ป้ายกำกับ: ปรีดี พนมยงค์

ปรีดี พนมยงค์ และคณะราฎร กับการสถาปนาระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทนำ

ภาษีอากรเป็นเสาหลักของการคลังภาครัฐมาอย่างยาวนาน ไม่ว่าจะในอดีตหรือปัจจุบัน และไม่ว่าจะอยู่ภายใต้ระบบการปกครองรูปแบบใด ภาษีอากรยังคงเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่หล่อเลี้ยงการบริหารและพัฒนาประเทศ อย่างไรก็ตาม การมีเพียงระบบภาษีอากรนั้นไม่เพียงพอ หัวใจสำคัญอยู่ที่การสร้างระบบภาษีอากรที่ดีคือ การสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีและการมีแหล่งรายได้จากภาษีที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งถือเป็นรากฐานสําคัญของการปกครองที่มีประสิทธิภาพและได้รับการยอมรับจากประชาชน

นับตั้งแต่ก่อตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ใน พ.ศ. 2325 จนถึง พ.ศ. 2475 เพียงเล็กน้อย ระบบภาษีอากรของไทยมีลักษณะล้าสมัย ด้วยเพราะเป็นระบบภาษีอากรที่สืบทอดมาจากระบบศักดินาในอดีตสมัยอยุธยา แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะได้ทรงปฏิรูปการปกครองในหลาย ๆ ด้าน แต่การสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนั้นเกิดขึ้นได้ยากด้วยบริบทของสังคมในอดีต การปฏิรูประบบภาษีอากรโดยนายปรีดี พนมยงค์ และคณะราษฎรในช่วงตั้งแต่ พ.ศ. 2475 จึงเป็นช่วงสำคัญของความเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากรของไทย โดยเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบบภาษีอากรแบบเดิมที่มีความซ้ำซ้อนและไม่มีความเป็นธรรมต่อประชาชนผู้เป็นผู้รับภาระภาษี นำมาสู่การร่างประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นประมวลกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดเก็บภาษีอากรที่มีความเป็นธรรม

บทความนี้จึงต้องพาผู้อ่านสำรวจบริบททางเศรษฐกิจและสังคมที่นำมาสู่ความเปลี่ยนแปลงในการสร้างระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย โดยเริ่มต้นจาก (1) ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม เพื่ออธิบายสภาพความเป็นมาของระบบเศรษฐกิจไทยและภาษีอากรในช่วงก่อนการอภิวัฒน์สยาม (2) แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร ซึ่งเป็นการอธิบายวิธีคิดที่อยู่เบื้องหลังการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากร (3) การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นการอธิบายความเปลี่ยนแปลงในการจัดทำระบบภาษีอากรใหม่ที่มีความเป็นธรรมมากขึ้น และ (4) บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย ซึ่งเป็นการสรุปภาพรวมของบทความนี้ พร้อมทิ้งท้ายถึงข้อเสนอที่สังคมไทยควรจะต้องพิจารณาต่อไป

1. ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม

ก่อนการตราประมวลรัษฎากรใน พ.ศ. 2481 ประเทศไทยได้ใช้ระบบการจัดเก็บภาษีแบบสมัยใหม่อย่างเต็มรูปแบบ ระบบภาษีอากรที่ใช้อยู่ในประเทศไทยค่อนข้างล้าสมัย โดยเป็นระบบภาษีอากรที่ตกทอดมาจากสมัยอยุธยา แนวคิดในการจัดเก็บภาษีจึงเป็นการที่ผู้ปกครองจัดสวนเอาผลประโยชน์ที่ราษฎรทำมาหาได้จากการใช้ทรัพยากรที่ผู้ปกครองอนุญาตมาทำมาหากิน[1] รวมไปถึงเป็นการเก็บตามสถานะของบุคคลในสังคม[2] ทำให้เกิดการจัดเก็บภาษีทางตรงจากราษฎรหลายประเภท

สถานการณ์ดังกล่าวมาผนวกกับในช่วง พ.ศ. 2398 อาณาจักรสยามได้เข้าหาหนังสือสัญญาทางพระราชไมตรีระหว่างจักรวรรดิบริเตนกับราชอาณาจักรสยาม หรือที่รู้จักกันในชื่อสนธิสัญญาเบาว์ริง ซึ่งมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจของไทยที่เดิมเป็นเศรษฐกิจแบบยังชีพ มาสู่เศรษฐกิจแบบทุนนิยม[3] ภายใต้เงื่อนไขการค้าเสรีตามสนธิสัญญา รัฐบาลสยามถูกจำกัดความสามารถในการเก็บภาษีขาเข้าของสินค้าทุกชนิดกำหนดไว้เกินกว่าร้อยละ 3[4] ทำให้รัฐบาลสยามไม่สามารถใช้นโยบายภาษีในการแสวงหารายได้ในการพัฒนาอุตสาหกรรม หรือการพัฒนาเศรษฐกิจด้านอื่น ๆ ได้อย่างเต็มที่ เพราะภาษีอากรค่อนข้างจำกัด[5] ทําให้รัฐบาลต้องมุ่งหารายได้จากภาษีโดยการเก็บกับราษฎรมากกว่าการค้าขายจากต่างประเทศ ทําให้ระบบการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงจากราษฎรหลายประเภทยังคงได้รับความสำคัญ

ลักษณะสำคัญของการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงนี้คือ การทำให้ราษฎรต้องเสียภาษีจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ซ้ำซ้อนกัน กล่าวคือ ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดรายได้เพียงรายได้เดียว แต่รัฐเก็บเงินจากกิจกรรมย่อย ๆ ที่อยู่ภายใต้การก่อรายได้นั้น ตัวอย่างเช่น สมมติว่าคน ๆ หนึ่งดำรงชีวิตด้วยการเป็นชาวนาหรือชาวสวน ในการทำนาหรือทำสวน ชาวนาคนหนึ่งย่อมต้องเสียภาษีอากรหลายประเภท อาทิ อากรต่านา อากรสวน นอกจากนี้ หากเป็นชายฉกรรจ์ก็ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการอีก 4 บาทต่อปี โดยไม่พิจารณาว่าหลังหากจ่ายอากรค่านาหรืออากรสวนแล้วจะมีเงินเหลืออยู่เท่าใดในการดำรงชีวิต

การต้องเสียภาษีอากรซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนี้ได้สร้างปัญหาให้กับสังคมไทยมาก โดยเฉพาะกับชาวนาและเกษตรกรที่เป็นอาชีพของคนไทยส่วนใหญ่ โดยใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้ว่าจ้างนายคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) เพื่อทำการสำรวจเศรษฐกิจในชนบทของสยาม พบว่าภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม ได้ซ้ำเติมความเป็นอยู่ของราษฎรโดยเฉพาะชาวนาและเกษตรกรที่มีความยากลำบากในการทำนาและทำสวนแล้วได้รายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก[6] ปัญหาความไม่เป็นธรรมและยากลำบากของชาวนาและเกษตรกรนี้ได้เป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุให้เกิดการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ.   2475 ในเวลาต่อมา

ทั้งนี้ หากย้อนกลับไปพิจารณาว่า ระบบภาษีอากรสมัยก่อนมีปัญหาซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมอย่างไร ตัวอย่างของภาษีอากรประเภทนี้คือ เงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเป็นภาษีอากรที่เก็บจากสถานะของบุคคล โดยเป็นเงินช่วยราชการที่เรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี (ตั้งแต่บรรลุนิติภาวะ)[7] ที่ไม่ได้รับราชการทหารหรือไม่ได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล[8] โดยเงินรัชชูปการนี้จะเก็บปีละ 4 บาท (โดยบางภาคอาจจะเสีย 6 บาท)

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดเก็บเงินค่ารัชชูปการแล้วจะพบว่า ใน พ.ศ. 2444 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ได้ทรงตราพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ขึ้นมาเพื่อเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทดแทนระบบการเกณฑ์แรงงานไพร่ที่ได้ใช้มาตั้งแต่สมัยอยุธยา จนกระทั่งถูกยกเลิกในเวลาต่อมา ซึ่งผลของการยกเลิกระบบเกณฑ์แรงงานไพร่นี้ได้กระทบต่อการนำแรงงานไพร่มาใช้ทำราชการ[9] ดังนี้ เพื่อชดเชยในเรื่องดังกล่าว จึงต้องมีการเก็บเงินมาจ่ายเป็นค่าตอบแทนให้กับข้าราชการในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาใหม่ ซึ่งจะเห็นได้ว่าเงินค่าราชการนั้นเป็นแหล่งรายได้สำคัญรัฐบาลสยามในช่วง พ.ศ. 2445 – 2462 ดังปรากฏตามตารางที่ 1

พ.ศ.เงินค่าราชการ (บาท)รายได้รวม (บาท)เงินข้าราชการเทียบรายได้
รวมคิดเป็นร้อยละ
24463,386,93743,458,8177.79
24473,426,27644,948,1097.62
24484,138,24950,455,2688.20
24494,928,80855,514,5448.87
24503,952,05254,283,7147.28
24513,051,38658,920,3615.17
24526,883,68260,686,68211.34
24536,954,35161,355,05911.33
24547,342,30859,462,27812.35
24556,981,01264,776,47910.77
24567,314,64672,093,34210.14
24577,441,44371,145,91510.45
24587,688,45774,356,48410.33
24598,069,17979,498,12410.14
24608,340,67282,462,74410.11
24618,409,81387,814,2849.57
24629,251,13790,682,03610.20

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ปัญหาของการเก็บเงินค่าราชการก็คือ ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินให้กับบุคคลหลายประเภท ทำให้รัฐบาลสามารถจัดเก็บเงินได้น้อย ซึ่งกลายเป็นซ้ำเติมความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีอากร[10] ด้วยเหตุนี้ในเวลาต่อมาจึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 เพื่อทดแทนกฎหมายที่ใช้ในการเก็บเงินค่าราชการที่ใช้มาเป็นระยะเวลานาน ในด้านหลักการ กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้แตกต่างจากกฎหมายฉบับเดิมมาก เฉพาะในส่วนของการกำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินที่ลดลงจากเดิม ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง[11] ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตารางที่ 2

พ.ศ.เงินค่าราชการ (บาท)รายได้รวม (บาท)เงินข้าราชการเทียบรายได้
รวมคิดเป็นร้อยละ
24629,251,13790,682,03610.20
24638,176,49580,340,17710.17
24647,749,23479,624,9429.73
24666,930,04681,598,5888.49
24677,126,55785,182,2198.36
24687,036,26492,712,6627.85

ตารางที่ 2: สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ทั้งนี้ ปัญหาสำคัญของเงินค่ารัชชูปการก็ยังไม่ได้ถูกแก้ไข เพราะแม้ว่าจะเพิ่มประเภทของบุคคลที่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งทำให้เป็นการเก็บเงินกับบุคคลทุกคนอย่างถ้วนทั่ว แต่ปัญหาสำคัญของเงินรัชชูปการก็คือ รัฐเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทุกคนในอัตราที่เท่ากันคือ 4 บาทต่อปี โดยไม่ได้คำนึงความสามารถในการจ่ายภาษีของบุคคลนั้น และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาดเพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสียและค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการ นายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน[12]


ภาพที่ 1  ราชกิจจานุเบกษาหน้าประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462
ที่มา: ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 35 หน้า 425 ฉบับวันที่ 30 มีนาคม 2462.

แม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่ดหมาะสมกับพื้นที่ แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก[13]

ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมดังกล่าวยิ่งบานปลาย เมื่อต่อมาใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลสยามได้นำระบบภาษีเงินได้ ซึ่งเป็นระบบภาษีสมัยใหม่เข้ามาใช้ แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้[14]

นอกจากเงินค่ารัชชูปการแล้ว ภาษีอากรอีกประเภทหนึ่งที่มีการจัดเก็บจากราษฎรก็คือ บรรดาอากรต่าง ๆ ที่เก็บจากการทำการเกษตร อาทิ อากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวน โดยอากรสมพัตสร เป็นภาษีอากรที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ (จริง) ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น โดยจะเก็บเป็นรายปีตามจำนวนครั้งที่ปลูก[15] อากรประเภทนี้แตกต่างจากอากรส่วน (ใหญ่) ที่มีลักษณะเป็นภาษีค่าเช่าที่เก็บจากผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยผู้จับจองที่ดินไว้เพื่อทำประโยชน์จากการทำสวนต้องจ่ายให้กับรัฐ[16] เสมือนการสั่งบรรณาการให้ผู้ปกครอง

การที่ชาวนาและเกษตรกรต้องจ่ายภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนกัน จากรายได้ที่เกิดจากการทำนาหรือทำสวนในครั้งเดียวนี้ได้กลายเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในระบบภาษีแบบโบราณของไทย

2. แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้มีแนวคิดจะปรับปรุงชีวิตความเป็นอยู่ของราษฎรให้ดีขึ้น โดยเฉพาะในทางด้านเศรษฐกิจเพื่อให้เป็นตามวัตถุประสงค์ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎรข้อ 3 ที่ต้องการบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ[17] ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์ในครั้งนี้ ดังเช่นที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวไว้ว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ…[18]”


ภาพที่ 2 แสดงความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างทางสังคมตามแนวคิดของ ปรีดี พนมยงค์
หมายเหตุ ปรีดี พนมยงค์ ได้แบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 3 ส่วน คือ โครงสร้างส่วนบนคือ ระบอบการเมืองโครงสร้างส่วนล่างคือ ระบบเศรษฐกิจ และโครงสร้างส่วนของทรรศนะทางสังคมที่เปรียบเสมือนจิตวิญญาณของสังคมในขณะนั้น โดยโครงสร้างทุก ๆ ส่วนต่างมีปฏิสัมพันธ์กัน การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างส่วนบนหรือส่วนล่างต่างจะส่งผลถึงกัน ในขณะเดียวกันทรรศนะทางสังคมคือส่วนที่จะช่วยคงสภาพของโครงสร้างทั้งสองส่วนไว้

ความต้องการเปลี่ยนแปลงความเป็นไปทางเศรษฐกิจนี้ ได้สะท้อนผ่านแนวคิดสําคัญอันเป็นปรัชญาสำคัญของนายปรีดีที่เรียกว่า สังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย (Democratic scientific socialism)[19] ซึ่งสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม นายปรีดีเชื่อว่าการอภิวัฒน์สยามเป็นไปเพื่อเข้าไปกำหนดโครงสร้างทางการเมืองอันเป็นโครงสร้างส่วนบน ให้ราษฎรทั้งหลายได้มีสิทธิและเสรีภาพ เพื่อเข้าไปเปลี่ยนกฎหมายในบ้านเมืองให้โครงสร้างทางเศรษฐกิจ อันเป็นโครงสร้างส่วนล่างให้เปลี่ยนแปลงไป[20] (ภาพที่ 2) ดังจะเห็นได้จากจำนวนกฎหมายที่คณะราษฎรได้มีการออกเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2475 – 2490[21] ที่มีรัฐบาลคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายมากกว่า 1,297 ฉบับ โดยในกฎหมายจำนวนนี้เป็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงภาษีอากรและคาธรรมเนียมจำนวน 170 ฉบับ[22] 2 (ภาพที่ 3) ซึ่งเป็นความประสงค์ในการเปลี่ยนโครงสร้างการจัดเก็บภาษีเพื่อให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น เช่น การยกเลิกภาษีสมพัตสร อากรนาเกลือ ลดอัตราภาษีอากรสวนใหญ่ หรือการแก้ไขอัตราพิกัดภาษีศุลกากร เป็นต้น


ภาพที่ 3 สัดส่วนและจํานวนกฎหมายที่คณะราษฎรออกมาในชวง 15 ปีแรกหลังการอภิวัฒน์สยาม
ที่มา: E-Public Law Project (2567), Law index dashboard.

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในรายละเอียดคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายสำคัญ ๆ เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาชาวนาและเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาเศรษฐกิจก่อนหน้านี้ อาทิ การตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 เพื่อป้องกันไม่ให้ชาวนาและเกษตรกรถูกเรียกอัตราดอกเบี้ยแพงเกินไปจากการกู้ยืมเงิน หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการยึดทรัพย์สินของกสิกร พุทธศักราช 2475 ที่ป้องกันไม่ให้มีการยึดทรัพย์สินของชาวนาและเกษตรกรที่ติดค้างหนี้สิน

กล่าวเฉพาะในส่วนของการแก้ไขปัญหาภาษีอากร เมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามแล้ว ได้มีจดหมายจากราษฎรเข้ามาเป็นจำนวนมากขอให้รัฐบาลคณะราษฎรยกเลิกเงินค่ารัชชูปการเสีย ดังเช่นจดหมายของ ม.ล.เชื้อ อิศรางกูร เสนอว่า ไม่ควรเก็บเงินรัชชูปการอีก เพราะอำนาจสูงสุดอยู่ที่ราษฎรแล้ว (28 มิถุนายน 2475) พระยาเวหาสยาน เสนอว่า เงินรัชชูปการควรผ่อนผันให้ชำระเป็นงวด ๆ ได้ เพื่อประโยชน์ต่อคนยากจน ดีกว่าเกณฑ์ไปทำแรงงาน (20 กันยายน 2475) และนายถวัติ ฤทธิเดช เสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติรัชชูปการ เปลี่ยนเป็นพระราชบัญญัติรายได้แทน (2 กันยายน 2475)[23]

นอกเหนือจากการยกเลิกหรือลดอัตราภาษีบางประเภทลง เพื่อแก้ไขปัญหาบางส่วน อีกสิ่งหนึ่งที่คณะราษฎรพยายามทำการสร้างระบบภาษีอากรใหม่ที่สามารถสร้างรายได้ให้กับรัฐบาล ในขณะเดียวกันยังคงสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีตามหลักการมีมากเสียมาก มีน้อยเสียน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย เช่นเดียวกันกับประเทศในระบอบประชาธิปไตย[24] ดังปรากฏตามถ้อยแถลงของนายปรีดีต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

“จะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคม หมายความว่า ให้การเสียภาษีอากรของราษฎรเป็นไปโดยเสมอภาค ตามส่วนความสามารถที่จะเสียได้ ราษฎรคนใดได้ประโยชน์จากบ้านเมืองมากก็ต้องเสียภาษีอากรมากกว่าราษฎรผู้ที่ได้ประโยชน์จากบ้านเมืองน้อยกว่า…[25]”

หลักการของการสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนี้ เป็นภาพสะท้อนของแนวคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยที่นายปรีดียึดมั่นได้เป็นอย่างดี เพราะการที่ราษฎรทั้งหลายได้มีอำนาจในการปกครองประเทศแล้ว บรรดากฎหมายทั้งหลายก็ควรยึดโยงและตอบสนองต่อประชาชน ภาษีอากรจึงไม่ควรมีลักษณะเหมือนในอดีตที่เป็นการเก็บส่วยสาอากรหรือการเรียกร้องบรรณาการจากผู้ปกครอง

อย่างไรก็ดี โจทย์สำคัญที่นายปรีดี และคณะราษฎรจะต้องพิจารณาก็คือ การจัดหาแหล่งรายได้ใหม่มาเพื่อทดแทนภาษีอากรที่จะยกเลิก ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะทรงเล็งเห็นว่าเงินค่ารัชชูปการนั้นมีความไม่เป็นธรรม แต่ก็ไม่สามารถทรงยกเลิกได้ เนื่องจากภาษีดังกล่าวได้สร้างรายไดให้กับรัฐจำนวนมาก กล่าวเฉพาะใน พ.ศ. 2481 ที่มีการเสนอประมวลรัษฎากร ภาษีอากรในระบบเดิมสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมากถึง 12,598,500 บาท[26] (ตารางที่ 3)

ประเภทภาษีมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ภาษีรัชชูปการคิดเป็นเงิน 6,800,000 บาท
อากรคานาคิดเป็นเงิน 5,400,000 บาท
อากรสวนคิดเป็นเงิน 320,000 บาท
ภาษีไรออยคิดเป็นเงิน 18,500 บาท
ภาษีไรยาสูบคิดเป็นเงิน 60,000 บาท
รวมภาษีอากรเปนเงิน12,598,500 บาท

ตารางที่ 3: ประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลคาเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

3. การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร

แม้ภาษีอากรในระบบเดิมจะสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมาก แต่ในขณะเดียวกันภาษีเหล่านี้ ก็สร้างภาระให้กับราษฎรเช่นกัน ดังนี้ ในการยกเลิกภาษีอากรบางประเภทนี้เอง นายปรีดีในฐานะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงได้พยายามเสนอแนวทางปรับปรุงภาษีอากรประเภทที่เก็บอยู่แล้ว แต่ไม่ยกเลิก เพียงแต่ปรับปรุงให้เป็นธรรม และให้ได้รายได้มากขึ้นเท่าที่จะมากได้ โดยราษฎรไม่เดือดร้อน[27] สิ่งนี้นับว่าเป็นความกล้าหาญและเป็นความรอบคอบของนายปรีดี และคณะราษฎร

ในการปรับปรุงระบบภาษีอากร คณะราษฎรได้ดำเนินการออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ ส่วนแรก คือ การ จัดหาภาษีอากรเพื่อชดเชยรายได้ที่ลดลงไปกว่า 12,598,5000 บาท ในการนี้คณะราษฎรได้เสนอให้มีการ ปรับปรุงภาษีอากรจำนวน 4 ประเภท ได้แก่ ภาษีเงินได้ ภาษีโรงค้า ภาษีธนาคาร และอากรแสตมป์ (ตารางที่ 4) ในกรณีของภาษีเงินได้ นายปรีดีเสนอให้ปรับปรุงอัตราใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยผู้ เสียภาษีมีราว 2 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน โดยแต่ก่อนผู้เสียเงินค่ารัชชูปการมีจํานวนราว 3 ล้านคน ภายหลังการปรับปรุงแล้วจะได้เงินเพิ่มขึ้นราว 280,000 บาท ส่วนในกรณีเรียกใหม่ว่าภาษีร้านค้า แล้วปรับใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยมีผู้เสียภาษีราว 1 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน จะมีรายได้เพิ่ม จากเดิมราว 380,000 บาท ส่วนภาษีธนาคาร ได้มีการปรับปรุงวิธีการ โดยไม่ได้คำนวณในทางที่จะได้เพิ่มขึ้น ทำให้มีบุคคลที่จะต้องเสียภาษีเพียง 14 คนจากราษฎร 14 ล้านคน และอากรแสตมป์ ปรับใหม่ให้ เป็นธรรม ราษฎรเสียทั่วไปตามที่ใครทำตราสารมากก็เสียมาก ใครทําน้อยก็เสียน้อย ใครไม่ทําก็ไม่ต้องเสีย จะได้เงินเพิ่มราว 1,850,000 บาท[28]

ประเภทภาษีรายละเอียดการเปลี่ยนแปลงและมูลค่าเงินภาษีที่อาจจัดเก็บได้
ภาษีเงินได้ซึ่งประมาณว่าจะได้เพิ่มราว 280,000 บาท
ภาษีการค้าซึ่งเปลี่ยนมาเรียกว่า “โรงค้า” จะได้เพิ่มราว 380,000 บาท
ภาษีธนาคารซึ่งได้ปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษีเสียใหม่และมิได้คำนวณในทางเพิ่ม
อากรซึ่งประมาณได้เพิ่มราว 1,850,000 บาท
รวมภาษีอากรปรับปรุงใหม่เป็นเงิน2,510,000 บาท

ตารางที่ 3: มูลค่าของภาษีที่จะเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

ทั้งนี้ แม้ว่าภาษีอากรใหม่ทั้ง 4 ประเภท จะไม่ได้สร้างรายได้ให้กับรัฐบาลเท่าภาษีอากรระบบเดิม แต่รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดําเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้น ๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป[29] รวมถึงรัฐบาลอาจจะหารายได้จากรัฐวิสาหกิจที่รัฐเริ่มจัดตั้งขึ้นมาในเวลานั้น[30]

ในส่วนที่สอง เมื่อสามารถหาแหล่งรายได้ภาษีอากรใหม่ที่จะมาทดแทนแหล่งรายได้แทนภาษีอากรเต็มแล้ว รัฐบาลจึงได้เสนอพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า 

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น…รัฐบาลได้ ถือหลักโดยคํานึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคํานึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ[31]”

จากคํากล่าวของ นายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะนายปรีดี ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของราษฎรผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยาม ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีเพื่อสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล รวมถึงเป็นมรดกตกทอดจากระบอบการปกครองโบราณที่รัฐเรียกเก็บสวยแทนการใช้แรงงาน และเก็บอากรในฐานะบรรณาการที่ต้องส่งให้กับผู้ปกครอง


ภาพที่ 4 คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2483 ที่มีหลวงพิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรี
ที่มา: กษิดิศ อนันทนาธร (2567), เงินรัชชูปการ และผลงานของปรีดี พนมยงค์

นอกจากนี้ นายปรีดี ยังได้กล่าว ทับอีกว่า

“ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติขึ้นมานี้ก็เปรียบประดุจว่าข้าพเจ้าได้นำแผ่นกระดาษขาวแผ่นหนึ่งมายื่นให้ท่านทั้งหลาย เมื่อท่านเห็นว่าจะปรับปรุงภาษีอากรให้เป็นธรรมแก่สังคมแล้ว การที่จะเป็นธรรมแก่สังคมอย่างไร ท่านก็ควรจะเขียนลงไปในแผ่นกระดาษขาวนั้น ข้าพเจ้ายอมทั้งหมด ขอให้ในเรื่องนี้เราได้ทําด้วยความเป็นธรรมจริง ไม่ใช่ว่าเราปล่อยปละละเลยตามใจ หาแต่พระคุณอย่างเดียว มีบางสิ่งบางอย่างจะต้องทำให้ราษฎรได้รู้สึกถึงหน้าที่ของตนตามรัฐธรรมนูญ รู้สึกถึงความเสียสละ ให้รู้สึกรักประเทศชาติด้วย…[32]”

ไม่เพียงแต่จะปฏิรูปภาษีโดยให้คำนึงถึงความเป็นธรรมแล้ว พร้อมกันกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 นายปรีดี และรวมร่างประมวลรัษฎากร ได้เสนอภาษีใหม่ขึ้นมา 2 ประเภท เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระ และเป็นแหล่งรายได้ในการไปจัดทำ บริการสาธารณะต่อไปคือ เงินช่วยบํารุงท้องที่ เป็นการกระจายภาษีท้องถิ่นขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมโดยได้ ร่างเรื่องเงินช่วยบำรุงท้องที่ (Local improvement contribution) และเงินช่วยการประถมศึกษา จากปัญหาในทศวรรษ 2470 ที่มีเด็กยังไม่ได้เข้าโรงเรียนอีกประมาณ 700,000 คน ทำให้รัฐบาลมีเป้าหมายจะส่งเสริมให้เด็กได้เข้าเรียนสมกับเป็นพลเมืองของชาติ จึงขอความเสียสละจากผู้ที่บรรลุนิติภาวะแล้ว คนละ 50 สตางค์[33]

ภาษีอากรใหม่ทั้งสองประเภทนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญในการช่วยพัฒนาประเทศชาติ โดยที่ราษฎรสามารถเห็นผลงานดังกล่าวได้ในทันที เนื่องจากภาษีอากรทั้งสองประเภทมีการกําหนดวัตถุประสงค์ในการนำมาใช้อย่างชัดเจน แม้ว่าในเวลาต่อมาภาษีอากรทั้งสองประเภทจะถูกยกเลิกจากการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในเวลาต่อมา ด้วยหมดความจำเป็นแล้ว เช่น ในกรณีของเงินช่วยการประถมศึกษา เนื่องจากในช่วง พ.ศ. 2494 ประเทศไทยได้มีการศึกษาระดับประถมศึกษาทั่วถึงแล้ว ความจำเป็นในการ จัดเก็บภาษีเสริมเพื่อสนับสนุนด้านการศึกษาจึงมีความจำเป็นลดลง เป็นต้น[34]

4. บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย

การปฏิรูปภาษีอากรของประเทศไทยเกิดขึ้นมา เพื่อแก้ไขปัญหาของระบบการจัดเก็บภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมในอดีต อาทิ เงินค่ารัชชูปการที่เป็นเก็บภาษีเพื่อมาชดเชยการเกณฑ์แรงงานไพร่และการส่งส่วยในอดีต หรือการเก็บอากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวนที่มีความซ้ำซ้อน ซึ่งบรรดาภาษีอากรเหล่านี้ได้สร้างภาระและก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับประชาชน

ในการแก้ไขปัญหานี้นายปรีดี และคณะราษฎรได้พยายามเสนอหลักการใหม่ในการจัดเก็บภาษีอากร โดยยึดหลักในการเก็บภาษีอากรตามความสามารถของผู้เสียภาษี คนที่มีรายได้น้อยก็เสียน้อย ส่วนคนที่มีรายได้มากก็เสียมากในลักษณะเดียวกันกับรัฐประชาธิปไตยอื่น ๆ รวมถึงการเกิดประมวลรัษฎากรที่เป็นกฎหมายภาษีที่มีความก้าวหน้ามากในขณะนั้น

อนึ่ง แม้ว่าประมวลรัษฎากรจะถือได้ว่าเป็นกฎหมายภาษีที่มีความสำคัญของประเทศไทยดังกล่าวมาแล้วข้างต้น แต่ประมวลรัษฎากรก็เป็นหนึ่งในกฎหมายที่มีการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขบ่อยครั้งมากทั้งในระดับของการแก้ไขประมวลรัษฎากร และในระดับกฎหมายลำดับรอง ทำให้ทุกวันนี้ประมวลรัษฎากรเป็นกฎหมายที่มีความซับซ้อนและเข้าใจได้ยาก เนื่องจากมีเนื้อหาจำนวนมากและมีหลักเกณฑ์ทางกฎหมายภายใต้ประมวลรัษฎากรอีกเป็นจำนวนมาก

ในแง่ความเปลี่ยนแปลง ปัจจุบันประมวลรัษฎากรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้วกว่า 80 กว่าครั้ง โดยหลายครั้งเป็นการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละสมัย โดยการแก้ไขนั้นมีทั้งการแก้ไขในเรื่องเล็กน้อยเกี่ยวกับวิธีการจัดเก็บภาษี และการแก้ไขในเรื่องสำคัญ เช่น อำนาจของรัฐมนตรีในการจัดเก็บภาษี ข้อยกเว้นในการจัดเก็บภาษี ฐานภาษี และมีภาษี เป็นต้น สิ่งนี้อาจจะเป็นสัญญาณ หรือไม่ว่า ประมวลรัษฎากรอาจจะต้องถึงเวลาชำระครั้งใหญ่เพื่อลดความซับซ้อนของระบบการจัดเก็บภาษีรวมถึงพิจารณาของโหว่ของการจัดเก็บภาษีใหม่ ๆ อาทิ การที่มีคนอยู่นอกระบบเป็นจำนวนมากที่ทําให้ยังไม่สามารถเก็บรายได้จากคนกลุ่มนี้ได้ หรือฐานภาษีที่แคบมากเนื่องจากการลดหย่อนและการยกเว้นต่าง ๆ ที่ทำให้การจัดเก็บภาษีทำได้น้อยกว่าที่ควร ประเด็นเหล่านี้อาจจะยังไม่ได้รับการพิจารณามากเท่าที่ควรในปัจจุบัน ซึ่งอาจจะกลายเป้นการสร้างความไม่เป็นธรรมในสังคมได้

อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดนี้ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้รางไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”

หมายเหตุ:

เชิงอรรถ

[1] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, ภาษีอากรในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย: คลังข้อมูลและบทสำรวจสถานะทางวิชาการ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527) 3-5.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3&gt; , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[3] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, ‘ระบบเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2394-2453’ ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บรรณาธิการ) ประวัติศาสตรเศรษฐกิจไทย จนถึง พ.ศ. 2484 (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527), หน้า 170.

[4] หนังสือสัญญากรุงเทพมหานครกับกรุงอังกริษเปนทางไมตรีค้าขายกัน ข้อ 8.

[5] พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตรเศรษฐกิจแหงประเทศไทย, (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564), 14.

[6] คาร์ล ซี ซิมเมอร์แมน, การสํารวจเศรษฐกิจในชนบทแหงสยาม (ซิม วีระไวทยะ ผู้แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2525) 32.

[7] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 4.

[8] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5; กำหนดบุคคลเอาไว้ 5 ประเภท ไม่ต้องเสียภาษีรัชชูปการ คือ ประเภทที่ 1 ได้แก่ พระภิกษุ สามเณร บาทหลวง และผู้สอนศาสนาอิสลาม และประเภทที่ 2 ได้แก่ทหารบก ทหารเรือ ตำรวจภูธร ตำรวจพระนครบาลที่ประจำการ และทหารกองหนุนบางชั้นบางประเภท ประเภทที่ 3 ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัต และแพทย์ประจำตำบล ประเภทที่ 4 ได้แก่ คนพิการทุพลภาพที่ไม่สามารถจะ ประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง และประเภทที่ 5 คนพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นเป็นการเฉพาะ.

[9] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 101-102.

[10] ในการเก็บเงินค่าราชการ มีบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องจัดเก็บ 13 ประเภท อาทิ ราชนิกูล ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ หรือคนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ ตามมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 เนื่องจากคนกลุ่มนี้ถูกเก็บเงินในลักษณะอื่นคล้าย ๆ กันบ้างหรือมีสถานะเป็นผู้ทำราชการสำคัญจึงได้รับยกเว้น อย่างไรก็ดี ในเวลาต่อมาบริบททางสังคมได้ปรับเปลี่ยนจึงมีข้อถกเถียงถึงความเหมาะสมและยกเลิกข้อยกเว้นบางข้อ. ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[11] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5.

[12] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 11.

[13]  เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 10)

[14] ในช่วงพฤษภาคม พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้มีการยกเว้นการเก็บภาษีรัชชูปการกับผู้เสียภาษีเงินเดือน เพื่อลดความซ้ำซ้อน ระหว่างเงินค่ารัชชูปการกับภาษีเงินเดือน แต่ราษฎรผู้รับภาระภาษียังคงได้รับความเดือดร้อน ดังจะเห็นได้จากการถวาย ฎีการ้องทุกข์ถึงความเดือดร้อนที่ได้รับจากภาษีเงินเดือนและเรียกร้องให้มีการลดภาษีดังกล่าว; ดู รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 121.

[15] เพิ่งอ้าง 215.

[16] เพิ่งอ้าง 187 และ 215.

[17] อรรถสิทธิ์ พานแก้ว, ‘หลัก 6 ประการ’ (สถาบันพระปกเกล้า, มปป.), <http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=หลัก_6_ประการ&gt;,  สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[18] ปรีดี พนมยงค์, เคาโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐมนูธรรม (ปรีดี พนมยงค), (พิมพ์ครั้งที่ 2, สุขภาพใจ 2552), 150

[19] เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, ‘ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์’ ใน ปรีดีปริทัศน ปาฐกถนาชุดปรีดี พนมยงค อนุสรณ (เทียนวรรณ 2526) 127.

[20] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304#_ftn1&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[21] ช่วงปี พ.ศ. 2475 – 2490 เป็นช่วงที่รัฐบาลของคณะราษฎรมีอำนาจบริหารประเทศในฐานะนายกรัฐมนตรี.

[22] E-Public Law, ‘Law Index Dashboard’ (E-Public Law, มปป) <https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[23] กษิดิ ศ อนั นทนาธร, ‘เงินรั ชชู ปการ และผลงานของปรี ดี พนมยงค์ ’ (The 101 World, 5 สิงหาคม 2567), <https://www.the101.world/ratchupakan-money/> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[24] สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค (สุขภายใจ 2552) 196.

[25] ไสว สุทธิพิทักษ์, ‘ประมวลรัษฎากร เพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 เมษายน 2565), <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1041> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[26] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (สมัยสามัญ สมัยที่สอง) (7 มีนาคม 2481) 950.

[27] ไสว สุทธิพิทักษ์ (เชิงอรรถ 25).

[28] เพิ่งอ้าง.

[29] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[30] นายปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอให้รัฐบาลคณะราษฎรออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อหารายได้ให้กับรัฐ. ดู ราชภัฏเฟื่องฟู, ‘สลากกินแบ่งรัฐบาล แหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาลไทย มรดกคณะราษฎร’ (ศิลปวัฒนธรรม, 16 มิถุนายน 2566) <https://www.silpa-mag.com/history/article_110923&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[31] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[32] เพิ่งอ้าง 963.

