เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การเรียนรู้วิทยาการจากตะวันตก

เมื่อสยามเริ่มเรียนรู้วิทยาการจากโลกตะวันตกในช่วง “การปฏิรูปประเทศ” สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ซึ่งหลายวิทยาการที่นำเข้ามาจากโลกตะวันตกได้รับความนิยมชมชอบจากชนชั้นนำของสยามในเวลานั้น ตัวอย่างเช่น วิชานิติศาสตร์สมัยใหม่ของไทยเป็นผลมาจากการปฏิรูปประเทศจนกลายมาเป็นเครื่องมือของผู้ปกครอง ภายใต้กำกับของกษัตริย์สมบูรณาญาสิทธิราชย์ 

การ “ปฏิรูปกฎหมาย” ในสยามเกิดขึ้นเพื่อสนองรัฐสมัยใหม่ที่อ้างอำนาจเหนือดินและรวมอำนาจที่ศูนย์กลาง^[1] ซึ่งนอกเหนือจากวิชานิติศาสตร์แล้ว วิทยาการจากโลกตะวันตกอีกจำนวนหนึ่งที่ได้รับความสนใจคือ “วิชาการทหาร” ซึ่งมาพร้อมกับการปฏิรูปกองทัพเพื่อตอบสนองต่อการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์

อย่างไรก็ตาม วิชาการอีกอย่างหนึ่งที่ชนชั้นนำสยามได้เริ่มศึกษาก็คือ “วิชาเศรษฐศาสตร์” ซึ่งเป็นวิชาการใหม่ที่สยามในเวลานั้นยังไม่มีใครรู้จัก ความสนใจในวิชาเศรษฐศาสตร์ในชนชั้นนำของสยามมีอยู่มากถึงขนาดว่า ‘พระองค์เจ้าดิลกนพรัฐ’ (พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหมื่นสวรรควิไสยนรบดี) พระโอรสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงสำเร็จการศึกษาเป็น “ด็อกเตอร์” คนแรกๆ ของประเทศไทยในสาขาเศรษฐศาสตร์ และมีผลงานตีพิมพ์คือ เป็นหนังสือชื่อว่า “เกษตรกรรมในสยาม: บทวิเคราะห์ทางประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของราชอาณาจักรสยาม” (Die Landwirtschaft in Siam) โดยเป็นงานนิพนธ์เศรษฐศาสตร์เล่มแรกๆ ของไทย  

อย่างไรก็ตาม งานนิพนธ์ฉบับดังกล่าวของพระองค์เจ้าดิลกนพรัฐไม่ได้ถูกนำมาเผยแพร่ในประเทศไทย ทำให้วงวิชาการเศรษฐศาสตร์ไทยไม่ได้พัฒนาเท่าที่ควร ในขณะที่องค์ความรู้โดยส่วนใหญ่ถูกจำกัดเอาไว้ที่ชนชั้นนำ

‘พระยาสุริยานุวัตร’ กับ “ทรัพยศาสตร์” ตำราเศรษฐศาสตร์ฉบับแรกของไทย

ตำราเศรษฐศาสตร์ฉบับแรกที่ตีพิมพ์ในประเทศไทยชื่อว่า “ทรัพยศาสตร์” โดย ‘พระยาสุริยานุวัตร’^[2]เขียนขึ้นในปี พ.ศ. 2454 ภายหลังจากลาออกจากตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ โดยเกิดจากการสังเกตเห็นความเจริญของต่างประเทศดีกว่าของประเทศไทยในเวลานั้น และด้วยความปรารถนาที่จะทำให้ประเทศดีขึ้นจนเท่าเทียมกับชาติอื่นได้บ้าง จึงเป็นเหตุให้ที่ทำให้พระยาสุริยานุวัตรเขียนหนังสือทรัพยศาสตร์ขึ้น โดยความหวังว่าจะให้ความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์นี้ได้เกิดการริเริ่มและสร้างรากฐานของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทย^[3]

สำหรับในครั้งแรกที่ได้มีการตีพิมพ์หนังสือทรัพยศาสตร์ ได้แบ่งหนังสือออกเป็น 2 เล่ม คือ ทรัพยศาสตร์ชั้นต้นเล่ม 1 และ ทรัพยศาสตร์ชั้นต้นเล่ม 2 โดยได้รับการรับรองจากกระทรวงธรรมการให้เป็นตำราเรียน^[4] แต่เมื่อหนังสือฉบับนี้ได้ตีพิมพ์ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์โดยชนชั้นนำของสังคม และได้รับการขอความร่วมมือจากรัฐบาลมิให้เผยแพร่หนังสือ^[5]

อย่างไรก็ตาม ภายหลังจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามในปี พ.ศ. 2475 หนังสือทรัพยศาสตร์ได้รับการนำกลับมาตีพิมพ์ใหม่เฉพาะในส่วนเล่มที่ 1 โดย ‘ศาสตราจารย์ ดร.ทองเปลว ชลภูมิ’แต่เปลี่ยนชื่อเป็น “เศรษฐวิทยาชั้นต้น” และคงเนื้อหาไว้เช่นเดิม ซึ่งในปัจจุบันนี้ได้มีการตีพิมพ์รวมเล่มในชื่อทรัพยศาสตร์อีกครั้งหนึ่ง

ทรรศนะของ ‘พระยาสุริยานุวัตร’ กับระบบเศรษฐกิจไทย

งานนิพนธ์ทางเศรษฐกิจในยุคต้นของประเทศไทยหลายชิ้นได้ชี้ให้เห็นว่า ระบบเศรษฐกิจของไทยนั้นมีปัญหาเชิงโครงสร้าง หนังสือทรัพยศาสตร์ของพระยาสุริยานุวัตรนั้นเป็นหนังสืออีกเล่มหนึ่งที่ชี้ให้เห็นถึงปัญหาดังกล่าว

ในหนังสือทรัพยศาสตร์ พระยาสุริยานุวัตได้ชี้ให้เห็นว่า ชีวิตราษฎรไทยในสมัยรัชกาลที่ 5 เป็นชีวิตที่ยากลำบาก โดยเฉพาะชาวนาที่ยากจนขัดสนด้วยทุน ต้องออกแรงทำงานแต่ลำพังตัวด้วยความเหน็ดเหนื่อย และในเวลาที่ทำนาอยู่เสบียงอาหารและผ้านุ่งห่มไม่เพียงพอก็ต้องซื้อเชื่อโดยเสียราคาแพง หรือ ถ้าต้องกู้เงินไปซื้อก็ต้องเสียดอกเบี้ยอย่างแพงเหมือนกัน และเมื่อถึงคราวเกี่ยวข้าวได้ผลผลิตออกมาแต่ไม่มีกำลังและพาหนะพอจะขนข้าวไปจากลานนวดข้าว หรือ ไม่มียุ้งฉางสำหรับเก็บข้าวไว้ขาย เมื่อเวลาข้าวในตลาดจะขึ้นราคา จึงจำเป็นต้องขายข้าวในราคาตามที่มีผู้มาซื้อที่ลานโดยจะซื้อในราคาใดก็ต้องยอมรับและจำใจขาย เพราะไม่เช่นนั้นจะไม่มีเงินไปใช้ชำระหนี้ทันกำหนดสัญญา^[6] สภาพเช่นนี้ดำเนินต่อไปเรื่อยๆ แม้กระทั่งในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2473 – 2475 ดังปรากฏในรายงานการศึกษาของ ‘คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน’(Carle C. Zimmerman) ก็ได้อธิบายสภาพเศรษฐกิจสยามในช่วงเวลานั้นว่ามีปัญหาเช่นเดียวกัน

