ป้ายกำกับ: ปรีดี พนมยงค์

เเนวคิดทางเศรษฐศาสตร์การเมืองของ ปรีดี พนมยงค์ ต่อสังคมไทย: บทสรุปในหนังสือวิพากษ์เศรษฐศาสตร์การเมืองของ ปรีชา เปี่ยมพงศ์สานต์

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

บทบาทของนายปรีดี พนมยงค์ ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครอง ในฐานะสมาชิกคณะราษฎร นายปรีดีได้เข้าไปมีส่วนในการดำเนินการในรัฐบาลใหม่หลายเรื่อง ทั้งในเรื่องของการตรากฎหมายสำคัญๆ หลายฉบับเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างในสังคมไทยเวลานั้น อีกเรื่องหนึ่งที่ปรีดี ได้มีส่วนเข้าไปเกี่ยวข้องมากที่สุดคือ การเข้าไปวางเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นเอกสารสำคัญที่ในหนังสือ “รื้อถอนการพัฒนา ความยั่งยืนทางนิเวศและความยุติธรรมทางสังคม : บทวิพากษ์เศรษฐศาสตร์การเมือง” โดย ปรีชา เปี่ยมพงศ์สานต์ ถึงขนาดกล่าวว่า “…สิ่งที่อาจารย์ (ปรีดี) เสนอนั้นไม่ใช่ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” อย่างเดียว หากแต่เป็นเรื่องเกี่ยวกับ “วิชั่น” (vision; วิสัยทัศน์ เพิ่มเติมโดยผู้เขียนบทความ) ของสังคมไทยในอนาคตด้วย…”

ด้วยความน่าสนใจของหนังสือเล่มนี้ ผู้เขียนจึงขอสรุปสาระสำคัญและเรียบเรียงใหม่เพื่อให้ผู้อ่านที่สนใจหาหนังสือฉบับเต็มของอาจารย์ปรีชามาอ่าน

หลักคิด 4 ประการของเศรษฐศาสตร์การเมืองแบบปรีดี

ในการวิเคราะห์เศรษฐศาสตร์การเมืองของนายปรีดี พนมยงค์ กรอบสำคัญที่ถูกนำมาใช้เป็นหลักการในการทำความเข้าใจปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในสังคมเวลานั้นประกอบไปด้วยหลักการ 4 ประการ ได้แก่

ประการแรก การเข้าใจว่าเศรษฐศาสตร์การเมืองเป็นเรื่องราวเกี่ยวกับโครงสร้างเศรษฐกิจสังคมซึ่งมีหลายมิติ ซึ่งในมุมของนายปรีดี ได้แบ่งโครงสร้างออกเป็น 3 ส่วน คือ การเมืองเป็นโครงสร้างส่วนบน เศรษฐกิจเป็นโครงสร้างส่วนล่าง และทรรศนะทางสังคมเป็นส่วนที่เชื่อมโยงกันระหว่างโครงสร้างทั้งสองส่วนดังกล่าวมาแล้ว ซึ่งโครงสร้างทั้ง 3 ส่วนต่างมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างกันตลอดเวลา 

ประการที่สอง เศรษฐศาสตร์การเมืองมองว่ารูปแบบความสัมพันธ์ของกลุ่มคนในสังคมมีหลายอย่าง แต่รูปแบบความสัมพันธ์ที่สำคัญคือ ความขัดแย้ง ซึ่งนายปรีดีเลือกศึกษาความขัดแย้งที่เกิดจากชนชั้นและอำนาจ

ประการที่สาม สังคมทุกสังคมมีความขัดแย้งภายในตนเอง ซึ่งนำไปสู่การปะทะสังสรรค์กันของความขัดแย้งที่ทำให้เกิดแรงขับเคลื่อนในสังคม โดยประเด็นนี้นายปรีดีได้นำวิธีคิดมาจากกฎทางพระพุทธศาสนาในเรื่องความเป็นอนิจจัง ทำให้นายปรีดีเห็นว่าสังคมมีความเป็นอนิจจังที่มีการเกิดขึ้น ตั้งอยู่ และดับไป และ

ประการที่สี่ นายปรีดีมองว่าเศรษฐศาสตร์การเมืองเป็นเรื่องของการวิพากษ์ ซึ่งจำเป็นต้องมีการวิพากษ์ไปให้ถึงต้นตอของปัญหา

มองสังคมอย่างเป็นองค์รวม

การวิเคราะห์เศรษฐศาสตร์การเมืองโดยอาศัยหลักการดังกล่าวของนายปรีดี ทำให้การมองสังคมอย่างเป็นองค์รวมมองเห็นสภาพปัญหาของสังคมไทยที่แท้จริงในช่วงเวลาก่อนการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยมองว่าปัญหาความเป็นอยู่ของราษฎรที่ทุกข์ยากนั้น มีสาเหตุมาจากปัจจัยทางเศรษฐกิจ และการเข้าไม่ถึงอำนาจในการจัดสรรทรัพยากร ดังนั้น ในทรรศนะของนายปรีดี การเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงมีเป้าหมายเพื่อเป็นปฏิบัติการทางสังคมผ่านการวิเคราะห์เชิงวิพากษ์แบบเศรษฐศาสตร์การเมือง โดยนายปรีดีเห็นว่า หากเปลี่ยนแปลงการเมืองซึ่งเป็นโครงสร้างส่วนบนของสังคมได้แล้ว เศรษฐกิจที่เป็นโครงสร้างส่วนล่างก็จะเปลี่ยนแปลงตามไปด้วยเช่นกัน

นายปรีดีเชื่อว่า เศรษฐกิจกับประชาธิปไตยเป็นเรื่องคู่กัน ถ้าหากเป็นประชาธิปไตย ระบบเศรษฐกิจจะตอบสนองต่อราษฎรมากกว่าในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ในขณะเดียวกันเศรษฐกิจเป็นเงื่อนไขในการเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ กล่าวคือ หากมีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจที่ดีแล้ว ประชาชนจะมีประชาธิปไตยทางการเมืองที่มั่นคง และจะทำให้คนในสังคมมีทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งจะทำให้โครงสร้างทางสังคมขับเคลื่อนไปสู่การเป็นประชาธิปไตย และมีสิทธิแห่งมนุษยชนสมบูรณ์

เศรษฐศาสตร์การเมืองของสิทธิแห่งมนุษยชนสมบูรณ์

นอกจากนี้ สิทธิแห่งมนุษยชนสมบูรณ์ที่เป็นคุณค่าของประชาธิปไตย 3 ประการ คือ เสรีภาพ เสมอภาค และภราดรภาพ จะไม่สามารถเกิดขึ้นในบริบทที่การผูกขาดทางเศรษฐกิจอยู่ภายใต้อำนาจของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ดังนั้น เค้าโครงการเศรษฐกิจที่นายปรีดีได้เสนอขึ้นมา จึงไม่ใช่เพียงเค้าโครงของแผนการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในเวลานั้นเท่านั้น แต่ยังเป็นทรรศนะของนายปรีดีที่มองไปในอนาคตว่า สภาพเศรษฐกิจในอุดมคติของสังคมไทย ซึ่งในทรรศนะของนายปรีดีต้องการให้รัฐหรือรัฐบาลเป็นศูนย์รวมความภราดรภาพของราษฎรในสังคมไทย ผ่านการให้รัฐเข้าไปเป็นผู้จัดการระบบเศรษฐกิจ ดังนี้

ประการแรก รัฐเข้าไปดำเนินการประกอบการเศรษฐกิจทั้งหมด เพื่อมิให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบกันระหว่างชนชั้นที่มีอำนาจไม่เท่ากันในสังคม โดยเมื่อรัฐเป็นผู้เข้าไปดำเนินการก็เสมือนราษฎรทุกคนมีความเป็นเจ้าของร่วมกัน

ประการที่สอง การจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรโดยเป็นหลักประกันในการดำรงชีวิตของราษฎรที่อาจจะมีความไม่มั่นคงให้เกิดความมั่นคงขึ้นมา โดยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนี้ จะเป็นหลักประกันตลอดชีวิตตั้งแต่เกิดจนตาย

ประการที่สาม การจัดระบบเศรษฐกิจแบบสหกรณ์ โดยให้ราษฎรเข้าไปทำงานในสหกรณ์ ทุกคนเป็นส่วนหนึ่งและร่วมกันเป็นการเจ้าของหน่วยการผลิตร่วมกัน นอกจากนี้ สหกรณ์จะทำหน้าที่เป็นทั้งหน่วยการผลิตและจำหน่าย และ

ประการที่สี่ รัฐวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ เพื่อเป็นแนวทางในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ โดยให้สหกรณ์แต่ละหน่วยรับนโยบายไปดำเนินการ

ระบบเศรษฐกิจตามอุดมคติของนายปรีดีในเค้าโครงการเศรษฐกิจ จึงสะท้อนนัยสำคัญของนายปรีดีที่ต้องการให้ราษฎรไทยเวลานั้นมีเสรีภาพในทางเศรษฐกิจ ไม่ต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมหรือผูกขาดทั้งในทางเศรษฐกิจและการเมือง มีความเสมอภาคโดยมีความเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตร่วมกันผ่านรัฐ และมีความเป็นภราดรภาพเสมือนพี่น้อง ร่วมกันแก้ไขปัญหาความไม่แน่นอนผ่านระบบประกันความสุขสมบูรณ์

กล่าวโดยสรุป แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์การเมืองของนายปรีดี จึงเป็นการตั้งหลักการในการวิพากษ์สังคมอย่างเป็นองค์รวม โดยมองให้เห็นรากฐานของปัญหาและนำเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหา โดยปฏิบัติการทางสังคมผ่านการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางสังคม โดยมีแกนกลางอยู่ที่ประชาธิปไตยและระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมที่เกื้อหนุนราษฎรในประเทศ

หมายเหตุ : ผู้เขียนสรุปสาระสำคัญและเรียบเรียงประเด็นจาก ปรีชา เปี่ยมพงศ์สานต์, รื้อถอนการพัฒนา ความยั่งยืนทางนิเวศและความยุติธรรมทางสังคม : บทวิพากษ์เศรษฐศาสตร์การเมือง (กลุ่มเศรษฐศาสตร์การเมืองบูรพา 2555).

เลือกตั้งเสมอภาคในบริบทรัฐธรรมนูญไทยและเทศ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 ธันวาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยหรือที่ นายปรีดี พนมยงค์ เรียกว่า “ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ” ซึ่งรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และเป็นเอกสารสำคัญที่กำหนดสิทธิทางการเมืองของประชาชนภายในรัฐ

เรื่องหนึ่งที่มีความสำคัญภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตย คือ การลงคะแนนเสียงเลือกตั้งผู้แทนราษฎร เพื่อให้ผู้แทนราษฎรเข้าไปเป็นตัวแทนในการใช้สิทธิและเสียงแทนประชาชนในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล และตรากฎหมายที่สำคัญมีผลกับประชาชนในฐานะผู้แทนราษฎร[1] โดยหลักการสำคัญประการหนึ่งของการเลือกตั้งได้แก่ความเสมอภาค กล่าวคือ เสียงของประชาชนทุกๆ คนมีค่าเท่ากัน ไม่ว่าคนคนนั้นจะยากจนหรือร่ำรวย หรือมีชาติกำเนิดอย่างไร[2]

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ราษฎรทุกคนจะมีสิทธิเลือกตั้ง ในอดีตสิทธิการเลือกตั้งอาจมีเงื่อนไขหรือข้อจำกัดสิทธิสำหรับคนบางกลุ่ม อาทิ ผู้หญิง และผู้ชายที่ไม่ใช่เจ้าของที่ดิน เป็นต้น หรือในกรณีของประเทศไทยปัจจุบันรัฐธรรมนูญยังจำกัดสิทธิในการเลือกตั้งของภิกษุ สามเณร นักพรต หรือนักบวช[3]

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในอดีตจะพบว่า เจตนารมณ์เริ่มต้นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น กฎหมายต้องการให้ทุกคนมีสิทธิในการเลือกตั้งที่เสมอภาคกัน

เมื่อสิทธิการเลือกตั้งถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรกในประเทศไทย

ในวันที่ 27 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้ตอกหมุดหมายแห่งความเสมอภาคในการใช้สิทธิเลือกตั้งโดยไม่ถือเงื่อนไขด้านเพศหรือทรัพย์สินมาเป็นเงื่อนไขในการจำกัดสิทธิในการเลือกตั้ง ดังปรากฏในบทบัญญัติของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 กำหนดให้ใช้วิธีเลือกตั้งโดยทางอ้อมผ่านผู้แทนหมู่บ้าน[4] โดยรับรองสิทธิของบุคคลในการเลือกตั้งไว้ว่า ราษฎรไม่ว่าเพศใดเมื่อมีอายุ 20 ปีบริบูรณ์ ไม่เป็นผู้ไร้หรือเสมือนไร้ความสามารถ หรือไม่ถูกศาลพิพากษาให้เสียสิทธิในการออกเสียง และมีสัญชาติไทย ย่อมมีสิทธิออกเสียงลงมติเลือกผู้แทนหมู่บ้านได้[5] บทบัญญัติในมาตรานี้เป็นจุดกำเนิดของการรับรองความเสมอภาคในการใช้สิทธิเลือกผู้แทนราษฎร

ภายหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ในวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้กำหนดเรื่องสิทธิการเลือกตั้งเอาไว้ โดยกำหนดให้คุณสมบัติแห่งผู้เลือกตั้งให้ไปกำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร[6] หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติฉะเพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475

พระราชบัญญัติฉบับนี้ นายปรีดี พนมยงค์ เป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการยกร่างพระราชบัญญัตินี้ขึ้นมา[7] โดยตามพระราชบัญญัตินี้กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม[8] และประเภทที่ 2 เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ตั้งโดยพระมหากษัตริย์โดยมีวิธีการปลดหรือตั้งเพิ่มเติมแตกต่างกับประเภทที่ 1[9]

กล่าวเฉพาะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 1 นั้นกระบวนการเลือกตั้งที่กฎหมายกำหนดไว้มีลักษณะคล้ายคลึงกันกับพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 โดยกำหนดให้กระบวนการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบ่งออกเป็น 2 ขั้นตอนคือ ให้ราษฎรเลือกตั้งผู้แทนตำบล และให้ผู้แทนตำบลไปเลือกตั้งผู้แทนราษฎรจังหวัดละหนึ่งคน[10]

ในแง่คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งตามพระราชบัญญัตินี้ กฎหมายกำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งผู้แทนตำบลจะต้องมีสัญชาติไทย มีอายุ 20 ปีบริบูรณ์ ไม่เป็นบุคคลวิกลจริตหรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ ไม่เป็นผู้ต้องคุมขังอยู่โดยหมายศาลในขณะเลือกตั้ง ไม่เป็นภิกษุสามเณร นักพรต หรือนักบวชขณะเลือกตั้ง และไม่ถูกศาลพิพากษาให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง[11]

พึงสังเกตไว้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีการกำหนดข้อจำกัดการเลือกตั้งอะไรที่จะกระทบต่อความเสมอภาค อาทิ ข้อจำกัดเรื่องเพศ ข้อจำกัดเรื่องการศึกษา หรือการถือครองที่ดิน จะมีแต่ข้อจำกัดเรื่องการห้ามภิกษุสามเณร นักพรต หรือนักบวช ซึ่งในอดีตกฎหมายต้องการห้ามมิให้นักบวชในศาสนาซึ่งควรจะต้องเป็นกลางทางการเมืองเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องทางการเมือง ส่วนหนึ่งนั้นเป็นการเพิ่มเติมเข้ามาภายหลังจากเมื่อมีการพิจารณาในชั้นของสภาผู้แทนราษฎร อย่างไรก็ดี พึงตั้งข้อสังเกตว่าการจำกัดสิทธิของภิกษุสามเณร นักพรต หรือนักบวชยังเหมาะสมอยู่หรือไม่ในบริบทสังคมการเมืองปัจจุบัน

