เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2569 บนเว็บไซต์ the101.world

กฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของสังคม โดยเป็นเครื่องมือในการปกครองมนุษย์ที่อยู่ร่วมกันในสังคม อย่างไรก็ดี กฎหมายยังสะท้อนความคิดและความสนใจของคนในสังคม ณ ช่วงเวลาหนึ่งด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อกฎหมายเกิดจากกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งทำให้กฎหมายสามารถพัฒนาขึ้นมาโดยแยกต่างหาจากบรรทัดฐานทางสังคมอื่นๆ กล่าวคือกฎหมายอาจไม่ต้องพัฒนาหรือสอดคล้องจากศีลธรรมในสังคม หรือเกิดจากมูลคดีที่พิพาทกัน แบบกฎหมายตราสามดวงที่กฎหมายบางส่วนที่พัฒนามาจากมูลคดีพิพาทที่ตัดสินมาก่อน

การออกกฎหมายภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติ จึงมีลักษณะเป็นการออกกฎหมายมาเพื่อรองรับเหตุผลของรัฐ (rasion d’etat) หรือความจำเป็นที่รัฐเข้ามาจัดระเบียบความสัมพันธ์ของมนุษย์ในสังคม เหตุผลต่างๆ ที่อยู่ในกฎหมายจึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะเป็นเหตุผลในเชิงเทคนิค (technical reason) ในด้านหนึ่ง บรรดากฎหมายเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าในแต่ละช่วงเวลา ความคิดและความสนใจของคนในสังคมได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างไร

กระบวนการนิติบัญญัติในฐานะเครื่องมือการปกครองแบบใหม่

ในสังคมโบราณ กฎหมายไม่ใช่สิ่งที่มนุษย์กลุ่มใดจะสร้างขึ้นได้ตามอำเภอใจ หากแต่ต้องอ้างอิงกับความศักดิ์สิทธิ์หรือจารีตที่สังคมยอมรับร่วมกัน กฎหมายประเภทนี้สะท้อนการเป็นกฎหมายชาวบ้าน (volksrecht) ที่ก่อตัวขึ้นจากความเชื่อ ศีลธรรม และวิถีชีวิตของผู้คนในสังคม ทว่าต่อมาเมื่อสังคมซับซ้อนขึ้น กฎหมายไม่อาจพึ่งพาจารีตเพียงอย่างเดียว หากต้องถูกตีความและปรับปรุงโดยชนชั้นนักกฎหมาย ก่อให้เกิดสิ่งที่เรียกว่ากฎหมายนักกฎหมาย (juristenrecht) ซึ่งอาศัยตรรกะและวิธีการเชิงวิชาชีพเข้ามาจัดระบบกฎเกณฑ์ให้ใช้งานได้จริงในสังคมที่ขยายตัว¹

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นจากการกำเนิดของรัฐสมัยใหม่ที่มาพร้อมกับกระบวนการนิติบัญญัติ โดยการออกกฎหมายเป็นไปเพื่อตอบสนองต่อเหตุผลของรัฐ กฎหมายจึงไม่ใช่เรื่องของการพัฒนาศีลธรรมหรือพัฒนาจารีตประเพณีต่างๆ ขึ้นมาอีกต่อไป แต่สามารถสร้างขึ้นเพื่อสนองความจำเป็นในการจัดระเบียบทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมได้โดยตรง กฎหมายจึงกลายเป็นกลไกเชิงเทคนิค (technical law) ในการบริหารอำนาจ²

อย่างไรก็ดี แม้ว่ากฎหมายที่เกิดขึ้นจากกระบวนการนิติบัญญัตินั้นอาจไม่ได้อ้างอิงเหตุผลทางศีลธรรม กรอบจารีต หรือศาสนา แต่ไม่ได้หมายความว่ากฎหมายต่างๆ นั้นจะมีความเป็นกลาง ในทางตรงข้ามกฎหมายเทคนิคเหล่านี้กลับสะท้อนให้เห็นว่าผู้ที่มีอำนาจทางการเมืองในเวลานั้นเป็นผู้เลือกกำหนดผลประโยชน์ผ่านทางกฎหมาย ให้สอดคล้องกับความต้องการทางการเมืองในช่วงเวลาเวลานั้น

หากพิจารณาตามแนวคิดของคาร์ล มาร์กซ์ (Karl Marx) จะเห็นได้ว่ากฎหมายมิใช่กฎเกณฑ์ที่มีความเป็นกลาง หากแต่เป็นเครื่องมือที่สะท้อนและค้ำจุนผลประโยชน์ของชนชั้นที่ครองอำนาจทางเศรษฐกิจ และทำให้ชนชั้นใต้ปกครองให้ความร่วมมือหรือยอมรับการครอบงำของตน³ กฎหมายในฐานะโครงสร้างส่วนบน (superstructure) ทำหน้าที่ผลิตซ้ำความสัมพันธ์ทางอำนาจที่อยู่ในโครงสร้างส่วนล่าง (base) และรักษาระเบียบของสังคมในแบบที่ชนชั้นนำต้องการ⁴ เมื่อพิจารณากฎหมายเทคนิคของรัฐสมัยใหม่ในกรอบนี้ เหตุผลของรัฐจึงมิใช่เพียงเหตุผลเชิงเทคนิคเท่านั้น หากแต่เป็นการเมืองในรูปแบบใหม่ที่แปรสภาพเป็นบทบัญญัติกฎหมาย  ดังนั้น การวิเคราะห์กฎหมายจึงไม่อาจแยกออกจากการวิเคราะห์ความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคม

การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ทางอำนาจในกระบวนการนิติบัญญัติ

ก่อนมีกระบวนการนิติบัญญัติสมัยใหม่อย่างที่เห็นในทุกวันนี้ กระบวนการสร้างกฎหมายได้ผ่านความเปลี่ยนแปลงสำคัญหลายประการ และหากพิจารณาให้ลึกลงไปจะพบว่า รากเหง้าของกระบวนการดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 หากเกิดจากการที่สยามถูกดึงเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลกตั้งแต่กลางคริสต์ศตวรรษที่ 19 ซึ่งส่งผลต่อความคิดทางด้านปรัชญาทางกฎหมายของไทย

ก่อนเข้าสู่ระบบทุนนิยมผ่านสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี 2398 ปรัชญาทางกฎหมายของไทยยังคงยึดถือตามแนวคิดทางปรัชญากฎหมายดั้งเดิมที่รับมาจากวัฒนธรรมของอยุธยา กล่าวคือกฎหมายเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์ ทั้งในแง่ของแหล่งที่มาของกฎหมาย ซึ่งมักอธิบายว่ากฎหมายตราสามดวงที่ใช้ในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้นนั้นมีส่วนที่เรียกว่าพระธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นคำสอนศักดิ์สิทธิ์ที่พระพรหมเป็นผู้ถ่ายทอดหลักธรรมนี้ให้แก่มนู เพื่อให้นำมาถ่ายทอดให้กับมนุษย์คนอื่นๆ อีกทีหนึ่ง⁵ หรือในแง่ของพิธีกรรม สถานะของกฎหมายตราสามดวงในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้นนั้นแทบจะไม่ต่างกับคัมภีร์ทางศาสนาแบบพระไตรปิฎก จากบันทึกของ ฌ็อง-บาติสต์ ปาลกัว (Jean-Baptiste Pallegoix) หรือสังฆราชปัลเลอกัวซ์ ได้บันทึกว่าพระมหากษัตริย์ ผู้พิพากษา และเจ้าเมืองต่างๆ ต้องมีกฎหมายตราสามดวงเก็บเอาไว้⁶ รวมถึงในกรณีที่มีการออกพิจารณาพิพากษาคดีใดๆ จะต้องมีการอัญเชิญกฎหมายตราสามดวงมาในที่พิจารณาคดี⁷

