คำอธิบายเค้าโครงการเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)

มิถุนายน 26, 2021ธันวาคม 2, 2021 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เค้าโครงการเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) เป็นเอกสารสำคัญเกี่ยวกับการวางแผนเศรษฐกิจของประเทศไทย โดยอาจถือได้ว่าเป็นความพยายามในการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจเป็นครั้งแรกของประเทศ อย่างไรก็ตาม เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นเป็นเอกสารที่เขียนขึ้นในบริบทของสถานการณ์ในช่วงปี พ.ศ. 2473 – 2475 ซึ่งบริบทดังกล่าวนั้นอาจจะไม่สอดคล้องกับในปัจจุบันแล้ว แต่การศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นอาจจะยังคงมีความสำคัญในแง่ของการศึกษาบทเรียนจากอดีต เนื่องจากหลายๆ ปัญหาที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบันนั้นในบริบทของประเทศไทยยังคงไม่ได้เปลี่ยนแปลง

ในหนังสือปาฐกถาปรีดี พนมยงค์ 2564 รัฐสวัสดิการเพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ผู้เขียนได้จัดทำคำอธิบายเค้าโครงการเศรษฐกิจของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) ขึ้นมาใหม่เป็นครั้งแรกในรูปแบบของคำอธิบายประกอบเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งตลอดระยะเวลาเกือบ 89 ปีที่ผ่านมานั้นเอกสารชิ้นนี้ยังไม่เคยมีการเขียนคำอธิบายประกอบ ซึ่งผู้เขียนหวังว่าสิ้นนี้ะจะเป็นประโยชน์กับผู้ศึกษาแนวคิดปรีดีศึกษา สำหรับส่วนของคำอธิบายเค้าโครงการเศรษฐกิจจะปรากฏในท้ายเล่มหนังสือเล่มนี้ในหน้า 52 – 160

ข้อถกเถียงเมื่อคราวร่างภาษีมรดกครั้งแรก

มิถุนายน 26, 2021มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2564 บนเว็บไซต์ pri di.or.th

การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ระบอบประชาธิปไตยนั้น มิได้มีความมุ่งหมายแต่เฉพาะการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเท่านั้น หากคณะผู้ก่อการมุ่งหมายให้เป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยพยายามแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจที่กระทบต่อชาวนาและคนยากจน ทั้งในแง่ของการแก้ไขปัญหาการถูกยึดทรัพย์สินของกสิกรหรือการห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา ไปจนถึงการยกเลิกภาษีอากรบางประเภท เช่น การยกเลิกอากรสมพัตสร และการยกเลิกเก็บเงินค่ารัชชูปการ เป็นต้น ซึ่งการยกเลิกภาษีอากรจึงนำมาซึ่งการขาดรายได้ให้กับรัฐบาลสยามในเวลานั้น รัฐบาลจึงจำเป็นต้องกำหนดภาษีอากรประเภทใหม่ขึ้นเพื่อทดแทนภาษีอากรประเภทเดิมที่ยกเลิกไป ซึ่งหนึ่งในนั้นก็คือ “ภาษีมรดก” (ในบทความนี้จะใช้คำว่า “มฤดก” เมื่อกล่าวถึงบริบทในช่วงปี พ.ศ. 2475)

รัฐบาลของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ประธานคณะกรรมการราษฎร) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอากรมฤดก พุทธศักราช 2475 มาสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในเวลานั้น โดยประธานคณะกรรมการราษฎรได้แถลงว่า

“ภาษีเรื่องมฤดกนี้เป็นภาษีอย่างหนึ่งที่บ้านเมืองทั้งหลายเขามีกันทั้งนั้นแล้ว ซึ่งเป็นภาษีที่สมควรจะมีเป็นอย่างยิ่ง วิธีเก็บมี 2 วิธี บางเมืองก็ใช้ 2 วิธีรวมกัน บางเมืองก็ใช้วิธีเดียว วิธีเก็บอย่างที่ 1 คือ เอามฤดกมากองเป็นกองใหญ่ก่อนแบ่ง เมื่อชำระหนี้สินทั้งหลายแล้วก็หักเงินค่าภาษีออกจากเงินนั้น เหลือเท่าใดก็แบ่งกันระหว่างผู้รับมฤดก

อีกวิธีหนึ่ง คือแบ่งเสียก่อนตามกฎหมาย ใครได้มากได้น้อยเท่าใด เสร็จแล้วจึงเสียภาษีจากส่วนแบ่งนั้นทีหนึ่ง ประเทศอังกฤษเก็บจากกองมฤดกก่อน และเมื่อแบ่งก็เก็บอีกทีหนึ่ง ฝรั่งเศสทราบว่าเก็บวิธีเดียว คือแบ่งเสียก่อนจึ่งเก็บจากส่วนแบ่งทีเดียว ส่วนของเราคิดว่าฐานะของเราเวลานี้ไม่มีศาล Probate วิธีการแบ่งมฤดกยุ่งเหยิงที่จะทำให้คล่องสะดวกง่ายนั้นยากเต็มที่

ถ้าจะเก็บอย่างวิธีแรก คือ เก็บจากกองมฤดก คือเอามฤดกมากองแล้วเก็บนั้น เห็นว่าเป็นวิธีที่ง่าย อีกอย่างหนึ่งวิธีตั้งอัตรา (Scale) มีอีกวิธีหนึ่ง คือเขาตั้งกำหนดอย่างน้อยไว้ตั้งแต่เปอร์เซ็นต์ต่ำแล้วสูงขึ้นไป เราได้คิดว่าสำหรับมฤดกน้อยจะเก็บภาษีก็ไม่ควร เพราะต้องแบ่งแยกกันไประหว่างผู้รับมฤดก อีกประการหนึ่งก็ได้น้อยด้วย

ฉะนั้นจึ่งตั้งอัตราไว้ 25,000 บาท และตั้งต้นเก็บแต่ 3% ขึ้นไป ตามจำนวนมฤดกที่มีอยู่ อีกประการหนึ่งที่เราทำอย่างนี้คิดว่าคนยากจนสักหน่อย กล่าวคือคนมีมฤดกน้อยก็ไม่ได้รับความเดือดร้อน หรือแบ่งออกไปได้คนละเล็กละน้อยก็ไม่ต้องเสียภาษี แต่คนที่มีมากก็เสียตามมากขึ้นตามส่วน…”

อย่างไรก็ตาม เมื่อมีการนำเสนอภาษีมรดกในสภาผู้แทนราษฎรนั้นมีข้อถกเถียงอยู่เป็นจำนวนมากที่น่าสนใจ และน่าสนใจควรค่าแก่การหยิบมาพิจารณาบริบทของสังคมในขณะนั้น ซึ่งข้อถกเถียงสำคัญของการจัดเก็บภาษีมรดกในเวลานั้นคือ รัฐบาลควรจะเก็บเริ่มเก็บภาษีมรดกแล้วหรือไม่

ข้อสำคัญที่สุดก็คือ ภาษีมรดกนั้นภาระทางภาษีจะตกกับบุคคลใดมากน้อยเพียงใด และการจัดเก็บภาษีมรดกในประเทศสยามเวลานั้นอาจจะยังไม่เหมาะสม เพราะอาจจะเป็นการทำให้ผู้รับมรดกนั้นถึงกับล้มละลายจากรับมรดกก็ได้ อีกทั้งการจัดเก็บภาษีมรดกนั้นจะเป็นการลดทอนกำลังใจของประชาชน

