบบของพระราชบัญญัติ ซึ่งรวมถึงงบประมาณกลางที่เป็นชนวนเหตุในครั้งนี้ด้วย

ในทางหลักการของกฎหมายการคลังและการงบประมาณนั้นกำหนดเอาไว้อย่างชัดเจนว่า การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินจะต้องเป็นไปอย่างเฉพาะเจาะจง (The principle of specificity) หลักการนี้ได้รับการยอมรับเป็นการทั่วไปในประเทศเสรีประชาธิปไตยต่างๆ เพื่อควบคุมและกำหนดการใช้จ่ายของรัฐบาล โดยกำหนดให้พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีจะต้องกำหนดรายการจ่ายเป็นการเฉพาะเจาะจงว่าจะนำไปใช้ในเรื่องใด โครงสร้างงบประมาณยิ่งย่อยลงไปยิ่งต้องมีการเฉพาะเจาะจงรายละเอียดเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ในการใช้จ่าย เพื่อให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบการใช้จ่ายและการดำเนินงานของรัฐบาลได้[2]

อย่างไรก็ตาม เพื่อไม่ให้การใช้จ่ายงบประมาณมีลักษณะที่กระด้างมากจนเกินไปหรือไม่สามารถยืดหยุ่นได้ตามสถานการณ์บ้านเมืองจนกลายเป็นอุปสรรคในการบริหารประเทศ ในกรณีที่เหตุผลและความจำเป็นหลักการดังกล่าวก็สามารถยกเว้นได้หากไม่สามารถจัดสรรงบประมาณลงไปตามรายการดังกล่าวได้ก็สามารถจัดสรรไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายงบกลางที่แยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของแต่ละหน่วยงาน ซึ่งหลักการดังกล่าวได้รับการรับรองเอาไว้ในมาตรา 22 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561[3] ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดแนวทางปฏิบัติในการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐ โดยส่วนมากการจัดสรรงบประมาณใดไว้เป็นงบประมาณงบกลางมักจะเกิดจากการที่ไม่สามารถระบุได้ว่าหน่วยของรัฐใดจะเป็นหน่วยรับงบประมาณ เช่น ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ หรือเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ และเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เป็นต้น[4] ซึ่งเป็นเงินก้อนจำนวนหนึ่งที่กันเอาไว้เพื่อการใช้จ่ายสำหรับการบริหารงานทั่วไปของรัฐ (เงินสวัสดิการข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐที่ปฏิบัติงานให้กับรัฐ) หรือเป็นเงินในลักษณะเดียวกับเงินติดกระเป๋าในกรณีสถานการณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็น ซึ่งโดยลักษณะของงบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นไม่สามารถระบุรายละเอียดหรือแผนของการใช้จ่าย และหน่วยรับงบประมาณลงไปได้อย่างชัดเจนผิดกับงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ โดยลักษณะของเงินงบประมาณรายจ่ายงบกลางดังกล่าวรัฐสภาทำได้แต่เพียงการอนุมัติกรอบวงเงินของการใช้จ่ายเท่านั้น แต่ไม่อาจทราบรายละเอียดของการใช้จ่ายได้เลยจนกว่าจะมีการใช้จ่ายจริงเกิดขึ้นว่า งบประมาณดังกล่าวได้ใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใดโดยหน่วยงานใด การใช้จ่ายงบประมาณงบกลางจึงเป็นการปล่อยให้ฝ่ายรัฐบาลใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวตามดุลพินิจของตน ดังคำที่คนทั่วไปเรียกกันว่า “ตีเช็คเปล่า”

เมื่อพิจารณาลักษณะของงบประมาณรายจ่ายงบกลางแล้วจะเห็นได้ว่า งบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้นมีข้อดีคือ การสร้างความคล่องตัวในการบริหารราชการแผ่นดินโดยเฉพาะในกรณีที่ต้องรับมือกับสถานการณ์ที่ไม่อาจคาดหมายได้ แต่ก็ต้องยอมรับว่างบประมาณดังกล่าวมีความสุ่มเสี่ยงในการใช้งบประมาณของรัฐบาลอีกทั้งในแง่ของการตรวจสอบโดยรัฐสภาก็จะถูกตัดขาดออกไปเนื่องจากถูกจำกัดด้วยการอนุมัติเพียงแต่กรอบวงเงินเท่านั้น และแม้จะเป็นที่แน่นอนว่าการเบิกจ่ายเงินงบประมาณงบกลางนั้นจะมีระเบียบและขั้นตอนกำหนดไว้ในการเบิกจ่ายทั้งปรากฏตามระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พ.ศ. 2562 โดยเข้ามาควบคุมการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น แต่ก็เป็นลักษณะทั่วไปของกฎหมายไทยที่มีปัญหาในการตีความว่า “ความจำเป็นเร่งด่วน” ซึ่งเป็นเหตุในการใช้จ่ายนั้นคืออะไร ประกอบกับการตั้งวงเงินงบประมาณรายจ่ายงบกลางเอาไว้เป็นจำนวนมากสำหรับเรื่องที่รัฐบาลก็รู้อยู่แล้วว่าจะมีปัญหาอยู่แล้วและปัญหานั้นยังดำเนินต่อไปก็เป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะแปลกประหลาดพอสมควร เช่น การตั้งงบประมาณไว้กับเรื่องภัยพิบัติที่เกิดขึ้นซ้ำๆ หรือสถานการณ์การระบาดโควิด-19 ที่รัฐบาลก็น่าจะเห็นได้ว่ายังคงดำเนินต่อไปเป็นแน่แท้ เป็นต้น