มองรัฐธรรมนูญในแดนเทศเปรียบเทียบไทย

ในบริบทของต่างประเทศนั้นในช่วงปี พ.ศ. 2475 (ค.ศ. 1932) จากการสำรวจของ CONSTITUTE Project พบว่าประเทศส่วนใหญ่ในโลกที่มีรัฐธรรมนูญในเวลานั้นคิดเป็นร้อยละ 77 ได้มีการกำหนดข้อจำกัดสิทธิในการเลือกตั้งสำหรับประชาชนบางกลุ่มเอาไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายการเลือกตั้ง อาทิ ประเทศสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) และสหรัฐอเมริกา เป็นตัวอย่างของประเทศที่มีการกำหนดข้อจำกัดสิทธิในการเลือกตั้งของประชาชนเอาไว้ (แต่อาจจะมากน้อยไม่เท่ากัน) แม้ว่าประเทศเหล่านี้จะมีประวัติศาสตร์ในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยมาอย่างยาวนาน

ในกรณีของประเทศสหราชอาณาจักรในช่วงศตวรรษที่ 18 เป็นต้นมาสิทธิในการเลือกตั้งเป็นสิทธิที่จำกัดไว้เฉพาะประชาชนบางกลุ่มเท่านั้น แม้ว่ารัฐสภาจะทำหน้าที่ออกกฎหมายมาใช้บังคับกับคนทุกคนภายในประเทศ แต่ไม่ใช่ทุกคนจะมีสิทธิเลือกตั้ง ในช่วงปี ค.ศ. 1492 – 1832 สิทธิการเลือกตั้งในประเทศสหราชอาณาจักรยังถูกสงวนไว้ให้ผู้ชายที่เป็นเจ้าของที่ดินและบ้านพักอาศัยรวมถึงต้องมีมูลค่าทรัพย์สินตั้งแต่ 40 ปอนด์ขึ้นไป ในขณะที่สิทธิในการเลือกตั้งของผู้หญิงได้รับการยอมรับในปี ค.ศ. 1869 แต่ผู้หญิงที่จะมีสิทธิในการเลือกตั้งในลักษณะดังกล่าวก็ยังเป็นเพียงส่วนน้อยของผู้หญิงส่วนใหญ่ เพราะกฎหมายยังคงกำหนดเงื่อนไขเรื่องการเป็นผู้มีทรัพย์สินเอาไว้[12] ทำให้ผู้หญิงส่วนใหญ่ในเวลานั้นไม่สามารถใช้สิทธิในการเลือกตั้งได้ จากข้อมูลของรัฐสภาแห่งสหราชอาณาจักรระบุว่า ในช่วงก่อนปี ค.ศ. 1918 มีประชาชนเพียงแค่ร้อยละ 58 เท่านั้นที่เป็นผู้ชายและมีสิทธิเลือกตั้ง[13] แม้ว่าจะมีประชากรชายมากกว่าร้อยละ 21 ที่มีสิทธิเลือกตั้ง[14] ผู้ชายบางคนที่มีเกณฑ์มีสิทธิเลือกตั้งอาจเสียสิทธิเนื่องจากไม่ได้อยู่ในประเทศสหราชอาณาจักร (ในเกาะอังกฤษ) ในเวลานั้น อาทิ ทหาร[15]

สิทธิการเลือกตั้งของผู้หญิงเริ่มมีความเสมอภาคทัดเทียมกับผู้ชายในปี ค.ศ. 1918 เมื่อ Representation of the People Act 1918 ได้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภา โดยกฎหมายฉบับนี้ได้ขยายสิทธิในการเลือกตั้งให้กับผู้ชายทุกคนที่มีอายุ 21 ปี โดยไม่ต้องมีการนำเงื่อนไขเรื่องทรัพย์สินและรายได้มาเป็นเงื่อนไขการมีสิทธิ ในขณะเดียวกันพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ให้สิทธิกับผู้หญิงทุกคนที่มีอายุมากว่า 30 ปี และเป็นเจ้าของบ้านหรือภริยาของเจ้าของบ้านก็มีสิทธิเลือกตั้งได้เช่นกัน[16] ซึ่งทำให้ผู้หญิงประมาณ 8.5 ล้านคนมีสิทธิเลือกตั้ง แต่จำนวนดังกล่าวก็เป็นเพียง 2 ใน 3 ของประชากรผู้หญิงทั้งหมดในสหราชอาณาจักร[17] อย่างไรก็ดี  แม้กฎหมายฉบับนี้จะทำให้ผู้หญิงส่วนใหญ่มีสิทธิในการเลือกตั้ง แต่ก็ยังทำให้เห็นความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้ชายและผู้หญิงในการเลือกตั้ง

สิทธิการเลือกตั้งของผู้หญิงได้รับการรับรองให้เท่าเทียมกับผู้ชายในปี ค.ศ. 1928 เมื่อมีการประกาศใช้ Equal Franchise Act 1928 ซึ่งกำหนดให้ผู้หญิงที่มีอายุ 21 ปีขึ้นไป มีสิทธิที่จะลงคะแนนเสียงเลือกตั้งได้เช่นเดียวกันกับผู้ชาย พระราชบัญญัติฉบับนี้ทำให้จำนวนของผู้หญิงที่สามารถใช้สิทธิเลือกตั้งเพิ่มขึ้นเป็น 15 ล้านคน[18]

ในประเทศสหรัฐอเมริกาปัญหาการใช้จำกัดสิทธิในการเลือกตั้งมีความซับซ้อนมากกว่านี้ เพราะในประเทศสหรัฐอเมริกาการเลือกตั้งไม่ได้มีเฉพาะในระดับประเทศเท่านั้น เพราะในแต่ละมลรัฐก็มีอำนาจที่จำกัดหลักเกณฑ์ในเรื่องการเลือกตั้งไว้ในกฎหมายของแต่ละมลรัฐได้เช่นกัน ในขณะที่รัฐธรรมนูญไม่ได้มีข้อกำหนดว่าบุคคลที่มีสิทธิเลือกตั้งจะเป็นบุคคลประเภทใด[19]

ช่วงแรกที่มีการเลือกตั้งในประเทศสหรัฐอเมริกา บางรัฐได้เริ่มต้นตรากฎหมายกำหนดคุณสมบัติของผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้งโดยกำหนดเงื่อนไขด้านศาสนา ความสามารถในการเสียภาษี และเชื้อชาติ  ด้วยเหตุนี้ในการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาครั้งแรกในปี ค.ศ. 1789 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งส่วนใหญ่เป็นชายผิวขาวที่นับถือศาสนาคริสต์นิกายโปรเตสแตนต์ ซึ่งต้องใช้เวลานานในการผ่อนคลายเงื่อนไขที่จำกัดสิทธิการเลือกตั้งลง และค่อยๆ ยกเลิกข้อจำกัดสิทธิเลือกตั้งที่เดิมห้ามมิให้ทาส และชนพื้นเมืองในอเมริกามีสิทธิในการเลือกตั้ง พร้อมๆ กับกระแสที่พยายามรณรงค์สิทธิความเท่าเทียมในการเลือกตั้ง ข้อจำกัดสิทธิในการเลือกตั้งต่างๆ ถูกขจัดสิ้นลงในปี ค.ศ. 1965 เมื่อ Voting Rights Act ซึ่งเป็นรัฐบัญญัติสำคัญที่กำหนดห้ามการกระทำใดๆ หรือมีเงื่อนไขใดๆ ที่จำกัดสิทธิในการเลือกตั้ง[20]

ความสำคัญของการเลือกตั้งโดยเสมอภาค คือ การเปิดโอกาสให้ประชาชนทุกคนเข้าไปมีส่วนสำคัญในการตัดสินใจทางการเมืองผ่านการเลือกผู้แทนของตน เพื่อไปทำหน้าที่รักษาผลประโยชน์ในสภา ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย สำหรับประเทศไทยเมื่อเริ่มต้นปกครองในระบอบประชาธิปไตยหลักการเลือกตั้งโดยเสมอภาคได้ถูกรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกและได้ถูกส่งต่อมาเป็นมรดกสำคัญ เมื่อเทียบกับในบริบทของต่างประเทศแล้วสิ่งนี้อาจจะเป็นความโชคดีของประเทศไทยและวิสัยทัศน์ของผู้ยกร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ที่ได้วางหลักการสำคัญนี้เอาไว้

เชิงอรรถ

[1] เอกบุญ วงศ์สวัสดิ์กุล, ‘การเลือกตั้ง: ดัชนีชี้วัดความเป็นประชาธิปไตย’ (ศาลรัฐธรรมนูญ, ไม่ระบุวันที่) <https://www.constitutionalcourt.or.th/occ_web/ewt_dl_link.php?nid=1353> สืบค้นเมื่อ 15 ธันวาคม 2565.

[2] เพิ่งอ้าง.

[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 96.

[4] เอกบุญ วงศ์สวัสดิ์กุล (เชิงอรรถ 1).

[5] ระบบการเลือกตั้งตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 กำหนดกระบวนการเลือกตั้งเอาไว้เป็นขั้นตอน โดยในระยะแรกการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะใช้การเลือกตั้งทางอ้อมแบ่งเป็น 3 ขั้น คือ ขั้นแรกราษฎรเลือกผู้แทนหมู่บ้านแล้วผู้แทนหมู่บ้านไปเลือกผู้แทนตำบล จากนั้นให้ผู้แทนตำบลไปเลือกผู้แทนราษฎร.

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2547 มาตรา 17.

[7] รวินทร์ คำโพธิ์ทอง, ‘แนวคิดของปรีดี พนมยงค์ และคณะราษฎร เรื่องการเลือกตั้งครั้งแรกของสยาม’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 พฤศจิกายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/11/1324#_ftn2> สืบค้นเมื่อ 15 ธันวาคม 2565.

[8] พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติฉะเพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ภาค 1 (ตั้งแต่มาตรา 3 ถึงมาตรา 46).

[9] พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติฉะเพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ภาค 2 (มาตรา 47); สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 นี้ตั้งขึ้นตามบทเฉพาะกาลในมาตรา 65 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 นี้ โดยกฎหมายกำหนดให้เมื่อครบวาระของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 แล้ว ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ดำรงตำแหน่งอยู่ดำเนินการคัดเลือกเพื่อให้ได้สมาชิกเท่ากับจำนวนเดิม.

[10] พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติฉะเพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 มาตรา 3.

[11] พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างเวลาที่ใช้บทบัญญัติฉะเพาะกาลในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 มาตรา 3.

[12] Norfolk Record Office, ‘Key developments in voting rights’ (Norfolk Record Office) <https://www.archives.norfolk.gov.uk/help-with-your-research/family-history/electoral-registers/key-developments-in-voting-rights> accessed 16 December 2022.

[13] Ibid.

[14] UK Parliament, ‘Women get the vote’ (UK Parliament) <https://www.parliament.uk/about/living-heritage/transformingsociety/electionsvoting/womenvote/overview/thevote/> accessed 16 December 2022.

[15] Norfolk Record Office (n 14).

[16] Ibid.

[17] UK Parliament, (n 16).

[18] Ibid.

[19] Amy Tikkanen, ‘Voting in the U.S.A.’ (Encyclopedia Britannica, 7 November 2016) <https://www.britannica.com/story/voting-in-the-usa> accessed 16 December 2022.

[20] Ibid.

PRIDI Economic เศรษฐกิจของความรักชาติในเค้าโครงการเศรษฐกิจ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปรีดี พนมยงค์ เป็นบุคคลหนึ่งที่มีความน่าสนใจทั้งในทางการเมืองและในทางเศรษฐกิจ ในแง่หนึ่ง ปรีดี เป็นนักคิดและเป็นนักปฏิบัติภายในตัวเอง โดยมีความคิดในการผสมผสานเอาหลักการทางเศรษฐกิจหลายๆ เรื่องมาใช้เพื่อวางโครงการทางเศรษฐกิจ หนึ่งในแนวคิดสำคัญ และอาจเรียกได้ว่าเป็นอุดมการณ์สำคัญของ ปรีดี คือ ความรักชาติ ซึ่งสะท้อนอยู่ในเค้าโครงการเศรษฐกิจที่ถูกนำเสนอมาควบคู่กับเจตนารมณ์จะทำเพื่อบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจ

เค้าโครงการเศรษฐกิจเป็นความพยายามของ ปรีดี พนมยงค์ หรือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม เป็นเอกสารการวางแผนทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยมีเป้าหมายในการวางแผนเพื่อปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจของสังคมไทย

ในความเห็นของ ปรีดี พนมยงค์ มองว่าโครงสร้างทางเศรษฐกิจมีความสำคัญ และส่งผลต่อการพัฒนาประเทศเข้าสู่การเป็นประชาธิปไตย โดยปรีดีมีความเห็นว่า การเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์จะต้องเป็นประชาธิปไตยทั้งในทางการเมืองและประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจควบคู่กันไป เพราะหากประชาชนยังมีสถานะทางเศรษฐกิจที่ยากลำบากก็จะไม่สามารถดำรงชีวิตให้สอดคล้องกับวิถีทางของประชาธิปไตยได้[1]

อย่างไรก็ดี เค้าโครงดังกล่าวนั้นยังเป็นเพียงกรอบและมีลักษณะเป็นแผนการเบื้องต้นพอสมควร ซึ่งจำเป็นต้องมีการพัฒนาต่อไป  อนึ่ง เค้าโครงได้สะท้อนวิธีคิดสำคัญและแนวทางของ ปรีดี ในการส่งเสริมเศรษฐกิจของประเทศ

เค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ประกอบไปด้วยเนื้อหาสำคัญหลายส่วน โดยแบ่งออกเป็น 10 หมวด โดยเริ่มต้นจากคำชี้แจงในการมีเค้าโครงการเศรษฐกิจ และตามด้วยเนื้อหาในหมวดต่างๆ ได้แก่ หมวด 1 ประกาศของคณะราษฎร หมวดที่ 2 ความไม่เที่ยงแท้แห่งการเศรษฐกิจในปัจจุบัน หมวดที่ 3 การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร หมวดที่ 4 แรงงานที่สูญเสียไปและพวกหนักโลก หมวดที่ 5 วิธีซึ่งรัฐบาลจะหาที่ดิน, แรงงาน เงินทุน หมวดที่ 6 การจัดทำให้รายได้และรายจ่ายของรัฐบาลเข้าสู่ดุลยภาพ หมวดที่ 7 การแบ่งงานออกเป็นสหกรณ์ หมวดที่ 8 รัฐบาลจะจัดให้มีการเศรษฐกิจชนิดใดบ้างในประเทศ หมวดที่ 9 การป้องกันความยุ่งยาก ในปัญหาเรื่องนายจ้างกับลูกจ้าง หมวดที่ 10 แผนเศรษฐกิจแห่งชาติ

ความรักชาติในเค้าโครงการเศรษฐกิจ

ความรักชาติในทางเศรษฐกิจหรือแนวคิดเศรษฐกิจแบบชาตินิยมเป็นสิ่งที่ปรากฏในแนวคิดการบริหารเศรษฐกิจของ ปรีดี พนมยงค์ ที่แสดงออกมาอย่างชัดเจนในหลายๆ เรื่อง[2] โดยมีเป้าหมายเพื่อการสร้างชาติและการพัฒนาชาติให้ทัดเทียมกับอารยประเทศ ซึ่งความรู้สึกในเชิงชาตินิยมนี้เป็นความรู้สึกร่วมกันของสมาชิกคณะราษฎรผู้ก่อการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองที่มีเจตนาต้องการให้ประเทศมีความเจริญก้าวหน้าทัดเทียมกับอารยประเทศ[3]