[33] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[34] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

ยุติที่ไม่มีธรรม: กระทรวงยุติธรรมไทยในสายธารประวัติศาสตร์

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ในช่วง พ.ศ. 2434 ถึง 2440 พระราชภารกิจสำคัญของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวคือ การสถาปนาระบบราชการสมัยใหม่ ซึ่งประกอบไปด้วยกระทรวงตั้งต้น 12 กระทรวง อาทิ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงนครบาล กระทรวงกลาโหม และหนึ่งในบรรดากระทรวงทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นในเวลานั้นก็คือ กระทรวงยุติธรรม

การจัดตั้งระบบราชการขึ้นมาในรูปแบบกระทรวงนี้เป็นพระราชอุตสาหะในการทำให้ระบบราชการกลายมาเป็นสถาบัน โดยมีศูนย์กลางของอำนาจอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์

อนึ่ง แม้ว่ากระทรวงยุติธรรมจะเป็นหนึ่งในสถาบันที่สะท้อนหลักการสำคัญของรัฐสมัยใหม่ ที่มีหน้าที่ต้องจัดการความยุติธรรมอย่างเป็นระบบ ผ่านกลไกที่อยู่เหนืออำนาจส่วนบุคคล แต่ในบริบทของประเทศไทย บทบาทและหน้าที่ของกระทรวงยุติธรรมกลับไม่ได้ทำหน้าที่อย่างเต็มที่ในลักษณะดังกล่าว

บทความนี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงของบทบาทกระทรวงยุติธรรมไทยตั้งแต่ช่วงการก่อตั้งใน พ.ศ. 2434 มาจนถึงปัจจุบัน โดยตั้งคำถามว่ากระทรวงยุติธรรมได้ทำหน้าที่ยุติธรรมตามชื่อของตนแล้วหรือไม่ หรือแท้ที่จริงแล้วกระทรวงยุติธรรมเป็นเพียงเครื่องมือในกระบวนการรักษาระเบียบของรัฐ มากกว่าผู้ค้ำจุนหลักนิติรัฐในสังคม

เมื่อครั้งแรกเริ่มตั้งกระทรวงยุติธรรม

หน้าที่ประการหนึ่งของรัฐสมัยใหม่ก็คือ การสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งการปกครองควรจะต้องตั้งอยู่บนหลักการของการของนิติรัฐ กล่าวคือ การใช้อำนาจใด ๆ ของรัฐก็ควรจะต้องผูกพันอยู่กับกฎหมายในฐานะที่มาแห่งความชอบธรรมในการใช้อำนาจและข้อจำกัดของการใช้อำนาจ สถาบันแบบกระทรวงยุติธรรมในต่างประเทศ จึงมีบทบาทสำคัญในการค้ำจุนและสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม โดยยึดโยงอยู่กับหลักการของนิติรัฐ  อย่างไรก็ดี ในบริบทของกระทรวงยุติธรรมไทยนั้นแตกต่างออกไป

เมื่อแรกสถาปนาศาลสถิตยุติธรรมขึ้นใน พ.ศ. 2434 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจะได้ทรงแสดงพระราชปณิธานของพระองค์ไว้ ดังปรากฏตามพระราชปรารภที่จารึกไว้ในหิรัญบัตรบนแท่นหินแก้วปฐมศิลาฤกษ์ อาคารศาลสถิตยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 ความว่า

“…ในการทั้งปวงนี้ การยุติธรรมอันเดียวเป็นการที่สำคัญยิ่งใหญ่ เป็นหลักเป็นประธานการชำระตัดสินความทุกโรงศาล เป็นเครื่องประกอบรักษาให้ความยุติธรรมเป็นไป ถ้าจัดได้ดีขึ้นเพียงใดประโยชน์ความสุขของราษฎรก็จะเจริญยิ่งขึ้นเท่านั้น…”

พระราชปณิธานดังกล่าวถูกนำเสนอในหนังสือที่ระลึกเนื่องในโอกาสครบรอบ 124 ปี การสถาปนากระทรวงยุติธรรม ซึ่งเสมือนว่าอธิบายว่าการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมเกิดขึ้นมาจากพระราชปณิธานที่ต้องการให้เกิดความยุติธรรมในสังคม ซึ่งเป็นพันธกิจของรัฐสมัยใหม่

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาบริบทในเชิงประวัติศาสตร์แล้ว การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 นั้น ไม่ได้เกิดขึ้นมาในบริบทดังกล่าวแต่อย่างใด แต่เป็นภาพสะท้อนของแรงผลักดันทางการเมืองภายในและการเมืองระหว่างประเทศมากกว่า การตอบสนองต่ออุดมการณ์ความยุติธรรมในตัวเอง

ในบริบทของการเมืองภายใน การสถาปนากระทรวงยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 นั้นเกิดขึ้นท่ามกลางนโยบายการปฏิรูประบบราชการแผ่นดินของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยทรงประกาศสถาปนากระทรวงขึ้นมาจำนวน 12 กระทรวง ซึ่งกระทรวงยุติธรรมเป็นหนึ่งในกระทรวงที่ถูกจัดตั้งขึ้นในเวลานั้น เพื่อรองรับระบบราชการแบบตะวันตกที่นำเข้ามาใช้

ภายใต้ระบบราชการใหม่นี้ กฎหมายถูกจัดระเบียบเป็นทางการมากขึ้น ในขณะเดียวกันศาลเริ่มมีลักษณะถาวร แล้วเปลี่ยนผ่านกระจายอำนาจจากระบบจารีตสู่รูปแบบสถาบัน กระทรวงยุติธรรมถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อรวมอำนาจศาลที่กระจัดกระจายอยู่ตามหน่วยราชการต่าง ๆ ให้อยู่ภายใต้สังกัดกระทรวงยุติธรรมเพียงกระทรวงเดียว โดยให้พระเจ้าน้องยาเธอ พระองค์เจ้าสวัสดิโสภณ (พระยศขณะนั้น) เป็นผู้ดำรงตำแหน่งเสนาบดีคนแรก

นอกจากจะรวบรวมศาลต่าง ๆ ให้มาอยู่ในสังกัดของกระทรวงยุติธรรมแล้ว ในพระบรมราชโองการ ประกาศจัดตั้งกระทรวงยุติธรรม ยังทรงมีรับสั่งให้ยุบรวมศาลต่าง ๆ จากเดิม 16 แห่ง ให้เหลือเพียง 7 แห่ง ได้แก่ ศาลอุทธรณ์คดีราษฎร์ ศาลอุทธรณ์คดีหลวง ศาลพระราชอาญา ศาลแพ่งเกษม ศาลแพ่งกลาง ศาลสรรพากร และศาลต่างประเทศเท่านั้น

การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมและการรวบรวมศาลต่าง ๆ มาสังกัดอยู่ภายใต้กระทรวงยุติธรรม สะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการรวบพระราชอำนาจจากเดิมที่กระจายอยู่ตามกรมกองต่าง ๆ ให้มารวมอยู่ภายใต้หน่วยงานเดียวแล้ว ทำให้ระบบศาลต่าง ๆ เดินไปในทิศทางเดียวกันภายใต้การบริหารงานแบบเดียวกัน

ในขณะเดียวกันบทบาทของพระมหากษัตริย์ก็ไม่ได้จางหายไปจากความคิดเรื่องกระบวนการยุติธรรม แม้จะมีการจัดตั้งสถาบันศาลขึ้นมาให้ทำหน้าที่ในการอำนวยความยุติธรรม ทว่า บทบาทของพระมหากษัตริย์กลายไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบศาล โดยอยู่ในตำแหน่งของ “องค์เอกอัครตุลาการ” โดยเป็นที่มาแห่งความยุติธรรมทั้งหมดและดำรงพระองค์ในฐานะของผู้ตัดสินแห่งศาลสุดท้าย

สภาพดังกล่าวจึงสะท้อนภาพของการรับเอารูปแบบความเป็นสมัยใหม่จากตะวันตกเข้ามาในเชิงรูปแบบ แต่ในเชิงโครงสร้างอำนาจที่วางอยู่เหนือระบบราชการกระทรวงยุติธรรมหรือศาลจึงยังผูกโยงอยู่กับพระมหากษัตริย์

ข้อบ่งชี้ประการที่แสดงให้เห็นถึงความสำคัญของการใช้กระทรวงยุติธรรมเป็นเครื่องมือในการรวมอำนาจคือ เมื่อในเวลาต่อมามีการเปลี่ยนแปลงตัวเสนาบดีประจำกระทรวงยุติธรรมไป 2 พระองค์ จนตำแหน่งดังกล่าวถูกส่งต่อมาให้กับพระเจ้าลูกยาเธอ พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ (พระยศในขณะนั้น) ซึ่งทรงสำเร็จการศึกษาด้านนิติศาสตร์มาจากประเทศอังกฤษ และได้รับการยกย่องในเวลาต่อมาให้เป็นพระบิดาแห่งกฎหมายและการศาลไทย (ซึ่งเป็นการอุปโลกน์ขึ้นในภายหลัง)

พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ทรงมีพระประสงค์ให้ ข้าราชการตุลาการมีความเป็นอิสระ รวมถึงความเป็นอิสระที่มีเหนือสถาบันพระมหากษัตริย์ กล่าวคือ พระประสงค์ให้การตัดสินคดีความใด ๆ ก็ตามจะต้องไม่ถูกแทรกแซงโดยอำนาจของฝ่ายบริหารซึ่งนำโดยสมเด็จพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นไปตามหลักการที่ควรจะเป็นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ทว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงไม่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าว และทรงเห็นว่าข้าราชการตุลาการนั้นไม่ได้แตกต่างจากข้าราชการอื่น ๆ

ในส่วนของปัจจัยภายนอก ผลจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงทำให้ประเทศไทยเสียสิทธิภาพนอกอาณาเขต แล้วทำให้คนในบังคับของต่างชาติไม่อยู่ภายใต้อำนาจของกฎหมายไทย ในด้านหนึ่งเหตุผลสำคัญก็มาจากระบบกฎหมายที่อาจจะล้าสมัยในสายตาของชาติตะวันตก
จากบันทึกส่วนบุคคลของเซอร์จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) อธิบายเหตุผลว่าในการเจรจาสนธิสัญญาในครั้งนั้น เบาว์ริงมองว่า ไม่สามารถให้คนในบังคับของอังกฤษมาขึ้นศาลไทยได้เนื่องจากกฎหมายไทยล้าสมัย แล้วเป็นกฎหมายที่ไม่มีความแน่นอน เนื่องจากตัวบทของกฎหมายนั้นไม่ได้ใช้บังคับ ไม่ได้มีการเผยแพร่อย่างทั่วไป รวมถึงไม่ได้มีการทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบทบัญญัติของกฎหมายได้

ในแง่หนึ่งการปฏิรูปกฎหมายของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงเป็นความพยายามที่จะพัฒนากฎหมายในเชิงรูปแบบให้มีความสอดคล้องและเป็นสมัยใหม่ โดยภารกิจดังกล่าวนั้นได้รับการสืบทอดต่อเนื่องกันไปในเวลาต่อมา เมื่อร่วงเข้าสู่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงสถาปนากรมร่างกฎหมายขึ้นมา โดยสังกัดกระทรวงยุติธรรม เพื่อทำหน้าที่ในการยกร่างกฎหมายให้มีความทันสมัยและสอดคล้องกับสากล

ลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า กระบวนการจัดตั้ง กระทรวงยุติธรรมในระยะแรกไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะอำนวยความยุติธรรมและรักษานิติรัฐ แต่เป็นเครื่องมือสำหรับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางภายใต้นโยบายการปฏิรูประบบราชการ และการใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาข้อ พิพาทในเรื่องเขตอำนาจศาลระหว่างสยามกับชาติตะวันตก

การเปลี่ยนผ่านจากความยุติธรรมของพระเจ้าแผ่นดิน สู่ความยุติธรรมของรัฐ

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้เข้ามาจัดระเบียบการปกครองใหม่ให้สอดคล้องกับอุดมการณ์ของคณะราษฎรตามหลัก 6 ประการ โดยเฉพาะการเปลี่ยนผ่านระบบราชการ จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาสู่ระบอบประชาธิปไตย โดยให้มีรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องประกันสิทธิและเสรีภาพของปวงชน จากการถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ

อย่างไรก็ดี ด้วยสถานการณ์ทางการเมืองต่าง ๆ ทำให้รัฐบาลคณะราษฎร ยังไม่สามารถที่จะดำเนินการสร้างหลักการแห่งนิติรัฐ เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบการปกครองใหม่ได้อย่างสมบูรณ์

สิ่งที่ตามมาก็คือ เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ในบางรัฐบาลมีการใช้กฎหมายมาเป็นเครื่องมือในการทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมือง อาทิ การใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พุทธศักราช 2476 ซึ่งตาขึ้นในสมัยพระยามโนปกรณ์นิติธาดา หรือการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 มาดำเนินคดีกับศัตรูทางการเมืองของรัฐบาล รวมไปถึงการตรากฎหมายพิเศษ อาทิ การจัดตั้งสารพิเศษต่าง ๆ ซึ่งไม่สอดคล้องกันกับกระบวนการยุติธรรมที่ควรจะเป็นตามหลักนิติรัฐ

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง บทบาทของกระทรวงยุติธรรมก็ยังคงเป็นไปโดยจำกัด ใน พ.ศ. 2476 รัฐบาลได้เสนอให้มีการจัดตั้งสำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมขึ้น เพื่อเข้าดำเนินการตามรูปแบบของกระทรวง ทบวง กรมใหม่ แล้วเข้ามาจัดการแทนโครงสร้างการปกครองเดิม

อย่างไรก็ดี บทบาทของกระทรวงยุติธรรมในระยะนี้ ก็ยังถูกโยงอยู่กับบทบาทของศาลเป็นหลัก โดยเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติข้าราชการฝ่ายตุลาการขึ้นมา เพื่อกวดขันเรื่องวินัยและมารยาทและรักษาไว้ซึ่งความเที่ยงธรรมและความเชื่อถือของประชาชนในราชการศาลยุติธรรม จึงได้มีการประกาศใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรมฉบับใหม่ ใน พ.ศ. 2477 โดยเรียกศาลที่สังกัดกระทรวงยุติธรรมว่า ศาลยุติธรรม โดยแบ่งศาลออก 3 ชั้น ได้แก่ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา

ในระยะนี้บทบาทของกระทรวงที่ทำค่อนข้างเป็นไปอย่างจำกัด โดยบทบาทของกระทรวงไม่ได้สัมพันธ์กันกับการสร้างกระบวนการยุติธรรมในภาพรวม แต่มุ่งเน้นไปที่การทำหน้าที่เป็นส่วนธุรการของศาล ซึ่งเป็นเพียงมิติหนึ่งของกระบวนการยุติธรรมในภาพรวมเท่านั้น ซึ่งสถานะดังกล่าวจะดำเนินไปเรื่อย ๆ จนถึงช่วง พ.ศ. 2517

สถานการณ์ดังกล่าวยิ่งบานปลายออกไปเมื่อหลังรัฐประหารใน พ.ศ. 2490 ที่คณะทหารเข้ามายึดอำนาจและใช้กลไกของกระทรวงยุติธรรมในการจัดการกับฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง อาทิ การเร่งให้มีการพิจารณากฎหมายเพื่อขยายระยะเวลาควบคุมตัวผู้ต้องสงสัย รวมไปถึงเมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ได้ใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญมาแทรกแซงกระบวนการยุติธรรมอย่างโจ่งแจ้ง ด้วยการใช้อำนาจตามคำสั่งหัวหน้ารัฐบาลในการประหารชีวิตหรือยึดทรัพย์โดยไม่ผ่านกระบวนการศาลปกติ สภาพดังกล่าวสะท้อนความอ่อนแอของกระบวนการยุติธรรมไทยที่ไม่ยึดโยงกับหลักการนิติรัฐ

ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในกระทรวงยุติธรรม ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น ไม่ได้มีจุดเปลี่ยนที่แตกต่างจากสถานการณ์ก่อนหน้านั้นมา แม้ว่าจะมีการจัดตั้งกลุ่มใหม่ขึ้นมา ภายใต้กระทรวงยุติธรรม อาทิ กรมบังคับคดี กรมคุ้มครองสิทธิ หรือกรมราชทัณฑ์ แต่บรรดากรมที่จัดตั้งขึ้นมาเหล่านี้อยู่ในฐานะของหน่วยงานที่ดำเนินงานเฉพาะทางหรืองานทางด้านเทคนิคที่สนับสนุนกระบวนการยุติธรรมเท่านั้น

ในขณะที่ศาลยุติธรรมนั้น หลังจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ประกาศใช้และนำมาสู่การแบ่งแยกบทบาทกันอย่างชัดเจนระหว่างหน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหารกับหน่วยงานขององค์กรตุลาการ ทำให้ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศาลในการพิจารณาอรรถคดีต่าง ๆ ถูกแยกออกไปอยู่ภายใต้การดูแลของสำนักงานศาลยุติธรรม ที่มีประธานศาลฎีกาเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในศาลยุติธรรม

ทว่า ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเพียงแค่การเปลี่ยนแปลงในเชิงรูปแบบเท่านั้น หากพิจารณาถึงองค์ประกอบอันเป็นส่วนสำคัญของกระบวนการที่ทำทั้งหมดก็คือ การรักษาไว้ซึ่งความเป็นธรรมและการรักษานิติรัฐแล้ว จะเห็นได้ว่าบทบาทของกระทรวงยุติธรรม และศาลยุติธรรมนั้นไม่ได้มีบทบาทสำคัญในการรักษาความเป็นธรรมในสังคม

จากดัชนีนิติธรรม (Rule of Law Index) ใน พ.ศ. 2567 ประเทศไทยได้คะแนนอยู่ที่ 0.5 จากคะแนนเต็ม 1 และอยู่ในอันดับที่ 78 จาก 142 ประเทศทั่วโลก โดยถือว่ามีคะแนนต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลกอยู่ที่ 0.55 คะแนน และต่ำกว่าประเทศในเอเชียแปซิฟิกที่มีค่าเฉลี่ยอยู่ 0.59 คะแนน

เมื่อพิจารณาในประเด็นเฉพาะแต่ละตัวชี้วัด จะพบว่าประเทศไทยมีคะแนนที่ตกต่ำลงมากกว่าเก่า ตัวอย่างเช่นในตัวชี้วัดที่ว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐาน (Fundamental Right) พบว่าคะแนนของประเทศไทยอยู่ที่ 0.48 จากคะแนนเต็ม 1 ซึ่งนับตั้งแต่ ค.ศ. 2015 คะแนนของประเทศไทยตกมาอันดับมาอยู่ในช่วง 0.47 ถึง 0.49 ตลอด

หรือในประเด็นที่พูดด้วยความยุติธรรม ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา (Criminal Justice) คะแนนของประเทศไทยอยู่ที่ 0.41 จากคะแนนเต็ม 1 โดยนับตั้งแต่ ค.ศ. 2017/2018 เป็นต้นมาตัวชี้วัดในคร้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยอยู่ในอันดับที่ต่ำลง ระหว่าง 0.40 ถึง 0.41 ตลอด

จากดัชนีนิติธรรมข้างต้น สะท้อนให้เห็นว่าปัญหาสำคัญที่เป็นข้อจำกัดของประเทศไทยในการพัฒนาให้เกิดนิติรัฐในประเทศไทยจริง ๆ มาจากข้อจำกัดในเชิงสถาบันต่าง ๆ โดยอาจแบ่งเป็นประเด็นได้ 4 ประเด็นดังนี้

ความเป็นอิสระของกลไกการบังคับใช้กฎหมาย หน่วยงานด้านการสอบสวน อาทิ ตำรวจหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่น ๆ ยังคงถูกครอบงำหรือเสแสร้งโดยอำนาจทางการเมืองอิทธิพลภายนอก รวมทั้งกระบวนการสอบสวนและดำเนินดำเนินคดียังขาดความโปร่งใสและตรวจสอบไม่ได้

การละเมิดสิทธิของผู้ต้องหา มีแนวโน้มที่เจ้าหน้าที่รัฐกระทำการเกินขอบเขตอำนาจตามกฎหมาย อาทิ การใช้ความรุนแรงในการควบคุมตัว และการไม่เคารพสิทธิของผู้ต้องขังที่จะได้พบกับทนาย รวมถึงการไม่สามารถเข้าสู่กระบวนการพิจารณาคดีที่เป็นธรรม (การได้รับสิทธิการประกันตัวเพื่อต่อสู้คดี)

การเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมาย กฎหมายไม่ได้ถูกบังคับใช้อย่างเสมอภาคโดยเฉพาะกับคดีที่เกี่ยวข้องกับ หรือกรณีผู้ที่มีอำนาจมาเกี่ยวข้องการบังคับใช้กฎหมายมีแนวโน้มที่จะถูกใช้อย่าง อาทิ การได้รับสิทธิประกันตัวของอดีตนักการเมือง ในขณะที่ผู้ชุมนุมหรือนักกิจกรรมกลับไม่ได้รับสิทธิในการประกันตัว

ปัญหาการทุจริตในกระบวนการยุติธรรม เจ้าหน้าที่บางส่วนในกระบวนการยุติธรรม อาทิ เจ้าหน้าที่ตำรวจ อัยการ ผู้คุม และผู้พิพากษา ยังมีพฤติกรรมเรียกรับผลประโยชน์หรือใช้ดุลพินิจอย่างไม่เป็นธรรม ทำให้ความไว้วางใจของประชาชนต่อระบบกระบวนการยุติธรรมลดลงอย่างต่อเนื่อง

สภาพดังกล่าวเป็นเพียงแค่การพิจารณาจากดัชนีในข้างต้นเท่านั้น แต่จะเห็นได้ว่าสถานการณ์ด้านกระบวนการยุติธรรมของไทยเริ่มเลวร้ายลงมากขึ้นเรื่อย ๆ อาทิ การเสียชีวิตในระหว่างควบคุมตัวในเรือนจำของนักโทษ หรือการปรากฏข่าวของผู้พิพากษาที่ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยเป็นธรรม

ปัจจัยเหล่านี้ยิ่งสะท้อนให้เห็นว่า ที่ผ่านมาการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบบราชการสมัยใหม่ โดยการตั้งกระทรวงยุติธรรมนั้น แท้จริงแล้วกระทรวงยุติธรรมไม่ได้ทำบทบาทในสิ่งที่ควรจะเป็น คือการรักษาความยุติธรรมบนพื้นฐานของนิติรัฐ อันเป็นหัวใจของรัฐสมัยใหม่ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ บริบทของประเทศไทยจึงกลายเป็นการปกครองด้วยอำนาจอย่างอำเภอใจ

มาถึงจุดนี้ กระทรวง ยุติ ด้วยธรรมแล้วหรือไม่

แม้กระทรวงยุติธรรมจะถูกออกแบบให้เป็นสถาบันหลักในการค้ำจุนหลักนิติธรรมของรัฐสมัยใหม่ หากแต่จากการพิจารณาพัฒนาการของกระทรวงตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงปัจจุบัน รวมถึงผลการประเมินจาก Rule of Law Index ค.ศ. 2024 ล้วนสะท้อนให้เห็นว่ากระทรวงยุติธรรมยังไม่อาจทำหน้าที่ตามอุดมการณ์แห่ง “ความยุติธรรม” ได้อย่างเหมาะสม ทั้งในเชิงหลักการและการปฏิบัติ โดยยังคงปฏิบัติงานภายใต้กรอบของรัฐราชการรวมศูนย์ที่เน้นการรักษาระเบียบ มากกว่าการคุ้มครองสิทธิอย่างแท้จริง

ในขณะเดียวกันบทบาทของกระทรวงถูกจำกัดอยู่ในงานเทคนิค โดยไม่มีจุดยืนเชิงนโยบายที่ชัดเจนต่อการปฏิรูปศาลหรือการขยายพื้นที่ของความเป็นธรรม

ขณะเดียวกันข้อมูลจากดัชนีนิติธรรมยังชี้ถึงข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง อาทิ ความไม่เป็นอิสระของกลไกบังคับใช้กฎหมาย การละเมิดสิทธิผู้ต้องหา และการเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งยิ่งตอกย้ำว่ากระทรวงยุติธรรมยังคงเป็นเครื่องมือของอำนาจรัฐมากกว่าจะเป็นผู้พิทักษ์หลักนิติธรรม

ท้ายที่สุดแล้ว นี่อาจจะถึงเวลาที่ต้องทบทวนบทบาทและภารกิจของกระทรวงฯ เสียใหม่ เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐประชาธิปไตยที่ยึดถือหลักนิติรัฐอย่างแท้จริง ทั้งในด้านโครงสร้าง นโยบาย และการเชื่อมโยงกับประชาชน

เอกสารอ้างอิง

  • กองบรรณาธิการ, “อ่านภาพกระบวนการยุติธรรมโลก-ไทยผ่าน Rule of Law Index 2024 ในโลกที่หลักนิติธรรมยังคงถดถอย” the 101.world, 16 ธันวาคม 2566, สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://www.the101.world/rule-of-law-index-2024/.
  • กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย, อาทิตย์ เจียมรัตตัญญู แปล, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2562).
  • เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย ภายใต้อุดมการณ์ชาตินิยมและความมั่นคง,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 กุมภาพันธ์ 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2024/02/1857.
  • เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 การพิทักษ์รัฐธรรมนูญในยุคแรก,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 ธันวาคม 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2021/12/927.
  • ปฐมาวดี วิเชียรนิตย์, ใต้เงาปฏิวัติ: การสืบราชการลับและความคาดหวังของราษฎรหลัง 2475, (กรุงเทพ: มติชน, 2566).
  • ปฐมาวดี วิเชียรนิตย์, เลือดสีน้ำเงิน ซ้ายไม่จริง ขวาไม่แท้ และประชาธิปไตยในอุดมคติ, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2561).
  • ปทิตตา โฉมประดิษฐ์ และคณะ, 124 ปี (พ.ศ. 2434 – 2558) กระทรวงยุติธรรม, (กรุงเทพฯ: สำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม, 2558).
  • สมชาย ปรีชาศิลปกุล, “ตุลาการในรัฐประหาร 2490,” the 101.world, 8 พฤศจิกายน 2563 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://www.the101.world/1947-coup/.
  • ราชกิจจานุเบกษา, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2540) ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา 11 ตุลาคม 2540, เล่ม 114 ตอนที่ 55, หน้า 1-99.
  • World Justice Project, “WJP Rule of Law Index – Thailand” World Justice Project, 2024a [Online], accessed 22 March 2025, from https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/country/2023/Thailand.

หนี้ไม่ใช่ความผิด แนวทางปรับกฎหมายล้มละลายเพื่ออนาคตที่ดีกว่า

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 23 มกราคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในสังคมปัจจุบันเมื่อพูดถึงคนเป็นหนี้สิน ภาพส่วนใหญ่ที่ถูกนำเสนอมักจะกลายเป็นภาพของคนที่ขาดวินัยทางการเงินหรือฟุ่มเฟือย ไม่รู้จักพอเพียงในการใช้จ่ายและไม่ประมาณสถานะทางการเงินของตัวเอง แต่ในความเป็นจริงแล้วปัญหาหนี้สินส่วนใหญ่เป็นภาพสะท้อนของสภาวะของความไม่แน่นอน รายได้ที่ไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายพื้นฐาน และสถานการณ์นอกเหนือการควบคุม

วิกฤตโควิด-19 ซึ่งได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า ต่อให้มีวินัยทางการเงินมากแค่ไหน ธุรกิจก็อาจขาดสภาพคล่องและนำมาสู่การผิดนัดชำระหนี้ได้ รวมถึงเงินลงทุนที่กู้ไปกลายเป็นหนี้สินที่ไม่สามารถชำระได้ หรือในบางคนที่ต้องดิ้นรนเพื่อความอยู่รอดก็จากสภาวะว่างงานก็อาจจะต้องไปกู้หนี้นอกระบบเพื่อเอาเงินมาใช้จุนเจือชีวิตประจำวัน

จากข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทยชี้ให้เห็นว่า ระดับหนี้ครัวเรือนไทยในช่วงหลายปีที่ผ่านมาได้แตะระดับสูงสุดในรอบทศวรรษ ซึ่งเป็นผลมาจากการกู้ยืมเพื่อการบริโภคและการจัดการภาระในภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัว[1] โดยเมื่อคิดสัดส่วนของคนไทยที่เป็นหนี้แล้วในปี พ.ศ. 2566 มีจำนวน 1 ใน 3 (38.2%) หรือคิดเป็น 25.5 ล้านคน ของประชากรทั้งหมด รวมถึงหนี้ครัวเรือนของไทยมีสัดส่วนประมาณ 91% ของ GDP[2]

ขณะที่สำนักงานสถิติแห่งชาติรายงานไว้ในปี พ.ศ. 2566 ว่า ครัวเรือนจำนวนมากต้องเผชิญกับภาระดอกเบี้ยและการชำระหนี้ที่กินสัดส่วนรายได้รายเดือนมากกว่าครึ่ง โดยหากคิดเป็นครัวเรือนจะคิดเฉลี่ยได้เป็นครัวเรือนหนึ่งมีหนี้ประมาณ 197,225 บาท โดยเป็นหนี้ที่ใช้ในครัวเรือนคิดเป็น 153,285 บาท หรือกว่า 77.7 % ของจำนวนหนี้สินทั้งหมด ซึ่งเป็นหนี้สินเพื่อซื้อหรือเช่าบ้านและที่ดิน และเพื่ออุปโภคบริโภค[3]

นอกจากนี้ ในเชิงพฤติกรรมหนี้สินที่เกิดขึ้นกับครัวเรือนโดยส่วนใหญ่มาจากหนี้สินเชื่อส่วนบุคคลและบัตรเครดิต โดยจากการสำรวจของธนาคารแห่งประเทศไทยในปี พ.ศ. 2566 ระบุว่าหนี้ส่วนนี้มีสัดส่วนเป็น 67% ของหนี้ทั้งหมด โดยเป็นหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดความมั่งคั่งหรืออาจสร้างรายได้[4] แต่ทั้งหมดนี้เป็นหนี้ที่อยู่ในระบบ โดยประเทศยังมีคนอีกจำนวนมากที่เข้าไม่ถึงหนี้ในระบบ

สภาพดังกล่าวสะท้อนให้เราเห็นลึก ๆ ว่าหนี้สินไม่ใช่ปัญหาของปัจเจกบุคคลแต่ละคน แต่เป็นเรื่องในเชิงโครงสร้างของสังคมในภาพรวมของสังคมที่มีความไม่แน่นอนสูง

ในบทความนี้ผู้เขียนจึงขอเริ่มต้นด้วยการพูดถึงสังคมมีความไม่แน่นอนสูง ทำให้คนเป็นหนี้ได้อย่างไร แล้วต่อด้วยการเป็นหนี้ไม่ใช่ความผิดบาป แต่เพราะการที่สังคมมองคนเป็นหนี้เป็นความผิดบาป การเป็นหนี้เลยถูกตีตราจากสังคม แล้วก่อนที่จะมาจบช่วงสุดท้ายของบทความที่จะโยงให้เห็นว่าเมื่อเป็นหนี้สินล้นพ้นตัวแล้ว กลไกทางสังคมแบบกฎหมายล้มละลายที่ถูกเครือบไว้ด้วยมายาคติของสังคมจะช่วยแก้ไขปัญหาของลูกหนี้ได้อย่างไร ซึ่งท้ายที่สุดอาจจะต้องปรับกฎหมายล้มละลายให้ช่วยลูกหนี้ได้

สังคมที่มีความไม่แน่นอนสูง ทำให้คนเป็นหนี้สิน

หากมองข้ามการตัดสินใจของปัจเจกบุคคลไปแล้ว สังคมมีส่วนสำคัญที่ผลักดันและทำให้คน ๆ หนึ่งกลายเป็นหนี้ หากพิจารณาในเชิงสถาบัน ซึ่งหมายถึงกติกาที่กำหนดเงื่อนไขในการตัดสินใจของบุคคล ทั้งในทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมถึงกลไกการบังคับใช้กติกาเหล่านั้น ที่อาจจะอยู่ในรูปเป็นทางการก็ได้ อาทิ รัฐธรรมนูญและกฎหมาย และไม่เป็นทางการก็ได้ อาทิ ค่านิยม ธรรมเนียมปฏิบัติ และข้อห้ามขอสังคม[5] ซึ่งคล้ายกับสิ่งที่นักมานุษยวิทยาเรียกว่า วัฒนธรรม ในด้านหนึ่งตัวสถาบันนี้ทำหน้าที่เป็นโครงสร้างกำหนดสิ่งจูงใจและข้อจำกัดการตัดสินใจ ที่ส่งผลให้คนเราเลือกจะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติ

กล่าวเฉพาะในเรื่องของหนี้ ความมหัศจรรย์อย่างหนึ่งของสังคมภายใต้กลไกเชิงสถาบันต่าง ๆ ก็คือ การทำให้คนกลายเป็นหนี้นั้นเป็นเรื่องที่ไม่ยากจนเกินไปในสังคมปัจจุบัน การก่อหนี้ของคน ๆ หนึ่งเองก็มีส่วนที่สัมพันธ์กับสถาบันเช่นกัน กล่าวคือ โครงสร้างของสถาบันที่ไม่ส่งเสริมให้เกิดโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่ดีทำให้คนไม่สามารถรับมือกับความผันผวนทางรายได้ ซึ่งอาจนำไปสู่ความจำเป็นต้องกู้ยืมโดยไม่มีทางเลือก[6] โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเราเป็นคนจน การมีรายได้น้อยและไม่สม่ำเสมอ ทำให้ความรู้สึกว่าต้องมีเงินอยู่ในมือเพื่อแก้ไขปัญหาชีวิตในด้านต่าง ๆ อาทิ การเจ็บป่วย การตาย หรือเหตุฉุกเฉินต่าง ๆ ยิ่งมีมาก

สิ่งนี้ยังไม่รวมถึงสถาบันทางกฎหมายต่าง ๆ ที่ส่งผลต่อแรงจูงใจให้ผู้มีรายได้น้อยเข้าไม่ถึงสินเชื่อที่ถูกต้องตามกฎหมายและปลอดภัย[7] (ทั้งในเชิงชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน และความเป็นธรรมในการถูกทวงหนี้) จนทำให้ผู้มีรายได้น้อยต้องเข้าสู่การก่อหนี้นอกระบบ และระบบการเงินที่มีความเสี่ยงสูงแบบแชร์ ซึ่งยิ่งซ้ำเติมสถานการณ์เป็นหนี้ เพราะอาจจะถูกคิดอัตราดอกเบี้ยในอัตราที่แพงกว่าที่ควรจะเป็น หรือมีโอกาสจะโดนโกงเงินที่ลงในวงแชร์ จนสุดท้ายต้องสูญเงิน

ไม่เพียงเท่านั้นหากพิจารณาข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่า คน ๆ หนึ่งจะก่อหนี้ขึ้นมาได้นั้นเป็นผลมาจากความโลภของบุคคล แต่ในความเป็นจริงอาจจะไม่ได้เป็นเช่นนั้นเพียงอย่างเดียว การก้าวเข้าสู่สังคมแบบทุนนิยมภายใต้อุดมการณ์แบบเสรีนิยมใหม่ (neo-liberalism) ได้ผลักภาระหลาย ๆ ประการออกไปจากภาครัฐ ทำให้หน้าที่ในการตอบสนองความต้องการพื้นฐานกลับไปอยู่ที่ครัวเรือนและตัวปัจเจกบุคคลเอง[8] สภาพดังกล่าวยิ่งเป็นความเลวร้ายเมื่อประกอบกับสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง การขาดสวัสดิการ (welfare) หรืออย่างน้อยที่สุดคือ โครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม (social safety net) ก็กลายเป็นปัญหาสำคัญ

ยกตัวอย่างแบบเป็นรูปธรรม การก่อหนี้ของคนงานโรงงานและพนักงานบริษัทจบใหม่จำนวนหนึ่งคือ การซื้อรถจักรยานยนต์หรือรถมอเตอร์ไซค์ ผู้เขียนไม่ได้มีสถิติจำนวนรถจักรยานยนต์ที่ชัดเจน แต่จากการค้นข้อมูลพบว่า ในเขตกรุงเทพมหานครมีจำนวนการจดทะเบียนรถจักรยานยนต์สะสมตั้งแต่ พ.ศ. 2562-2566 คิดเป็นจำนวนกว่า 22 ล้านคัน[9]

แรงงานส่วนใหญ่อาจจะต้องไปเช่าที่พักอยู่ไกลจากที่ทำงานหรืออาจจะต้องอยู่คนละจังหวัด รถมอเตอร์ไซค์จึงไม่ได้อยู่ในสถานะของยานพาหนะเพียงอย่างเดียว แต่ยังอยู่ในฐานะของเครื่องมือในการทำมาหากินและยานพาหนะที่เชื่อถือได้ท่ามกลางระบบขนส่งมวลชนที่แออัดและไม่เพียงพอของกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีคนจำนวนมากที่เข้าไม่ถึงระบบขนส่งมวลชนหรือหากเข้าถึงก็ด้วยต้นทุนที่แพงเกินกว่าจะใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่

อีกตัวอย่างหนึ่งก็คือ การรักษาพยาบาล ความจำเป็นของคนมีรายได้น้อยอาจจะจำเป็นที่ต้องมีการสำรองเงินเอาไว้ เพื่อใช้ในการรักษาพยาบาลในเวลาที่จำเป็น แม้จะมีสวัสดิการรักษาพยาบาล แต่การจะขาดงานเพื่อรับการรักษาก็ยังคงจำเป็นต้องใช้เงินเป็นก้อนมาเก็บไว้ เพื่อใช้เป็นค่าเดินทางหรือค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ที่เบิกไม่ได้ สิ่งนี้ยังไม่รวมถึงคนปัญหาที่เกิดขึ้นจากการต้องดูแลคน ซึ่งบางครั้งคนในวัยแรงงานอาจจะต้องก่อหนี้เพื่อมาดูแลคนในครอบครัวที่ไม่ได้อยู่ในวัยทำงาน อาทิ คนชราและเด็ก การขาดมาตรการสนับสนุนเท่าที่ควรทำให้คนอาจจะต้องกู้หนี้ยืมสินมาเพื่อดูแล

การเป็นหนี้ไม่ใช่ความผิดบาป

จากในหัวข้อก่อนเราจะเห็นได้ว่าสังคมมีส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดหนี้ได้ แล้วการเป็นหนี้เป็นเรื่องผิดหรือไม่ ค่านิยมของคนไทยจำนวนหนึ่งผลิตซ้ำเรื่องการเป็นหนี้ว่าเป็นสิ่งที่ไม่ดี ส่วนหนึ่งก็เพราะสื่อร่วมสมัยที่ฉายภาพของการเป็นหนี้อย่างไม่เหมาะสม โดยโยงการเป็นหนี้เข้ากับกิจกรรมอื่น ๆ อาทิ การพนันทำให้เป็นหนี้ หรือการขายตัวเป็นทาสเพื่อใช้หนี้ (พนัน) รวมถึงในรากฐานเชิงวัฒนธรรมของไทยก็มองหนี้ในเชิงลบ อาทิ กฎหมายไทยโบราณแบบพระอัยการกู้ยืมที่เจ้าหนี้สามารถบังคับเอากับเนื้อตัวร่างกายของลูกหนี้ได้

อย่างไรก็ดี มายาคตินี้เกิดขึ้นเฉพาะกับคนจนเท่านั้น สังคมตีตราว่าคนจนว่าไม่รู้จักใช้เงิน ก่อหนี้ก็เพื่อใช้เงินเท่านั้น ในขณะที่คนรวยสามารถที่จะก่อหนี้เพื่อทำให้เกิดประโยชน์ได้มากกว่า

มายาคติเหล่านี้ยังส่งผลให้ผู้ที่ต้องเผชิญกับปัญหาหนี้สินรู้สึกเหมือนถูกสังคมตีตราว่าเป็นผู้ล้มเหลว ทั้งที่แท้จริงแล้ว หนี้ไม่ได้สะท้อนถึงการขาดคุณธรรมของบุคคลเสมอไป แต่กลับเป็นผลลัพธ์จากความไม่สมดุลในโครงสร้างเศรษฐกิจ เช่น ค่าครองชีพที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่รายได้ของคนส่วนใหญ่กลับไม่เพิ่มขึ้นในอัตราส่วนที่สอดรับกันอย่างเหมาะสม เป็นต้น

นอกจากนี้ บ่อยครั้งปัญหาเรื่องหนี้มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับอารมณ์และความรู้สึก คนจำนวนหนึ่งไม่สนับสนุนกับการแก้ไขปัญหาหนี้สินของบุคคล เพราะมองว่าเรื่องหนี้เป็นปัญหาความรับผิดชอบของปัจเจกบุคคล และการเป็นหนี้เป็นสิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้น โดยเฉพาะหนี้ของคนจน

เศรษฐกิจทุนนิยมที่สนับสนุนให้เกิดการบริโภคและการกู้ยืมเพื่อกระตุ้นการขยายตัวทางเศรษฐกิจ หนี้กลายเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยสนับสนุนการลงทุน การบริโภค และการสร้างโอกาสทางธุรกิจ สิ่งที่น่าเสียดายคือ ระบบเศรษฐกิจนี้มักละเลยการคุ้มครองและสนับสนุนผู้ที่ต้องพึ่งพาการกู้ยืมในชีวิตประจำวัน ส่งผลให้ผู้ที่มีรายได้ต่ำต้องกู้หนี้เพื่อการดำรงชีพขั้นพื้นฐาน ซึ่งนำไปสู่ปัญหาหนี้สะสมและความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจ

นอกจากนี้ การลงโทษปัจเจกบุคคลที่มีหนี้สินยังสะท้อนถึงโครงสร้างทางสังคมที่มองไม่เห็นความซับซ้อนของปัญหา เช่น การขาดโอกาสทางการศึกษา การเข้าถึงทรัพยากรที่ไม่เท่าเทียม หรือการขาดระบบสนับสนุนทางสังคมที่ช่วยให้คนหลุดพ้นจากวงจรหนี้ เป็นต้น การเปลี่ยนมุมมองของสังคมเกี่ยวกับหนี้ จึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะช่วยลดการตีตราทางสังคม และสร้างระบบที่เน้นการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างมากกว่าการลงโทษปัจเจกบุคคลที่เป็นหนี้อย่างไร้ความเข้าใจในบริบทของเขา

มองมายาคติของกฎหมายล้มละลาย

ไม่เพียงแต่ในเชิงมุมมองต่อเรื่องของหนี้ในฐานะมายาคติเท่านั้น แต่ปัญหาของเรื่องนี้ยังขยายไปถึงกระบวนการล้มละลายด้วย การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายถูกมองว่าเป็นความล้มเหลวในชีวิตของบุคคล ทำให้ผู้ที่อยู่ในสถานะนี้ต้องเผชิญกับการตีตราทางสังคมและความรู้สึกอับอาย แต่ในความเป็นจริงกระบวนการล้มละลายถูกออกแบบมาเพื่อเป็นกลไกฟื้นฟูไม่ใช่การลงโทษ โดยให้โอกาสผู้ที่ประสบปัญหาทางการเงินได้เริ่มต้นใหม่ (fresh start) และทำให้ลูกหนี้ได้รับการปลดเปลื้องลูกหนี้คือ รอดพ้นจากการชำระหนี้ทั้งหมด

ไม่เพียงแต่ในสายตาของคนทั่ว ๆ ไป แต่สถานะของการตกเป็นบุคคลล้มละลายในระบบกฎหมายไทย กลไกในระดับสถาบันแบบระบบกฎหมายยังมีส่วนช่วยซ้ำเติมและไม่จูงใจให้เกิดการยอมรับ คนที่ตกอยู่ในสถานะล้มละลายให้แย่ลง อาทิ การกำหนดให้ข้าราชการพลเรือนตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 จะต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามเป็นบุคคลล้มละลาย ไม่เช่นนั้นจะต้องถูกให้ออกจากราชการ

สิ่งที่ต้องกลับมาทบทวนและทำความเข้าใจกันใหม่คือ เมื่อลูกหนี้ตกอยู่ในสถานะมีหนี้สินล้นพ้นตัว การล้มละลายเป็นกระบวนการหนึ่งที่จะช่วยลูกหนี้ให้พ้นจากสถานะการเป็นหนี้ ในขณะเดียวกันกระบวนการล้มละลายยังช่วยรักษาความเป็นธรรมระหว่างลูกหนี้กับเจ้าหนี้ด้วย กล่าวคือ กระบวนการล้มละลายถูกออกแบบมาให้ลูกหนี้ที่มีหนี้สินล้นพ้นตัว จะถูกบังคับชำระหนี้เท่าที่ศักยภาพมีอยู่ในขณะนั้น (เป็นหนี้ก็ยังต้องใช้หนี้) แล้วกฎหมายกำหนดให้ผูกพันไปยังเจ้าหนี้ทุกราย โดยเจ้าหนี้เข้ามาขอรับการเฉลี่ยทรัพย์สินของลูกหนี้ แล้วถือว่าลูกหนี้ได้รับการปลดเปลื้องจากหนี้สินทั้งปวง

เมื่อเปรียบเทียบกับกระบวนการฟ้องชำระหนี้ที่เจ้าหนี้ปกติ กรณีมีเจ้าหนี้หลายคน เจ้าหนี้แต่ละคนอาจฟ้องใช้สิทธิฟ้องลูกหนี้ต่างช่วงเวลากัน ลูกหนี้ยังคงมีความรับผิดชอบต่อเจ้าหนี้เสมออย่างน้อยที่สุดก็ตลอดอายุความ 10 ปี ในขณะเดียวกันแม้ลูกหนี้จะถูกศาลสั่งให้ชำระหนี้ไปแล้ว แต่ยังไม่ครบจำนวนหนี้เต็ม เจ้าหนี้ยังมีสิทธิที่จะเรียกให้ลูกหนี้ชำระหนี้เพิ่มเติมได้อีก โอกาสที่ลูกหนี้จะฟื้นตัวและเริ่มต้นใหม่ในกระบวนการฟ้องชำระหนี้ปกติแทบจะเป็นไปไม่ได้ สถานะของการเป็นหนี้จึงเรื้อรัง