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติกฎหมายตราสามดวงนั้นไม่ได้มีความสำคัญมากขนาดนั้น ดังเช่นที่สังฆราชปัลเลอกัวซ์ ได้บันทึกข้อสังเกตว่า ในทางปฏิบัติกฎหมายระบุว่าการพิจารณาคดีทุกครั้งต้องเสร็จสิ้นภายในสามวัน แต่ผู้พิพากษากลับกำหนดให้มีระยะเวลาสองถึงสามปี ซึ่งในทัศนะของสังฆราชปัลเลอกัวซ์เห็นว่าสถานะของกฎหมายตราสามดวงนั้นไม่ได้มีการปฏิบัติอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะพระธรรมศาสตร์ไม่ได้มีบทบาทในสังคมไทยในฐานะกฎหมาย⁸ แต่ถูกอ้างอิงในฐานะหลักธรรมที่กษัตริย์ต้องธำรงไว้⁹ สถานะของกฎหมายตราสามดวงจึงไม่ได้แตกต่างจากเครื่องราชูปโภคของพระมหากษัตริย์ เพื่อแสดงไว้ซึ่งความมีธรรมะในการปกครองอย่างยุติธรรม ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของความเป็นกษัตริย์แบบธรรมราชา¹⁰

ด้วยความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายดังกล่าวทำให้เชื่อว่าพระมหากษัตริย์ไม่ได้มีอำนาจนิติบัญญัติโดยแท้ พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชภาระในการดูแลความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองและบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชน โดยอาศัยบทกฎหมายที่ปรากฏในกฎหมายตราสามดวงเป็นสำคัญ หากมีความจำเป็นต้องมีการออกกฎหมายใหม่หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่มีอยู่เดิม ต้องคำนึงถึงหลักที่มีอยู่ในพระธรรมศาสตร์¹¹ ทว่า ข้อสังเกตในลักษณะดังกล่าวอาจจะไม่ถูกต้องเท่าใดนัก เพราะหากพิจารณาปรัชญาทางกฎหมายไทยที่เชื่อมโยงกับคติความเชื่อเทวราชาแล้ว พระมหากษัตริย์มีอำนาจโดยสมบูรณ์ที่จะตรากฎหมายที่เรียกว่าพระราชศาสตร์หรือราชนิติคดี (พระราชกำหนดบทพระอัยการและพระราชบัญญัติ) ซึ่งประชาชนไม่มีสิทธิตั้งคำถามกับกฎหมายเหล่านี้ เพราะจะถูกลงโทษด้วยพระไอยการอาชญาหลวงได้¹²

เมื่อสยามเปลี่ยนเผชิญกับระบบทุนนิยมตะวันตกผ่านทางสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี 2398 สถานการณ์ดังกล่าวเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของสยามอย่างมีนัยสำคัญ แม้สยามจะเข้าสู่การค้าต่างประเทศมาเป็นระยะเวลาเนิ่นนานและผลักดันให้รัตนโกสินทร์ตอนต้นมีการขยายตัวของเศรษฐกิจแบบส่งออก รวมถึงผลักดันให้เกิดการผลิตเพื่อตลาด¹³ แต่สถานการณ์ดังกล่าวยังไม่ทำให้สยามเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยม จนกระทั่งเมื่อสนธิสัญญาเบาว์ริงมีผลบังคับใช้ ซึ่งทำให้เกิดการยกเลิกการผูกขาดสินค้าโดยพระคลังสินค้า การส่งเสริมวิถีการผลิตเพื่อตลาด และการเปลี่ยนมาใช้ระบบเศรษฐกิจแบบเงินตรา อันนำไปสู่ระบบทุนนิยม¹⁴

ข้อสำคัญที่แตกต่างจากการต่างประเทศที่ผ่านมา คือในการเจรจาสนธิสัญญาเบาว์ริงนั้น เงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งคือการเสียสิทธิในการบังคับใช้กฎหมายและศาลไทย อันเนื่องมาจากในทัศนะของเซอร์จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) ได้ให้ความเห็นว่า 

“ข้าพเจ้าไม่ยินยอมจะให้คนในบังคับของอังกฤษต้องถูกฟ้องในศาลที่ตัดสินความโดยใช้กฎหมายอันมีลักษณะที่ข้าพเจ้าไม่มีความรู้พอ…¹⁵”

พร้อมกันกับการเสียสิทธิในการบังคับใช้กฎหมายและศาลไทย สังคมไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงทางความคิดอย่างมีนัยสำคัญ ชนชั้นนำสยามได้เปลี่ยนแปลงวิธีคิดและโลกทัศน์เสียใหม่ โดยสละโลกทัศน์แบบจักรวาลวิทยาแบบไตรภูมิที่มองชีวิตมนุษย์ถูกกำหนดจากกรรมเก่าในชาติก่อน และมีความสามารถในการกำหนดแบบแผนชีวิตของตัวเองได้ อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ชนชั้นนำได้มีประสบการณ์ใหม่จากสภาพความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะจากการค้าต่างประเทศที่เกิดมากขึ้น ซึ่งปัจจัยดังกล่าวมีผลต่อความเชื่อเกี่ยวกับรัฐและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ด้วย เพราะเมื่อมนุษย์ตระหนักว่าชีวิตไม่ได้ถูกกำหนดจากกรรมเก่า ย่อมส่งผลให้สิทธิธรรมของพระมหากษัตริย์ไม่ได้เกิดจากการบำเพ็ญบารมีหรือกรรมเก่าที่ดำเนินมาอย่างข้ามภพชาติ แนวคิดเรื่องพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์จึงไม่ได้จำเป็นต้องยึดโยงอยู่กับความศักดิ์สิทธิ์ แต่มีพื้นฐานบนความเป็นมนุษย์และเหตุผลทางวิทยาศาสตร์¹⁶

ด้วยเหตุนี้ ความชอบธรรมของกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น จึงไม่ได้อ้างอิงจากความศักดิ์สิทธิ์ของคัมภีร์พระธรรมศาสตร์อีกต่อไป แต่เป็นผลมาจากการอ้างความชอบธรรมที่อยู่บนพื้นฐานของเหตุผล อำนาจขององค์อธิปัตย์ซึ่งเป็นมนุษย์ และกฎหมายจึงไม่ต้องสอดคล้องกับธรรมะหรือศีลธรรมทางศาสนา¹⁷ ในขณะเดียวกัน ระบบกฎหมายจึงไม่ต้องตอบสนองต่อศีลธรรม แต่มุ่งตอบสนองต่อชีวิตทางโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตอบสนองต่อระบบทุนนิยมที่กำลังขยายตัวออกไป แนวคิดดังกล่าวนี้ได้กลายเป็นรากฐานของกระบวนการนิติบัญญัติในเวลาต่อมา

จากพระบรมราชโองการสู่กฎหมายโดยสภา เส้นทางนิติบัญญัติไทยจากปี 2402 ถึงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