นอกจากนี้ ‘ฉัตรทิพย์ นาถสุภา’ ได้อธิบายเพิ่มเติมว่า ภายใต้บริบทของโครงสร้างระบบศักดินา แม้ขยันทำการผลิตสักเท่าใด ผลผลิตส่วนใหญ่ก็หาตกเป็นของตนไม่ เพราะนอกจากจะต้องชำระหนี้สินแล้วประชาชนยังต้องส่งส่วยให้รัฐบาลและเจ้าของที่ดินแทบไม่เหลือไว้บริโภค^[7] ซึ่งส่วนเกินดังกล่าวนั้นจึงตกอยู่ในมือรัฐบาล ชนชั้นศักดินา คือ เจ้านาย เจ้าของที่ดิน ข้าราชการและนายทุนชาวจีนและชาวต่างชาติอื่นๆ^[8]

ทรรศนะของพระยาสุริยานุวัตรที่ได้แสดงไว้ในหนังสือทรัพยาศาสตร์นั้น มีความสำคัญโดยชี้ให้เห็นสภาพความยากจนของประเทศไทย แนวทางแก้ไขด้วยการพัฒนาเศรษฐกิจ และการจัดระบบเศรษฐกิจไทยใหม่ เพื่อขจัดการเอารัดเอาเปรียบ และลดความแตกต่างในรายได้และทรัพย์สิน^[9] ทรรศนะในหลายๆ ส่วนของหนังสือจึงได้มีการพูดถึงประเด็นของโครงสร้างทางเศรษฐกิจของสยามในเวลานั้นโดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศ

ระบบเศรษฐกิจการเมืองไทยในระยะที่พระยาสุริยานุวัตรได้เขียนไว้ คือ ระบบศักดินาเสริมด้วยนายทุน ภายใต้ระบบนี้ส่วนเกินถูกขูดรีดจากชาวนาและนำไปใช้จ่ายฟุ่มเฟือย แม้การผลิตเกษตรเพิ่มขึ้นและถูกส่งออกตลาดโลกมากขึ้น ส่วนเกินนั้นก็ถูกใช้หมดไปไม่ถูกนำมาลงทุน การเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจเปลี่ยนเทคนิคการผลิตและพัฒนาการอุตสาหกรรมจึงเกิดขึ้นเชื่องช้า^[10]

ทรรศนะของชนชั้นนำสยามเกี่ยวกับทรัพยศาสตร์

ด้วยทรรศนะการวิพากษ์วิจารณ์ระบบเศรษฐกิจของสยามในเวลานั้น ทำให้ชนชั้นนำสยามโดยเฉพาะพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯ ได้ทรงแสดงความเห็นเกี่ยวกับหนังสือทรัพยศาสตร์เอาไว้ใน วารสารสมุทสารของราชนาวีสมาคม (สมุทสาร ปีที่ 2 เล่ม 9 กันยายน 2458) โดยทรงใช้นามปากกาว่า “อัศวพาหุ” 

ท่านทรงวิจารณ์หนังสือทรัพยศาสตร์และการศึกษาเศรษฐศาสตร์ในเวลานั้นว่าไม่มีความเหมาะสมโดยทรงอธิบายเหตุผลประการสำคัญในทำนองว่า

ทรัพยศาสตร์นั้นริเริ่มในประเทศยุโรปและอเมริกา เนื่องจากทรัพย์สมมติไปรวมอยู่ในมือบุคคลบางกลุ่มหรือบางตระกูลซึ่งในอดีตเคยเป็นนักรบ ประกอบกับด้วยในประเทศยุโรปและอเมริกานั้นมีปัญหาว่าที่ดินมีจำกัด 

เมื่อมีคนเกิดเพิ่มขึ้นก็ยิ่งต้องการที่อยู่อาศัยมากขึ้น แต่เมื่อที่ดินไปตกอยู่ในมือบุคคลบางกลุ่ม จึงมีไม่พอกับการอยู่อาศัยทำให้ผู้คนไม่มีทรัพย์สินรู้สึกเสียหาย วิชาเช่นทรัพยศาสตร์จึงเกิดขึ้นมาเพื่อตอบสนองความไม่เพียงพอของทรัพยากรเช่นว่านั้น แต่ในประเทศไทย มิได้มีผู้มั่งมีเช่นในสังคมยุโรปและอเมริกา และก็ไม่ได้มีคนยากจนเท่ากับยุโรปและอเมริกา การศึกษาทรัพยศาสตร์จึงทำให้มีแต่จะเกิดความขัดแย้งขึ้นกับคนในสังคมเท่านั้น และจะทำลายน้ำใจไมตรีของคนในสังคมที่มีการเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ตามคติแบบพุทธศาสนาคือ การให้ทาน^[11]

การที่องค์ประมุขสูงสุดของประเทศออกมาวิพากษ์วิจารณ์หนังสือทรัพยศาสตร์นั้นทำให้เกิดการพยายามเกลี้ยกล่อมให้มีการเผยแพร่หนังสือทรัพยศาสตร์โดยจำกัด โดยขอให้พระยาสุริยานุวัตรไม่เผยแพร่หนังสือดังกล่าว การดังกล่าวสร้างความเสียใจให้กับพระยาสุริยานุวัตรเป็นอย่างมาก ทั้งๆ ที่ความประสงค์ของพระยาสุริยานุวัตรต้องการจะให้ประเทศไทยพัฒนาได้ทัดเทียมนานาประเทศ

การยิ่งซ้ำแล้วเมื่อในเวลาต่อมา ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงมีรับสั่งไม่ให้มีการสอนวิชาเศรษฐวิทยาหรือลัทธิทางเศรษฐกิจต่างๆ ซึ่งก็ทำให้พัฒนาการของวิชาเศรษฐศาสตร์หยุดชะงักไป

ทรัพยศาสตร์ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยาม

หนังสือ “ทรัพยศาสตร์” นั้น มีความสำคัญในฐานะการก่อให้เกิดจิตสำนึกขึ้นในหมู่ชนชาวสยามโดยการชี้ให้เห็นถึงปัญหาพื้นฐานโครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองไทย ซึ่งในเวลาต่อมาทำให้เกิดนักคิดทางเศรษฐกิจไทยอีกหลายคนโดยเฉพาะในช่วงภายหลัง พ.ศ. 2475 เช่น ‘นายปรีดี พนมยงค์’ ได้แสดงทรรศนะสำคัญเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจของ ‘หลวงประดิษฐ์มนูธรรม’ ซึ่งพยายามวางโครงสร้างและรื้อถอนระบบเศรษฐกิจลูกผสมศักดินาทุนนิยม หรือ ‘สมสมัย ศรีศูทรพรรณ’ (จิตร ภูมิศักดิ์) ซึ่งได้เขียนหนังสือโฉมหน้าศักดินาไทยวิพากษ์วิจารณ์สังคมไทย ซึ่งรวมถึงระบบเศรษฐกิจลูกผสมศักดินาทุนนิยม เป็นต้น 

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นว่าความคิดริเริ่มของพระยาสุริยานุวัตรที่ต้องการเขียนหนังสือเล่มนี้ขึ้นเพื่อให้เกิดถกเถียงและเผยแพร่องค์ความรู้วิทยาการทางเศรษฐศาสตร์ต่อไป

หมายเหตุ: แก้ไขและจัดรูปแบบอักษรโดยบรรณาธิการ

เชิงอรรถ

^[1] ธงชัย วินิจจะกูล, นิติรัฐอภิสิทธิ์และราชนิติธรรม: ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาของ Rule of law แบบไทย, (นิตยสาร WAY, 2563) 101.