อย่างไรก็ดี การล้มละลายไม่ใช่มาตรการที่จะแก้ไขปัญหาหนี้สินเพียงอย่างเดียวเท่านั้น การแก้ไขปัญหานี้สินของบุคคลธรรมดายังต้องดูลักษณะของหนี้และมาตรการที่เหมาะสม

ตัวอย่างเช่น ถ้าหากเป็นหนี้มูลค่าไม่สูงมาก การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายอาจจะไม่เหมาะสม เมื่อเปรียบเทียบกับการประนอมหนี้ หรือการเป็นหนี้นอกระบบกระบวนการล้มละลายอาจจะไม่ใช่ทางออก แต่อาจจะต้องเปลี่ยนสภาพหนี้มาสู่การเป็นหนี้ในระบบแทน ซึ่งปัญหาส่วนนี้อาจจะแก้ไขไม่ได้ด้วยเรื่องทางกฎหมาย ต้องใช้มาตรการทางการเงินผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจเข้ามารวมหนี้แล้วปิดหนี้นอกระบบมาเป็นหนี้ในระบบแทน เพื่อจะได้เจราจาหนี้ต่อไปตามกฎหมายได้ ถึงกระนั้นมาตรการตามกฎหมายล้มละลายก็เป็นเรื่องหนึ่งที่ไม่ควรถูกละเลย และถูกมองเป็นความล้มเหลว

อย่างไรก็ดี มาตรการตามกฎหมายล้มละลายในปัจจุบันยังมีปัญหาเรื่องความเป็นธรรมอยู่บ้าง โดยเฉพาะการถ่วงดุลกันระหว่างผลประโยชน์ของเจ้าหนี้กับลูกหนี้ ดังกล่าวมาแล้วในข้างต้นว่า กฎหมายล้มละลายมีเจตนาที่ดีที่ต้องการให้ลูกหนี้เริ่มต้นใหม่ และหลุดพ้นจากพันธะของหนี้

ทว่า ตามพระราชบัญญัติล้มละลาย พุทธศักราช 2483 ยังให้สิทธิเฉพาะกับเจ้าหนี้ในการเริ่มต้นกระบวนการล้มละลาย ซึ่งทำให้เจ้าหนี้ขาดแรงจูงใจในการให้ลูกปลดเปลื้องหนี้สิน เพราะเจ้าหนี้อาจจะได้รับการชำระหนี้ลดลง การขาดแรงจูงใจดังกล่าวทำให้ลูกหนี้ไม่ได้รับการปลดเปลื้องหนี้สินตามศักยภาพ ในขณะเดียวกันหากลูกหนี้จะต้องการเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย กฎหมายก็จะบีบให้ลูกหนี้ไปก่อหนี้ใหม่แล้วนัดแนะกับเจ้าหนี้เพื่อฟ้องตัวเองล้มละลาย กลายเป็นลูกหนี้ไม่สุจริต ทั้ง ๆ ที่กฎหมายล้มละลายออกแบบมาเพื่อช่วยลูกหนี้สุจริตแต่เคราะห์ร้ายให้ปลดเปลื้องพันธะของหนี้

ในขณะเดียวกันกฎหมายล้มละลายปัจจุบันยังไม่เปิดช่องให้บุคคลธรรมดาที่มีเจตนาที่ดีและมีศักยภาพสามารถฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของตัวเองได้เช่นกัน สิ่งนี้ก็กลายเป็นปัญหาว่า ถ้าลูกหนี้มีความสามารถ แต่โดยสถานการณ์เคราะห์หามยามร้ายแบบโควิด-19 จนต้องล้มละลายไป แต่กลับไม่มีทางเลือกที่จะหาโอกาสกลับมาฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของตัวเองได้ เรื่องแบบนี้ก็อาจจะไม่เป็นธรรมสักเท่าไร

ปรับกฎหมายล้มละลายอย่างไรให้ช่วยลูกหนี้ได้

ในแง่หนึ่ง การแก้ไขปัญหาหนี้สินในลักษณะดังกล่าวเราควรจะมองมิติทางสังคมให้มากขึ้น กฎหมายล้มละลายเป็นตัวอย่างที่ดีของนิติสัมพันธ์ 3 ฝ่ายที่รัฐเข้ามาแทรกแซงระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้เพื่อรักษาความเป็นธรรมและจริยธรรมในสังคม อาทิ การฟ้องเรียกเงินจากลูกหนี้เกินมูลหนี้ หรือยึดทรัพย์จนทำให้ลูกหนี้ไม่มีทางเลือกในชีวิตแบบสิ้นเนื้อประดาตัว ไม่ให้เกิดการที่เจ้าหนี้เอาเปรียบลูกหนี้จนเกินไป หรือลูกหนี้ก็เหลี่ยมแอบไม่สุจริตจนทำให้ตัวเองล้มละลายเพื่อไม่ต้องใช้หนี้ เพราะหากเรามองกลไกในกฎหมายล้มละลายให้ดี กฎหมายล้มละลายคือความพยายามของสังคมในการช่วยปลดเปลื้องพันธะของลูกหนี้

การมองความสัมพันธ์ของเจ้าหนี้และลูกหนี้ในมิติสังคมก็เป็นในลักษณะเดียวกันกับที่ ปรีดี พนมยงค์ เคยอธิบายว่าความภราดรภาพของกันของมนุษย์ในสังคมคือ มนุษย์เกิดมาเพื่ออยู่ร่วมกันดั่งกล่าวแล้ว มนุษย์จำต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ในประเทศหนึ่ง ถ้ามนุษย์คนหนึ่งต้องรับทุกข์ เพื่อนมนุษย์คนอื่นก็รับทุกข์ด้วย จะเป็นโดยตรงหรือทางอ้อมก็ตาม[10] ในขณะเดียวกันความมั่งคั่งของคน ๆ หนึ่งก็เป็นผลมาจากสังคม และความยากจนของคน ๆ หนึ่งก็เป็นผลมาจากสังคมดุจกัน[11] ดังนี้ สังคมจึงควรเข้ามาช่วยแก้ไขปัญหาของลูกหนี้ด้วยเช่นกัน

ในส่วนของแนวทางการแก้ไขปัญหา ในประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และญี่ปุ่น กฎหมายล้มละลายไม่ได้มองว่าผู้ที่ล้มละลายเป็นบุคคลที่สมควรถูกลงโทษ แต่กลับเน้นการสร้างโอกาสใหม่ให้แก่ผู้ที่ประสบเหตุโชคร้ายจะต้องล้มละลายผ่านการปลดภาระหนี้สินบางส่วนหรือทั้งหมด และการจัดการเชิงนโยบายดังกล่าวช่วยให้ผู้ที่ผ่านกระบวนการล้มละลายสามารถกลับมาใช้ชีวิตทางเศรษฐกิจได้อีกครั้ง โดยไม่มีภาระหนี้สินที่เป็นอุปสรรค

วิธีการที่ประเทศเหล่านี้นำมาใช้ก็คือ การเปิดให้ลูกหนี้ที่สุจริต สามารถร้องขอให้ตัวเองล้มละลายเพื่อจะปลดเปลื้องภาระหนี้สินของตัวเองได้ แต่ในกรณีที่ลูกหนี้บางคนยังเห็นว่าตนสามารถที่จะยังสามารถหาเงินมาชำระหนี้ได้ การมีหนี้สินล้นพ้นตัวเป็นสถานะเพียงชั่วคราว เกิดจากเหตุเคราะห์หามยามร้ายที่มากระทบสถานะทางการเงิน จึงควรได้รับโอกาสให้ลูกหนี้เจรจาขอปรับลดหนี้ได้บางส่วน รวมถึงสามารถแสดงแผนฟื้นฟูสถานะทางเศรษฐกิจของตัวเองได้กับบรรดาเจ้าหนี้ เพื่อแสดงความจริงใจว่าเจ้าหนี้จะได้รับหนี้คืน การแก้ไขกฎหมายล้มละลายนี้ก็จะช่วยให้เกิดความเป็นธรรมกับลูกหนี้มากขึ้น ในขณะเดียวกันก็ช่วยส่งเสริมให้เจ้าหนี้มีโอกาสได้รับเงินคืนเพิ่มขึ้นมากกว่าการฟ้องให้ลูกหนี้ล้มละลายปกติ

กล่าวโดยสรุป ปัญหาหนี้สินในประเทศไทยไม่ใช่เพียงผลลัพธ์จากการขาดวินัยของปัจเจกบุคคล แต่เป็นผลสะท้อนจากความไม่สมดุลในโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมที่กดดันคนธรรมดาให้ต้องเผชิญกับภาระหนี้สิน ความเชื่อที่ว่าการเป็นหนี้เป็นเรื่องผิดบาปหรือเป็นผลของการตัดสินใจที่ผิดพลาด จึงจำเป็นต้องถูกท้าทายและปรับเปลี่ยน เพื่อให้สังคมเข้าใจมิติที่ซับซ้อนของปัญหานี้มากขึ้น

กระบวนการล้มละลายควรถูกมองในฐานะเครื่องมือสำคัญที่ช่วยปลดปล่อยภาระหนี้และเปิดโอกาสให้ผู้ที่ประสบปัญหาทางการเงินสามารถเริ่มต้นใหม่ได้ แนวคิด “Fresh Start” ซึ่งได้รับการยอมรับในหลายประเทศ แสดงให้เห็นถึงประสิทธิภาพของการจัดการหนี้ที่ยุติธรรมและส่งเสริมให้ลูกหนี้กลับมาเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจ การปรับปรุงกฎหมายล้มละลายในประเทศไทยจึงควรมุ่งเน้นการให้สิทธิล้มละลายโดยสมัครใจแก่ลูกหนี้บุคคลธรรมดา พร้อมออกแบบกลไกที่ป้องกันการใช้สิทธินี้ในทางที่ผิด

หากสังคมไทยสามารถมองเห็นปัญหาหนี้ในมุมมองใหม่ และส่งเสริมการใช้กระบวนการล้มละลายอย่างสร้างสรรค์ ประเทศไทยจะสามารถลดภาระหนี้สินที่กดทับครัวเรือน พร้อมสร้างโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมที่ให้โอกาสและความเท่าเทียมมากขึ้นแก่ทุกคน

เชิงอรรถ

[1] สุพริศร์ สุวรรณิก, ‘หนี้ครัวเรือนไทย : เพราะเหตุใดจึงต้องกังวล?,’ ธนาคารแห่งประเทศไทย, 20 มีนาคม 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.bot.or.th/th/research-and-publications/articles-and-publications/articles/Article_20Mar2023_01.html?utm_source=chatgpt.com.

[2] สำนักงานสถิติแห่งชาติ, ‘สรุปผลที่สำคัญการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2566,’ สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2566 [Online] สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.nso.go.th/nsoweb/storage/survey_detail/2024/20240508082744_74896.pdf?utm_source=chatgpt.com.

[3] กองบรรณาธิการ วารสารพระสยาม, ‘สถานการณ์หนี้ครัวเรือนไทย,’ ธนาคารแห่งประเทศไทย, มปป [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.bot.or.th/th/research-and-publications/articles-and-publications/bot-magazine/Phrasiam-67-2/2567-info-debt-situation.html.

[4] เพิ่งอ้าง.

[5] ผู้เขียนนิยามสถาบันตามแนวคิดของ Douglass C. North.

[6] ฐิติ ทศบวร และพิทวัส พูนผลกุล, “หนี้: หลักเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยความสมดุลระหว่างปัจจุบันและอนาคต” สถาบันป๋วย อึ๊งภากรณ์, 18 กันยายน 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.pier.or.th/abridged/2024/10/.

[7] กฎหมายจำนวนมาก อาทิ กฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา สร้างต้นทุนสูงในการทำธุรกรรม โดยทำให้ระบบดอกเบี้ยไม่เป็นไปตามกลไกตลาดอย่างที่ควรจะเป็น รวมถึงสอดคล้องกับความสามารถและศักยภาพของลูกหนี้ หรือกฎเกณฑ์ของสถาบันการเงินที่ทำให้ลูกหนี้ทั่วไปเข้าถึงแหล่งสินเชื่อถูกกฎหมายยาก.

[8] ภาสกร ญี่นาง, “ระบบศีลธรรมแห่งหนี้: เมื่อการไม่ชำระหนี้เป็นมากกว่าการผิดสัญญา” the Momentum, 1 ธันวาคม 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://themomentum.co/ruleoflaw-debt/.

[9] กรมการขนส่งทางบก, ‘รายงานสถิติการขนส่งปีงบประมาณ 2562 – 2566’ กรมการขนส่งทางบก, 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://web.dlt.go.th/statistics/plugins/UploadiFive/uploads/6f6897ce35cd1d6a488eab4c29a548a0b5d0973421176078322eff0d7d61b5a5.pdf.

[10] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474), น. 20.

[11] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น.149-150.

ละครเวที Before 2475 กับการเกิดใหม่ของคณะราษฎร

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ความฝันของคนหนุ่มสาวเป็นเรื่องที่มีเสน่ห์และมีความน่าสนใจเสมอ เพราะช่วงหนุ่มสาวคือเวลาที่ความฝันนั้นกำลังถูกฟูมฟักขึ้นมาให้เป็นรูปเป็นร่าง ผ่านประสบการณ์ ความคิด และอุดมการณ์ ช่วงของการก่อร่างสร้างความฝันจึงเป็นช่วงสำคัญที่สุดช่วงหนึ่ง นั่นคือข้อความหนึ่งที่ฉุกคิดขึ้นมาจากได้ดูละครเรื่อง Before 2475 ที่เขียนบทและกำกับโดยคุณเอมอัยย์ พลพิทักษ์

ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ไม่ว่าเพราะสถานการณ์ทางการเมืองไทยที่บีบคั้นให้เกิดขั้นตรงข้าม หรือผลของการย้อนกลับมาศึกษาประวัติศาสตร์การเมืองไทยอีกครั้ง เหตุการณ์การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามก็ได้ถูกนำกลับมาพูดถึงอีกครั้ง ในลักษณะของการผลิตซ้ำผ่านสื่อต่าง ๆ มากมาย อาทิ Graphic Novel 2475 นักเขียนผีแห่งสยาม ที่สร้างตัวละครสมมติขึ้นมาโดยเข้าไปอยู่ในบริบททางประวัติศาสตร์ในช่วงเวลาที่กำลังจะมีการอภิวัฒน์สยามเกิดขึ้น หรือแอนิเมชันเรื่อง 2475 รุ่งอรุณแห่งการปฏิวัติ (2475 Dawn of Revolution) ที่เล่าเรื่องราวบนพื้นฐานของตัวเอกและตัวร้ายอย่างเป็นขาวเป็นดำ หรืออาจย้อนไปจนถึงการสร้างละครเวทีย้อนยุคจากบทประพันธ์อมตะของ หม่อมราชวงศ์ คึกฤทธิ์ ปราโมช แบบสี่แผ่นดิน

เรื่องราวของการเปลี่ยนแปลงการปกครองยังคงน่าสนใจเสมอ ไม่เพียงเฉพาะแต่ในสังคมไทยเท่านั้น แต่เรื่องราวของการเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ยังคงมีเสน่ห์ในการนำมาเล่าใหม่ผ่านสื่อต่าง ๆ เสมอ ดังเช่นในช่วงเดือนก่อนที่มีข่าวพิธีเปิดโอลิมปิก 2024 ที่กรุงปารีส ภาพของผีพระนางมารีอังตัวแนตถือหัวร้องเพลง Ah! Ça Ira ในเวอร์ชันร็อกโดยวง Gojira เป็นต้น

ทั้งหมดนี้ปฏิเสธไม่ได้ว่า ด้านหนึ่งการอภิวัฒน์สยามในปี 2475 เป็นเหตุการณ์แห่งแรงบันดาลใจทางการเมืองให้กับคนในแต่ละรุ่น นับตั้งแต่เหตุการณ์นั้นได้เกิดขึ้นมา ในขณะเดียวกันเสน่ห์ของเหตุการณ์อภิวัฒน์สยาม 2475 ที่สำคัญคือ เหตุการณ์ดังกล่าวสามารถมองได้หลายมุม (แต่ไม่ว่าจะมองอย่างไร เราปฏิเสธไม่ได้ว่า สิ่งสำคัญคือ การอภิวัฒน์สยามได้เกิดขึ้นมาแล้ว)

เช่นเดียวกันกับการปรากฏตัวของสื่อต่าง ๆ ที่ผลิตขึ้นมาโดยใช้เหตุการณ์ในปี 2475 หรือที่เกี่ยวข้องเป็นฉากหลัง (setting) Before 2475 ก็เป็นหนึ่งในการผลิตซ้ำที่น่าสนใจ เพราะแทนที่จะเลือกอธิบายปรากฏการณ์เหมือนเช่นงานอื่น ๆ ที่ผ่านมาส่วนใหญ่ ละครเวทีเรื่องนี้เลือกที่จะเข้าไปทำความเข้าใจความรู้สึก ความคิด และความฝันของนักเรียนสยาม 7 คนที่เฝ้าฝันถึงการเปลี่ยนแปลงที่จะเปลี่ยนประเทศของพวกเขาไปตลอดกาล (สิ่งนี้คือข้อความที่ปรากฏเป็นคำโปรยบนโปสเตอร์ละครเวทีเรื่องนี้)

ก่อน 2475 จะมาถึง

เรื่องราวของ Before 2475 จะเล่าผ่านตัวละครนักเรียนสยาม 7 คนที่ถูกส่งไปเรียนต่อในทวีปยุโรป โดยอ้างอิงจากตัวผู้ริเริ่มก่อการของคณะราษฎร ได้แก่ ปรีดี พนมยงค์ นักเรียนวิชากฎหมาย ประยูร ภมรมนตรี นักเรียนวิชารัฐศาสตร์ แปลก ขีตตะสังคะ (แปลก พิบูลสงคราม) นักเรียนวิชาทหารปืนใหญ่ ทัศนัย มิตรภักดี นักเรียนวิชาทหารม้า ตั้ว ลพานุกรม นักเรียนวิชาวิทยาศาสตร์ จรูญ สิงหเสนี ผู้ช่วยราชการสถานทูตสยามในประเทศฝรั่งเศส และแนบ พหลโยธิน นักเรียนวิชากฎหมาย ซึ่งทุกคนล้วนแล้วแต่อายุยังไม่ถึง 30 ปี

นักแสดง

  • เคนจิ, วศิน ภาณุมาภรณ์ รับบทเป็น ปรีดี พนมยงค์
  • จีน, ธีมา ธาดาประทีป รับบทเป็น แปลก ขีตตะสังคะ
  • ตังโก้, ฐิตินันต์ รัตนฐิตินันต์ รับบทเป็น ประยูร ภมรมนตรี
  • ต้น, ภูธิป สุกกรี รับบทเป็น ร.ต. ทัศนัย มิตรภักดี
  • เตอร์, นวิน พรกุลวัฒน์ รับบทเป็น ตั้ว ลพานุกรม
  • ทู, ธนวิชญ์ วนาสุขพันธ์ รับบทเป็น จรูญ สิงหเสนี
  • จีโน่, แทนปิติ สุภัทรวณิชย์ รับบทเป็น แนบ พหลโยธิน

ผู้ริเริ่มก่อการอภิวัฒน์ก็เช่นเดียวกับคนทั่วไปที่ครั้งหนึ่งก็เคยเป็นคนหนุ่มสาวเช่นเดียวกับเรา ๆ ท่าน ๆ ทั้งหลาย ในขณะเดียวกันหนุ่มสาวทุกคนก็มีความฝันใหญ่ ซึ่งเป็นวัตถุดิบชั้นดีที่ละครเวทีเรื่องนี้เลือกนำมาใช้ในการสร้างเรื่องราวและสื่อสารกับผู้ชม

ในละครเรื่องนี้จะเปิดบทสนทนาด้วยตัวละครสำคัญสองตัวคือ ปรีดี และประยูร ในฐานะผู้ริเริ่มก่อการหลักที่เริ่มคุยกันเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงที่จะเปลี่ยนประเทศ การหาสมาชิกของกลุ่ม ไปจนถึงวันที่กลุ่มผู้ริเริ่มก่อการได้ไปร่วมประชุมกันที่บ้านพักเลขที่ 9 ถนนซอเมอราร์ (Rue du Sommerard) เพื่อวางแผนการทั้งหมด ทั้งในแง่จุดแข็งและจุดอ่อนของแผนการและสถานการณ์ที่อาจจะเกิดขึ้นได้ รวมไปถึงหลักการของการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่จะกลายมาเป็นหลัก 6 ประการของคณะราษฎรในเวลาต่อมา โดยระหว่างการดำเนินเรื่องจะมีการหย่อนมุกตลก รวมถึงเล่าเรื่องราวของความสัมพันธ์ของแต่ละตัวละคร

(ดูเรื่องราวเพิ่มเติมของผู้ริเริ่มก่อการได้ที่ ความเป็นมาเกี่ยวกับคณะราษฎรในการอภิวัฒน์ 2475 และฐานความคิดของการเปลี่ยนแปลงสังคม)

นอกจากนี้ ตลอดทั้งเรื่องผู้เขียนบทได้พยายามแทรกเกร็ดทางประวัติศาสตร์และเหตุการณ์จริง รวมถึงการตีความเหตุการณ์จากหลักฐานทางประวัติศาสตร์เพื่อเสริมสร้างมุมมองทางประวัติศาสตร์ให้กับบทละคร ตัวอย่างเช่น ในฉากที่ปรีดีและแปลกได้แบ่งปันความฝันในอนาคตของตัวเอง ปรีดีได้เล่าให้แปลกฟังว่าตัวเองจะต้องกลับไปรับราชการที่กระทรวงยุติธรรม แต่ในขณะเดียวกันตัวเองก็ชอบการสอนหนังสือและอยากจะเป็นอาจารย์ ซึ่งเมื่อกลับมาจากประเทศฝรั่งเศส ปรีดีก็มีโอกาสได้เป็นอาจารย์ผู้บรรยายที่เนติบัณฑิตยสภาด้วย หรือในฉากที่มีการกล่าวถึง ควง อภัยวงศ์ ซึ่งในเวลานั้นก็เป็นนักเรียนไทยที่ไปเรียนที่ประเทศฝรั่งเศสด้วยเช่นเดียวกัน แต่ยังไม่ได้รับการชวนให้เข้าเป็นสมาชิกคณะราษฎร จนกระทั่งก่อนวันที่จะมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ววันที่ 24 มิถุนายน ควงได้รับบทบาทสำคัญให้ไปตัดสายโทรเลข

การสอดแทรกเกร็ดประวัติศาสตร์ไปพร้อม ๆ กับการดำเนินเรื่องที่กระชับไม่ยืดเยื้อจนเกินไป ประกอบกับการแสดงที่ดี ทำให้ Before 2475 เป็นผลงานชั้นเยี่ยมร่วมกันของผู้กำกับ นักแสดง และสมาชิกกลุ่มละครนี้ที่สามารถถ่ายทอดเรื่องราวโดยตลอด และทำให้ผู้ชมเชื่อในการแสดงของนักแสดง

วัยเยาว์ของคนหนุ่มสาวกับความฝันใหญ่

เสน่ห์อย่างหนึ่งของละครเรื่องนี้คือ เรื่องราวทั้งหมดที่เล่าไว้มีพื้นหลังอยู่ในช่วงที่กลุ่มผู้ริเริ่มก่อการยังคงเรียนอยู่ในต่างประเทศ สิ่งนี้จึงแตกต่างจากการเล่าเรื่องอื่น ๆ ที่มักจะเล่าเรื่องราวโดยให้น้ำหนักกับคณะราษฎรในช่วงที่มีการอภิวัฒน์ไปแล้ว หรือการพูดถึงบริบทในสายตาของคนไทยในประเทศ แต่สายตาของตัวละครในเรื่องนี้มีมุมมองที่ผสมผสานกันด้วยสถานะของการเป็นคนในและคนนอกสังคมไทยในขณะเดียวกัน

ในแง่หนึ่งนักเรียนเหล่านี้เป็นคนไทยที่ผ่านประสบการณ์และเห็นสภาพความเป็นอยู่ของคนไทย ในขณะเดียวกันนักเรียนเหล่านี้ก็ได้ไปใช้ชีวิตอยู่ในต่างประเทศ ได้สัมผัสความเป็นอยู่และได้เรียนรู้แนวคิดมาจากต่างประเทศ

สิ่งนี้สะท้อนผ่านบทสนทนาของตัวละคร เมื่อกล่าวถึงความเป็นมาของตัวละคร ตัวอย่างเช่น แนบ ประยูร และทัศนัย ที่มีชาติกำเนิดมาจากครอบครัวขุนนาง ส่วนปรีดี และแปลก ที่มีชาติกำเนิดมาจากลูกชาวนาและชาวสวน แต่เมื่อทุกคนได้มองประเทศไทยในเวลานั้นจากจุดยืนที่มีส่วนหนึ่งเป็นคนนอกสังคม ภายใต้กรอบความคิดและอุดมการณ์ทางการเมือง

สิ่งตัวละครทุกตัวเห็นร่วมกันคือ โอกาสที่จะทำให้สังคมไทยเปลี่ยนแปลงได้ อาทิ ปรีดี เห็นโอกาสที่จะทำให้เกษตรกรมีรายได้ขึ้นมาจากการสร้างรัฐวิสาหกิจขึ้นมาผลิตบุหรี่แบบต่างประเทศ ซึ่งทำให้เกิดรายได้แก่เกษตรกรมากกว่าการผลิตสินค้าชั้นต้นแบบข้าว หรือ หรือตั้ว เห็นว่าประชาชนชาวไทยสามารถเข้าถึงการศึกษาเพิ่มได้มากขึ้น หากรัฐบาลเข้ามาดำเนินการจัดการศึกษา เด็กๆ จะได้รับการศึกษาวิทยาศาสตร์ หรือแปลก มองว่าสังคมสามารถเปลี่ยนไปสู่ความเท่าเทียมกันด้วยการยกเลิกบรรดาศักดิ์ต่าง ๆ และเปลี่ยนจากการให้ความสำคัญที่ชาติวุฒิมาสู่คุณวุฒิ

แท้จริงแล้วความฝันดังกล่าวข้างต้นนั้นแทบไม่ได้แตกต่างจากคนรุ่นหนุ่มสาวทั่ว ๆ ไปที่ต้องการมีชีวิตที่ดี รวมไปถึงการอยู่ในสังคมที่ดีขึ้นและมีโอกาสที่เสมอกัน แน่นอนว่าในเชิงเนื้อหาแต่ละคนอาจจะภาพของชีวิตที่ดีแตกต่างกันไปบ้าง

นอกจากนี้ อีกสิ่งที่ผู้เขียนสัมผัสได้ว่าข้อความที่ผู้กำกับและนักแสดงกำลังสื่อสารถึงคนดูละครทุก ๆ คนคือ การให้ความสำคัญกับความฝัน

ความฝันเป็นสิ่งสำคัญและเป็นสิ่งที่ละครเรื่องนี้ค่อนข้างจะเน้น เพราะในเวลานั้นคณะผู้ริเริ่มก่อการอภิวัฒน์ก็ยังไม่มั่นใจว่า แผนการของตัวเองจะประสบความสำเร็จ ในละครจะมีอยู่หลายฉากที่เราจะเห็นได้ว่า สมาชิกผู้ริเริ่มก่อการอภิวัฒน์ก็ได้แสดงถึงความกังวลของสิ่งที่พวกเขากำลังจะทำ ความกังวลนี้ก็เป็นเช่นเดียวกันกับคนหนุ่มสาวทุกคน ที่คิดจะริเริ่มหรือทำอะไรในสิ่งที่เชื่อมั่นตามความฝันก็มีความกังวลไปกับสิ่งที่จะทำ ทั้งในแง่ว่าจะทำได้สำเร็จหรือไม่ หรือจะทำได้ดีหรือไม่

ในความเยาว์มีความกลัว ในความเยาว์ก็มีความกล้า

ไม่เพียงแต่ภาพความฝันที่บทละครเรื่องนี้พยายามนำเสนอ แต่ในขณะเดียวกันละครเรื่องนี้ก็ได้นำเสนอความกลัวของตัวละครที่เกิดขึ้นในเรื่อง ตัวอย่างเช่น ในละครจะมีฉากที่ปรีดีได้พูดคุยกับแปลก เกี่ยวกับชีวิตของเขา การคิดถึงบ้าน ความกังวลถึงสิ่งที่กำลังทำจะกระทบต่อครอบครัวที่บ้าน หรือในฉากที่กลุ่มผู้ริเริ่มก่อการได้จัดประชุมสมาคมนักเรียนไทยในฝรั่งเศส โดยมีเป้าหมายเพื่อหาสมาชิกของกลุ่ม ตัวละครกลุ่มผู้ริเริ่มก่อการก็ได้แสดงออกถึงความกังวล รวมถึงหลายฉากที่มีการพูดถึง การถอนตัวของสมาชิกกลุ่ม

แน่นอนว่าส่วนหนึ่งความกลัวนี้เกิดจากสิ่งที่ตัวละครทั้งเจ็ดคนกำลังวางแผนจะทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งเป็นสิ่งที่ร้ายแรงชนิดที่เรียกว่าพลิกฟ้าคว่ำแผ่นดิน แต่ในอีกแง่หนึ่งละครเรื่องนี้กำลังฉายภาพของสมาชิกกลุ่มผู้ริเริ่มก่อการอภิวัฒน์ในฐานะมนุษย์คนหนึ่ง ที่มีความกลัวทั้งในแง่ของความกลัวต่ออำนาจ ความกลัวต่อความล้มเหลว และความกลัวต่อการสูญเสีย ซึ่งสิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นกับคนหนุ่มสาวทุก ๆ คนเมื่อเริ่มคิดถึงความฝันใหญ่ของพวกเขา

แต่ในขณะเดียวกันแม้ว่าจะมีความกลัว แต่กลุ่มผู้ริเริ่มก่อการอภิวัฒน์ทั้งเจ็ดคนก็มีความกล้าไปในขณะเดียวกันที่จะพยายามดำเนินการต่อไปตามแผนการของพวกเขา แม้ว่าในส่วนนี้ของบทละครอาจจะทำให้เรารู้สึกว่าเหมือนกับการ์ตูนอนิเมะญี่ปุ่นแบบโชเน็ง (การ์ตูนญี่ปุ่นที่มีเด็กวัยรุ่นชายเป็นกลุ่มเป้าหมายหลัก โดยมีจุดสำคัญของเรื่องอยู่ที่มิตรภาพของตัวละครชาย) ที่สมาชิกกลุ่มผู้ริเริ่มก่อการเชื่อมั่นในกันและกันว่าด้วยกำลังของพวกเขาจะทำให้เกิดการอภิวัฒน์สยามได้สำเร็จ ซึ่งทำให้สามารถก้าวข้ามความกลัวดังกล่าวได้ จนมาถึงจุดที่วางแผนการอภิวัฒน์อย่างรอบคอบ โดยพยายามปิดและอุดช่องโหว่ที่จะเกิดขึ้นต่าง ๆ ทำให้แผนการของคนหนุ่มวัยไม่ถึง 30 ปีนี้ประสบความสำเร็จในเวลาต่อมา

การเกิดใหม่ของคณะราษฎร ในฐานะภาพแทนของอุดมการณ์และความฝัน

ดังกล่าวมาแล้วว่าช่วงเวลาของการเปลี่ยนแปลงการปกครองนับว่าเป็นสิ่งที่น่าสนใจ และยังคงเป็นเรื่องที่อาจหยิบยกมาพูดหรือเล่าถึงอย่างไม่ขาด กลายเป็นว่าคณะราษฎรไม่ได้สิ้นสุดลงไปหลังจากเหตุการณ์ขบวนการประชาธิปไตย 26 กุมภาพันธ์ 2492 หรือหลังจากการรัฐประหารของพลโทผิน ชุณหะวัณ เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 ซึ่งเป็นการหมดอำนาจทางการเมืองของกลุ่มการเมืองคณะราษฎร

การเมืองในปัจจุบันคณะราษฎรได้เกิดใหม่ในฐานะสัญลักษณ์ทางอุดมการณ์ และตัวแทนของความฝัน ดังเช่นในปี 2563 ได้มีกลุ่มบุคคลที่เคลื่อนไหวต่อต้านรัฐบาลคณะรัฐประหารใช้ชื่อกลุ่มว่า คณะราษฎร 2563 หรือแม้แต่ล่าสุด พรรคการเมืองหนึ่งก็ได้ใช้ชื่อภาษาอังกฤษของตัวเองว่า People’s party ซึ่งเป็นชื่อภาษาอังกฤษของคณะราษฎร ซึ่งไม่ว่าจะคณะราษฎร 2563 หรือพรรคประชาชนก็ล้วนแต่สมาทานแนวคิดที่คณะราษฎรได้วางไว้คือ การทำให้ประเทศไทยเป็นประชาธิปไตย

เช่นเดียวกันกับในละคร Before 2475 คณะราษฎรถูกนำมาเล่าถึงในฐานะสัญลักษณ์ทางการเมือง ในฐานะตัวแทนของคนหนุ่มสาวที่มีความฝันอันยิ่งใหญ่ถึงความเปลี่ยนแปลง และการมีสังคมที่ดีขึ้น คณะราษฎรจึงไม่ได้อยู่ในฐานะภาพแทนของอุดมการณ์เพียงอย่างเดียว แต่ในขณะเดียวกันคณะราษฎรเป็นตัวแทนของคนที่มีความฝันอยากเปลี่ยนแปลง เช่นเดียวกันกับคนหนุ่มสาวทั่ว ๆ ไป

ในขณะเดียวกันละครได้พยายามสร้างภาพของผู้ริเริ่มก่อการอภิวัฒน์ว่า พวกเขาไม่ได้เกิดมานักปฏิวัติอย่างที่เรารับรู้ แต่พวกเขาค่อย ๆ กลายเป็นนักปฏิวัติผ่านประสบการณ์ การบ่มเพาะความคิด และอุดมการณ์ต่าง ๆ ที่สะสมจนกลายมาเป็นพวกเขาในวันที่ทำการอภิวัฒน์ รวมถึงต้องผ่านสถานการณ์ที่บีบคั้นต่าง ๆ ทำให้ภาพคณะราษฎรกลายเป็นคนที่มีมิติแตกต่างจากงานที่ผ่านมา ซึ่งอาจทำให้ภาพของคณะราษฎรไม่เป็นพระเอกก็เป็นผู้ร้ายแบบขาวและดำ

ไม่เพียงเท่านั้น หากผู้อ่านทุกคนในที่นี้ลองมองย้อนกลับไปในสังคมทุกวันนี้ หรือมองย้อนกลับไปในตัวเอง เราจะพบว่าทุกคนก็ล้วนแต่มีตัวตนของคณะผู้ริเริ่มก่อการอภิวัฒน์อยู่ เราทุกคนล้วนแล้วแต่มีความฝัน มีความหวังที่จะมีชีวิตที่ดี หรือมีความคิดที่จะเปลี่ยนแปลงสังคม ทุกวันนี้มีคนที่เหมือนปรีดี แปลก และประยูร เกิดขึ้นทุกวัน

เราทุกคนล้วนเป็นและเคยเป็นคนที่มีความฝันใหญ่

สุขสันต์วันเกิด 91 ปี รัฐธรรมนูญไทย: การเติบโต เปลี่ยนแปลง และเสื่อมโทรม

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 ไม่ได้เพียงแต่มีบทบาทสำคัญในการสถาปนาระบอบการปกครองประชาธิปไตยขึ้นมาแทนที่การปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจสูงสุดในการปกครอง มาสู่อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศเป็นของปวงชนชาวไทยเท่านั้น แต่นอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองแล้ว สิ่งที่ถูกสถาปนาขึ้นพร้อมๆ กันก็คือ การปกครองที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และเป็นเอกสารทางการเมืองสำคัญที่กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐทั้งหมด รวมถึงกำหนดรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ภายหลังจากมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 วันดังกล่าวได้กลายมาเป็นวันรัฐธรรมนูญในเวลาต่อมา ซึ่งนับจากวันนั้นจนถึงปีปัจจุบันนี้ การมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ ได้ล่วงเลยมาแล้ว 91 ปีแล้ว บทความนี้จึงต้องการนำเสนอข้อมูลเพื่อให้เห็นภาพของการเปลี่ยนแปลงในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ผ่านเรื่องราวของการเติบโต เปลี่ยนแปลง และเสื่อมโทรม

การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทย

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ถูกประการใช้มาจนถึงปัจจุบันประเทศไทยมีการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญมาแล้วเป็นระยะเวลา 91 ปี (เกือบ 1 ชั่วอายุคน) เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอาจจะถือได้ว่า ประชาธิปไตยยังมีอายุน้อยอยู่ โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยมาอย่างยาวนานแบบสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และฝรั่งเศส แต่ก็ยังมีอายุมากกว่าประเทศเกิดใหม่ (เพิ่งได้รับเอกราช) อาทิ อินเดีย ออสเตรเลีย หรือนิวซีแลนด์

ส่วนญี่ปุ่นแม้จะไม่ใช่ประเทศเกิดใหม่ แต่รัฐธรรมนูญของญี่ปุ่นฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญที่ถูกยกร่างขึ้นใหม่เพื่อใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับเดิมที่เกิดขึ้นในช่วงปฏิรูปเมจิ (Meji restoration) ที่ใช้มาตั้งแต่ช่วง ปี ค.ศ. 1890 – 1947 โดยเป็นรัฐธรรมนูญแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ประกาศใช้ในปี ค.ศ. 1947 นี้เป็นผลผลิตที่เกิดขึ้นจากการวางระบบการเมืองการปกครองใหม่โดยประเทศสหรัฐอเมริกาภายหลังช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

อย่างไรก็ดี ตลอดระยะเวลา 91 ปีที่ผ่านมารัฐธรรมนูญไทยไม่ได้หยุดนิ่งอยู่เฉยๆ หากแต่มีการเติบโตของรัฐธรรมนูญไทย การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทยส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการรัฐประหารล้มล้างรัฐบาล ซึ่งท้ายที่สุดมักจะลงเอยด้วยการฉีกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทน นับถึงปัจจุบันนี้ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมาแล้ว 20 ฉบับ (ฉบับชั่วคราว 7 ฉบับ และฉบับถาวร 13 ฉบับ) การเติบโตของรัฐธรรมนูญไทยอย่างหนึ่งที่สามารถนำมาใช้เป็นตัวชี้วัดได้ก็คือ การเพิ่มขึ้นของจำนวนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทย

Special Note 1
ประเทศไทยไม่ใช่ประเทศที่มีรัฐธรรมนูญยาวที่สุดในโลก ประเทศที่มีรัฐธรรมนูญยาวที่สุดในโลกคือ ประเทศอินเดีย โดยรัฐธรรมนูญของประเทศอินเดียมีความยาวทั้งหมด 146,385 คำ ในขณะที่รัฐธรรมนูญของประเทศไทยมีจำนวนคำทั้งหมด 7,683 คำ

การเพิ่มขึ้นของจำนวนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยสะท้อนอะไรให้กับเราบ้าง สิ่งที่ถูกสะท้อนออกมาจากจำนวนบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่เพิ่มขึ้นนี้สะท้อนความสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก บริบทที่สังคมสนใจในแต่ละช่วงเวลา และประการที่สอง พลังภายในสังคมที่เข้ามามีบทบาททางการเมืองในแต่ละช่วงเวลา

ในแง่ของบริบทที่สังคมสนใจในแต่ละช่วงเวลานั้น เมื่อรัฐธรรมนูญเป็นตราสารทางการเมืองที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและสิทธิและเสรีภาพของประชาชน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวย่อมสะท้อนกลายๆ คล้ายกับที่วรรณกรรมเรื่องหนึ่งสะท้อนว่าสังคมในเวลานั้นให้ความสำคัญกับเรื่องใด ในแง่นี้รัฐธรรมนูญก็สะท้อนให้เห็นว่าในเวลาที่มีการร่างรัฐธรรมนูญนั้นสังคมให้ความสำคัญกับเรื่องใด

ส่วนในแง่ของพลังภายในสังคมที่เข้ามามีบทบาททางการเมืองในแต่ละช่วงเวลานั้นเป็นการมองลงไปลึกในอีกระดับหนึ่ง โดยมองไปว่าในช่วงเวลานั้น กลุ่มการเมืองภายในสังคมใดที่เข้าไปมีพลังในการผลักดันให้เกิดบทบัญญัติในเรื่องใดในรัฐธรรมนูญ

การเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญไทย

โดยทั่วไปแล้วบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจะกำหนดบทบัญญัติพื้นฐาน 2 เรื่อง คือ เรื่องแรกคือ บทบัญญัติเกี่ยวกับการใช้อำนาจและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐตามหลักการแบ่งแยกอำนาจคือ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ และอีกเรื่องหนึ่งคือ บทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งบทบัญญัติส่วนนี้เป็นการรับรองสิทธิของประชาชนที่มีอยู่และสามารถยกขึ้นนำมาใช้กับรัฐได้ บทบัญญัติดังกล่าวทั้งสองเรื่องเป็นสิ่งที่รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ในโลกมีร่วมกัน