ดังเช่น นายมังกร สามเสน กล่าวว่า “ในการที่จะตั้งอนุกรรมการไปพิจารณา เห็นว่าที่ประชุมนี้ควรจะวางโปลิซีในเรื่องนี้ให้ เพื่อป้องกันมิให้ทรัพย์สมบัติของผู้ตายถึงกับล้มละลาย…”

หรือ พระยาปรีดานฤเบศร์ ได้กล่าวว่า “…เวลานี้ราษฎรเมืองไทยยังไม่มั่งมีสมบูรณ์ที่จะเสียภาษี…เราจะไม่คิดบ้างหรือว่า เมื่อพ่อแม่มั่งมีเมื่อตายแล้วจะไม่ปล่อยให้ลูกหลานมั่งมีด้วย เพราะการที่เขาพยายามสะสมทรัพย์ไว้ก็เพื่อลูกหลานหากจะเก็บภาษีเช่นว่านั้นก็ควรคิดให้ดี และถ้าจะถือหลักเช่นว่านั้นก็แปลว่ารัฐบาลไม่ประสงค์จะให้คนมั่งมี ซึ่งคิดว่าเป็นนโยบายผิด นโยบายที่ถูกนั้นก็คือต้องพยายามปรนให้อ้วนเสียก่อนเป็นข้อสำคัญ

จึ่งเห็นว่าภาษีนี้แม้จะมีก็ควรเก็บแต่น้อย เช่น คนละ 6 บาทเป็นทำนองภาษีรายได้ก็จะงามดี และทั้งนี้มิใช่ว่าจะมีความเห็นเป็นการคัดค้านโดยตรง (Direct opposition) ก็หาไม่ แต่ว่าอัตราที่วางไว้นั้นค่อนข้างจะแรง”

อย่างไรก็ตาม ภาษีมรดกนั้นก็มีความสำคัญต่อการจัดหารายได้มาเพื่อใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งประเทศสยามในเวลานั้นประสบปัญหาทางการคลัง และเมื่อจะมีการยกเลิกภาษีอากรบางลักษณะก็จำเป็นต้องจัดหารายได้เพิ่มเติม

ดังความเห็นของ หลวงประดิษฐ์มนูญธรรม (ปรีดี พนมยงค์) แถลงว่า “การเก็บภาษีมฤดกจากราษฎรนั้น เท่าจำนวนที่เราได้วางข้อยกเว้นไว้ 25,000 บาทนั้นก็ดีแล้ว เพราะคนที่มีเงินมากกว่านั้น ถ้าจะพูดตามศัพท์เจ้าคุณปรีดาก็กล่าวได้ว่าอ้วนบ้างแล้ว และแม้กระนั้นเราก็ไม่ได้เก็บแรงเลย เราอยากเก็บพวกที่มีมากๆ เช่น 1,000,000 บาท คิด 30% ก็เห็นว่าไม่เป็นภาษีที่มากเลย

ส่วนที่ภรรยาปรีดาชี้แจงว่า ควรเก็บภาษีเป็นทำนองรายได้นั้น ภาษีเช่นนี้ความจริงก็ดำริและเป็นนโยบายที่เสนาบดีคลังกำลังดำริอยู่เหมือนกัน สำหรับภาษีมฤดกนั้นพิจารณาตามอัตราแล้ว ผู้ที่มีน้อยกว่า 25,000 บาทก็ไม่ต้องเสีย

การเก็บภาษีมฤดก วัตถุประสงค์ที่จะเก็บมีว่า “ธรรมดาเมื่อบุคคลมีทรัพย์โดยได้มาจากการทำมาหากินซึ่งต้องอาศัยฝูงชนที่ร่วมกันอยู่นี้ คิดดูตามลำพังฉะเพาะคนหนึ่งๆ นั้น จะมีกำลังหาได้ตังค์ 1,000,000 บาท หรือการที่มีมากก็อาศัยฝูงชนที่ทำให้ร่ำรวย เช่นคนที่มีที่ดินซื้อที่ดินไว้เพียงราคาเล็กๆ น้อยๆ ต่อมาที่ดินแถวนั้นมีคนอยู่คับคั่งก็มีราคาแพงขึ้นตั้งหลายๆ เท่าตัวนี้ใครทำให้เจ้าของที่ดินรวย ไม่ใช่ฝูงชนหรือ ฉะนั้นเมื่อคนนั้นตาย การที่จะเก็บภาษีก็เป็นการหันเข้าหาความยุติธรรม เราต้องการที่สุดที่จะสมานฐานะระหว่างคนมั่งมีกับคนจน จึงเห็นว่าการเก็บภาษีมฤดกจะทำความเสมอภาคมากขึ้นไปได้ ถ้าไม่คิดป้องกันเสียก่อนแล้วภายหลังจะลำบาก”

นายประยูร ภมรมนตรี กล่าว่า “ภาษีมฤดกนี้เป็นภาษีพิเศษ ไม่ได้เป็นอากรตามปกติซึ่งเก็บเป็นรายได้ของแผ่นดิน ในเมืองต่างประเทศโดยมากเก็บอากรมรดกไว้เพื่อประโยชน์ในการใช้จ่ายเกี่ยวแก่งานพิเศษของประเทศ เช่น ใช้หนี้ บำรุงการศึกษา สงเคราะห์คนอนาถา และการสุขาภิบาล เป็นต้น ซึ่งเป็นเงินบำรุงประเทศเพราะฉะนั้นความเข้าใจเสียว่าอากรมฤดกที่จะเก็บนี้เพื่อใช้ในการพิเศษ

บรรดาข้อถกเถียงดังกล่าวข้างต้นเกี่ยวกับภาษีมรดกนั้น เป็นข้อถกเถียงสำคัญซึ่งนำไปสู่การศึกษาเพิ่มเติม ในท้ายที่สุดสภาผู้แทนราษฎรก็ลงมติให้มีการตั้งคณะอนุกรรมการไปพิจารณาศึกษารายละเอียดของภาษีมรดกเพิ่มเติม

ประการสำคัญที่สุด สิ่งนี้เป็นเพียงแค่จุดเริ่มต้นของการต่อสู้อันยาวนาน เพื่อให้มีการจัดเก็บภาษีมรดก ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของภาษีที่มีความสำคัญและช่วยในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคม ดังจะเห็นได้ว่าแนวคิดเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีนี้ มิได้เก่าไปเลยเมื่อเวลาผ่านไป เพราะท้ายที่สุดนั้น แม้แต่การยกร่างพระราชบัญญัติภาษีมรดกฉบับใหม่ ข้อถกเถียงในลักษณะเช่นนี้ก็ยังคงปรากฏอยู่เสมอ และเรื่องของภาษีมรดกนั้นยังมีให้ได้เล่าอีกเป็นจำนวนมาก