^[2] พระยาสุริยานุวัตรกราบบังคมทูลลาออกจากราชการเนื่องจากเกิดเหตุการณ์ขัดกันระหว่างผลประโยชน์ของนายอากรฝิ่น ภายหลังจากได้เสนอแนะให้โอนกิจการฝิ่นจากเจ้าภาษีผูกขาดให้กลับมาเป็นของรัฐ ซึ่งทำให้รายได้รัฐเพิ่มขึ้น แต่เจ้าภาษีนายอากรและข้าราชการบางคนไม่ให้ความร่วมมือ ในท้ายที่สุดพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาเป็นการเฉพาะแนะนำให้ลาออกจากราชการเพื่อระงับเหตุ; ‘ทรัพยศาสตร์ ตำราเศรษฐศาสตร์เล่มแรกของไทย วิชาต้องห้ามในอดีต’ (ศิลปวัฒนธรรม, 22 พฤษภาคม 2564) <www.silpa-mag.com/history/article_45640> สืบค้นเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2564.

^[3] พระยาสุริยานุวัตร, ทรัพยศาสตร์ (สำนักพิมพ์โฆษิต, 2547), 21.

^[4] อัศวพาหุ, ‘ทรัพยศาสตร์ (ความเห็นเอกชน)’ (2458) 2 สมุทสาร 9, 113.

^[5] อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2.

^[6] พระยาสุริยานุวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3, 97.

^[7] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ‘ความคิดทางเศรษฐกิจของพระยาสุริยานุวัตร’ (2519) 12 สังคมศาสตร์ปริทัศน์ 9, 24-29 อ้างใน พระยาสุริยานุวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3, 34.

^[8] เพิ่งอ้าง, 36.

^[9] เพิ่งอ้าง, 23.

^[10] เพิ่งอ้าง, 37.

^[11] อัศวพาหุ, ‘ทรัพยศาสตร์ (ความเห็นเอกชน)’ (2458) 2 สมุทสาร 9, 127 – 129.

ดัดแปลงจากการเผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รัฐสวัสดิการเป็นโจทย์สำคัญอย่างหนึ่งที่มีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะหลังจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่มีการตั้งคำถามถึงคุณภาพชีวิตของประชาชน และความไม่นอนทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการระบาดของโรค  อย่างไรก็ตาม การระบาดของโควิด-19 นั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการตระหนักถึงความสำคัญของการจำเป็นต้องมีรัฐสวัสดิการ คำถามคือรัฐสวัสดิการคืออะไร มีความจำเป็นกับชีวิตเราอย่างไร และเราจะไปถึงรัฐสวัสดิการได้อย่างไร ในบทความนี้จะพาทุกท่านไปสำรวจและทำความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ

ความจำเป็นแห่งการมีรัฐสวัสดิการ

“รัฐสวัสดิการ” หมายถึง รัฐประชาธิปไตย ซึ่งไม่เพียงแต่รัฐนั้นรับประกันสิทธิขั้นพื้นฐาน และ อิสรภาพส่วนบุคคลและทางเศรษฐกิจตามรัฐธรรมนูญ (เป็นนิติรัฐ) แต่ยังต้องเป็นรัฐที่ใช้มาตรการทางกฎหมาย ทางการเมือง และทางวัตถุเพื่อคลายความตึงเครียดทางสังคมและทำให้เกิดความเท่าเทียมกันท่ามกลางความแตกต่างทางสังคม (ในระดับหนึ่ง) 

ในลักษณะดังกล่าวเป้าหมายของรัฐสวัสดิการจึงเป็นเรื่องของความยุติธรรม (Justice) สิ่งนี้สอดคล้องกับทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ และเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์สยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย ด้วยปรารถนาจะให้ประเทศสยามหรือประเทศไทยในขณะนั้นมีประชาธิปไตยสมบูรณ์

การมีประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ได้นั้น จะต้องมีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นเรื่องหนึ่งที่ปรีดีให้ความสำคัญ เพราะว่าถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจแล้ว ราษฎรส่วนมากก็จะไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้ ด้วยต้องกังวลว่าจะหาเลี้ยงชีพได้อย่างไร ทำให้สุดท้ายไม่ได้สนใจสิทธิและความเป็นอยู่ในทางการเมืองของตน สาเหตุดังกล่าวนี้ภายหลังการอภิวัฒน์สยาปรีดีจึงได้นำเสนอ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ขึ้นมาโดยหมายมุ่งจะให้แบบแผนในการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเพื่อนำมาซึ่งความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

ดังนั้น “รัฐสวัสดิการ” เป็นเรื่องของความเสมอภาคหรือก็คือ ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) ซึ่งเป็นพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งการจะเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์นั้น ไม่สามารถปฏิเสธความสำคัญของการเป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจได้เลย ด้วยเหตุที่ความเสมอภาคทั้งในแง่ศักดิ์ศรี การได้รับความเคารพ และการกำหนดชีวิตความเป็นอยู่ของตนเองนั้น อยู่บนเงื่อนไขการได้รับการจัดสรรทรัพยากรพื้นฐาน ซึ่งหากปราศจากทรัพยากรพื้นฐานเหล่านี้แล้วสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นแทบจะไม่มีคุณค่าอะไรเลย 

การคุ้มครองพลเมืองให้รอดพ้นจากภัยความยากจน อีกทั้งสนับสนุนให้ประชาชนใช้ศักยภาพของตนได้อย่างเต็มที่นั้น จึงเป็นหน้าที่ของรัฐในระบอบประชาธิปไตย รัฐสวัสดิการจึงไม่ใช่เรื่องของรัฐสังคมนิยมเพียงอย่างเดียว

สำหรับทรัพยากรพื้นฐานที่รัฐควรจัดหาให้นั้นเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัยและกาลเวลา ในเบื้องต้นทรัพยากรพื้นฐานนั้นอาจเป็นเรื่องของอาหารและที่พักอาศัย  อย่างไรก็ตาม ทรัพยากรพื้นฐานอื่นๆ ที่จำเป็นนั้นยังมีอยู่อีกมาก ซึ่งหากปราศจากสิ่งเหล่านี้แล้วการใช้สิทธิและเสรีภาพในระบอบประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นไม่ได้ 

สิ่งเหล่านี้รวมไปถึงการศึกษาหรือการฝึกอาชีพ ข้อมูลข่าวสาร เงินช่วยเหลือสำหรับเลี้ยงดูบุตร การรักษาพยาบาล และการสนับสนุนพื้นฐานอื่นๆ ซึ่งอย่างน้อยที่สุดจะต้องอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับสภาวะชีวิตทางสังคมและเศรษฐกิจ

ท้ายที่สุดแล้ว ความจำเป็นของการมีอยู่ของรัฐสวัสดิการจึงเป็นไปเพื่อที่จะยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล ให้เขาสามารถดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตนเองในการดำรงชีวิตและเลือกดำเนินการตามความต้องการของตนเองได้ โดยมีการสนับสนุนจากรัฐในการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐานที่จะช่วยส่งเสริมการดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตน

ข้อถกเถียงเกี่ยวกับการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการ

คำถามสำคัญที่สุดและเป็นข้อถกเถียงกันอย่างมากเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการมักจะเป็นเรื่องของต้นทุนที่สังคมต้องแบกรับเพื่อจ่ายให้บรรลุสู่เป้าหมายของการเป็นรัฐสวัสดิการ หลายกระแสมักโจมตีว่ารัฐสวัสดิการนั้น ใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากและบ่อยครั้งกลายเป็นประชานิยมที่ละลายงบประมาณแผ่นดินไปกับกิจกรรมที่สิ้นเปลือง และ ไม่รักษาวินัยทางการคลัง และ ถึงขนาดบางครั้งยังมีผู้กล่าวอ้างว่านโยบายทางสังคมเป็นอุปสรรคขัดขวางการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ  

ทว่า ข้อที่สังคมโดยรวมต้องตระหนักถึงการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการนั้นก็เช่นเดียวกันกับการเป็นประชาธิปไตยที่ไม่ได้เป็นเรื่องของกำไรขาดทุน สังคมไม่อาจเอาคุณค่าของอิสรภาพและประชาธิปไตยไปเปรียบเทียบกับการเติบโตทางเศรษฐกิจได้ 