เมื่อโลกทัศน์ทางอำนาจในกระบวนการนิติบัญญัติ สิ่งที่ตามมาอันเป็นผลผลิตคือกฎหมาย ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ กฎหมายตราสามดวงที่ใช้มาในอดีตไม่สามารถใช้ให้สอดคล้องกับระบบการค้าแบบทุนนิยมที่เติบโตขึ้นได้ ทำให้ชนชั้นนำสยามละเว้นที่จะไม่ปฏิบัติตามกฎหมายที่ล่วงสมัย และตรากฎหมายขึ้นมาต่อเติมหรือใช้แทนกฎหมายเดิม¹⁸ โดยราวปี 2402¹⁹ ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีการออกพระราชบัญญัติพระสงฆ์สามเณรแลศิษย์วัดขึ้นมา²⁰ กฎหมายฉบับนี้มีความสำคัญและสะท้อนเส้นทางของกระบวนการนิติบัญญัติไทยอยู่สองประการ คือ

ประการแรก กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้มีอ้างอิงพระบาลีในคัมภีร์พระธรรมศาสตร์เหมือนอย่างพระราชบัญญัติใหม่ที่มีการออกมาก่อนหน้านี้ ซึ่งทำให้กฎหมายมีลักษณะเป็นการวินิจฉัยและตีความแต่งเติมกฎหมายเหมือนในอดีต แต่บทบัญญัติของกฎหมายมีลักษณะเป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ขึ้นมาเพื่อห้ามและควบคุมการกระทำของปัจเจกบุคคลโดยไม่ได้มีที่มาจากมูลคดี²¹ และ

ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้มีการกำหนดกฎเกณฑ์แบบแผนความประพฤติของปัจเจกบุคคล รวมถึงมีการกำหนดกฎเกณฑ์ออกเป็นข้อๆ ซึ่งเป็นรูปแบบของกฎหมายสมัยใหม่ ซึ่งในเวลาต่อมารูปแบบของการประกาศใช้พระราชบัญญัติในลักษณะต่อไป ทั้งในรัชกาลนี้ รัชกาลต่อไป จนถึงหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจะมีรูปแบบในลักษณะเช่นนี้ อาทิ พระราชบัญญัติกฎหมายท้องน้ำ บุกรุก ห้ามยิงปืน แลการเที่ยวอาละวาดของพวกกลาสี²²

ภายหลังจากการประกาศใช้กฎหมายในปี 2402 กระบวนการนิติบัญญัติเริ่มค่อยๆ ก่อเป็นรูปร่างอย่างเป็นกิจจะลักษณะมากขึ้นดังจะเห็นได้จากภาพข้างท้ายนี้ จำนวนกฎหมายที่มีการตราขึ้นจะค่อยๆ เพิ่มขึ้น และหลังปี 2475 จำนวนกฎหมายก็เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ สะท้อนความเปลี่ยนแปลงในเชิงสังคมและเศรษฐกิจ

ช่วงเริ่มต้นของการออกกฎหมายสมัยใหม่ (2402-2475)

ในช่วงเริ่มต้นของการออกกฎหมายสมัยใหม่ อำนาจนิติบัญญัติเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ แม้ว่าจะไม่มีกฎหมายระบุเรื่องอำนาจในการออกกฎหมายเหมือนดังเช่นรัฐธรรมนูญแบบในปัจจุบัน อย่างไรก็ดี เมื่อโลกทัศน์เดิมเกี่ยวกับกฎหมายในฐานะสิ่งศักดิ์สิทธิ์ได้เสื่อมความสามารถในการอธิบายสังคม ชนชั้นนำสยามสามารถหยิบฉวยเอาสถานะของพระมหากษัตริย์จากผู้ตีความกฎหมายและใช้ราชนิติคดีในการตราพระราชกำหนดกฎหมายออกมาเพื่อขยายความมูลคดี มาสู่การเป็นผู้กำหนดทิศทางของระบบกฎหมายสมัยใหม่²³

ลักษณะดังกล่าวจะปรากฏชัดเจนมากขึ้นในปี 2411 เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงประกอบพระราชพิธีบรมราชาภิเษกสองครั้ง เพื่อแสดงความเป็นพระเจ้าแผ่นดินโดยสมบูรณ์ และพ้นจากอำนาจของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค)²⁴ พระราชอำนาจของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เพิ่มขึ้นพร้อมกับกระบวนการสถาปนารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ทรงสร้างขึ้น ในขณะเดียวกัน ทรงแสดงให้เห็นว่าพระองค์คือผู้ทรงอำนาจสูงสุดในรัฐ ดังปรากฏตามความในพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวความว่า

“พระบรมราชานุภาพของพระเจ้าแผ่นดินกรุงสยามนี้ ไม่ได้มีปรากฏในกฎหมายอันหนึ่งอันใด ด้วยเหตุถือว่าเป็นที่ล้นที่พ้น ไม่มีข้อสิ่งอันใดหรือผู้ใดจะเป็นผู้บังคับขัดขวางได้ แต่เมื่อตามความที่เป็นจริงแล้ว พระเจ้าแผ่นดินจะทรงประพฤติการอันใดก็ต้องเป็นไปตามทางที่สมควรและที่เป็นยุติธรรม…²⁵”

พระราชดำรัสดังกล่าวข้างต้นสะท้อนให้เห็นหลักการอันเป็นนิติราชประเพณีไทยในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างเด่นชัดว่า อำนาจทั้งมวลอันประกอบกันขึ้นเป็นอำนาจของรัฐสยามในเวลานั้นเป็นพระบรมเดชานุภาพขององค์พระมหากษัตริย์แต่เพียงพระองค์เดียว²⁶ คำอธิบายในลักษณะนี้สอดคล้องกับที่พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระโอรสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงใช้ในการอบรมสั่งสอนนักกฎหมาย ซึ่งเป็นอาชีพที่ไม่ได้มีปรากฏอย่างเป็นกิจจะลักษณะในช่วงก่อน โดยทรงอธิบายว่า

“กฎหมายนั้นคือ คำสั่งทั้งหลายของผู้ปกครองว่าการแผ่นดิน ต่อราษฎรทั้งหลายเมื่อไม่ทำตามแล้ว ตามธรรมดาต้องโทษ…แต่คำสั่งบางอย่าง ของผู้ปกครองแผ่นดินนั้นถึงราษฎรไม่ประพฤติตามก็ไม่มีโทษ เช่นกำหนดตำแหน่งยศ กำหนดไว้ทุกข์ ฤๅเช่นประกาศให้ใช้คำกับแก่แต่ต่อ ก็ไม่เรียกว่ากฎหมาย แลคำสั่งของผู้ปกครองแผ่นดินต่อบุคคลคนเดียวไม่ทั่วไป ก็ไม่เรียกว่ากฎหมาย เพราะตามคำอธิบายนั้นได้กล่าวแล้วว่าเปนคำสั่งต่อราษฎรทั้งหลาย…ในสมัยนี้คำสั่งของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต่อราษฎรทั้งหลาย ถึงแม้จะไม่ได้กำหนดโทษลงไว้ก็ดี มีกฎหมายในลักษณอาญาหลวงอยู่บทหนึ่ง ซึ่งจะลงโทษผู้ที่ไม่กระทำตาม แลซึ่งจะทำให้เรียกว่ากฎหมายทั้งสิ้น ในกฎหมายบทนั้นเปนบทที่กำหนดโทษการอย่างกว้าง²⁷”

คำอธิบายความหมายของกฎหมายในลักษณะดังกล่าวสอดคล้องไปกับพระราชดำรัสข้างต้นของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงแสดงให้เห็นพระราชสถานะในฐานะองค์อธิปัตย์ และผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจนิติบัญญัติสูงสุด  

อย่างไรก็ดี ในเชิงแนวคิดนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีแนวคิดที่จะสร้างองค์กรที่มีลักษณะเป็นสถาบันเพื่อรองรับการใช้อำนาจนิติบัญญัติ ทำให้ได้ทรงจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการ หรือที่เรียกว่าเคาน์ซิลออฟสเตต (Council of State)²⁸ เพื่อช่วยในการบริหารราชการแผ่นดินในปี 2417²⁹ แม้ในช่วงระยะแรกบทบาทของสภาดังกล่าวนั้นจะไม่ได้มากนัก โดยมีเป้าหมายเพื่อให้คำแนะนำและคำปรึกษากับพระมหากษัตริย์ และในท้ายที่สุดก็เกิดเหตุขัดข้องและทำให้ไม่ได้มีการนัดประชุมแล้วทำให้บทบาทของสภาดังกล่าวเงียบหายไป³⁰

จนกระทั่งบทบาทของสภาดังกล่าวเริ่มกลับมาชัดเจนมากขึ้น เนื่องจากตามคำแนะนำที่กุสตัฟว์ รอแล็ง-ฌักแม็งส์ (Gustave Rolin-Jacquemyns) ที่ปรึกษาราชการชาวเบลเยียมก็ได้ถวายความเห็นให้ตั้งที่ประชุมพิจารณากฎหมายขึ้นมา³¹ ซึ่งทำให้มีการรื้อฟื้นเคาน์ซิลออฟสเตตขึ้นมาและเปลี่ยนชื่อเป็นรัฐมนตรีสภา³² โดยหากพิจารณาพระราชประสงค์แล้ว รัฐมนตรีสภาน่าจะมีวัตถุประสงค์ขึ้นมาเพื่อให้ทำหน้าที่ช่วยในงานด้านนิติบัญญัติ ตามพระราชดำรัสเปิดการประชุมรัฐมนตรีสภา เมื่อวันที่ 14 มกราคม 2437 ได้แสดงพระราชประสงค์ให้สภานี้มีบทบาทในการช่วยงานด้านนิติบัญญัติ ดังปรากฏความว่า

“…ในส่วนราชกิจที่จะกระทำให้สำเร็จตามกฎหมาย (บริหาร) นี้ก็ดี ฤๅในส่วนราชกิจที่จะพิจารณาคดีความนี้ก็ดี (ตุลาการ) เราก็มีเสนาบดีข้าหลวงผู้ว่าราชการเมือง และข้าราชการทั้งหลายฝ่ายธุระการอยู่ส่วนหนึ่ง กับเราก็มีผู้พิพากษาตระลาการ แลข้าราชการทั้งหลายฝ่ายตระลาการอยู่อีกส่วนหนึ่ง เป็นผู้ซึ่งทั้งหมดด้วยกันอันจำเป็นต้องกระทำการแทนตัวเรา แลเป็นผู้รับผิดแลชอบต่อเราด้วย แต่ส่วนราชกิจที่จะคิดทำกฎหมาย (นีติบัญญัติ) นั้น ตั้งแต่เวลาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หยุดไม่ได้กระทำการมาแล้ว ก็ไม่ได้มีพนักงานจัดไว้เป็นกรมสำหรับช่วยกันทำการส่วนนี้ การอันจะช่วยกันทำส่วนนี้นั้นแลที่เรามุ่งหมายท่านทั้งหลายอยู่ (คือสมาชิกแห่งรัฐมนตรีสภา)…³³”

ทว่านับตั้งแต่ปี 2441 เป็นต้นมา การประชุมรัฐมนตรีสภาก็เริ่มขาดไป และท้ายที่สุดบทบาทในการประชุมพิจารณากฎหมายก็ถูกโอนไปให้เป็นหน้าที่ของเสนาบดีสภา³⁴ ซึ่งก็ไม่ได้มีบทบาทหรือการประชุมต่อเนื่องเช่นกัน³⁵ เมื่อสิ้นสุดรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยพระบาทสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัวไม่ได้ทรงแต่งตั้งสมาชิกของรัฐมนตรีสภากลับมาเพื่อทำหน้าที่ในการช่วยตรากฎหมาย³⁶

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2475–2500)

ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 อำนาจอธิปไตยได้เปลี่ยนผ่านจากพระมหากษัตริย์มาเป็นของปวงชนชาวไทย³⁷ ส่งผลให้อำนาจนิติบัญญัติก็เปลี่ยนผ่านจากพระมหากษัตริย์มาสู่สถาบันทางการเมืองที่เกิดขึ้นใหม่ภายใต้ระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตย นั่นคือสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 กำหนดให้มีอำนาจในการออกพระราชบัญญัติทั้งหลาย³⁸

เมื่อพิจารณาคำอธิบายของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งเผยแพร่ในหนังสือนิติสาส์น แผนกสามัญ ปีที่ 5 เล่ม 5 ประจำเดือนสิงหาคม 2475³⁹ อธิบายว่า

“…อำนาจนีติบัญญัติอันเป็นอำนาจสูงสุดของประเทศอันหนึ่งนั้น ให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจนี้ และบทบัญญัติซึ่งออกโดยอำนาจนีติบัญญัตินี้ เรียกว่าพระราชบัญญัติ ตรงกับคำว่า Loi ในภาษาฝรั่งเศส และ Act ในภาษาอังกฤษ พระราชบัญญัติจะเป็นอันใช้บังคับได้ต่อเมื่อกษัตริย์ได้ประกาศให้ใช้แล้ว…⁴⁰”

ลักษณะของบทบัญญัติดังกล่าวได้กลายมาเป็นรากฐานถึงในปัจจุบันว่า สภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา (ตามแต่ช่วงเวลา) มีอำนาจในทางนิติบัญญัติ โดยการตรากฎหมายเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งได้กลายมาเป็นแบบแผนให้กับบทบาทของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา อาทิ ในมาตรา 36 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 หรือมาตรา 81 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ในปัจจุบัน

ทั้งนี้ ในส่วนของอำนาจในการตราพระราชกำหนดนั้นตามรัฐธรรมนูญสองฉบับแรกคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475⁴¹ ยังไม่ได้มีการให้อำนาจแก่คณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกำหนด เนื่องจากพระราชกำหนดในอดีต หมายถึง บทบัญญัติที่เกี่ยวแก่บุคคลหรือข้าราชการบางจำพวกเป็นการเฉพาะ อาทิ พระราชกำหนดเกี่ยวกับเครื่องแต่งกาย แม้ในบางครั้งจะมีการใช้ในสถานะเดียวกันกับพระราชบัญญัติ อาทิ พระราชกำหนดอาชญาการกระทำผิดสัญญา ร.ศ. 117⁴²