ในมุมมองทางวิชาการว่าด้วยความเหมาะสม

ในทางทฤษฎีงบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นงบที่มีความจำเป็นต่อการบริหารประเทศ แต่ในขณะเดียวกันก็ปฏิเสธข้อเสียของงบประมาณดังกล่าวไม่ได้ การกำหนดรายการงบประมาณรายจ่ายงบกลางไว้เป็นจำนวนมากๆ หรือทำให้งบประมาณส่วนดังกล่าวกลายเป็นถังรวมจากการตัดลดงบประมาณอาจจะเป็นแนวคิดที่ไม่เหมาะสม เพราะโดยสภาพงบประมาณรายจ่ายงบกลางควรจะมีเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เพราะหากเงินซึ่งสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้นไม่เพียงพอ รัฐบาลอาจดำเนินการตามวิธีการที่บรรดากฎหมายการคลังและการงบประมาณรับรองเอาไว้ก็ได้ เช่น ตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง (1) ของพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 กำหนดให้รายการจ่ายที่มีการอนุญาตให้จ่ายเงินได้แล้วตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ แต่เงินที่ตั้งไว้มีจำนวนไม่พอจ่ายและพฤติการณ์เกิดขึ้นให้มีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว ให้สามารถจ่ายเงินจากบัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ 2 ได้ เป็นต้น

นอกจากนี้ ที่ผ่านมาพฤติกรรมของรัฐบาลก็มีความพยายามที่จะโอนเงินงบประมาณจากรายการต่างๆ มาเพิ่มเติมไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางในรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นเพิ่มมากขึ้นดังแสดงตามตารางการโอนงบประมาณในช่วงปีงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 – 2561 ซึ่งทำให้รัฐบาลสามารถใช้ดุลพินิจในการบริหารจัดการเงินงบประมาณดังกล่าวโดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาในฐานะผู้แทนของปวงชนชาวไทย ประกอบกับช่องว่างของการเบิกจ่ายเงินงบประมาณรายการนี้ที่มีอยู่ตามได้กล่าวมาในข้างต้นนั้น

ตารางแสดงการโอนงบประมาณในช่วงปีงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2558 – 2561

ลำดับปีงบประมาณจำนวนที่โอน (หน่วย:บาท)หมายเหตุ
1.งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 256388,452,597,900โดยที่รายการสำรองจ่ายฯ ที่ตั้งไว้จำนวน 96,000,000,000 บาท ไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาการระบาดโควิด-19[5]
2.งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 256110,000,000,000โดยที่เป็นการสมควรโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2561 ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่น เป็นบางรายการมาตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายสำหรับงบกลาง[6]
3.งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 256011,866,512,300โดยที่เป็นการสมควรโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2560 ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่น เป็นบางรายการมาตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายสำหรับงบกลาง[7]
4.งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 255921,885,555,000โดยที่เป็นการสมควรโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่น เป็นบางรายการมาตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายสำหรับงบกลาง[8]
5.งบประมาณประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 7,917,077,700โดยที่เป็นการสมควรโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2558 ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่น เป็นบางรายการมาตั้งไว้เป็นงบประมาณรายจ่ายสำหรับงบกลาง[9]
ที่มา:  ผู้เขียน.