ประกอบกับในเวลานั้นภายในประเทศไทยระบบเศรษฐกิจโดยส่วนใหญ่ถูกครอบงำโดยต่างชาติ บริษัทโดยส่วนใหญ่ของประเทศไทยในเวลานั้นเป็นบริษัทของชาวตะวันตกหรือชาวจีน[4]

ในส่วนของ ปรีดี พนมยงค์ หลักฐานที่ชี้ให้เห็นเจตนารมณ์ที่ต้องการให้เศรษฐกิจของประเทศไทยไม่ใช่เพียงแค่การบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรเท่านั้น แต่ต้องการให้การสร้างชาติและพัฒนาชาติให้ทัดเทียมอารยประเทศปรากฏอย่างชัดเจนในคำชี้แจงของปรีดี พนมยงค์ ในรายงานการประชุมคณะกรรมานุการพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจว่า

“…ถ้าเราจะถอยหลังเข้าคลองให้คนมีความต้องการเพียงผ้าที่ปิดร่างกายนิดหน่อยเหมือนคนป่าแล้ว และถ้ากลับเป็นคนป่า เราไม่ต้องทำอะไรมาก ปัญหามีอยู่ว่าเรากลับเป็นคนป่านั้น ต้องการกันหรือไม่ เวลานี้มนุษย์สัมพันธ์กันมาก เราต้องเทียบฐานะของเรากับประเทศที่เจริญแล้ว จึงจะเห็นได้ว่า เราแร้นแค้นเพียงใด เราต้องพยายามทำให้ถึงเขา…”[5]

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาแหล่งความรู้ ปรีดี พนมยงค์ อ้างถึงในการจัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจ จะเห็นได้ว่า ปรีดี ได้รับอิทธิทางความคิดสำคัญมาจาก เฟรดอริค ลิสต์ (Friedrich List) ซึ่งเป็นผู้หนึ่งที่มีความคิดทางเศรษฐกิจแบบชาตินิยม โดยเชื่อว่าภายในประเทศจะต้องมีการลงทุนเพื่อให้เกิดการพัฒนาอุตสาหกรรม กสิกรรม และศิลปวิทยาให้พร้อมมูลเพื่อป้องกันมิให้ประเทศเกิดการขาดดุลทางการค้า และอาจจะมีการตั้งกำแพงภาษีเพื่อให้เกิดการคุ้มครองเศรษฐกิจภายในประเทศ (protectionism)[6]

จากปัจจัยดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า เมื่อมีการยกร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจเพื่อกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของประเทศในเวลานั้น ปรีดี พนมยงค์ จึงพยายามนำแนวคิดเกี่ยวกับชาตินิยมทางเศรษฐกิจมาตราไว้ อาทิ การผลิตสินค้าให้มีความหลากหลายภายในประเทศ การเข้ามาดำเนินการทางเศรษฐกิจโดยรัฐบาลผ่านการจัดตั้งองค์การทางเศรษฐกิจของรัฐบาล (รัฐวิสาหกิจ) การพยายามทำให้ประเทศได้ดุลการค้าโดยการส่งออกมากกว่านำเข้า การผลิตสินค้าให้เพียงพอต่อความต้องการของคนในชาติเพื่อให้คนในชาติเป็นกำลังสำคัญต่อการพัฒนา[7] ซึ่งบรรดาแนวคิดเหล่านี้จะนำไปสู่การตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกอบการทางเศรษฐกิจ พ.ศ. … ต่อไป

นอกจากการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมแล้ว ปรีดี ยังตั้งใจจะให้รัฐเป็นกลไกสำคัญทางเศรษฐกิจ โดยตั้งใจให้รัฐเป็นกลไกในการรวบรวมความสมัครสมานสามัคคีของคนในชาติ ซึ่งสะท้อนนัยของอุดมการณ์เศรษฐกิจแบบภราดรภาพนิยม (solidarism)[8] ผลสัมฤทธิ์สุดท้ายที่ ปรีดี คาดหวังไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจก็คือ การวางแผนทางเศรษฐกิจเพื่อให้เกิดการพัฒนาขึ้นในชาติ และยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน เนื่องจาก ปรีดี มองสภาพเศรษฐกิจและสังคมในเวลานั้นว่าประชาชนมีความยากลำบากและมีคุณภาพชีวิตที่ไม่ดี ดังปรีดีกล่าวว่า

“…ผมได้กล่าวแล้วถึงสภาพสังคมไทยที่ผมประสบพบเห็นแก่ตนเองว่า ราษฎรได้มีความอัตคัดขัดสนในทางเศรษฐกิจ และไม่มีสิทธิ เสรีภาพ กับเสมอภาคในทางการเมืองอีกทั้งตกอยู่ภายใต้อิทธิพลและอำนาจของหลายประเทศทุนนิยม ผมมีความคิดก่อนที่ได้ศึกษาในฝรั่งเศสว่า จะต้องค้นคว้าศึกษาเพิ่มเติมว่า มีวิธีใดที่จะทำให้ความเป็นอยู่ของราษฎรดีขึ้น…”[9]

เชิงอรรถ

[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) สืบค้นเมื่อวันที่ 6 พฤศจิกายน 2565.

[2] อนุสรณ์ ธรรมใจ, ปรีดี พนมยงค์ : รัฐบุรุษผู้อภิวัฒน์ (กรุงเทพธุรกิจ Bizbook 2552) 149.

[3] ทิพวรรณ เจียมธีรสกุล, ปฐมทรรศน์ทางการเมืองของปรีดี พนมยงค์ (พิมพ์ครั้งที่ 2, เรือนแก้วการพิมพ์ 2544) 384 – 386.

[4] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, สังคมกับเศรษฐกิจ (โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2519) 321 อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง 390.

[5] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์ มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (พิมพ์ครั้งที่ 2, เรือนแก้วการพิมพ์ 2552) 151.

[6] สถาบันปรีดี พนมยงค์, ร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจ (สถาบันปรีดี พนมยงค์) สืบค้นเมื่อ 6 พฤศจิกายน 2565.

[7] เพิ่งอ้าง.

[8] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 1).

[9] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ (พิมพ์ครั้งที่ 2, สถาบันปรีดี พนมยงค์ 2542) 51.

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปัจจุบันกระแสการกระจายอำนาจถูกพูดถึงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลของการรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางและการตัดสินใจที่ล่าช้าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในหลายๆ ด้าน เผยให้เห็นปัญหาในช่วงของการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ซึ่งการให้อำนาจกับคนในพื้นที่มีส่วนตัดสินใจและกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหา กลับประสบผลสำเร็จมากกว่า (แม้เวลานั้นจะให้อำนาจกับผู้ว่าราชการฯ) ความสำคัญของการกระจายอำนาจเป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ที่เน้นความสะดวก ใกล้ชิดกับปัญหา และตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่ 

อย่างไรก็ดี ปัญหาของการกระจายอำนาจในปัจจุบันนั้นอยู่ในสภาวะของการกระจายอำนาจเทียมโดยเป็นการกระจายอำนาจแต่เพียงรูปแบบทำให้การกระจายอำนาจยังไปไม่ถึงไหน จึงต้องนำมาสู่ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญและเป็นความจำเป็นเริ่มต้นสำหรับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ แต่การบัญญัติอำนาจเอาไว้ในกฎหมายนั้น  ไม่นำไปสู่การกระจายอำนาจอย่างแท้จริง เนื่องจากการตีความอำนาจของท้องถิ่นจะต้องถูกยกเว้นภายใต้อำนาจของกฎหมายที่กำหนดไว้ให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมายเฉพาะดำเนินการ[1]

แม้ในเวลาต่อมา จะมีการตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่กฎหมายดังกล่าวก็ไม่มีผลเป็นการกระจายอำนาจในทันที จะต้องรอให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อถ่ายโอนภารกิจเสียก่อน[2]

แนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้นนี้จะต้องกระทำโดยการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายใน 2 ลักษณะ ดังนี้

ประการแรก การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหรือภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะเป็นการทั่วไป ตัวอย่างของภารกิจในลักษณะนี้ เช่น การสาธารณสุข การศึกษา การขนส่ง การโยธา และการรักษาความปลอดภัยในพื้นที่แบบตำรวจและพนักงานดับเพลิง เป็นต้น

 ในส่วนของราชการบริหารส่วนกลางนั้น ควรให้น้ำหนักไปกับภารกิจด้านความมั่นคง (ทหาร) การต่างประเทศ และการจัดเก็บภาษีที่ราชการบริหารส่วนกลางมีความสามารถในการจัดเก็บแบบภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร และภาษีสรรพากร นอกจากนี้ บทบาทของราชการบริหารส่วนกลางควรให้ความสำคัญกับการกำหนดมาตรฐานต่างๆ ที่เป็นแนวทางขั้นต่ำในเรื่องที่กระทบต่อภาพรวมของประเทศ เช่น การควบคุมเงินตราโดยธนาคารแห่งประเทศไทย การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้า และการกำกับดูแลกิจกรรมในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น[3]

ประการที่สอง การกำหนดเร่งรัดการถ่ายโอนภารกิจ โดยแนวทางดังกล่าวนี้กฎหมายจะต้องกำหนดระยะเวลาเร่งรัดให้มีการถ่ายโอนภารกิจโดยอาจจะกำหนดระยะเวลาเพื่อให้เกิดไทมไลน์ของการถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวจะต้องเป็นระยะเวลาเร่งรัดให้ราชการทำโดยการเสนอแผนงานของภารกิจที่จะมีการถ่ายโอน

อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ที่ผ่านมาจะพบว่า การถ่ายโอนภารกิจนั้น ไม่ประสบผลสำเร็จเพราะไม่มีสภาพบังคับ ในกรณีนี้จึงควรกำหนดให้เมื่อไม่มีการถ่ายโอนภารกิจในระยะเวลาดังกล่าว ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางดังกล่าวถูกลดงบประมาณลง และนำงบประมาณที่ตัดลงมากระจายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนเพื่อให้เริ่มทำภารกิจโดยไม่ต้องใช้ทรัพยากรของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางแทน รวมถึงการปรับลดอัตรากำลังลงเมื่อมีการเกษียณอายุของข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างในหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง

ในการดำเนินการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ทั้งในระดับรัฐธรรมนูญเพื่อให้รองรับหลักการเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ได้แก่ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท โดยการแก้ไขกฎหมายต้องเปลี่ยนจากการกำหนดภารกิจในลักษณะเป็นรายการเชิงบวกไปเป็นรายการเชิงลบโดยกำหนดเรื่องที่ท้องถิ่นไม่มีอำนาจทำภารกิจในลักษณะดังกล่าว

การปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้

นอกจากเรื่องการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่นแล้ว สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ต้องปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากข้อจำกัดทางงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการใดๆ ก็จะถูกจำกัดด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณดังกล่าว และการกู้เงินนั้นทำได้ยากภายใต้กรอบทางกฎหมายปัจจุบัน[4]

การสนับสนุนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองนั้น การเพิ่มรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อเพิ่มศักยภาพการทำงานให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้บรรลุตามเป้าหมาย จึงจำเป็นต้องมีการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครอง โดยการเพิ่มรายได้นั้น กระทำได้โดยการเพิ่มรายได้ 2 ส่วน คือ รายได้ที่เป็นภาษี และรายได้ที่ไม่ใช่ภาษี

การเพิ่มรายได้ที่เป็นภาษี คือ การเพิ่มเงินได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเพิ่มอำนาจในการจัดเก็บภาษีประเภทต่างๆ ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกับกรณีของภาษีเงินที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงการกำหนดรายได้ที่จัดเก็บโดยหน่วยงานของรัฐราชการบริหารส่วนกลางต่างๆ ให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การเพิ่มรายได้จากภาษีสรรพสามิตที่มาจากสุราและยาสูบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

นอกจากรายได้ที่เป็นภาษีแล้ว รายได้อีกประเภทหนึ่งก็คือ รายได้ที่ไม่ใช่ภาษี เช่น รายได้กลุ่มค่าธรรมเนียมใบอนุญาตต่างๆ เป็นต้น ซึ่งเมื่อมีการโอนภารกิจของรัฐไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รายได้ค่าธรรมเนียมจากกิจกรรมเหล่านี้ก็ควรจะตกเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อีกประการหนึ่งที่ควรจะต้องดำเนินการก็คือ การเปิดโอกาสให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการต่างๆ ที่เป็นการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ

ในส่วนของการควบคุมในกิจกรรมทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การควบคุมในเรื่องนี้จะอาศัยบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพื่อควบคุมให้การใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปอย่างสมดุลและก่อหนี้เท่าที่มีคำนึงถึงศักยภาพในการชำระหนี้

การปรับเปลี่ยนวิธีการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในแง่ของการกำกับดูแลในปัจจุบัน การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง โดยเข้ามากำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายในการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

อนึ่ง การใช้อำนาจในการกำกับดูแลโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางอาจจะมีการแทรกแซงเป้าหมายของภารกิจในการกระจายอำนาจ[5] ซึ่งจะกระทบต่อการทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การปรับรูปแบบของการกำกับดูแลจึงควรคำนึงถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น และให้การกำกับดูแลตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมาย โดยให้หน่วยงานของรัฐอื่นมากำกับดูแลด้านความชอบด้วยกฎหมายแทน เช่น การให้ศาลปกครองดูเรื่องความชอบด้วยการกระทำทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ และการให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการเบิกจ่ายเงิน เป็นต้น

ในการปลดล็อคท้องถิ่นประสบความสำเร็จ ยุทธการดังกล่าวจะต้องดำเนินการในสามด้านให้ครบถ้วน เพื่อให้การปลดล็อคองค์กรส่วนท้องถิ่นเป็นไปได้โดยสมบูรณ์ครบถ้วน

บทความที่เกี่ยวข้อง:

เชิงอรรถ

[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 20 กรกฎาคม 2565.

[2] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

[3] สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา 2547) 35 – 40.

[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 21 กรกฎาคม 2565.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (เชิงอรรถ 4).