แบบพิธีนั้นไม่สำคัญเท่าเนื้อหา ส่องดูเนื้อหากฎหมายไทยก่อนและหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ในบทความนี้ เรากำหนดช่วงเวลาในการออกกฎหมายออกเป็นสองช่วง โดยใช้เกณฑ์ปี 2475 ซึ่งเป็นปีที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นเส้นแบ่ง และกำหนดช่วงเวลาที่เราจะพิจารณาเป็นระยะเวลาตั้งแต่ปี 2402 ซึ่งเป็นเป็นจุดตัดระหว่างโลกทัศน์ทางด้านกฎหมายแล้ว จนถึงปี 2500 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่กลุ่มคณะราษฎรจะหมดอำนาจในทางการเมืองอย่างถาวรมาเป็นช่วงพิจารณา พบว่าตลอดช่วงเวลาดังกล่าวประเทศไทยมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติประกาศใช้มาแล้วทั้งสิ้น 2,218 ฉบับ (กฎหมายตั้งแต่พระราชบัญญัติขึ้นไป ซึ่งรวมถึงรัฐธรรมนูญ ประมวลกฎหมาย พระราชกำหนด และประกาศพระบรมราชโองการที่มีสถานะเทียบได้กับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ) โดยพบว่าในจำนวนดังกล่าวสามารถจำแนกตามเรื่องได้เป็นเรื่องต่างๆ ดังปรากฏตามตารางข้างท้ายนี้

ตารางที่ 1: จำแนกกฎหมายตามเรื่องที่มีการประกาศใช้

อย่างไรก็ดี หากจำแนกลงไปพิจารณาว่าในแต่ละช่วงเวลานั้น ชนชั้นนำของสังคมไทยให้ความสนใจกับกฎหมายในเรื่องใดมากกว่า อาจพอสะท้อนให้เห็นภาพว่ากลุ่มชนชั้นที่เข้ามามีบทบาทในทางการเมืองในแต่ละช่วงเวลาได้ให้ความสนใจในเรื่องใด โดยข้อมูลใช้อธิบายในส่วนนี้อ้างอิงจาก Law Index Dashboard ซึ่งจัดทำขึ้นโดยรวบรวมข้อมูลการประกาศใช้กฎหมายระดับพระราชบัญญัติย้อนหลังไปจนถึงปี 2402⁴³

ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2402-2474)

ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง ชนชั้นนำสยามเริ่มใช้การนิติบัญญัติเป็นเครื่องมือในทางการปกครองมากขึ้น โดยมีการออกกฎหมายมาใช้ในเรื่องต่างๆ  อย่างไรก็ดี หากพิจารณาในช่วงเวลาตั้งแต่ปี 2402 – 2474 จะพบว่าจำนวนกฎหมายที่มีการออกทั้งหมดนั้นมีจำนวนโดยประมาณ 527 ฉบับ โดยแบ่งจำแนกเป็นห้าเรื่องที่มีการออกกฎหมายมารองรับมากที่สุด ได้แก่ ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม จำนวน 78 ฉบับ เครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรา จำนวน 41 ฉบับ ศาลและกระบวนการยุติธรรม จำนวน 40 ฉบับ เครื่องแบบข้าราชการและชุดครุย จำนวน 33 ฉบับ ระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน จำนวน 29 ฉบับ ดังปรากฏตามภาพที่สาม

หากพิจารณาในเชิงบริบทของสังคมในช่วงเวลานั้น จะเห็นได้ว่ากฎหมายแต่ละเรื่องสะท้อนบริบทและความสัมพันธ์เชิงสังคมของรัฐไทยในเวลานั้นๆ อาทิ กฎหมายภาษีอากรและค่าธรรมเนียมเป็นเรื่องที่สยามให้ความสำคัญมากเป็นอันดับต้น เพราะนับจากสยามเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลกผ่านทางสนธิสัญญาเบาว์ริง สยามได้เผชิญกับปัญหาสำคัญคือการจัดเก็บรายได้จากภาษีลดลง⁴⁴ แม้ว่าจะมีความพยายามสร้างกลไกการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพในสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยการตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์เพื่อเก็บรวบรวมเงินเข้าสู่ท้องพระคลัง⁴⁵ ซึ่งการให้ความสำคัญกับการออกกฎหมายเกี่ยวกับภาษีจำนวนมากได้ส่งผลให้เกิดปัญหาการจัดเก็บภาษีที่ซ้ำซ้อนกันและสร้างภาระทางภาษีให้กับราษฎร⁴⁶

หรือเรื่องเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตราก็เป็นอีกเรื่องที่ชนชั้นนำสยามให้ความสำคัญ โดยการมีเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรานั้นเป็นธรรมเนียมที่ชนชั้นนำสยามนำเข้ามาจากตะวันตก นัยหนึ่งการให้ความสำคัญกับเครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตราสะท้อนความสนใจของชนชั้นนำสยาม โดยเฉพาะสถาบันกษัตริย์ที่พยายามสร้างความเป็นผู้นำในภาวะความเป็นสมัยใหม่ โดยเปลี่ยนแปลงวิถีการบริโภค รสนิยม และอัตลักษณ์ใหม่ให้สอดคล้องกับการเป็นผู้นำสมัยใหม่⁴⁷ ซึ่งประเด็นนี้ไม่ได้แตกต่างกันกับกรณีของเครื่องแบบข้าราชการและชุดครุย

ในเรื่องสำคัญประการสุดท้ายที่มีการออกกฎหมายเป็นจำนวนมากในห้าอันดับแรกก็คือ ศาลและกระบวนการยุติธรรมชและระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน ซึ่งเป็นพระราชภารกิจของพระมหากษัตริย์ราชวงศ์จักรีนับตั้งแต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นต้นมา ความพยายามสร้างระบบราชการที่ทันสมัยส่งผลให้ต้องมีการปฏิรูปทั้งศาลและระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน⁴⁸

นอกเหนือจากกฎหมายสำคัญทั้งห้าเรื่องแล้ว ในช่วงเวลาดังกล่าวยังมีการพยายามสร้างกฎหมายตามแบบตะวันตกอีกหลายฉบับ อย่างไรก็ดี บทบัญญัติของกฎหมายส่วนใหญ่ที่มีความสำคัญนั้นมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมระบบเศรษฐกิจแบบตลาด อาทิ การเริ่มต้นประกาศใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในสองบรรพแรก ซึ่งเป็นเรื่องหลักทั่วไปและหนี้ เพื่อรองรับการทำธุรกรรมสมัยใหม่ โดยไม่ได้มีการให้ความสำคัญกับบรรพอื่นๆ อาทิ ครอบครัวและมรดก ซึ่งอาจมีปัญหาในเชิงโครงสร้างสังคมไทย⁴⁹ หรือการประกาศใช้กฎหมายลักษณะอาญา เพื่อคุ้มครองกิจกรรมทางเศรษฐกิจและกำหนดแบบแผนความประพฤติที่ไม่สมควรจะกระทำ อาทิ ความผิดเกี่ยวกับทรัพย์สิน ซึ่งช่วยประคับประคองระบบเศรษฐกิจแบบตลาด หรือการประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันการเรียกขานชื่อเหล้าว่าปอรตและมะเดรา ซึ่งมีลักษณะคล้ายกันกับกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาในปัจจุบัน ที่ไม่ให้มีการตั้งชื่อเรียกเหล้าจากโปรตุเกสในลักษณะที่จะทำให้เกิดความเข้าใจผิดได้⁵⁰

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง (2475-2500)

ในช่วงหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองจนถึงปี 2500 พบว่าในช่วงเวลา 25 ปีสั้นๆ นี้มีกฎหมายที่ออกใหม่ทั้งสิ้น 1,691 ฉบับ โดยในช่วงระยะเวลาสามปีแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง องค์กรนิติบัญญัติใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นคือสภาผู้แทนราษฎรมีการออกกฎหมายมากขึ้นเมื่อเทียบกับช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองอย่ามีนัยสำคัญ ดังปรากฏตามภาพท้ายนี้

ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นหมวดเรื่องของกฎหมายที่มีการออกนั้นมีความหลากหลายมาก โดยหากจัดกลุ่มเรื่อง 10 อันดับที่มีการออกกฎหมายมากที่สุด (ตารางที่ 2) จะพบว่าแม้หมวดเรื่องกฎหมายหลักที่ตราขึ้นยังคงใกล้เคียงเดิมกับช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง ไม่ว่าจะเป็นภาษีอากรและค่าธรรมเนียม ศาลและกระบวนการยุติธรรม หรือระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งล้วนติดอันดับกฎหมายที่ออกมากที่สุด

แต่ก็มีบางประเด็นที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนและการโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐที่มีจำนวนเพิ่มสูงขึ้นหลังการปฏิรูปการปกครอง สะท้อนการเปลี่ยนผ่านจากแนวคิดดั้งเดิมที่ผูกสิทธิในที่ดินเข้ากับพระราชอำนาจของกษัตริย์ผู้ถือครองแผ่นดินทั้งหมด ไปสู่ระบบที่รัฐสมัยใหม่ต้องจัดการทรัพย์สินผ่านกระบวนการทางกฎหมายที่มีความเป็นทางการและต้องอาศัยความชอบธรรมตามกฎหมายเวนคืนอย่างเป็นแบบแผนมากขึ้น⁵¹

ตารางที่ 2: แสดงจำนวนสัดส่วนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

นอกเหนือจากกฎหมายในเรื่องเวนคืนและโอนทรัพย์สินฯ แล้ว กฎหมายอื่นๆ ที่มีการประกาศใช้ในช่วงระยะแรกของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เป็นการมุ่งหมายเพื่อปรับโครงสร้างรัฐไทย และแก้ไขสภาวะความเป็นอยู่ของประชาชน อาทิ การแก้ไขปัญหาระบบภาษีซ้ำซ้อนในช่วงรัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยการตราประมวลรัษฎากรและยกเลิกพระราชบัญญัติภาษี รวมถึงยกเลิกกฎหมายที่มีการประกาศใช้มาก่อนหน้านี้⁵² หรือการประกาศใช้พระราชบัญญัติห้ามยึดทรัพย์สินกสิกร พุทธศักราช 2475 ซึ่งห้ามไม่ให้มีการยึดทรัพย์สินของชาวนาที่มีปัญหาทางการเงินและเป็นหนี้เนื่องจากรับภาระโครงสร้างทางภาษีที่มีปัญหา หรือพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 เพื่อป้องกันมิให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบกันในการแสวงหาดอกเบี้ย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับชาวนาในขณะนั้นที่ต้องกู้ยืมเงินมาเพื่อทำเกษตรกรรม⁵³

ปรัชญาสำคัญของคณะราษฎรคือ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางส่วนล่างในเรื่องทางเศรษฐกิจ โดยช่วยยกระดับและลดภาระของชาวนาที่เป็นเกษตรกร เพื่อนำไปสู่การพัฒนาโครงสร้างส่วนบนของสังคมให้ดีขึ้นและสอดคล้องกับวิถีประชาธิปไตย ซึ่งเป็นวิถีใหม่⁵⁴ ดังจะเห็นได้จากความเห็นของปรีดี พนมยงค์ ซึ่งอธิบายว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…⁵⁵”

บทสรุปและบทส่งต่อ

การวิเคราะห์กระบวนการนิติบัญญัติไทยในช่วง 2402–2500 ทำให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการจัดแบ่งกฎหมายออกเป็นสามยุคเป็นกฎหมายชาวบ้าน กฎหมายนักกฎหมาย และกฎหมายเทคนิค แม้ในแง่หนึ่งจะช่วยให้มองเห็นพัฒนาการเชิงรูปแบบของกฎหมายและความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายกับศีลธรรมในสังคม แต่พลังในการอธิบายดังกล่าวกลับไม่เพียงพอในการอธิบายพลวัตทางสังคมที่หล่อหลอมให้กฎหมายไทยมีรูปลักษณะเช่นที่ปรากฏอยู่จริง กรอบคิดดังกล่าวถือเอาตัวกฎหมายเป็นศูนย์กลางและมุ่งมองไปที่การเปลี่ยนแปลงของเทคนิคทางนิติบัญญัติหรือสถาบันที่ใช้ตรากฎหมาย มากกว่าที่จะช่วยสำรวจให้เห็นว่าเหตุใดกฎหมายแบบนั้นจึงเกิดขึ้นในเวลานั้นและเพื่อรับใช้ผลประโยชน์ของใคร

ในทางกลับกัน หากพิจารณากฎหมายผ่านกรอบคิดของมาร์กซ์ จะเห็นว่ากฎหมายที่ปรากฏในแต่ละยุคไม่ใช่สิ่งลอยตัวเหนือสังคม หากแต่เป็นกลไกเชิงอำนาจที่สะท้อนโครงสร้างเศรษฐกิจและความสัมพันธ์ทางชนชั้นในแต่ละช่วงเวลา กล่าวคือ กฎหมายตราสามดวงไม่ใช่เพียงจารีต หากเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบทางสังคมที่ยึดโยงกับโครงสร้างเศรษฐกิจแบบศักดินา ในขณะที่กฎหมายสมัยใหม่หลัง 2402 ก็ไม่ใช่เพียงผลของการรับเทคนิคตะวันตก แต่เกิดจากการที่สยามถูกผนวกเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลก ซึ่งบีบให้รัฐต้องสร้างกลไกทางกฎหมายเพื่อคงความสามารถในการแข่งขันและรักษาอำนาจในการจัดเก็บรายได้ กฎหมายภาษีจำนวนมาก การวางโครงสร้างศาลสมัยใหม่ การจัดระบบราชการ หรือแม้แต่กฎหมายเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ล้วนเป็นภาพสะท้อนของความต้องการทางเศรษฐกิจและการเมืองของชนชั้นนำในยุคนั้นโดยตรง ไม่ใช่พัฒนาการตามตรรกะภายในของกฎหมายอย่างที่ตำรากฎหมายแบบดั้งเดิมมักอธิบายไว้

ในทางตรงกันข้าม จะสังเกตเห็นได้ว่าในเชิงแนวคิดเรื่องการนิติบัญญัตินั้น กฎหมายมุ่งเข้ามาเกี่ยวข้องกับประชาชนอย่างจำกัด ในระยะแรกของการออกกฎหมาย รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่เข้ามามีปฏิสัมพันธ์กับชีวิตส่วนตัวของราษฎรมากเท่าใดนัก⁵⁶ ซึ่งในความเห็นของผู้เขียน ตราบเท่าที่ชีวิตส่วนตัวนั้นไม่กระทบต่อระบบทุนนิยมและอำนาจรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์แล้ว รัฐสมัยในช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นแทบจะไม่เข้าไปยุ่ง อาทิ ในด้านครอบครัวและมรดก ซึ่งส่วนหนึ่ง การนำแนวคิดแบบครอบครัวและมรดกตามกฎหมายตะวันตกมาใช้เป็นความพยายามจัดระเบียบความสัมพันธ์ในครอบครัวแบบผัวเดียวเมียเดียว (monogamy) ซึ่งไม่สอดคล้องกับความสัมพันธ์ในครอบครัวแบบจารีตของสยามที่ความสัมพันธ์ทางครอบครัวแบบหนึ่งผัวหลายเมีย โดยสายสัมพันธ์นี้สร้างความได้เปรียบและเครือข่ายอำนาจให้กับชนชั้นนำ ดังเช่นกรณีของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่แม้จะทรงเป็นต้นแบบของความเป็นสมัยใหม่ในมุมมองของสังคมไทย แต่ก็ทรงธำรงความสัมพันธ์แบบครอบครัวตามจารีตแบบเดิม เนื่องจากพลังของสายโลหิตนั้นมีส่วนต่อการค้ำจุนสถาบันของรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่เกิดขึ้นมาใหม่⁵⁷ หรือในเรื่องศาสนาที่รัฐสยามต้องการใช้เป็นรากฐานในการวางระบบการศึกษาและระบบราชการลงไปในพื้นที่จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121⁵⁸