อ้างอิง

รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร 32/28 ตุลาคม 2475

เสาหลักทั้ง 5 ของแนวคิดพื้นฐานปรีดี พนมยงค์

มิถุนายน 26, 2021มีนาคม 12, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 มิถุนายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อจะกล่าวถึงความคิดของ “ปรีดี พนมยงค์” สิ่งหนึ่งที่ไม่อาจจะหลีกเลี่ยงได้ก็คือการก่อตัวของสิ่งที่ท่านเรียกว่า “จิตสำนึก” ซึ่งในครั้งหนึ่งท่านรัฐบุรุษอาวุโสเคยได้ให้สัมภาษณ์ไว้ว่า จิตสำนึกนั้น ค่อยๆ ก่อตัวขึ้นมา ตั้งแต่เป็นนักเรียนชั้นประถม ขณะอยู่ที่อยุธยา และเพิ่มพูนขึ้นเมื่อได้เข้ามาศึกษาต่อในชั้นมัธยมศึกษา ซึ่งส่วนใหญ่ได้ยิน ได้ฟังเรื่องราวอันเกี่ยวกับการปกครองในระบอบรัฐสภาจากผู้ใหญ่และครูบาอาจารย์ ตลอดจนได้รับทราบเหตุการณ์ทางการเมือง เช่น การปฏิวัติของซุนยัดเซนในประเทศจีน และ คณะ ร.ศ. 130 เป็นต้น

ในช่วงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พื้นหลังของชีวิตที่เคยสัมผัสความยากลำบากของชาวนาในวัยเยาว์ การรับรู้สถานการณ์ทางการเมืองมาโดยตลอดประกอบกับคุณค่าอื่นๆ ที่เลือกรับมาได้หล่อหลอมและปลูกจิตสำนึกขึ้นมาในตัวของท่านเอง

ความเชื่อเรื่องความเป็นอนิจจังของสังคม

ความเชื่อเรื่อง “ความเป็นอนิจจังของสังคม” คือ ความเชื่อที่ว่ามนุษย์มีการเปลี่ยนแปลงและก้าวหน้าในทุกๆ ด้านอยู่ตลอดเวลา คุณค่าในเรื่องนี้เกิดขึ้นจากการปลูกฝังและเติบโตมาในครอบครัวที่เคร่งครัดในธรรมะของพระพุทธศาสนา ทำให้ อ.ปรีดี มีทรรศนะในการมองสังคมโดยหยิบยกคำอธิบายในพระพุทธศาสนาคือ “เรื่องกฎแห่งความเป็นอนิจจัง” มาอธิบายปรากฏการณ์ในสังคม

ตามทรรศนะนี้ ท่านได้อธิบายว่า สิ่งทั้งหลายในโลกนี้ไม่ได้นิ่งคงอยู่กับที่ ทุกสิ่งมีอาการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงไปอย่างไม่หยุดยั้ง ชีวิตย่อมมีด้านบวกกับด้านลบ มีส่วนใหญ่ที่กำลังเจริญงอกงามกับส่วนเก่าที่เสื่อมซึ่งกำลังดำเนินไปสู่ความสลายแตกดับ มนุษยสังคมก็ดำเนินไปตามกฎแห่งอนิจจัง คือ มีสภาวะเก่าที่ดำเนินไปสู่ความเสื่อมสลาย และ สภาวะใหม่ที่กำลังเจริญ ระบบสังคมใดๆ ไม่นิ่ง คงอยู่กับที่ชั่วกัลปาวสาน คือ ระบบเก่า ย่อมดำเนินเข้าสู่ความเสื่อมสลายเช่นเดียวกับสังขารทั้งหลาย ส่วนระบบใหม่ที่เกิดเจริญเติบโตจนถึงขีดที่ไม่อาจเติบโตต่อไปได้อีก ก็จะดำเนินสู่ความเสื่อมสลายโดยที่มีระบบที่ใหม่ยิ่งกว่าสืบต่อกันไปเป็นช่วงๆ

นอกจากนี้ อ.ปรีดี ยังได้อธิบายต่อไปอีกว่า การขับเคลื่อนของสังคมเป็นไปตามการปะทะกันระหว่างพลังใหม่ซึ่งเป็นด้านบวก และพลังเก่าซึ่งเป็นด้านลบที่ปะทะกันอยู่ตลอดเวลา ทำให้สังคมเคลื่อนไปไปในทำนองเดียวกันกับสิ่งมีชีวิตทั้งหลายตามกฎของธรรมชาติ ซึ่งเมื่อพลังเก่าเสื่อมสลายไป ระบบสังคมของพลังเก่าก็จะเสื่อมสลายไปด้วย

พลังใหม่ที่เจริญเติบโตระบบสังคมก็จะเจริญเติบโตไปด้วยสภาวะเก่าจึงหลีกเลี่ยงจากความเสื่อมสลายไม่พ้น ส่วนสภาวะใหม่ก็ต้องดำเนินไปสู่ความเจริญซึ่งพลังเก่าไม่อาจต้านทานไว้ได้ ดังนั้นสภาวะไม่ยอมได้รับชัยชนะต่อสภาวะเก่าในวิถีแห่งการปะทะระหว่างด้านบวกกับด้านลบตามกฎหมายธรรมชาติ และแม้ว่าจะมีเศษซากของพลังเก่าหรือผู้ที่นิยมชมชอบ ได้ประโยชน์จากพลังเก่า หรือ ระบอบเดิมพยายามฉุดรั้งมิให้เกิดความเปลี่ยนแปลง หรือ ยอมรับการมีอยู่ของพลังใหม่ หรือสังคมใหม่ การฉุดรั้งนั้นก็ทำได้เพียงชั่วคราว เพราะสังคมยังต่อดำเนินต่อไปตามกฎแห่งความเป็นอนิจจัง

อ.ปรีดี ได้แสดงทรรศนะต่อสังคมที่เป็นไปตามกฎแห่งความเป็นอนิจจังเอาไว้ในหลายเอกสารและปาฐกถาหลายครั้งด้วยกัน แต่งานชิ้นสำคัญที่ยืนยันความเชื่อเรื่องกฎแห่งความเป็นอนิจจังก็คือ หนังสือที่ชื่อว่า “ความเป็นอนิจจังของสังคม”

ความเชื่อเรื่องกฎแห่งกรรม และว่าด้วยตนเป็นที่พึ่งแห่งตน

“พุทธศาสนา” มีความสำคัญต่อความคิดของอ.ปรีดี เป็นอย่างมาก ซึ่ง อ.ปรีดี อธิบายไว้ว่า ชาวพุทธที่แท้จริงย่อมนึกถึงกฎแห่งกรรม กรรมนั้นอาจประจักษ์ในระยะสั้นหรือในอนาคตต่อไปเร็วหรือช้า โบราณท่านเคยกล่าวถึงกรรมตามทันตาก็มี ซึ่งความเชื่อเรื่องกรรมนี้หมายถึง “ผลของการกระทำของตนเอง”พระสัมมาสัมพุทธเจ้าทรงสอนเป็นภาษาบาลีว่า อตฺตา หิ อตฺตโน นาโถ หรือแปลเป็นไทยได้ว่า ตนเป็นที่พึ่งแห่งตน ซึ่งในการปกครองนั้น อ.ปรีดี เชื่อว่า ชาติไทยจะอยู่รอดจากการเป็นเมืองขึ้นมาได้ในอดีตก็ถือคตินี้เป็นหลัก กล่าวคือ ชาติไทยจะต้องพึ่งพาราษฎรไทยนี้เป็นหลัก ส่วนชาติอื่นนั้นเป็นเพียงอุปกรณ์ (ส่วนเสริม) เท่านั้น ซึ่งเป็นแนวคิดแบบชาตินิยมรูปแบบหนึ่งที่เน้นการพึ่งพาตนเองภายในประเทศ

