ป้ายกำกับ: จอมพล ป. พิบูลสงคราม

การทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ: จากวิธีการคอมมิวนิสต์สู่หลักการสำคัญในปัจจุบัน

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มกราคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

หมายเหตุ บทความนี้สรุปเนื้อหาส่วนใหญ่มาจากบทที่ 3 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ใน ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ (เสมสิกขาลัย, 2564) 34 – 41. สรุปและเพิ่มเติมเนื้อหาโดย เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

“เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากในช่วงต้นว่าเป็นการนำแนวคิดแบบคอมมิวนิสต์โซเวียตมาใช้ในประเทศไทย  ทว่า เมื่อพิจารณารายละเอียดของเนื้อหาในเค้าโครงการเศรษฐกิจหลายๆ หัวข้อประกอบกับคำชี้แจงแล้วจะเห็นได้ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นมิได้ใช้แนวคิดทางเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์เป็นหลักการสำคัญ หากแต่ประกอบไปด้วยแนวคิดทางเศรษฐกิจจากหลายๆ สำนัก

ในทางกลับกัน แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกนำมาใช้ในเวลาต่อมาในประเทศไทยนั้น กลับไม่ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในลักษณะเดียวกัน โดยเฉพาะเมื่อย้อนกลับไปพิจารณาในบริบทของการเกิดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่ง ‘รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ’ ได้อธิบายความเป็นมาของแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติไว้อย่างน่าสนใจในหนังสือ “สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ” โดยในบทความนี้ผู้เขียนได้สรุปสาระสำคัญและเพิ่มเติมเนื้อหาบางส่วนเพื่อนำมาเล่าให้ผู้อ่านทุกคนทราบ

เค้าโครงการเศรษฐกิจกับแผน 5 ปีของรัฐบาลโซเวียต

แนวคิดเรื่องการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาตินั้นเป็นอิทธิพลของต่างประเทศที่เข้ามาในประเทศไทยในช่วงประมาณ พ.ศ. 2500 ในรัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผ่านการแนะนำของประเทศสหรัฐอเมริกา (ดูเพิ่มเติม กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ) สิ่งนี้ดูเหมือนจะเป็นเรื่องใหม่ในสังคมไทย  ทว่า หากย้อนกลับไปพิจารณาข้อเท็จจริงในประวัติศาสตร์ไทย การวางแผนทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ของประเทศไทย แต่เคยเกิดขึ้นแล้วในช่วงต้นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย 

กล่าวคือ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รัฐบาลและคณะราษฎรได้มอบหมายให้ ‘หลวงประดิษฐ์มนูธรรม’ (ปรีดี พนมยงค์) เป็นผู้จัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นการวางแผนทางเศรษฐกิจของรัฐบาลเหมือนกัน

ปัญหาสำคัญเกี่ยวกับเค้าโครงการเศรษฐกิจก็คือ เมื่อเค้าโครงการเศรษฐกิจเสร็จสิ้นและถูกนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เค้าโครงการเศรษฐกิจถูกโจมตีว่าเป็นคอมมิวนิสต์ เพราะแผน 5 ปี คิดเรื่องการทำตามคำสั่งของรัฐบาลเหมือนรัสเซียยุคสตาลิน (Joseph Stalin)[1] (ผู้สรุป: ทว่า เมื่อทำความเข้าใจและคำชี้แจงของปรีดี พนมยงค์ จะเห็นได้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้มีเนื้อหาไปในลัทธิหรือสำนักคิดทางเศรษฐกิจหนึ่งเศรษฐกิจใดเป็นการเฉพาะ หากแต่อาศัยหลักการของสังคมนิยมมาเป็นแกนกลางเท่านั้น ดูเพิ่มเติม มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์) 

ข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่ว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้น พยายามเดินตามลอยโซเวียตรัสเซีย หากเปรียบเทียบในเชิงหลักการแล้วเค้าโครงการเศรษฐกิจ มีความแตกต่างจากแผน 5 ปีของสตาลินพอสมควร กล่าวคือ แผน 5 ปีของสตาลินนั้นประกอบไปด้วยหลักการสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ 1) การวางแผนจากส่วนกลาง(central planning) 2) การใช้อำนาจเผด็จการกรรมาชีพ (dictatorship of the proletariat) ควบคุมแบบเบ็ดเสร็จ 3) การเน้นอุตสาหกรรม และ 4) การหาเงินทุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งสามารถกระทำได้ใน 2 วิธี คือ การใช้กลไกราคาด้วยการแลกเปลี่ยนแบบไม่เสมอภาค (unequal exchange) โดยการบังคับซื้อสินค้าการเกษตรในราคาถูกเพื่อเอามาทำสินค้าอุตสาหกรรมในราคาแพงเพื่อสร้างกำไร และการเก็บภาษี วิธีการนี้เป็นไปเพื่อดึงรายได้จากภาคเกษตรกรรมมายังภาคอุตสาหกรรม 