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“การกระจายอำนาจ” เป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ ซึ่งต้องการกระจายบทบาทของการจัดทำบริการสาธารณะจากรัฐส่วนกลางไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความใกล้ชิดกับประชาชน เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอยู่ใกล้ชิดภายในพื้นที่ จึงทำให้สามารถสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้มากกว่า

อปท. บนหลักการกระจายอำนาจ (ไม่แท้จริง)

ประวัติศาสตร์การกระจายอำนาจไปสู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทยนั้นมีความเป็นมาอย่างยาวนานพอๆ กับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทยผ่านการวางรากฐานทางความคิดเกี่ยวกับรูปแบบการจัดองค์กรของรัฐ หรือ ระเบียบบริหาราชการโดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) เมื่อครั้งเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองของเนติบัณฑิตยสภา ซึ่งได้นำองค์ความรู้จากการศึกษาระบบกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสมาถ่ายทอดให้เป็นภาษาไทย มีการอบรมสั่งสอนให้นักการเมือง ข้าราชการ นิสิตนักศึกษา และประชาชนรับทราบหลักการดังกล่าว[1]

ซึ่งในเวลาต่อมาได้มีการก่อกำเนิด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในรูปแบบต่างๆ ได้แก่ เทศบาล[2] องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)[3] องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)[4] เมืองพัทยา[5] และ กรุงเทพมหานคร[6] ซึ่งหากไม่นับรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 2 รูปแบบหลัง คือ กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา ซึ่งมีประวัติศาสตร์และเหตุผลเฉพาะที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองประเภทขึ้นมา (ซึ่งในปัจจุบันแนวโน้มจะเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองรูปแบบนี้น่าจะเกิดขึ้นได้ยาก)

สภาพขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดอื่นๆ นั้น ล้วนมีลักษณะเป็นการซ้อนทับกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2 องค์กรในพื้นที่ๆ หนึ่ง คือ พื้นที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมีขอบเขตครอบคลุมทั้งพื้นที่เขตจังหวัด ซึ่งในพื้นที่เดียวกันยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กลงมาอยู่ภายในเขตเดียวกัน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล (ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร)

ในแง่ของการกระจายอำนาจ กฎหมายได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหลายประการตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น และ พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งเกิดมาพร้อมกับความพยายามกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายรับรองไว้ให้มีหลายประการ

ตัวอย่างเช่น เทศบาลนครมีอำนาจตามที่กฎหมายรับรองไว้ให้สามารถกระทำได้ 16 ประการ[7] ได้แก่

  1. รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน
  2. ให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ
  3. รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดินและที่สาธารณะ รวมทั้งการกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล
  4. ป้องกันและระงับโรคติดต่อ
  5. ให้มีเครื่องใช้ในการดับเพลิง
  6. ให้ราษฎรได้รับการศึกษาอบรม
  7. ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ
  8. บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น
  9. หน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาล
  10. ให้มีและบำรุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก
  11. กิจการอื่นซึ่งจำเป็นเพื่อการสาธารณสุข
  12. การควบคุมสุขลักษณะและอนามัยในร้านจำหน่ายอาหารโรงมหรสพและสถานบริการอื่น
  13. จัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยและการปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม
  14. จัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และที่จอดรถ
  15. การวางผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้าง
  16. การส่งเสริมการท่องเที่ยว

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มีอำนาจตามกฎหมายกำหนดไว้แล้วจะสามารถใช้อำนาจดังกล่าวในการจัดทำบริการสาธารณะให้กับคนในพื้นที่ได้เลย ในความเป็นจริงการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ถูกจำกัดอยู่ภายใต้กฎหมายเฉพาะต่างๆ ที่มอบอำนาจให้กับหน่วยงานของรัฐส่วนกลาง การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจดังกล่าวได้ จะต้องได้รับการถ่ายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายเสียก่อน[8]

ตัวอย่างเช่น เดิมกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่นายอำเภอและส่วนราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้มีอำนาจในการดูแลรักษาที่สาธารณะ ต่อมาได้มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาดูแลในเรื่องดังกล่าวแทน  อย่างไรก็ตาม เมื่อยังไม่มีกฎหมายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในเรื่องดังกล่าวไม่ได้ เป็นต้น

ท้องถิ่น vs ส่วนกลาง : รวมศูนย์เป็นหลัก กระจายอำนาจแบบไม้ประดับ

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้กฎหมายจะกำหนดให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติ การใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกจำกัดอยู่ภายใต้หน่วยงานของรัฐที่มาจากส่วนกลาง ได้แก่ จังหวัด อำเภอ และหน่วยงานของรัฐจากส่วนกลางที่เข้ามาตั้งส่วนราชการในระดับภูมิภาค รวมถึงโครงสร้างของส่วนราชการที่แม้จะเป็นการเลือกจากคนในพื้นที่ แต่ก็เป็นตัวแทนของราชการส่วนกลางอย่างกำนันและผู้ใหญ่บ้าน

ความไม่อิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มิได้จำกัดเพียงแค่อำนาจเท่านั้น แต่ความไม่อิสระดังกล่าวยังปรากฏในอีกหลายลักษณะ ได้แก่ ความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล และความไม่เป็นอิสระภายในทางงบประมาณ

ในแง่ของความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล ในทางทฤษฎีอธิบายว่า ความสัมพันธ์แบบกำกับดูแลนั้นเป็นความสัมพันธ์ระหว่าง 2 ฝ่าย คือ ผู้มีอำนาจกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงรัฐส่วนกลาง และ ผู้ถูกกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยทั่วไปแล้วอำนาจในการกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะการตรวจสอบว่า การดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น โดยผู้มีอำนาจกำกับดูแลไม่สามารถที่จะตรวจสอบความชอบของการกระทำหรือรูปแบบของสิ่งที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กระทำไป

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ กฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่รัฐส่วนกลางเข้ามากำกับดูแลการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างใกล้ชิด ตัวอย่างเช่น ในกรณีของเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 จะตราเทศบัญญัติ ตามกฎหมายกำหนดให้เทศบาลจะต้องส่งร่างเทศบัญญัติให้กับนายอำเภอเพื่อส่งไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณา[9] ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจที่จะพิจารณาให้ความเห็นชอบเทศบาลบัญญัติดังกล่าว

โดยในทางหลักการ ผู้ว่าราชการจังหวัดควรจะต้องตรวจสอบเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายว่า เทศบัญญัติดังกล่าวออกมาโดยชอบด้วยกฎหมาย หรือมีเหตุตามกฎหมายรับรองไว้หรือไม่ แต่ในทางปฏิบัติด้วยสถานะของผู้ว่าราชการและความเข้มแข็งทางการเมือง แนวโน้มที่ผู้ว่าจะใช้อำนาจเข้ามาเกินกว่าขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ก็เป็นไปได้เช่นกัน ซึ่งเป็นรูปแบบที่รัฐส่วนกลางสามารถแทรกแซงการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รวมถึงกรณีการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจจะขัดกับนโยบายของรัฐส่วนกลางก็อาจจะเป็นเหตุให้รัฐส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงผ่านความสัมพันธ์ในการกำกับดูแลนี้ได้ด้วยอำนาจทางการเมืองที่มากกว่า

เหนือสิ่งอื่นใด หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการกระทำที่ขัดกับแนวทางของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือเป้าหมายที่ผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับมาจากรัฐส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจจะใช้อำนาจตามกฎหมายจัดตั้งในการสอบสวนการทำงานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริง หรือเรียกให้ อบจ. ชี้แจงการกระทำได้ และหากผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าการทำงานของ อบจ. จะนำไปสู่ความเสียหายหรือฝ่าฝืนกฎข้อบังคับของราชการ อำนาจดังกล่าวยังมาพร้อมกับอำนาจในการยับยั้งปฏิบัติการของ อบจ. เป็นการชั่วคราว และรายงานเรื่องกลับไปยังรัฐมนตรีเพื่อขอคำวินิจฉัยอันเป็นที่สุดได้อีกด้วย[10] เป็นต้น ซึ่งเรื่องดังกล่าวจะกลายเป็นปัญหาเมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับจังหวัดมีเป้าหมายที่แตกต่างกันในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองคนในพื้นที่แตกต่างกัน

นอกเหนือจากความไม่เป็นอิสระภายใต้อำนาจกำกับดูแลแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีความไม่เป็นอิสระในทางงบประมาณอีกประการหนึ่ง โดยกฎหมายวางข้อจำกัดด้านงบประมาณเอาไว้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ ทั้งในแง่ที่งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกกำหนดไว้ด้วยรายได้ (รายรับ) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีข้อจำกัดในการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[11] (ดูเพิ่มเติม ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น)

สิ่งนี้แตกต่างจาก รัฐส่วนกลาง ที่เข้าไปดำเนินการในพื้นที่ เนื่องจากรัฐส่วนกลางนั้นเข้าไปดำเนินการโดยมีนโยบายของรัฐบาลไปด้วย การดำเนินการใดๆ ก็ตามที่ผู้ว่าราชการเข้าไปดำเนินการจึงเป็นการอาศัยงบประมาณแผ่นดินและจะต้องจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดให้สอดคล้องแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับชาติ[12] หรือก็คือแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่เป็นแผนในภาพใหญ่ของประเทศ และแม้แผนพัฒนาจังหวัดจะมีการกำหนดว่าต้องตอบสนองความต้องการของคนในจังหวัด[13] แต่โดยสภาพแล้วปฏิเสธไม่ได้ว่า เมื่องบประมาณมาจากส่วนกลางแล้วภารกิจสำคัญที่ควรจะต้องมาเป็นอันดับหนึ่งจึงต้องเป็นภารกิจที่สอดคล้องกับแนวทางของรัฐบาล

นอกจากนี้ ภายใต้แผนพัฒนาจังหวัดนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เองก็อาจจะถูกเบี่ยงเบนไปจากเป้าหมายหรือความปรารถนาจะดำเนินการในพื้นที่ของตนเองได้ด้วยเช่นกัน เนื่องจากในการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดนั้นกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องปรึกษาหารือระหว่างหัวหน้าส่วนราชการที่มีสถานที่ตั้งทำการอยู่ในจังหวัดไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนกลางและผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดในจังหวัดรวมทั้งผู้แทนภาคประชาสังคม และผู้แทนภาคธุรกิจเอกชน[14] ซึ่งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องผูกพันตนกับแผนพัฒนาจังหวัดไปด้วย ซึ่งอาจจะไม่สอดคล้องกับนโยบายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทสรุปของรัฐไทย คือ การรวมศูนย์ของรัฐที่ขยายตัวออกไป

จากลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ในปัจจุบันรัฐไทยยังคงให้ความสำคัญกับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง และยังคงมีการกำหนดเงื่อนแง่ต่างๆ ที่จะบั่นทอนความแข็งแกร่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐบาล คสช. ได้เข้ามาบริหารประเทศผ่านการช่วงชิงอำนาจทางการเมืองด้วยกำลังทหาร

รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ  (คสช.) นั้นได้ดำเนินการให้มีหน่วยงานของรัฐรูปแบบใหม่ๆ เข้ามามีอำนาจในเชิงพื้นที่ ซึ่งลดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การจัดตั้งเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกและให้มีสำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกที่เข้ามามีบทบาทในการจัดการอนุญาตหรือดำเนินการใดๆ เหนือพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก ซึ่งได้แก่ จังหวัดฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง[15] ซึ่งกลายเป็นการบั่นทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการให้องค์กรอื่นที่ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่เข้ามาดำเนินการกับพื้นที่

เชิงอรรถ

[1] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ‘ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 4 กันยายน 2563) https://pridi.or.th/th/content/2020/09/406 สืบค้นเมื่อ 14 กรกฎาคม 2565.

[2] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496.

[3] พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537.

[4] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540.

[5] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542.

[6] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528.

[7] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 56 และมาตรา 57 .

[8] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

[9] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 62.

[10] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 77.

[11] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 กรกฎาคม 2565) https://pridi.or.th/th/content/2022/07/1165 สืบค้นเมื่อ 14 กรกฎาคม 2565.

[12] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[13] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[14] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[15] พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 มาตรา 6.

24 มิถุนายน 2475: อภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน พลิกฟ้าปรับเปลี่ยนเศรษฐกิจไทย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…” 

ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)
(พ.ศ. 2475 ตามปฏิทินเก่า)


การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม ในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 มีความสำคัญในฐานะของวันที่มีการเปลี่ยนระบอบการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย หรือ “ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ” ซึ่งเป็นคำที่ ปรีดี พนมยงค์ ใช้อธิบายการปกครองในระบอบประชาธิปไตย[1]  อย่างไรก็ดี การดำเนินการของคณะราษฎรในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 นั้น มิได้เป็นเพียงการเปลี่ยนระบอบการปกครองเท่านั้น แต่ยังเป็นการเปลี่ยนแปลงในทางเศรษฐกิจขนานใหญ่ของประเทศ ดังเช่นที่ปรีดี ได้กล่าวไว้ใน เค้าโครงการเศรษฐกิจว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…”[2] 

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาแล้วสาเหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะว่า โครงสร้างของสภาพเศรษฐกิจและสังคมไทยในเวลานั้นมีความฝืดเคืองและปัญหาทางเศรษฐกิจ กระบวนการสะสมทุนทางเศรษฐกิจที่เหลื่อมล้ำจนส่งผลโดยตรงต่อความทุกข์ยากของราษฎร[3]

ความฝืดเคืองทางเศรษฐกิจของไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ในปัจจุบันงานศึกษาด้านประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ให้ความสำคัญกับผลกระทบที่ประเทศไทยเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลกผ่านการเข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริง[4] โดยกลุ่มขุนนางและเจ้าศักดินาในระบอบเดิมได้ปรับตัวเข้ากับระเบียบโลกใหม่ตามพระราชนิยมและความเห็นชอบของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่สยามจะอาศัยประโยชน์นี้โดยเข้าไปมีส่วนร่วมและตอบสนองความต้องการของตลาดโลก การค้าเพื่อสะสมทุนได้เข้ามาเป็นฐานอำนาจหลักของชนชั้นปกครองกลุ่มใหม่แทน[5]

รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในเวลานั้นให้ความสำคัญกับปัจจัยสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก การรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางผ่านการสถาปนารัฐราชการของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และประการที่สอง การรวมทรัพยากรเข้าสู่ศูนย์กลางภายใต้การควบคุมของรัฐบาลราชสำนักที่กรุงเทพฯ[6]

กล่าวเฉพาะในเรื่องของการระดมทรัพยากร ทรัพยากรที่สำคัญที่สุดในเวลานั้นก็คือ “ที่ดิน” กลไกที่รัฐบาลในเวลานั้นใช้ก็คือ การออกพระบรมราชโองการประกาศออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 120 และพระบรมราชโองการประกาศแก้วิธีและพิกัดเก็บเงินค่านา ช่วยลดต้นทุนการจัดเก็บอากรค่านาของรัฐบาลราชสำนักได้มาก ทำให้ไม่ต้องมีการประเมินใหม่ทุกปีดังเช่นนาฟางลอย แต่ผลกระทบกลับตกอยู่กับชาวนา เพราะนอกจากอากรค่านาจะเพิ่มสูงขึ้นกว่า 4 เท่าตัว จาก 1 สลึงเป็น 1 บาทแล้ว ชาวนายังถูกบังคับให้ต้องทำนาให้เต็มพื้นที่ทุกปี เพราะหากไม่ทำเช่นนั้นก็ต้องเสียอากรอยู่ดี[7] ซึ่งการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวนั้นสร้างผลกระทบต่อชาวนาซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ

ในเวลานั้นนอกจากอาชีพข้าราชการแล้ว อาชีพอีกอย่างหนึ่งที่ชาวสยามนิยมทำกันคือ การทำเกษตรกรรม เป็นชาวนา  โดยจากการสำรวจของ คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบท ในปี พ.ศ. 2473 พบว่า แม้ประชาชนส่วนใหญ่ในสยามจะมีอาชีพเป็นชาวนา แต่ส่วนใหญ่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองและอาศัยวิธีการเช่าที่ดินจากเจ้าของที่ดิน[8] และสภาพของการทำนาในเวลานั้นพึ่งพาธรรมชาติและขาดความรู้ด้านเทคโนโลยี ประกอบกับต้องใช้เงินทุนเป็นจำนวนมา แต่ได้ผลตอบแทนน้อย[9] แต่กลับต้องแบกรับภาระจากการทำนาเป็นอาชีพเป็นจำนวนมากทั้งภาษีและค่าใช้จ่ายในลักษณะต่างๆ โดยเฉพาะเพื่อตอบสนองการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์  ดังนั้น นโยบายทางการเงินการคลังในช่วงก่อน 2475 กลายเป็นเครื่องมือในการดึงส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจจากราษฎรตามหัวเมืองต่างๆ ที่เรียกว่า ‘การสกัดส่วนเกิน’ เพื่อมาแบ่งสรรให้แก่ชนชั้นปกครองโดยเฉพาะราชสำนักและกองทัพ[10]

การอภิวัฒน์สยามเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองและโครงสร้างทางเศรษฐกิจ

ผลของความยากลำบากที่เกิดขึ้นกับชาวนาที่เป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศนี้เอง ทำให้เมื่อเกิดความคิดที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครอง เจตนารมณ์นี้ปรากฏชัดเจนใน ประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1 ความว่า