แนวคิดดังกล่าวสะท้อนให้เห็นได้ชัดในงานเขียนทางเศรษฐกิจของ อ.ปรีดี คือ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ซึ่งในหลายตอนได้เน้นย้ำถึงการพึ่งพาตนเองของประเทศไทย โดยมีกลไกของรัฐเป็นส่วนสำคัญในการดำเนินการทางเศรษฐกิจผ่านการเข้ามาจัดการของรัฐบาล เพื่อตอบสนองความต้องการของคนในประเทศ และหลีกเลี่ยงการพึ่งพาทางเศรษฐกิจจากต่างประเทศ

ดังนั้น อาจกล่าวได้ว่าแนวคิดทางเศรษฐกิจของอ.ปรีดี มีลักษณะเป็นเศรษฐกิจแบบชาตินิยม ซึ่งปัจจัยดังกล่าวเป็นเรื่องสมเหตุสมผลมาก เพราะเมื่อพิจารณาบริบทในช่วงปี พ.ศ. 2473 – 2475 ประเทศสยาม หรือ ประเทศไทยในปัจจุบันได้รับผลกระทบจากการเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก ภายหลังจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริง ทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศกลายเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลก เมื่อสงครามโลกครั้งที่ 1 ทำให้เศรษฐกิจโลกโดยเฉพาะประเทศสหราชอาณาจักรซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญของประเทศไทยอยู่ในช่วงยากลำบาก ประเทศไทยก็มีพลอยได้รับผลกระทบไปด้วย

ฉะนั้น ในทรรศนะของอ.ปรีดี ในเรื่องการลดการพึ่งพาทางเศรษฐกิจจากต่างประเทศจึงมีส่วนช่วยให้ประเทศไทยสามารถดำรงอยู่ได้ภายใต้สภาวะความผันผวนหรือความไม่แน่นอนของกระแสเศรษฐกิจโลก

ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย

ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยเป็นแนวคิดเฉพาะตัวของอ.ปรีดี ซึ่งพัฒนาขึ้นมาจากการสังเกตการณ์รับใช้ โดยประสบการณ์ได้พัฒนาแนวคิดดังกล่าวขึ้นมา ประกอบด้วยความคิดเรื่อง เอกราชอธิปไตยของชาติ สันติภาพ ความเป็นกลาง ความไพบูลย์ของประชาชน และประชาธิปไตยของประชาชน

แม้ว่า อ.ปรีดี ไม่เคยอธิบายอย่างชัดเจนว่า “ปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย” มีความหมายว่าอย่างไร แต่ อ.ปรีดี ก็ได้ยืนยันเสมอว่า

“ปรัชญาการเมืองของข้าพเจ้าคือสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย (Democratic Scientific Socialism) เพราะว่าประชาธิปไตยและสังคมนิยมควรมีพื้นฐานเป็นวิทยาศาสตร์”

และระบุว่าสหกรณ์สังคมนิยมที่ปรารถนาจะให้เกิดขึ้นในประเทศไทยเป็นส่วนหนึ่งของปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย

การศึกษาเรื่องปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยในหมู่ผู้ที่ศึกษาความคิดของปรีดี พนมยงค์ หรือที่เรียกกันว่า “ปรีดีศึกษา” นั้น ‘เฉลิมเกียรติ ผิวนวล’ ได้ทำการศึกษา และอธิบายข้อความคิดเกี่ยวกับปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย โดยเริ่มจากการอธิบายคำที่มาประกอบกันเป็นหลักการของปรัชญา คือ ประชาธิปไตย สังคมนิยม และวิทยาศาสตร์

“ประชาธิปไตย” ที่สมบูรณ์ในทรรศนะของ อ.ปรีดี ก็คือประชาธิปไตยที่ประกอบไปด้วย ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ประชาธิปไตยทางการเมือง และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งมีความสัมพันธ์และมีอิทธิพลต่อกัน

สำหรับคำว่า “สังคมนิยม” นั้น หมายถึงระบบเศรษฐกิจที่มีสังคมเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตและอำนวยให้สมาชิกในสังคมร่วมมือกันในการผลิตโดยได้รับผลประโยชน์และสวัสดิการที่เป็นธรรม

ส่วนคำว่า “วิทยาศาสตร์” หมายถึง ความรู้ที่ได้จากการสังเกตค้นคว้าจากการประจักษ์ทางธรรมชาติและจัดเข้าเป็นระเบียบ วิชาที่ค้นคว้าได้หลักฐานและเหตุผลและจัดเข้าเป็นระเบียบ ขณะที่วิทยาศาสตร์สังคมหรือสังคมศาสตร์ก็คือ ความรู้ว่าด้วยสังคมนั่นเอง

ภายใต้บริบทของปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยคือ การอธิบายสมุฏฐานของมนุษย์และมนุษยสังคม ซึ่ง อ.ปรีดี ได้อธิบายรายละเอียดเรื่องนี้เอาไว้ในหนังสือ ความเป็นอนิจจังของสังคม ใจความว่า

บทบาทสำคัญของสสารในฐานะเป็นสมุฏฐานของมนุษย์สังคม หรือที่เรียกว่าสสารทางสังคมอันเป็นสาเหตุที่บันดาลให้มนุษย์ต้องอยู่รวมตัวกันเป็นสังคมนั้นมีความสำคัญเช่นไร เมื่อมนุษย์จำเป็นต้องอยู่รวมตัวกันเป็นสังคมนั้นมนุษย์จำเป็นต้องมี “ชีวปัจจัย” กล่าวคือ ปัจจัยที่ทำให้สามารถดำรงชีวิตและดำเนินชีวิตได้ ซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็นปัจจัยทางกายและปัจจัยทางใจ ซึ่งปัจจัยทั้งหลายนั้นจำเป็นที่จะต้องมีบุคคลทำการผลิตและต้องมีเครื่องมือในการผลิต ซึ่งมนุษย์แต่ละคนนั้นไม่อาจจะผลิตชีวปัจจัยได้ครบถ้วน จึงต้องรวมตัวกันอยู่เป็นสังคม กระบวนการว่าด้วยการผลิตชีวปัจจัยก็คือกิจกรรมทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นรากฐานของสังคม

ดังนั้น เพื่อจะตอบสนองต่อสังคมที่เป็นประชาธิปไตยแล้ว ชีวปัจจัยจึงมีความสำคัญในลักษณะที่ว่า ราษฎรทั้งหลายนั้นควรจะสามารถเข้าถึงและเป็นเจ้าของชีวปัจจัยทั้งหลาย ซึ่งเมื่อสามารถเข้าถึงชีวปัจจัยทั้งหลายได้แล้ว ในส่วนของรากฐานทางสังคมก็จะบริบูรณ์ดี ซึ่งจะส่งผลต่อโครงสร้างเบื้องบนคือทางการเมือง เมื่อราษฎรไม่จำเป็นที่จะต้องดิ้นรนเพื่อแสวงหาชีวปัจจัย ราษฎรทั้งหลายก็จะสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพในทางการเมืองของตนได้อย่างเต็มที่

“ประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ภายใต้ปรัชญาและระบอบสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยจะนำมาซึ่งเอกราชและอธิปไตยของชาติ สันติสุข ความเป็นกลาง ความไพบูลย์ และประชาธิปไตยของประชาชน”