ดังจะเห็นได้ว่า หลักการ 4 ประการนี้มีลักษณะส่งเสริมกันเพื่อที่จะให้รัฐสามารถวางแผนการทางเศรษฐกิจและควบคุมการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ โดยใช้อุตสาหกรรมเป็นตัวขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจ[2]

ทว่า หากย้อนกลับมาพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้ว จะเห็นได้ว่าหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นแตกต่างจากแผนการ 5 ปี ของรัสเซียโซเวียตในหลายประเด็น ประการแรก หลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นไม่ได้ถือเอาแนวคิดเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์มาใช้ แต่เป็นการใช้แนวคิดเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมในรูปแบบสหกรณ์ (association socialism หรือ cooperative socialism)[3] 

ภายใต้แนวคิดดังกล่าว เค้าโครงการเศรษฐกิจจึงเน้นการจัดสรรทรัพยากรโดยสหกรณ์ภายใต้การวางกรอบจากรัฐบาล ส่วนในการปฏิบัติตามแผนนั้นการตัดสินใจจะเป็นไปตามการตัดสินใจของสมาชิกสหกรณ์[4] โดยไม่ต้องยึดโยงกับแผนการจากรัฐบาลส่วนกลางทั้งหมด[5]  นอกจากนี้ แนวคิดแบบคอมมิวนิสต์นั้น ยังให้ความสำคัญกันระหว่างการต่อสู้ระหว่างชนชั้นเป็นสำคัญ[6] แต่ในเค้าโครงการเศรษฐกิจไม่ได้ให้ความสำคัญเรื่องการต่อสู้กันระหว่างชนชั้นแต่เน้นเรื่องการประสานความร่วมมือกันตามหลักภราดรภาพนิยม[7]

ผลของงานของแผน 5 ปี + ฉันทามติแบบเคนส์ = การวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาล

‘อ.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ’ ได้อธิบายไว้ในหนังสือสร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ แผน 5 ปีของโซเวียตนั้นประสบความสำเร็จในการทำให้โซเวียตมีการเติบโตด้านอุตสาหกรรมได้ภายใน 10 ปี (ค.ศ. 1929 – 1939) หรือที่เรียกว่า “Russia Economic Miracle” โดยหลักฐานประการหนึ่งที่ อ.ณรงค์ อ้างถึงก็คือ สภาพของโซเวียตที่มียุทโธปกรณ์และเครื่องจักรเครื่องมือพร้อมรบกับเยอรมนีในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2[8]

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 1 ทั่วโลกประสบภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (great depression) ทำให้เศรษฐกิจทั่วโลกมีปัญหาไปหมดตั้งแต่ทวีปอเมริกา ยุโรป และเอเชีย ซึ่งรวมถึงประเทศไทยด้วยที่กินระยะเวลายาวนาน 12 ปี ผลของภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกในครั้งนี้ได้พลิกโฉมหน้าวงการเศรษฐศาสตร์ในศตวรรษที่ 20 ด้วยแนวคิดเศรษฐกิจของ ‘จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์’ (John Maynard Keynes)

เคนส์ได้อธิบายปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจแตกต่างไปจากเดิมที่เคยเชื่อๆ กันมาก่อนว่ากลไกตลาดเป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรที่ดีที่สุด และในขณะเดียวกันแนวคิดทางเศรษฐกิจแบบคลาสสิกที่เน้นว่ารัฐไม่ควรจะต้องเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจเริ่มไม่ตอบโจทย์กับสถานการณ์ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ภายใต้แนวคิดของเคนส์ ซึ่งต่อมาจะถูกเรียกว่า ฉันทามติแบบเคนส์นั้นได้อธิบายบทบาทของรัฐใหม่ว่ารัฐควรเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจผ่านนโยบายทางการคลัง เพื่อชดเชยในกรณีที่ตลาดอ่อนแรงลงและการจ้างงานไม่เต็มที่[9]

อ.ณรงค์ ชี้ให้เห็นว่า ผลของการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจแบบเคนส์ที่สนับสนุนให้รัฐเข้าไปแทรกแซงในทางเศรษฐกิจนี้เองเป็นเหตุให้สหรัฐอเมริการอดจากวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงปี ค.ศ. 1929–1933 และเป็นการเปิดมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ส่วนหนึ่งให้มาสนใจแผน 5 ปี ของโซเวียตมาศึกษา[10]