ปัญหาอีกประการหนึ่ง คือ มายาคติเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการซึ่งมักถูกกล่าวหาว่า รัฐสวัสดิการทำให้คนขี้เกียจ งอมืองอเท้า และไม่มีแรงจูงใจออกไปต่อสู้กับโลกภายนอก ซึ่งเป็นความเข้าใจผิด เพราะในความเป็นจริงแล้วรัฐสวัสดิการมิได้แจกจ่ายเงิน แต่ทำให้คนไม่ต้องกังวลเวลาป่วย ตกงาน หรือไม่ต้องจ่ายค่าทำประกันชีวิต ดังได้กล่าวมาแล้วว่าจุดประสงค์ของ “รัฐสวัสดิการ” คือ ส่งเสริมให้เกิดความยุติธรรมทางสังคม ทำให้คนทุกคนในสังคมสามารถจะดำรงชีวิตได้ตามเจตจำนงของตนเอง

นอกจากนี้ หากกล่าวเฉพาะในบริบทของประเทศไทย ‘ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี’ นักวิชาการด้านสวัสดิการสังคมคนสำคัญ ได้ชี้ให้เห็นว่า “อุปสรรคสำคัญที่ทำให้ไม่สามารถเกิดรัฐสวัสดิการในประเทศไทยได้นั้นเกิดขึ้นมาจากปัจจัย 3 ประการ” ดังนี้

ประการแรก กลุ่มอนุรักษ์นิยมใหม่ คือ กลุ่มที่เห็นความไม่เป็นธรรม ความไม่ถูกต้อง และมีเจตนาดี แต่คิดว่าไม่สามารถทำอะไรหรือเปลี่ยนแปลงปัญหาเชิงโครงสร้างได้ เมื่อเปลี่ยนอะไรไม่ได้ก็ทำได้เพียงแต่เรื่องเล็กๆ อย่างการเสียสละเชิงปัจเจก เช่น โครงการคนละก้าวที่ระดมเงินบริจาคมาช่วยโรงพยาบาล เป็นต้น การแก้ปัญหาในลักษณะดังกล่าวอาจช่วยให้ปัญหาเฉพาะหน้าดีขึ้น แต่ในเชิงโครงสร้างนั้นไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง

ประการที่สอง ลัทธิท้องถิ่นนิยมทำให้การต่อสู้เพื่อรัฐสวัสดิการแบบก้าวหน้าครบวงจรไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เนื่องจากมีกรอบการมองว่าเมื่อไม่สามารถแก้ไขโครงสร้างได้ เพราะรัฐส่วนกลางไม่มีประสิทธิภาพและทุจริต ดังนั้น จึงต้องย้อนกลับมาหาระดับท้องถิ่น ทั้งๆ ที่ปัญหาหลายอย่างนั้นไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการต่อสู้เฉพาะประเด็น ซึ่งสะท้อนให้เห็นได้ว่าประเด็นรัฐสวัสดิการนั้นไม่เคยเป็นประเด็นวิวาทะสาธารณะ

ประการที่สาม กลุ่มนักคิดและเทคโนแครต กลุ่มลัทธิเสรีนิยมใหม่ มองว่า ปัญหาสวัสดิการคือการขาดข้อมูลที่ดี รัฐจึงไม่ต้องทำอะไร เพียงแค่เอาข้อมูลไปให้กับประชาชนจัดการตัวเองได้ด้วยเครือข่ายที่มีอยู่แล้ว ด้วยการแปลงสินทรัพย์ที่มีเป็นทุน เพิ่มโอกาสการแข่งขันในตลาดให้มากขึ้น โดยไม่ต้องปรับปรุงโครงสร้างที่ไม่เป็นธรรมภายในรัฐ

อุปสรรคทั้งสามประการข้างต้นนั้น ก่อให้เกิดความไม่ก้าวหน้าของขบวนการรัฐสวัสดิการของประเทศไทย นโยบายทางสังคมของรัฐจึงออกมาในลักษณะของสวัสดิการแบบชิงโชค ดังเช่นที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน เพราะประเด็นรัฐสวัสดิการนั้นไม่เคยกลายมาเป็นวิวาทะสาธารณะ และการแก้ปัญหาดำเนินการไปเพียงเป็นจุดๆ มากกว่าจะสร้างระบบรัฐสวัสดิการสมบูรณ์

วิถีทางที่เราจะไปสู่การเป็นรัฐสวัสดิการ

การจะไปถึงรัฐสวัสดิการได้นั้น รัฐควรจะต้องยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล ให้เขาสามารถดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตนเองในการดำรงชีวิตและเลือกดำเนินการตามความต้องการของตนเองได้ โดยมีการสนับสนุนจากรัฐในการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐาน ซึ่งองค์ประกอบสำคัญที่จะนำไปสู่รัฐสวัสดิการได้นั้น ประกอบไปด้วยปัจจัย 2 ประการ คือ ‘หลักการเบื้องหลัง’ และ ‘เครื่องมือดำเนินการ’

หลักการเบื้องหลัง ที่จะนำไปสู่รัฐสวัสดิการนั้น เป็นสิ่งสำคัญที่จะต้องทำให้เกิดความตระหนักขึ้นในสังคม แนวคิดของรัฐสวัสดิการนั้นตั้งอยู่บนฐานความคิดที่ว่า สังคมโดยรวมต้องเข้ามาช่วยเหลือกันเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล และส่งเสริมให้บุคคลทุกคนสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพของตนเองได้ ซึ่งการร่วมกันนี้ก็คือ ความตระหนักในความเป็นพี่น้องร่วมกันของคนในสังคมหรือเรียกว่าต้องมีความ “ภราดรภาพ” กัน 

‘นายปรีดี พนมยงค์’ ได้เคยอธิบายเรื่องความภราดรภาพเอาไว้ว่า “มนุษยชาติต้องพึ่งพาอาศัยกันตั้งแต่เกิดจนตาย ดังนั้น จึงจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน โดยให้ทุกคนมีส่วนร่วมในความลำบากของผู้อื่นด้วย ซึ่งการนี้เป็นมูลฐานแห่งความยุติธรรมของสังคม” ซึ่งหากปราศจากความยินยอมพร้อมใจของคนในสังคมในเรื่องดังกล่าวแล้ว ย่อมไม่อาจจะเกิดขึ้นได้ เพราะทรรศนะของคนในสังคมจะรู้สึกว่าการต้องร่วมช่วยเหลือซึ่งกันและกันเป็นสิ่งเลวร้าย ยิ่งในบางกรณีแล้วจำเป็นต้องอาศัยอำนาจรัฐเพื่อทำให้มีรัฐสวัสดิการแล้ว อาทิ การจัดเก็บภาษีจะกลายเป็นทำให้ประชาชนรู้สึกไม่ต่างจากการเวนคืนทรัพย์สิน กรณีเช่นนี้จึงต้องสร้างความตระหนักรู้ให้กับสังคมเสียก่อน

สำหรับเครื่องมือดำเนินการเพื่อให้เกิดรัฐสวัสดิการนั้น บรรดาเครื่องมือทั้งหลายนั้นดำเนินการไปเพื่อให้เกิดสิ่งสำคัญ 2 ประการ คือ 