ในท้ายที่สุดแล้วต่อประเด็นที่ถกเถียงกันนั้นผู้เขียนมีความเห็นว่าการตัดลดงบประมาณไปเพื่อโดยนำไปไว้ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ตามรัฐธรรมนูญและกฎเกณฑ์ระดับพระราชบัญญัติต่างๆ หากแต่การตัดลดงบประมาณไปเพิ่มไว้ในงบประมาณรายจ่ายประเภทงบกลางมากเกินไปนั้นอาจจะไม่ส่งเสริมหลักการงบประมาณที่ดี เพราะเท่ากับสนับสนุนให้รัฐบาลสามารถใช้ดุลพินิจในการใช้จ่ายงบประมาณโดยละเลยต่อความเห็นชอบหรือการตรวจสอบของรัฐสภาตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ  นอกจากนี้ การแก้ไขปัญหาการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 นั้นก็เป็นที่ชัดเจนว่าหน่วยงานใดบ้างจะเป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถเป็นหน่วยรับงบประมาณได้ และหน่วยงานใดบ้างที่ไม่เป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งสามารถเจาะจงลงไปในเป็นรายการและรายละเอียดของการใช้งบประมาณได้ โดยรัฐบาลสามารถตั้งงบประมาณรายจ่ายให้เพียงพอต่อการใช้งานเพื่อแก้ไขปัญหาสถานการณ์โควิด-19 ซึ่งก็คงไม่มีพรรคการเมืองใดจะคัดค้านการดำเนินการในเรื่องนี้เพราเห็นแก่ประโยชน์ของชาติ ซึ่งลักษณะดังกล่าวนั้นจะเป็นผลดีต่อการแก้ไขปัญหาของประเทศและสร้างความโปร่งใสให้กับกระบวนการงบประมาณแผ่นดินและสอดคล้องกับวินัยทางการคลัง

อย่างไรก็ตาม หากกรรมาธิการวิสามัญพิจารณานร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ 2565 ยังมีความกังวลว่างบประมาณดังกล่าวจะไม่เพียงพอต่อการแก้ไขปัญหาสถานการณ์การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ก็อาจจะตัดลบงบบางส่วนเอาไว้ในรายการงบประมาณรายจ่ายงบกลางโดยระบุให้ชัดเจนถึงวัตถุประสงค์ แต่เงินจำนวนดังกล่าวก็ไม่ควรมากจนเกินไป เพราะในท้ายที่สุดแล้วรัฐบาลยังมีหนทางอื่นที่จะสามารถแก้ไขสถานการณ์ที่งบประมาณจำนวนดังกล่าวไม่เพียงพอ

[1] สุปรียา แก้วละเอียด, กฎหมายการคลัง: ภาคงบประมาณแผ่นดิน (วิญญูชน 2563), 240.

[2] “งบ 65 : เพื่อไทย-ก้าวไกล ขบเหลี่ยมปม “ตีเช็คเปล่า” 1.6 หมื่นล้านให้ พล.อ. ประยุทธ์” (BBC News ไทย, 4 สิงหาคม 2564)<https://www.bbc.com/thai/thailand-58087459> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

[3] พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561, มาตรา 22  งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ให้ตั้งได้เฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลและความจำเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง.

[4] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561, มาตรา 15 งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้เพื่อจัดสรรให้แก่หน่วยรับงบประมาณใช้จ่าย โดยแยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ และให้มีรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นด้วย.

[5] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2563 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2563/A/057/T_0001.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

[6] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2561 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2561/A/056/1.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

[7] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2560 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/053/1.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

[8] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2559/A/055/1.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

[9] โปรดดู หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2558 <http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2558/A/091/1.PDF> สืบค้นเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2564.

งบประมาณแผ่นดินกับการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาล

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

สถานการณ์การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 สะท้อนภาพของระบบสวัสดิการโดยรวมของสังคมไทยว่าอยู่ในขั้นวิกฤตโดยเฉพาะด้านสาธารณสุข (ซึ่งแม้ประเทศไทยจะโชคดีที่มีบุคลากรทางการแพทย์ที่มีความเก่งกาจ) เหตุที่เป็นเช่นนี้ ก็เพราะว่าตลอดระยะเวลาที่ผ่านมารัฐสวัสดิการนั้น เป็นแต่เพียงแนวคิดเท่านั้น แต่ไม่เคยถูกนำมาปรับใช้อย่างจริงจังในฐานะนโยบายของรัฐบาล 

ซึ่งส่วนหนึ่งก็อาจจะเพราะความไม่ตระหนักของรัฐบาลต่อการยกระดับคุณภาพชีวิตมนุษย์  ดังนั้น การแก้ไขปัญหาของรัฐบาลจึงเลือกแก้ไขปัญหาเรื่องการเข้าไม่ถึงสวัสดิการ ความยากจน หรือการแก้ไขสภาวะความเป็นอยู่ของประชาชนในลักษณะการสงเคราะห์มากกว่า โดยให้ผู้รับการสงเคราะห์พิสูจน์ความยากจนเฉพาะบุคคล ซึ่งเหตุผลหนึ่งที่รัฐบาลอาจเลือกใช้วิธีการนี้ ก็เพราะว่าเป็นการประหยัดงบประมาณและเป็นการลงทุนที่ต่ำกว่าการจัดบริการสาธารณะพื้นฐานหรือการจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า