“…บ้านเมืองกำลังอัตคัดฝืดเคือง ชาวนาและพ่อแม่ทหารต้องทิ้งนา เพราะทำนาไม่ได้ผล รัฐบาลไม่บำรุง รัฐบาลไล่คนงานออกอย่างเกลื่อนกลาด นักเรียนที่เรียนสำเร็จแล้วและทหารที่ปลดกองหนุนแล้วก็ไม่มีงานทำ จะต้องอดอยากไปตามยถากรรม เหล่านี้เป็นผลของกษัตริย์เหนือกฎหมาย บีบคั้นข้าราชการชั้นผู้น้อย นายสิบ และเสมียน เมื่อให้ออกจากงานแล้วก็ไม่ให้เบี้ยบำนาญ ความจริงควรเอาเงินที่พวกเจ้ากวาดรวบรวมไว้มาจัดบำรุงบ้านเมืองให้คนมีงานทำ จึงจะสมควรที่สนองคุณราษฎรซึ่งได้เสียภาษีอากรให้พวกเจ้าได้ร่ำรวยมานาน แต่พวกเจ้าก็หาได้ทำอย่างใดไม่ คงสูบเลือดกันเรื่อยไป เงินเหลือเท่าไหร่ก็เอาไปฝากต่างประเทศ คอยเตรียมหนีเมื่อบ้านเมืองทรุดโทรม ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก การเหล่านี้ย่อมชั่วร้าย…”

นอกจากนี้ ความในประกาศคณะราษฎรแล้ว อีกจุดหนึ่งที่สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่า คณะราษฎรมุ่งที่จะต้องการให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจก็คือ หลักการในหลัก 6 ประการของคณะราษฎร ในหลักที่ 3

“จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะจัดหางานให้ราษฎรทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”

เมื่อพิจารณาเหตุผลเบื้องหลังนั้น ปรีดี พนมยงค์ ในฐานะผู้มีบทบาทสำคัญ และผู้ถูกเรียกว่า มันสมองของคณะราษฎรนั้น เมื่ออธิบายปรากฏการณ์ดังกล่าวผ่านทฤษฎีปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยแล้ว การเปลี่ยนแปลงในทางการเมืองดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคมเบื้องบน เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคมเบื้องล่าง ซึ่งก็คือ โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศ[11] โดยการทำให้ประชาชนสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเรื่องทางเศรษฐกิจผ่านกระบวนการประชาธิปไตย

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม ไม่ได้มุ่งหมายเพื่อเป้าหมายทางการเมืองเท่านั้น แต่มุ่งหมายให้สังคมมีความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจด้วย

เชิงอรรถ

[1] พันธวัฒน์ เศรษฐวิไล, ‘บางบันทึกของ ‘ปรีดี’ ต่อกรณีอภิวัฒน์สยาม 2475’ (the 101.world, 30 มิถุนายน 2560) <https://www.the101.world/pridi-on-2475/> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565; อิทธิพล โคตะมี, ‘การอภิวัฒน์ที่นำมาสู่หลักการ ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 16 มิถุนายน 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/06/738> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565.

[2] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์สุขภาพใจ 2552) 150.

[3] อิทธิพล โคตะมี, ‘การสกัดส่วนเกินทางเศรษฐกิจ : กลไกสะสมทุนศักดินา’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 21 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1063> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565.

[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 1: สภาพเศรษฐกิจและสังคม และความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 22 มิถุนายน 2563 <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/312> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565.

[5] อิทธิพล โคตะมี (เชิงอรรถ 3).

[6] เพิ่งอ้าง.

[7] เพิ่งอ้าง.

[8] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 4).

[9] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม (ซิม วีระไวทยะ แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2525) 57.

[10] ทธิพล โคตะมี (เชิงอรรถ 3).

[11] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565.

ประชาธิปไตยจะยั่งยืน: เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) กับการสร้างประชาธิปไตยที่สมบูรณ์

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 13 พฤษภาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงที่ผ่านมาประเทศไทยมีการกล่าวถึง “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน” หรือ SDGs เป็นจำนวนมาก ทั้งในรูปแบบของชื่อกิจกรรม งานเสวนา และการกล่าวขึ้นอย่างลอยๆ ในการเปิดงานของหัวหน้าส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐต่างๆ[1] ตามวาระและโอกาส 

อย่างไรก็ดี สิ่งที่น่าสนใจก็คือ เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป็นเรื่องที่ถูกกล่าวถึงมากขึ้นในประเทศไทย

ทว่า สิ่งนี้อาจจะสวนทางกับท่าทีของรัฐบาลและนโยบายหลายๆ เรื่องที่ผ่านมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการสร้างประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ในประเทศ เมื่อพิจารณาเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแล้วจะเห็นได้ว่า เป้าหมายดังกล่าวมีลักษณะเป็นกรอบกว้างๆ ที่บรรจุหลักการจำนวน 17 หลักการ ที่องค์การสหประชาชาติกำหนดขึ้นมา[2] 

จะเห็นว่าเป้าหมายส่วนใหญ่นั้นสอดรับกับแนวคิดประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากพิจารณาว่า เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป็นบรรทัดฐานร่วมกันของประชาคมโลกในการพัฒนา[3] เพื่อให้สร้างคุณภาพชีวิตที่ดีกว่าของประชาชน

เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ในฐานะเป้าหมายของการพัฒนาอย่างรอบด้าน

“เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน” เป็นโจทย์ใหญ่ที่องค์การสหประชาชาติกำหนดขึ้นมาในปี พ.ศ. 2558 โดยมีประเทศสมาชิกตกลงที่จะปฏิบัติตาม 193 ประเทศ ซึ่งรวมถึงประเทศไทย

แผนภาพเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนทั้ง 17 ด้าน

ที่มา : SDG Move.

ที่มา: SDG Move.

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนประกอบไปด้วยกรอบกว้างๆ จำนวน 17 ประการ (ภาพที่ 1) ซึ่งถ้าจับกลุ่มของกรอบต่างๆ แล้วจะทำให้เราสามารถจำแนกกรอบดังกล่าวได้เป็น 5 กลุ่ม ดังนี้[4]

  • กลุ่ม People ที่ว่าด้วยเรื่องคุณภาพชีวิตของผู้คน (เป้าหมายที่ 1, 2, 3, 4, 5)
  • กลุ่ม Prosperity ที่ว่าด้วยเรื่องความเจริญทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนและครอบคลุม (เป้าหมายที่ 7, 8, 9, 10, 11)
  • กลุ่ม Planet ที่ว่าด้วยเรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (เป้าหมาย 6, 12, 13, 14, 15)
  • กลุ่ม Peace ที่ว่าด้วยเรื่องสันติภาพ สถาบันที่เข้มแข็ง และความยุติธรรม (เป้าหมาย 16)
  • กลุ่ม Partnership ที่ว่าด้วยเรื่องการเป็นหุ้นส่วนเพื่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (เป้าหมาย 17)

ประชาธิปไตยจะยั่งยืนได้ต้องเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์

“ประชาธิปไตย” เป็นระบอบการปกครองที่ให้ความสำคัญกับประชาชนในฐานะที่ประชาชนเป็นที่มาของอำนาจและเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่แท้จริง แม้ว่าในเชิงการเมืองสมัยใหม่อาจจะให้ความสำคัญกับการช่วงชิงความหมายของประชาธิปไตย[5] แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า ประชาธิปไตยยังคงเป็นเรื่องที่ยึดโยงกับประชาชนเสมอ และประชาธิปไตยที่แท้จริงจะต้องเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์

ประชาธิปไตยสมบูรณ์จะต้องประกอบไปด้วยประชาธิปไตยทางการเมือง ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย[6] ซึ่งประชาธิปไตยทั้ง 3 ด้านนั้นมีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องและเชื่อมโยงกัน การจะเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ได้นั้นจะต้องประกอบไปด้วยประชาธิปไตยทั้ง 3 ด้านประกอบกัน[7] โดยประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจนั้นเป็นพื้นฐานสำคัญ เพราะการมีประชาธิปไตยทางการเมืองนั้นจำเป็นต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ การจะทำให้ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพได้อย่างแท้จริง รัฐบาลจำเป็นต้องตอบสนองความต้องการพื้นฐานในเชิงกายภาพของประชาชน เพื่อให้ประชาชนสามารถที่จะตอบสนองทางการเมืองได้อย่างเต็มที่โดยไม่ต้องกังวลกับสถานภาพทางเศรษฐกิจ[8]

เมื่อพิจารณากรอบเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนทั้ง 17 ด้านแล้ว จะเห็นได้ว่าเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนในแต่ละด้านนั้นให้ความสำคัญกับการพัฒนาคุณภาพชีวิตพื้นฐานทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ซึ่งอาจจะเทียบได้กับการให้ความสำคัญกับประชาธิปไตยในทั้ง 3 ด้าน ดังปรากฏตามตารางเปรียบเทียบเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนกับประชาธิปไตยสมบูรณ์

ตารางเปรียบเทียบเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนกับประชาธิปไตยสมบูรณ์

เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 5 กลุ่มประชาธิปไตยสมบูรณ์
กลุ่ม People ที่ว่าด้วยเรื่องคุณภาพชีวิตของผู้คนประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ
กลุ่ม Prosperity ที่ว่าด้วยเรื่องความเจริญทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนและครอบคลุมประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ
กลุ่ม Planet ที่ว่าด้วยเรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย
กลุ่ม Peace ที่ว่าด้วยเรื่อง สันติภาพ สถาบันที่เข้มแข็ง และความยุติธรรมประชาธิปไตยทางการเมือง
กลุ่ม Partnership ที่ว่าด้วยเรื่องการเป็นหุ้นส่วนเพื่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย
ที่มา: ผู้เขียน

อย่างไรก็ดี การมองเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนกับประชาธิปไตยสมบูรณ์นั้นควรมองในลักษณะที่ว่า เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป็นเครื่องมือและกลไกในการขับเคลื่อนประชาธิปไตยที่สมบูรณ์[9] เพราะโดยสภาพไม่เพียงแต่สารัตถะของการพัฒนาที่ยั่งยืนเท่านั้นจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประชาธิปไตยในประเทศ แต่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนยังเป็นกลไกสำคัญที่ใช้ในการสร้างแรงกดดันของรัฐบาลให้ปฏิบัติตามและดำเนินการตามพันธกรณีที่ได้เข้าผูกพันตามกรอบของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน[10] หากเพียงแต่ว่ารัฐบาลนั้นจะมีความรับผิดชอบ (accountability)  ทว่า เรื่องดังกล่าวอาจจะไม่เกิดขึ้นในประเทศไทยที่มีวัฒนธรรมลอยนวลพ้นผิด

ในทางทฤษฎีอาจจะกล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างประชาธิปไตยสมบูรณ์กับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนนั้นมีลักษณะเกื้อกูลกันอยู่ ดังจะเห็นได้ว่า ประชาธิปไตยสมบูรณ์นั้นเป็นกรอบพื้นฐานในทางการเมืองบนพื้นฐานของการยึดถือประชาชนเป็นหัวใจสำคัญ ซึ่งการจะปฏิบัติตามกรอบเป้าหมายแต่ละเป้าหมายได้นั้นก็ต้องยึดถือประชาชนเป็นส่วนกลาง ในขณะเดียวกันกรอบดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ก็ต้องอาศัยรัฐบาลที่มีความรับผิดชอบต่อประชาชนในทางการเมือง ในส่วนของประชาธิปไตยนั้นจะเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ได้จะต้องมีความยั่งยืน

มองภาพย้อนกลับมาที่ประเทศไทย

กลับมาที่ภาพของรัฐบาลไทยที่ได้เข้าผูกพันและรับเรื่องดังกล่าวมาเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายของรัฐบาลประเทศไทย และถึงขนาดว่าช่วงหนึ่งประเทศไทยเคยชูนโยบายว่า ประเทศไทยจะมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน ภายใต้แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ของรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทรโอชา แต่ที่ผ่านมาเราจะพบว่า ประเทศไทยนั้นเต็มไปด้วยเรื่องราวที่ขัดกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนแทบทั้งสิ้น

ตัวอย่างเช่น สถานการณ์การระบาดของโควิด-19 ที่ทำให้มีคนไร้บ้านเพิ่มมากขึ้น หรือการเข้าไม่ถึงสวัสดิการรักษาพยาบาล[11] ซึ่งสะท้อนว่ารัฐบาลกำลังบกพร่องในการดำเนินการตามกรอบที่ 1 ขจัดความยากจน[12] และกรอบที่ 3 การสร้างหลักประกันว่าคนมีชีวิตที่มีสุขภาพดีและส่งเสริมสวัสดิภาพสำหรับทุกคนในทุกวัย[13] หรือการยอมรับให้มีการผูกขาดในธุรกิจค้าปลีก[14] และกำลังจะเกิดการผูกขาดในธุรกิจโทรคมนาคม[15] ซึ่งจะไม่สอดคล้องกับกรอบที่ 8 ในเรื่องของส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่อง ครอบคลุม และยั่งยืน การจ้างงานเต็มที่ มีผลิตภาพ และการมีงานที่เหมาะสมสำหรับทุกคน[16] หรือกรณีร้ายแรงที่สุดคือ การออกมาเปิดเผยของพลตำรวจตรี ปวีณ พงศ์สิรินทร์ ซึ่งออกมาเปิดเผยเรื่องขบวนการค้ามนุษย์และถูกบีบให้ต้องลี้ภัยออกจากประเทศ[17] ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าเราไม่ได้ดำเนินการสอดคล้องกับกรอบที่ 16 ส่งเสริมสังคมที่สงบสุขและครอบคลุมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ให้ทุกคนเข้าถึงความยุติธรรมและสร้างสถาบันที่มีประสิทธิผลรับผิดชอบและครอบคลุมในทุกระดับ[18]

คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า ปัจจุบันนี้รัฐบาลได้พยายามเพียงพอแล้วหรือไม่ในการดำเนินการตามเป้าหมาย หรือเป็นเพียงคำสัญญาที่ขอเวลาไปเรื่อยๆ เมื่อพิจารณาปัญหาในข้างต้นอาจจะพอได้คำตอบอยู่บ้างว่า การพัฒนาที่ยั่งยืนแบบไทยๆ นั้น คือ ภาพสะท้อนของความล้มเหลวในเรื่องของการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศไทย ทำให้การพัฒนาที่ยั่งยืนกลายเป็นวาทกรรมทางการเมืองของรัฐบาลเพื่อใช้ในการหาเสียงและสร้างความนิยมแบบขายฝัน

ในสถานการณ์ที่ประเทศเป็นประชาธิปไตยแบบครึ่งๆ กลางๆ และมีผู้นำรัฐบาลที่ไม่ยึดโยงใดๆ กับประชาชนและพร้อมอย่างเต็มที่ในการลอยนวลพ้นผิดกับทุกๆ เรื่อง จึงเป็นเรื่องยากมากที่จะทำให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืนและเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์

เชิงอรรถ

[1] กรมประชาสัมพันธ์ ‘นายกฯ กล่าวถ้อยแถลงผ่านกิจกรรม SDG Moment มุ่งขับเคลื่อนการพัฒนาที่ยั่งยืนผ่าน ระบบสาธารณสุข โมเดลเศรษฐกิจ BCG และการพัฒนาด้าน Digital ในการประชุม UNGA สมัยที่ 76’ (กรมประชาสัมพันธ์, 21 กันยายน 2564) <https://www.prd.go.th/th/content/category/detail/id/39/iid/43120> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[2] SDG Move ‘ข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับ SDGs’ (SDG Move) <https://www.sdgmove.com/aboutsdgs/> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[3] สัมภาษณ์ ชล บุนนาค, อาจารย์ประจำ, คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, (ทางอิเล็กทรอนิกส์, 29 เมษายน 2565) สัมภาษณ์โดยสถาบันปรีดี พนมยงค์.

[4] อ้างแล้ว (เชิงอรรถ 2).