ประการแรก กระบวนการทำให้ไม่เป็นสินค้า (Decommodification) กล่าวคือ การทำให้บุคคลดำรงอยู่ได้โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งพิงตลาดแรงงานแต่เพียงช่องทางเดียวในการเลี้ยงชีพของบุคคลหนึ่ง ซึ่งหากบุคคลต้องพึ่งพิงตลาดแรงงานแต่เพียงช่องทางเดียว ตลาดแรงงานอาจจะบีบให้บุคคลต้องรับทำงานทุกประเภทโดยไม่คำนึงว่ามันจะมีค่าตอบแทนต่ำเพียงใด  ดังนั้น รัฐควรเข้ามาส่งเสริมคุณภาพชีวิตของบุคคลให้ได้รับการคุ้มครองทางสังคมอย่างรอบด้าน อันจะส่งผลให้บุคคลสามารถมีชีวิตในระดับที่ดีพอสมควรโดยอาศัยปัจจัยพื้นฐาน และ

ประการที่สอง การลดระดับการแบ่งช่วงชั้นทางสังคม (Destratification) กล่าวคือ การที่สังคมถูกแบ่งเป็นลำดับชั้นอย่างไม่เท่าเทียมกัน ซึ่งในประเด็นนี้รัฐสวัสดิการจะเข้ามาช่วยลดระดับการแบ่งช่วงชั้นทางสังคม โดยการเสริมสร้างให้คนขยับระดับทางสังคมให้มีพื้นฐานที่เท่ากัน 

การจะตอบสนองเป้าหมายทั้งสองประการข้างต้นได้นั้นจำเป็นจะต้องอาศัยเครื่องมือ 4 อย่างด้วยกัน ได้แก่ 

1. การประกันการว่างงาน คือ รูปแบบดั้งเดิมที่สุดของสิทธิประโยชน์ทดแทนรายได้ การว่างงานเป็นมากกว่าแค่การสูญเสียรายได้จากการทำงานหรือการสูญเสียเชิงวัตถุ แต่บ่อยครั้งที่การวางนั้นมาพร้อมรู้สึกกังขาในศักยภาพของตนเอง หรือ ความวิกตกกังวลที่จะเกิดขึ้นในอนาคตกับชีวิต การประกันการว่างงานจึงเป็นรูปแบบหนึ่งที่จะให้ความช่วยเหลือ ส่งเสริม และปลอบประโลมจิตใจ ซึ่งในปัจจุบันประเทศไทยได้มีการจ่ายเงินประกันการว่างงานแล้วระดับหนึ่ง นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีของรัฐสวัสดิการที่จะสามารถต่อยอดต่อไปได้  อย่างไรก็ตาม ในอนาคตการปรับปรุงเรื่องประกันการว่างงานนั้นอาจจะปรับให้มีความเหมาะสมมากขึ้น เนื่องจากประกันการว่างงานในปัจจุบันนั้นตอบสนองเพียงเฉพาะตัวบุคคลที่เป็นเจ้าของแรงงานเท่านั้น  ทว่า ในความเป็นจริงบุคคลหนึ่งคนนั้นมิได้หาเลี้ยงชีพเพียงแค่ตนเท่านั้น อาจจะต้องหาเลี้ยงบิดา มารดา และบุตร การให้เงินประกันการว่างงานจึงอาจคำนึงถึงภาระที่บุคคลนั้นมีอยู่ พร้อมๆ กับเสนอแนะงานที่เหมาะสมกับความต้องการของบุคคลนั้น
2. เงินบำนาญ คือ การประกันเงินบำนาญนั้นมีความสำคัญในฐานะการช่วยเหลือขั้นพื้นฐานเมื่อบุคคลนั้นเกษียณจากวัยที่สามารถจะทำงานได้แล้ว ซึ่งแม้ผู้สูงอายุมีแนวโน้มที่จะต้องพึ่งพาบริการสาธารณสุขและการดูแลมากขึ้น แต่การได้รับเงินบำนาญก็ยังเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อช่วยให้บุคคลสามารถดำรงชีวิตได้
3. นโยบายประกันสุขภาพ เป็นเครื่องมือที่ถูกนำมาใช้แทนที่รัฐจะจ่ายเป็นเงินสดให้กับบุคคลผู้รับสวัสดิการ โดยเปลี่ยนมาเป็นการอำนวยความสะดวกด้านการบริการและสิทธิประโยชน์ในรูปแบบของวัตถุสิ่งของหรือบริการแทน ซึ่งอาจมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ได้ว่าระบบประกันสุขภาพนั้นอาจไม่มีประสิทธิภาพ  ทว่า นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคที่ผ่านมาได้แสดงให้เห็นถึงความเท่าเทียมทางโอกาสในการเข้าถึงบริการสุขภาพนั้น ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นนโยบายที่มีความจำเป็น
4. การศึกษาและการฝึกวิชาชีพ เป็นอีกหนึ่งเครื่องมือที่มีความสำคัญโดยภาครัฐเข้ามาช่วยในการส่งเสริมด้านองค์ความรู้ให้กับบุคคลเพื่อเสริมสร้างศักยภาพและต่อยอดการพัฒนาศักยภาพของบุคคล

นอกจากเครื่องมือทั้ง 4 ประการข้างต้นแล้ว ในปัจจุบัน รัฐประชาธิปไตยที่เป็นรัฐสวัสดิการที่มีความก้าวหน้านั้นได้ริเริ่มที่จะให้มีรายได้พื้นฐาน (Basic Income) ในลักษณะเป็นการประกันรายได้ขั้นต่ำที่เพียงพอแก่การดำรงชีวิตให้บุคคล โดยไม่ว่าจะมีรายได้หรือไม่รายได้จากการทำงาน

งบประมาณและภาระทางการคลัง

โจทย์สำคัญที่สุดของเรื่องรัฐสวัสดิการ คือ งบประมาณที่จะนำมาใช้จะมาจากแหล่งใด สิ่งสำคัญที่สุดงบประมาณที่จะนำมาใช้สร้างรัฐสวัสดิการนั้นไม่ควรก่อให้เกิดหนี้สาธารณะ เพราะจะเป็นการสร้างภาระทางการคลังให้กับประเทศ แต่เป้าหมายของรัฐในการดูแลประชาชนก็เป็นสิ่งจำเป็นและไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ 

วิธีการหนึ่งที่ดำเนินการได้แน่นอน คือ การตัดลดงบประมาณที่ไม่จำเป็นลง เช่น การปรับลดงบประมาณด้านความมั่นคงหรือด้านการทหารลง เป็นต้น แต่ในอีกแง่หนึ่งสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือ การปรับโครงสร้างทางภาษีเหมาะสม โดยการใช้ภาษีเงินได้อัตราก้าวหน้าอย่างจริงจัง แม้ว่าจะสร้างผลกระทบให้กับบุคคลที่มีรายได้มาก เพราะต้องเสียภาษีมาก แต่ก็ต้องไม่ลืมว่า ทุกๆ คนนั้นจะได้รับสวัสดิการตอบแทนกลับมา  

นอกจากนี้ รัฐอาจจะใช้ภาษีเฉพาะมากขึ้น เช่น ภาษีทรัพย์สินและภาษีมรดก เป็นต้น ซึ่งเครื่องมือทางภาษีนี้นอกจากจะช่วยสร้างรายได้ให้กับประเทศเพื่อเอามาใช้จัดสวัสดิการแล้ว ยังเป็นการลดความมั่งคั่งของบุคคลบางกลุ่มเพื่อกระจายความมั่งคั่งไปสู่สังคมทั้งหมด สิ่งนี้เป็นสิ่งที่ปรีดีได้เคยดำริไว้เช่นกันในเค้าโครงการเศรษฐกิจ
กล่าวโดยสรุปแล้ว รัฐประชาธิปไตย ที่ตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริงนั้นควรจะต้องเป็นรัฐสวัสดิการ เพื่อไปให้ถึงจุดมุ่งหมายสูงสุดคือการสร้างความเสมอภาค และ ส่งเสริมการใช้สิทธิและเสรีภาพของบุคคล ซึ่งการจะไปถึงจุดนั้นได้สังคมอาจจะต้องฟันฝ่ามายาคติต่างๆ และหยิบเอาประเด็นรัฐสวัสดิการขึ้นมาเป็นวิวาทะสาธารณะอย่างจริงจัง เพื่อให้รัฐสวัสดิการกลายมาเป็นโจทย์สำคัญในการยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