ผลของสมการที่เกิดจากการรวมกันของแผน 5 ปี บวกกับฉันทามติแบบเคนส์ จึงเท่ากับการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาล ภายใต้เนื้อหาของแผนการชี้นำทางเศรษฐกิจรัฐบาลอาจจะมีบทบาทและความเป็นเผด็จการน้อยกว่าแผน 5 ปี แบบโซเวียต แต่รัฐบาลจะเข้ามามีบทบาทผ่านการสร้างนโยบายในรูปของแผนการชี้นำการตัดสินใจของเอกชนว่า ควรจะทำอะไร และหากปฏิบัติตามจะได้รางวัลอะไรเป็นสิ่งตอบแทน การวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลจึงไม่ใช่การบังคับ แต่เป็นการจูงใจผ่านบรรดาสิทธิประโยชน์ทั้งหลาย

การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาติกับเผด็จการทหารไทย

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติเริ่มถูกนำมาใช้ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ในหลายๆ ประเทศ โดยได้รับความช่วยเหลือจากสหประชาชาติและธนาคารโลก จึงเริ่มมีการวางแผนเศรษฐกิจจริงจัง เช่น อินเดีย (พ.ศ. 2493) ฟิลิปปินส์ (พ.ศ. 2494) และอินโดนีเซีย (พ.ศ. 2498) เป็นต้น[11]

อย่างไรก็ดี อ.ณรงค์ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ผลของการนำแผน 5 ปี แบบโซเวียตมาปรับเป็นการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้น ประเทศสหรัฐอเมริกามีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนให้ประเทศด้อยพัฒนาหลายประเทศนำการวางแผนชี้นำทางเศรษฐกิจของรัฐบาลมาใช้ผ่านหน่วยงานจากสหรัฐอเมริกา เช่น United State Operation Mission (USOM) ที่มาช่วยวางแผน 5 ปีให้กับประเทศที่เป็นรัฐเผด็จการ เช่น ฟิลิปปินส์ โดยเผด็จการเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส และอินโดนีเซียโดยเผด็จการซูฮาร์โต เป็นต้น 

ประเทศไทยก็เป็นส่วนหนึ่งของประเทศสหรัฐอเมริกาที่เข้ามาช่วยในการวางแผนการชี้นำทางเศรษฐกิจที่ต่อมาถูกตั้งชื่อให้ดีๆ ว่า “แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ” ในปี พ.ศ. 2500 เมื่อ ‘จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์’ ทำการยึดอำนาจจาก ‘จอมพล ป. พิบูลสงคราม’ เสร็จแล้ว และไปรักษาตัวที่ประเทศสหรัฐอเมริกา และได้เข้าพบพูดคุยกับประธานาธิบดีไอเซนฮาวร์ (Dwight D. Eisenhower) และธนาคารโลก (World Bank)[12]

การแลกเปลี่ยนระหว่างจอมพลสฤษดิ์กับประเทศสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกเกิดขึ้นบนข้อตกลงแบบพึ่งพาอาศัยกัน โดยจอมพลสฤษดิ์ดำเนินการตามแผนที่แนะนำเพื่อแลกกับการสนับสนุนทางการเมือง ผลประโยชน์ของสหรัฐอเมริกาที่ได้รับจากแผนการในครั้งนี้คือ การอาศัยประเทศไทยเป็นจุดสำคัญในการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตามทฤษฎีโดมิโน[13]

ส่วนจอมพลสฤษดิ์ก็ได้รับการันตีความมั่นคงในตำแหน่ง  ดังนั้น เมื่อจอมพลสฤษดิ์กลับจากการรักษาตัวเขาจึงดำเนินรัฐประหารจอมพลถนอม กิตติขจร และตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้นมาโดยใช้โครงสร้างเดิมที่จอมพล ป. เคยวางไว้[14]

ข้อวิจารณ์ที่น่าสนใจในงานชิ้นนี้ของ อ.ณรงค์ คือ การชี้ให้เห็นว่าแท้จริงแล้วแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกตั้งชื่อให้ดูดีนั้นแท้จริงแล้วก็มีที่มาจากแผน 5 ปีของโซเวียตสมัยสตาลิน ซ้ำร้ายแผนดังกล่าวนั้นถูกใช้และสนับสนุนโดยไม่สนใจว่าที่มาของแผนจะมาจากกระบวนการที่เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ แบบที่เกิดขึ้นในรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ และในขณะเดียวกันแผนการในเค้าโครงการเศรษฐกิจก็มีส่วนที่แตกต่างจากแผน 5 ปี ของโซเวียตพอสมควรในหลายๆ จุด[15] ซึ่งอาจารย์ปรีดี ได้ชี้แจงเอาไว้ว่าตนไม่ได้อาศัยแนวคิดทางเศรษฐกิจแบบใดแบบหนึ่ง[16]