นอกจากนี้ ดังที่กล่าวแล้ว เราจะเห็นได้ชัดเจนในบริบทของประเทศไทย ตลอดระยะเวลา 91 ปี ภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตย ประเทศไทยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมาแล้ว 20 ฉบับ (ทั้งรัฐธรรมนูญฉบับถาวรและรัฐธรรมนูญชั่วคราว) ซึ่งจำนวนดังกล่าวทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมากเป็นอันดับ 4 ของโลก

Special Note 2
ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมากที่สุดในอาเซียน  และมากที่สุดเป็นอันดับที่ 4 ของโลก โดยประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมากที่สุดเป็นอันดับที่ 1 คือ สาธารณรัฐโดมินิกัน มีจำนวน 39 ฉบับ อันดับที่ 2 คือ เวเนซุเอลามีจำนวน 26 ฉบับ อันดับที่ 3 คือ เฮติ จำนวน 23 ฉบับ ส่วนน้อยกว่าประเทศไทยคือ ฝรั่งเศสมีจำนวน 17 ฉบับ

ด้วยเหตุที่รัฐธรรมนูญประเทศไทยมีอายุเฉลี่ยฉบับละ 4.5 ปี ทำให้เนื้อหาในรัฐธรรมนูญมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา สาเหตุที่รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ยุติบทบาทการใช้งานลงเป็นผลมาจากการรัฐประหาร

ทุกครั้งที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ รัฐธรรมนูญไทยมีการเปลี่ยนแปลงใน 2 เรื่อง คือ การเพิ่มขึ้นของบทบัญญัติ หมวด หรือเนื้อหา และการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาภายในของรัฐธรรมนูญ

เรื่องแรก การเพิ่มขึ้นของบทบัญญัติ หมวด หรือเนื้อหา ในกรณีนี้เป็นการที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้มีการเพิ่มเติมเนื้อหาเข้ามา โดยเพิ่มเติมจากเนื้อหาเดิมที่มีในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ตัวอย่างเช่น ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ประเทศไทยไม่ได้มีการบัญญัติเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐหรือแนวนโยบายแห่งรัฐมาก่อน ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดหลักการและกรอบแนวทางชี้นำให้รัฐบาลไปตรากฎหมายดังกล่าว[1] แม้ว่าในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะถูกยกเลิกและแทนที่ด้วยการนำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 มาใช้บังคับ แต่รัฐบาลไทยในเวลานั้นก็ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 โดยเพิ่มเติมหมวดเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานของรัฐ ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ได้รับเอาแนวคิดนี้ไปบัญญัติไว้เช่นกัน[2] เว้นแต่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญขนาดสั้นที่มีการตัดบทบัญญัติหลายเรื่องออกไป โดยมองว่ารัฐบาลที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง อาจไม่ตอบสนองต่อนโยบายที่จำเป็นต่อสังคม

เมื่อมีการตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีความพยายามสร้างกลไกการตรวจสอบอำนาจรัฐในรูปแบบต่างๆ ขึ้นมาให้ใช้อำนาจส่วนหนึ่งจากรัฐธรรมนูญ อาทิ ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน โดยเป้าหมายของการสร้างองค์กรในลักษณะนี้ขึ้นมา ก็เพื่อเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจและแก้ไขปัญหาการทุจริตที่ถูกมองว่ามีมาอย่างยาวนานในสังคมไทย

เรื่องที่สอง การเปลี่ยนแปลงเนื้อหาภายในของรัฐธรรมนูญ แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะมีเนื้อหาในเรื่องดังกล่าวบัญญัติไว้อยู่แล้ว แต่ไม่ใช่ว่าบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวจะคงอยู่แบบเดิมตลอด กล่าวคือ เนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนในเรื่องนั้นจะถูกนำมาบัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่เนื้อหาของรัฐธรรมนูญดังกล่าวอาจจะถูกบัญญัติไว้แตกต่างจากที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน

ในช่วงนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ของประเทศไทยมีจำนวนมากกว่า 200 มาตรา ด้วยบริบทของสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงไป  รัฐธรรมนูญจึงอาจจะมีเนื้อหาหรือหมวดหมู่ของบทบัญญัติที่เพิ่มขึ้น

ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้มีการบัญญัติเรื่องพระพุทธศาสนาเพิ่มขึ้นในรัฐธรรมนูญ การเกิดขึ้นของบทบัญญัติในมาตรานี้มาจากการเคลื่อนไหวของกลุ่มพลังในสังคมที่เรียกร้องให้รัฐหันมาให้ความสำคัญกับพระพุทธศาสนามากขึ้นในฐานะศาสนาประจำชาติ แต่สุดท้ายกลุ่มพลังดังกล่าวไม่ประสบความสำเร็จในการผลักดันวาระดังกล่าวนี้  อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้รับรองหน้าที่ของรัฐในการอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนาและศาสนาอื่นๆ[3] บทบัญญัติในเรื่องนี้ยังดำรงอยู่ต่อไปในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จนกระทั่งมามีการเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บทบัญญัติในเรื่องนี้ได้มีเนื้อหาเพิ่มเติมโดยระบุให้รัฐมีหน้าที่มากกว่าเดิม โดยเข้ามาส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและเผยแผ่พระพุทธศาสนาเถรวาท และป้องกันไม่ให้มีการบ่อนทำลายพระพุทธศาสนาไม่ว่าในรูปแบบใด รวมถึงส่งเสริมให้พุทธศาสนิกชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการมาตรการหรือกลไกดังกล่าว[4]

สาเหตุที่มีการเพิ่มเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐในการส่งเสริมพระพุทธศาสนาเถรวาทที่แตกต่างจากศาสนาอื่นๆ นั้น ประกีรติ สัตสุต ให้ความเห็นว่า ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการขับเคลื่อนของกลุ่มพลังในสังคมที่มีอำนาจ รวมถึงการรักษาฐานที่มั่นของอำนาจของชนชั้นนำในสังคมไทย ดังจะเห็นได้ว่าการเปลี่ยนแปลงนี้มาพร้อมๆ กับการสร้างขบวนการของการเปลี่ยนแปลงกฎหมายคณะสงฆ์ครั้งใหญ่ในการนำอำนาจในการแต่งตั้งพระสังฆราช และพระสังฆาธิการระดับสูงเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์[5]

การเปลี่ยนแปลงภายในรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่เรื่องของการเปลี่ยนแปลงเฉพาะในโครงสร้างของบทบัญญัติ ด้วยการเพิ่มบทบัญญัติเรื่องใหม่เข้ามา แต่บ่อยครั้งการเปลี่ยนแปลงภายในของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญก็เกิดขึ้นมาจากการเปลี่ยนแปลงบทบาทหรือพลังในสังคม

การเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญไทย

รัฐธรรมนูญนั้นแตกต่างจากคน คนยิ่งมีอายุมากขึ้นศักยภาพและกำลังกายอาจจะลดลง แต่ระบอบรัฐธรรมนูญนั้นแตกต่างกัน ยิ่งการปกครองล่วงเลยเข้ามามีอายุเพิ่มมากขึ้นในความเป็นจริงแล้วระบอบการปกครองควรจะต้องได้มีการเรียนรู้มากขึ้นในการปรับตัวเข้าหาความท้าทายที่เกิดขึ้นได้เรื่อยๆ ทว่า สิ่งนี้อาจจะไม่สามารถนำมาใช้อธิบายกับระบอบรัฐธรรมนูญไทยได้อย่างเต็มที่ เพราะตลอด 91 ปีของระบอบรัฐธรรมนูญของไทยนั้น รัฐธรรมนูญโดยส่วนใหญ่มีอายุเฉลี่ยเพียง 4.5 ปีเท่านั้น และเกือบครึ่งหนึ่งของการปกครองประเทศไทยอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญชั่วคราวและการปกครองประเทศภายใต้คณะรัฐประหาร

ความเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญไทยเป็นผลพวงมาจากการรัฐประหารและความพยายามนำเศษเสี้ยวของการรัฐประหารมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรเพื่อความต่อเนื่องจากการรัฐประหาร กลไกเหล่านี้โดยสภาพแล้วเป็นการขัดกับหลักการของรัฐธรรมนูญที่ควรจะเป็นหรือเป็นอุดมคติของรัฐธรรมนูญ

ปรีดี พนมยงค์ ได้เคยอธิบายรัฐธรรมนูญอุดมคติว่าต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการ คือ รัฐธรรมนูญจะต้องเน้นให้ประชาชนมีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค ซึ่งปฏิญญาดังกล่าวสอดคล้องกับหลัก 6 ประการของคณะราษฎร ในหลักที่ 4 และหลักที่ 5[6] นอกจากนี้ ปรีดี พนมยงค์ ยังได้แสดงความเห็นอีกประการหนึ่งว่า รัฐธรรมนูญที่ดีควรจะต้องสอดคล้องกลไกการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยอีกด้วย[7]

ดังนี้ อาจจะกล่าวได้ว่าอุดมคติของรัฐธรรมนูญในสายตาของปรีดี พนมยงค์ จะต้องมีองค์ประกอบ 3 อย่าง คือ หลักความเสมอภาค หลักสิทธิและเสรีภาพ และหลักอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน

ในเรื่องความเสมอภาคนั้น ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายว่า ความเสมอภาค (egalité) หรือความสมภาคเป็นสภาวะที่มนุษย์มีความเป็นอิสระของตนเองเสมอกับเพื่อนมนุษย์คนอื่น ความเสมอภาคในแง่มุมนี้ มุ่งเน้นเฉพาะความเสมอภาคทางกฎหมาย ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่บุคคลมีสิทธิและหน้าที่ในกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลอื่นๆ  ไม่ใช่ความเสมอภาคทางเศรษฐกิจที่จะมีทรัพย์สินมากเท่าเทียมกัน[8]

ในสายตาของปรีดี พนมยงค์ ความเสมอภาคตามกฎหมายจะต้องมีความเสมอภาคในสิทธิ กล่าวคือ การมีสิทธิได้รับความคุ้มครองโดยกฎหมายเดียวกัน ภายใต้องค์กรตุลาการเดียวกัน และไม่ได้รับสิทธิแตกต่างกันไม่ว่าด้วยเหตุผลใด ในขณะเดียวกันบุคคลมีความเสมอภาคในหน้าที่ด้วยเช่นกัน กล่าวคือ บุคคลมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบต่อสังคมโดยรวมเหมือนกัน อาทิ หน้าที่ในการเสียภาษีอากร[9]

อย่างไรก็ดี จะเห็นได้ว่าภายหลังการรัฐประหารหลายครั้งที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะรับรองความชอบธรรมและนิรโทษกรรมการกระทำของคณะรัฐประหารเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดให้การกระทำของคณะรัฐประหารชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายแล้ว[10]

ส่วนในเรื่องของสิทธิและเสรีภาพ ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายว่า หลักความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (liberté) หมายถึงความเป็นอิสระที่บุคคลอาจจะทำการใดๆ ได้โดยไม่เป็นที่รบกวนละเมิดต่อสิทธิของบุคคลอื่น[11] โดยทั่วไปแล้วการรับรองสิทธิและเสรีภาพในที่นี้มีเป้าหมายเพื่อให้มนุษย์สามารถพัฒนาศักยภาพของตนเองได้อย่างเต็มที่ อาทิ เสรีภาพในตัวบุคคล หมายถึง การที่มนุษย์มีอิสระในตัวเองในการกระทำเรื่องใดๆ เกี่ยวกับร่างกายของตัวเองได้ การดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐไปจับกุมคุมขังหรือจำกัดเสรีภาพของบุคคลจะต้องอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายเท่านั้น[12]

การรับรองสิทธิและเสรีภาพถูกทำให้แย่ลงภายหลังจากการรัฐประหาร ในช่วงรัฐประหารประชาชนออกมาแสดงความคิดเห็นต่อต้านการรัฐประหารหรือออกมาชุมนุม แต่ด้วยผลของประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหารได้กำหนดให้ดำเนินคดีกับบุคคลเหล่านี้ แม้ว่าบุคคลเหล่านี้จะใช้สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ แม้ว่าจะเป็นการรับรองโดยรัฐธรรมนูญชั่วคราว อย่างไรก็ดี เมื่อคณะรัฐประหารพ้นจากอำนาจไป ไม่ได้ทำให้สถานการณ์ดังกล่าวดีขึ้น เพราะประกาศหรือคำสั่งดังกล่าวได้ถูกรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่อไปในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทำให้การคุกคามสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวยังคงถูกเลือกปฏิบัติต่อไป ดังจะเห็นได้จากการที่ในช่วงมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งยังคงมีผู้ต้องโทษจากการฝ่าฝืนคำสั่งของคณะรัฐประหารต้องไปต่อสู้คดีต่อไปในศาลทหารตามประกาศหรือคำสั่ง คสช.

มิเพียงเท่านั้นปฏิบัติการของประกาศหรือคำสั่ง คสช. ยังมีลักษณะเป็นการจำกัดสิทธิหรือเข้าไปแทรกแซงการจัดสรรผลประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติหลายประการ อาทิ การยกเว้นเขตผังเมืองหรือการออกประกาศหรือคำสั่งเพื่ออำนวยความสะดวกในเขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก สิ่งเหล่านี้เป็นการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายในสภาวะปกติที่คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การที่รัฐธรรมนูญรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของเรื่องเหล่านี้ ทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้สิทธิเพื่อต่อสู้คดีหรือเรียกร้องให้รัฐชดเชยได้อย่างเต็มที่

ในเรื่องสุดท้ายที่เป็นอุดมการณ์ของรัฐธรรมนูญตามแนวคิดของปรีดี พนมยงค์ก็คือ การให้อำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน หัวใจสำคัญของการมีอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชนก็คือ การยอมรับและรับรองให้ประชาชนเป็นที่มาของอำนาจองค์กรต่างๆ ภายในรัฐ ซึ่งองค์กรผู้ใช้อำนาจใดๆ ควรจะต้องมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยที่ยึดโยงอยู่กับประชาชน กล่าวคือ องค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐใดๆ ควรจะต้องได้รับความเห็นชอบจากประชาชนให้เข้ามาสู่อำนาจไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันสมาชิกวุฒิสภานั้น มาจากการแต่งตั้งโดย คสช. โดยคัดเลือกจากบุคคลในเครือข่ายของ คสช. ให้เข้ามาดำรงตำแหน่ง สภาพดังกล่าวทำให้หลายครั้งสมาชิกวุฒิสภาไม่ได้ทำหน้าที่ตามเจตจำนงหรือความต้องการของประชาชนอย่างตรงไปตรงมา

การเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นนั้น มาจากการเปิดโอกาสให้มีการใช้ระบอบการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยแอบแฝงเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่มีบทบาทเป็นกฎหมายสูงสุดที่กำหนดความสัมพันธ์ขององค์กรที่ใช้อำนาจรัฐและกำหนดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน สภาพดังกล่าวทำให้บ่อยครั้งรัฐธรรมนูญไม่สะท้อนคุณค่าของประชาธิปไตย และในทางกลับกันรัฐธรรมนูญเอื้อให้เกิดผลร้ายที่ขัดขวางต่อขบวนการประชาธิปไตย ซึ่งต่อต้านการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตย อาทิ การที่สมาชิกวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งลงมติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญหรือแม้แต่การที่ศาลรัฐธรรมนูญ อาจจะตีความให้การใช้อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญขัดกับรัฐธรรมนูญ

ดังจะเห็นได้ว่า นับตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2475 มาจนถึงปัจจุบันระบอบรัฐธรรมนูญไทยมีการเปลี่ยนแปลงมาอย่างต่อเนื่อง ทั้งเป็นผลมาจาการยกเลิกและประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่มากถึง 20 ครั้ง และการเพิ่มและขยายตัวของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่อง สิ่งเหล่านี้สะท้อนการเติบโตและเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญไทย รวมถึงเป็นภาพสะท้อนของกลุ่มพลังในสังคมไทยที่พยายามผลักดันวาระของของตัวเองเข้าไปในรัฐธรรมนูญ

ตลอดระยะเวลา 91 ปีของระบอบรัฐธรรมนูญไทยเหมือนจะยาวนาน แต่เมื่อเปรียบเทียบกับประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญทั่วโลก ก็จะเห็นได้ว่า ระบอบรัฐธรรมนูญไทยยังมีอายุน้อย การปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญจึงอาจจะผิดพลาดบ้างหรือเกิดปัญหาบ้าง แต่ระบอบรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยนั้น จะยอมให้ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุดได้แสดงเจตจำนงแก้ไขเปลี่ยนแปลง ให้การปกครองที่มีปัญหาได้รับการแก้ไขไปในทางที่ดีขึ้น เพราะท้ายที่สุดหัวใจของประชาธิปไตยที่อยู่ในรัฐธรรมนูญคือ การย้อนกลับมาตอบสนองต่อประชาชน ในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุดอยู่ดี

เชิงอรรถ

[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “เศรษฐกิจรัฐธรรมนูญ: พลวัตของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในทางเศรษฐกิจ,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/528.

[2] เพิ่งอ้าง.

[3] ดู สัมภาษณ์ประกีรติ สัตสุต ใน ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์, “พุทธศาสน์ปราศจากรัฐไม่ได้ฉันใด สงฆ์ไทยย่อมข้องเกี่ยวกับการเมืองฉันนั้น – คุยการเมืองเรื่องของสงฆ์กับประกีรติ สัตสุต,” the 101.world, 1 ธันวาคม 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก the101.world/prakirati-satasut-interview/.

[4] มาตรา 67 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.

[5] ดู ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์, อ้างแล้วใน เชิงอรรถที่ 3.

[6] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: เสรีภาพ เสมอภาค,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 8 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/529.

[7] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: กลไกการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 9 ธันวาคม 2563 [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2566, สืบค้นจาก pridi.or.th/th/content/2020/12/530.

[8] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (กรุงเทพฯ: สำนักงานทนายความพิมลธรรม, 2513), น. 18.

[9] สมคิด เลิศไพฑูรย์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6.

[10] มาตรา 279 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.

[11] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น.3.

[12] เพิ่งอ้าง, น.14.

พูดคุยกับ คุณอุทัย พิมพ์ใจชน ส.ส. เก๋าเกมแห่งพรรคประชาธิปัตย์

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ
[:th]

ในช่วงเดือนสิงหาคมที่ผ่านมาสถาบันปรีดี พนมยงค์ มีความตั้งใจจะสัมภาษณ์ คุณอุทัย พิมพ์ใจชน อดีตสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคประชาธิปัตย์ และอดีตประธานสภาผู้แทนราษฎร คุณอุทัยเป็นคนหนึ่งที่มีมุมมองน่าสนใจจากประสบการณ์ทางการเมืองที่โชคโชน และมุมมองทางการเมืองที่มีต่อสังคมไทยอย่างน่าสนใจ โดยเฉพาะแง่มุมเรื่องประชาธิปไตยและบทบาทของประธานสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นประชาธิปไตย การสัมภาษณ์ครั้งนี้อยู่ภายใต้หัวข้อ อุทัย พิมพ์ใจชน “ปรีดี พนมยงค์ และรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ได้ทราบมาว่า ท่านอุทัยเป็นคนหนึ่งที่ไปรับอัฐิของท่านอาจารย์ปรีดี ในวันที่อัฐิของท่านอาจารย์ปรีดีมาถึง และท่านก็เป็นนักการเมืองเพียงคนเดียวที่ได้ออกไปรับอัฐิในวันนั้น อยากให้ท่านช่วยเล่าบรรยากาศ และเหตุผลที่ท่านตัดสินใจเข้าไปรับอัฐิของท่านอาจารย์ปรีดี

อุทัย พิมพ์ใจชน :

ต้องยอมรับว่า ประการที่หนึ่ง ผมสนใจการเมือง และตอนนั้นผมก็เป็นนักการเมือง ประการที่สอง ผมมีการศึกษา ผมจบจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งท่านปรีดี พนมยงค์ เป็นผู้ประศาสน์การคือเป็นผู้ก่อตั้ง ต้องถือว่าเป็นคนสำคัญในชีวิตเรา ในความทรงจำของเราส่วนหนึ่ง

และก็รู้สึกเห็นอกเห็นใจท่าน ผมถือว่าท่านเป็นผู้เสียสละ เอาชีวิตเข้าเสี่ยง เพื่อจะเอาความรู้ที่เรียนมาสร้างสรรค์บ้านเมืองให้มันเจริญทัดเทียมกับต่างประเทศ

เราเป็นนักการเมือง เราก็มาเส้นทางเดียวกัน คือ อยากจะทำให้บ้านเมืองเจริญ ทัดเทียม หรือไม่ก็ก้าวหน้ากว่าประเทศอื่น อย่างน้อยเราก็จบจากมหาวิทยาลัยที่ท่านเป็นผู้ก่อตั้ง และอย่างน้อยก็อยู่ในระบอบประชาธิปไตยที่ท่านได้รวบรวมกับพรรคพวกมาเปลี่ยนแปลงเอาชีวิตเข้าเสี่ยง และท่านก็ลำบากในการดำเนินการช่วงเปลี่ยนผ่านเปลี่ยนแปลง อำนาจเก่าก็เข้มแข็ง ชีวิตท่านก็ยังเสี่ยงอยู่ตลอดเวลา และตลอดเวลาที่ดำเนินการทางเมืองที่เราทราบ ท่านก็มีแต่การต่อสู้ คำว่าต่อสู้ในที่นี่ ไม่ใช่การต่อสู้แบบใช้กำลังวังชาเลยนะ แต่คือสู้กับความคิด สู้กับการปฏิบัติ สู้กับแนวทางที่พาไปคือชีวิต และท่านก็ลำบากตลอดจนกระทั่งสุดท้ายต้องไปจบชีวิตที่ต่างแดน

เพราะฉะนั้น พอได้ข่าวว่า กระดูกท่าน อัฐิธาตุท่านจะกลับมา ด้วยความเคารพนับถือมาก่อนแล้ว ก็อยากจะไปแสดงความกตัญญูกตเวทีต่อท่านด้วยตัวเองในขณะที่มีโอกาส และบังเอิญที่เราก็เป็นประธานสภาฯ อยู่ แล้วสภานี้ที่มีได้ก็เพราะท่าน

ท่านเป็นคนร่วมกับคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง และเป็นคนก่อตั้งสภาผู้แทนฯ และเป็นเลขาธิการสภาฯ คนแรก ของประเทศไทย ตั้งแต่มีสภาฯ มาเท่าที่รู้ในประวัติศาสตร์ เรามีความภาคภูมิใจที่ได้ไปต้อนรับอัฐิธาตุ ต้อนรับวิญญาณท่าน มีความภาคภูมิใจ ผมถึงได้แต่งเครื่องแบบทางการปกติขาวในฐานะประธานสภาฯ

ผมถือว่าผมไปรับในฐานะประธานสภาฯ ถึงแม้ว่ารัฐบาลตอนนั้น ไม่ได้จัดการต้อนรับ แต่ว่าผมไปนี้ถือว่าผมไปต้อนรับในนามของประธานสภา ในนามของตัวแทนคนทั้งประเทศ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

เป็นที่เข้าใจว่าขณะนั้น แม้แต่คณะรัฐมนตรี ก็ไม่ได้มีการจัดเตรียมการต้อนรับ ตอนนั้นท่านอาจารย์ปรีดีกลับมาในช่วงที่สถานการณ์บ้านเมืองยังไม่เรียบร้อยดี คนยังมองท่านในเชิงลบอยู่ แต่ที่ท่านอุทัยไปเป็นเหมือนกับการแสดงความกล้าหาญมาก ไม่ทราบว่ามีผลกระทบอะไรกับท่านหรือไม่

อุทัย พิมพ์ใจชน :

ไม่มี เพราะว่าผมอยู่แบบไม่มีเบื้องหน้าเบื้องหลัง ถ้าจะมีก็แต่เบื้องหน้า แต่ไม่มีเบื้องหลัง เบื้องหน้ามีอย่างเดียวทำยังไงให้บ้านเมืองเจริญ ประชาชนดีขึ้น และคนไหนที่ทำตัวเสียสละเราต้องยกย่องให้เป็นที่ประจักษ์แก่คนทั่วไปเพื่อเป็นตัวอย่างสำหรับคนรุ่นหลังว่า ทำดีไม่เสียเปล่า อย่างน้อยก็มีคนเห็นความดี เราก็คิดเช่นนั้นส่วนหนึ่ง และส่วนตัวภูมิใจมากที่ได้มีโอกาสไปแสดงความกตัญญูกตเวที แม้จะไม่ได้แสดงต่อหน้าท่านแต่แสดงด้วยจิตสำนึก ซึ่งผมก็ภูมิใจ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ท่านมองว่ารัฐสภาที่ได้รับมาจากมรดกของคณะราษฎร มีหลักการอะไรที่ท่านคิดว่าเป็นส่วนสำคัญและเป็นข้อดีของระบบนี้

อุทัย พิมพ์ใจชน :

หลักการสำคัญหลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยนี้ ก็เพื่อประชาชนของประชาชนตามคำจำกัดความของ อับราฮัม ลินคอล์น ซึ่งเป็นหลักการสำคัญ และช่วงแรกๆ ก็ยังไม่มีการเลือกตั้งโดยตรง แต่ตอนหลังได้ดำเนินการมาเรื่อยๆ จนกระทั่งมีการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ซึ่งต้องถือว่าเป็นการพัฒนาการมาจากคณะราษฎร โดยมีท่านปรีดี พนมยงค์ เป็นผู้ร่วมคนสำคัญในคณะราษฎรถือว่าเป็นมรดก เป็นความเจริญ เป็นความคืบหน้า ในหลักการที่ท่านได้นำเข้ามาสู่บ้านเมืองเรา เพราะตอนนั้นเปลี่ยนจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นประชาธิปไตย ก็ถือว่าเป็นคนนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลง

เพื่อจะให้มันมีประสิทธิภาพมากขึ้นตรงกับเจตนารมณ์ของระบบการปกครองมากขึ้น และมากขึ้นเรื่อยๆ ก็ถือเป็นความก้าวหน้า แม้จะก้าวหน้าไม่มากก็ยังถือเป็นความก้าวหน้า แต่มันก้าวหน้ามากไม่ได้ เพราะจะโดนอำนาจเก่ายึดอำนาจ เราเปลี่ยนแปลงการปกครองมาหลายสิบปีหรือ 90 กว่าปี แล้วทำไมเราถึงไม่เจริญกว่านี้ จำต้องบอกตรงๆ ว่า เราเปลี่ยนแปลงแล้วแต่ก็ไม่ได้ปกครองอย่างที่เปลี่ยนแปลงไป และมากกว่าการได้ปกครองหลังการเปลี่ยนแปลง คือเราถูกยึดกลับตลอด มันก็เลยเหมือนเดินหน้าแล้วก็ถอยหลังมานานอยู่เช่นนี้ จึงเอาดีไม่ได้ เอาได้ขนาดนี้ก็ถือว่าโอเคแล้วใช้ได้

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ท่านอุทัยเป็นทั้ง สส. และท่านก็เคยเป็น ประธานสภา ด้วยจึงอยากจะขอเริ่มจากบทบาทของ สส. ก่อน ท่านอุทัยมองว่าบทบาทของ สส. ที่ดีควรจะเป็นเช่นไร

อุทัย พิมพ์ใจชน :

สส. ที่ดี ต้องรู้ว่าเมื่อคุณเข้ามาเป็น สส. คุณมาทำอะไร คุณมาทำหน้าที่เป็นตัวแทนของชาวบ้าน เป็นตัวแทนในสาม เรื่องที่ชาวบ้านต้องการ เรื่องที่ชาวบ้านเดือดร้อน และเรื่องที่ทำอย่างไรให้ชาวบ้านมีความเป็นอยู่ดีขึ้นกว่าเดิม สามอย่างนี้ทั้งหมด ก็เพื่อประชาชนทั้งนั้น ถ้าคุณคิดเช่นนี้คุณก็ทำหน้าที่ถูกต้องแล้ว

แต่ถ้าคุณคิดจะทำหน้าที่อย่างอื่นก็ต้องมีเป้าหมายว่า อย่างอื่นที่ว่านี้เพื่ออะไร ซึ่งก็ต้องเป็นอย่างที่ผมว่า (เป็นนักการเมืองเพื่อประชาชน) เป็นหน้าที่ของนักการเมืองที่ดีแล้ว ส่วนใครจะทำได้แค่ไหน หรือเอาประโยชน์อะไรแอบแฝงก็เป็นเรื่องส่วนตัวของเขาให้ประชาชนพิจารณากันไป

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ถ้าเปรียบเทียบกันกับวุฒิสภาที่ ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งบทบาทของ สส. คือตอบสนองต่อความต้องการของพี่น้องประชาชน แต่สำหรับวุฒิสภาแล้ว ท่านอุทัยมองว่าอย่างไรครับ

อุทัย พิมพ์ใจชน :

คือคุณ (เขมภัทร) อายุขนาดนี้ เห็นการปฏิวัติเมืองไทยสองถึงสามครั้ง ปฏิวัติเมื่อไรเขาก็ตั้งวุฒิสภาเป็นของพวกเขา เพราะกลัวว่า สส. ที่มาจากราษฎร จะไปอีกทางหนึ่ง และจะทำให้พวกเขาไปไม่เป็น ไปไม่ได้ มันเรียกว่าใครมีอำนาจก็จะพยายามปกป้องอำนาจตนเองไว้

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ในมุมของท่านอุทัย ประธานสภาฯ ควรทำหน้าที่อย่างไร และผมเคยได้เห็นบทสัมภาษณ์ท่านที่กล่าวถึงเรื่อง ทรราชคอนดักเตอร์ คือมองว่าประธานสภาฯ ไม่จำเป็นต้องเป็นคนที่มีวุฒิภาวะสูงหรือมีอายุมาก แต่ว่าขอให้เป็นคนที่มีความเข้าใจ แล้วก็สามารถควบคุมสถานการณ์ในสภาได้ ท่านมีมุมมองอย่างไรบ้าง

อุทัย พิมพ์ใจชน :

ประธานสภาฯ ในเบื้องต้น ทุกคนในที่ประชุมก็อยากเห็นประธานสภาวางตัวเป็นกลาง ถ้าทำหน้าที่เป็นกลางได้เท่าไรก็ถูกวัตถุประสงค์ การเป็นประธานสภาฯ มากเท่านั้น เพียงแต่ว่า ในมุมมองของผู้เข้าประชุมให้เป็นกลางโดยสายตานี่ยาก ถ้าประธานสภาฯ ชี้ให้ใครสักคนพูด เมื่อคนนั้นพูดแล้วพูดโจมตีฝ่ายตรงข้ามก็จะโดนบอกว่าประธานสภาฯ เข้าข้างคนนี้ประมาณนี้ พอชี้มาอีกทางหนึ่งแล้วพูดมากหน่อยหรือว่าพอพูดแล้วมีเรื่องติดฟันอีกฝั่งหนึ่งก็ไม่พอใจ ประธานสภาฯ ก็จะถูกหาว่าเข้าข้างทางนี้ คือจะต้องถูกข้อหาตลอด แต่ว่าเรื่องถูกข้อหาประธานสภาฯ จะต้องไม่ไปหวั่นไหว ต้องรู้ตัวเองว่ากำลังทำอะไร

การทำหน้าที่ควบคุมการประชุมสภาให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อย ทำอย่างไรให้เรียบร้อย ในสภานั้นมีทั้งคนพูดดุเดือด คนพูดหยาบคายก็มี พูดแบบนักเลงโตก็มี  อย่างนี้จึงอาจจะมีวางมือวางมวยกัน ในต่างประเทศก็มีเยอะแยะ ประธานสภาฯ จะทำอย่างไรให้เหตุการณ์แบบนี้มันไม่เกิดขึ้นในที่ประชุมสภา

พูดตามจริงแล้วมันต้องมีทั้งตึงอย่างคอนดักเตอร์ที่ผมพูดเปรียบเสมือนว่า ประธานสภาเหมือนคอนดักเตอร์ เวลามีประชุมก็เหมือนดนตรีกำลังเล่น เล่นให้ประชาชนดู เล่นให้ประชาชนฟัง ถ้าดนตรีมันไพเราะจังหวะเพลงที่มันเร้าใจ ดนตรี ออกมาเร้าใจคนก็เห็นชอบ แต่ถ้าดนตรีจังหวะอ่อย เอื้อน อ้อยสร้อย บรรยากาศควรจะอ่อนอ้อยสร้อย ทำอย่างไรให้เข้ากับบรรยากาศได้ ถ้าบรรยากาศดุเดือดตลอด คนประชุมเครียด มันก็วุ่นวาย อ้อยสร้อยตลอด มันก็น่าเบื่อ นั่งหลับอะไรอย่างนี้ จะทำอย่างไรให้ที่ประชุมตื่นเต้นแล้วก็ไม่ถึงกับว่าต้องดุเดือดเกินไป แต่ก็ต้องมีดุเดือดบ้าง เพราะคนที่มาประชุมก็มาถ่ายทอดอารมณ์ในที่ประชุมเอา อารมณ์ของชาวบ้านมาปล่อย

นักการเมืองที่อยู่ในสภาเป็นคนเล่นละครทั้งนั้น เขาจึงบอกว่าคนที่มีตำแหน่งทางการเมืองแล้วตำแหน่งมันเป็นเหมือนหัวโขน เมื่อคุณรู้ว่าคุณเป็นโขนอะไร คุณก็เล่นให้สมบทบาท แต่เวลาเลิกคุณเป็นคนธรรมดา ถ้าคุณยังสำคัญตัวผิดว่าคุณเป็นยักษ์ไปเดินกระทืบตึงตังอยู่ ชาวบ้านเขาหมั่นไส้ ก็จะเป็นเรื่องเป็นราวเอา หรือว่ายังเป็นนวยนาถ เป็นพระลักษณ์พระรามอยู่ ก็จะถูกถามว่าเป็นตุ๊ดอีก ซึ่งก็วุ่นวายอีกเพราะฉะนั้น อุปมาอุปไมยดีมาก ประเทศไทยเก่งเรื่องอุปมาอุปไมย

ตำแหน่งทางการเมืองเหมือนหัวโขน คุณเคยเป็นรัฐมนตรีไปไหนมีคนตั้งแถวรับ พอเลิกแล้วคุณอย่าไปหวังว่าจะมีคนมาตั้งแถว ให้รู้ว่าหัวโขนคุณได้ถอดแล้ว อย่างนี้ทำให้เป็นคติเตือนใจของนักการเมืองว่า เล่นก็เล่นให้สมบทบาท เวลาเลิกก็เป็นคนธรรมดาอย่าเอาบทบาทมาติด

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ที่ท่านอุทัยได้บอกว่า ประธานสภาฯ ต้องคอยควบคุมบรรยากาศทั้งตอนที่เร่าร้อนเกินไปก็ต้องทำให้เย็นลง ในขณะที่ช่วงไหนที่นิ่งมากไปก็ต้องพยายามควบคุมบรรยากาศให้มีความคึกคัก ถ้าสมมติว่า เวลาประธานสภาฯ ต้องตัดสินใจเรื่องอะไรบางอย่าง เช่น เรื่องนี้สมควรถูกนำมาเป็นญัตติไหม หรือว่าจะระงับเอาเรื่องไหนไว้ จากประสบการณ์ของท่านในฐานะที่เคยเป็นประธานสภาฯ หลายครั้ง มีมุมมองอย่างไรบ้าง

อุทัย พิมพ์ใจชน :

เราเป็นประธานสภาฯ มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ต้องกล่าวเช่นนี้ก่อนว่า ทำไมประชาธิปไตยต้องมีการเลือกตั้ง คือ บางคนพอเห็นสภาวุ่นวาย หรือบางทีประธานสภาฯ ก็พูดแบบเชยๆ ก็จะโดนกล่าวหาว่ามีไปทำไมประธานรัฐสภาเป็นสภาผู้ทรงเกียรติไม่เข้าท่าเอาคัดสรรดีกว่า เอาคนที่มีความรู้เข้ามา อันนี้ผิดหลัก เพราะมีคำตรัสของพระพุทธเจ้า บอกไว้เลยว่าคนที่จะเป็นผู้นำต้องมีความกล้าหาญ แต่คนที่จะมีความกล้าหาญไม่ได้หมายความว่า กล้าตี กล้าต่อย กล้าชก กล้ายิง กล้าบุก กล้าฝ่า พระองค์ทรงตรัสว่า คนที่จะเป็นผู้นำได้ต้องมีความกล้าหาญ แต่คนที่จะมีความกล้าหาญได้ต้องมีธรรมประจำตัวอยู่ เรียกว่า “เวสารัชชกรณธรรม”

ประกอบด้วยองค์ประกอบ 5 อย่าง อย่างแรกคือ ต้องมีศรัทธา อย่างที่สองคือ มีศีล อย่างที่สามคือ เป็นคนมีพหุสัจจะ อย่างที่สี่คือ เป็นคนที่มีวิริยารัมภะ อย่างที่ห้าคือ เป็นคนมีปัญญา คนที่จะมีห้าอย่างนี้ได้ จะรู้ได้อย่างไรว่าใครมีหรือไม่มี การเลือกตั้งจะทำให้เรารู้ว่าคนนี้มีหรือไม่มี เราเลือกตั้งคนมาเป็นผู้นำประเทศ ต้องการเลือกผู้นำ คุณต้องมีความกล้าหาญอยู่ในตัวและรู้ได้ว่าคนนี้มี เวสารัชชกรณธรรม ต้องผ่านห้าอย่าง คือมีศรัทธา มีศีล มีพหุสัจจะ มีวิริยารัมภะ มีปัญญา

การเลือกตั้งจะทำให้ต้องแสดงตัวว่าคุณมีหรือไม่มีในห้าอย่างนี้ หนึ่ง คุณชอบหรือไม่ชอบศรัทธา ถ้าไม่สนใจ บอกว่าพ่อให้เป็น (นายกฯ) มา คุณจะเป็นคนดีได้อย่างไร ลูกพี่ให้มาเป็นอย่างนี้จะเป็นคนดีได้อย่างไร ต้องสมัครใจเป็น ผมชอบการเมือง ผมรักชาวบ้านอย่างนี้มาสมัครเข้าข้อที่ 1 ศรัทธาแล้ว

อันที่ 2 คุณต้องมีศีล คุณไม่เคยไปปล้นคน คุณไม่เคยไปข่มขืนคน คุณไม่เคยไปฆ่าคน คุณไม่เคยไปโกหกคน คุณไม่เคยกินเหล้าเมายำเป เพราะฉะนั้น คุณอยู่แถวหน้าได้เพราะจะไม่มีใครมาชี้หน้าว่าคุณโกหกหรือว่าขี้เมาอะไรก็ตามแต่ ถ้าคุณไม่มีศีล คุณจะไม่กล้าอยู่นำหน้า เพราะคุณก็จะกลัวตำรวจจับ กลัวชาวบ้านชี้หน้าด่า คุณจะอยู่นำหน้าได้อย่างไร

ข้อที่ 3 คุณจะมาเป็นตัวแทนของชาวบ้าน คุณจำเป็นต้องรู้ว่าชาวบ้านอยู่กันอย่างไร เค้าถึงให้มีเบอร์ติดหลัง ไปหาเสียงตำบลต่างๆ ตำบลหนึ่งนาแล้ง ตำบลหนึ่งน้ำท่วม ตำบลหนึ่งแล้งทั้งปี ตำบลหนึ่งน้ำท่วม ตำบลหนึ่งถนนขาด ตำบลหนึ่งสะพานไม่มี ตำบลหนึ่งเป็นป่ารกเดินทางลำบาก ตำบลหนึ่งไม่มีสถานีอนามัย พอมีเบอร์ติดหลัง คุณก็ต้องไปหาเสียง คุณเข้ามาเป็นผู้แทนคุณก็เป็นผู้รู้แล้ว และอย่าเอาดอกเตอร์หรือเอาปริญญามา ให้รู้ว่าชาวบ้านอยู่อย่างไร ต้องการอะไร อยากเป็นอะไร แค่นี้ก็ถือว่าเป็นความรู้ของผู้แทนแล้ว เขาจึงให้มีการหาเสียง คือจำไว้ในระบอบประชาธิปไตย

ข้อที่ 4 คือวิริยารัมภะ คือความอดทน คุณต้องอดทนไปเจอชาวบ้านฝ่ายตรงข้ามที่ไม่ชอบชี้หน้าด่าก็ต้องฟังว่าเขาไม่ชอบเราเรื่องอะไร จำเป็นต้องทน หากไม่ทนแล้วจะรู้ได้อย่างไรว่าเขาไม่ชอบเราเรื่องอะไร เขาด่าก็ต้องทนฟัง เหมือนกับพวกรัฐมนตรี สส. ขึ้นมาอัดตั้งกระทู้ คุณก็ต้องฟังอภิปรายไปถึงก้นครัวหรือห้องนอนคุณก็ต้องฟัง ไม่ใช่ผมไม่รู้และเดินออกมา หรือว่าชาวบ้านเดินขบวนมาไม่ไปรับหน้ารับฟัง คุณต้องมีความอดทนที่ไหนเดือดร้อน ไกลอย่างไรคุณก็ต้องไป แดดร้อนคุณก็ต้องไป ต้องมีความอดทนเค้าว่าคุณก็ต้องฟัง เค้าแนะนำคุณก็ต้องฟัง