คำถามสำคัญของบทความนี้ จึงมีอยู่ว่าต้นทุนที่ใช้ในการจัดสวัสดิการของสังคมไทยนั้นเยอะจริงหรือไม่ โดยในบทความนี้จะทำการสำรวจงบประมาณรายจ่ายประจำปีในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการของประเทศไทย โดยเฉพาะสิทธิสวัสดิการการรักษาพยาบาล

ภาพของสวัสดิการที่ไม่เป็นรูปเป็นร่าง

ปัญหาของการพิจารณางบประมาณที่เรานำมาใช้ในการจัดสวัสดิการของประชาชนนั้น มีความยากในการทำความเข้าใจ เนื่องจากโครงสร้างรัฐไทยนั้นซับซ้อน รัฐบาลนิยมการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการเมื่อมีปัญหาใหม่หนึ่งอย่างจะแก้ปัญหาด้วยการเพิ่มหน่วยงานใหม่เข้าไปเพื่อให้หน่วยงานนั้นสามารถรับงบประมาณไปดำเนินการตามภารกิจที่รัฐต้องการจะแก้ไข

สภาพดังกล่าวจึงทำให้ในการศึกษางบประมาณที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการอาจจะต้องพิจารณาจากงบประมาณที่กระจายอยู่ตามแหล่งต่างๆ ประกอบกัน 

ในกรณีนี้จะพิจารณางบประมาณรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 แล้ว[1] ซึ่งเมื่อพิจารณาเฉพาะสวัสดิการที่เกี่ยวกับการรักษาพยาบาลนั้น ในปีงบประมาณ 2563 ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลของประเทศไทย อาจจะแบ่งเงินได้ออกเป็น 3 ส่วน คือ ‘กองทุนประกันสังคม’ ‘กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ’ (บัตรทอง) และ ‘สิทธิสวัสดิการข้าราชการ’ ดังแสดงตามตารางข้างท้ายนี้

ตารางแสดงค่าใช้จ่ายสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาล 

ประเภทสิทธิสวัสดิการจำนวนผู้ใช้สิทธิสวัสดิการจำนวนงบประมาณ
สิทธิสวัสดิการข้าราชการ6,000,000 คน*71,200,000,000 บาท[2]
สิทธิประกันสังคม**16,990,000 คน[3]66,655,443,000 บาท[4]
สิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ48,264,000 คน[5]190,366,000,000 บาท[6]

*หมายเหตุ: ดร.เดชรัต สุขกำเนิด ได้เคยประเมินไว้ว่า หากรวมข้าราชการและครอบครัวแล้วจะมีประมาณ 6 ล้านคน ในปี พ.ศ. 2561[7] ซึ่งหากคิดเฉพาะจำนวนข้าราชการสามัญภายใต้การดูแลของสำนักงาน ก.พ. นั้น จะมีจำนวนข้าราชการประมาณ 427,453 คน ยังไม่รวมข้าราชการทหาร ข้าราชการพลเรือนกลาโหม ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการตุลาการ และข้าราชการในสังกัดองค์กรอิสระและสำนักงานขององค์กรตุลาการ[8]

**หมายเหตุ: จำนวนเงินดังกล่าวนั้น เฉพาะงบประมาณที่ภาครัฐจ่ายสมทบเข้าไปเท่านั้นไม่รวมถึงเงินสมทบจากลูกจ้าง และ นายจ้างตามกฎหมายประกันสังคม

ที่มา: ผู้เขียน.

หากพิจารณาเปรียบเทียบงบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการการรักษาพยาบาลทั้ง 3 ประเภทเปรียบเทียบกันแล้ว จะเห็นได้ว่าสิทธิสวัสดิการข้าราชการนั้นมีจำนวนผู้ใช้งานน้อยกว่า (แม้ว่าในกรณีผู้มีสิทธิสวัสดิการข้าราชการ มีผู้ใช้สิทธิถึงประมาณ 6 ล้านคน) สิทธิประกันสังคมซึ่งมีผู้ใช้แรงงาน และมีสัดส่วนประมาณ 1 ใน 3 ของงบประมาณสิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ตัวเลขข้างต้นนั้นแสดงให้เห็นสภาพของระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลของประเทศไทยนั้นเงินจำนวนมาก