หากมองย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ความคิดริเริ่มที่จะบรรเทาความไม่แน่นอนของชีวิตนั้น ได้ปรากฏอยู่ในงานเขียนชิ้นสำคัญที่สะท้อนแนวคิดทางเศรษฐกิจของนายปรีดี พนมยงค์ คือ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ในส่วนของหลักประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร 

ที่มาแห่งการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

การจะทำความเข้าใจถึงแนวคิดการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นจำเป็นต้องย้อนกลับไปพิจารณาบริบทของสยามในเวลานั้น อาชีพของชาวสยามส่วนใหญ่ในเวลานั้นคือ การทำเกษรตรกรรมโดยเฉพาะอย่างยิ่งการเป็นชาวนา และอีกอาชีพหนึ่งที่ชาวสยามนิยมเป็นคือการรับราชการ ซึ่งอาชีพทั้งสองนั้นได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของสยามในเวลานั้น

สยามในช่วงปี พ.ศ. 2472 – 2475 นั้น ได้รับผลกระทบจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกอันเป็นผลมาจากสงครามโลกครั้งที่ 1 ซึ่งการที่สยามได้เข้าเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลกภายหลังจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 ทำให้เศรษฐกิจของสยามเปลี่ยนจากเศรษฐกิจแบบพึ่งพามาเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก 

ระบบเศรษฐกิจของสยามในขณะนั้น จึงผูกติดอยู่กับระบบเศรษฐกิจของโลกตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) ซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญของสยามในเวลานั้น

เมื่อเศรษฐกิจของยุโรปตกต่ำลง เพราะผลของสงคราม ก็ส่งผลให้ข้าว ไม้สัก ดีบุก และยางพารา ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกของสยามราคาตกต่ำลง และขายในตลาดต่างประเทศไม่ได้ราคา จึงทำให้สยามมีรายได้ลดลง สถานการณ์ดังกล่าวเป็นสาเหตุให้รัฐบาลสยามในปี พ.ศ. 2473 ตัดสินใจตัดทอนรายจ่ายเพื่อให้งบประมาณไม่ขาดดุลด้วยการลดค่าตอบแทนข้าราชการและลดงบประมาณทางทหารลง

สำหรับอาชีพเกษตรกรรมนั้น ชาวนาสยามอาจจะถือได้ว่าเป็นอาชีพที่ทำงานหนักที่สุด แต่ได้รับผลตอบแทนน้อยที่สุด จากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carl C. Zimmerman) ได้พบว่า แม้ชาวสยามส่วนใหญ่จะมีอาชีพเป็นเกษตรกรทำนา แต่โดยส่วนก็ไม่มีที่นาเป็นของตนเองและอาศัยวิธีการเช่านาจากเจ้าของที่ดิน โดยคิดสัดส่วนการเช่าที่ดินได้ราวๆ เกือบร้อยละ 50 ของพื้นที่ทำเกษตรกรรมของประเทศในเวลานั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งชาวนาในพื้นที่จังหวัดธัญบุรี (ซึ่งปัจจุบันได้ยุบรวมเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดปทุมธานี) 

ชาวนาส่วนใหญ่เป็นผู้เช่าที่ดินเกือบร้อยละ 85 ซึ่งที่ดินส่วนใหญ่นั้นเจ้าของที่ดินนั้นเป็นบริษัทที่เข้ามาพัฒนาขุดคลองและพัฒนาที่ดินเพื่อทำการเกษตรในขณะนั้น ประกอบกับการทำการเกษตรในเวลานั้นเน้นพึ่งพาธรรมชาติเสียมากกว่าการพัฒนาองค์ความรู้ทางเทคโนโลยีเพื่อทำการเกษตร การเพาะปลูกจึงเป็นไปแบบเดิม กล่าวคือ ชาวนาต้องใช้เงินลงทุนมากๆ และได้ดอกผลเพียงเล็กน้อย เมื่อเปรียบเทียบกับแรงงานที่ได้ลงไป และในส่วนของเงินทุนที่ได้ลงไปนั้นมักจะมาจากการกู้ยืมเงิน ซึ่งภายหลังจากการทำนาเสร็จแต่ละครั้งชาวนาต้องชำระค่าใช้จ่ายต่างๆ เช่น ดอกเบี้ยเงินกู้ ค่าเช่านา ภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินรัชชูปการ เป็นต้น ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายที่ลดทอนรายได้ของชาวนาไทย

สถาวการณ์ดังกล่าวนั้น ในทรรศนะของปรีดีถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ ปรีดีได้อธิบายเรื่องความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจนี้เอาไว้ในงานเขียนหลายชิ้น เช่น เค้าโครงการเศรษฐกิจ และ ความเป็นอนิจจังของสังคม เป็นต้น 

ซึ่งความไม่เที่ยงแท้ทางเศรษฐกิจนั้น แท้จริงแล้วก็คือ สภาพความไม่แน่นอนตามธรรมชาติของชีวิต ไม่ว่าจะเป็นในแง่ของฐานะทางเศรษฐกิจ และในแง่ของสังขาร ซี่งทั้งสองส่วนสัมพันธ์กันอยู่ เพราะการทำมาหาได้ของคนๆ หนึ่งนั้น ก็ขึ้นอยู่กำลังทางกายของบุคคลนั้น เมื่อสังขารของบุคคลร่วงโรยลงเพราะด้วยอายุหรือด้วยความพิการ ในส่วนของความสามารถในการทำงานของเขาก็จะลดลงไปด้วยเช่นเดียวกัน 

ทรัพย์สินเองก็มีลักษณะเช่นเดียวกัน เพราะเมื่อเจ็บป่วยทรัพย์สินที่หามาได้ก็ต้องใช้จ่ายไปและเมื่อเจ็บป่วยทรัพย์สินที่จะหามาได้ก็ลดลง  ฉะนั้น ทรัพย์สินจึงไม่อาจประกันความเที่ยงแท้แน่นอนได้ ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจนั้น ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะคนยากจนเท่านั้น คนชนชั้นกลาง ตลอดจนถึงผู้มั่งมีก็สามารถประสบกับความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจได้ทั้งสิ้น

หลักการการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

การแก้ไขปัญหาความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจในทรรศนะของปรีดีคือ จะต้องจัดให้มีการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Assurance Sociale) โดยให้รัฐเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจ โดยการให้หลักประกันกับราษฎรนับตั้งแต่เกิดจนกระทั่งสิ้นชีพ และ ไม่ว่าจะเป็นเด็ก หรือเจ็บป่วย หรือพิการ หรือชราทำงานไม่ได้ก็ดี ราษฎรจะได้มีอาหาร เครื่องนุ่งห่ม และสถานที่อยู่อาศัย อันเป็นปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต

หลักการการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดีได้นำเสนอเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ โดยการจะดำเนินการให้มีประกันเช่นว่าได้นั้น รัฐบาลจะต้องเป็นผู้ดำเนินการเอง เพราะด้วยลักษณะของประกันเช่นนี้ ไม่มีเอกชนคนใดจะทำได้ หรือถ้าเอกชนคนใดจะทำได้ ก็จะต้องดำเนินการโดยมีค่าใช้จ่ายเบี้ยประกันที่แพงมากเกินกว่าราษฎรทุกคนจะได้รับประกันในลักษณะดังกล่าวได้ 