ข้อที่ 5 คือมีปัญญา แต่รู้ได้อย่างไรใครมีปัญญา จึงจำเป็นต้องมีดีเบต คนที่เป็นผู้นำพรรคนี้กับผู้นำพรรคนี้ใครเก่งกว่ากัน การคัดเลือกผู้นำในทางการเมืองก็คือ การคัดผู้นำแบบที่พระพุทธเจ้าสอนมา เพียงแต่คนไม่รู้ว่าเรื่องพระพุทธเจ้าสอนนั้นมันตรงกับระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย

ทำไมถึงต้องมีการเลือกตั้ง เพราะต้องการให้มีพหุสัจจะ รู้มาก ฟังมาก เห็นมาก เวลาไปเจอสรรพากร เขาก็จะเล่าว่า เดียวนี้พ่อค้าหลีกเลี่ยงภาษีจึงจัดเก็บภาษีไม่เข้าเป้า กลับกันพ่อค้าเขาก็เล่าว่าสรรพากรรีดเหลือเกิน วันที่ขายไม่ได้สรรพากรไม่สน สนใจเฉพาะวันที่เราขายได้มาคำนวนภาษี จนเดือดร้อนอยู่ไม่ได้

คุณจำเป็นต้องรู้หมด อย่างเวลาไปเจอกันที่โรงพัก ยังไม่ทันเจอผู้การหรือผู้กำกับ ชาวบ้านก็จะบอกว่า “ลูกผมโดนจับ เหตุการณ์มันไม่จริงนะ มีตำรวจซ้อมลูกผมหัวแตก ตำรวจเฮงซวยซ้อม” พอเรื่องไปถึงผู้การก็บอกว่า “ผู้ร้ายเดียวนี้มันฉลาด ไม่ซ้อมไม่รับความผิด” อย่างนี้เห็นไหม คุณก็จำเป็นต้องรู้ทั้งสองฝ่าย เขาจึงได้มีการหาเสียงเพื่อที่จะมีพหุสัจจะ พหุสัจจะคือ รู้มาก ฟังมาก เห็นมาก ถ้ารู้มากๆ ถึงที่สุดก็เขาจะเรียกกว่าพหูสูต เพราะฉะนั้น การที่เขาให้มีการหาเสียง เพราะเขาให้คุณอยู่ในคุณสมบัติข้อที่ 3 คือ มีพหุสัจจะ เขาให้หาเสียงเพราะว่าให้มีความอดทน ทนฟัง ทนเขาบรรยาย ทนเขาแนะนำ ทนเขาด่า ทนร้อนทนหนาว ทนสั้นทนไกล ทนทางไกลก็ต้องไปทางสั้นก็ต้องไป การเลือกตั้งมันจึงเป็นกรรมาวิธีคัดผู้นำสร้างผู้นำในการปกครองบ้านเมือง

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

อย่าง สส. พิจารณาคัดเลือกผ่านหลักธรรม 5 ประการ โดยใช้วิธีการเลือกตั้ง แต่ถ้าเป็นนายกคนนอก เขาไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง เราจะรู้ได้อย่างไรว่าเขามีหลักธรรมครบ 5 ประการ

อุทัย พิมพ์ใจชน :

มันก็รู้อยู่แล้วไง คือคุณไม่ผ่านเลือกตั้งก็อย่าเอามา ตราบใดที่คุณเป็นระบอบประชาธิปไตย คุณจำไว้เลยว่าอย่าเอาคนนอก ถึงแม้จะบอกว่าเป็นเทวดาตัวมันเขียว ก็อย่าเอามา มันไม่ใช่หลักของคนที่มาแบบประชาธิปไตย ยังไงก็ไม่เข้าทำนองคลองธรรม หาประโยชน์ไม่ได้ มันมาด้วยอำนาจ ซึ่งทุกวันนี้คนก็รังเกียจกัน อย่าง สว. พูดกันตามปัจจุบันที่มาขวางการจัดตั้งรัฐบาลของ สส. จำนวนสามร้อยกว่าคน เกินกว่าครึ่งหนึ่งของสภาแล้ว ยังไม่ได้เป็นรัฐบาล ซึ่งพวกนี้มาจากการเลือกตั้ง ถ้ามาจากเลือกตั้งไม่กล้าทำ (ขวาง) เพราะคือความต้องการของราษฎรเขา ถ้าคุณไม่เอาคนที่เขาต้องการ ไปถาม สว. แล้วคุณจะเอาใคร (เป็นนายกฯ ) ถ้าผมเจอหน้าผมจะถามตรงๆ แล้วคุณจะเอาใคร (เป็นนายกฯ ) ถ้าคุณไม่เอา (นายกฯ ) คนที่ สส. มีมติมาแล้ว เป็นต้น

ฉะนั้น คนที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง จะรู้เลยว่า มันไม่รู้เรื่อง ผมใช้คำนี้เลย ที่บอกว่าคนนี้เก่งนะ นั่งทางในทะลุปรุโปร่ง รู้แจ้งเห็นจริง หลับตาทางในเห็นหมด หน้าเป็นนายกฯ บอกเลยไม่ใช่หรอก ไม่รู้เรื่องอะไร คนที่รู้เรื่องจะต้องไปสัมผัสชาวบ้านมา มันต้องมาจากการเลือกตั้ง

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

จากประสบการณ์ทางการเมืองที่ยาวนานของท่าน ในปัจจุบันท่านมองพวกองค์กรอิสระทั้งหลาย เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง สามารถทำหน้าที่อย่างเหมาะสมหรือไม่

อุทัย พิมพ์ใจชน :

วัตถุประสงค์ขององค์กรอิสระเป็นเรื่องที่ดีมาก คำว่า “อิสระ” เพราะจะได้ไม่ขึ้นตรงกับอำนาจรัฐ แต่ว่าบังเอิญการเข้าสู่องค์กรอิสระมีข้อผิดพลาดคือ องค์กรอิสระเกิดขึ้นในสมัยที่ผมร่างรัฐธรรมนูญปี 40 ผมเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญฯ ปี 40 อยู่ ตอนนั้นก็คิดเรื่องระบบโควต้า เพื่อความเป็นธรรม ก็คิดว่าพรรคไหนมีผู้แทนเยอะต้องมีกรรมการคัดสรรมากกว่าคนอื่นตามสัดส่วน เราพลาดตรงนี้ กลับกลายเป็นว่ากรรมการคัดสรรส่วนหนึ่งเมื่อพรรคมีขนาดใหญ่ ก็มีแต่พวกตัวเอง บังคับใครก็ได้ กลายเป็นคนพวกเดียวกันหมด อยากได้น้ำส้มจากผลไม้ สมมติอีกพวกเป็นพวกมะนาว อีกพวกเป็นพวกมะกรูด อีกพวกเป็นพวกมะยม เมื่อพวกมะนาวมันเยอะกว่า เวลาเสนออะไรมามันก็เอาพวกมะนาวหมด หรือสมมติว่าพวกมันเป็นพวกมะยม ทั้งๆ ที่มะนาวมีประโยชน์กว่าแต่มันก็จะเอามะยม เราผิดพลาดตรงนี้ พลาดที่ไปเอาโควตา แท้ที่จริงเราต้องหาผู้ทรงคุณวุฒิมาก่อน แล้วก็เอาผู้ทรงคุณวุฒิมาคัด พอคัดเสร็จเป็นประธานองค์กรอิสระ ต่อไปก็เป็นกรรมการคัดสรรควรเอาประธานแต่ละองค์กรอิสระเป็นกรรมการคัดสรรจะดีกว่า เพราะองค์กรอิสระมันมีนับเป็นสิบกว่าองค์กร เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน ศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

โดยผมขอฝากไว้ก่อนเรื่อง ศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรมีอยู่ เพราะคน 7 คน สามารถไม่สามารถตัดสินในกฎหมายใหญ่ได้ ความรู้มันไม่หลากหลาย ผมว่าถ้ามีปัญหาเรื่องรัฐธรรมนูญให้ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาตัดสินให้ดีที่สุด ในความเห็นผมนะ ณ ปัจจุบัน เพราะว่าคนที่จะเป็นศาลฎีกาได้ มันผ่านศาลชั้นต้นมา 20-30 ปี ผ่านคดีที่เป็นปัญหาของประชาชนสารพัดประเภท ประเภทผัวเมียหย่ากัน ประเภทพ่อแม่ตีลูก ทำลายทรัพย์สมบัติ ผ่านคดีบริษัทห้างร้าน ผ่านคดีอะไรติดโกงเบี้ยว ผ่านคดีการบุกรุก ผ่านคดีการรังแกกัน พวกศาลฎีกาผ่านคดีมาเยอะ จึงได้มาเป็นผู้พิพากษาสูง ซึ่งปัจจุบันก็ตั้งมีร้อยกว่าคน เพราะฉะนั้น ถ้าปัญหาอะไรขัดกับกฎหมายรัฐธรรมนูญให้คนร้อยกว่าคนในที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาตัดสินดีที่สุด ถือว่าเป็นศาลสูงสุด ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญ 7 หรือ 9 คนนี้ดูๆ แล้วก็ยังบอกตรงๆ นะไม่ค่อยสนิทใจ แต่ถ้าหากผ่านที่ประชุมศาลฎีกาน่าเชื่อถือกว่า ศักดิ์สิทธิ์กว่า และก็ไม่จำเป็นต้องไปคัดสรรให้เสียเวลา เพราะว่าคุณสมบัติบอกอยู่แล้วว่าคือศาลสูง

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

กระแสสังคมต้องการรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในฐานะที่ท่านเป็นอดีตประธานรัฐสภา ท่านคิดว่าจะสามารถจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และจะใช้ประสบการณ์ในอดีต มองอนาคตการเมืองประเทศไทยจะสมบูรณ์มากขึ้นท่านคิดว่าการทำรัฐธรรมนูญใหม่และการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญควรจะเป็นเช่นไร

อุทัย พิมพ์ใจชน :

ที่เราเคยวางหลักเกณฑ์กันมา คือสมัยเรียกว่าตัวย่อ สสร. เมื่อปี 2539 ที่ผมเป็นอยู่ ส่วนหนึ่งคัดตัวแทนแต่ละจังหวัดมา 1 คน อีกส่วนหนึ่งเขาเอาผู้ทรงคุณวุฒิทางหลักวิชาการ จบกฎหมายมหาชน หรือพวกที่เคยอยู่ต่างประเทศที่เจริญกว่า อีกส่วนหนึ่งมาจากผู้ที่เคยบริหารราชการแผ่นดินในประเทศ เช่น เป็นปลัดกระทรวง หรือไม่ก็เคยเป็นรัฐมนตรี เมื่อเข้ามารวมกันในที่ประชุมจะได้มองออกว่า อย่างในมุมรัฐมนตรีทำได้หรือไม่ เมื่อเป็นรัฐบาลบางทีคนคิดในทางปฏิบัติเป็นไปไม่ได้โดยไม่รู้ตัวแต่พวกนี้ก็จะรู้ว่ามันจะไปขัดอะไรไม่ขัดอะไร เหมือนเราเอาคนขับรถเป็น มาประชุมเรื่องเราจะออกแบบรถยังไงมันก็จะมีส่วนได้ประสบการณ์หนึ่งเข้ามา ผมว่าเอาอย่างปี 2539 คัดผมว่ามันจะครอบคลุมดี

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ท่านมองการเมืองในอนาคตที่จะเกิดขึ้นนี้อย่างไรบ้าง ข้อกังวลอะไรที่อยากฝากไว้

อุทัย พิมพ์ใจชน :

ผมไม่กังวล ผมกลับดีใจ ดีใจที่ความเลวทั้งหลายที่พวกเราไม่อยากเห็น มันเริ่มจะปรากฏให้เห็น และทำให้ค่อยๆ หมดไป ความเลวที่เราเห็น ความไม่ดีในแง่ของการปกครองประชาธิปไตย และความไม่ดีที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยที่เกิดในเมืองไทยมันค่อยๆ หายไปเยอะ จะให้หายหมดทีเดียวคงเป็นไปไม่ได้

อย่างคราวนี้ก็เห็นชัดว่า คนเริ่มรู้แล้วว่า สว. ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ทำอะไรมันก็ไม่ใช่ ไปกับชาวบ้านไม่ได้ เขาเริ่มเห็นแล้ว ต่อไปถ้าประชาชนหรือว่าสังคมมีโอกาสร่างกฎหมาย สิ่งเหล่านี้จะหายไป ต้องยอมรับนะว่าการปกครองประชาธิปไตยบ้านเรา มันไปเร็วและก็ดีมากในแง่ของการเดินหน้าประชาธิปไตย แต่ในแง่ถอยหลังก็ยังมีอยู่ เช่นคราวที่แล้ว การยึดอำนาจมาปี 2549 ก็ดี ปี 2557 ก็ดี การถอยหลังก็ยังมีอยู่

ผมเคยพูดไว้ตั้งนานแล้วว่า คนไทยมีความน่ารักในทางการปกครอง แต่ที่เรายังไปไม่ได้ เรายังขาดนักปกครองที่น่ารักที่มาโดยสถาปนาตัวเองบ้าง ประกาศยึดอำนาจอะไรอย่างนี้ เห็นชัดเก่งไม่เก่งไม่รู้ เพราะไม่เคยไปแสดงภูมิปัญญากับประชาชน แต่อยู่ๆ ก็มีอำนาจ เพราะฉะนั้น การที่เราจะได้นักปกครองที่น่ารักคือ ระบอบประชาธิปไตยเท่านั้นที่จะคัดสรรคนขึ้นมา คือถ้าไม่น่ารักก็เปลี่ยน 4 ปีเปลี่ยน 2 ปี 3 ปี ยุบสภาก็ไปเปลี่ยน เราเปลี่ยนได้โดยอาศัยการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ผมจึงสรรเสริญและยกย่องท่านปรีดี พนมยงค์ ว่าเป็นผู้นำการปกครองระบอบประชาธิปไตยมา และผมก็ยอมรับประชาธิปไตยอย่างเดียว

ผมลงเลือกตั้ง ผมแอนตี้เผด็จการ เผด็จการเคยจะแต่งตั้งผมไม่ต่ำกว่าสองครั้ง ผมไม่เคยรับ ถ้าผมรับผมเป็นนายกไปนานแล้ว ผมไม่รับรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ผมก็ไม่สมัคร ผมแอนตี้รัฐธรรมนูญโดยไม่สมัครผู้แทนมาแล้ว ทั้งที่ถ้าสมัครก็ได้ที่หนึ่ง เพราะผมเชื่อและผมศรัทธาในระบอบประชาธิปไตย

ผมเขียนหนังสือเล่มหนึ่งในงานศพพ่อผมว่า ระบอบประชาธิปไตยนี้เป็นศาสนาหนึ่งในโลกแต่เป็นศาสนาที่ไม่มีศาสดา ระบอบการปกครองประชาธิปไตยเป็นศาสนาหนึ่ง เพราะศาสนาทุกศาสนามันก็มาจากเหตุผลในการปกครองทั้งนั้นแหละ  อย่างศาสนาอิสลาม เกิดการทะเลทรายเกิดมาเพื่อให้สังคมในทะเลทรายอยู่ได้ รู้จักอดน้ำ ถ้าหลงทะเลค่อยถือศีลอด เอาผ้าคลุมหัว บางท่านจะเขียนยังไง ผมไม่เคยอ่าน แต่จากที่ผมคิดเอง ผู้หญิงอยู่ในทะเลทราย ถ้าไม่คลุมหัวทรายมันปลิวใส่หัวเหงื่อออก คันทั้งคืนก็นอนไม่ได้ เค้าถึงได้ให้เอาผ้ามาคลุมหัว คลุมคิ้ว ให้เหลือแต่ลูกกะตาเพราะกลัวทรายจะเข้าหัว นั่นคือความชาญฉลาดของศาสดา สรุปว่าทุกศาสดาก็เกิดมาเพื่อจะสร้างสังคมให้อยู่อย่างสงบร่มเย็น ตามธรรมชาติของแต่ละศาสดา

ศาสนากับประชาธิปไตยไปด้วยกันได้ เป็นศาสนาหนึ่งที่ไม่มีศาสดา อยู่ด้วยกันตกผลึกของความต้องการร่วมกัน แต่ศาสนาอื่นๆ อยู่ด้วยคำสอนของศาสดา แต่ศาสนาประชาธิปไตยอยู่ด้วยการตกผลึกของคนที่อยู่ร่วมกันในร้อยคนต้องการอะไรบ้างมาพูดกัน เอาอย่างนี้ ศีลสามก็อยู่ด้วยกันได้ ไม่ต้องมีศาสดา อยู่ด้วยการตกผลึกของความต้องการร่วมกัน ผมจึงถือว่าประชาธิปไตยเป็นศาสนาหนึ่งในศาสนาทั่วไป แต่เป็นศาสนาที่ไม่มีศาสดา ผมใช้คำนี้แล้วกัน

และนี่รู้แล้วหรือยังว่า ผมยอมถึงตายต่อสู้กับคณะปฏิวัติ โดนเขาสั่งจำคุกมาแล้ว แต่ว่าผู้พิพากษาไม่มีความกล้าหาญมากพอ ผมฟ้องว่าคณะปฏิวัติเป็นกบฏ ผู้พิพากษาไม่กล้าพิพากษาว่าเป็นกบฏ ถ้ากล้าเขาก็ทำอะไรไม่ได้ แต่ความไม่กล้าของผู้พิพากษา ต่อไปถ้ามีการยึดอำนาจ อย่าเรียกหัวหน้าคณะปฏิวัติ ต้องเรียกว่า โจรปล้นอำนาจประชาชน ถ้าไม่ใช่โจรจะออกนิรโทษกรรมตัวเองทำไม คุณ (เขมภัทร) ก็เป็นคนรุ่นหลังผมฝากเอาไว้เลย ต่อไปบอกว่า ประกาศคณะปฏิวัติได้ยินไหม ไม่ใช่ (เป็น) ประกาศพวกโจร และคนที่ควรจะทำตัวเป็นตัวอย่างให้สำเร็จคือ ครูบาอาจารย์ทั้งหลาย สอนเหลือเกินประชาธิปไตย แต่เวลาเขาปฏิวัติก็ไปเป็นรัฐมนตรีให้เขา ไปเป็นนักวิชาการให้เขาวิ่งเขาหาเขากัน

คืออนาคตนี้นะ มันอยู่ที่ความต้องการของคนปัจจุบัน เวลานี้ผมเป็นคนที่เรียกว่า คนที่ไม่มีอนาคต เพราะว่าผมอายุ 80 จะตายวันนี้พรุ่งนี้จะลืมอะไรบ้างก็ไม่รู้ เพราะฉะนั้น เรื่องอนาคตผมพูดไม่ได้ ผมหวังไม่ได้ เมื่อผมพูดไม่ได้ ผมก็พูดแทนคนอื่นไม่ได้ว่าเค้าต้องการอย่างไร จะต้องเป็นอย่างไร ผมจะไม่พูด คุณต้องไปถามอนาคตพวกคุณเป็นอย่างไร ต้องไปถามคนผู้มีอนาคต

ปัจจุบันผมก็ไม่รู้ว่ามันจะไปอย่างไร มันจะคดหรือจะตรงก็ไม่รู้ ก็แล้วแต่คนส่วนใหญ่เขาจะเอากัน ผมก็ไม่รู้ว่าคนส่วนใหญ่เขาต้องการอย่างไรในเวลานี้ ฝ่ายผู้มีอำนาจเขาก็อยากจะครองอำนาจต่อ อย่างที่เขาทำอยู่ทุกวันนี้ ฝ่ายที่ต้องการที่จะให้อำนาจไปสู่ประชาชนก็ขอให้มันจริง แต่เวลานี้มันไม่มีจริง ยกตัวอย่าง 312 เสียงในสภาเป็นของประชาชนส่วนใหญ่อยู่แล้ว ทำไมไม่กอดเอาไว้ให้แน่น ปล่อยให้ 250 คนเอาตีนมาขวางไว้นะ แหย่ตีนไม่ให้ขึ้นบันได คุณก็ไปยอมเขาทำไม ต้องบอกว่าท่านจะอยู่อย่างนี้ จะถือความต้องการประชาชนให้สำเร็จ จะไม่เปลี่ยน แต่นี่เปลี่ยนมันไม่จริง

ผมถึงบอกไงคนไทยมีความน่ารักในการปกครอง แต่ยังขาดนักปกครองที่น่ารักไปหาเสียงบอกให้เราเปลี่ยนอำนาจเก่า ราษฎรเอาไหม น่ารักไหม แต่พอได้มาเมื่อไร คนที่ได้เป็นตัวแทนก็ไปเปลี่ยนกลางอากาศ ชาวบ้านก็ยอม เพราะฉะนั้น ผมถึงว่ามันสำคัญ ผู้นำเรามาทำตัวมาเล่นการเมืองนี้ แสดงว่าคุณประกาศตัวที่จะเป็นผู้นำประชาชนแล้ว คุณต้องสร้างภูมิหรือความเป็นผู้นำในตัวคุณให้มันเข้มแข็งขึ้นที่จริงแล้วกอดกันให้แน่นนะ เพราะว่าคุณตั้งใจจะมารื้อนั่งร้านเผด็จการแล้ว ก็ต้องรื้อนั่งร้านให้สำเร็จ ไม่ใ่ช่ไปอาศัยนั่งร้านอยู่ต่อ

[:]

คุยกับ อ.แล ดิลกวิทยรัตน์ เรื่อง แรงงาน รัฐสวัสดิการ และเศรษฐกิจหลัง 2475

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ
[:th]

เมื่อช่วงปลายเดือนตุลาคมที่ผ่านมามีโอกาสได้พบเจอ อ.แล ดิลกวิทยรัตน์ อีกครั้งหนึ่ง การพบกันคราวนี้ได้มีโอกาสชวน อ.แล คุยเกี่ยวกับเรื่อง แรงงาน รัฐสวัสดิการ และเศรษฐกิจของประเทศไทยหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 อ.แล ได้นำเสนอแง่มุมที่น่าสนใจเกี่ยวกับประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย 3 ด้าน คือ การเปลี่ยนแปลงและความท้าทายของขบวนการแรงงานไทย การสูญหายไปของบทบาทของชาวนา และบทบาทของรัฐในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ การสัมภาษณ์ครั้งนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการสัมภาษณ์บุคคลของสถาบันปรีดี พนมยงค์ ภายใต้หัวข้อ แล ดิลกวิทยรัตน์ : แรงงาน รัฐสวัสดิการ และเศรษฐกิจหลัง 2475

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

รบกวนอาจารย์เล่าเกี่ยวกับประสบการณ์ที่อาจารย์แลได้พบเจอกับท่านอาจารย์ปรีดี พนมยงค์

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

จริงๆ แล้วผมรู้จักท่านอาจารย์ปรีดี ไม่ใช่โดย face to face แต่ว่าผมรู้จักมาก่อนในแง่ของผลงาน ทั้งที่ท่านอาจารย์ปรีดีเขียนและทั้งที่คนอื่นเขียนถึง โดยเฉพาะอย่างยิ่งอาจารย์สุลักษณ์ ศิวรักษ์ หรือก่อนหน้านั้น ผมรับทราบ รับรู้ มาก่อนนานพอสมควร แต่ว่าเพิ่งจะมีโอกาสไปพบหน้าพบตาท่าน ไปเยี่ยมคารวะท่านก็เมื่อปี 2523 ตอนนั้นผมอายุ 33 ท่านอาจารย์ปรีดีอายุ 80 พอดี ได้มีโอกาสไปพบพร้อมกับอาจารย์วิทยากร เชียงกูลและภรรยาอาจาย์วิทยากร มีเวลาสนทนาเรียนถามอะไรท่านอยู่ประมาณสักชั่วโมง

ถ้าจะให้บอกว่า มีความรู้สึกอย่างไร ผมคิดว่าท่านเป็นผู้ใหญ่ ค่อนข้างจริงจัง และตรงไปตรงมาพอสมควร จำได้ว่าท่านถามอาจารย์วิทยากรในฐานะที่อาจารย์เป็นที่ปรึกษาวารสารซ้ายๆ หน่อย ผมจำชื่อไม่ได้แล้ว เพราะในวารสารพวกนั้นพูดถึงมุมมองต่อคณะราษฎรเหมือนกับองค์ความรู้ที่พูดถึงคณะราษฎรในช่วงประมาณผมเรียนใหม่ๆ ก็ตั้งแต่ พ.ศ 2510 เป็นต้นมา

จุดยืนอันหนึ่งที่สำคัญ คือบอกว่า พวกคณะราษฎรเป็นพวกชิงสุกก่อนห่าม เป็นพวกที่ร้อนวิชา และไม่รอบคอบอะไรต่างๆ ซึ่งท่านก็ดูจะเคืองๆ ก็ถามวิทยากรว่า คุณในฐานะที่ปรึกษาทำไมไม่ถามอะไร ไม่เช็คอะไรให้รอบคอบ อย่างนี้เป็นการให้ร้ายพวกคณะราษฎรใช่ไหมอะไรอย่างนี้ วิทยากรก็บอกว่าก็พอรับทราบว่า จะต้องไตร่ตรองมากกว่านี้ แต่ว่าในแง่ของที่ปรึกษาของวารสารหากเขาไม่ปรึกษาก็ทำอะไรไม่ได้ ไม่ใช่บรรณาธิการ ก็เรียนท่านไป

อีกประเด็นหนึ่งผมว่าสำคัญมาก และผมอยากจะฝากต่อเพราะอันนี้เป็นความตั้งใจของท่านมากที่ท่านฝากพวกเราทุกคนว่า สิ่งหนึ่งซึ่งดูเหมือนเป็นการดิสเครดิตคณะราษฎร อย่างเดียวกับข้อแรกที่พูดว่า พวกคณะราษฎรนั้นชิงสุกก่อนห่าม เป็นคนที่เร่าร้อนเกินการ

ประเด็นที่ 2 ที่ท่านฝากก็คือ ขอร้องให้เรียกคณะราษฎรเต็มๆ อย่าเรียกว่าคณะราษฎร์ เพราะว่าคณะราษฎร์เรียกไปเรียกมามันกลายเป็นอะไรที่ไม่มีความหมายเพราะว่าคำว่า “คณะราษฎร” มันชัดเจนในตัวของมันเองว่าเป็นการเคลื่อนไหวและเป็นความพยายามเปลี่ยนแปลงของราษฎรซึ่งใช้คำว่า People Party 

ฉะนั้น สิ่งนี้ท่านฝากจริงๆ  และท่านก็ไม่อยู่แล้ว และพวกเราก็อาจจะอยู่ไม่นานก็ฝากต่อนะว่า ขอให้เรียกว่าคณะราษฎร เพราะท่านย้ำมากว่าเราไม่เคยใช้ตัวการันต์ เราใช้คณะราษฎรเต็มๆ นี่คือสิ่งที่ท่านอาจารย์ปรีดีเล่าให้ฟัง

อีกอย่างหนึ่งถ้าจะถามว่า มีความประทับใจอะไร ลักษณะท่านเป็นอย่างไร ผมว่าท่านเป็นคนที่ให้เกียรติคนที่เข้าพบ ถ้านึกว่าเราอายุ 33 เด็กๆ ไล่ๆ กับคุณ (เขมภัทร) ท่านใส่สูทอย่างดี มีผ้าพันคอ และออกมายืนรับเราที่ข้างหน้าตึก และเชิญเราเข้าไปเป็นพิธีคือค่อนข้าง formal (ทางการ) ถ้าเราก็นึกว่าปกติผู้ใหญ่ ไม่ได้รับเด็กขนาดนี้ แต่ท่านให้เกียรติมาก พร้อมๆ กันนั้น ท่านก็พูดจาอะไรอย่างจริงจัง เวลาจะฝากอะไรก็ฝากอย่างเป็นเรื่องเป็นราวมาก อันนี้ก็คือภาพประทับใจที่มีกับท่านอาจารย์ปรีดี

นั่นก็คือสิ่งที่เราพบ แต่แน่นอนคือ ในระยะเวลาสั้นๆ เราก็ได้ในแง่ของ impression แบบนี้ แต่ว่าแน่นอนพวกเราศึกษามาก่อน พวกเราหาองค์ความรู้เกี่ยวกับท่าน มีภูมิหลังเกี่ยวกับท่านอะไรอย่างนี้ อ่านมาก่อนเพราะฉะนั้นเวลาคุยอะไร ก็พอจะมีพื้นฐานที่จะคุย อันนั้นก็คือสิ่งที่อยากจะบอกในการไปพบคราวนั้น

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ประเด็นที่อาจารย์พูดเรื่องที่ท่านอาจารย์ปรีดีฝากไว้ในเรื่องที่ 2 เป็นเรื่องที่น่าสนใจ ณ ตอนนี้ มีคนพยายามมสื่อสารเหมือนกับว่าจริงๆ คำว่า “คณะราษฎร” เป็นคำที่เริ่มใช้มาจากคำว่า “คณะราษฎร์” แต่ต่อมาอาจารย์ปรีดีถึงมาเปลี่ยนเป็นคณะราษฎร ซึ่งจริงๆ แล้วมันเป็นความพยายามดิสเครดิตอย่างที่อาจารย์พูดจริงๆ และปัจจุบันมันก็ยังมีอยู่

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

ผมเข้าใจพวกที่พยายามจะอธิบาย ในคณะราษฎรเองก็มีตัวแทนแม้แต่ชนชั้นกรรมกรเข้ามาร่วมด้วย และยกตัวอย่าง เช่น พิพิธภัณฑ์แรงงานไทย เขาก็มีรูปของผู้นำกรรมกรที่เข้าร่วมกับคณะราษฎร คือคุณถวัติ ฤทธิเดช ถือว่าเป็นหัวหน้าคนงาน ถ้าผมจำไม่ผิดเป็นคนงานรถราง เข้าร่วมคณะราษฎร เพราะฉะนั้นจะไปบอกว่ามันเป็นเรื่องของนักเรียนนอก เป็นเรื่องของขุนนางแย่งอำนาจจากคนชั้นสูงด้วยกัน อันนี้มันก็มีหลักฐานว่าจริงๆ แล้วมีคนชั้นล่างเข้าไปร่วมด้วย ก็เป็นประเด็นที่โต้แย้งกันมา

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

เห็นอาจารย์พูดถึงผู้นำกรรมกร คือ คุณถวัติ ผู้นำกรรมกรรถราง ทำให้นึกถึงข้อเขียนอาจารย์ปรีดีที่ท่านก็เคยกล่าวถึงกลุ่มกรรมกรรถราง ซึ่งเป็นหนึ่งในกลุ่มกรรมกรที่ขยันขันแข็งที่สุดในแง่ของการเรียกร้องสิทธิผู้ใช้แรงงาน

มองย้อนกลับมาจากอดีตสู่ปัจจุบันอย่างนี้ ภาพแรงงานไทยในปัจจุบันดูเหมือนมีความพยายามในการรวมตัวกัน เพียงแต่ว่าความพยายามดูเหมือนกับอ่อนแอลง ภาครัฐก็ไม่ได้ให้ความสำคัญกับภาคของแรงงานหรือว่ากลุ่มผู้ใช้แรงงานเหมือนแต่ก่อน

ขณะเดียวกันกลุ่มแรงงานเองก็เหมือนเกาะกลุ่มกันยากขึ้น ปัจจุบันเองมีประเด็นปัญหา อย่างเช่น กลุ่มไรเดอร์ที่พยามยามรวมกลุ่มกันเพื่อเรียกร้องสิทธิในเรื่องของสวัสดิการตามกฎหมาย ถามว่ากลายเป็นว่าการเรียกร้องก็ยากเพราะว่าถ้าพูดตามตรงไรเดอร์ก็แบ่งเป็น 2 ปีก กลุ่มที่รู้สึกว่าพอใจแล้วกับกลุ่มที่รู้สึกไม่พอใจ และรู้สึกว่ามันมีการเคลื่อนไหว มันจะกลายเป็นว่า จะไม่ได้อะไรเลย อันนี้ก็เป็นประเด็นที่อยากชวนอาจารย์คุยเหมือนกันว่า ทำไมมุมมองเกี่ยวกับแรงงานไทย ทำไมเราถึงดูเหมือนอ่อนแอลง

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

อ่อนแอหรือเข้มแข็ง ผมอยากเรียนอย่างนี้ว่า มีอดีตผู้นำแรงงานระดับชาติคนหนึ่ง ในช่วงหนึ่งก็ได้รับแต่งตั้งเป็นวุฒิสมาชิกสมัย รสช. แล้วเขาไปสมัครเรียนปริญญาเอกที่มหาวิทยาลัย พอดีผมเป็นกรรมการอยู่ด้วย และถามว่าเขาจะทำเรื่องอะไร เขาก็จะทำเรื่องความเข้มแข็งของขบวนการแรงงาน เราก็พยายามจะซักไซ้ไล่เลียงว่า คุณวัดความเข้มแข็งจากอะไร ไปๆ มาๆ มันตอบไม่ได้หรืออย่างน้อยสุดพยายามตอบเท่าที่เขาเข้าใจ แต่มันไม่ชัด เขาก็เลยไม่ผ่านหัวข้อก็เลยไม่ได้เข้าเรียนปริญญาเอกในมหาวิทยาลัยแห่งนั้น

ดังนั้น การวัดว่าอะไรเป็นตัววัดความเข้มแข็ง วัดกันยาก แต่ผมขอเล่าให้ฟังเช่นนี้ว่า ช่วงก่อน 14 ตุลาคม มีการเคลื่อนไหวที่คึกคักมาก เราเรียกว่า สามประสาน มีทั้งกรรมกร ชาวนา นักศึกษา แล้วพวกนี้มีการเคลื่อนไหวนอกระบบเยอะ เพราะว่าสมัยนั้นยังไม่มีกฎหมายอะไรที่ให้หลักประกันลูกจ้าง ค่าจ้างขั้นต่ำยังไม่มี ประกันสังคมยังไม่มี คนงานที่เป็นคนงานเหมาช่วง เช่น แถวสะพานสาทร เช้าขึ้นมาก็จะมีเหมือนกับตลาดนัดแรงงาน กรรมกรนุ่งขาสั้น เอาผ้าขาวม้ามาสะพาย นั่งอยู่ตรงสาทร รอคนๆหนึ่ง แล้วมาเรียก 10 คน 15 คน มากับอั๊ว ไปขนของจากเรือใหญ่ลงเรือเล็กในแม่น้ำเจ้าพระยาหน้าวัดยานนาวา วันดีคืนดีคนที่ขนเป็นลมตกน้ำตายใครรับผิดชอบ คนที่ติดต่อเอาไปทำงาน “ผมไม่เกี่ยว” เขากินค่านายหน้าอย่างเดียว จำได้ภาษาเขาเรียกกันสมัยนั้นว่า “เกี่ยวเท่าล้อ” แปลว่าอะไรไม่รู้  พอไปถึงเจ้าของเรือ คนตกน้ำตาย เจ้าของเรือรับผิดชอบไหม “ผมไม่เกี่ยว” ผมไม่ได้เป็นคนจ้างเขา แล้วมันเกิดปัญหาอย่างนี้ที่เราเรียกว่าความไม่มั่นคง มันมีอยู่ตลอดเวลาตอนนั้น เพราะไม่มีประกันสังคม

ทีนี้เราเห็นช่วง 14 ตุลาคม พวกนี้คึกคักมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งกรรมกร กรรมกรก็มีหลายปีกด้วย ไอ้ที่เข้ามาจริงๆ มันผ่าน อย่างเช่น NGO ของศาสนาคริสต์ มาจากฟิลิปปินส์ เราเรียก Brotherhood of Asian Trade Unions (BATU) ก็คึกคักนะ มันก็เหมือนกับพวกเครดิตยูเนี่ยน (Credit Unions) เข้ามาสายศาสนา อีกซีกหนึ่งก็มาจากสายประชาธิปไตยนักศึกษา อีกซีกหนึ่งก็ต้องยอมรับมาจากการจัดตั้งของ พคท. (พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย) เพราะพคท. เขาทำงานกรรมกรมาก่อน พวกโรงไม้ขีดไฟ โรงพิมพ์ โรงทอผ้า พคท.เขาทำมาก่อนฉะนั้นก็เข้ามาเกี่ยวข้องกัน ก็เลยเกิดอาการที่เราเรียกว่า สามประสาน เสร็จแล้วก็เรียกร้องจนกระทั่งเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม

ผลของ 14 ตุลาคม นอกจากก่อให้เกิดการร่างรัฐธรรมนูญแล้ว อันหนึ่งคือต้องตอบรับคำเรียกร้องของกรรมกร ด้วยการออกกฎหมายแรงงาน ก่อนที่จะเกิด 14 ตุลาคมมีประกาศเรื่องการคุ้มครองแรงงานมาก่อนที่ทุกคนรู้ กรรมกรและผู้นำกรรมกรรู้ ว่าเราเรียกว่าประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 กำหนดไว้ว่าทำงานไม่เกิน 8 ชั่วโมงต่อวัน ถ้าเกินไปก็ให้โอทีอะไรพวกนี้ แต่มันเบาบางมากแล้ว มันไม่ได้เป็นกฎหมายทั้งฉบับ มันเป็นประกาศคณะปฏิวัติเลิกเมื่อไรก็ได้ พอหลัง 14 ตุลา เริ่มมีการออกกฎหมายที่ยอมให้มีการตั้งสหภาพแรงงานด้วยการจดทะเบียนเรียกว่า กฎหมายแรงงานสัมพันธ์ 2518

คำถามคือปฏิวัติตุลาคม 16 ปลายปีแล้ว พอมาปี 17 ก็มีความพยายาม Reorganize (ปฏิรูป,จัดระเบียบใหม่) อะไรหลายๆ อย่าง ตลอดทั้งปี ก็มีการถกเถียงเรื่องการจัดตั้งขบวนการแรงงาน จดทะเบียนแรงงาน การยอมรับสิทธิแรงงานไว้ในรัฐธรรมนูญ และจึงมีการพยายามที่จะออกกฎหมายคุ้มครองแรงงาน โดยเฉพาะเรื่องการจัดตั้งการเจรจาต่อรอง เรียกว่าพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ 2518 ดังนั้นที่ออกเป็นพระราชบัญญัติจริงๆ 2518

ในวงการแรงงานจะมี 2 กฎหมายที่สำคัญที่สุด หนึ่ง กฎหมายคุ้มครองแรงงาน อยู่ในประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 และสอง เป็นเรื่องของสิทธิในการจัดตั้งองค์กร มันก็มาอยู่ในพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ 2518 อันนี้พูดง่ายๆ คือ มันได้อำนาจรัฐระดับหนึ่งของการต่อสู้ ทีนี้เวลาผ่านไป มันก็มีการจัดตั้งสหภาพแรงงานมากขึ้น เรียกร้องเจรจาต่อรองรัฐหยุดงาน

ซึ่งก่อนหน้านี้ ผิดกฎหมายคณะปฏิวัติ รวมกันตั้งแต่ 5 คนขึ้นไป โดยมีวัตถุประสงค์ทางการเมืองผิด แต่อันนี้ทำได้ เพราะฉะนั้น หลายเรื่องที่เคยต้องต่อสู้ มีกฎหมาย accommodate (รองรับ) สิ่งเหล่านี้ไว้ได้แล้ว เราก็ดูว่ามันจะช้าลง ในขณะเดียวกัน พอมันขึ้นมามีสิทธิ์มีเสียงอะไรมาก มีการใช้สิทธิ์มากขึ้น ฝ่ายขวาก็จะรู้สึกสั่นคลอน เพราะฉะนั้นจึงเกิด 6 ตุลาคม พอเกิด 6 ตุลา การเคลื่อนไหวบนดินมันทำไม่ได้ ผู้นำแรงงานปีกซ้ายส่วนหนึ่งก็เข้าป่า ไอ้กลางๆ ก็ต้องหยุดกิจกรรม

ยกตัวอย่าง ถ้าคุณจะจัดประชุมสหภาพคุณจะยื่นข้อเรียกร้อง คุณต้องไปแจ้งตำรวจท้องที่ ตำรวจท้องที่ ก็จะบอกว่าไปขออนุญาตผู้รักษาความสงบในพระนคร เข้าไปหาผู้รักษาความสงบบอกไปถามตำรวจท้องที่ก่อนว่าได้หรือเปล่า มันก็โยกกันไปโยกกันมา โอเคเขาไม่ได้ยกเลิกสิทธิ แต่การใช้สิทธิ์ทำไม่ได้หลัง 6 ตุลา เป็นอย่างนั้น พอเกิดเหตุการณ์อย่างนี้ พอเกิดปี 20 ขึ้นมาใช่ไหม เกรียงศักดิ์ ขึ้นมาปฏิวัติธานินทร์ แล้วก็เริ่มคลี่คลายเริ่มผ่อนคลาย พอผ่อนคลายมันก็คืนสิทธิ์ค่อยๆ คืนสิทธิ์ ทางคนงานก็รู้สึกได้ใช้สิทธิ์อะไรอย่างนี้ ก็เปลี่ยนไปเรื่อยๆ จนกระทั่งหลายเรื่องเริ่มเปลี่ยนแปลงไป