ผลของการรับนโยบายทางเศรษฐกิจจากประเทศสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกนั้น ประเทศไทยจำเป็นต้องดำเนินการตามหลักการชี้นำประการหนึ่งก็คือ การหาเงินทุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งวิธีการที่ประเทศไทยใช้ภายใต้แนวทางของธนาคารโลกอาจจะแตกต่างจากแผน 5 ปีของโซเวียต ประเทศไทยใช้วิธีการแลกเปลี่ยนที่ไม่เสมอภาค โดยการซื้อสินค้าเกษตรกรรมในราคาถูกและขายสินค้าอุตสาหกรรมในราคาแพง การกำหนดให้ราคาซื้อสินค้าเกษตรในราคาถูกนั้นทำให้ราคาอาหารถูก และค่าครองชีพถูกโดยกดค่าจ้างให้ต่ำลงไปด้วย ทำให้ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรมได้กำลังจากการขายสินค้าราคาแพง ดังจะเห็นได้ว่าในช่วงปี พ.ศ. 2521 – 2515 สินค้าเกษตรมีแต่ราคาคงที่หรือลดลง สวนทางกับสินค้าอุตสาหกรรมที่มีแต่คงที่และเพิ่มขึ้น[17] รวมถึงการพยายามใช้กฎหมายเพื่อกดราคาค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทยเอาไว้ให้ต่ำเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ[18]

กล่าวโดยสรุป ข้อกล่าวหาที่ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นมีที่มาจากแผน 5 ปีของโซเวียตนั้น แท้จริงแล้วหลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจและแผน 5 ปีของโซเวียตนั้นมีความแตกต่างกันพอสมควร ในขณะที่ทายาทที่แท้จริงของแผน 5 ปีของโซเวียตกลับเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ถูกนำมาใช้ในเวลาต่อมา ผนวกกับบริบทของประเทศไทยที่ตกอยู่ในสภาวะกึ่งอาณานิคมของประเทศสหรัฐอเมริกา โดยน้อมรับเอาชุดนโยบายทางเศรษฐกิจมาใช้นี้เองได้กลายมาเป็นปัญหาให้กับประเทศไทยผ่านการกดขี่ทางเศรษฐกิจและขูดรีดส่วนเกินจากผู้ใช้แรงงาน แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติในปัจจุบันนี้จึงกลายเป็นวิธีการคอมมิวนิสต์สู่หลักการสำคัญในปัจจุบันของประเทศไทย

เชิงอรรถ

[1] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ (เสมสิกขาลัย, 2564) 34.

[2] เพิ่งอ้าง 34 – 35.

[3] เพิ่งอ้าง 32.

[4] เพิ่งอ้าง; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 3: สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจ (ต่อ)’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 กรกฎาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/07/335> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

[5] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 32 และ 34.

[6] คาร์ล มาร์กซ์ (Karl Marx) ได้อธิบายเอาไว้ในหนังสือคำแถลงพรรคคอมมิวนิสต์ว่า ประวัติศาสตร์ของทุกสังคมคือประวัติศาสตร์แห่งการต่อสู้ทางชนชั้น; ดู ฮาจุน ชาง, เศรษฐศษสตร์ (ฉบับทางเลือก) = Economics: the user’s guide (วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2) 128 – 129.

[7] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘คำอธิบายเค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)’ ใน ณภัทร ปัญกาญจน์ (บรรณาธิการ) ปาฐกถาปรีดี พนมยงค์ 2654 รัฐสวัสดิการเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (มูลนิธิปรีดี พนมยงค์ 2564) 69.

[8] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 35 – 36.

[9] ฮาจุน ชาง (เชิงอรรถที่ 4) 142 – 146.

[10] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 36.

[11] รุจน์ รฐนนท์, ‘ย้อนรอยอดีตเมื่อไทยเริ่มวางแผน “พัฒนาเศรษฐกิจ” (ตอนที่ 1)’ (The Paper Thailand, 13 พฤษภาคม 2563) <https://thepaperthailand.com/2020/05/13/economichistory1/> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

[12] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 36 – 37.