ปัญหาของงบประมาณที่กระจัดกระจาย

ด้วยเหตุที่งบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลทั้ง 3 แหล่งนั้นกระจัดกระจายอยู่กับหน่วยงานแตกต่างกันเนื่องมาจากสถานะของผู้ใช้สิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาลที่แตกต่างกัน ทั้งๆ ที่เป้าหมายของสิทธิสวัสดิทั้ง 3 ประเภทนั้น มีวัตถุประสงค์เดียวกันคือ เพื่อใช้รักษาพยาบาลเช่นเดียวกัน การแบ่งงบออกเป็น 3 ส่วนเพื่อใช้ในวัตถุประสงค์เดียวกัน จึงเป็นการสิ้นเปลืองในเชิงบริหารจัดการ

ไม่เพียงแต่การสิ้นเปลืองจากการบริหารจัดการเท่านั้น แต่การแบ่งสรรงบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการออกเป็นประเภทของสิทธิในการรักษาพยาบาลทั้ง 3 ประเภทข้างต้นนั้น ทำให้ไม่เห็นภาพรวมของงบประมาณทั้งหมดที่ต้องใช้ในการจัดสวัสดิการ ซึ่งอาจจะทำให้เกิดความเข้าใจผิดว่างบประมาณที่ใช้ในจัดสวัสดิการนั้นเป็นเงินจำนวนมหาศาล ทั้งที่ความเป็นจริงแล้ว เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนระหว่างกลุ่มผู้มีสิทธิทั้ง 3 ประเภทข้างต้น กลุ่มสิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาตินั้น มีจำนวนมากกว่ากึ่งหนึ่งของประชากรไทย แต่กลับได้งบประมาณในสัดส่วนที่มาก

ในทางตรงกันข้าม เมื่อเฉลี่ยงบประมาณในอัตราเหมาจ่ายเป็นรายหัวแล้ว จะตกเป็นเงินคนละประมาณ 3,600 บาทเท่านั้นต่อปี[9] ซึ่งหากในความเป็นจริงรัฐบาลรวมงบประมาณทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกันจะได้เงินจำนวน 328,221,443,000 บาท ซึ่งจะสามารถนำไปจัดสรรได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า เพราะโดยธรรมชาติของระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลนั้น อาศัยการเฉลี่ยความเสี่ยงที่คนๆ หนึ่งจะเจ็บป่วย  

ฉะนั้น การรวมเงินงบประมาณทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกันนั้นจะทำให้อัตราเหมาจ่ายเป็นรายหัวนั้นเพิ่มมากขึ้น และลดความซ้ำซ้อนกันของฐานผู้มีสิทธิได้รับสวัสดิการด้วย เนื่องจากทุกคนได้รับสิทธิสวัสดิการขั้นพื้นฐานในการรักษาพยาบาลในลักษณะเดียวกัน

การปรับลดงบประมาณบางประเภทเพื่อเพิ่มให้กับสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาล

แม้ว่าหากรวมสิทธิสวัสดิการทั้ง 3 ประเภทเข้าด้วยกันแล้ว จะได้เงินจำนวนมากถึง 328,221,443,000 บาท แต่ในอนาคตสังคมไทยกำลังปรับตัวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ และแนวโน้มค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับการรักษาพยาบาลนั้น ต้องเพิ่มขึ้นแน่นอน การปรับงบประมาณบางประเภทเพื่อเพิ่มให้กับสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาลจึงอาจเป็นสิ่งที่จำเป็น

ในปัจจุบัน งบประมาณที่ใช้ในการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลนั้น ได้รับความสำคัญน้อยมาก เมื่อเทียบกับงบประมาณแผ่นดินที่ใช้ไปกับกิจกรรมอื่นๆ ซึ่งเกิดมากจากความไม่ชัดเจนของรายการงบประมาณภายใต้ยุทธศาสตร์ต่างๆ โดยบางรายการนั้น ก็มีลักษณะซ้ำซ้อนกันเพียงแต่อยู่คนละหน่วยงาน ทำให้เกิดการใช้งบประมาณไปอย่างสูญเปล่า เช่น งบประมาณในส่วนของสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ตามแผนงานยุทธศาสตร์เสริมสร้างความมั่นคงของสถาบันหลักของชาติ โครงการที่ 1 โครงการพิทักษ์รักษาการถวายพระเกียรติการปฏิบัติตามพระราชประสงค์และการเทิดทูนสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นเงินงบประมาณ 21,7054,000 บาท โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริม เทิดทูน และเผยแพร่ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์และพระราชกรณียกิจ 