ความเชื่อเรื่องสันติภาพและสันติวิธี

พื้นฐานสำคัญของความคิด อ.ปรีดี อีกสิ่งหนึ่งก็คือ “เรื่องสันติภาพและสันติวิธี” งานนิพนธ์ของท่านหลายฉบับได้ชี้ให้เห็นถึงการ “ประณามการรุกรานและหลีกเลี่ยงการใช้กำลังตัดสินความขัดแย้ง” ดังที่ อ.ปรีดี ได้ให้ถ้อยคำไว้ว่า “การรุกรานและการใช้กำลังเป็นอาชญากรรมต่อสันติภาพที่กระทำต่อมนุษยชาติ” ทำให้แนวคิดของ อ.ปรีดี หลายอย่างนั้นต่อต้านเผด็จการทุกรูปแบบเพราะ เผด็จการนั้นจะใช้ความรุนแรงและกระทำการรุกรานต่อผู้อื่น

งานนิพนธ์ชิ้นสำคัญของ อ.ปรีดี ที่สะท้อนแนวคิดเรื่องสันติภาพและสันติวิธีได้ปรากฏอยู่ในนวนิยายและภาพยนตร์เรื่อง “พระเจ้าช้างเผือก” (The King of White Elephant) ซึ่งเป็นภาพยนตร์พูดภาษาอังกฤษเสียงในฟิล์ม เผยแพร่สู่ต่างประเทศโดยมีวัตถุประสงค์ก็คือ เพื่อแสดงทรรศนะเกี่ยวกับสันติภาพว่าเป็นสิ่งที่มีค่ายิ่ง และอีกนัยหนึ่งเป็นการเตือนบรรดาผู้ที่กำลังสนับสนุนการทำสงครามทั้งภายในและภายนอกประเทศอีกด้วย นวนิยายและภาพยนตร์ดังกล่าว ได้เขียนขึ้นในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่ง อ.ปรีดี เห็นว่าแนวโน้มของสงครามนั้นกำลังจะขยายตัวลุกลามมาถึงทวีปเอเชียในไม่ช้า

“พระเจ้าจักราทรงกล้าหาญยิ่งในการรบ แต่ทรงรักสันติภาพ นวนิยายเรื่องนี้จึงเขียนขึ้นเพื่ออุทิศให้แก่สันติภาพเพราะว่าชัยชนะแห่งสันติภาพนั้นมิได้มีชื่อเสียงบันลือน้ำน้อยไปกว่าชัยชนะแห่งสงครามแต่อย่างใด”

ข้อความดังกล่าวมาจากคำนำของ “พระเจ้าช้างเผือก” ซึ่งสะท้อนความเชื่อเรื่องสันติภาพและสันติวิธีของ อ.ปรีดี ว่า “สันติภาพและสันติวิธีนั้นมิใช่เพียงแต่ความเชื่อส่วนบุคคลเท่านั้น แต่เป็นทัศนคติต่อความรับผิดชอบทางการเมือง” โดย อ.ปรีดี มองว่าหน้าที่ในการรักษาสันติภาพ ย่อมจะต้องพิจารณาควบคู่กับความรับผิดชอบในการปกป้องเอกราชของบ้านเมือง ดังปรากฏความตอนหนึ่งในนวนิยายว่า

“พระเจ้าจักราส่งตรงถึงความรับผิดชอบของพระองค์ต่อประชาราษฎร์ หน้าที่ในการรักษาสันติภาพนั้นย่อมจะต้องได้รับการพิจารณาควบคู่กับความรับผิดชอบในการป้องกันเอกราชของบ้านเมือง”

และอีกตอนหนึ่งว่า

“ความสุขเป็นรอยเท้าของบุคคลจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อบ้านเมืองตนมีสันติภาพอย่างแท้จริง สันติภาพที่ค้ำประกันโดยสติปัญญาและความเด็ดเดี่ยวมั่นคงของผู้ปกครอง นี่ใช่การยอมแพ้อย่างขลาดเขลาและไร้เกียรติ หากเป็นสันติภาพและรางวัลของสันติภาพซึ่งมีค่าสุดประมาณ”

ความเชื่อเรื่องสันติภาพและสันติวิธีของ อ.ปรีดี มิได้ปรากฏเพียงเฉพาะในงานวรรณกรรมเท่านั้น หากแต่ในเชิงของการนำมาใช้ในทางนโยบายก็ปรากฏอยู่เป็นจำนวนมาก ซึ่งพิจารณาเนื้อหาเค้าโครงการเศรษฐกิจโดยตลอดแล้ว ท่านได้เน้นเอาไว้ว่า สันติภาพนั้นจะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยการมุ่งมั่นที่จะรักษาสัญญาและเคารพซึ่งกันและกันของประชาคมระหว่างประเทศ เหตุที่ต่างประเทศนั้นได้มีการรุกรานซึ่งกันและกันก็เกิดขึ้นมาจากการไม่รักษาไว้ซึ่งสัญญา

เมื่อมีการจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศตามเค้าโครงการเศรษฐกิจ อ.ปรีดี เน้นย้ำเสมอว่า ไม่จำเป็นที่จะต้องยึดทรัพย์สินของคนต่างชาติ หรือสัมปทานที่ได้รับจากรัฐบาลสยามในเวลานั้น เพราะเหตุดังกล่าว จะกลายเป็นการจุดชนวนให้เกิดความขัดแย้งและเป็นข้ออ้างในการใช้กำลัง สิ่งที่ประเทศสยามจะได้ประโยชน์ก็คือการเรียนรู้จากชาวต่างชาติโดยนำองค์ความรู้และเทคโนโลยีมาใช้ในการพัฒนาการผลิตของประเทศ

สิทธิมนุษยชนและปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน

ความตระหนักต่อสิทธิมนุษยชนของ อ.ปรีดี เริ่มต้นตั้งแต่เมื่อครั้งที่ท่านเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองในโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม ในปี พ.ศ. 2474 ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ดังความที่ท่านได้เคยบรรยายไว้ว่า

“ในบรรดาหลักกฎหมายทั่วไปซึ่งแอบแฝงอยู่ในวิชาต่างๆ ยังมีหลักกฎหมายทั่วไปประเภทหนึ่งซึ่งอาจยกขึ้นกล่าวในเบื้องต้นนี้อันเป็นประโยชน์ในการศึกษากฎหมายปกครอง คือ สิทธิมนุษยชน”

ในทรรศนะของ อ.ปรีดี สิทธิมนุษยชนไม่ได้เป็นเพียงแต่อุดมการณ์ทางการเมืองเท่านั้น หากแต่เป็นหลักการทั่วไปของกฎหมายซึ่งบรรดาบทบัญญัติของกฎหมายทั้งหลายจะต้องตั้งอยู่บนความเคารพซึ่งสิทธิมนุษยชน มนุษย์ซึ่งเกิดมาย่อมมีสิทธิและหน้าที่ในอันที่จะดำรงชีวิต และรวมกันอยู่ได้เป็นหมู่คณะ สิทธิและหน้าที่เหล่านี้ย่อมมีขึ้นจากสภาพตามธรรมดาแห่งการเป็นมนุษย์

จำแนกออกได้เป็นสามประการคือ ความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (Liberte) ความเสมอภาค (Eligalite) และ ความภราดรภาพ ซึ่งหมายถึงการช่วยเหลือซึ่งกันและกันฉันท์พี่น้อง ซึ่งหากปราศจากปัจจัยทั้งสามประการนั้น สิทธิมนุษยชนย่อมจะไม่มีทางที่จะเกิดขึ้นได้