[13] ดู ณัฐพล ใจจริง, ขุนศึก ศักดินา และพญาอินทรี: การเมืองไทยภายใต้ระเบียบโลกของสหรัฐอเมริกา 2491-2500 (ฟ้าเดียวกัน 2563) 85 – 125; และ เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘รัฐประหาร 2490 จุดกำเนิดขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 กุมภาพันธ์ 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/02/599> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

[14] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 17 พฤศจิกายน 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/11/891> สืบค้นเมื่อ 10 ธันวาคม 2565.

[15] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 37.

[16] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถที่ 5).

[17] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (เชิงอรรถที่ 1) 38.

[18] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เผด็จการที่หยุดยั้งการเติบโตของขบวนการสิทธิแรงงาน’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 27 กันยายน 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/09/845> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565; และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปกิณกะว่าด้วยพัฒนาการของกฎหมายแรงงานไทยบนเส้นทางของเศรษฐกิจและการเมือง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 6 ธันวาคม 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/12/915> สืบค้นเมื่อ 10 มกราคม 2565.

กาลครั้งหนึ่งเมื่อประเทศไทยริเริ่มมีองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การวางแผนเศรษฐกิจเป็นภารกิจอย่างหนึ่งของรัฐที่ทวีความสำคัญเพิ่มขึ้นภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยมีความจำเป็นที่จะต้องมีการจัดตั้งองค์กรวางนโยบายเศรษฐกิจในฐานะองค์กรผู้ชำนาญการขึ้นมาเพื่อฟื้นฟูสภาพเศรษฐกิจของประเทศ

สำหรับในประเทศไทยนั้นการจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นไม่ได้เป็นผลมาจากความต้องการฟื้นฟูสภาพเศรษฐกิจของประเทศเพียงอย่างเดียวหากเกิดจากปัจจัยการเมืองภายในประเทศไทยเป็นตัวผลักดันให้เกิดการจัดตั้งองค์กรวางนโยบายเศรษฐกิจขึ้น ในบทความนี้จะพาทุกท่านไปสำรวจความเป็นมาขององค์กรวางนโยบายเศรษฐกิจ

เมื่อครั้งแรกที่มีการริเริ่มวางนโยบายทางเศรษฐกิจ

การริเริ่มวางนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศไทยนั้น เกิดขึ้นครั้งแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองสยามในปี พ.ศ. 2475 โดยภายหลังจากคณะราษฎรได้ทำการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยาม คณะราษฎรประสงค์ที่จะบำรุงสุขของราษฎรตามความประสงค์ที่ได้ประกาศไว้ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎร ซึ่งในการดำเนินการตามความประสงค์ดังกล่าว คณะราษฎรได้มอบหมายให้นายปรีดี พนมยงค์ (หลวงประดิษฐ์มนูธรรม) จัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจเพื่อเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจที่ประเทศไทยเคยมีมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2473 เป็นต้นมา

“เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ที่นายปรีดีได้จัดทำขึ้นนั้นได้บรรจุความหวังของนายปรีดีที่ต้องการบำรุงสุขสมบูรณ์ของราษฎร อันเป็นจุดมุ่งหมายสำคัญของการเปลี่ยนแปลงการปกครองเอาไว้[1] 

แม้ว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจจะไม่ได้ถูกนำไปใช้งานเนื่องจากปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างคณะราษฎรกับขั้วอำนาจการเมืองเก่า และการกล่าวหาว่าเค้าโครงการเศรษฐกิจจะนำไปสู่การเปลี่ยนประเทศไทยให้กลายเป็นคอมมิวนิสต์  

อย่างไรก็ตาม หลักการบางประการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นได้กลายมาเป็นมรดกตกทอดมาจนถึงปัจจุบันประการหนึ่งก็คือ การจัดตั้งสภาขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่เป็นองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเกี่ยวกับการกสิกรรม อุตสาหกรรม การขนส่งและคมนาคม โดยแผนพัฒนาเศรษฐกิจนี้จะมีการวางแผนใหม่ทุกๆ 1 ปี[2]

การกำเนิดสภาการเศรษฐกิจแห่งชาติในฐานะองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจ

การกำเนิดสภาการเศรษฐกิจแห่งชาตินั้นเกิดขึ้นภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2488 ซึ่งผลต่อเนื่องดังกล่าวนั้นทำให้เกิดประเทศใหม่ที่ได้รับเอกราช ซึ่งการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นเรื่องสำคัญโดยเฉพาะเพื่อแก้ไขผลกระทบของประเทศทั้งในเรื่องความยากจน และปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจต่างๆ จึงเริ่มมีการวางแผนเศรษฐกิจจริงจัง โดยได้รับความช่วยเหลือจากสหประชาชาติและธนาคารโลก เช่น อินเดีย (พ.ศ. 2493) ฟิลิปปินส์ (พ.ศ. 2494) และอินโดนีเซีย (พ.ศ. 2498) เป็นต้น[3]