รวมทั้งพิทักษ์และป้องกันสถาบันพระมหากษัตริย์[10] คิดเป็น 1 ใน 3 ของงบประมาณที่ใช้ในการจัดสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาลของข้าราชหรือเงินอุดหนุนสิทธิประกันสังคม ซึ่งรายจ่ายในรายการดังกล่าวอาจจะซ้ำซ้อนกับแผนงานพื้นฐานด้านความมั่นคง ผลผลิตที่ 2 การสนับสนุนการถวายความปลอดภัย การถวายพระเกียรติ และปฏิบัติตามพระราชประสงค์ ซึ่งใช้งบประมาณจำนวน 1,210,154,300 บาท โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อถวายความปลอดภัย ถวายพระเกียรติ และปฏิบัติตามพระราชประสงค์[11] เป็นต้น

ในอนาคตหากกระบวนการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีดำเนินการไปโดยเคร่งครัดและให้ความสำคัญกับการเบิกจ่ายงบประมาณที่อาจจะซ้ำซ้อนกันในลักษณะดังกล่าวได้แล้ว นอกจากจะสร้างความโปร่งใสให้กับกระบวนการงบประมาณ การโยกรายจ่ายซ้ำซ้อนและไม่จำเป็นออกไปจะทำให้สามารถนำเงินจำนวนดังกล่าวมาใช้เพื่อให้เกิดการจัดสวัสดิการรักษาพยาบาลได้อย่างไรก็ตาม ในท้ายที่สุด โจทย์สำคัญที่สุดของการจัดทำสวัสดิการในสังคมไทยก็คือ โจทย์ทางด้านการเมือง ในเมื่อประเทศไทยรัฐบาลไม่เคยนำแนวคิดเรื่องสวัสดิการเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายของรัฐบาลอย่างจริงจัง การเกิดขึ้นของสวัสดิการสังคมหรือรัฐสวัสดิการจึงยังคงเป็นเพียงแค่ความฝันต่อไป

เชิงอรรถ

[1] เนื่องจากสถิติข้อมูลของปีงบประมาณ 2563 หน่วยงานของรัฐได้เปิดเผยข้อมูลแล้วจึงสะดวกต่อการศึกษามากกว่าปีงบประมาณ 2564 ซึ่งยังไม่สิ้นสุดปีงบประมาณ.

[2] พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2563, มาตรา 6 (4) และสำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตาม พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563, เล่มที่ 1, (กรุงเทพฯ: สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, 2562), น. 4.

[3] สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563, เล่มที่ 9, (กรุงเทพฯ: สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, 2562), น. 470.

[4] เพิ่งอ้าง.

[5] สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, “รายงานการสร้างระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ งบประมาณ 2563,” สืบค้นเมื่อวันที่ 30 เมษายน 2564, จาก https://www.nhso.go.th/operating_results/47.

[6] เพิ่งอ้าง.

[7] ข่าวสด, “นักวิชาการ เผยข้อมูล งบสวัสดิการ เทียบประชาชน 53 ล้านคน กับข้าราชการ 6 ล้านคน อึ้งห่างกันถึงแสนล้าน,” สืบค้นเมื่อวันที่ 30 เมษายน 2564, จาก https://www.khaosod.co.th/special-stories/news_1561205.

[8] สำนักงาน ก.พ., “กำลังคนภาครัฐ 2562: ข้าราชการพลเรือนสามัญ,” สืบค้นเมื่อวันที่ 30 เมษายน 2564, จาก https://www.ocsc.go.th/sites/default/files/document/thai-gov-manpower-2562-o.pdf.

[9] สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 46.

[10] สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563, เล่มที่ 1, (กรุงเทพฯ: สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, 2562), น. 591.

[11] เพิ่งอ้าง, น. 586.

กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินภายหลังการอภิวัฒน์สยาม 2475

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความที่แล้วผู้เขียนได้เล่าถึง การจัดทำงบประมาณครั้งแรก ภายหลังการอภิวัฒน์สยาม 2475 ซึ่งเน้นไปที่ความเปลี่ยนแปลงหลักการผู้มีอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณที่เปลี่ยนจากพระมหากษัตริย์มาสู่สภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน ในบทความนี้ผู้เขียนจะได้ลงรายละเอียดในเชิงกระบวนการจัดทำงบประมาณ ซึ่งสะท้อนหลักการที่ให้ความสำคัญต่อประโยชน์ของราษฎรที่แตกต่างกัน อันเป็นผลมาจากการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน “ก่อน” การอภิวัฒน์สยาม พ.ศ. 2475