[5] ประจักษ์ ก้องกีรติ, ‘ประชาธิปไตยของฉัน ของท่าน และของเธอ’ <http://v-reform.org/wp-content/uploads/2014/01/Democracy.-Rj.Prajak.pdf> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[6] วรรณภา ติระสังขะ, ‘ประชาธิปไตยสมบูรณ์ ของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 17 กันยายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/09/420> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[7] เพิ่งอ้าง; เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[8] เพิ่งอ้าง.

[9] อ้างแล้ว (เชิงอรรถ 3).

[10] เพิ่งอ้าง.

[11] ธนัญชัย แก้วโสวัฒนะ ‘สิทธิเข้า(ไม่)ถึงวัคซีนของคนไร้บ้าน’ (workpoint today, 22 มิถุนายน 2564) <https://workpointtoday.com/photo-essay-สิทธิเข้าไม่ถึงวัคซี/> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[12] SDG Move, ‘SDG 101’ (SDG Move) <https://www.sdgmove.com/sdg-101/> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[13] อ้างแล้ว (เชิงอรรถที่ 12).

[14] กนกนัย ถาวรพานิช, ‘ดีลควบรวม ‘ซีพี’ กับ ‘เทสโก้ โลตัส’ : รัฐประหารทางเศรษฐกิจที่ยังมาไม่ถึง?’ (the 101.world, 15 เมษายน 2563) <https://www.the101.world/cp-and-tesco/> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[15] ฉัตร คำแสง, ‘5 เรื่องเล่า vs 5 เรื่องจริง ดีลควบรวมทรู+ดีแทค และบทบาทของ กสทช.’ (the 101.world, 2 พฤษภาคม 2565) <https://www.the101.world/5-narratives-vs-5-facts-about-dtac-true-merger/> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[16] อ้างแล้ว (เชิงอรรถที่ 12).

[17] BBC News ไทย, ‘พล.ต.ต. ปวีณ พงศ์สิรินทร์ ให้สัมภาษณ์บีบีซีไทย เมื่อขอลี้ภัยในออสเตรเลียปลายปี 2558’ (BBC, 23 กุมภาพันธ์ 2565) <https://www.bbc.com/thai/thailand-60481194> สืบค้นเมื่อ 10 พฤษภาคม 2565.

[18] อ้างแล้ว (เชิงอรรถที่ 12).

การพัฒนาที่ยั่งยืนกับความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลา

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

บริบทของสังคมในปัจจุบันกำลังก้าวเข้าสู่ยุคสมัยของความขัดแย้งและการใช้ทรัพยากรโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในอนาคต กลายมาเป็นจุดสำคัญที่ทำให้ นโยบายการพัฒนาที่ยั่งยืน ถูกนำมาพูดถึงในเวทีสาธารณะทั้งในระดับประเทศและระหว่างประเทศ โดยในปี ค.ศ. 2015 (พ.ศ. 2558) สมัชชาสหประชาชาติได้ร่วมกันกำหนด “เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน” (Sustainable Development Goals: SDGs) โดยประกอบไปด้วยเป้าหมายสำคัญ 17 ประการ ซึ่งมีความเชื่อมโยงกัน และมีเจตจำนงที่จะให้เป้าหมายทั้ง 17 ประการ สามารถบรรลุได้ภายในปี ค.ศ. 2030 (พ.ศ. 2573)

เมื่อพิจารณาเป้าหมายของการพัฒนาที่ยั่งยืนแล้วจะเห็นได้ว่า เป้าหมายโดยส่วนใหญ่นั้นมีการพูดถึงความยุติธรรมในการจัดสรรทรัพยากร โดยช่วยให้สมาชิกในสังคม (ประเทศ) สามารถเข้าถึงทรัพยากรต่างๆ ได้[1] เช่น เป้าหมายที่ 1 การขจัดความยากจนไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใดหรือที่ใดก็ตาม หรือ เป้าหมายที่ 2 การขจัดความอดอยาก โดยยุติความหิวโหย บรรลุเป้าความมั่นคงทางอาหาร การปรับปรุงด้านการโภชนาการและส่งเสริมการเกษตรแบบยั่งยืน เป็นต้น ซึ่งเป็นความพยายามที่จะรักษาความยุติธรรมในสังคม

ความยุติธรรมของคนในช่วงระยะเวลาเดียวกัน

“การสร้างความยุติธรรมในสังคม” เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ ในการจะทำให้สังคมดำรงอยู่ได้นั้นความยุติธรรมเป็นสิ่งจำเป็น เพราะหากสังคมไร้ซึ่งความยุติธรรมแล้วสังคมจะไม่สามารถดำรงอยู่ได้เลย[2] ซึ่งความยุติธรรมที่กล่าวถึงนั้นจะเห็นได้ว่าไม่ใช่เพียงความยุติธรรมในทางกฎหมายหรือกระบวนการยุติธรรม แต่รวมถึงความยุติธรรมในการเข้าถึงทรัพยากรด้วย ซึ่งการเข้าถึงทรัพยากรเป็นปัจจัยสำคัญ เพราะหากไม่สามารถเข้าถึงปัจจัยการดำรงชีวิตได้แล้ว ก็จะนำไปสู่ข้อจำกัดในการใช้สิทธิอื่นๆ

ในอดีตภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม สิ่งแรกที่คณะราษฎรโดยเฉพาะนายปรีดี พนมยงค์ ได้ย้ำเตือนความสำคัญ คือ การแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจที่ดำรงอยู่มาก่อนหน้าการอภิวัฒน์[3]

เป้าหมายสำคัญประการหนึ่งของการพัฒนา คือ การสร้างความยุติธรรมในการเข้าถึงทรัพยากรระหว่างคนในสังคมอย่างทั่วถึงเพื่อให้เกิดความยุติธรรมในสังคม วิธีคิดดังกล่าวนั้นเป็นรากฐานสำคัญของยุคที่ผ่านมา ซึ่งนำไปสู่กระบวนการเปลี่ยนแปลงทางสังคมหลายๆ เรื่อง เช่น การสร้างระบบสวัสดิการขั้นพื้นฐาน (รัฐสวัสดิการ) การชดเชยให้กับกลุ่มชาติพันธุ์ในนโยบายการพัฒนา การสนับสนุนการใช้สิทธิและเสรีภาพของผู้พิการ หรือการยอมรับสิทธิของคนหลากหลายทางเพศ เป็นต้น เพื่อช่วยเหลือให้ประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงทรัพยากรหรือใช้สิทธิของตนได้อย่างเท่าเทียมกันบนพื้นฐานของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ อย่างไรก็ดี การพิจารณาความยุติธรรมในลักษณะดังกล่าว เป็นเรื่องของ ความยุติธรรมในช่วงเวลาปัจจุบัน หรือ ความยุติธรรมของคนในช่วงระยะเวลาเดียวกัน (intragenerational justice)[4]

อย่างไรก็ดี การพิจารณาเฉพาะความยุติธรรมในช่วงเวลาปัจจุบันนั้นอาจจะไม่เพียงพอกับปัญหาและความท้าทายที่เกิดขึ้นในโลกปัจจุบัน

ความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลา

แนวคิดเรื่อง “ความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลา” ถูกพูดถึงในปัจจุบันมากขึ้น โดยเฉพาะในบริบทที่เกี่ยวข้องกับเรื่อง “ทรัพยากรธรรมชาติ” โดยแนวคิดเกี่ยวกับเรื่องความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลา (intergenerational justice) นี้ หมายถึง การคำนึงถึงการใช้ทรัพยากรในช่วงเวลาปัจจุบันโดยตระหนักถึงผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นกับคนในช่วงวัย (generation) ถัดไป

แนวคิด “ความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลา” ถูกพัฒนาขึ้นมาในช่วงหลังเพื่อนำเสนอแนวทางที่สนับสนุนการพัฒนาที่ยั่งยืน เนื่องจากการพัฒนาดังกล่าวนั้น หากไม่คำนึงถึงความยุติธรรมของคนในช่วงเวลาถัดไป และใช้ทรัพยากรอย่างไม่มีประสิทธิภาพจนเกิดผลกระทบต่อคนในช่วงเวลาถัดไปแล้ว การพัฒนาดังกล่าวย่อมไม่สามารถเรียกได้ว่าเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน

แนวคิดเรื่องความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลานั้น เป็นกรอบกว้างๆ และถูกนำมาใช้ในหลายประเด็นของสังคม เช่น เรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยข้อตกลงปารีส (Paris Agreement) ที่ได้ลงนามในปี ค.ศ. 2016 (พ.ศ. 2559) โดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) โดยควบคุมอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกไม่ให้เพิ่มขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียสจากระดับอุณหภูมิช่วงก่อนยุคอุตสาหกรรม และพยายามจำกัดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิ 1.5 องศาเซลเซียสจากระดับอุณหภูมิช่วงก่อนยุคอุตสาหกรรม โดยตระหนักว่า ความพยายามนี้จะช่วยลดความเสี่ยงและผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศลงอย่างมีนัยสำคัญ[5]และกำหนดขอบเขตการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่จะกระตุ้นให้อุณหภูมิเพิ่มขึ้น[6] 

ดังจะเห็นได้ว่า มาตรการที่กำหนดไว้ในข้อตกลงปารีสมีวัตถุประสงค์เพื่อควบคุมผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากภาวะโลกร้อนสำหรับคนในช่วงวัยถัดไป โดยสร้างเงื่อนไขให้คนในยุคปัจจุบันจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้[7] หรือ ในเรื่องของการคลังสาธารณะและการดำเนินนโยบายการคลังสาธารณะ ในแนวคิดเรื่องความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลาได้ขยายมาสู่เรื่องของการคลังสาธารณะและการดำเนินนโยบายการคลังสาธารณะ โดยในบางประเทศได้กำหนดให้ในการดำเนินนโยบายทางการคลังสาธารณะของรัฐบาลจะต้องคำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับคนในช่วงวัยถัดไป โดยจะต้องจัดทำรายงานประเมินผลกระทบต่อคนในช่วงวัยถัดไป[8] เป็นต้น

ลักษณะดังกล่าวนี้ สะท้อนให้เห็นว่า หลักการความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลา เริ่มเข้ามามีบทบาทความสำคัญต่อนโยบายการพัฒนาสมัยใหม่

ย้อนกลับมาดูประเทศไทย การดำเนินนโยบายด้านต่างๆ ของประเทศไทยในปัจจุบันอาจจะยังไม่ได้ให้ความสำคัญกับเรื่อง ความยุติธรรมระหว่างช่วงเวลา เท่าที่ควร ดังจะเห็นได้ว่า จากการดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลนั้นไม่ได้มุ่งหมายจะกระทำโดยคำนึงถึงคนในช่วงวัยถัดไป

เชิงอรรถ

[1] SDG Move, ‘SDG 101’ (SDG Move) <https://www.sdgmove.com/sdg-101/> สืบค้นเมื่อ 28 เมษายน 2565.

[2] โตมร ศุขศรี, ‘เมื่อ ‘ความยุติธรรม’ คือคุณธรรมแรกสุดของทุกสถาบันทางสังคม’ (The MATTER, 30 ตุลาคม 2563) <https://thematter.co/thinkers/theory-of-justice/127272> สืบค้นเมื่อ 28 เมษายน 2565.

[3] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 28 เมษายน 2565.

[4] InforMEA ‘intragenerational equity’ (InforMEA) <https://www.informea.org/en/terms/intragenerational-equity> accessed 28 April 2022.

[5] Paris Agreement Article 2 (1.) (a).

[6] Paris Agreement Article 4 (1.).

[7] James M. Nguyen, ‘Intergenerational Justice and the Paris Agreement’ (E-International Relations, 11 May 2020) <https://www.e-ir.info/2020/05/11/intergenerational-justice-and-the-paris-agreement/> accessed 28 April 2022.

[8] Charter of Budget Honesty Clause 1 and 20 – 21.

ครบรอบ 84 ปี ประมวลรัษฎากร: ความเปลี่ยนแปลงตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา

เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“ประมวลรัษฎากร” ถือเป็นกฎหมายสำคัญของประเทศ ในฐานะเป็นกฎหมายที่รวบรวมเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากรจากเงินได้ของประชาชนผู้มีเงินได้และเข้าลักษณะที่จะต้องเสียภาษี โดยในช่วงตลอดระยะเวลา 84 ปี ประมวลรัษฎากรมีการแก้ไขหลายครั้งและทำให้ประมวลรัษฎากรกลายเป็นกฎหมายที่มีความสลับซับซ้อนมากที่สุดฉบับหนึ่ง

หากพิจารณาเจตนารมณ์ตั้งแต่ต้นของการจัดทำประมวลรัษฎากรก็เพื่อที่จะลดความทับซ้อน ซ้ำซ้อน และซับซ้อนของกฎหมายภาษีที่จัดเก็บในเวลานั้น เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมทางสังคมจากการจัดเก็บภาษีตามหลักการประชาธิปไตย บทความนี้จึงขอชวนผู้อ่านทุกท่านสำรวจความเปลี่ยนแปลงตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาของประมวลรัษฎากร

ปฐมบทของการจัดทำประมวลรัษฎากร

“ปฐมบทของการจัดทำประมวลรัษฎากร” นั้น เริ่มต้นมาจากสภาพสังคมในอดีตของประเทศไทยที่มีการจัดเก็บภาษีที่ซับซ้อน และมีภาษีบางรายการที่ซ้ำซ้อนกัน ในขณะเดียวกันระบบภาษีในเวลานั้นไม่ได้คำนึงถึงศักยภาพและความสามารถของผู้จ่ายภาษีว่าจะมีความสามารถหรือไม่ อาทิ ภาษีรัชชูปการ เป็นเงินที่เก็บจากชายฉกรรจ์อายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี โดยมิได้คำนึงว่าบุคคลดังกล่าวมีรายได้หรือไม่ หรือ ภาษีสมพัตสร ซึ่งรัฐบาลเก็บจากจำนวนพื้นที่ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภทเป็นรายปี โดยไม่ได้คำนึงว่าไม้ผลดังกล่าวจะสร้างรายได้จริงหรือไม่ก็ตาม จึงจะเห็นได้ว่าระบบการเก็บภาษีก่อนช่วงสมบูรณาญาสิทธิราชย์มีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นการหารายได้ให้กับรัฐบาลเพียงอย่างเดียวโดยไม่ได้คำนึงถึงความเป็นธรรม ความเหมาะสม และความสามารถในการจ่ายภาษีของประชาชน[1]

ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ระบบภาษีในอดีตของประเทศมีความซับซ้อนและซ้ำซ้อนกัน เกิดมาจากข้อจำกัดของการเข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริงที่ทำให้ประเทศสยามมีข้อจำกัดในการจัดเก็บภาษีการค้า (ภาษีขาเข้า-ออก) เนื่องจากตามสนธิสัญญากำหนดให้สยามจัดเก็บภาษีได้ไม่เกินร้อยละ 3 ของราคาสินค้าในท้องน้ำ[2] ซึ่งสร้างข้อจำกัดต่อการขยายตัวของรายได้รัฐบาล[3] ทำให้รัฐบาลต้องหันมาใช้วิธีการเก็บภาษีซับซ้อนและซ้ำซ้อนกันหลายชนิด ซึ่งเป็นวิธีการเดิมที่ประเทศไทยเคยใช้มาตลอด

นัยสำคัญของการจัดทำประมวลรัษฎากรจึงเป็นการเปลี่ยนหลักของสังคม โดยยึดหลักการที่ว่า “มีมากเสียมาก มีน้อยเสียน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย” ตามหลักการเก็บภาษีอากรของประเทศในระบอบประชาธิปไตย[4]