ตัวอย่างที่ชัดที่สุดก็คือว่า หลังปี 2540 ธุรกิจบูมมาก จนกระทั่งฟุบในปี 40 คนงานถูก เลย์ออฟเยอะแยะ คำถามคือ นั่นกระทบสิทธิแรงงานไหม เริ่มเกิดปรากฏการณ์อันหนึ่งซึ่งเป็นการหลีกหนีการคุ้มครองจากกฎหมายแรงงานที่เคยได้ นั่นคือ มีการเริ่มจ้างแรงงาน sub-contract (สัญญาจ้างระยะสั้น) เป็นครั้งแรก ด้วยการอ้างว่า สถานการณ์เศรษฐกิจยังไม่ฟื้นตัวหลังวิกฤตปี 40 เพราะฉะนั้นจะจ้างยาวนานหรือจ้างถาวรไม่ได้ ขอจ้างแบบยืดหยุ่นมีสตางค์ก็จ้าง ไม่มีสตางค์ก็ไม่จ้าง งาน sub-contract มาจากนี้

ในแง่ของขบวนการแรงงาน นี่คือการเจาะรูให้พ้นไปจากการคุ้มครองของกฎหมายแรงงานที่กรรมกรเรียกร้องได้มาหลัง 14 ตุลาคม เพราะฉะนั้น sub-contract พอมันมาแล้ว มันไม่เลิกจนทุกวันนี้

ขณะเดียวกันพอเศรษฐกิจฟื้นตัว พวกนี้ก็เริ่มเรียกร้อง ตัวอย่างอันหนึ่ง อยากจะยกตัวอย่าง กรณีการออกกฎหมายประกันสังคม สมัยชาติชาย จริงๆ แล้วพอเปรมลง ชาติชายเป็นรัฐบาลเลือกตั้งครั้งแรก ชาติชายก็ไม่มั่นใจว่าจะปกครองได้เพราะเปรมปกครองมานาน ก็เลยพยายามซื้อความนิยมจากกรรมกร พอชาติชายขึ้นมาปีแรก ขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ 2 ครั้งในปีเดียว และพยายามออกกฎหมายประกันสังคมเป็นครั้งแรกๆ เพราะฉะนั้นก็ซื้อใจกรรมกร จะเห็นได้ว่าหลัง 14 ตุลาคมเป็นต้นมา ความต้องการของกรรมกร ความไม่มั่นคง หลักประกันต่างๆ เริ่มที่จะ establish (จัดตั้ง)  กลายมาเป็นสถาบันและได้รับการรับรองมากขึ้น เพราะการที่จะออกไปเรียกร้องกันลงถนนอะไรอย่างที่เคยเป็นมา ก็หมดความจำเป็นในส่วนนี้ เริ่มเล่นกันในระบบมากขึ้น ขณะเดียวกันหลัง 6 ตุลานี้ พวกขบวนการกรรมกรส่วนที่เข้าป่าไป เขาก็โอเคที่จะเข้าป่าไป ภายหลัง จากนั้นมาตรการ 66/23 ดึงพวกนี้กลับมา

ที่น่าเห็นใจมากคือ ขบวนการชาวนาโดนเด็ดหัวหมดเลย ดังนั้นขบวนการชาวนา ก็เงียบไป ขณะเดียวกันก็ซื้อใจด้วยกัน เปรมเอาพวกนี้กลับมาร่วมพัฒนาชาติไทย พูดง่ายๆ คือรัฐเองก็พยายาม accommodate นะจากการที่เขาเคย radical (ถอนรากถอนโคน, รุนแรง) เขาก็ลงหลักปักรากได้นั้น แต่พอมาถึงวันนี้ ถามว่าทำไมเงียบไป ก็ต้องอธิบายว่าส่วนหนึ่งเขาได้มาหลายคืบ หลายศอกพอสมควร ที่จะต้องไปลงแรงเหมือนเก่ามันก็ไม่ต้องลงแรง ผมคิดว่านี่ก็เป็นส่วนหนึ่งแล้ว ขณะเดียวกันประเทศไทยก็เปลี่ยนฐานะด้วย จากประเทศที่มีแรงงานว่างงานเยอะ ประเทศที่ต้องส่งแรงงานออกนอก กลายเป็นประเทศที่นำเข้าแรงงาน ยกเว้นไปอิสราเอลอะไรนี้ ต้องมีรายได้ที่สูงกว่า สังเกตสถานะมันเปลี่ยนไป การลงทุนในประเทศเริ่มกลายมาเป็นเรื่องของโลกาภิวัตน์ ทุนไทยไปลงต่างประเทศ ต่างประเทศมาลงทุนในเมืองไทยอะไรอย่างนี้มากขึ้น

เพราะฉะนั้น ขบวนการแรงงานได้ถูกระบบดูดเข้าไป ไม่ให้ radical (ถอนรากถอนโคน, รุนแรง)  อย่างที่เคยเป็นมา แต่ถามว่า มันแปลว่าอ่อนแอด้วยหรือเปล่า ถ้าจะวัดกันด้วยความ radical อาจจะดูอ่อนแอ แต่ถ้าถามว่า มันได้ลุกคืบเข้าไปในความเป็นสถาบันมากน้อยแค่ไหน มันก็สามารถที่จะตั้งตัวหรือเข้าไปมีบทบาทในสถาบันมากขึ้น

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

มุมนี้เราอาจจะมองได้ว่าแรงงานมีพัฒนาการมากขึ้น เช่นที่อาจารย์บอกว่า ตั้งเป็นสถาบันได้เรียบร้อยแล้ว หมายถึงลงหลักปักฐานในระบบการเมือง สังคม เศรษฐกิจได้ แต่ทีนี้ก็มีประเด็นเหมือนกับว่า แรงงานที่เราพูดถึงกันเป็นแรงงานในลักษณะที่เป็นแรงงานดั้งเดิม บางคนใช้คำนี้ แต่ว่าก็มีแรงงานกลุ่มใหม่ๆ ที่มันเกิดขึ้นมาเพราะทุน วิธีการของทุนมันเปลี่ยนอะไรทำนองนี้ ทำให้เกิดแรงงานพวกที่จะเรียกว่ากึ่งๆ สถานะก็ได้ นายจ้างมีอำนาจควบคุมเขาได้ผ่านทางระบบที่นายจ้างออกแบบ แต่ว่าเขาก็อาจจะไม่ใช่แรงงานแบบในกลุ่มของแรงงาน

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

ต่อจากที่ผมจะพูดเมื่อกี้ก็คือว่า หลังจากที่มีการเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจแล้ว เราเริ่มที่จะขาดแคลนแรงงานระดับล่าง พูดง่ายๆ คือ ทุนนิยมไทยพัฒนามาจากการใช้แรงงานราคาถูก เรามีรัฐบาลประเภทเผด็จการและกดค่าแรง โครงสร้างของการผลิตเราเปลี่ยนไปไม่ทัน โครงสร้างส่วนใหญ่ยังใช้แรงงานราคาถูก แต่ว่าเราเองไม่มีแรงงานราคาถูกอีกแล้ว เพราะฉะนั้น จึงทำให้กลายมาเป็นประเทศที่นำเข้าแรงงานแทนที่จะส่งออกดังเดิม และก็มีแรงงานต่างด้าวเข้ามา

มองในแง่หนึ่งคือ แรงงานต่างด้าวหรือแรงงานข้ามชาติ ก็เข้ามาเหมือนกับทดแทนหรือต่ออายุให้ระบบทุนนิยมแบบล้าหลังนี่ยังดำรงอยู่ได้ การขูดรีดแบบล้าหลังยังดำรงอยู่ได้ อันนี้คือสิ่งสำคัญ และแล้วมันก็ทำให้พวกนี้หลบรอดการคุ้มครองตามกฎหมายไปได้ ก็คุณเป็นแรงงานต่างด้าว และเราก็รู้ว่ากระบวนการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าวมันจำกัดจำเขี่ย หนึ่งคือ เข้าถึงยาก สองคือ อยู่ได้ไม่นาน และในที่สุดคนเหล่านี้ 3 ใน 4 ก็กลายเป็นคนนอกกฎหมาย ทีนี้เมื่อคุณเป็นคนนอกกฎหมาย ก็ง่ายต่อการควบคุม นายจ้างไม่เซ็นรับรองให้คุณ คุณกลายเป็นเถื่อน เพราะฉะนั้นการขูดรีดมันผ่านการกระทำแบบนี้ชัดเจน ทุนนิยมแบบโบราณที่ขูดรีดแบบโจ่งแจ้งมันจึงอยู่ได้

ขณะเดียวเทคโนโลยีในการผลิตมันเปลี่ยนไป เรื่องหุ่นยนต์ เรื่องอาชีพใหม่ๆ การทำงานแบบใหม่ๆ ในช่วงโควิดอย่างนี้ ทำให้เกิดการทำงานแบบ work from home, work from anywhere คุณจะให้ตอกบัตรได้อย่างไร ระบบการควบคุมแรงงานแบบตอกบัตรใช้ไม่ได้ ประเด็นสำคัญคือ คุณจะควบคุมต่อไปอย่างไร มันเกิดวิกฤตในการควบคุมแรงงานเหมือนกัน โควิดมันก็ทำให้เกิด Rider เกิด Uber เกิด Grab เกิดอะไรพวกนี้  ทั้งในแง่การควบคุมและการคุ้มครองมันโตไม่ทัน ก็เลยเกิดอาการแบบ ถ้ายังไม่มีการคุ้มครองอะไรก็ต้องสู้กันต่อไปเหมือนก่อน 14 ตุลาคม

เพราะฉะนั้นในแง่ของขบวนการแรงงานจะต้องมีการ organize (จัดระเบียบ) และ re-organize Concept (ปรับระเบียบความคิดใหม่) เรื่องสหภาพแรงงาน แต่เดิมคุ้มครองคนที่อยู่ในหลังคาโรงงานเดียวกัน แต่ปัจจุบันต้องคุ้มครองคนที่อยู่ต่างโรงงานเดียวกันที่เราเรียกมันว่าสหพันธ์หรือสหภาพระดับชาติ คุณอยู่สิ่งทอเหมือนกัน ในยุโรปมันเป็นสหภาพเดียวสหภาพสิ่งทอ แต่ถ้าในเอเชียก็คือว่าเขาไม่ให้จดเป็นสหภาพเดียวกัน จัดตั้งให้มันเป็นสหภาพคนละสหภาพ แต่อยู่สหพันธ์เดียวกัน อันนี้คือทางแก้ของขบวนการแรงงาน แต่ว่าพอมาเจอเรื่อง grab มาเจอเรื่อง uber มาเจอเรื่อง rider คำถามคือ ขบวนการแรงงานมีวิธีที่จะ organize กันอย่างไร ก็เป็นโจทย์ที่ท้าทายขบวนการแรงงานด้วย ซึ่งก็ศึกษาว่าในยุโรปเป็นอย่างไร เรื่องของ grab uber rider อะไรพวกนี้ ซึ่งมันก็มีหลายสิ่งที่กำลังศึกษากันอยู่

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ตอนนี้เหมือนเรากำลังกลับไปสู่กระบวนการที่เรากำลัง re-process (ปรับกระบวนการใหม่) ของขบวนการแรงงานอีกครั้งหนึ่ง เหมือนกับว่า เมื่อมีกลุ่มแรงงานใหม่เกิดขึ้นมา เราก็พยายามที่จะปรับโครงสร้างของสถาบันแรงงานที่เซ็ตตัวแล้วให้มันเปลี่ยนแปลงไปตามบริบทใหม่ที่เกิดขึ้น

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

ณ ขณะเดียวกันก็คงจะต้องเรียกร้องให้กลไกอำนาจรัฐนออกแบบและตอบคำถามของขบวนการแรงงานให้ได้ การที่ขบวนการแรงงานเรียกร้องค่าจ้างขั้นต่ำ เรียกร้องกฎหมายประกันสังคม กฏหมายคุ้มครองแรงงานข้ามชาติ และจนกระทั่งวันนี้กฎหมายคุ้มครองแรงงานนอกระบบ ก็เพราะแต่เดิมเราไม่เคยสนใจ กฎหมายแรงงานเรา โดยเฉพาะกฎหมายประกันสังคมเรา เป็นกฎหมายที่โกหกเพราะจริงๆ ไม่ได้ประกันสังคม มันประกันลูกจ้างและมันก็ไม่ได้ประกันคนงานโดยทั่วไปด้วย เพิ่งมาพูดถึงมาตรา 39 อะไรทีหลัง แต่สิ่งนี้มันเรียกว่า มันอ้าขาผวาปีกว่า นี้คือประกันสังคม แต่คนในสังคมส่วนใหญ่ไม่ได้ประกันก็ต้องไปขยายพวกนี้

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ขบวนการของชาวนาที่สุดท้ายโดนขัดขวาง โดนรัฐเองใช้อำนาจเข้ามาทำลายขบวนการของชาวนา เพราะว่าอย่างที่อาจารย์บอกว่า ตอนท้ายสุดภาคแรงงานสามารถเติบโตได้ เป็นสถาบันได้ ตั้งข้อเรียกร้องของตัวเองจนถึงขั้นที่รัฐยอมรับได้ แต่ชาวนาคือคนที่หายไป

ซึ่งประเด็นเรื่องชาวนาก็เป็นเรื่องหนึ่งที่อาจารย์ปรีดีสนใจ คืออาจารย์ปรีดีเคยอธิบายว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองต้องเปลี่ยนไป เพราะว่าต้องการให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้นโดยเฉพาะกลุ่มของชาวนาที่ทำการเกษตรแบบดั้งเดิมซึ่งหลังสู้ฟ้าหน้าสู้ดิน พี่งพาธรรมชาติ แต่ในมุมนี้ อยากสอบถามอาจารย์เหมือนกันว่า มุมมองเกี่ยวกับเรื่องของชาวนา หลายๆ รัฐบาลที่เปลี่ยนผ่านเข้ามาเอง ก็ให้นโยบายในเรื่องของการช่วยเหลือชาวนา ช่วยเหลือเกษตรกร แต่ว่าสิ่งที่ชาวนาควรจะต้องได้รับจริงๆ ควรจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

ผมว่าเวลาใช้คำว่าพัฒนาประเทศ หัวใจมันอยู่ที่ชาวนา การเปลี่ยนแปลง 2475 โจทย์สำคัญในทางเศรษฐกิจ คือเรื่องของการบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ฐานแรก คือเรื่องของพลังการผลิต พลังการผลิตนี่ทำอย่างไรให้การผลิตของประเทศดีขึ้น การผลิตของประเทศในปี 2475 คือเกษตร การอุตสาหกรรมยังไม่มี โจทย์ของมันนอกจากการผลิตล้าหลังแล้ว คนที่อยู่ในการผลิตเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศซึ่งลำบาก เราจะไม่บอกว่ายากจนลำบาก และโจทย์นี้มีมาก่อน 2475 ถ้าไปดูคำปรารภของกบฏ ร.ศ. 130 หมอเหล็ง ศรีจันทร์ เขียนชัดว่าแถวนครชัยศรี เวลาที่น้ำท่วม น้ำมันท่วมนาหมด ผู้ชายต้องรวมตัวกันไปปล้นหรือไม่ก็ไปขอ ผู้หญิงก็รวมไปขอทาน คนหนุ่มไปปล้น คนสาวไปขอทาน ที่อยู่กับบ้านคือหลานกับยาย หลานกับตาซึ่งบางทีก็ตกน้ำตาย เพราะฉะนั้นอู่ข้าวอู่น้ำแบบบ้านเรา เอาเข้าจริงไม่มีความมั่นคง ทำอย่างไรชาวนาถึงมีความมั่นคง ทำอย่างไรชาวนาถึงไม่เจอฝนแล้ง เจอน้ำท่วมอะไรแบบนี้ ผมว่าโจทย์สืบต่อตั้งแต่ ร.ศ 130 มาถึง 2475 คือ ร.ศ. 150 หรือ 20 ปี

เพราะฉะนั้น สิ่งที่อาจารย์ปรีดีเสนอ คณะราษฎรเสนอในเค้าโครงเศรษฐกิจบอกชัดว่า เขาจะต้องมีการจัดสรรที่ดินใหม่ เพื่อให้เทคโนโลยีใหม่ๆ เข้ามาใช้ได้ เช่น รถแทรกเตอร์ และในแง่ของคนที่เป็นชาวนา เขาจะต้องรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์ งั้นต้องรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์ นี่คือโจทย์แรกๆ ของเศรษฐกิจไทยเลย

ทีนี้ประเด็นสำคัญคือ อย่างอาจารย์ปรีดีนี่สมุดปกเหลือง พอเจอสมุดปกขาว รัชกาลที่ 7 ก็ระบุชัดว่า ถ้านายปรีดีไม่ลอกมาจากสตาลิน สตาลินก็ลอกมาจากนายปรีดี เพราะฉะนั้น การช่วยเหลือชาวนามันถูก Associate (เกี่ยวโยง) กับความเป็นคอมมิวนิสต์ เสร็จแล้วตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาการเคลื่อนไหวของชาวนา ถูกมองว่าเป็นการเคลื่อนไหวของคอมมิวนิสต์และเราสู้กับคอมมิวนิสต์ ตั้งแต่ปลายจอมพล ป. ผ่านจอมพลสฤษดิ์ จอมพลถนอม มาถึง 14 ตุลาคม

เพราะฉะนั้น ชาวนาจะเป็นผู้ร้ายในมุมมองของรัฐตลอด เพราะฉะนั้น เรื่องจะไปช่วยก็ไม่ช่วย นอกจากไปซื้อความภักดี สังเกตว่าถนอมเข้ามาก็เงินผัน ผมคิดว่าเรื่องกรรมกรมันยังมาทีหลังไง แต่ถ้าเรื่องชาวนารัฐมองด้วยอคติมาตั้งแต่ 2475 เพราะว่าคุณจะช่วยชาวนา แล้วคุณเป็นใคร คุณเป็นคณะราษฎรใช่ไหม คุณเป็นปรีดี พนมยงค์ ใช่ไหม เพราะฉะนั้นทั้งหมดมันคือผู้ร้าย ในมุมมองของรัฐการช่วยเหลือชาวนาจะช่วยในลักษณะของสงเคราะห์ ไม่ใช่เป็นการช่วยแบบรับรองสิทธิในฐานะเป็นพลเมือง

ผมว่านี้สำคัญคือเราให้การสงเคราะห์ น้ำท่วมก็ให้ช่วย นาแล้งก็ให้ช่วย แต่ว่าให้เขาเป็นเจ้าของสิทธิ์ เราไม่เคยให้ตอบสนองการเรียกร้องสิทธิ์ในฐานะที่เป็นพลเมือง เราไม่ได้มองในแง่นี้เสมอ และผมคิดว่าตรงนี้น่าสนใจ แม้กระทั่งเวลาธรรมศาสตร์ตั้งคณะสังคมสงเคราะห์ ชื่อมันก็ผิดเพราะภาษาอังกฤษใช้คำว่า Social Administration แต่ของภาษาไทยเป็นสังคมสงเคราะห์ แปลว่าช่วยเฉพาะคนจน ไม่ได้รับรองสิทธิ์ที่ว่า เฮ้ย!! ทุกคนเป็นพลเมืองจึงมี welfare (สวัสดิการ) ผมว่ามุมมองพวกนี้สำคัญ มันถูกกดทับโดยวัฒนธรรมที่เหลื่อมล้ำมาแต่ไหนแต่ไร

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

พอมองในประเด็นนี้อาจารย์ได้ฉายภาพให้เห็นแล้วว่า ท้ายที่สุดแล้ว การต่อสู้ต่างๆ ทั้งของชาวนาก็ดีหรือของกรรมกรก็ดี ทั้ง 2 ฝั่งคือ ต้องการขอให้มันมีเรื่องของการรับรองเรื่องความมั่นคงของเขา รับรองในเรื่องของสิทธิต่างๆ แต่พอขบวนการชาวนาอาจารย์ ก็ฉายภาพให้เราเห็นเหมือนกันว่ามันถูกตัดทอนจากมุมมองของรัฐเองที่มองชาวนาเป็นปฏิปักษ์กับรัฐ มองชาวนาในฐานะที่แบบว่าไม่ได้เป็นเหมือนกับมองกลุ่มขบวนการแรงงาน

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

มองขบวนการชาวนาค่อนข้างที่จะเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐ คือไม่เป็นขบวนการ รัฐอาจจะสงเคราะห์ได้ แต่เมื่อใดคุณตั้งขบวนการเข้ามา รัฐจะมองอย่างไม่ไว้วางใจมาแต่ไหนแต่ไร ที่จริงก่อน 2475 ด้วยซ้ำ เพราะกบฏที่แล้วๆ มาในอยุธยาก็ดี มันคือกบฏชาวนาทั้งนั้น

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

เราเพิ่งผ่านการเลือกตั้งมา รัฐบาลใหม่เข้ามาดำรงตำแหน่ง อาจารย์มีมุมมองอย่างไรบ้าง มองว่าเศรษฐกิจและสังคมไทยตอนนี้ priority (ลำดับความสำคัญ) เรื่องต่างๆ ที่คิดว่าสำคัญ และเราควรกลับมาโฟกัส มีอะไรบ้างไหม

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

ผมคิดถึงปัญหาที่เราพูดกันเลยเป็นปัญหาเรื้อรัง เป็นปัญหาที่แฝงฝังอยู่ในโครงสร้างสังคมไทย คือไม่ยอมรับสิทธิของคนข้างมาก เราไม่ยอมรับเรื่องสวัสดิการของคนข้างมาก คือชนชั้นแรงงาน ถึงแม้ว่าวันนี้ผู้ใช้แรงงานที่เป็นเกษตรกรอาจจะมีครึ่งหนึ่ง แต่รายได้เค้ารวมกันแล้วประมาณ 10% ขณะที่คนที่อยู่นอกภาคเกษตร ครึ่งหนึ่งรายได้ 90% ผมว่าภาพอย่างนี้ คนชอบถามว่าจะแก้หนี้ชาวนาอย่างไร แต่เราไม่ถามว่าทำอย่างไรให้ชาวนาไม่เป็นหนี้ คุณไปไล่แก้หนี้ แต่ว่าคุณยอมรับการเป็นหนี้ของชาวนา คุณพูดถึงเรื่องสิทธิของชาวนา นักเศรษฐศาสตร์จะพูดถึงเรื่อง 2-3 อย่าง ที่จะทำให้ฐานะคนดีคือ

หนึ่ง ความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในปัจจัยการผลิต ชาวนามีกรรมสิทธิ์ในปัจจัยการผลิตแค่ไหน ในเรื่องของที่ดินที่ทำกิน ในเรื่องของเครื่องจักร เครื่องมือ สมัยก่อนก็คือควายเป็นเจ้าของแค่ไหน หรือต้องเช่าเขา

อีกหนึ่งคือเรื่องการตลาด ใครผูกขาดการตลาด เวลามองไปที่ไร่นา ลองไปที่ชนบทคุณมีคน สองพวกใช่ไหม ชาวนาและเถ้าแก่โรงสี ใครแปลว่ารวย ใครแปลว่าจนใช่ไหม ลูกเถ้าแก่โรงสี ผู้ฟังเพลงลูกทุ่งก็จะรู้ “มันหนีไปกับใคร มันหนีไปกับลูกเถ้าแก่โรงสี” เพราะฉะนั้น หนุ่มชาวนาช้ำใจ แต่ไหนแต่ไร

ภาพมันเป็นอย่างนั้น และผมคิดว่าทำไมไม่มีใครจับตรงนี้ แล้วทำไมคนพูดว่าเราจะแก้ปัญหาชาวนาอย่างไร เราจะแก้หนี้สินชาวนาอย่างไร ทำไมคุณไม่ทำให้ชาวนาไม่มีหนี้สิน คุณต้องลงไปตรงนี้ ถามเขาว่ากรรมสิทธิ์ในปัจจัยการผลิตมันเป็นอะไร

อย่างสมัย 2475 สิ่งที่เขาพูดถึงอะไรคือ หนึ่งขอซื้อที่ดินของคนที่เป็นเจ้าของ ซึ่งไม่มีปัญญาทำมาหากินกับที่ดิน เพราะเยอะเกินไปเอามาจัดสรรให้ เอามาขายผ่อนให้กับชาวไร่ชาวนาที่ไม่มีที่ดิน   สอง ก็คือในกรณีที่ผิดพลาดร้ายแรงอะไรอย่างไร ห้ามยึดปัจจัยการผลิต ที่เรียกพระราชบัญญัติห้ามยึดทรัพย์กสิกร แปลว่าอะไร มันแปลว่ายังไงก็แล้วแต่ ชาวนาถ้ามีแรงทำมากินได้เพราะว่าปัจจัยการผลิตยังอยู่เป็นตัวใช่ไหม

หนึ่ง ความเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิต สอง เรื่องตลาดไม่เคยไปแตะเลย ทำไมคนปลูกข้าวจน คนขายข้าวรวย คนส่งออกข้าวรวย คือคุณไม่รู้สึกประหลาดเลย ในกระบวนการผลิต ประเทศไทยเป็นอู่ข้าวอู่น้ำ ประเทศไทยเป็นประเทศที่ส่งข้าวออกนอก แต่ไอ้ทำไมคนปลูกจนกว่าคนขายอะไรอย่างนี้ คือประเด็นที่ถามว่าเศรษฐกิจต้องแก้ไข ต้องแก้ตรงนี้ใช่ไหม คุณไปพูดถึงเรื่องส่งออก ผมว่ามันปลายเหตุเพราะไม่ใช่เรื่องของคนข้างมาก เรื่องของคนข้างมากก็คือ หนึ่งชนชั้นแรงงานเป็นอย่างไร เพราะเป็นคนข้างมาก ถ้าคนข้างมากนี้ไม่เจริญขึ้น คุณไม่มีทางพูดได้ว่าประเทศชาติเจริญ ถ้าคุณไม่พัฒนาคนข้างมากเหล่านี้ คุณไม่มีทางพูดได้เลยว่าคุณกำลังพัฒนาประเทศ ประเด็นสำคัญก็คือว่า คุณต้องมีคำตอบ เศรษฐกิจไทยต้องมีคำตอบให้กับคนที่เป็นเกษตรกร คุณต้องมีคำตอบให้กับคนที่ขายแรงงานเป็นกรรมกร แล้วเรื่องอื่นว่ากันทีหลัง เรื่องการคุ้มครองอาชีพใหม่ๆ คนนอกระบบ คนต่างด้าว สิ่งเหล่านี้พูดกันในรายละเอียดทีละเรื่องได้ แต่ว่ามันต้องพูดถึงเรื่องหลักเกณฑ์ คือผมรำคาญมากว่ารัฐบาลนี้ จะแก้หนี้ชาวนาได้อย่างไร แก้หนี้เกษตรกร ก็คุณไม่คิดอย่างที่บอก ก็อย่าให้เขาเป็นหนี้สิ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

จริงๆ ประเด็นที่อาจารย์เล่ามา จะเห็นว่าเป็นงานที่ต้องทำต่อเนื่องกันไป จากหลายๆ อย่างคือเราเห็นว่าตั้งแต่เริ่มต้นที่เราคุยกันมาจนถึงตอนนี้ เราก็เริ่มเห็นว่าสถานการณ์เศรษฐกิจการเมืองไทยเป็นภาพต่อเนื่องของอดีตมาจนถึงปัจจุบัน ปัญหาของชาวนา เรื่องที่คณะราษฎรโดยอาจารย์ปรีดีพยายามเสนอ เรื่องการซื้อที่ดินมาเพื่อเอามาจัดสรรใหม่ เพราะว่าที่ดินเดิมเป็นที่ดินที่แปลงเล็กซอยย่อย ในขณะเดียวกันคนที่เป็นเจ้าของที่ดินก็เป็นแค่คนบางกลุ่ม แต่นี่คือต้องการจัดสรรทรัพยากรใหม่กันอีกครั้งหนึ่ง เอาที่ดินมากระจายใหม่

เรื่องปัญหาของแรงงานก็เป็นเรื่องที่แต่เดิมไม่มีการคุ้มครอง ปัจจุบันก็ต้องมีการคุ้มครองแล้ว แต่ยังไม่ครอบคลุม ซึ่งเรื่องพวกนี้เป็นสิ่งที่จริงๆ รัฐบาลเองหรือว่าใครต่างก็ควรจะกลับเข้ามาดูตรงนี้เพื่อที่จะแก้ปัญหาที่ต้นเหตุมากกว่าที่จะไปแก้ปัญหาปลายเหตุ

พอมาถึงจุดนี้หลายคนเขาก็เลยเริ่มเหมือนตั้งคำถามและ พยายามชวนมองกัน ซึ่งมีคำพูดที่หลายๆ คนในสังคมปัจจุบันกล่าวไว้ว่า “ที่สังคมเป็นอย่างนี้ เป็นเพราะว่าตัวผู้มีอำนาจเองก็ดี หรือกลไกของภาครัฐเองก็ดี ไม่ได้เอาปัญหาพวกนี้หรือเอาเรื่องของประชาชนมาเป็นเรื่องหลักในการพิจารณา” เลยเหมือนพยายามพูดว่า “เราเลยต้องพยายามร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้เหมือนมีสัญญาประชาคมใหม่” หรือที่อาจารย์ปรีดีเรียกว่า เป็นสัญญาสังคมอย่างนี้

อาจารย์มีมุมมองอย่างไร ความจำเป็นในเรื่องนี้ควรจะไปในทิศทางไหน การมีรัฐธรรมนูญใหม่หรือว่าเราจะแก้ไขรัฐธรรมนูญเดิมอย่างไร

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

หลักคงเป็นอย่างนี้ ที่เป็นมาทั้งหมดหรือที่ส่วนใหญ่ไม่ได้อานิสงส์ของความเปลี่ยนแปลงเลยก็เพราะว่า คนส่วนใหญ่ไม่ได้มีปากมีเสียงในการกำหนดนโยบาย พูดอีกอย่างคือการควบคุมอำนาจรัฐ ไม่ได้มาจากคนส่วนมากที่มีเสียงเบาๆ การควบคุมอำนาจรัฐมันอยู่ในมือคนส่วนน้อยที่มีเสียงดังๆ ตลอดมา

ถ้าดูกรณี 2475 ก็เห็นชัดว่า หลักการง่ายๆ ก็คือว่าทำอย่างไรถึงจะให้การตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย และการบริหารประเทศนั้น กระทำโดยเจตจำนงของคนข้างมาก และดำเนินการโดยตัวแทนของคนข้างมาก อันนี้คือหัวใจของ 2475 เพียงแต่ว่าการต่อสู้ในทางการเมือง ทำให้เจตจำนงอันนี้ก็ดี วิธีการเหล่านี้ก็ดี ถูกจำกัดมาโดยตลอด จะเรียกว่าสถานการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 ก็ดี อะไรก็ดี ทำให้อำนาจหลุดจากประชาชนในฐานะที่เป็นเจตจำนงของ 2475 ไปตกในมือของทหารในช่วงจอมพล ป. ซึ่งมันใกล้สงคราม

เข้าใจได้ว่าคนก็ต้องการทหารเป็นผู้นำ แต่ถ้าพูดกันจริงๆ จอมพล ป. เองก็ไม่ได้คิดว่าตัวเองทำเพื่อคนส่วนน้อย เพราะจอมพล ป. นั้นเน้นเรื่องของชาติ จอมพล ป. หลบใน เมื่อปีกอาจารย์ปรีดีค่อนไปทางซ้าย และถูกต่อต้านเยอะ อาจารย์ปรีดีก็อาจจะลดอำนาจลง จอมพล ป. ขึ้นมา งั้นก็บอก ถ้างั้นไม่ต้องไปทางซ้ายก็ไปทางขวา ก็เอาแบบฟาสซิสม์เข้ามา ชาตินิยมเข้ามา แต่ชาติก็คือชาติของคนส่วนใหญ่ แต่ว่าที่สำคัญก็คือพอหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จอมพล ป. กลับมาอีกที ทีนี้มันมันถูกบีบด้วยการเติบโตของระบบทุนนิยม ต่อต้านคอมมิวนิสต์ การพูดถึงการกระจายทรัพยากรไปสู่คนข้างมาก การพูดถึงประชาชนก็เป็นอาชญากรรมแล้ว การพูดถึงประชาชนก็เป็นคอมมิวนิสต์แล้ว เพราะฉะนั้นก็เลยเปิดช่องให้คนชั้นสูงจำนวนน้อยที่มีทุน มีอำนาจ มีบารมี เข้าไปควบคุมธุรกิจได้

เพราะฉะนั้นคุณจะเห็นว่า ตอนส่งเสริมการลงทุนก็จะมีทุนต่างชาติ ทุนของรัฐและอภิสิทธิ์ชนที่เข้าไปคุมอำนาจรัฐ เอื้อประโยชน์ต่อกัน อย่างที่เรารู้กันว่าธนาคารแรกๆ ที่ตั้งขึ้นมา ประภาส จารุเสถียร เป็นประธานธนาคารกรุงเทพ ถนอม กิตติขจร เป็นประธานธนาคารกสิกรไทย ประเสริฐ รุจิรวงศ์ เป็นประธานธนาคารกรุงศรีอยุธยา คุณจะเอาใคร อำนาจรัฐ อำนาจทุนร่วมมือกันอยู่ เพราะฉะนั้นก็ไม่มีทางลงไปอยู่ข้างล่างได้ถูกไหม ผมคิดว่า การพูดถึงเรื่องของการออกแบบและผลักดันให้รัฐเป็นตัวแทนของคนส่วนใหญ่เป็นปัญหาตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน ที่อย่างไรก็ต้องถือว่าเป็นภารกิจของชั่วคน เราอย่าไปบอกว่าต้องล้าง ต้องร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ฟังดูตีกรอบอะไรที่อยู่แค่กลไกอย่างหนึ่ง แต่ว่าจะต้องมีการพยายามผลักดันให้เกิดการเข้าไปมีส่วนร่วม ทั้งในตัวกฎหมาย ทั้งในแง่ของสถาบัน ทั้งในแง่ของการยอมรับทางสังคมด้วย ไม่ใช่สังคมมัวแต่มานั่งประนามว่า “ นี่ชอบสร้างความวุ่นวาย ไอ้นี่เก่ง ไอ้นั่นล้มสถาบัน” มันต้องให้เกิดการยอมรับการเรียกร้องเพื่อการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ให้ได้ เพราะฉะนั้นเราเรียกร้องอะไร เราเรียกร้องสถาบันความเชื่อทางการเมืองของสังคมไทย ว่าคุณต้องส่งต่อ ต่อสู้หลายปี แน่นอนการปฏิรูปรัฐธรรมนูญต้องมี แต่ตัวอื่นถ้าไม่เข้ามาช่วยกันรัฐธรรมนูญอยู่ได้ไม่ทน ปี 40 รัฐธรรมนูญดีไม่ใช่เหรอ แล้วมันอยู่ได้หรือเปล่า ต้องเอาตัวอื่นเข้ามาคุ้มครอง เข้ามาห่อหุ้มรัฐธรรมนูญจริงๆ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

ในมุมของอาจารย์ มองว่าการเรียกร้องเรื่องร่างรัฐธรรมนูญก็เป็นเป็นแค่กลไกหนึ่ง  เป็นแค่เครื่องมือหนึ่ง ตัวที่เราต้องไปต่อคือ การทำให้เกิดสถาบันต่างๆ ที่อาจารย์บอกว่าเป็นสถาบันของความเชื่อมั่นซึ่งในเรื่องนี้ก็เป็นจุดที่สังคมก็ต้องพยายามเหมือนพูดคุยกันใช่ไหม สื่อสารกันและทำให้เกิดพื้นที่ที่สามารถคุยกันได้เพราะอย่างเรื่องของการขับเคลื่อนแรงงานเกิดจากการที่แรงงานในตอนแรก Radical ออกมาเรียกร้อง จนสุดท้ายคือ ทำให้เกิดการยอมรับแต่ในจุดนี้เองปัญหาของสังคมไทย คือเราเองดูเหมือนยังไม่ค่อยมีที่ให้กับการพูดคุยกันเท่าไร

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

การต่อสู้เพื่อให้มีพื้นที่ก็เป็น agenda (วาระ) หนึ่งของการต่อสู้ถูกไหม เพราะว่าทุกครั้งที่มีการรัฐประหาร สิ่งที่สำคัญคือ ไม่ยกเลิกกฎหมาย อย่างกฎหมายแรงงานนี้เห็นชัด ไม่ยกเลิกแต่มันติดพื้นที่นึกออกไหม คุณมีสิทธิ์นัดหยุดงาน แต่คุณนัด คุณต้องขออนุญาต และในที่สุดคุณก็หยุดไม่ได้ คุณมีสิทธิ์ประชุมกฎหมายไม่ได้ยกเลิก แต่คุณหาที่ประชุมไม่ได้

เพราะฉะนั้นการสร้างพื้นที่ต่อสู้เพื่อให้มีพื้นที่เป็นเรื่องสำคัญ การต่อต้านการปิดพื้นที่ก็เป็นเรื่องสำคัญ การปฏิรูปไม่ใช่ปฏิรูปกฎหมาย มันต้องปฏิรูปสังคมโดยรวม และต้องปฏิรูปก็คือมุมมองของคน แต่พูดกันจริงๆ ถ้าเราเห็นความเคลื่อนไหวทางการเมืองก็จะเห็นว่านอกจากทางด้านแรงงานจะได้อะไรขึ้นมาบ้างแล้ว ทางการเมืองก็ได้พอสมควร ลองๆ เทียบนโยบายหาเสียงทางการเมืองที่เพิ่งผ่านมา คำถามหลายๆ คำถามไม่เคยถูกตั้งเป็นประเด็นของการหาเสียง วันนี้หลายเรื่องที่คุณใช้หาเสียงเป็นเรื่องใหม่ทั้งนั้นที่สังคมไม่เคยแตะ นี่ก็เป็นความก้าวหน้าอย่างที่เรามักจะมองข้าม เพราะเราไปมองไปข้างหน้า แต่เราไม่ได้มองเดี๋ยวนี้หรือเมื่อวานนี้

ผมคิดว่าการไปข้างหน้าเป็นเรื่องดี แต่บางทีเพื่อให้มีกำลังใจ ต้องกลับมาดูว่า so far ก็ so good นะ เพราะว่าก็ไม่เลวเหมือนกัน จะได้มีกำลังใจเหมือนกันที่จะเดินหน้าต่อไปเพราะว่าช่วงผมมา เป็นช่วงช่วงหนึ่งนับตั้งแต่ช่วง 1960 เราเห็นการเริ่มพัฒนาเศรษฐกิจ พัฒนาประชาธิปไตย เห็นกระบวนการต่อสู้ เห็นการล้มลุก การล้มแล้วลุก ลุกแล้วล้มมาตลอด การเมืองมันเป็นอย่างนี้ ถึงแม้ว่าจะหมุนอยู่มีขึ้นมีลง แต่ผมคิดว่ามันหมุนเหมือนควัน ควันไฟถึงจะม้วนก็ม้วนขึ้นนะ ช่วงระยะเวลาสัก 60 ปี อะไรที่ผ่านมา เราเห็นอยู่เหมือนกัน ที่สำคัญถึงแม้ว่าเราจะประสบความสำเร็จในระดับหนึ่งนั่นเป็นความสำเร็จในการแก้ปัญหาที่ผ่านมา

แต่ทุกวันมันมีปัญหาใหม่ๆ คำถามก็คือเราต้องไล่ตามแก้ปัญหาใหม่ๆ ตามทันหรือเปล่าใช่ไหมเรื่อง Grab เรื่องการคุ้มครองแรงงานไรเดอร์ก็เป็นเรื่องใหม่ เป็นพันธกิจของเราใช่หรือไม่ที่จะต้องตามแก้ให้ทัน เพราะถ้าไม่ทันก็จะมีคนที่ถูกเอาเปรียบ คนที่เสียเปรียบ คนที่ขาดความมั่นคง คนที่แม่เป็นไรเดอร์ เอาลูกนั่งข้างหน้าเพื่อไปส่งของอย่างนี้ แล้วทำอย่างไร ทีนี้เวลาที่เราต้องตามให้ทัน

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ :

คิดว่าวันนี้เราน่าจะได้คุยกับอาจารย์ในหลายๆ มุม และก็ได้มุมมองที่น่าสนใจหลายอย่าง รวมถึงอาจารย์ได้ฝากข้อที่เป็นเหมือนกับ concern (กังวล) ว่าอนาคตเราจะไปทางทิศทางไหน

ศาสตราภิชาน แล ดิลกวิทยรัตน์ :