ก่อนการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ประเทศสยามหรือประเทศไทยในขณะนั้น ได้มีกระบวนการจัดทำงบประมาณแบบสมัยใหม่บ้างแล้ว โดยปรากฏความตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456  อย่างไรก็ตาม ในเวลานั้นกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินยังไม่ได้เป็นวาระสาธารณะ การจัดทำงบประมาณแผ่นดินจำกัดอยู่ในวงแคบและเฉพาะบุคคลชั้นนำในราชสำนักเท่านั้น

กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 เริ่มต้นจากให้เจ้ากระทรวงทบวงการทั้งปวงทำงบประมาณรายได้และรายจ่ายแผ่นดินตามลักษณะและแบบที่กระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนดไว้ และให้ยื่นต่อกระทรวงพระคลังมหาสมบัติอย่างน้อยก่อนวันที่ 10 เดือนพฤศจิกายนของแต่ละปี เพื่อให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติตรวจสอบรวมยอดรายได้และรายจ่ายแล้ว จึงให้เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติทำรายงานชี้แจงนำทูลเกล้าฯ ถวาย ซึ่งเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 10 มีนาคมในปีนั้น เพื่อให้พระราชทานพระราชดำริในที่ประชุมเสนาบดี และมีพระบรมราชานุญาตต่อไป

เมื่อสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว กระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะดำเนินการย่อรายการในงบประมาณแผ่นดินในส่วนรายรับและรายจ่ายเพื่อนำไปตราเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณแผ่นดินประจำปีและประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา ในส่วนของงบประมาณที่ได้รับพระบรมราชนุญาตให้ตั้งเบิกจ่ายในกระทรวงใดก็จะได้มีการส่งสำเนางบประมาณไปยังกระทรวงนั้นๆ และห้ามมิให้มีการเบิกจ่ายผิดไปจากงบประมาณนั้นเว้นแต่จะได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาต

กระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน “ภายหลัง” การอภิวัฒน์สยาม พ.ศ. 2475

เมื่อเกิดการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย โดยพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ซึ่งเคยมีมาแต่เดิมมาจำกัดเอาไว้ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยจึงจำกัดลงมาเพียงเท่าที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้กำหนดเอาไว้ ซึ่งภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ได้กำหนดว่า “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้”[1]

กล่าวเฉพาะในเรื่องทางงบประมาณภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนี้ได้กำหนดว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี ท่านว่าต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ…”[2] ซึ่งการจะตราพระราชบัญญัติได้นั้นจะต้องตราขึ้นเป็นกฎหมายได้แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร[3] และเมื่อสภาผู้แทนราษฎรได้ร่างพระราชบัญญัติขึ้นสำเร็จแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ท่านให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้[4]

ดังนั้น กระบวนการจัดทำงบประมาณภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย บทบาทของพระมหากษัตริย์ในฐานะผู้มีอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจึงเปลี่ยนมาเป็นสภาผู้แทนราษฎรแทน จึงมีผลให้กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับเดิมไม่สอดคล้องกับบริบทของระบอบการเมืองปัจจุบัน และนำไปสู่การตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476 แทน

กระบวนการงบประมาณภายใต้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476 ได้กำหนดให้กระบวนการจัดทำงบประมาณเริ่มต้นจากกระทรวงทบวงกรม ทำงบประมาณรายรับรายจ่ายประจำปีตามลักษณะและในแบบซึ่งกระทรวงการคลังได้วางไว้ และให้ยื่นงบประมาณไปให้กระทรวงการคลังอย่างน้อยก่อนวันที่ 1 พฤศจิกายนของปีนั้น โดยในการจัดทำงบประมาณรายรับรายจ่ายประจำปีนี้ให้กระทรวงทบวงกรมทำคำอธิบายและบัญชีเพิ่มเติมโดยละเอียดเพื่อประกอบงบประมาณที่ยื่นนั้น[5] เพื่อให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีเพื่อเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะต้องนำเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวภายในวันที่ 15 กุมภาพันธ์ เพื่อปรึกษาลงมติตามรัฐธรรมนูญ[6]

การปรึกษาลงมติตามรัฐธรรมนูญนั้น เนื่องจากในเวลานั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ไม่ได้กำหนดหลักการในการปรึกษาลงมติเอาไว้ แต่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 มาตรา 45 ได้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถตราข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎรได้ โดยตามข้อบังคับฉบับดังกล่าวได้กำหนดให้การประชุมจักต้องพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเป็นสามวาระ[7]