ดังนั้น ในทรรศนะของปรีดีเมื่อให้รัฐบาลเป็นผู้จัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น รัฐบาลอาจจัดหาสิ่งอื่นแทนเบี้ยประกันภัยได้ เช่น การจ่ายเบี้ยประกันด้วยแรงงานผ่านการรับราชการ หรือจ่ายภาษีอากรโดยอ้อมเป็นจำนวนคนหนึ่งวันละเล็กน้อยในระดับที่ราษฎรไม่รู้สึกถึงภาระค่าเบี้ยประกันที่จ่าย เป็นต้น

ในส่วนของการดำเนินการเพื่อให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นจะดำเนินการด้วยกฎหมายว่าด้วยประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดสิทธิของประชาชนทุกคนมีสถานะเสมือนเป็น “ข้าราชการ” เพื่อที่จะให้มีสิทธิได้รับเงินเดือนเป็นจำนวนแน่นอนตามช่วงอายุและความสามารถของราษฎรแต่ละคน ซึ่งสิทธิได้รับเงินในส่วนนี้แยกต่างหากจากเงินเดือนที่จะได้รับในตำแหน่งราชการ

ตารางแสดงอัตราช่วงอายุที่จะได้รับเงินจากรัฐบาล ซึ่งจำนวนเงินเท่าใดจะถูกกำหนดโดยพระราชกฤษฎีกาอีกทีหนึ่ง

ที่มา: เค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร.

แนวคิดของการจ่ายเงินให้กับราษฎรทุกคนนั้น จะช่วยแก้ไขสถานะทางเศรษฐกิจของราษฎรจากสถานะทางเศรษฐกิจที่เคยอยู่บนปัญหาความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ โดยให้ราษฎรได้รับเงินเพียงพอแก่การดำรงชีพ แม้ว่าแนวคิดเรื่องการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น จะไม่ได้มีลักษณะเช่นเดียวกับสวัสดิการสังคมของรัฐสมัยใหม่เสียทีเดียว แต่เจตนารมณ์ที่ต้องการยกระดับคุณภาพชีวิตของราษฎรให้มีความมั่นคงนั้นเป็นปณิธานที่หาญมุ่งและควรได้รับการสืบสานต่อไป

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กับพัฒนาการของแนวคิดประชาธิปไตยในประเทศไทย แม้ว่าก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยจะได้มีการรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินเอาไว้ ทว่า การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นยังคงเป็นไปอย่างจำกัด เนื่องมาจากกฎหมายยังไม่ได้รับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ในบทความนี้ผู้เขียนจะเริ่มต้นจากการอธิบายแนวคิดเกี่ยวกรรมสิทธิ์ที่ดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และจะได้อธิบายถึงรัฐธรรมนูญในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งจะฉายให้เห็นภาพของหลักการสำคัญซึ่งไม่ได้รับรองเอาไว้ในกฎหมายของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งจะส่งผลต่อหัวข้อสุดท้ายคือ การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยรัฐธรรมนูญ

กรรมสิทธิ์ที่ดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น ย้อนกลับไปนับตั้งแต่ช่วงปลายอยุธยาจนถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว สิทธิที่จะใช้สอยทรัพย์สินที่อยู่ภายใต้สิทธิของกษัตริย์ โดยราษฎรได้รับอนุญาตให้ใช้ที่ดินในฐานะสิ่งตอบแทนที่เป็นแรงงานให้กับรัฐ ซึ่งกษัตริย์ยังสงวนอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจที่จะจำหน่ายจ่ายโอนที่ดินให้กับคนในบังคับของพระองค์^[1]  

ดังนั้น บรรดาสิทธิทั้งหลายเหนือที่ดินจึงสงวนไว้เฉพาะองค์พระมหากษัตริย์ตามมาตรา 42 ของพระอัยการเบ็ดเสร็จ ซึ่งระบุว่า “ถ้าที่นอกเมืองหลวงอันเปนแว่นแคว้นกรุงศรีอยุธยาใช่ที่ราษฎร อย่าให้ซื้อขายแก่กันอย่าละไว้ให้เปนทำเน (ทำนา) เปล่า”^[2] ซึ่ง ร. แลงกาต์ อธิบายว่าการกระทำดังกล่าวเป็นนิตินโยบาย เพราะหากกฎหมายยินยอมให้มีการขายเปลี่ยนมือที่ดินได้อย่างอิสระ การกระทำดังกล่าวเป็นการล่วงละเมิดอภิสิทธิ์ของพระมหากษัตริย์ที่จะอนุญาตให้คนในบังคับของพระองค์ใช้ที่ดินได้^[3]

ในเวลาต่อมาประเทศไทยได้เข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริงกับประเทศสหราชอาณาจักรในปี พ.ศ. 2398 ซึ่งทำให้ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก ผลของสนธิสัญญาทำให้เกิดการผลิตข้าวเพิ่มขึ้นและรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ให้การสนับสนุนการหักร้างถางพงเพื่อเข้าไปทำเกษตรกรรม โดยการให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินแก่บุคคลผ่านกระบวนการออกโฉนดที่ดิน ซึ่งเป็นการรองรับกรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชน แนวคิดดังกล่าวได้เปลี่ยนแปลงฐานคิดเกี่ยวกับสิทธิการใช้ประโยชน์ในที่ดินของราษฎร และสามารถใช้สิทธิดังกล่าวอ้างเพื่อไม่ให้ราษฎรคนอื่นเข้ามาขัดขวางการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของกรรมสิทธิ์

อย่างไรก็ตาม แนวคิดเรื่องอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ยังคงมีอิทธิพลและมีความสำคัญอยู่ ผ่านการตีความให้สอดคล้องกับบริบทของสังคม ดังปรากฏในพระนิพนธ์เรื่องคำบรรยายกฎหมายที่ดินของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ความว่า “หนังสือสำคัญต่างๆ สำหรับที่ดินที่ว่าเปนสิทธิ์ก็ดี ไม่ได้แปลว่าได้ทรงละพระบรมเดชานุภาพจากที่นั้น ให้แก่คนอื่นไปเปนอันเด็ดขาด”^[4] ซึ่งเท่ากับว่าแม้กฎหมายจะรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินให้กับบุคคลแล้ว แต่กรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นไม่อาจยกขึ้นเพื่อปฏิเสธอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ได้

รัฐธรรมนูญในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์

การอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นไม่ได้ส่งผลเฉพาะในทางการเมืองเท่านั้น  ทว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นยังส่งผลในทางเศรษฐกิจอีกด้วย กล่าวคือ ตามทฤษฎีปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดีนั้นเชื่อว่า สังคมมนุษย์ทุกสังคมประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 ประการ ได้แก่ ประการแรก คือ เศรษฐกิจ ซึ่งเป็นรากฐาน (โครงสร้างเบื้องล่าง) ของสังคม ประการที่สอง คือ การเมือง ซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบนของสังคม โดยทั้งสององค์ประกอบนี้สามารถสะท้อนและมีผลกระทบแก่กันและกัน  และประกาศที่สาม คือ ทรรศนะทางสังคม ซึ่งเป็นส่วนที่ก่อให้เกิดจิตใจอย่างหนึ่งของคนในสังคม และเป็นส่วนสำคัญของสิ่งที่เรียกว่า “วัฒนธรรม”  ด้วยเหตุนี้ เมื่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงเป็นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบน และเมื่อโครงสร้างเบื้องบนเปลี่ยนแปลงแล้วโครงสร้างเบื้องล่างหรือเศรษฐกิจก็จะเปลี่ยนแปลงไปด้วย