พัฒนาการของประมวลรัษฎากร

“ประมวลรัษฎากร” ถือได้ว่า เป็นกฎหมายฉบับหนึ่งที่มีการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขบ่อยครั้งมากทั้งในระดับของการแก้ไขประมวลรัษฎากร และในระดับกฎหมายลำดับรอง ทำให้ทุกวันนี้ประมวลรัษฎากรเป็นกฎหมายที่มีความซับซ้อนและเข้าใจได้ยาก เนื่องจากมีเนื้อหาจำนวนมากและมีหลักเกณฑ์ทางกฎหมายภายใต้ประมวลรัษฎากรอีกเป็นจำนวนมาก

ในแง่ความเปลี่ยนแปลงปัจจุบันประมวลรัษฎากรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้วกว่า 80 กว่าครั้ง โดยหลายครั้งเป็นการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละสมัย โดยการแก้ไขนั้นมีทั้งการแก้ไขในเรื่องเล็กน้อยเกี่ยวกับวิธีการจัดเก็บภาษี และการแก้ไขในเรื่องสำคัญ เช่น อำนาจของรัฐมนตรีในการจัดเก็บภาษี ข้อยกเว้นในการจัดเก็บภาษี ฐานภาษี และปีภาษี เป็นต้น สำหรับการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งสำคัญๆ ในช่วงระยะเวลา 20 ปีแรกนี้ ผู้เขียนได้สรุปไว้ ดังต่อไปนี้

การแก้ไขเพิ่มเติมครั้งแรก เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2482 หรือราวๆ 1 ปีหลังจากการประกาศใช้ประมวลรัษฎากร โดยขยายรูปแบบของกิจกรรมที่จะถูกเก็บภาษีให้ออกไปให้กว้างมากขึ้น รวมถึงมีการกำหนดให้ที่ดินในครอบครองของรัฐวิสาหกิจจะต้องเสียเงินบำรุงท้องที่เท่ากับที่ดินในเขตเทศบาล เนื่องจากเห็นว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินที่มีความเจริญแล้ว[5]

โดยต่อมาได้มี การปรับปรุงแก้ไขประมวลรัษฎากรอีกครั้งหนึ่งในปี พ.ศ. 2483 โดยมีสาระสำคัญหลายประการ แต่ส่วนหนึ่งที่มีความน่าสนใจก็คือ การแก้ไขปรับปรุงครั้งนี้เป็นการกำหนดปีภาษีใหม่ โดยใช้เกณฑ์ปีภาษียึดตามปีปฏิทิน[6] โดยเริ่มต้นที่ 1 มกราคม และ สิ้นสุดที่ 31 ธันวาคมของปีถัดไป ซึ่งแต่เดิมยึดตามปีปฏิทินหลวง คือ เริ่มต้น 1 เมษายนและจบลงที่ 30 มีนาคมของปีถัดไป[7]

การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในปี พ.ศ. 2489 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 5 ได้มีการจำแนกประเภทเงินได้บุคคลธรรมดาใหม่ โดยเพิ่มประเภทของเงินได้ในมาตรา 40 (1) (2) และมาตรา 42 (4) ของประมวลรัษฎากร เพื่อให้ครอบคลุมประเภทของเงินได้มากขึ้น[8] และมีการเพิ่มเติมบทบัญญัติในส่วนใหม่ขึ้นมาเป็น ลักษณะ 5 แห่งประมวลรัษฎากร[9] เรื่อง ภาษีการซื้อข้าว[10] และ ภาษีการซื้อน้ำตาล[11] ซึ่งเป็นผลมาจากการเข้าทำความตกลงสมบูรณ์แบบทำให้รัฐบาลเข้ามาควบคุมการซื้อขายและจัดเก็บภาษีในการซื้อขายข้าว และน้ำตาล[12]

การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในปี พ.ศ. 2490 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 6 โดยแก้ไขให้สามารถนำเงินบำรุงท้องที่สามารถโอนเงินไปจ่ายบำรุงท้องที่ตำบลอื่นที่ไม่ใช่ตำบลที่เก็บเงินบำรุงท้องที่นั้นในอำเภอเดียวกันก็ได้[13] ซึ่งมีความน่าสนใจในแง่ของการทำให้เกิดระบบที่เปิดช่องให้มีการนำเงินภาษีจากพื้นที่หนึ่งไปใช้ประโยชน์เพื่ออีกพื้นที่หนึ่ง ซึ่งอาจจะเป็นจากตำบลที่พัฒนาแล้วและรายได้สูง ไปยังพื้นที่ยังไม่พัฒนาและรายได้ต่ำ

การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในปี พ.ศ. 2494 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 8 โดยในการแก้ไขครั้งนี้มีการปรับแก้ไขถ้อยคำในบทบัญญัติให้ชัดเจนมากขึ้นในเรื่องเกี่ยวกับการลดอัตรารัษฎากรให้เหมาะสมกับเหตุการณ์หรือสภาพของบางท้องที่ และยกเว้นรัษฎากรแก่บุคคลหรือองค์การระหว่างประเทศตามข้อผูกพันที่ประเทศไทยมีอยู่ต่อองค์การสหประชาชาติ หรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือตามสนธิสัญญา โดยทำเป็นพระราชกฤษฎีกา[14] ซึ่งแต่เดิมกฎหมายให้อำนาจรัฐบาลเพียงแค่ตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อปรับลดอัตราเพื่อให้เหมาะสมกับเหตุการณ์ในบางท้องที่เท่านั้น[15] 

นอกจากนี้ ในการแก้ไขเพิ่มเติมในครั้งนี้ รัฐบาลได้ยกเลิกเงินช่วยการประถมศึกษาสำหรับใช้จ่ายการบำรุงประถมศึกษาแห่งชาติ ซึ่งมีลักษณะเป็นภาษีเสริมที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2481 โดยเก็บจากชายที่บรรลุนิติภาวะแล้วในครั้งแรกปีละ 1 บาท[16]  และต่อมาได้ปรับเป็นปีละ 2 บาท โดยการยกเลิกนี้สันนิษฐานได้ว่าในเวลานั้นประเทศไทยได้มีการศึกษาระดับประถมศึกษาทั่วถึงแล้ว ความจำเป็นในการจัดเก็บภาษีเสริมเพื่อสนับสนุนด้านการศึกษาจึงมีความจำเป็นลดลง ในท้ายที่สุดเรื่องสำคัญอีกประการหนึ่งของการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรครั้งนี้ได้มีการจัดเก็บภาษีโรงแรมภัตตาคารขึ้นมาโดยตั้งเป็นบทบัญญัติในส่วนใหม่ขึ้นมาเป็นลักษณะ 7 ภาษีโรงแรมภัตตาคาร[17] ซึ่งเป็นผลมาจากในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศไทยได้มีการจัดเก็บเงินช่วยชาติประเภทโรงแรมและภัตตาคาร[18]

การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในปี พ.ศ. 2495 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 9 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในลักษณะ 3 ภาษีบำรุงท้องที่ใหม่[19]

การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในปี พ.ศ. 2496 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 10 โดยเป็นการเพิ่มเติมหมวด 4 ภาษีการค้า ในลักษณะ 2 แห่งประมวลรัษฎากร[20]

การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในปี พ.ศ. 2497 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 12 เนื่องด้วยวิธีการเสียภาษีอากรกับวิธีปฏิบัติจัดเก็บภาษีอากรเกี่ยวกับภาษีเงินได้ ภาษีการค้า ภาษีป้าย อากรแสตมป์ อากรมหรสพ และภาษีการซื้อโภคภัณฑ์ ควรได้แก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้สะดวกและรัดกุมยิ่งขึ้นตามกาลสมัย[21]

การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในปี พ.ศ. 2501 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 14 เนื่องจากผู้ประกอบการกสิกรรมประเภทไม้ล้มลุก ได้แบกภาษีทั้งทางตรงและทางอ้อมเกินกว่าอัตภาพในขณะนี้ เงินที่นำมาชำระภาษีก็ได้จากการจำหน่ายผลิตผลที่เกิดจากการกสิกรรมในที่ดินของตน ปกติพืชที่ปลูกมากก็คือข้าว ในปัจจุบันราคาข้าวไม่ดี การทำนาได้ผลน้อยอยู่แล้ว  ฉะนั้น สมควรยิ่งที่จะลดภาระภาษีบำรุงท้องที่[22]

การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในปี พ.ศ. 2502 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 17 เนื่องจากอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดานั้นปรากฏว่าอัตราก้าวหน้าแต่ละขั้นมีช่วงยาวเกินไปไม่เป็นธรรม จึงได้แก้ไขให้มีช่วงสั้นกว่าเดิม

อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลนั้นต่ำไปมาก และอัตราภาษีการค้าบางประเภทยังต่ำกว่าที่ควร แต่บางประเภทก็มีอัตราสูงไปกว่าที่ควร เฉพาะอัตราอากรแสตมป์สำหรับตั๋วแลกเงินและตั๋วสัญญาใช้เงินมีอัตราสูงไป จึงได้แก้ลดอัตราลงเพื่อช่วยส่งเสริมนโยบายลดอัตราดอกเบี้ยที่เรียกเก็บกันอยู่ขณะนี้ และเมื่อเปรียบเทียบกับอัตราภาษีอากรของประเทศอื่นๆ แล้ว เห็นได้ชัดเจนว่าอัตราภาษีอากรของประเทศไทยยังไม่เหมาะสมและไม่เพียงพอแก่การทำนุบำรุงประเทศชาติให้วัฒนาถาวรได้ เพื่อประโยชน์แห่งรายได้ของรัฐที่จะนำมาใช้พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศให้รุ่งเรือง จึงได้ปรับปรุงอัตราภาษีอากรดังกล่าวให้เป็นไปตามควรแก่สถานการณ์[23]

นอกจากการปรับปรุงประมวลรัษฎากรในช่วง 20 ปีแรกนี้แล้ว ภายหลังยังมีการแก้ไขประมวลรัษฎากรสำคัญอีกหลายครั้ง โดยนอกจากการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งสำคัญๆ ที่ได้มีการพูดถึงนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมในครั้งอื่นๆ มักจะเพื่อแก้ไขวิธีการจัดเก็บภาษีให้เหมาะสมและมีความรัดกุมมากยิ่งขึ้น เพื่อป้องกันการเลี่ยงภาษี ยกเลิกภาษีซ้ำซ้อน รวมถึงการปรับปรุงให้สอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศ และปรับปรุงการจัดเก็บภาษีให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละช่วง ซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมเหล่านี้ทำให้ประมวลรัษฎากรมีความสลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้น

กล่าวโดยสรุป “ประมวลรัษฎากร” จัดทำขึ้นโดยวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความเป็นธรรมให้กับสังคม แต่ด้วยลักษณะของกฎหมายนั้น เมื่อมีการตราขึ้นมาแล้วก็จำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนให้สม่ำเสมอ ให้สอดคล้องกับบริบทของสังคมในแต่ละช่วงเวลา ซึ่งการแก้ไขและปรับปรุงอย่างสม่ำเสมอนั้น ส่วนหนึ่งก็เพื่อให้เกิดความเท่าเทียมและเสมอภาคกันในสังคมที่อยู่ร่วมนั่นเอง

เชิงอรรถ

[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ประมวลรัษฎากร: การปรับปรุงภาษีอากรที่เป็นธรรม’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 10 ตุลาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/450> สืบค้นเมื่อ 14 เมษายน 2565.

[2] Treaty of Friendship and Commerce between Great Britain and Siam 1855, Article 8.

[3] พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564) 13.

[4] สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค์ (สุขภาพใจ 2552) 196.

[5] สรุปสาระสำคัญจากรพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2482.

[6] ประมวลรัษฎากร มาตรา 39 และมาตรา 78.

[7] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 2) พุทธศักราช 2483 มาตรา 4 และมาตรา12.

[8] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2489 มาตรา 3 และมาตรา 4.

[9] ในการประกาศใช้พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 บทบัญญัติในประมวลรัษฎากรมีเพียงแค่ 4 ลักษณะเท่านั้น ได้แก่ ลักษณะ 1 ลักษณะทั่วไป ลักษณะ 2 ลักษณะภาษีอากรฝ่ายสรรพากร ลักษณะ ๓ เงินช่วยบำรุงท้องที่ และลักษณะ 4 เงินช่วยการประถมศึกษา.

[10] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2489 มาตรา 37.

[11] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2489 มาตรา 38.

[12] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ความตกลงสมบูรณ์แบบและปัญหาข้าว’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 สิงหาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/08/395> สืบค้นเมื่อ 14 เมษายน 2565.

[13] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2490 มาตรา 3.

[14] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 8) พ.ศ. 2494 มาตรา 4.

[15] ประมวลรัษฎากร มาตรา 3.

[16] ประมวลรัษฎากร มาตรา 167 และมาตรา 170.

[17] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 8) พ.ศ. 2494 มาตรา 49.

[18] ศิลปวัฒนธรรม, ‘เงินช่วยชาติในภาวะคับขัน ภาษีที่รัฐบาลเรียกเก็บเพิ่มช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2’ (ศิลปวัฒนธรรม, 12 มกราคม 2565) <https://www.silpa-mag.com/history/article_62770> สืบค้นเมื่อ 14 เมษายน 2565.

[19] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร พ.ศ. 2495 (ฉบับที่ 9) มาตรา 3.

[20] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร พ.ศ. 2496 (ฉบับที่ 10) มาตรา 40.

[21] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2497 หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ.

[22] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2501 หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ.

[23] พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (ฉบับที่ 17) พ.ศ. 2502 หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ.

ศาสตร์แห่งพระราชา : พระเจ้าจักรา การรักษาสันติภาพเชิงโครงสร้างของปรีดี

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

พระเจ้าช้างเผือกเป็นภาพยนตร์ที่สร้างขึ้นโดยปรีดี พนมยงค์ ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยสะท้อนแนวคิดเรื่องสันติของปรีดี ผ่านตัวละคร พระเจ้าจักรา กษัตริย์ผู้รักสันติและมุ่งสร้างสมดุลทางอำนาจ โดยบทความชี้ให้เห็นถึง อุดมคติทางการเมืองและสังคมของปรีดี ซึ่งไม่เพียงเกี่ยวข้องกับบริบทในอดีต แต่ยังสะท้อนถึงแนวคิดการรักษาสันติภาพในเชิงโครงสร้างที่สามารถนำมาประยุกต์ใช้ในโลกปัจจุบันอีกด้วย

ตัวตนพระเจ้าช้างเผือก ภาพสะท้อนของสันติภาพในอุดมคติของปรีดี

“พระองค์มิได้ทรงชื่นชมต่อความหรูหราโอ่อ่าของพระราชสำนักงานแต่อย่างใด แต่ทรงอุทิศพระองค์เองเพื่อประโยชน์สุขของชาติบ้านเมือง พระเจ้าจักราทรงกล้าหาญยิ่งในการรบ แต่ทรงรักสันติภาพ…”

– พระเจ้าช้างเผือก, 11 พฤษภาคม 2482

“พระเจ้าช้างเผือก” เป็นผลงานชิ้นสำคัญชิ้นหนึ่งของ นายปรีดี พนมยงค์ โดยการนำช่วงเวลาในประวัติศาสตร์ในรัชสมัยของสมเด็จพระมหาจักรพรรดิแห่งกรุงศรีอยุธยา ช่วงสงครามช้างเผือก (ซึ่งทรงได้รับการขนานนามว่าเป็นพระเจ้าช้างเผือก เนื่องจากทรงมีช้างเผือกในครอบครองเป็นจำนวน 7 เชือก) มาประกอบกับการปรุงแต่งผสมเข้ากับจินตนาการของนายปรีดีที่มีแง่คิดในเรื่องสันติภาพ ทำให้เกิดภาพของตัวละครเอกเป็นกษัตริย์หนุ่มพระนามว่า “พระเจ้าจักรา” ซึ่งเป็นตัวแทนของกษัตริย์ที่มีความกล้าหาญ แต่มีอุปนิสัยเป็นผู้รักสันติ[1]