เช่นเดียวกันกับการพิจารณากฎหมายทั่วไป คือ (1) การพิจารณาวาระที่หนึ่งให้ที่ประชุมลงมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติ ในทางปฏิบัติรัฐบาลจะได้แถลงคำอธิบายประกอบงบประมาณของประเทศก่อนแล้ว ซึ่งหากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรับหลักการก็จะได้มีการตั้งกรรมาธิการต่อไป[8] (2) การพิจารณาวาระที่สองให้ปรึกษาเรียงลำดับมาตรา เฉพาะมาตราที่ได้มีการยื่นคำขอแปรญัตติเท่านั้นและลงมติตามมาตราที่ได้ตั้งแปรญัตติไว้[9] และ (3) การพิจารณาวาระที่สาม ให้ปรึกษาแต่ละข้อเดียวว่า ร่างที่แก้ไขเพิ่มเติมตกลงกันแล้วนั้นจะออกเป็นพระราชบัญญัติได้หรือไม่[10] ซึ่งในเชิงเนื้อหาของการพิจารณางบประมาณสภาผู้แทนราษฎรจะได้กระทำการเป็นสองตอนคือ พิจารณาปรึกษาโดยทั่วๆ ไป และลงมติคำขอตั้งเงินจ่าย[11]

เมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาครบจนมาถึงวาระที่สามแล้ว ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะได้สอบถามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรว่า “ท่านผู้ใดเห็นว่าร่างพระราชบัญญัติควรออกเป็นกฎหมายบังคับได้ โปรดยกมือขึ้น” ซึ่งเมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ยกมือลงมติเห็นชอบเป็นการรับรองให้พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีนี้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ และนำไปประกาศในราชกิจจานุเบกษา

อย่างไรก็ตาม ความสำคัญของการพิจารณางบประมาณประจำปีภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยก็คือ การเปิดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหลายสามารถปรึกษาโดยทั่วๆ ไป โดยอาจตั้งคำถามถึงความจำเป็นและที่มาของการใช้จ่าย รวมถึงการตัดลดรายจ่ายในงบประมาณแผ่นดินนั้นๆ ซึ่งสิ่งนี้ไม่ได้เกิดขึ้นในการจัดทำงบประมาณประจำปีในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ 

เนื่องจากการจัดทำงบประมาณนั้น รัฐบาลของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวไม่ต้องมีความรับผิดชอบทางการเมืองต่อราษฎร  ทว่า การจัดทำงบประมาณประจำปีภายใต้บริบทของระบอบประชาธิปไตยนั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีหน้าที่จะต้องรักษาผลประโยชน์ของราษฎรจึงจำเป็นต้องพิจารณาปรึกษากันเพื่อกลั่นกรองงบประมาณ

ในขณะเดียวกันการจัดทำงบประมาณของรัฐบาลก็เป็นไปเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของราษฎร ตัวอย่างเช่น นายสนิท เจริญรัฐ ผู้แทนราษฎรจังหวัดนครราชสีมา กล่าวว่า “…เงินที่รัฐบาลว่าจะใช้ในการส่งเสริมเทศบาล 1,000,000 บาท ใน พ.ศ. 2477 นี้ คือหมายความว่าเงินจำนวนนี้แล้วแต่รัฐบาลจะเฉลี่ยไปให้ในจังหวัดใด ซึ่งขอใช้เทศบาลหรือว่าเป็นเงินซึ่งรัฐบาลจะเฉลี่ยให้ทั่วกัน 70 จังหวัด” ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่จะต้องชี้แจง ซึ่งในกรณีนี้นายกรัฐมนตรี ได้ชี้แจงว่า “เงิน 1,000,000 บาทนี้เป็นเพียงกะไว้เท่านั้น แต่ว่ายังไม่มีเทศบาล เพราะฉะนั้นจึงยังไม่ให้จ่ายอะไรได้ เป็นอันว่างดไว้ก่อน”

ดังจะเห็นได้ว่า กระบวนการจัดทำงบประมาณภายใต้ระบอบการปกครองประชาธิปไตยนั้นมีกระบวนการที่มากกว่าการจัดทำงบประมาณในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เนื่องจากกระบวนการดังกล่าวเปิดโอกาสให้มีการพิจารณาปรึกษากลั่นกรองงบประมาณประจำปี เพื่อรักษาประโยชน์สูงสุดของราษฎร และเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณนั้นสอดคล้องกับความต้องการของราษฎร ซึ่งแสดงผ่านผู้แทนราษฎร

เชิงอรรถ

[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475, มาตรา 2.

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475, มาตรา 37.

[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475, มาตรา 36.

[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475, มาตรา 38.

[5] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476, มาตรา 5.

[6] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476, มาตรา 6.

[7] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 20.

[8] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 21.

[9] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 24 และ 25.

[10] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 26.

[11] ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติตามงานของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2476, ข้อ 31.