โครงสร้างพื้นฐานทางการเมืองที่สำคัญที่สุดที่ได้รับการเปลี่ยนแปลงก็คือ สิทธิ เสรีภาพ และ ความเสมอภาค ซึ่งเป็นปัจจัยที่ยกระดับราษฎรมิให้เป็นแต่เพียงวัตถุภายใต้การปกครองเท่านั้น แต่ทำให้ราษฎรมีสถานะเป็นผู้ทรงสิทธิที่มีสิทธิและเสรีภาพในการตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตนเองอย่างเต็มที่ ดังปรากฏเจตนารมณ์ไว้ในประกาศหลัก 6 ประการ ในฐานะที่เป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม^[5]

โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักประการที่สี่และประการที่ห้า ที่กล่าวถึงเรื่องสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคอย่างชัดเจน ซึ่งแม้ว่าพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 จะมิได้บัญญัติถึงสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคเอาไว้อย่างชัดเจน แต่หากพิจารณาแล้วว่าประกาศหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีผลผูกพันให้รัฐต้องเคารพ ซึ่งหลักการแห่งสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนี้ได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

การรับรองสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้น มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะสังคมใดจะขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เจริญรุ่งเรืองได้ จะต้องปลดปล่อยศักยภาพของมนุษย์ให้เป็นอิสระและใช้ความสามารถของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่  ทว่า การไม่มีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคย่อมทำให้ไม่สามารถใช้ศักยภาพเพื่อแสวงหาประโยชน์ของตนได้  

ดังนั้น อุดมคติของรัฐธรรมนูญของนายปรีดีนั้น จึงให้ความสำคัญกับทั้งสิทธิ เสรีภาพ และ ความเสมอภาค ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

ในทรรศนะของนายปรีดี ได้อธิบายถึงหลักความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (Liberté) เอาไว้ในหนังสือคำอธิบายกฎหมายปกครอง โดยหมายถึง ความเป็นอิสระที่บุคคลอาจจะทำการใดๆ ได้โดยไม่เป็นที่รบกวนละเมิดต่อบุคคลอื่น^[6] ซึ่งครอบคลุมทั้งความเป็นอิสระในตัวบุคคล (หรือในร่างกาย) อิสระในเคหสถาน อิสระในการทำมาหากิน อิสระในทรัพย์สิน อิสระในการเลือกถือศาสนา อิสระในการสมาคม อิสระในการแสดงความเห็น อิสระในการศึกษา และอิสระในการร้องทุกข์ ส่วนในเรื่องความเสมอภาค (สมภาพ) นั้นหมายถึง ความเสมอภาคในกฎหมาย กล่าวคือ สิทธิและหน้าที่ในทางกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลอื่น ไม่ใช่หมายความว่ามนุษย์จะต้องเสมอภาคในการมีวัตถุสิ่งของ^[7]

การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยรัฐธรรมนูญ

ในทางเศรษฐกิจการรับรองสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้นมีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากไม่มีการรับรองสิ่งเหล่านี้ในฐานะปัจจัยพื้นฐานที่จะก่อให้เกิดกลไกตลาดที่แลกเปลี่ยนสินค้าและบริการกัน กลไกตลาดก็จะไม่เกิดขึ้น เพราะด้วยเหตุที่บุคคลนั้นไม่ได้มีสถานะที่จะจำหน่ายจ่ายโอนซึ่งทรัพย์สินซึ่งไม่ใช่ของตนเองไปได้ เมื่อมองในมิติของกรรมสิทธิ์แล้ว แม้ว่าในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จะได้รับรองสิทธิในการใช้ทรัพย์สินเอาไว้บ้างก็ตาม แต่บรรดาสิทธิทั้งหลายที่รับรองไว้นั้นสิทธิที่สำคัญที่สุดก็คือกรรมสิทธิ์ โดยเฉพาะกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นเป็นสิ่งที่ในระบอบการปกครองเดิมได้รับรองเอาไว้อย่างจำกัด เนื่องจากพระมหากษัตริย์ทรงมีอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจที่จะเรียกเอาคืนที่ดินกลับคืนมาได้ตลอด

ทว่า เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นหลักสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค ได้ประกันกรรมสิทธิ์ของประชาชนจากอำนาจรัฐ ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติในมาตรา 14 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ความว่า “ภายในบังคับแห่งบทกฎหมายบุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การประชุมโดยเปิดเผย การตั้งสมาคม การอาชีพ” 

ข้อความที่ว่า “บุคคลย่อมีเสรีภาพบริบูรณ์…ในเคหสถาน และทรัพย์สิน…” นั้นเป็นการรับรองระบบกรรมสิทธิ์ของราษฎร โดยมีอิสระที่จะใช้ เก็บดอกผล จำหน่ายจ่ายโอนตามความพอใจ และเมื่อบุคคลทุกคนเสมอภาคเท่าเทียมกันแล้ว ไม่มีบุคคลใดจะทรงไว้ซึ่งอภิสิทธิ์หรืออำนาจพิเศษที่จะเรียกเอาทรัพย์สินของบุคคลอื่นได้ตามอำเภอใจแม้แต่กระทั่งรัฐ ในกรณีที่รัฐจะพรากเอากรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินไปจากบุคคลใดก็ต้องอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาที่เป็นผู้แทนของราษฎรทั้งหลาย ซึ่งข้อนี้ได้ตรงกับสิ่งที่นายปรีดีได้เคยอธิบายไว้ในคำอธิบายกฎหมายปกครองว่า ความเป็นอิสระในทรัพย์สิน คือ การที่มนุษย์มีสิทธิที่จะใช้ เก็บดอกผล จำหน่ายจ่ายโอนตามความพอใจ แต่มีข้อจำกัดในเรื่องการบังคับซื้อ (Expropriation) เพื่อตัดถนน ทำทางรถไฟ ชลประทาน หรือการสาธารณะประโยชน์อื่น^[8] ซึ่งคำอธิบายกฎหมายปกครองนี้ได้เขียนขึ้นไว้ตั้งแต่ก่อนการอภิวัฒน์สยาม

หลักการประกันกรรมสิทธิ์นี้ ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญทุกๆ ฉบับนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 และในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญได้ขยายสิทธินี้ไปถึงขนาดรับรองว่า การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะกิจการของรัฐเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภค การอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ การได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ การผังเมือง การส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม การปฏิรูปที่ดิน การอนุรักษ์โบราณสถานและแหล่งทางประวัติศาสตร์ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนที่เป็นธรรมภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายจากการเวนคืนนั้น และการเวนคืนจะต้องกำหนดค่าทดแทนอย่างเป็นธรรม

คุณูปการของการคิดริเริ่มของนายปรีดีนี้ ได้สร้างผลที่ยั่งยืนเอาไว้ และได้รับการรักษา สืบสาน และต่อยอดต่อมาจนถึงทุกวันนี้ในฐานะสิทธิขั้นพื้นฐานที่ราษฎรทุกคนจะต้องมี

เชิงอรรถ

^[1] คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, “อ่านประวัติศาสตร์พระปฐมบรมราชโองการ (ใหม่) : คันฉ่องสะท้อนนัยยะทางกฎหมายและการเมืองของกษัตริย์และสยามสมัยใหม่,” แปลโดย อัญชลี มณีโรจน์, ปีที่ 18 ฉบับที่ 2  ฟ้าเดียวกัน, น.18 – 19 (2563).

^[2] กฎหมายตราสามดวง ฉบับราชบัณฑิตยสถาน, เล่ม 2, น.490.

^[3] ร. แลงกาต์, ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2553), น. 378 อ้างถึงใน คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น.20.

^[4] พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์, ว่าด้วยที่ดิน, (กรุงเทพฯ โรงพิมพ์กองลหุโทษ, 2542), น. 2 อ้างถึงใน คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 22.

^[5] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: เสรีภาพ เสมอภาค,” สืบค้นเมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2564, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/12/529#_ftn15.

^[6] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474), น.13.

^[7] เพิ่งอ้าง, น.18.

^[8] เพิ่งอ้าง, น.16.