การดำเนินเรื่องพระเจ้าช้างเผือกโดยส่วนใหญ่ เป็นการเล่าเรื่องผ่านสงครามระหว่างพระเจ้าหงสา ผู้มีความทะเยอทะยานและประสงค์จะทำลายอโยธยา โดยทำทีมาขอช้างเผือกจากพระเจ้าจักรา โดยอาศัยเหตุแห่งการปฏิเสธนั้นเพื่อรุกรานอโยธยา ทำให้พระเจ้าจักราแห่งกรุงอโยธยาต้องยกทัพไปต่อสู้

สิ่งหนึ่งที่น่าสนใจจากเรื่องพระเจ้าช้างเผือกก็คือ ตัวละคร “พระเจ้าจักรา” มีความสำคัญมากกว่าการเป็นเพียงแค่ตัวละครเอกของเรื่อง แต่พระเจ้าจักราเปรียบเสมือน บุคลาธิษฐานของสันติภาพในอุดมคติของปรีดี ในขณะที่พระเจ้าหงสานั้นเป็นเสมือน บุคลาธิษฐานและความโหดร้ายของสงคราม

หากพิจารณาตลอดการดำเนินเรื่องพระเจ้าช้างเผือกนั้น จะเห็นได้ว่ามีหลายฉากหลายองก์ที่บทบาทของพระเจ้าจักราได้แสดงให้เห็นถึงผู้รักษาสันติภาพ เช่น 

“มิตรภาพจะมีคุณค่าอะไร ถ้ามันเป็นอุปสรรคขวางกั้นความทะเยอทะยาน”[2] 

หรือ 

“ขอให้ครั้งนี้เป็นบทเรียนสำหรับพวกเจ้า บทเรียนสำหรับพวกเราทุกคน อย่าให้ต้องถูกบังคับขับขี่เช่นวัวควายอีกเลย … จงเล่าขานให้ลูกหลานของเจ้าฟังถึงเรื่องในวันนี้ เรื่องของกษัตริย์ต่อกษัตริย์ทรงกระทำยุทธหัตถีกันเพื่อยุติกรณีพิพาท เพื่อว่าอนุชนรุ่นหลังจะได้รับรู้และกำชับผู้นำของตนให้กระทำเยี่ยงนี้บ้าง หากพวกเขาจำต้องต่อสู้กัน ด้วยวิถีทางนี้เท่านั้น จึงจะทำให้ชนทั้งผองในโลกได้รอดพ้นจากสงครามอันไร้ประโยชน์ และความทุกข์ทรมานที่ไม่จำเป็นเลย”[3]

ในขณะที่พระเจ้าหงสาในฐานะภาพแทนสงครามและความทะเยอทะยานของปัจเจกบุคคลที่มีอำนาจ ตัวอย่างที่แสดงถึงก็คือ ฉากที่พระเจ้าหงสาจะเกณฑ์ไพร่พลมารบกับอโยธยา โดยเสด็จออกมาที่ระเบียงเพื่อประกาศให้พสกนิกรทราบ ซึ่งได้มีชายชราออกมาคัดค้านเรื่องสงครามโดยแสดงความเห็นว่า “ข้าพระพุทธเจ้ารู้สึกเชื่อมั่นเหลือเกินว่า สิ่งที่พระองค์มีพระราชประสงค์ให้พวกข้าพระพุทธเจ้าไปตายเพื่อให้ได้มานั้น ย่อมสามารถได้มาด้วยวิธีการเจรจาโดยสันติ” โดยหลังจากนั้นพระเจ้าหงสาก็ได้พระราชทานหอกพุ่งตรงไปที่อกจนเป็นเหตุให้ชายคนดังกล่าวลาโลกไปแบบไม่สมัครใจ พร้อมทั้งพระเจ้าหงสาทรงกำชับว่า “คำสั่งของข้า คือ กฎหมายสูงสุดยิ่งกว่าอื่นใด”[4]

อย่างไรก็ดี สันติภาพของปรีดี นั้น ไม่ได้หมายถึงการที่จะไม่ทำสงครามเลย ดังจะเห็นได้จากการที่พระเจ้าจักราทรงแต่งทัพเพื่อออกต่อสู้กับพระเจ้าหงสา แต่การทำสงครามของพระเจ้าจักรานั้นเป็นสิ่งที่ปรีดีเรียกว่า “ธรรมสงคราม” หมายถึง การทำสงครามหรือเข้าสู่สงครามด้วยความชอบธรรม กล่าวคือ ต้องไม่เป็นการรุกรานผู้อื่น ดังเช่นกรณีที่พระเจ้าหงสากระทำ[5] สิ่งนี้เป็นจุดสำคัญในงานเรื่องพระเจ้าช้างเผือกของปรีดีที่ต้องการสื่อสารออกไปทั้งในทางการเมืองภายในประเทศและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเกี่ยวกับสันติภาพที่ปรีดีต้องการนำเสนอ

สันติภาพในเชิงโครงสร้าง

แม้เนื้อหาโดยส่วนใหญ่ของ “พระเจ้าช้างเผือก” จะพูดถึงสันติภาพในฐานะภาพใหญ่ของการเมืองในประเทศและระหว่างประเทศ แต่เมื่อได้อ่านหรือดูภาพยนตร์เรื่องพระเจ้าช้างเผือกจนจบแล้ว จะพบว่าพระเจ้าช้างเผือกได้ซ่อนนัยของสันติภาพในเชิงโครงสร้างของสังคมเอาไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทของสังคมไทย ผ่านหน้าที่ของผู้ปกครอง (รัฐบาล)

“ณ ที่นี้รัฐอิสระซึ่งปกครองด้วยระบบสมบูรณาญาสิทธิราชก็ได้บังเกิดขึ้น หากแต่เป็นระบบสมบูรณาญาสิทธิราชซึ่งกอปรขึ้นด้วยพระมหากรุณาธิคุณ และพระขันติธรรมของพระเจ้าแผ่นดิน ตลอดจนความเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ซึ่งกันและกันตามคำสอนแห่งพระพุทธศาสนา โดยมีความสำนึกในความเป็นชาติอันแผ่ซ่านอยู่ในหัวใจของประชาราษฎร์เป็นเครื่องรองรับ”

– พระเจ้าจักรา, พระเจ้าช้างเผือก

ผู้ปกครองที่ดีในพระเจ้าช้างเผือก คือ ผู้ปกครองประเทศด้วยเหตุและผล โดยคำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนมากกว่าประโยชน์ส่วนตัวของผู้ปกครอง ในพระเจ้าช้างเผือกนั้นจะพบว่า หลายฉากหลายองก์ ปรีดีได้แสดงให้เห็นถึงหน้าที่ของผู้ปกครอง (รัฐบาล) เอาไว้ โดยการจะรักษาสันติภาพภายในประเทศได้ ผู้ปกครองจะต้องรักษาความสงบสุข และรับผิดชอบความอยู่ดีกินดี โดยสนับสนุนให้ประชาชนมีเสรีภาพและสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ ซึ่งจะทำให้ประชาชนรู้สึกว่าการมีชีวิตเป็นเรื่องมีคุณค่า ซึ่งตามท้องเรื่องนั้นได้บรรยายลักษณะของการปกครองอาณาจักรอโยธยาว่าเป็นรัฐอิสระ ซึ่งปกครองด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่เป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่กษัตริย์ทรงปกครองบ้านเมืองด้วยความเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ตามหลักคำสอนแห่งพระพุทธศาสนา[6]

“…แทนที่ท่านจะมอบหญิงงามให้ข้าฯ 365 คน ท่านควรจะมอบช้างให้ข้าอีก 365 เชือกจะดีกว่า คงจะทำให้กำลังของฝ่ายเราพอมีทางจะสู้กำลังของฝ่ายเขาได้…”

– พระเจ้าจักรา, พระเจ้าช้างเผือก

ดังนั้น ผู้ปกครองจึงไม่ควรเอาใจใส่หรือให้ความสำคัญกับเรื่องของตัวเองหรือประโยชน์ของตัวเองมากจนเกินไป ดังปรากฏในตอนต้นเรื่องว่า เหล่าเสนาบดีประสงค์ให้พระเจ้าจักรายึดถือคติดั้งเดิมที่จะต้องมีพระมเหสีจำนวนมากถึง 365 พระองค์[7] แต่พระเจ้าจักราทรงมีความเห็นว่า “

…แทนที่ท่านจะมอบหญิงงามให้ข้าฯ 365 คน ท่านควรจะมอบช้างให้ข้าอีก 365 เชือกจะดีกว่า คงจะทำให้กำลังของฝ่ายเราพอมีทางจะสู้กำลังของฝ่ายเขาได้…”[8]

ในตอนท้ายของเรื่องพระราชินีคู่บุญของพระเจ้าจักราจะได้แสดงความเห็นแก่พระเจ้าจักราว่า 

“…การเลี้ยงดูนางสนมทั้ง 365 นางนั้นจะเป็นการสิ้นเปลืองพระราชทรัพย์อย่างมาก พระราชทรัพย์เหล่านี้ควรจะนำไปใช้ในการส่งเสริมความกินดีอยู่ดีให้ราษฎร และความรุ่งเรืองของประเทศมากกว่า…ถึงสงครามจะยุติ เรายังต้องการใช้ช้างจำนวนมาก ไม่เพียงแต่สำหรับกองทัพเท่านั้น แต่สำหรับงานในป่าด้วยเพคะ”[9]

นอกเหนือจากฉากและองก์ข้างต้นแล้วจะเห็นได้ว่า ตลอดเรื่องพระเจ้าช้างเผือกมีการพูดถึงสภาวะสันติภาพที่นำมาสู่ความเป็นอยู่ที่ดีอย่างไร ดังเช่นในบทที่ 1 ราชอาณาจักรอโยธยาอันเก่าแก่ ซึ่งเป็นบทเริ่มต้นของเรื่องและในบทอื่นๆ แทรกอยู่โดยตลอดผ่านพระราชกรณียกิจของพระเจ้าจักราผ่านการปฏิรูปธรรมเนียมและประเพณีเก่าเพื่อนำมาสู่ความสุขสมบูรณ์ของราษฎร[10]

เศรษฐกิจแห่งสันติภาพและการสมานสามัคคี

“จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะจัดหางานให้ราษฎรทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”

“พระเจ้าจักรา” เป็นภาพสะท้อนของอุดมคติการปกครองของ “คณะราษฎร” ในหลายแง่มุม ทั้งในฐานะนักปฏิรูปที่ยกเลิกคติและธรรมเนียมประเพณีเก่า และทำนุบำรุงความกินดีอยู่ดีของราษฎร  ดังนั้น ความมุ่งหมายอีกอย่างหนึ่งของพระเจ้าช้างเผือกก็คือ การใช้สื่อเพื่อนำเสนอสันติภาพเชิงโครงสร้าง ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างทางสังคม สิ่งนี้สะท้อนภาพความคิดของปรีดีเกี่ยวกับจิตสำนึกแห่งการอภิวัฒน์ว่า เป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองเพื่อนำมาสู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคม[11]

การดำเนินการปฏิรูปประเทศต่างๆ ของพระเจ้าจักราจึงเป็นภาพสะท้อนของอุดมการณ์ของคณะราษฎร เมื่อทำการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม และเข้ามาบริหารประเทศ เจตนารมณ์ที่ให้ไว้ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎร โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักที่ 3 กล่าวว่า “จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะจัดหางานให้ราษฎรทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”

อย่างไรก็ดี เพื่อที่จะทำการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจแล้ว จำเป็นต้องแก้ไขสถานการณ์ของสังคมในเวลานั้น การดำเนินการสำคัญที่สุดในเจตนารมณ์ของคณะราษฎรและปรีดี ซึ่งแสดงไว้ใน “เค้าโครงการเศรษฐกิจ”คือ การแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดินและการทำกินของชาวนา ในเวลาดังกล่าวประชาชนส่วนใหญ่ในเวลานั้นทำอาชีพเป็นชาวนา โดยเช่าที่ดินจากเจ้าของที่ดิน และถูกเอารัดเอาเปรียบจากโครงสร้างทางสังคมที่ผ่านการเก็บค่าเช่านา ภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินค่ารัชชูปการ[12] 

กลไกของรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ใช้เป็นการจำกัดศักยภาพของราษฎรในการพัฒนาตนเองทั้งในด้านการเมือง การปกครอง เศรษฐกิจ และสังคม ในท้ายที่สุด สภาพดังกล่าวย่อมทำลายสันติภาพเชิงโครงสร้าง และนำมาสู่การใช้กำลังประหัตประหารกัน[13] เพื่อป้องกันมิให้เกิดสภาพเช่นนั้น ปรีดีจึงได้มีการเสนอให้มีการจัดสรรทรัพยากรให้มีความเป็นธรรมและกระจายการเข้าถึงทรัพยากรมากขึ้น

ข้อเสนอของปรีดีในเรื่องนี้ ปรากฏในเค้าโครงการเศรษฐกิจ[14] นอกจากนี้ เพื่อป้องกันมิให้เกิดการแย่งชิงทรัพยากร ปรีดีได้สร้างระบบของการประกันความสุขสมบูรณ์เพื่อสมานสามัคคีระหว่างคนในสังคม โดยใช้วิธีการนำภาษีที่เก็บจากผู้มั่งมีมาช่วยเหลือผู้ยากไร้ โดยรัฐบาลเข้ามามีบทบาทเป็นผู้ช่วยเหลือและประสานความสามัคคีนี้[15]

แม้ พระเจ้าจักรา จะเป็นตัวละครสมมติใน พระเจ้าช้างเผือก แต่หากทำการศึกษาวิธีคิดที่อยู่เบื้องหลังแล้วจะเห็นได้ว่า พระเจ้าช้างเผือกนั้นมีแง่มุมต่างๆ ที่น่าสนใจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแนวคิดที่อยู่เบื้องหลังตัวละครพระเจ้าจักรา ซึ่งในมุมหนึ่งนี้ผู้เขียนได้หยิบมาพิจารณาเพื่อทำความเข้าใจคุณค่าของสันติภาพเชิงโครงสร้าง ซึ่งเป็นเรื่องเชื่อมโยงกับมิติในทางเศรษฐกิจและความเป็นปัจจุบันในสภาวะสงครามเช่นนี้

เชิงอรรถ

[1] กษิดิศ อนันทนาธร, ‘ศาสตร์พระเจ้าจักรา กับสารที่ “พระเจ้าช้างเผือก” สื่อ’ (The 101.World, 18 เมษายน 2564) <https://www.the101.world/the-king-of-the-white-elephant/> สืบค้นเมื่อ 11 มีนาคม 2565.

[2] ปรีดี พนมยงค์, พระเจ้าช้างเผือก (หอภาพยนตร์ (องค์การมหาชน) 2558) 225.

[3] เพิ่งอ้าง, 325.

[4] เพิ่งอ้าง, 267 – 268.

[5] สุรัยยา เบ็ญโส๊ะ, ‘แนวคิดสันติวิธีในเรื่อง พระเจ้าช้างเผือก ของปรีดี พนมยงค์’ (วิทยานิพนธ์อักษรศาสตร์มหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2540) 182 – 183.

[6] ปรีดี พนมยงค์, พระเจ้าช้างเผือก (สำนักพิมพ์มูลนิธิเด็ก 2542) 1.

[7] เพิ่งอ้าง 8.

[8] เพิ่งอ้าง 14.

[9] เพิ่งอ้าง 90 – 91.

[10] เพิ่งอ้าง 4 – 5.

[11] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 23 กันยายน 2564

[12] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 1: สภาพเศรษฐกิจและสังคม และความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 22 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/312>  สืบค้นเมื่อวันที่ 26 ตุลาคม 2564.

[13] สุรัยยา เบ็ญโส๊ะ (เชิงอรรถ 5) 216.

[14] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 10); เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 12)

[15] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 10).