สภาวะการเข้าสู่ระบบกฎหมายสมัยใหม่ของสยามในลักษณะนี้จึงเป็นภาวะของการเลือกรับความเป็นสมัยใหม่ กล่าวคือ ชนชั้นนำของสยามเลือกที่จะรับระบบกฎหมายสมัยใหม่ และการวางพื้นฐานของการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เฉพาะเท่าที่มันตอบสนองต่อทุนนิยมและรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์เท่านั้น โดยไม่ได้มุ่งหมายจะคุ้มครองสิทธิของราษฎรในฐานะผู้ทรงสิทธิทางกฎหมาย (subject of law) แบบระบบกฎหมายตะวันตก⁵⁹

นอกจากนี้ ข้อค้นพบเชิงประจักษ์จากข้อมูลกฎหมายกว่า 2,218 ฉบับ ทำให้เห็นยิ่งขึ้นว่ากฎหมายไทยไม่ได้พัฒนาไปตามลำดับขั้นแบบที่ทฤษฎีสามยุคเสนอ กล่าวคือก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง กฎหมายที่ถูกตราขึ้นมากที่สุดคือภาษี เหรียญตรา ศาล และระเบียบราชการ ซึ่งสะท้อนการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในบริบทของทุนนิยมโลก แต่หลัง 2475 โครงสร้างนี้มิได้พลิกกลับทันที แต่กลับถูกปรับต่อในทิศทางที่ชนชั้นนำใหม่ต้องการ ไม่ว่าจะเป็นการแก้โครงสร้างภาษี การตรากฎหมายห้ามยึดทรัพย์กสิกร หรือการตรากฎหมายเวนคืนจำนวนมากขึ้นเพื่อจัดการทรัพย์สินของรัฐสมัยใหม่ สิ่งนี้คือหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าใครบงการรัฐในห้วงเวลานั้น กฎหมายก็รับใช้ผลประโยชน์หรือความต้องการของผู้นั้น

ดังนั้น การอธิบายพัฒนาการของกฎหมายไทยด้วยการจัดยุคแบบตายตัว อาจช่วยให้เห็นความเปลี่ยนแปลงด้านรูปแบบ แต่กลับบดบังความจริงที่สำคัญกว่า นั่นคือกฎหมายเป็นผลลัพธ์ของเงื่อนไขทางเศรษฐกิจและความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่เปลี่ยนไปในแต่ละช่วงเวลา