จริงๆ ผมไม่ได้คิดเรื่องนี้ไว้ แต่ว่าให้นึกถึงตอนนี้ ผมก็คิดว่าการต่อสู้ของคน เป็นพระเอก เป็นผู้ร้าย ทำถูก ทำผิด มักจะมีตัวกำกับตัวหนึ่งคือ “เวลา” เราจะเห็นคนดีในช่วง 14 ตุลาคม แต่หลังจากนั้นก็อาจจะเป็นผู้ร้าย เราอาจจะเห็นคนดี คนเสียสละหลัง 6 ตุลาคม แต่หลังจากนั้นก็อาจจะเป็นผู้ร้าย เราจะพูดว่าคนหนึ่งดีตลอดไม่ได้ คนหนึ่งเลวตลอดไม่ได้ เวลาพูดถึงบทบาทของใครก็แล้วแต่ เราจะต้องจำกัดเสมอว่าเมื่อไร ผมคิดว่าการกระทำของมนุษย์จะเป็นอย่างนี้และจะเป็นตลอดเวลา ประวัติศาสตร์เดินไป แต่ว่ามนุษย์คนหนึ่งอาจจะเดินตามมันไม่ได้ จากคนที่ก้าวหน้าในวันหนึ่ง ได้กลายเป็นคนที่ล้าหลังในวันหนึ่ง เพราะฉะนั้นจะพูดก้าวหน้าจะพูดว่าล้าหลัง ต้องถามวันไหน ผมว่าเรื่องนี้สำคัญ

มีประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจเรื่องหนึ่ง ผมอยากจะโยงไปถึงเรื่อง รัฐสวัสดิการ คือหลายคนพูดถึง เพราะฝ่ายที่เรียกร้องให้มีรัฐสวัสดิการ และบอกว่า ทุกคนควรที่จะได้สิทธิ์ในการรับการดูแลจากรัฐ โดยที่ไม่ต้องพิสูจน์ว่าตัวเองด้อยกว่าคนอื่น ไม่ต้องพิสูจน์ว่าจนกว่าคนอื่น เคราะห์ร้ายกว่าคนอื่น เรากำลังพูดถึงสวัสดิการแห่งรัฐ ไม่ใช่การสงเคราะห์โดยรัฐ ทำอย่างไรให้เรื่องสวัสดิการเป็นเรื่องสิทธิ์ก็คือเหมือนกับสวัสดิการถ้วนหน้า อีกฝ่ายหนึ่งก็จะบอกว่าทำอย่างนั้นก็ดีแต่เอาเงินที่ไหน

ผมคิดว่ามุมมองเรื่องนี้ต้องไม่เป็นมุมมองที่ตายตัวหรือที่เราเรียกว่า static ไม่ใช่ว่า “เมืองไทยอย่างวันนี้ จะไปสร้างรัฐสวัสดิการได้อย่างไร” คำถามคือ อย่างนี้ “ไอ้เมืองไทย” อย่างวันนี้ ทำอย่างไรให้มันไม่ใช่อย่างวันนี้ได้ไหม ถ้าเมืองไทยอย่างวันนี้ คุณก็อาจจะต้องตอบว่า “คุณก็ไปโยกเอาภาษีรายได้ของบริษัทยักษ์ใหญ่ลงไปให้ชาวไร่ชาวนาสิ” ซึ่งมันก็ไม่ใช่เรื่องที่จะยอมได้ถูกไหม เพราะว่ารัฐคุมโดยใคร ทุนกับอำนาจรัฐมันเป็นหนึ่งเดียวกัน จะต้องใช้ระยะเวลาหนึ่ง ก็คือคุณต้องทำให้คนส่วนใหญ่มีปัญญาจ่ายภาษีด้วย คนส่วนใหญ่จะมีปัญญาจ่ายภาษีได้อย่างไร คุณต้องทำให้ฐานะเขาดีขึ้น พูดอีกอย่างก็คือว่า คุณต้องสร้างคนชั้นกลางขึ้นมาเยอะๆ ชาวไร่ชาวนาอะไรก็แล้วแต่ คุณต้องทำให้เป็นคนชั้นกลาง คุณต้องทำให้ชนชั้นกลางเป็นคนข้างมากของสังคม และคนเหล่านี้ก็จะจ่ายภาษีอะไร และความเหลื่อมล้ำมันก็จะน้อยลง ซึ่งผมคิดว่ามันต้องใช้เวลา

อย่าไปบอกว่า ณ วันนี้เราต้องโยกเอาของคนนั้นมาให้คนนี้ มันจะเกิดการต่อสู้ทางการเมือง มันจะเกิดการต่อต้านทางการเมืองสูงมาก แต่จะต้องมองในมุมที่ไม่หยุดนิ่ง แต่มองในมุมที่เคลื่อนไหว ว่าเราจะสร้างความเปลี่ยนแปลงทางสังคมอย่างไร เราจะต้องขอให้เกิดการเคลื่อนไหวทางชนชั้นอย่างไร ในอดีตที่ผ่านมา เราล๊อกคนจนให้จนตลอด เพื่อให้ได้รับการสงเคราะห์ เพื่อให้ได้รับการช่วยเหลือ ไม่งั้นเราไม่ได้ทำบุญ คนรวยไม่ได้ทำบุญ แต่ว่าจริงๆ แล้วสิทธิของคนงาน ของคนเรามันรวมทั้งสิทธิในการที่จะยกระดับมาให้เสมอหน้ากับคนอื่น ถ้าคนชั้นกลางมีมากขึ้น ก็เก็บภาษีได้มากขึ้น เก็บภาษีได้มากขึ้นความขัดแย้งก็ไม่ได้มากอย่างที่คิดว่า คุณจะต้องไปหักคอเศรษฐีมาให้ชาวนา มันอาจจะไม่ใช่แล้ว

ผมคิดว่าพูดถึงรัฐสวัสดิการอาจจะต้องพูดให้มองในมุมกว้าง และมองในมุมทางการเคลื่อนไหวทางชนชั้นด้วย และกะว่าจะต้องทำ ต้องมุ่งมั่นทำอันนี้สำคัญ อีกอย่างก็คือ อยากจะย้ำคำว่าสวัสดิการไม่ได้แปลว่าสงเคราะห์ แต่ว่าสิทธิ “สิทธิของความเป็นพลเมือง”

[:]

ประชาธิปไตย : ประชาธิปไตยสมบูรณ์ และประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ (ตอนที่ 1)

เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 กันยายน 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบรรดาคำศัพท์ทางการเมืองทั้งหลาย คำๆ หนึ่งที่หลายคนน่าจะรู้จักก็คือ คำว่า “ประชาธิปไตย” ซึ่งเป็นคำที่เห็นอยู่ทั่วไปตามหัวข้อข่าวการเมือง รวมถึงในหน้าสื่อออนไลน์ต่างๆ หากพิจารณาเพียงผิวเผินอาจจะดูเหมือนว่า คำว่า “ประชาธิปไตย” เป็นคำที่พูดแล้วคนมีความเข้าใจต้องตรงกันเป็นไปในทิศทางเดียวกัน

แต่ในความเป็นจริงคำว่า “ประชาธิปไตย” อาจจะมีความสลับซับซ้อนมากกว่านี้ รวมถึงตัวนิยามไม่ได้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นเฉยๆ หากแต่มันมีบริบทของการเกิดขึ้นโดยเป็นเรื่องในทางการเมืองและการช่วงชิงความหมาย เพราะโดยเนื้อแท้การนิยามความหมายใดๆ ล้วนเป็นกิจกรรมทางการเมืองชนิดหนึ่งและตัวผู้ให้คำนิยามก็มีเจตจำนงทางการเมืองอยู่เบื้องหลังเสมอ[1] ซึ่งเป็นสิ่งที่บทความนี้ต้องการจะนำเสนอและชวนทำความเข้าใจบริบทของประชาธิปไตย ประชาธิปไตยสมบูรณ์ และประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ

ก่อนหน้าจะมีคำว่า “ประชาธิปไตย”

ในอดีตก่อนการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 ประเทศไทยไม่ได้มีคำที่ใช้เรียกระบอบการปกครองแบบที่เข้าใจในปัจจุบันว่า “ประชาธิปไตย” มาก่อน ในเวลานั้นชนชั้นนำสยามหรือปัญญาชนหัวก้าวหน้าของสยามโดยส่วนใหญ่มักจะใช้คำอธิบายระบอบที่ต่อมาเรียกว่า ประชาธิปไตยไปในลักษณะต่างๆ[2] อาทิ

ใน คำกราบบังคมทูลถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 (พ.ศ. 2427) ของกลุ่มเจ้านายและข้าราชการที่นำโดยพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าปฤษฎางค์ ซึ่งปฏิบัติราชการอยู่ในทวีปยุโรปขณะนั้น ได้มีการจัดทำข้อเสนอในการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศต่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยเสนอให้ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสู่ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยในข้อเสนอครั้งนั้นคำที่คณะเจ้านายและข้าราชการเสนอใช้เรียกระบอบประชาธิปไตยคือคำว่า “คอนสติตูชาแนลโมนากี” ซึ่งถูกอธิบายในเชิงว่าเป็นการปกครองที่พระมหากษัตริย์ลงมาอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญโดยรัฐบาลทำการปกครองแทน[3] หรือ

ใน พระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนแปลงการปกครอง จ.ศ. 1247 ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงอธิบายระบบการปกครองของประเทศไทยในเวลานั้นกับประเทศอังกฤษ และอธิบายถึงกระบวนการออกกฎหมายหรือกระบวนการนิติบัญญัติ (legislative) ของประเทศอังกฤษซึ่งมี “เฮาสออฟปาลียเมนต” (House of Parliament)[4] หรือรัฐสภาแบบที่เราเข้าใจในปัจจุบัน ซึ่งพระราชดำรัสดังกล่าวเป็นการอธิบายถึงรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบอังกฤษ โดยการอธิบายถึงองค์ประกอบที่ใช้อำนาจอธิปไตยในลักษณะต่างๆ โดยไม่ได้มีการเรียกชื่อระบอบการปกครอง

นอกเหนือจากพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวแล้ว มีปัญญาชนสยามอีกคนหนึ่งที่นำรัฐสภามาใช้อธิบายระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยก็คือ เทียนวรรณ (ต.ว.ส. วัณณาโภ) ในงานเขียนที่ชื่อว่า “ว่าด้วยฝันละเมอ แต่มิใช่นอนหลับ” (พ.ศ. 2447) เทียนวรรณ ได้พูดถึงข้อเสนอในการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศของตัวเองโดยพูดถึงในข้อที่ 28 ว่า “จะตั้งปาลิเมน อะนุญาตให้มีหัวหน้าราษฎรมาพูดธุระชี้แจงของตนแก่รัฐบาลได้, ในข้อที่มีคุณแลมีโทษทางความเจริญแลไม่เจริญนั้นๆ ได้ตามเวลาที่กำหนดอะนุญาตไว้”[5]

การอธิบายเกี่ยวกับระบอบการปกครองประชาธิปไตยในประเทศไทย โดยไม่มีคำที่เรียกชื่อระบอบนี้อย่างเป็นทางการที่เป็นที่ยอมรับแพร่หลาย แม้กระทั่งในช่วงใกล้จะเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ตัวอย่างเช่น การเรียกระบอบการปกครองแบบลิมิเต็ดมอนากี้ (Limited Monarchy) โดยกลุ่มผู้กบฏ ร.ศ. 130[6]

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ว่าเค้าความคิดของรากฐานคำว่า “ประชาธิปไตย” จะไม่เคยปรากฏมาก่อน หากพิจารณาย้อนไปในอดีตได้ปรากฏการใช้คำว่า “ประชาธิปตัย” บ้างแล้วในประเทศไทยในงานเขียนของ ก.ศ.ร. กุหลาบ (กุหลาบ ตฤษณานนท์) ในหนังสือพิมพ์สยามออปเซอร์เวอร์ในช่วง พ.ศ. 2437 โดย ก.ศ.ร. กุหลาบ ประดิษฐ์ใช้คำว่า “ประชาธิปตัย” และ “ปชาธิปไตย์” เพื่ออธิบายและเรียกรัฐบาลที่ไม่มีกษัตริย์ โดยเฉพาะในบริบทของประเทศฝรั่งเศส ซึ่งมีการสันนิษฐานว่า ก.ศ.ร. กุหลาบ อาจจะประดิษฐ์คำนี้จากการถอดรากศัพท์จากคำว่า “Democracy” ในภาษาอังกฤษ[7] และปัญญาชนสยามอีกคนหนึ่งที่มีการนำคำนี้มาใช้ก็คือ นายปรีดี พนมยงค์ (หลวงประดิษฐ์มนูธรรม) โดยใช้คำว่า “ประชาธิปตัย” เพื่ออธิบายระบบการปกครองแบบสาธารณรัฐ[8]

แม้กระทั่งในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นวันที่เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม ในประกาศคณะราษฎรฉบับที่ 1 ก็มิได้มีการตั้งชื่อให้กับระบอบการปกครองที่ต่อมาถูกเรียกว่า “ประชาธิปไตย” แต่อย่างใด หากแต่เป็นคณะราษฎรที่ได้ฉายภาพระบอบการปกครองใหม่ที่จะเกิดขึ้นมา ส่วนการใช้คำว่าประชาธิปตัยยังคงถูกอธิบายในแง่ของการปกครองแบบสาธารณรัฐ ดังปรากฏในข้อความว่า

“…คณะราษฎรเห็นว่าการที่จะแก้ความชั่วร้ายนี้ได้ ก็โดยที่จะต้องจัดการปกครองโดยมีสภา จะได้ช่วยกันปรึกษาหารือหลายๆ ความคิด ดีกว่าความคิดเดียว ส่วนผู้เป็นประมุขของประเทศนั้น คณะราษฎรไม่ประสงค์ทำการแย่งชิงราชสมบัติ ฉะนั้นจึงได้ขอเชิญกษัตริย์องค์นี้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต่อไป แต่จะต้องอยู่ภายใต้กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน จะทำอะไรโดยลำพังไม่ได้ นอกจากด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร คณะราษฎรได้แจ้งความประสงค์นี้ให้กษัตริย์ทราบแล้ว เวลานี้ยังอยู่ในความรับตอบ ถ้ากษัตริย์ตอบปฏิเสธหรือไม่ตอบภายในกำหนดโดยเห็นแก่ส่วนตนว่าจะถูกลดอำนาจลงมาก็จะได้ชื่อว่าทรยศต่อชาติ และก็เป็นการจำเป็นที่ประเทศจะต้องมีการปกครองแบบอย่างประชาธิปตัย กล่าวคือ ประมุขของประเทศจะเป็นบุคคลสามัญซึ่งสภาผู้แทนราษฎรได้เลือกตั้งขึ้น อยู่ในตำแหน่งตามกำหนดเวลา…”

จากข้อความข้างต้นจะเห็นได้ว่า ระบอบการปกครองใหม่ที่คณะราษฎรได้สถาปนาขึ้นมานั้นยังไม่ถูกเรียกว่า “ประชาธิปไตย”

ในแง่ของการอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองจะพบว่า ในเอกสารของนายปรีดี พนมยงค์ บางส่วนได้มีการเรียกชื่อระบอบการปกครองใหม่นี้ว่า “ระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ” ซึ่งเป็นผลมาจากคณะราษฎรประสงค์จะเปลี่ยนแปลงการปกครอง และคณะราษฎรได้ขอพระราชทานธรรมนูญการปกครองแผ่นดินตามที่คณะราษฎรได้ร่างถวาย ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงยอมตามคำขอของคณะราษฎร[9]

คำว่าประชาธิปไตยมาจากไหน

ดังจะเห็นได้ว่าชนชั้นนำและปัญญาชนไทยมีความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบการปกครองที่ในเวลาต่อมาเรียกว่า “ประชาธิปไตย” การเข้าใจถึงระบอบการปกครองนี้ลึกซึ้งถึงขนาดว่ามีการต่อสู้กันทางความคิดในกลุ่มชนชั้นนำและปัญญาชนไทย อาทิ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อครั้งทรงยังดำรงพระอิสริยยศเป็นมกุฎราชกุมารได้ทรงมีพระราชนิพนธ์ติเตียนความคิดเกี่ยวกับการปกครองโดยใช้ “ปาลิเมนต์” หรือ “รัฐสภา” โดยในบทความชื่อว่า “ปาลิเมนต์” 

พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงวิพากษ์วิจารณ์ว่าระบบรัฐสภามีข้อเสียอย่างไรและรัฐบาลที่ไม่มีรัฐสภาจะมีข้อดีอย่างไร โดยเน้นไปในเชิงข้อเสียของระบบดังกล่าวว่าทำให้เกิดความเชื่องช้าไม่รวดเร็วเมื่อเปรียบกับรัฐบาลที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขสูงสุดที่มีอำนาจตัดสินใจเด็ดขาดแบบระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์[10] พระบรมราชาธิบายดังกล่าวข้างต้นสะท้อนการต่อสู้และช่วงชิงอำนาจในการแสดงความเห็นต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว

ในขณะเดียวกันปัญญาชนและชนชั้นนำสยามบางส่วนที่ได้รับการศึกษาแบบตะวันตก ได้เริ่มมีภาพของการปกครองในระบอบที่ต่อมาจะเรียกว่าประชาธิปไตย ดังปรากฏในคำให้การของข้าราชการทหารที่เข้าร่วมแผนก่อการกบฏในปี ร.ศ. 130 ซึ่งให้เหตุผลว่าการเข้าร่วมกบฏในครั้งนี้ก็เพื่อต้องการจะได้ชื่อว่าเป็นหนึ่งในผู้เรียกร้องให้มีที่ประชุมราษฎร[11] หรือก็คือ รัฐสภา

ดังนี้ อาจจะกล่าวได้ว่าในช่วงแรกการเข้ามาของสิ่งที่ต่อไปจะเรียกว่า ระบอบประชาธิปไตยนั้นมีภาพแทนเป็นการปกครองโดยมีรัฐธรรมนูญหรือที่ในเวลานั้นเรียกทับศัพท์ว่า “คอนสติตูชัน” และการมีรัฐสภา ซึ่งในเวลานั้นเรียกทับศัพท์ว่า “ปาลิเมนต์” โดยมีเพียง ก.ศ.ร. กุหลาบ และนายปรีดี พนมยงค์ที่พยายามจะให้ชื่อระบอบการปกครองนี้ แต่ชื่อทั้งสองยังไม่เป็นที่แพร่หลายในสังคมไทย

คำว่า “ประชาธิปไตย” เริ่มต้นใช้อย่างเป็นรูปเป็นร่างครั้งแรกโดยนักคิดและปัญญาชนคนสำคัญของไทยคือ พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ หรือพระนามเดิมหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ซึ่งเป็นนักคิดและปัญญาชนคนสำคัญที่มีส่วนในการประดิษฐ์คำทางการเมืองไทยจำนวนมาก อาทิ รัฐธรรมนูญ[12]

สาเหตุที่การใช้คำของกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ได้รับการยอมรับและแพร่หลายมากกว่าบุคคลก่อนหน้านี้ ก็ด้วยกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ทรงเป็นนักหนังสือพิมพ์ โดยเมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ทรงเล็งเห็นว่าจำเป็นต้องมีคิดศัพท์ใหม่สำหรับระบอบการปกครองใหม่ เพื่อให้ประชาชนมีความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบการปกครองใหม่มากขึ้น ดังได้ทรงแสดงเจตนารมณ์ในการตั้งหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่า

“เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ข้าพเจ้ารู้สึกถึงความจำเป็นที่จะต้องคิดศัพท์ใหม่ขึ้นใช้สำหรับศัพท์การเมือง คำเหล่านั้นและความหมายของคำเหล่านั้นจะได้ไปถึงประชาชนคนไทย ข้าพเจ้าก็ได้จัดตั้งหนังสือพิมพ์ ‘ประชาชาติ’ ขึ้น เพื่อเผยแพร่ระบอบรัฐธรรมนูญและระบอบประชาธิปไตย โดยนำเอาคำที่คิดขึ้นนั้นมาใช้ด้วย”[13]

“เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงใน พ.ศ. 2475 ฉันเห็นว่าไม่ใช่เปลี่ยนแปลงการปกครองเท่านั้น แต่เป็นการเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตคนไทยทีเดียว ทำให้ฉันระลึกถึงการเปลี่ยนแปลงในฝรั่งเศส ฉันจึงได้บัญญัติศัพท์ใหม่ คือคำว่า ปฏิวัติ พร้อมกันก็คิดออกหนังสือพิมพ์เพื่อรับกับความเปลี่ยนแปลง…หนังสือพิมพ์ประชาชาติออกมาเพื่อแสดงให้เห็นถึงหลักมูลคือวิถีชีวิตของประชาชนชาวไทย พึงเข้าใจว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย หรือที่เราเรียกกันว่าระบอบประชาธิปไตย”[14]

“…ข้าพเจ้าเล็งเห็นความจำเป็น ที่จะชี้แจงให้ประชาชนเข้าใจหลักประชาธิปไตยที่ว่า รัฐบาลเป็นของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน หรืออำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย…”[15]

การนำคำว่า “ประชาธิปไตย” ของกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์มาใช้ในการอธิบายระบอบการปกครองที่อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนเพื่ออธิบายระบอบการปกครองใหม่ที่เกิดขึ้น ในขณะเดียวกันกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ ได้แสดงให้เห็นบริบทของสังคมไทยที่มีความไม่เข้าใจเกี่ยวกับระบอบการปกครองใหม่ ซึ่งการใช้กลไกของหนังสือพิมพ์จะทำให้เกิดความเข้าใจมากขึ้น

ณ จุดนี้การใช้คำว่าประชาธิปไตยจึงได้เริ่มแพร่หลายมากขึ้น และได้รับการยอมรับในการใช้อธิบายการปกครองในระบอบใหม่ แม้ในเวลาต่อมาคำว่า ประชาธิปไตยจะได้ถูกนำมาใช้ในบริบทอื่นๆ เพื่ออธิบายอุดมการณ์ของระบอบประชาธิปไตยที่มุ่งหมาย อาทิ ประชาธิปไตยสมบูรณ์ของนายปรีดี พนมยงค์ หรือใช้เพื่อเป้าหมายทางการเมืองต่างๆ ดังปรากฏในรูปแบบของประชาธิปไตยแบบมีส่วนขยายต่างๆ อาทิ ประชาธิปไตยสุจริต ประชาธิปไตยแบบไทยๆ และประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไปในตอนที่ 2 ของบทความนี้

เชิงอรรถ

[1] ประจักษ์ ก้องกีรติ, ประชาธิปไตย: หลากความหมาย หลายรูปแบบ, (พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพฯ: สยามปริทัศน์, 2562), น.18-19.

[2] คำว่า “Democratic” เริ่มต้นใช้ในประเทศไทยตั้งแต่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แต่การใช้งานยังจำกัดเฉพาะในกลุ่มมิชชันนารี โดยเรียกทับศัพท์ว่า “เดะโมแกรติก” โดยปรากฏในหนังสือจดหมายเหตุสยามไสมยของ ซามูเอล สมิธ (Samuel Smith) ดู เพิ่มศักดิ์ จะเรียมพันธ์, “ความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยในประเทศไทยจนถึง พ.ศ. 2475: การก่อรูป, การประชันความหมายและการผสมผสาน,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2561), น.117.

[3] ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ และกษิดิศ อนันทนาธร, สยามปฏิวัติ: จาก ‘ฝันละเมอ สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ สู่อภิวัฒน์ 2475, (กรุงเทพฯ บุ๊คสเคป, 2564), น.119.

[4] เรื่องเดียวกัน, น.131.

[5] เรื่องเดียวกัน, น.83.

[6] ดู เอกสารคำบรรยายของร้อยเอก ขุนทวยหาญพิทัพษ์ (เหล็ง ศรีจันทร์) เรื่อง ว่าด้วยความเสื่อมซามและความเจริญของประเทศ ใน เรื่องเดียวกัน, น. 65-67.

[7] เพิ่มศักดิ์ จะเรียมพันธ์, “ความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยในประเทศไทยจนถึง พ.ศ. 2475: การก่อรูป, การประชันความหมายและการผสมผสาน,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2561), น.161-166.

[8] หลวงประดิษฐมนูธรรม และพระสารสาสน์ประพันธ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง (ม.ป.ท., 2475).

[9] ดู สุนทรพจน์เรื่อง คณะราษฎรกับการกับการอภิวัฒน์ประชาธิปไตย 24 มิถุนายน: เอกสารถอดจากเทปบันทึกเสียง สุนทรพจน์งานกึ่งศตวรรษประชาธิปไตย 24 มิถุนายน 2525 ใน ปรีดี พนมยงค์, ปรีดี พนมยงค์ กับสังคมไทย, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2526), น.346. หมายเหตุ ในบทความชื่อเดียวกันที่ปรากฏในการตีพิมพ์ครั้งอื่นๆ มีการเปลี่ยนแปลงคำโดยไปใช้คำว่า “ระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ” แทน ซึ่งไม่ตรงกับเจตนารมณ์ของนายปรีดี พนมยงค์.

[10] เจ้าฟ้ามหาวชิราวุธ, 2447, “ปาลิเมนต์,”ทวีปัญญา, 7(2), น.1-4.

[11] หอจดหมายเหตุแห่งชาติ, ร.6 บ. 17/5 อ้างใน กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2562), น.304.

[12] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, (27 มิถุนายน 2564), “รัฐธรรมนูญคืออะไร: ความหมายและที่มาของคำ,” [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 14 กันยายน 2566, สืบค้นจาก

[13] เสมียนอารีย์, ( 25 สิงหาคม 2565), “กรมหมื่นนราธิปฯ กับการบัญญัติศัพท์ในภาษาไทย และการก่อตั้งหนังสือพิมพ์ประชาชาติ,” [Online], สืบค้นเมื่อวันที่ 14 กันยายน 2566,

[14] เรื่องเดียวกัน.

[15] ขรรค์ชัย บุญปาน, ประดับไว้ในโลกา, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2544), น.112.

วุฒิสภา (สูงวัย) ในไทยกับบทบาทของสภาสูงในโลก: มองบทบาทวุฒิสภาไทยเปรียบเทียบต่างประเทศ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ภายหลังการเลือกตั้งใหญ่เมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2566 พรรคก้าวไกลได้รับชัยชนะจากการเลือกตั้งด้วยคะแนนเสียงล้นหลามจนทำให้เกิดคำถามว่า คุณพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ พรรคก้าวไกลจะได้มีโอกาสเป็นนายกรัฐมนตรีหรือไม่ เพราะด้วยกลไกอันแปลกประหลาดของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้เปิดทางให้สมาชิกวุฒิสภาอันทรงเกียรติเข้าไปมีส่วนร่วมในการเลือกนายกรัฐมนตรีได้

ความประหลาดดังกล่าวทำให้เกิดความกังวลว่า รัฐบาลที่ได้เสียงข้างมากที่สุดในเวลานี้จะได้เป็นรัฐบาลหรือไม่ ในเมื่อสมาชิกวุฒิสภาได้รับการแต่งตั้งมาจากคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่มีพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา และพลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ เป็นคนคัดเลือกมาดำรงตำแหน่ง ประเด็นนี้จึงนำมาสู่คำถามสำคัญของสังคมว่า วุฒิสภาและสมาชิกวุฒิสภาเหล่านี้จะยังควรมีอยู่ต่อไปหรือไม่

บทความนี้ชวนพิจารณาวุฒิสภาไทยเปรียบเทียบกับความจำเป็นในบทบาทของสภาสูงในระดับสากลว่ามีความแตกต่างกันอย่างไร และบทบาทของวุฒิสภาเป็นอย่างไรในโลกปัจจุบัน

บทบาทและหน้าที่ของวุฒิสภา

รัฐสภาเป็นสถาบันการเมืองสำคัญภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะเมื่อรัฐมีพลเมืองจำนวนมากย่อมไม่อาจใช้หลักประชาธิปไตยทางตรงได้ การจะให้ราษฎรทุกๆ คนมาลงคะแนนเสียงในการบัญญัติกฎหมายหรือรัฐการอื่นๆ ย่อมจะทำไม่ได้[1] ด้วยเหตุนี้การใช้อำนาจอธิปไตยของราษฎรจึงต้องกระทำผ่านรัฐสภา องค์ประกอบหนึ่งของรัฐสภาก็คือ วุฒิสภา

วุฒิสภาเป็นองค์กรหนึ่งที่มีบทบาทในการใช้อำนาจนิติบัญญัติ โดยทั่วไปแล้ววุฒิสภาจะทำหน้าที่เป็นสภาสูงทำงานควบคู่กับสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นสภาหลักในการเป็นผู้แทนของประชาชนที่ในประเทศต่างๆ ให้ความสำคัญและมีอำนาจในการนิติบัญญัติอย่างแท้จริง

บทบาทของวุฒิสภาในแต่ละประเทศนั้นจะแตกต่างกันออกไป โดยขึ้นอยู่กับลักษณะของการออกแบบระบบการเมืองหรือโครงสร้างของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายของแต่ละประเทศ แต่โดยทั่วไปแล้ววุฒิสภาทั่วโลกจะมีหน้าที่และความรับผิดชอบสำคัญ 5 ประการ ได้แก่

ประการแรก หน้าที่ในการตรากฎหมาย บทบาทหลักของรัฐสภาคือการใช้อำนาจนิติบัญญัติในการตรากฎหมาย เมื่อวุฒิสภาเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสภาแล้ว ฉะนั้นหน้าที่และความรับผิดชอบของวุฒิสภาในการตรากฎหมายจึงเป็นหน้าที่พื้นฐานที่สุดของวุฒิสภาด้วยเช่นกัน อย่างไรก็ดี หน้าที่ในการตรากฎหมายของวุฒิสภาในแต่ละประเทศอาจจะแตกต่างกัน วุฒิสภาในบางประเทศไม่มีอำนาจในการเสนอกฎหมาย ทำหน้าที่ได้เพียงทำรายงานการศึกษาและแนะนำให้กับสภาผู้แทนราษฎรในการตรากฎหมาย แต่โดยทั่วไปแล้ววุฒิสภาจะมีหน้าที่หลักในการอภิปรายและพิจารณาผ่านร่างกฎหมาย[2]

ประการที่สอง หน้าที่เป็นผู้แทน โดยทั่วไปถือว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นผู้แทนของประชาชน แต่นอกเหนือจากการเป็นผู้แทนของประชาชนแล้ว วุฒิสภายังมีสถานะเป็นผู้แทนของชนชั้น กลุ่มอาชีพ หรือมลรัฐที่เข้ามาประกอบกันเป็นส่วนหนึ่งของสหพันธรัฐ โดยวุฒิสภาเหล่านี้จะมีบทบาทในการรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มชนชั้น กลุ่มอาชีพ หรือมลรัฐเหล่านั้น[3] ตัวอย่างเช่น สภาขุนนาง (House of Lord) ซึ่งเป็นวุฒิสภาของประเทศอังกฤษในอดีตมาจากขุนนางสืบตระกูล แต่ในปัจจุบันสมาชิกสภาขุนนางได้รับการเสนอชื่อโดยนายกรัฐมนตรีให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง และมีบทบาทน้อยลงมากๆ ภายหลังการปฏิรูปรัฐสภา[4] หรือในสหรัฐอเมริกาและสหพันธรัฐเยอรมนีวุฒิสภานั้นจะมาจากการเป็นสมาชิกของผู้แทนแต่ละมลรัฐที่เข้าร่วมเป็นสหพันธ์[5]

ประการที่สาม หน้าที่ให้คำแนะนำและความยินยอม ในระบบการเมืองส่วนใหญ่ที่มีวุฒิสภามักจะให้อำนาจแก่วุฒิสภาในการให้คำแนะนำและความยินยอมในเรื่องต่างๆ เช่น การแต่งตั้งและการทำสนธิสัญญา ตัวอย่างเช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกา วุฒิสภามีอำนาจสำคัญต้องยืนยันการแต่งตั้งบุคคลในตำแหน่งระดับสูงที่ตั้งโดยประธานาธิบดี อาทิ ผู้พิพากษาศาลสูงสุดของรัฐบาลกลาง และเอกอัครราชทูต หรือการให้สัตยาบันในสนธิสัญญาที่เจรจาโดยฝ่ายบริหาร หรือในบริบทของประเทศไทย วุฒิสภามีบทบาทมากไปกว่านั้นโดยทำหน้าที่ให้การรับรองบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งเป็นคณะกรรมการในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และประธานศาลปกครอง[6]

ประการที่สี่ หน้าที่ในการควบคุมดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน ในระบบการเมืองส่วนใหญ่มักจะให้อำนาจวุฒิสภาในการควบคุมดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน โดยสามารถตั้งกรรมาธิการสอบสวน ติดตาม หรือตั้งกระทู้ถามเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล นอกจากนี้ ในบางประเทศยังกำหนดให้วุฒิสภามีหน้าที่เป็นศาลสูงสุดที่มีอำนาจพิจารณาคดี อาทิ ในอดีตศาลสูงสุดของประเทศสหราชอาณาจักรคือ ศาลสภาขุนนาง ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสภาขุนนางแห่งสหราชอาณาจักร แต่ภายหลังเมื่อสหราชอาณาจักรเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพยุโรปจึงได้มีการแยกอำนาจดังกล่าวออกจากสภาขุนนางและตั้งเป็นศาลสูงสุดแทน[7] และ

ประการที่ห้า หน้าที่ในการถ่วงดุลอำนาจกับสภาผู้แทนราษฎร[8] โดยทั่วไปรัฐธรรมนูญอาจจะออกแบบระบบการเมืองให้สภาทั้งสองมีความแตกต่างกันในรายละเอียด โดยอาจจะกำหนดให้วุฒิสภามีอายุยาวกว่าเพื่อประกันความต่อเนื่องของภารกิจเมื่อสภาผู้แทนราษฎรพ้นวาระไปก่อน นอกจากนี้ ความมุ่งหมายแต่เดิมนั้นจะให้เป็นสภาซึ่งประกอบไปด้วยสมาชิกที่มีอาชีพชั้นสูงหรือที่อยู่ในสมาคมชั้นสูง ทั้งนี้เพื่อจะให้ถ่วงดุลอำนาจกับสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร แต่การถ่วงน้ำหนักกับสภาล่างนั้นจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อสภาสูงหรือวุฒิสภามีความเห็นทางการเมืองแตกต่างจากสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร[9] ซึ่งเป็นลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างสภาสามัญกับสภาขุนนางของประเทศสหราชอาณาจักรเพื่อให้สภาขุนนางทำหน้าที่เหมือนสภาพี่เลี้ยงและให้คำแนะนำแก่สภาล่างหรือดังเช่น นายปรีดี พนมยงค์ เรียกว่า “ห้ามล้อ”[10]

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาบทบาทและหน้าที่ของวุฒิสภาในข้างต้นแล้ว วุฒิสภาดูมีประโยชน์ในหลายๆ ด้าน แต่ในโลกนี้ก็มีหลายประเทศที่รัฐธรรมนูญไม่ได้ออกแบบระบบการเมืองให้มีวุฒิสภา

ในโลกนี้มีประเทศไหนบ้างที่มีวุฒิสภา

เมื่อพิจารณาจำนวนประเทศในปัจจุบันมีประเทศมากกว่า 80 ประเทศในโลกที่ออกแบบระบบการเมืองให้ใช้ระบบสองสภา คือ ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาล่างและวุฒิสภาเป็นสภาสูง ดังเช่นปรากฏในภาพของ E-Public Law Project ที่แสดงให้เห็นประเทศที่ใช้ระบบสองสภา คือ ประเทศที่สีแดง และประเทศที่ใช้ระบบสภาเดียวคือ ประเทศสีฟ้า โดยนอกเหนือจากประเทศที่ใช้ระบบสองสภาและสภาเดียวแล้ว ระบบการเมืองในบางประเทศยังมีการกำหนดให้มีรูปแบบขององค์กรนิติบัญญัติที่แตกต่างจากระบบการเมืองข้างต้น (สีเขียวและสีเหลือง) อาทิ ในประเทศจีนที่ระบบการเมืองกำหนดให้มีสภาเดียวคือ สภาประชาชนแห่งชาติเป็นสภานิติบัญญัติเพียงสภาเดียว แต่ในทางปฏิบัติและโครงสร้างระบบราชการของจีนก็กำหนดให้องค์กรทางการเมืองแบบคณะกรรมาธิการสามัญประจำสภาประชาชนแห่งชาติ มีบทบาทมาทำหน้าที่ให้คำปรึกษาหรือครอบงำการทำงานของสภาประชาชนแห่งชาติ หรือประเทศบรูไนและสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ที่ปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และไม่มีการตั้งองค์กรนิติบัญญัติที่อยู่ในรูปแบบของรัฐสภาที่มีผู้แทนจากประชาชน

ภาพที่1: แสดงประเทศที่มีการใช้ระบบสภาเดียวและประเทศที่ใช้ระบบสองสภา ที่มา: E-Public Law Project (2022)
ภาพที่1: แสดงประเทศที่มีการใช้ระบบสภาเดียวและประเทศที่ใช้ระบบสองสภา
ที่มา: E-Public Law Project (2022)

จากภาพข้างต้นจะเห็นได้ว่าประเทศส่วนใหญ่ยังคงมีระบบการเมืองแบบสองสภา แต่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาทิศทางของหลายประเทศเริ่มปรับตัวไปสู่ระบบการเมืองที่องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติเป็นสภาเดียว โดยการยกเลิกตำแหน่งสภาสูงในหลายประเทศอาจจะเกิดขึ้นจากการทำประชามติเพื่อพิจารณาบทบาทและความจำเป็นในการมีสภาสูงที่ลดลง และการรัฐประหารทำให้เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่มีการตั้งสภาสูง ซึ่งหากย้อนกลับไปพิจารณาสาเหตุของการไม่มีสภาสูงในหลายประเทศ มีที่มาจากความพยายามลดความซ้ำซ้อนของกระบวนการนิติบัญญัติ หรือบทบาทของสภาสูงในประเทศหมดความจำเป็นแล้ว หรือต้องการประหยัดงบประมาณ หรือสภาสูงเป็นสัญลักษณ์ของระบบการเมืองแบบกษัตริย์และศักดินาที่หมดความจำเป็น ดังจะเห็นได้ว่า ตั้งแต่ช่วงต้นศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมา ระบบการเมืองในหลายประเทศได้เปลี่ยนผ่านไปสู่การใช้ระบบสภาเดียว โดยให้น้ำหนักและบทบาทไปที่สภาผู้แทนราษฎร[11]

ภาพที่ 2: ประเทศที่ภายหลังยกเลิกสภาสูง ที่มา: E-Public Law Project (2022)
ภาพที่ 2: ประเทศที่ภายหลังยกเลิกสภาสูง
ที่มา: E-Public Law Project (2022)

วุฒิสภาไทยเกิดขึ้นมาอย่างไร

เมื่อเริ่มต้นการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รูปแบบการปกครองที่ประเทศไทยเริ่มใช้ในการปกครองภายใต้ระบอบใหม่นี้ คือ ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยรัฐสภา โดยมีต้นแบบมาจากประเทศสหราชอาณาจักร เพียงแต่จะมีความแตกต่างในเรื่ององค์ประกอบของสภา ซึ่งภายใต้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 กำหนดให้มีเฉพาะสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น[12] โดยเมื่อย้อนกลับไปที่ความคิดของนายปรีดี ซึ่งเห็นว่าไม่ควรนำระบบสองสภามาใช้ในประเทศไทยโดยประเทศไทยควรมีเฉพาะสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ดังสะท้อนอยู่ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475[13]

อย่างไรก็ดี หากจำเป็นต้องมีระบบการเมืองที่กำหนดให้มีสองสภาจริงๆ นายปรีดี ได้ให้ความเห็นว่า สมาชิกของสภาสูงอย่างน้อยก็ควรมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมของราษฎร ซึ่งอาจใช้วิธีการเลือกตั้งสองชั้นโดยสภาเทศบาลหรือสภาจังหวัดหรือมิฉะนั้นก็โดยสภาผู้แทนราษฎร และให้โอกาสแก่ทุกคนที่มีคุณสมบัติเป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นวุฒิสมาชิกได้โดยเปิดเผย กับให้สภาผู้แทนราษฎรมีเวลาพอที่จะพิจารณาว่า ผู้สมัครคนใดควรได้รับการเลือกตั้ง”[14]

และสภาสูงควรมีบทบาทคือ ทำหน้าที่เพียง “ยับยั้ง” ร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรได้เสนอ โดยถือว่าเป็นผู้มีวุฒิภาวะหรือวัยวุฒิเพียงพอที่จะตริตรองอย่างรอบคอบ ซึ่งบทบาทของวุฒิสภาในที่นี้จึงเป็น “ห้ามล้อ” ไม่ใช่เป็นการถ่วง โดยการห้ามล้อนี้ต้องคำนึงดุลยภาพแห่งอำนาจของระบบรัฐสภา ซึ่งในทางวิชาการที่เป็นประชาธิปไตยไม่ปรากฏว่า อำนาจนิติบัญญัติต้องมีการถ่วงดุลโดยอภิสิทธิ์ชน จนทำให้สภาผู้แทนราษฎรต้องทรุดเซไปและเสียดุลยภาพแห่งอำนาจในการบริหารประเทศ[15]

แนวคิดดังกล่าวสะท้อนอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้ประเทศไทยมีสภาสูง ซึ่งนายปรีดีได้เข้าไปมีบทบาทเกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ แต่ทั้งนี้นายปรีดีไม่เห็นด้วยกับหลักการที่กำหนดให้มีสองสภาตามที่รัฐบาลของ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้เสนอให้มีการตั้งพฤฒสภาขึ้นมา[16]

พฤฒสภาซึ่งเป็นสภาสูงแรกที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 นั้นยังดำเนินไปตามครรลองของหลักการประชาธิปไตยอยู่บ้าง โดยกำหนดให้มีที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมโดยราษฎร[17] อย่างไรก็ดี บทบาทของพฤฒสภานั้นสั้นและสิ้นสุดลงพร้อมๆ กับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งถูกล้มล้างโดยการรัฐประหาร พ.ศ. 2490

ภายหลังจากการรัฐประหาร พ.ศ. 2490 โดยจอมพล ผิน ชุณหะวัณ ได้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 โดยกำหนดให้มีการจัดตั้งวุฒิสภาขึ้นมา ซึ่งเป็นการเปลี่ยนชื่อจากพฤฒสภามาเป็นวุฒิสภาแทน[18] โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นจุดเริ่มต้นของวังวนของการเกิดขึ้นของวุฒิสภาแต่งตั้ง[19] โดยสถานการณ์เป็นเช่นนี้เรื่อยมาจนกระทั่งมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534[20] และมาถึงจุดที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุดในช่วงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมด[21]

บทบาทของวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งเป็นไปเพื่อถ่วงและทำลายสมดุลแห่งอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ และรักษาความต่อเนื่องของระบอบรัฐประหาร[22] แต่สภาพลักษณะดังกล่าวก็ได้ย้อนกลับมาอีกครั้งภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

เน้นความสูงวัยแบบไม่มีวุฒิภาวะ แต่มีอำนาจล้นเหลือ

ก่อนคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จะพ้นวาระไป คณะรัฐประหารได้วางกลไกสืบทอดอำนาจของตัวเองไว้ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยกำหนดเรื่องการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา โดยการสรรหานั้นอยู่ภายใต้การรับรู้ของ คสช.[23] ซึ่งกระบวนการสรรหาดังกล่าวนั้นแทบจะทำให้สมาชิกวุฒิสภาชุดที่ 12 นี้ ไม่แตกต่างอะไรจากการได้รับการแต่งตั้งโดยตรงจาก คสช.