การบรรยายเรื่องสิทธิมนุษยชนของ อ.ปรีดี ในโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมนั้น จึงถือว่าเป็นการบรรยายสิทธิมนุษยชนอย่างเปิดเผยครั้งแรกในประเทศไทยภายใต้การปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ความตระหนักเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนของ อ.ปรีดี ยังปรากฏอีกในงานนิพนธ์เรื่อง “ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญเบื้องต้นกับการร่างรัฐธรรมนูญ” ซึ่งเขียนขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2517 ท่านได้กล่าวถึงสิทธิมนุษยชนและปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนไว้ดังนี้

“สมาชิกสหประชาชาติรวมทั้งสยามที่เป็นภาคีแห่งองค์การนั้นได้ปฏิญาณรับรองผูกพันกฎบัตรแห่งสหประชาชาติ ซึ่งมีบทบัญญัติเริ่มต้นว่า เราประชาชนแห่งสหประชาชาติได้ตกลงเด็ดขาด…ยืนยันความเชื่อถือในหลักการพื้นฐานแห่งสิทธิมนุษยชน ในศักดิ์ศรีและคุณค่าของความเป็นมนุษย์ ในสิทธิที่เสมอภาคระหว่างชายหญิงและระหว่างชาติไม่ว่าใหญ่เล็ก”

การอธิบายเรื่องการเป็นสมาชิกของกฎบัตรแห่งสหประชาชาติและปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนนั้น เพื่อเน้นย้ำถึงพันธกรณีที่รัฐบาลไทยได้ผูกพันในประชาคมระหว่างประเทศ และจำเป็นจะต้องทำตาม

“คุณค่าแห่งสิทธิมนุษยชน” มีความสำคัญอย่างมาก ซึ่ง อ.ปรีดี ได้ชี้ให้เห็นว่า

“เมื่อรัฐบาลสยามได้รับรองกฎบัตรและปฏิญญาดังกล่าวแล้ว โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา และสถานีวิทยุกระจายเสียงกรมประชาสัมพันธ์ได้เคยประกาศซ้ำแล้วซ้ำเล่าทุกๆ วัน วันละข้อ ติดต่อกันมาหลายปี ดังนั้น กฎบัตรแห่งสหประชาชาติและปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนดังกล่าวนี้ จึงเป็นส่วนสำคัญของกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม หรือประเทศไทย ด้วยพระราชบัญญัติและบทบัญญัติกฎหมายใดที่ขัดต่อกฎบัตรและปฏิญญาสากลดังกล่าวแล้วจึงเป็นโมฆะ”

นัยยะดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงคุณค่าสิทธิมนุษยชนในทางการเมืองของสังคมไทยว่า รัฐบาลไม่สามารถที่จะดำเนินการได้ก็ตามที่มีผลเป็นการ ลบล้างหรือลดทอนคุณค่าแห่งความเป็นมนุษย์ได้ด้วยการผ่านกฎหมายลักษณะใดก็ตามที่ให้อำนาจรัฐบาลทำลายคุณค่าแห่งความเป็นมนุษย์ และจะต้องพิทักษ์รักษาซึ่งสิทธิมนุษยชนไว้ เพราะสิทธิดังกล่าวนี้เองจึงเป็นหลักประกันของการใช้เสรีภาพในทางการเมืองภายใต้ระบอบประชาธิปไตย

หลักการพื้นฐานทั้ง 5 ประการ ดังที่กล่าวมานี้ เป็นปัจจัยสำคัญที่กำหนดทรรศนะทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ตลอดจนถึงนโยบายการต่างประเทศของปรีดี พนมยงค์ ในช่วงตลอดระยะเวลาที่ท่านมีบทบาททางการเมืองของสังคมไทย ซึ่งอาจสามารถนำมาใช้เป็นทางเลือกเชิงปรัชญาและอุดมการณ์ที่ปวงชนชาวไทยเจ้าของอำนาจอธิปไตย หรือแม้กระทั่งปัจเจกบุคคลก็นำมาประกอบพิจารณาการตัดสินใจตามวิธีทางการเมืองระบอบประชาธิปไตยของตนเองได้ โดยเฉพาะในช่วงที่สังคมกำลังเข้าสู่วิกฤติเช่นปัจจุบัน

การปกครองของรัฐบาลนั้นละเลยต่อหลักการและคุณค่าต่างๆ ซึ่งควรเคารพในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย การกลับมาพิจารณาหลักการทั้ง 5 ประการนั้นในเวลานี้อาจจะเป็นสิ่งที่เหมาะสมที่สุดแล้ว

อ้างอิงจาก

ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์มูลนิธิเด็ก 2542) <https://pridi.or.th/sites/default/files/pdf/pridibook110.pdf> สืบค้นเมื่อ 20 มิถุนายน 2564.
เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, ‘ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์’ ในปรีดีปริทัศน์ ปาฐกถนาชุดปรีดี พนมยงค์ อนุสรณ์ (เทียนวรรณ 2526).
ปรีดี พนมยงค์, ความเป็นอนิจจังของสังคม (พิมพ์ครั้งที่ 4, โรงพิมพ์นีติเวชช์ 2513) <https://pridi.or.th/sites/default/files/pdf/2489-51.pdf> สืบค้นเมื่อวันที่ 20 มิถุนายน 2564.
วิชิตวงศ์ ณ ป้อมเพชร, ปรีดีสาร ฉบับคู่มือประชาธิปไตย ทางเลือกด้านเศรษฐกิจ การเมือง และสงัคมตามแนวทคิดของท่านปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ: สุขภาพใจ, 2548).
หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง (โรงพิมพ์นิติสาส์น 2475) <https://pridi.or.th/sites/default/files/pdf/pridibook188.pdf>.

รัฐสวัสดิการ: จำเป็นหรือไม่กับการดำเนินชีวิต ?

เมษายน 20, 2021กุมภาพันธ์ 14, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ดัดแปลงจากการเผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รัฐสวัสดิการเป็นโจทย์สำคัญอย่างหนึ่งที่มีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะหลังจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่มีการตั้งคำถามถึงคุณภาพชีวิตของประชาชน และความไม่นอนทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการระบาดของโรค อย่างไรก็ตาม การระบาดของโควิด-19 นั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการตระหนักถึงความสำคัญของการจำเป็นต้องมีรัฐสวัสดิการ คำถามคือรัฐสวัสดิการคืออะไร มีความจำเป็นกับชีวิตเราอย่างไร และเราจะไปถึงรัฐสวัสดิการได้อย่างไร ในบทความนี้จะพาทุกท่านไปสำรวจและทำความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการ

ความจำเป็นแห่งการมีรัฐสวัสดิการ

“รัฐสวัสดิการ” หมายถึง รัฐประชาธิปไตย ซึ่งไม่เพียงแต่รัฐนั้นรับประกันสิทธิขั้นพื้นฐาน และ อิสรภาพส่วนบุคคลและทางเศรษฐกิจตามรัฐธรรมนูญ (เป็นนิติรัฐ) แต่ยังต้องเป็นรัฐที่ใช้มาตรการทางกฎหมาย ทางการเมือง และทางวัตถุเพื่อคลายความตึงเครียดทางสังคมและทำให้เกิดความเท่าเทียมกันท่ามกลางความแตกต่างทางสังคม (ในระดับหนึ่ง)