สำหรับประเทศไทยนั้น การจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2493 ในรัฐบาลของจอมพล ป. เพื่อทำหน้าที่ให้ความคิดเห็นในเรื่องสำคัญด้านเศรษฐกิจแก่คณะรัฐมนตรี รวบรวมสถิติของชาติ และให้ความร่วมมือกับต่างประเทศในโครงการความช่วยเหลือต่างๆ[4] โดยในการวางแผนและกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นกระทำโดยคณะกรรมการจำนวน 20 คน โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน[5] โดยมีคณะกรรมการคนอื่นๆ ประกอบด้วยรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับกระทรวงทางเศรษฐกิจ และผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ เช่น หม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยันต์, หม่อมเจ้าสิทธิพร กฤดากร, หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ, หม่อมหลวงเดช สนิทวงศ์ และ นายเล้ง ศรีสมวงศ์ เป็นต้น[6]

นอกเหนือจาก คณะกรรมการสภาทั้ง 20 คนแล้ว ภายในหน่วยงานของสภาเศรษฐกิจแห่งชาติยังได้แบ่งออกเป็น 5 สาขา ได้แก่ เศรษฐกิจการเกษตร เศรษฐกิจการคลัง เศรษฐกิจการพาณิชย์ เศรษฐกิจอุตสาหกรรม และเศรษฐกิจการคมนาคม[7] โดยในทุกสาขานั้นให้มีกรรมการประจำสาขาเพื่อใช้ความรู้ความสามารถเฉพาะทางในการให้คำปรึกษาแก่กรรมการสภาการเศรษฐกิจ และมีเลขาธิการสภาเศรษฐกิจแห่งชาติทำหน้าที่ควบคุมงานธุระการของสภาเศรษฐกิจแห่งชาติรับผิดชอบขึ้นตรงต่อประธานสภาเศรษฐกิจ (นายกรัฐมนตรี)[8] โดยมีนายสุนทร พงส์ลดารมภ์ เป็นเลขาธิการสภาเศรษฐกิจแห่งชาติเป็นคนแรก[9]

การจัดทำแผนการทางเศรษฐกิจของรัฐบาลเริ่มต้นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2494 โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการร่วมมือทางเศรษฐกิจและวิชาการกับต่างประเทศ (ก.ศ.ว.) โดยมีหน้าที่ในการจัดทำ “ผังเศรษฐกิจ” ช่วง พ.ศ. 2496 – 2499 ในส่วนของผังเศรษฐกิจมีลักษณะเป็นการจัดลำดับความสำคัญของงาน และการทำแผนแม่บท เพื่อไปจัดทำงบลงทุนของรัฐบาล ซึ่งงบลงทุนจะเป็นส่วนหนึ่งของการขอความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจและวิชาการจากต่างประเทศ[10] และในปี พ.ศ. 2498 ประเทศไทยได้ขอความช่วยเหลือไปยังธนาคารโลก ให้จัดส่งผู้เชี่ยวชาญมาสำรวจเศรษฐกิจของประเทศไทยและทำรายงานเสนอรัฐบาล ซึ่งธนาคารโลกได้ตอบรับและส่งคณะสำรวจเศรษฐกิจประเทศไทยมาดำเนินการศึกษาในปี พ.ศ. 2500 ครอบคลุมด้านสาธารณูปโภค การศึกษา และสังคม ซึ่งข้อมูลดังกล่าวมีความสำคัญและเป็นประโยชน์ในการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยในเวลาต่อมา[11]

การประสานความช่วยเหลือจากธนาคารโลกในครั้งนี้ นับเป็นจุดเริ่มต้นของการเสริมสร้างความสามารถทั้งด้านเทคนิคและทางสถาบันของรัฐ ซึ่งกลายมาเป็นพื้นฐานของเศรษฐกิจสมัยใหม่ ซึ่งนับว่าเป็นคุณูปการของจอมพล ป. ซึ่งเมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ทำการรัฐประหารและได้เข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อจากจอมพลถนอม กิตติขจร ก็ได้อาศัยการต่อยอดพื้นฐานทางสถาบันที่ถูกวางไว้ในยุคจอมพล ป.[12]  อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่น่าสนใจก็คือ มูลเหตุที่นำไปสู่การจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นเกิดขึ้นจากสาเหตุใด

การจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจในฐานะเครื่องมือเพื่อสร้างพื้นที่อำนาจทางการเมือง