ผลที่ได้รับจากการสรรหาของ คสช. คือ การได้สมาชิกวุฒิสภาที่มีความภักดีต่อ คสช. ซึ่งโดยส่วนใหญ่แล้วสมาชิกวุฒิสภาชุดนี้ประกอบไปด้วยสมาชิกที่เป็นผู้ชาย แก่เกษียณอายุจากวงราชการที่ตบเท้าเข้ามาจากภาคส่วนต่างๆ อาทิ กองทัพ ข้าราชการ และผู้ทรงภูมิรู้ทางวิชาการด้านต่างๆ ที่ คสช. เลือกสรรเข้ามา[24]

ปัญหาสำคัญคือ วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้สวนทางกับหลักการประชาธิปไตยต่างๆ ทั่วโลก เพราะในทางหลักการอำนาจควรจะมาพร้อมกับความชอบธรรมทางประชาธิปไตย องค์กรใดจะมีอำนาจภายใต้รัฐธรรมนูญมากก็ควรจะมาจากการเลือกตั้งและยึดโยงต่อประชาชน ทว่า วุฒิสภาชุดนี้กลับมีอำนาจเทียบเท่า ส.ส. ทั้งๆ ที่กระบวนการสรรหามีความไม่โปร่งใสและชัดเจนว่าเป็นส่วนหนึ่งของกลไกการสืบทอดอำนาจของ คสช.

เมื่อพิจารณาอำนาจของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ พบว่าวุฒิสภามีอำนาจทั้งหมด 6 ลักษณะ ได้แก่ การประชุมวุฒิสภาและกรรมาธิการต่างๆ เพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริง[25] ตรวจสอบการทำงานของคณะรัฐมนตรีผ่านการตั้งกระทู้ถาม เปิดอภิปรายคณะรัฐมนตรีและส่งชื่อเพื่อกล่าวหา/ถอดถอนคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ[26] ทำหน้าหน้าที่ร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฐานะรัฐสภา[27] พิจารณากฎหมาย[28] ให้ความเห็นชอบองค์กรอิสระ[29] และอำนาจอื่นๆ ที่รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ อาทิ ให้ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระในการจัดทำมาตรฐานจริยธรรม[30] พิจารณาข้อเสนอแก้รัฐธรรมนูญ[31] ติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ[32] สกัดกั้นกฎหมายยกเว้นความผิดและยกเว้นโทษสำหรับความผิดทุจริตคอรัปชัน[33]

เหนือสิ่งอื่นใดวุฒิสภาชุดนี้มีอำนาจในช่วงระยะเวลา 5 ปี แรกในการเห็นชอบบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นนายกรัฐมนตรี[34] ซึ่งเป็นอำนาจวิเศษที่ถูกเพิ่มเติมมาผ่านคำถามพ่วงในการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

“ผมเป็นคนเขียนในรัฐธรรมนูญ ปกติ ส.ว. เนี่ย ไม่ค่อยมีน้ำหนักเท่าไหร่นะ ไม่มีสิทธิไปโหวตใครเป็นนายกรัฐมนตรี ผมเป็นคนเขียนรัฐธรรมนูญ โดยเสนอในสมัยที่ผมยังเป็น สปท. ให้ ส.ว. 250 คนนี้ มีสิทธิร่วมในการโหวตคนที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี แล้วเป็นคำถามพ่วง พวกเราจำได้อ๊ะเปล่า คำถามพ่วงนี้โหวตทั่วประเทศได้ 15 ล้านเสียง ว่าเห็นด้วยว่าให้ ส.ว. ที่ คสช. ตั้งมาเนี่ย มีสิทธิโหวตนายกรัฐมนตรี”

วันชัย สอนสิริ

เบื้องหลังของบทบัญญัติมาตรานี้มีที่มาจาก นายวันชัย สอนศิริ อดีตสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ กรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง ซึ่งได้ออกมายอมรับอย่างภาคภูมิใจว่า ตนเป็นผู้ยกร่างหลักการในเรื่องนี้ ดังความข้างต้น[35]

ดังจะเห็นได้ว่า บทบาทของสมาชิกวุฒิสภาในทุกวันนี้กำลังพ้นไปไกลจากวุฒิสภาสากลที่ควรจะเป็นในต่างประเทศ ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้ทรงวุฒิที่ให้คำปรึกษาหรือทำในลักษณะแบบที่นายปรีดีได้เคยให้ความเห็นไว้ว่า ทำหน้าที่คอยยับยั้งเสมือนเบรกที่ทำหน้าที่เพียงชะลอความเร็วไม่ใช่เป็นสภาถ่วง

แต่วุฒิสภาประเทศไทยในเวลานี้กลับดำเนินการตรงข้ามกับหลักการที่ควรจะเป็น กลายเป็นสภาถ่วงพัฒนาการประชาธิปไตยของประเทศ และล้มเหลวในการทำหน้าที่อื่นๆ อาทิ การช่วยกลั่นกรองกฎหมายหรือตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล โดยที่ผ่านมาวุฒิสภาชุดที่ 12 ทำหน้าที่ไม่ต่างอะไรกับหุ่นยนต์ในคาถาของรัฐบาลที่ผ่านมา โดยทำหน้าที่ผ่านกฎหมายกว่า 40 ฉบับ โหวตตรงกันเกือบร้อยละ 98 ของจำนวนการโหวตทั้งหมด[36] ยังไม่รวมถึงสมาชิกวุฒิสภาที่เป็นผู้นำเหล่าทัพที่ตบเท้าเข้ามาดำรงตำแหน่งตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญที่แทบจะไม่เคยเข้าร่วมประชุมวุฒิสภา[37]

สภาพดังกล่าวนี้อาจจะถึงเวลาที่สังคมไทยต้องกลับมาทบทวนการดำรงบทบาทของวุฒิสภาในประเทศไทย ไม่ใช่เพียงแค่การปิดสวิตช์วุฒิสภาในการโหวตเลือกนายกรัฐมนตรีในครั้งนี้ แต่อาจจะถึงเวลาที่ต้องพิจารณาทางเลือกในการยุบวุฒิสภาทิ้งแล้วหรือไม่ เพราะหากกลับไปที่จุดมุ่งหมายของการมีวุฒิสภาที่ทำหน้าที่ 5 ประการ บทบาทเหล่านี้อาจจะถูกอุดช่องว่างได้แล้วหรือไม่ อาทิ

  • หน้าที่ในการตรากฎหมาย ซึ่งหากเหลือเพียงสภาเดียวกระบวนการพิจารณากฎหมายอาจทำได้สะดวกรวดเร็วขึ้น ในขณะเดียวกันข้อกังวลเรื่องการไม่มีกระบวนกลั่นกรองที่ละเอียดเพียงพอและอาจจะกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน กระบวนการดังกล่าวก็มีช่องทางอื่นที่รองรับการแก้ไขไว้ อาทิ การขอให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของร่างพระราชบัญญัติ
  • หน้าที่เป็นผู้แทน ซึ่งหากพิจารณาบริบทของวุฒิสภาชุดที่ 12 นั้นแทบไม่ได้เป็นผู้แทนของใครนอกจากผู้แทนของ คสช. ซึ่งตั้งวุฒิสภาชุดนี้ขึ้นมา ประกอบกับประเทศไทยไม่มีบริบทเช่นเดียวกับสภาขุนนางอังกฤษหรือวุฒิสภาทำหน้าที่ตัวแทนของมลรัฐ ความจำเป็นในการมีวุฒิสภาเป็นผู้แทนจึงไม่มีความจำเป็น
  • หน้าที่ให้คำแนะนำและความยินยอมให้บุคคลเข้าดำรงตำแหน่งนั้นอาจจะแก้ไขได้ด้วยการมอบอำนาจให้สภาผู้แทนราษฎร โดยสภาผู้แทนราษฎรตั้งกรรมาธิการร่วมระหว่างฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และพรรคการเมืองขนาดเล็กร่วมกันกับการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิมาทำหน้าที่แทนวุฒิสภา
  • หน้าที่ในการควบคุมดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งแม้ไม่มีวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎรก็ทำหน้าที่นี้มาโดยตลอด รวมถึงมีอำนาจในการอภิปรายไม่ไว้วางใจซึ่งมากกว่าอำนาจของวุฒิสภา
  • หน้าที่ในการถ่วงดุลอำนาจกับสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งแม้ไม่มีวุฒิสภาแล้ว แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้สร้างกลไกองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญไว้มากมาย องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจกับสภาผู้แทนราษฎรในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและการป้องกันการทุจริตได้โดยไม่ต้องมีวุฒิสภา

ท้ายที่สุดภาคประชาชนคือส่วนสำคัญที่สุดในระบอบประชาธิปไตย กระบวนการประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่หลายพรรคการเมืองพูดถึงควรจะมาพร้อมกับการเสริมสร้างอำนาจที่ทำให้รัฐราชการโปร่งใส ให้ข้อมูลและตระหนักถึงสิทธิประชาชนอย่างแท้จริง ซึ่งหากทำให้หลักการของความโปร่งใสเกิดขึ้นจริง ประเทศไทยไม่จำเป็นต้องอาศัยคนมีคุณวุฒิมาชี้นำสังคมในแบบวุฒิสภาปัจจุบัน

เชิงอรรถ

[1] หยุด แสงอุทัย, วิชาการเมือง เล่ม 2 (ม.ป.ท.: มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2482), น. 242.

[2] Elliot Bulmer, Bicameralism (n.p.: International IDEA, 2014) p. 6.

[3] ibid p. 6.

[4] ปณิธัศร์ ปทุมวัฒน์, “สภาขุนนางอังกฤษ,” จุลนิติ ปีที่ 12 ฉบับที่ 3 (พ.ค.-มิ.ย. 2558), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[5] ปณิธัศร์ ปทุมวัฒน์, “สภาที่สองในระบบรัฐสภา,” จุลนิติ ปีที่ 12 ฉบับที่ 1 (ม.ค.-ก.พ. 2558), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566 และโกวิทย์ วงศ์สุรวัฒน์, “วุฒิสภาไทย : รากฐานที่มาและภารกิจ,” วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 3 ฉบับที่ 3 (ก.ย.-ธ.ค. 2548), น. 5, สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[6] Elliot Bulmer, Bicameralism (n.p.: International IDEA, 2014) p. 6.

[7] Legislation.gov.uk, Constitutional Reform Act 2005 Section 23 (1)

[8] Elliot Bulmer, Bicameralism (n.p.: International IDEA, 2014) p. 6.

[9] หยุด แสงอุทัย, วิชาการเมือง เล่ม 2 (ม.ป.ท.: มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2482), น. 250.

[10] วิเชียร เพ่งพิศ, ‘ความคิดทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์: “สภาเดียว” ที่มาจากการเลือกตั้ง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 ตุลาคม 2563), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[11] Elliot Bulmer, Bicameralism (n.p.: International IDEA, 2014), p. 6-7.

[12] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 2 ประกอบมาตรา 8.

[13] วิเชียร เพ่งพิศ, ‘ความคิดทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์: “สภาเดียว” ที่มาจากการเลือกตั้ง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 ตุลาคม 2563), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[14] วาณี พนมยงค์ สายประดิษฐ์และวิษณุ วรัญญู, แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์ (กรุงเทพฯ: มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2535), น. 136.

[15] เพิ่งอ้าง น. 136.

[16] วิเชียร เพ่งพิศ, ‘ความคิดทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์: “สภาเดียว” ที่มาจากการเลือกตั้ง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 ตุลาคม 2563), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[17] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 24 และมาตรา 25.

[18] โกวิทย์ วงศ์สุรวัฒน์, “‘วุฒิสภาไทย : รากฐานที่มาและภารกิจ,”’ วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 3 ฉบับที่ 3 (ก.ย.-ธ.ค. 2548), น. 8.

[19] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 มาตรา 33.

[20] โกวิทย์ วงศ์สุรวัฒน์, “‘วุฒิสภาไทย : รากฐานที่มาและภารกิจ,”’ วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 3 ฉบับที่ 3 (ก.ย.-ธ.ค. 2548), น. 12.

[21] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 121.

[22] ดู บทสัมภาษณ์ของ ส. ศิวรักษ์ ใน Dhanadis – ธนดิศ, ‘ส.ว. มีไว้ทำไม ?’ (Youtube, 20 พฤษภาคม 2566),  สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[23] ILaw, ‘ไม่ใช่แค่บิ๊กป้อมนั่งประธาน กรรมการสรรหา ส.ว. คสช. เลือกเอง ทั้งทีม’ (ILaw, 26 กุมภาพันธ์ 2562), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[24] เพิ่งอ้าง และ ILaw, ‘เปิดบันทึกประชุม คสช. ตอนคัดเลือก ส.ว. 250 คน นัดเดียวจบ’ (ILaw, 8 ธันวาคม 2562), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[25] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 129.

[26] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 150 มาตรา 153 และมาตรา 236.

[27] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 156 มาตรา 165 มาตรา 177 และมาตรา 178.

[28] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 136 มาตรา 137 มาตรา 143 มาตรา 144 มาตรา 146 มารตรา 148 มาตรา 172 และมาตรา 173.

[29] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 204 มาตรา 222 มาตรา 228 มาตรา 232 มาตรา 238 มาตรา 241 มาตรา 246.

[30] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 219.

[31] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 256.

[32] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 270.

[33] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 271.

[34] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 272.

[35] Wikipedia, ‘วันชัย สอนศิริ’ (Wikipedia, 18 พฤษภาคม 2566), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[36] ILaw, ‘สภาหุ่นยนต์! ส.ว.แต่งตั้ง ผ่านกฎหมายอย่างน้อย 40 ฉบับ โหวตทางเดียวกันไม่แตกแถวถึง 98%’ (ILaw, 23 มิถุนายน 2565), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[37] ILaw, ‘ส.ว. แต่งตั้ง: ผู้นำเหล่าทัพ รับเงินจากสภาและกองทัพ แต่มาลงมติในสภาไม่ถึง 7%’ (ILaw, 30 มิถุนายน 2565), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

นโยบายการปฏิรูปที่ดินเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคมของคณะราษฎร

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 เมษายน 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรมีเจตนาที่จะผลักดันนโยบายสำคัญอย่างหนึ่งคือ การปฏิรูปที่ดิน โดยมีเป้าหมายเพื่อตอบสนองต่อหลักที่ 3 ของหลัก 6 ประการที่คณะราษฎรได้ประกาศไว้ว่า 

“จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะพยายามหางานให้ราษฎรทำโดยเต็มความสามารถ จะร่างโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”[1]

แนวทางการปฏิรูปที่ดินเริ่มต้นปรากฏในเค้าโครงการเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค์) ซึ่งเป็นเนื้อหาหลักดังจะได้กล่าวถึงต่อไป ในบทความนี้จะเริ่มต้นจากการฉายภาพสภาพเศรษฐกิจและสังคมสยามก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

หลังจากนั้นจะได้อธิบายแนวทางการปฏิรูปที่ดินที่กำหนดไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ และปิดท้ายด้วยความพยายามในการปฏิรูปเรื่องการถือครองที่ดินในช่วงของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งถือเป็นความพยายามครั้งใหญ่ของกลุ่มคณะราษฎรหลังการอภิวัฒน์

สภาพเศรษฐกิจและสังคมไทย

ในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองสภาพเศรษฐกิจและสังคมในเวลานั้นเพิ่งผ่านสงครามโลกครั้งที่ 1 มาได้ไม่นาน แม้สยามจะไม่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากสงคราม แต่เมื่อระบบเศรษฐกิจของในฟากทวีปยุโรปได้รับผลกระทบก็ย่อมส่งผลต่อสังคมสยามไปด้วย อันเนื่องจากการผนวกตนเองเข้าเป็นส่วนหนึ่งของเศรษฐกิจโลกภายหลังจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398

เมื่อเศรษฐกิจในยุโรปตกต่ำลงเพราะพิษของสงคราม จึงส่งผลให้ข้าว, ไม้สัก, ดีบุก และยางพารา ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกราคาต่ำลงและขายในตลาดต่างประเทศไม่ได้ราคาอย่างที่คาดหวังไว้ ทำให้สยามมีรายได้ลดลงจากเดิม ในปี พ.ศ. 2473 รัฐบาลสยามในขณะนั้นจึงแก้ปัญหาโดยการตัดทอนรายจ่ายเพื่อให้งบประมาณไม่ขาดดุลด้วยการลดค่าตอบแทนข้าราชการและลดงบประมาณทางทหารลง[2]

อย่างไรก็ดี การปรับตัวลงของราคาสินค้า การลดค่าตอบแทนข้าราชการและลดงบประมาณทหารเป็นเพียงส่วนหนึ่งของรากฐานของปัญหาในสังคมไทยเวลานั้น เพราะปัญหาหลักของสังคมไทยในเวลาดังกล่าวคือการมีอาชีพหลักเพียง 2 ประการคือ ข้าราชการ และเกษตรกร

กล่าวเฉพาะเกษตรกร ราษฎรสยามที่ประกอบอาชีพเป็นเกษตรกรในเวลานั้นมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ยากลำบาก จากการสำรวจของคาร์ล ซี ซิมเมอร์แมน (Carl C. Zimmerman) นักสังคมวิทยาชาวอเมริกันซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจของชนบทในปี พ.ศ. 2473 พบว่า ประชากรส่วนใหญ่ของสยามทำอาชีพเป็นชาวนาโดยเช่านาจากเจ้าของที่ดินเป็นส่วนใหญ่ โดยสัดส่วนการเช่าที่ดินแบ่งตามจำนวนภาคได้ดังนี้ ใน ภาคกลาง ชาวนาที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองอยู่ราวร้อยละ 36, ใน ภาคเหนือ ร้อยละ 27, ภาคใต้ ร้อยละ 14 และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ร้อยละ 18 โดยเฉพาะจังหวัดธัญญบุรี (ถูกยุบรวมเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดปทุมธานี) พบว่าชาวนาส่วนใหญ่เป็นผู้เช่าที่ดินในราวร้อยละ 85 โดยเช่าที่ดินจากบริษัทที่เข้ามาพัฒนาขุดคลองและพัฒนาที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรมในขณะนั้น เช่น บริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม จำกัด และชนชั้นปกครองของสยามในเวลานั้น[3]

สภาพที่ดินมีลักษณะเป็นแปลงเล็กๆ กระจัดกระจายกันอยู่ในเจ้าของหลายคน (รายละเอียดปรากฏตามตารางแนบท้าย) ทำให้การใช้ประโยชน์ที่ดินทำได้ไม่เต็มศักยภาพ โดยชาวนาคนหนึ่งมีที่ดินที่ต้องใช้ทำนากระจายอยู่ห่างกัน และแปลงหนึ่งมีเนื้อที่เพียงงานเดียว[4] ทำให้ชาวนาต้องใช้แรงกายในการทำนามาก และมีค่าใช้จ่ายในการบำรุงที่ดินเพื่อทำนาเพิ่มขึ้นเช่นกัน แต่กลับได้ผลตอบแทนเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ประกอบกับการทำนามีต้นทุนหลายประการ อาทิ ดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายแก่เงินกู้มาลงทุนทำนา ค่าเช่านา ภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งมีลักษณะซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม ผลผลิตจากการเพาะปลูกจึงตอบสนองเพียงพอแค่เลี้ยงปากเลี้ยงท้องเท่านั้น[5]

ตารางแสดงเจ้าของที่ดิน 5 อันดับแรกและกำไรจากการถือครองที่ดินในเขตรังสิต
ชื่อ/สังกัดปี (พ.ศ.)จำนวนที่ (ไร่)ราคาตอนซื้อโดยประมาณราคาในปี พ.ศ. 2468 หลังเขื่อนป่าสัก
[ประมาณการกำไร]
(อัตราผลตอบแทนต่อปี)
พระเจ้าน้องยาเธอ
กรมหมื่นทิวากรวงษ์
ประวัติ (ต้นราชสกุลเกษมศรี)		244217,945406,8131,435,600 – 1,794,500
[1,028,787 – 1,387,687]
(4.97 – 5.87%)
บริษัทลำไทร จำกัด2441 – 24429,000117,765720,000 – 900,000
[602,235 – 782,235]
(7.07 – 7.98%)
พระเจ้าน้องยาเธอ
กรมหมื่นสรรพศาสตร์
ศุภกิจ (ต้นราชสกุลทองแถม)		24417,00024,500560,000 – 700,000
[535,500 – 675,500]
(12.29 – 13.22%)
พระเจ้าน้องยาเธอ
กรมพระนราธิปพระพันธ์พงศ์ (ต้นราชสกุล
วรวรรณ)		–7,00024,500560,000 – 700,000
[535,500 – 675,500]
(12.29 – 13.22%)
บริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม จำกัด24436,584189,850526,720 – 658,400
[336,780 – 468,550]
(4.17 – 5.1%)
ที่มา : สรุปจากการวิเคราะห์ของ อภิชาต สถิตนิรมัย และอิสร์กุล อุณหเกตุ, ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา: สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทยกับประชาธิปไตยที่ไม่ลงหลักปักฐาน (มติชน, 2564) หน้า 27 – 28.

การถือครองที่ดินแปลงใหญ่โดยเจ้าของที่ดินชนชั้นสูงซึ่งอยู่อาศัยนอกพื้นที่ อาทิ กรรมสิทธิ์ที่ดินในเขตพื้นที่รังสิต เป็นผลมาจากการให้สัมปทานในการขุดคลอง[6] ขณะที่ราษฎรที่บุกเบิกจับจองที่ดินนั้นเข้าใจว่าตนมีสิทธิในที่ดินจากการเข้าไปหักร้างถางพงและทำประโยชน์ โดยไม่ได้ตระหนักถึงระบบกรรมสิทธิ์ที่ถูกนำเข้ามาใช้ใหม่แทนที่การครอบครองที่ดินแบบเดิม[7] ทำให้การครอบครองที่ดินและทำประโยชน์ไม่มีความหมาย จนนำมาสู่การเกิดข้อพิพาทระหว่างเจ้าของที่ดินกับชาวนาที่เข้าไปบุกเบิกจับจองและทำประโยชน์ในที่ดินในฐานะผู้เช่า ทั้งในแง่ของการปลอมเอกสารสิทธิ์ซึ่งเกิดขึ้นจากความขัดแย้งเรื่องเอกสารสิทธิ์ทับซ้อนที่ออกโดยหน่วยงานหลายหน่วยงานในเวลาเดียวกัน หรือการขับไล่ชาวนาที่เข้าไปบุกเบิกจับจองที่ดินตามนโยบายของรัฐบาล ตลอดจนการปรับขึ้นอัตราค่าเช่านา[8]

แนวทางการปฏิรูปที่ดินที่กำหนดไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐบาลของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ได้มอบหมายให้หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค์) รับบทบาทในการจัดทำ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ซึ่งเรื่องหนึ่งที่นายปรีดีได้เสนอไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจคือ การปฏิรูปการถือครองที่ดิน

สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจคือ การเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจของประเทศสยามในเวลานั้นจากเดิมเป็นระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมที่รัฐมีบทบาทจำกัดและปล่อยให้การจัดสรรทรัพยากรเป็นไปตามกลไกตลาด[9] มาสู่การเป็นสังคมนิยมแบบสหกรณ์ (cooperative socialism) โดยเน้นการจัดสรรทรัพยากรโดยรัฐเข้ามามีบทบาทในการวางแผนทางเศรษฐกิจแล้วใช้สหกรณ์เป็นหน่วยในการปฏิบัติตามนโยบายเพื่อจัดสรรทรัพยากร[10]

ในแง่วิธีการจัดหาที่ดินนั้นนายปรีดีเสนอไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจว่า

“…รัฐบาลจะซื้อที่ดินเหล่านั้นกลับคืนมา ก็เชื่อว่าชาวนาเจ้าของที่ดินผู้รับจำนองทั้งหลายคงจะยินดีมิใช่น้อย เพราะการที่ตนยังคงมีกรรมสิทธิ์อยู่ในที่ดิน หรือยังยึดที่ดินไว้เป็นประกันมีแต่จะขาดทุนอย่างเดียว การซื้อที่ดินกลับคืนมานี้เป็นวิธีต่างกับวิธีริบทรัพย์ของคอมมิวนิสต์”[11]

กล่าวคือ รัฐบาลควรจะดำเนินการโดยการซื้อที่ดินจากเอกชนกลับมาเป็นของรัฐ เนื่องจากในเวลานั้นราคาที่ดินลดลงและเจ้าของที่ดินไม่สามารถเก็บหนี้ค่าเช่าที่ดินจากชาวนาได้ เพราะชาวนาทำนาขาดทุน การขายที่ดินให้กับรัฐบาลจึงเป็นวิธีการดีที่สุดที่เจ้าของที่ดินจะได้ประโยชน์จากราคาที่ดิน โดยการซื้อคืนที่ดินนี้ นายปรีดีเสนอให้มีการออกใบกู้เงินให้เจ้าของถือไว้ตามราคาที่ดิน และให้ถือว่าเจ้าของที่ดินเป็นเจ้าหนี้ของรัฐบาล (คล้ายกับพันธบัตรรัฐบาลในปัจจุบัน) รัฐบาลจะดำเนินการจ่ายดอกเบี้ยเงินกู้ตามอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ในขณะนั้น ซึ่งในทรรศนะของนายปรีดีมองว่า วิธีการนี้ดีกว่าการถือโฉนดที่ดินหรือหนังสือสำคัญเอาไว้ในสถานการณ์ดังกล่าว เนื่องจากตอนนี้เจ้าของที่ดินไม่ได้ประโยชน์ใดๆ จากการเป็นเจ้าหนี้

นอกจากนี้ การได้ที่ดินของรัฐบาลมาโดยวิธีการนี้ไม่ได้เป็นการบังคับยึดที่ดินมา แต่เป็นการใช้วิธีการซื้อคืนที่ดินจากเจ้าของที่ดินโดยสมัครใจ และเป็นการซื้อคืนเฉพาะที่ดินเพื่อการประกอบกิจการทางเศรษฐกิจ อาทิ ที่นาหรือที่ไร่เท่านั้น ไม่รวมถึงที่ดินเพื่อการอยู่อาศัย[12]

เมื่อพิจารณาถึงแรงจูงใจในการร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้ นายปรีดีได้ชี้แจงต่อคณะกรรมานุการพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจนี้ร่างขึ้นตามแนวทางแบบสังคมนิยมไม่ใช่คอมมิวนิสต์ โดยตนเห็นว่ามนุษย์ทุกคนเกิดมาย่อมต้องเป็นลูกหนี้และเจ้าหนี้ต่อกัน[13] ตามปรัชญาภราดรภาพนิยมที่นายปรีดียึดถือ[14] การที่รัฐเข้ามาจัดสรรที่ดินจึงเป็นไปเพื่อแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างที่เกิดขึ้นจากการจัดสรรทรัพยากรอย่างไม่เป็นธรรม อีกทั้งยังมองเห็นความจริงของสังคมว่า ความมั่งคั่งร่ำรวยของบุคคลคนหนึ่งไม่ได้เกิดขึ้นเพราะแรงงานของตนเพียงอย่างเดียว หากแต่เกิดขึ้นจากสังคมและฝูงชนโดยรอบที่เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องด้วย ฉะนั้น จึงจำเป็นต้องมีการเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุขและร่วมประกันภัยต่อกัน[15]

อย่างไรก็ดี ข้อเสนอของนายปรีดีถูกต่อต้านจากรัฐบาลของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา พร้อมกับการนำพระบรมราชวินิจฉัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมาเป็นเหตุผลในการปฏิเสธเค้าโครงการเศรษฐกิจ[16]

อนึ่ง สถานการณ์ดังกล่าวในเชิงเศรษฐศาสตร์การเมืองที่น่าสนใจคือ คำอธิบายของ อภิชาต สถิตนิรมัย และอิสร์กุล อุณหเกตุ ซึ่งได้กล่าวว่า เค้าโครงการเศรษฐกิจที่มีการกำหนดให้รัฐซื้อที่ดินจากเอกชนมาเป็นของรัฐ ส่งผลกระทบต่อชนชั้นปกครองในเวลานั้นรวมถึงราชสำนักที่เป็นเจ้าของพระคลังข้างที่ ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินรายใหญ่ที่สุดในประเทศ

การปฏิรูปที่ดินจึงเป็นเรื่องที่ไม่อาจจะยอมรับได้ของชนชั้นนำสยาม เพราะที่ดินถือเป็นแหล่งสร้างความมั่งคั่งให้กับชนชั้นนำ โดยอภิชาตและอิสร์กุลอ้างถึงงานของ สุเอฮิโระว่า ในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 20 การถือครองที่ดินของพระคลังข้างที่ให้ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจสูงสุดร้อยละ 25 เมื่อเทียบกับการลงทุนในธุรกิจสมัยใหม่อื่นๆ อาทิ กิจการรถไฟฟ้า ธนาคาร การเดินเรือ ซึ่งให้ผลตอบแทนน้อยกว่าเพียงร้อยละ 4-12 เท่านั้น[17]

ความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างคณะราษฎรกับรัฐบาลของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา นำไปสู่การทำรัฐประหารเงียบโดยการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎร และแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ซึ่งมีผลเป็นการยกเว้นการใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา จนท้ายที่สุดในวันที่ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2476 พระยาพหลพลพยุหเสนานำอำนาจคืนสู่ระบอบประชาธิปไตย พร้อมยุติบทบาทของรัฐบาลพระยามโนปกรณ์นิติธาดา

ภายหลังเหตุการณ์ดังกล่าวความพยายามในการปฏิรูปที่ดินตามเค้าโครงการเศรษฐกิจได้สะดุดหยุดลง และต่อมาในปี พ.ศ. 2476 พระยาโกมารกุลมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐการในรัฐบาลของพระยาพหลพลพยุหเสนา จึงได้เสนอแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดินรกร้างว่างเปล่าแทนการปฏิรูปที่ดินตามเค้าโครงการเศรษฐกิจ[18]

แนวทางการปฏิรูปที่ดินสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม

การปฏิรูปที่ดินถูกหยิบยกกลับมาพูดถึงอีกครั้งหนึ่งในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม ในช่วงปี พ.ศ. 2491 – 2500 นโยบายการปฏิรูปที่ดินของจอมพล ป. เป็นผลมาจากสถานการณ์เศรษฐกิจไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การตกอยู่ภายใต้พันธะของความตกลงสมบูรณ์แบบทำให้ประเทศไทยมีหน้าที่จะต้องส่งข้าวเพื่อชดใช้ค่าปฏิกรรมสงคราม[19] ทำให้ราคาส่งออกข้าวกลับมามีราคาเพิ่มสูงขึ้นและเกิดการสะสมที่ดินอีกครั้งหนึ่ง นอกจากนี้ ปัญหาแรงงานล้นเกินยังมีส่วนให้เกิดแรงกดดันของประชากรต่อที่ดินเพิ่มขึ้น ทำให้เกิดข้อพิพาทเรื่องที่ดินตามมา[20]

นอกจากนี้ ด้วยสภาพทางการเมืองของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งอยู่ระหว่างการเมืองแบบสามเส้า ทำให้จอมพล ป. อยู่ในสถานการณ์ที่ยากลำบาก การดึงเอาการสนับสนุนทางการเมืองจากประชาชน และการรับนโยบายจากสหรัฐอเมริกาจึงมีส่วนสำคัญในการสร้างความชอบธรรมให้กับจอมพล ป. พิบูลสงคราม[21] กรณีดังกล่าวจึงนำมาสู่การตรากฎหมายที่ให้อำนาจรัฐในการยกเลิกโฉนดที่ดินที่ออกโดยมิชอบเพื่อแย่งชิงสิทธิกับประชาชน และยกเลิกการออกโฉนดที่ไม่เป็นธรรมแล้วนำไปจัดสรรใหม่ให้กับประชาชน[22]

อีกประการหนึ่งที่รัฐบาลจอมพล ป. ได้ดำเนินการ คือ การจำกัดการถือครองที่ดิน กล่าวคือพยายามเสนอร่างกฎหมายใหม่โดยการตราประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งกำหนดห้ามมิให้ถือครองที่ดินเกินกว่า 50 ไร่ ถ้าเกินกว่า 50 ไร่ต้องขออนุญาตจากผู้ว่าราชการจังหวัด[23] อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตว่านโยบายดังกล่าวนี้ผ่านการพิจารณาของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเนื่องจากรัฐบาลในเวลานั้นยอมแก้ไขร่างประมวลกฎหมายที่ดินโดยไม่ให้มีผลย้อนหลัง ทำให้ไม่กระทบต่อชนชั้นนำที่ครอบครองที่ดินในเวลานั้น[24] แต่ในความเป็นจริงนโยบายการจำกัดการถือครองที่ดินของจอมพล ป. ก็ต้องสิ้นสุดลงไปพร้อมกับการรัฐประหารของจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์[25]

กล่าวได้ว่าปัญหาการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยมีส่วนสำคัญมาจากแรงจูงใจทางการเมืองของชนชั้นนำในสังคมไทยในเวลานั้น ที่มีส่วนในการขัดขวางกระบวนการปฏิรูปที่ดินเพื่อรักษาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของตนเองในแต่ละช่วงเวลา แม้ว่านโยบายดังกล่าวจะก่อให้เกิดผลประโยชน์เป็นการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ทว่า ปัจจัยสำคัญที่ชนชั้นนำไม่ต้องการให้เกิดการปฏิรูปที่ดินเนื่องจากการปฏิรูปจะกระทบต่อความมั่งคั่งเดิมและประโยชน์ที่พึงรักษาไว้จากความเหลื่อมล้ำในสังคม

เชิงอรรถ

[1] หลัก 6 ประการนี้ถูกนำไปเป็นส่วนหนึ่งของคำปฏิญาณคนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ 1; ดู สภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 1 (สมัยสามัญ) (28 มิถุนายน 2475), หน้า 6.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 1: สภาพเศรษฐกิจและสังคม และความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 22 มิถุนายน 2563) <pridi.or.th/th/content/2020/06/312> สืบค้นเมื่อ 1 เมษายน 2566.

[3] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม (ซิม วีระไวทยะ แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2525), หน้า 18 – 20.

[4] เพิ่งอ้าง, หน้า 20.

[5] เพิ่งอ้าง, หน้า 32.

[6] อภิชาต สถิตนิรมัย และอิสร์กุล อุณหเกตุ, ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา : สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทยกับประชาธิปไตยที่ไม่ลงหลักปักฐาน (มติชน, 2564), หน้า 42.

[7] ผู้เขียนพัฒนาแนวคิดเรื่องนี้มาจากกรอบการวิเคราะห์ของ รองศาสตราจารย์ ดร.หม่อมราชวงศ์อคิน รพีพัฒน์; ดู อคิน รพีพัฒน์, ‘กำเนิดรหัสหมายสลัม/ชุมชนแออัด’ ใน อคิน รพีพัฒน์ (หัวหน้าโครงการ) โครงการวิจัยและปฏิบัติการวิวัฒนาการชุมชนแออัดและองค์กรชุมชนแออัดในเมือง (รายงานวิจัยได้รับทุนสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2541).

[8] ดู กิตติกาญจน์ หาญกุล, ‘บทวิเคราะห์ข้อขัดแย้งเรื่องการใช้ประโยชน์ที่ดินและกลไกการแก้ไขปัญหา : ศึกษาเฉพาะกรณีที่ดินในเขตชลประทานทุ่งรังสิต’ (2550) 1 วารสารมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหาสารคาม,หน้า 32, 37-38.

[9] ข้อสังเกตคือ การทำงานโดยกลไกตลาดในเวลานั้นไม่มีประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรเนื่องจากมีการผูกขาดทางเศรษฐกิจอยูกับกลุ่มชนชั้นนำ และธุรกิจทุนต่างประเทศ ดู พอพันธ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564) 105-106.

[10] ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ, สร้างสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการ : ข้อคิดจากปรีดี พนมยงค์ ถึงยุคปัจจุบัน (เสมสิกขาลัย, 2564) 32-33; เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘การอธิบายขยายความเค้าโครงการเศรษฐกิจ’ ใน ณภัทร ปัญกาญจน์ (บรรณาธิการ) รัฐสวัสดิการเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2564), หน้า 71.

[11] ปรีดี พนมยงค์, ‘ร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์ <pridi.or.th/th/libraries/1583466113> สืบค้นเมื่อวันที่ 1 เมษายน 2566.

[12] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘การอธิบายขยายความเค้าโครงการเศรษฐกิจ’ (เชิงอรรถ 10), หน้า 88 – 91.

[13] สันติสุข โสภณสิริ, เค้าโครงการเศรษฐกิจ (โครงการจัดทำสื่อเผยแพร่เกียรติคุณ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส สำหรับเด็กและเยาวชน 2542), หน้า 107.

[14] ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 1 เมษายน 2566.

[15] สันติสุข โสภณสิริ (เชิงอรรถ 13), หน้า 107 – 108.

[16] ณัฐพล ใจจริง ได้ตั้งข้อสังเกตว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวอาจจะไม่ใช่ผู้เขียนพระบรมราชวินิจฉัยตัวจริง ข้อสังเกตดังกล่าวมีความน่าสนใจในทางประวัติศาสตร์ แต่ไม่ใช่ประเด็นสำคัญที่มีนัยต่อการพิจารณาในเรื่องนี้; ดู ณัฐพล ใจจริง, ขอฝันใฝในฝันอันเหลือเชื่อ (ฟ้าเดียวกัน, 2566), หน้า 237 – 287.

[17] อภิชาต สถิตนิรมัย และอิสร์กุล อุณหเกตุ, (เชิงอรรถ 6), หน้า 74.

[18] เพิ่งอ้าง, หน้า 72.

[19] ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ความตกลงสมบูรณ์แบบและปัญหาข้าว’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 สิงหาคม 2563) <pridi.or.th/th/content/2020/08/395> สืบค้นเมื่อ 1 เมษายน 2566.

[20] อภิชาต สถิตนิรมัย และอิสร์กุล อุณหเกตุ (เชิงอรรถ 6), หน้า 82.

[21] ศรัญญู เทพสงเคราะห์, ‘การกำหนดนโยบายจัดสรรที่ดินในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม (พ.ศ.2491-2500)’ (2553) 2 วารสารสถาบันพระปกเกล้า 1, หน้า 1-6. ..สืบค้นเมื่อ 1 เมษายน 2566.

[22] อภิชาต สถิตนิรมัย และอิสร์กุล อุณหเกตุ (เชิงอรรถ 6), หน้า 82.

[23] พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 มาตรา 58 ทวิ

[24] ศรัญญู เทพสงเคราะห์, ‘กระบวนการกำหนดนโยบายที่ดินในประเทศไทยระหว่าง พ.ศ. 2475-2500’ (วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2553), หน้า 158 – 174.

[25] ประชาไท, ‘จอมพล ป.กับการจัดสรรที่ดินแห่งชาติ-จุดริเริ่มการปฏิรูปเพื่อกระจายการถือครองที่ดินแก่ ปชช. หลัง 2475’, (ประชาไท, 22 มกราคม 2565) <prachatai.com/journal/2022/01/96921> สืบค้นเมื่อ 1 เมษายน 2566.