เชิงอรรถ

1. สมยศ เชื้อไทย, คำอธิบายวิชากฎหมายแพ่ง : หลักทั่วไป (พิมพ์ครั้งที่ 28, วิญญูชน 2564) 53-54. ↩︎
2. เพิ่งอ้าง 59-60. ↩︎
3. Olúfẹ́mi Táíwò, Legal Naturalism: a Marxist Theory of Law (Cornell University Press 2015) 3 and 32. ↩︎
4. กุลลินี มุทธากลิน, เศรษฐศาสตร์การเมือง (คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2568) 22. ↩︎
5. แสวง บุญเฉลิมวิภาส, ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย (พิมพ์ครั้งที่ 13, วิญญูชน 2557) 86. ↩︎
6. Jean-Baptiste Pallegoix, Description du Royaume Thai ou Siam (Gallica 1854) 357. ↩︎
7. ดู ประกาศพระราชปรารภ. โรแบร์ แลงกาต์, กฎหมายตราสามดวง เล่ม 1 (โรงพิมพ์คุรุสภา 2505) 6. ↩︎
8. ธงชัย วินิจจะกูล, รัฐราชาชาติ: ว่าด้วยรัฐไทย (ฟ้าเดียวกัน 2563) 263. ↩︎
9. แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 89. ↩︎
10. แอนโทนี รีด, เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในยุคการค้า ค.ศ. 1450 – 1680, พงษศรี เลขะวัฒนะ แปล (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์ซิลค์เวอร์ม 2564) 148; ธงชัย วินิจจะกูล (เชิงอรรถ 8) 164-165. ↩︎
11. แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 123-124. ↩︎
12. จรัญ โฆษณานันท์, ปรัชญากฎหมายไทย (พิมพ์ครั้งที่ 7, สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง 2550) 165-166. ↩︎
13. นิธิ เอียวศรีวงศ์, ปากไก่และใบเรือ รวมความเรียงว่าด้วยวรรณกรรมและประวัติศาสตร์รัตนโกสินทร์ตอนต้น (พิมพ์ครั้งที่ 4, ฟ้าเดียวกัน 2555) 121. ↩︎
14. ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์, ‘บทนำ’ ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บก.), ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยจนถึง พ.ศ. 2484 (สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527) 6. ↩︎
15. จอห์น เบาว์ริง, ราชอาณาจักรและราษฎรสยาม เล่ม 1, อนันต์ ศรีอุดม แปล (พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2550) 172. ↩︎
16. อรรถจักร สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475: ประวัติศาสตร์การเปลี่ยนแปรสำนึกจากกษัตริย์ สู่ชนชั้นนำถึงปัจเจกชนและสามัญชน (พิมพ์ครั้งที่ 4, สมมติ 2565) 11-50. ↩︎
17. เพิ่งอ้าง 44. ↩︎
18. กระทรวงยุติธรรม, การปฏิรูปกฎหมายและการศาลในรัชสมัยพระบาทสมเด็จฯ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระปิยะมหาราช (โรงพิมพ์สำนักทำเนียบนายกรัฐมนตรี 2511)7-8; แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 149-153. ↩︎
19. พระราชบัญญัติใหม่ที่ประกาศใช้ในช่วงหลังปี พ.ศ. 2394 จนถึงปี พ.ศ. 2402 ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ยังคงมีลักษณะธรรมเนียมการใช้กฎหมายเหมือนกับกฎหมายตราสามดวง กล่าวคือ พระราชบัญญัติที่ประกาศนั้นเป็นการวินิจฉัยและตีความมูลคดีดังปรากฏในบทบัญญัติตามคัมภีร์พระธรรมศาสตร์. ดู ประกาศพระราชบัญญัติมรฎกสินเดิมแลสินสมรศ (คัดจากหมายรับสั่งเดือน 8 ปีกุญตรีศก จุลศักราช 1213) พระราชบัญญัติฝ่ายพระบวรราชวัง เรื่องเล่นเบี้ยในพระบวรราชวัง (คัดมาจากหมายรับสั่งเดือน 8 อุตราสาธ ปีฉลูจุลศักราช 1215) ใน วัชรญาณ, ‘ประชุมประกาศรัชกาลที่ 4 ภาค 1’ (วัชรญาณ) <https://vajirayana.org/ประชุมประกาศรัชกาลที่-๔-ภาค-๑> สืบค้นเมื่อ 26 พฤศจิกายน 2568; เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ทราบหรือไม่ว่าประเทศไทยเคยมีการออกกฎหมายมาแล้วกี่ฉบับ?’ (E-Public Law, 25 พฤศจิกายน 2566) <https://epubliclaw.com/data-stories/25/11/2023/2925/> สืบค้นเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
20. วัชรญาณ, ‘ประชุมประกาศรัชกาลที่ 4 ภาค 5’ (วัชรญาณ) <https://vajirayana.org/ประชุมประกาศรัชกาลที่-๔-ภาค-๕/> สืบค้นเมื่อ 26 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
21. เพิ่งอ้าง. ↩︎
22. ดู เพิ่งอ้าง. ↩︎
23. ธงชัย วินิจจะกูล (เชิงอรรถ 8) 165-168 และ 183-187. ↩︎
24. ดู ฉัตรดาว ลีเชวงวงศ์, ‘การเมืองในราชสำนักฝ่ายใน ในสมัยรัชกาลที่ 5’ (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต  จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2558) 9 <https://digital.car.chula.ac.th/chulaetd/51871>; ดู กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย (ฟ้าเดียวกัน 2562). ↩︎
25. ดู พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, เจ้านายและข้าราชการกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 และพระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แถลงพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน (พิมพ์ครั้งที่ 5, บริษัท จันวาณิชย์ จำกัด 2526) 106. ↩︎
26. กระทรวงยุติธรรม (เชิงอรรถ 18) 13. ↩︎
27. พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์, เล็กเชอร์ของพระเจ้าพี่ยาเธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ (โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนาธร 2468) 2-4. ↩︎
28. สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ 1 เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี 2545) 1. ↩︎
29. ดู พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด คือ ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน. ↩︎
30. สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ, ‘รัฐมนตรีสภา’ (ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า, 8 ธันวาคม 2560) <https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=รัฐมนตรีสภา> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
31. ชาญชัย รัตนวิบูลย์, ‘บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว’ (ปริญญานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ 2519) 74-75. ↩︎
32. สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี (เชิงอรรถ 28) 1. ↩︎
33. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง (สำนักงานทนายความพิมลธรรม 2513) 40-41, <https://pridi.or.th/sites/default/files/pdf/pridibook189.pdf>. ↩︎
34. สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ (เชิงอรรถ 30). ↩︎
35. กุลลดา เกษบุญชู มี้ด (เชิงอรรถ 24) 208-209. ↩︎
36. สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ (เชิงอรรถ 30). ↩︎
37. พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 1. ↩︎
38. พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 8. ↩︎
39. ในประเด็นว่าผู้ใดเป็นผู้เขียนคำอธิบายนี้ มีการคาดเดาออกไปเป็น 2 แนวทาง โดยแนวทางแรกคาดเดาว่าผู้เขียนอาจจะเป็นเดือน บุนนาค หรือไพโรจน์ ชัยนาม โดยพิจารณาจากสำนวนการเขียน แต่ในเว็บไซต์ห้องสมุดเนติบัณฑิตยสภา ระบุว่าเป็นปรีดี พนมยงค์ ซึ่งทินกฤต นุตวงษ์ ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่าเนื้อหาคำอธิบายโดยส่วนใหญ่มีลักษณะคล้ายคลึงกันกับคำอธิบายกฎหมายปกครองที่แสดง ณ โรงเรียนกฎหมายในช่วงปี พ.ศ. 2475. ดู ทินกฤต นุตวงษ์, ‘คําอธิบายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ฉบับปฐมฤกษ์แห่งสยาม’ (2555) 2 CMU Journal of Law and Social Sciences 5, 6 <https://so01.tci-thaijo.org/index.php/CMUJLSS/article/view/64595>. ↩︎
40. ดู มปช., ‘คำอธิบายข้อความสำคัญบางอย่างในบทกฎหมายที่ได้นำลงในหนังสือนิติสาส์น แผนกกฤษฎีกา ปีที่ 3 เล่ม 4 (ประจำเดือนกรกฎาคม พุทธศักราช 2475)’ (2475) 5 นิติสาส์น แผนกสามัญ 449, 456 อ้างใน เพิ่งอ้าง 17. ↩︎
41. ดู พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475; รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475. ↩︎
42. หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (เชิงอรรถ 34) 148. ↩︎
43. E-Public Law Project, ‘Law Index Dashboard’ (E-Public Law Project)  <https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
44. พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564) 13-14. ↩︎
45. วิภา จิรภาไพศาล, ‘ออดิตออฟฟิส สมัยรัชกาลที่ 5 ตรวจพบลูกหลานขุนนางใหญ่คอร์รัปชั่นเงินครึ่งล้าน’ (ศิลปวัฒนธรรม, 17 กุมภาพันธ์ 2568) <https://www.silpa-mag.com/history/article_148424> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
46. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปรีดี พนมยงค์ และคณะราฎร กับการสถาปนาระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 เมษายน 2568) <https://pridi.or.th/th/content/2025/04/2402> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
47. เมาริตซิโอ เปเลจจี, เจ้าชีวิต เจ้าสรรพสิ่ง: การก่อร่างภาพลักษณ์สมัยใหม่ของสถาบันกษัตริย์สยาม, วริศรา กิตติคุณเสรี แปล (ฟ้าเดียวกัน 2566) 33-72. ↩︎
48. ดู แสวง บุญเฉลิมวิภาส (เชิงอรรถ 5) 157-158. ↩︎
49. ดู ไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันท์, ‘สมเด็จพระมหาธีรราชเจ้ากับการจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ของไทย’ (the 101.world, 11 พฤศจิกายน 2568) <https://www.the101.world/king-rama-vi-law-reform/> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
50. ดู พระราชบัญญัติป้องกันการเรียกขานชื่อเหล้าว่า ปอรต และมะเดรา (ประกาศใช้ปี พ.ศ. 2469). ↩︎
51. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, (เชิงอรรถ 19). ↩︎
52. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 46). ↩︎
53. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘คณะราษฎรกับการพิทักษ์ความเป็นธรรมในคิดดอกเบี้ยกู้ยืมเงิน’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 28 กันยายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/09/434> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
54. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2568. ↩︎
55. ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์สุขภาพใจ 2552) 150. ↩︎
56. ประเด็นนี้เพิ่มเติมจากความเห็นของคุณไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันนท์ ซึ่งคุณไชยพัฒน์ ได้ยกตัวอย่างตอนคุยกับผู้เขียนในประเด็นเรื่องครอบครัวและมรดก ซึ่งผู้เขียนขอบคุณคุณไชยพัฒน์ ธรรมชุตินันนท์ ที่ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจนี้ เมื่อตอนช่วยผู้เขียนอ่านร่างแรกของบทความนี้. ↩︎
57. ดู กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, (เชิงอรรถ 24); see Tamara Loos, Subject Siam: Family, Law, and Colonial Modernity in Thailand (Cornell University Press 2005) Chapter 1. ↩︎
58. เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘การขยายอำนาจรัฐสยามในอาณาบริเวณล้านนา: กรณีศึกษาการบังคับใช้กฎหมายการปกครองคณะสงฆ์’ (Lanner, 9 เมษายน 2567) <https://www.lannernews.com/09042567-01/> สืบค้นเมื่อ 18 มกราคม 2569. ↩︎
59. ดู ธงชัย วินิจจะกูล, เมื่อสยามพลิกผัน: ว่าด้วยกรอบมโนทัศน์พื้นฐานของสยามยุคสมัยใหม่ (ฟ้าเดียวกัน 2562). ↩︎