การรัฐประหารปี พ.ศ. 2490 ภายใต้การนำของ ‘จอมพลผิณ ชุณหะวัณ’ ได้ทำการรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลภายใต้การบริหารประเทศของ ‘พลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์’ และได้ตั้ง ‘นายควง อภัยวงศ์’ให้ทำหน้าที่นายกรัฐมนตรีก่อนจะให้จอมพล ป. เข้ามาดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีแทนนายควง

การเข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมืองของจอมพล ป. ในเวลานั้นเป็นสถานการณ์ที่ยากลำบากพอสมควร เนื่องจากการเข้ามาดำรงตำแหน่งในครั้งนี้ จอมพล ป. ไม่ได้ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารบกซึ่งมีอำนาจสูงสุดในกองทัพหรือมีอำนาจเหนือกลุ่มคณะรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 สภาพไร้อำนาจบังคับบัญชากองทัพโดยตรงและต้องอยู่ภายใต้การสนับสนุนของนายทหารประจำการในคณะรัฐประหาร[13]

ซ้ำสถานการณ์ดังกล่าวยิ่งเลวร้ายขึ้น เมื่อมีการแข่งขันกันแสวงหาอำนาจภายใต้รัฐบาลของจอมพล ป. ระหว่างจอมพลสฤษดิ์ (กลุ่มสี่เสาเทเวศร์) กับ พลตำรวจเอกเผ่า ศรียานนท์ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นอธิบดีกรมตำรวจและผู้สืบทอดกลุ่มราชครูของพลโทผิน 

สถานการณ์ดังกล่าวทำให้เกิดสภาพการเมืองสามเส้า ในสภาพที่กลุ่มทั้งสองยังไม่พร้อมจะแตกหักกันในเวลานั้น ก็เป็นการเปิดโอกาสให้จอมพล ป. สามารถที่จะสร้างฐานอำนาจของตนเองต่อไปได้โดยอาศัยบารมีที่เหลืออยู่ ซึ่งความพยายามรักษาอำนาจนี้ได้ดำเนินการไปโดยอาศัยการปฏิรูปนโยบายทางเศรษฐกิจและการต่างประเทศของประเทศไทยจากแนวสัมฤทธิ์ผลโดยลู่ตามลมมาเป็นการเลือกเข้าข้างรัฐบาลสหรัฐอเมริกาอย่างเต็มที่ ซึ่งก็ประจวบเหมาะกับในเวลานั้นรัฐบาลสหรัฐอเมริกาต้องการใช้ประเทศไทยเป็นฐานเพื่อปิดล้อมประเทศโลกคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคเอเชียโดยไม่สนใจอีกต่อไปว่า ระบอบการปกครองของไทยในเวลานั้นจะมีลักษณะเป็นอำนาจนิยมหรือไม่[14]

ดังนั้น ในแง่หนึ่งการที่จอมพล ป. เป็นผู้ริเริ่มร้องขอความช่วยเหลือทั้งทางการทหารและเศรษฐกิจจากสหรัฐอเมริกา เพื่อใช้ทรัพยากรทางอำนาจในการหนุนเสริมความอยู่รอดทางการเมืองของตน[15] เช่นเดียวกันกับนโยบายทางเศรษฐกิจอื่นๆ ของรัฐบาลจอมพล ป. ที่พยายามอาศัยกลไกของปรับตัวเข้าระเบียบโลกใหม่ที่ก่อตั้งขึ้นโดยบรรดาองค์กรโลกบาลใหม่ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เช่น เรื่องการปฏิรูปที่ดินและการแก้ไขกฎหมายแรงงาน เป็นต้น[16] ซึ่งทำให้เกิดความนิยมในประชาชนซึ่งก็เป็นอีกฐานอำนาจของจอมพล ป.  อย่างไรก็ตาม เมื่อจอมพล ป. พ้นจากอำนาจไป ความช่วยเหลือโดยเฉพาะด้านเศรษฐกิจนี้กลายเป็นพื้นฐานของการพัฒนาที่จอมพลสฤษดิ์เข้ามาสานต่ออย่างแข็งขันหลังจากปี พ.ศ. 2501[17] และนำไปสู่การปรับปรุงสถาบันของรัฐที่สำคัญคือ สภาเศรษฐกิจแห่งชาติของจอมพล ป. ใหม่ โดยการตราพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. 2502 เพื่อเป็นองค์กรวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจระดับประเทศ พิจารณาโครงการเกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคมของหน่วยงานของรัฐรวมทั้งงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ และประสานงานเพื่อดึงดูดความร่วมมือจากต่างประเทศเข้ามาสู่ประเทศไทย[18]

สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองในช่วงยุคสงครามเย็น ในขณะที่การเมืองของประเทศไทยนั้นมีลักษณะเป็นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางโดยมีการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีเป็นส่วนสำคัญ การกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจต่างๆ จึงถูกผูกโยงกับการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีโดยมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 ซึ่งเน้นการเร่งรัดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และดึงดูดการสนับสนุนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจากต่างประเทศเข้ามาสู่ประเทศไทย[19]

กล่าวโดยสรุป การจัดตั้งองค์กรวางนโยบายทางเศรษฐกิจครั้งแรกเกิดขึ้นในสมัยของจอมพล ป. โดยมีวัตถุประสงค์ทางการเมืองเพื่อสร้างฐานอำนาจให้กับจอมพล ป. ในสภาวะการเมืองสามเส้า โดยการสนับสนุนจากสหรัฐอเมริกาและความนิยมของประชาชนจากนโยบายทางเศรษฐกิจนี้จึงทำให้จอมพล ป. ประคับประคองการบริหารประเทศผ่านมาได้เป็นระยะเวลากว่า 9 ปี (พ.ศ. 2491 – 2500)  

อย่างไรก็ตาม เมื่อสิ้นสุดการบริหารประเทศโดยจอมพล ป. แล้ว โครงสร้างและสถาบันของรัฐทางเศรษฐกิจที่จอมพล ป. ริเริ่มไว้ก็กลายมาเป็นฐานสำหรับให้จอมพลสฤษดิ์ใช้ต่อยอดเพื่อประโยชน์ทางการเมืองของตนเองต่อไป

เชิงอรรถ

[1] สุลักษณ์ ศิวรักษ์, เรื่องนายปรีดี พนมยงค์ ตามทัศนะ ส. ศิวรักษ์ (พิมพ์ครั้งที่ 7, สืบสาส์น 2564) 176.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘คำอธิบายเค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)’ ใน ปาฐกถาปรีดี พนมยงค์ 2564 รัฐสวัสดิการเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร, (มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2564) 155 – 156. 

[3] รุจน์ รฐนนท์, ‘ย้อนรอยอดีตเมื่อไทยเริ่มวางแผน “พัฒนาเศรษฐกิจ” (ตอนที่ 1)’ (The Paper Thailand, 13 พฤษภาคม 2563) https://thepaperthailand.com/2020/05/13/economichistory1/ สืบค้นเมื่อ 8 พฤศจิกายน 2564.

[4] สรรเสริญ วงศ์ชะอุ่ม, การวางแผนพัฒนาประเทศ (ศูนย์การพิมพ์เพชรรุ่ง 2554) 7.

[5] พระราชบัญญัติสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. 2493 มาตรา 7.

[6] ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องตั้งกรรมการสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ.

[7] พระราชบัญญัติสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. 2493 มาตรา 10.

[8] พระราชบัญญัติสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. 2493 มาตรา 8.

[9] ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องแต่งตั้งเลขาธิการสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ.

[10] สรรเสริญ วงศ์ชะอุ่ม (เชิงอรรถที่ 4) 8; บุคคลสำคัญในการวางผังเศรษฐกิจ ได้แก่ หม่อมหลวงเดช สนิทวงศ์ คุณสุนทร พงส์ลดารมภ์ คุณุญชนะ อัตถากร และ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์.

[11] เพิ่งอ้าง 8.

[12] อภิชาต สถิตนิรามัย, รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ: จากจุดกำเนิดทุนนิยมนายธนาคารถึงวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 (สำนักพิมพ์ฟ้าเดียวกัน 2556) 12.

[13] เพิ่งอ้าง 13.

[14] เพิ่งอ้าง 13.

[15] เพิ่งอ้าง 13.

[16] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปกิณกะว่าด้วยพัฒนาการของกฎหมายแรงงานบนไทยบนเส้นทางของเศรษฐกิจและการเมือง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2 ธันวาคม 2564) https://pridi.or.th/th/content/2021/12/915 สืบค้นเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2564; ศรัญญู เทพสงเคราะห์, ‘การกำหนดนโยบายจัดสรรที่ดินในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม (พ.ศ. 2491 – 2500)’ (2553) 2 วารสารสถาบันพระปกเกล้า 2-5 https://so06.tci-thaijo.org/index.php/kpi_journal/article/view/244554 สืบค้นเมื่อ 8 พฤศจิกายน 2564.

[17] อภิชาต สถิตนิรามัย, (เชิงอรรถที่ 12) 13.

[18] สรรเสริญ วงศ์ชะอุ่ม (เชิงอรรถที่ 4) 8 – 9.

[19] เพิ่งอ้าง 13 – 14.