ในลักษณะดังกล่าวเป้าหมายของรัฐสวัสดิการจึงเป็นเรื่องของความยุติธรรม (Justice) สิ่งนี้สอดคล้องกับทรรศนะของปรีดี พนมยงค์ และเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์สยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย ด้วยปรารถนาจะให้ประเทศสยามหรือประเทศไทยในขณะนั้นมีประชาธิปไตยสมบูรณ์

การมีประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ได้นั้น จะต้องมีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นเรื่องหนึ่งที่ปรีดีให้ความสำคัญ เพราะว่าถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจแล้ว ราษฎรส่วนมากก็จะไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้ ด้วยต้องกังวลว่าจะหาเลี้ยงชีพได้อย่างไร ทำให้สุดท้ายไม่ได้สนใจสิทธิและความเป็นอยู่ในทางการเมืองของตน สาเหตุดังกล่าวนี้ภายหลังการอภิวัฒน์สยาปรีดีจึงได้นำเสนอ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ขึ้นมาโดยหมายมุ่งจะให้แบบแผนในการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศเพื่อนำมาซึ่งความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

ดังนั้น “รัฐสวัสดิการ” เป็นเรื่องของความเสมอภาคหรือก็คือ ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) ซึ่งเป็นพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งการจะเป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์นั้น ไม่สามารถปฏิเสธความสำคัญของการเป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจได้เลย ด้วยเหตุที่ความเสมอภาคทั้งในแง่ศักดิ์ศรี การได้รับความเคารพ และการกำหนดชีวิตความเป็นอยู่ของตนเองนั้น อยู่บนเงื่อนไขการได้รับการจัดสรรทรัพยากรพื้นฐาน ซึ่งหากปราศจากทรัพยากรพื้นฐานเหล่านี้แล้วสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นแทบจะไม่มีคุณค่าอะไรเลย

การคุ้มครองพลเมืองให้รอดพ้นจากภัยความยากจน อีกทั้งสนับสนุนให้ประชาชนใช้ศักยภาพของตนได้อย่างเต็มที่นั้น จึงเป็นหน้าที่ของรัฐในระบอบประชาธิปไตย รัฐสวัสดิการจึงไม่ใช่เรื่องของรัฐสังคมนิยมเพียงอย่างเดียว

สำหรับทรัพยากรพื้นฐานที่รัฐควรจัดหาให้นั้นเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัยและกาลเวลา ในเบื้องต้นทรัพยากรพื้นฐานนั้นอาจเป็นเรื่องของอาหารและที่พักอาศัย อย่างไรก็ตาม ทรัพยากรพื้นฐานอื่นๆ ที่จำเป็นนั้นยังมีอยู่อีกมาก ซึ่งหากปราศจากสิ่งเหล่านี้แล้วการใช้สิทธิและเสรีภาพในระบอบประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นไม่ได้

สิ่งเหล่านี้รวมไปถึงการศึกษาหรือการฝึกอาชีพ ข้อมูลข่าวสาร เงินช่วยเหลือสำหรับเลี้ยงดูบุตร การรักษาพยาบาล และการสนับสนุนพื้นฐานอื่นๆ ซึ่งอย่างน้อยที่สุดจะต้องอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับสภาวะชีวิตทางสังคมและเศรษฐกิจ

ท้ายที่สุดแล้ว ความจำเป็นของการมีอยู่ของรัฐสวัสดิการจึงเป็นไปเพื่อที่จะยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล ให้เขาสามารถดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตนเองในการดำรงชีวิตและเลือกดำเนินการตามความต้องการของตนเองได้ โดยมีการสนับสนุนจากรัฐในการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐานที่จะช่วยส่งเสริมการดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตน

ข้อถกเถียงเกี่ยวกับการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการ

คำถามสำคัญที่สุดและเป็นข้อถกเถียงกันอย่างมากเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการมักจะเป็นเรื่องของต้นทุนที่สังคมต้องแบกรับเพื่อจ่ายให้บรรลุสู่เป้าหมายของการเป็นรัฐสวัสดิการ หลายกระแสมักโจมตีว่ารัฐสวัสดิการนั้น ใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากและบ่อยครั้งกลายเป็นประชานิยมที่ละลายงบประมาณแผ่นดินไปกับกิจกรรมที่สิ้นเปลือง และ ไม่รักษาวินัยทางการคลัง และ ถึงขนาดบางครั้งยังมีผู้กล่าวอ้างว่านโยบายทางสังคมเป็นอุปสรรคขัดขวางการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

ทว่า ข้อที่สังคมโดยรวมต้องตระหนักถึงการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการนั้นก็เช่นเดียวกันกับการเป็นประชาธิปไตยที่ไม่ได้เป็นเรื่องของกำไรขาดทุน สังคมไม่อาจเอาคุณค่าของอิสรภาพและประชาธิปไตยไปเปรียบเทียบกับการเติบโตทางเศรษฐกิจได้

ปัญหาอีกประการหนึ่ง คือ มายาคติเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการซึ่งมักถูกกล่าวหาว่า รัฐสวัสดิการทำให้คนขี้เกียจ งอมืองอเท้า และไม่มีแรงจูงใจออกไปต่อสู้กับโลกภายนอก ซึ่งเป็นความเข้าใจผิด เพราะในความเป็นจริงแล้วรัฐสวัสดิการมิได้แจกจ่ายเงิน แต่ทำให้คนไม่ต้องกังวลเวลาป่วย ตกงาน หรือไม่ต้องจ่ายค่าทำประกันชีวิต ดังได้กล่าวมาแล้วว่าจุดประสงค์ของ “รัฐสวัสดิการ” คือ ส่งเสริมให้เกิดความยุติธรรมทางสังคม ทำให้คนทุกคนในสังคมสามารถจะดำรงชีวิตได้ตามเจตจำนงของตนเอง

นอกจากนี้ หากกล่าวเฉพาะในบริบทของประเทศไทย ‘ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี’ นักวิชาการด้านสวัสดิการสังคมคนสำคัญ ได้ชี้ให้เห็นว่า “อุปสรรคสำคัญที่ทำให้ไม่สามารถเกิดรัฐสวัสดิการในประเทศไทยได้นั้นเกิดขึ้นมาจากปัจจัย 3 ประการ” ดังนี้

ประการแรก กลุ่มอนุรักษ์นิยมใหม่ คือ กลุ่มที่เห็นความไม่เป็นธรรม ความไม่ถูกต้อง และมีเจตนาดี แต่คิดว่าไม่สามารถทำอะไรหรือเปลี่ยนแปลงปัญหาเชิงโครงสร้างได้ เมื่อเปลี่ยนอะไรไม่ได้ก็ทำได้เพียงแต่เรื่องเล็กๆ อย่างการเสียสละเชิงปัจเจก เช่น โครงการคนละก้าวที่ระดมเงินบริจาคมาช่วยโรงพยาบาล เป็นต้น การแก้ปัญหาในลักษณะดังกล่าวอาจช่วยให้ปัญหาเฉพาะหน้าดีขึ้น แต่ในเชิงโครงสร้างนั้นไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง

ประการที่สอง ลัทธิท้องถิ่นนิยมทำให้การต่อสู้เพื่อรัฐสวัสดิการแบบก้าวหน้าครบวงจรไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เนื่องจากมีกรอบการมองว่าเมื่อไม่สามารถแก้ไขโครงสร้างได้ เพราะรัฐส่วนกลางไม่มีประสิทธิภาพและทุจริต ดังนั้น จึงต้องย้อนกลับมาหาระดับท้องถิ่น ทั้งๆ ที่ปัญหาหลายอย่างนั้นไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการต่อสู้เฉพาะประเด็น ซึ่งสะท้อนให้เห็นได้ว่าประเด็นรัฐสวัสดิการนั้นไม่เคยเป็นประเด็นวิวาทะสาธารณะ

ประการที่สาม กลุ่มนักคิดและเทคโนแครต กลุ่มลัทธิเสรีนิยมใหม่ มองว่า ปัญหาสวัสดิการคือการขาดข้อมูลที่ดี รัฐจึงไม่ต้องทำอะไร เพียงแค่เอาข้อมูลไปให้กับประชาชนจัดการตัวเองได้ด้วยเครือข่ายที่มีอยู่แล้ว ด้วยการแปลงสินทรัพย์ที่มีเป็นทุน เพิ่มโอกาสการแข่งขันในตลาดให้มากขึ้น โดยไม่ต้องปรับปรุงโครงสร้างที่ไม่เป็นธรรมภายในรัฐ

อุปสรรคทั้งสามประการข้างต้นนั้น ก่อให้เกิดความไม่ก้าวหน้าของขบวนการรัฐสวัสดิการของประเทศไทย นโยบายทางสังคมของรัฐจึงออกมาในลักษณะของสวัสดิการแบบชิงโชค ดังเช่นที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน เพราะประเด็นรัฐสวัสดิการนั้นไม่เคยกลายมาเป็นวิวาทะสาธารณะ และการแก้ปัญหาดำเนินการไปเพียงเป็นจุดๆ มากกว่าจะสร้างระบบรัฐสวัสดิการสมบูรณ์

วิถีทางที่เราจะไปสู่การเป็นรัฐสวัสดิการ

การจะไปถึงรัฐสวัสดิการได้นั้น รัฐควรจะต้องยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล ให้เขาสามารถดำรงไว้ซึ่งเจตจำนงอิสระของตนเองในการดำรงชีวิตและเลือกดำเนินการตามความต้องการของตนเองได้ โดยมีการสนับสนุนจากรัฐในการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐาน ซึ่งองค์ประกอบสำคัญที่จะนำไปสู่รัฐสวัสดิการได้นั้น ประกอบไปด้วยปัจจัย 2 ประการ คือ ‘หลักการเบื้องหลัง’ และ ‘เครื่องมือดำเนินการ’

หลักการเบื้องหลัง ที่จะนำไปสู่รัฐสวัสดิการนั้น เป็นสิ่งสำคัญที่จะต้องทำให้เกิดความตระหนักขึ้นในสังคม แนวคิดของรัฐสวัสดิการนั้นตั้งอยู่บนฐานความคิดที่ว่า สังคมโดยรวมต้องเข้ามาช่วยเหลือกันเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล และส่งเสริมให้บุคคลทุกคนสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพของตนเองได้ ซึ่งการร่วมกันนี้ก็คือ ความตระหนักในความเป็นพี่น้องร่วมกันของคนในสังคมหรือเรียกว่าต้องมีความ “ภราดรภาพ” กัน

‘นายปรีดี พนมยงค์’ ได้เคยอธิบายเรื่องความภราดรภาพเอาไว้ว่า “มนุษยชาติต้องพึ่งพาอาศัยกันตั้งแต่เกิดจนตาย ดังนั้น จึงจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน โดยให้ทุกคนมีส่วนร่วมในความลำบากของผู้อื่นด้วย ซึ่งการนี้เป็นมูลฐานแห่งความยุติธรรมของสังคม” ซึ่งหากปราศจากความยินยอมพร้อมใจของคนในสังคมในเรื่องดังกล่าวแล้ว ย่อมไม่อาจจะเกิดขึ้นได้ เพราะทรรศนะของคนในสังคมจะรู้สึกว่าการต้องร่วมช่วยเหลือซึ่งกันและกันเป็นสิ่งเลวร้าย ยิ่งในบางกรณีแล้วจำเป็นต้องอาศัยอำนาจรัฐเพื่อทำให้มีรัฐสวัสดิการแล้ว อาทิ การจัดเก็บภาษีจะกลายเป็นทำให้ประชาชนรู้สึกไม่ต่างจากการเวนคืนทรัพย์สิน กรณีเช่นนี้จึงต้องสร้างความตระหนักรู้ให้กับสังคมเสียก่อน

สำหรับเครื่องมือดำเนินการเพื่อให้เกิดรัฐสวัสดิการนั้น บรรดาเครื่องมือทั้งหลายนั้นดำเนินการไปเพื่อให้เกิดสิ่งสำคัญ 2 ประการ คือ

ประการแรก กระบวนการทำให้ไม่เป็นสินค้า (Decommodification) กล่าวคือ การทำให้บุคคลดำรงอยู่ได้โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งพิงตลาดแรงงานแต่เพียงช่องทางเดียวในการเลี้ยงชีพของบุคคลหนึ่ง ซึ่งหากบุคคลต้องพึ่งพิงตลาดแรงงานแต่เพียงช่องทางเดียว ตลาดแรงงานอาจจะบีบให้บุคคลต้องรับทำงานทุกประเภทโดยไม่คำนึงว่ามันจะมีค่าตอบแทนต่ำเพียงใด ดังนั้น รัฐควรเข้ามาส่งเสริมคุณภาพชีวิตของบุคคลให้ได้รับการคุ้มครองทางสังคมอย่างรอบด้าน อันจะส่งผลให้บุคคลสามารถมีชีวิตในระดับที่ดีพอสมควรโดยอาศัยปัจจัยพื้นฐาน และ

ประการที่สอง การลดระดับการแบ่งช่วงชั้นทางสังคม (Destratification) กล่าวคือ การที่สังคมถูกแบ่งเป็นลำดับชั้นอย่างไม่เท่าเทียมกัน ซึ่งในประเด็นนี้รัฐสวัสดิการจะเข้ามาช่วยลดระดับการแบ่งช่วงชั้นทางสังคม โดยการเสริมสร้างให้คนขยับระดับทางสังคมให้มีพื้นฐานที่เท่ากัน

การจะตอบสนองเป้าหมายทั้งสองประการข้างต้นได้นั้นจำเป็นจะต้องอาศัยเครื่องมือ 4 อย่างด้วยกัน ได้แก่

การประกันการว่างงาน คือ รูปแบบดั้งเดิมที่สุดของสิทธิประโยชน์ทดแทนรายได้ การว่างงานเป็นมากกว่าแค่การสูญเสียรายได้จากการทำงานหรือการสูญเสียเชิงวัตถุ แต่บ่อยครั้งที่การวางนั้นมาพร้อมรู้สึกกังขาในศักยภาพของตนเอง หรือ ความวิกตกกังวลที่จะเกิดขึ้นในอนาคตกับชีวิต การประกันการว่างงานจึงเป็นรูปแบบหนึ่งที่จะให้ความช่วยเหลือ ส่งเสริม และปลอบประโลมจิตใจ ซึ่งในปัจจุบันประเทศไทยได้มีการจ่ายเงินประกันการว่างงานแล้วระดับหนึ่ง นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีของรัฐสวัสดิการที่จะสามารถต่อยอดต่อไปได้ อย่างไรก็ตาม ในอนาคตการปรับปรุงเรื่องประกันการว่างงานนั้นอาจจะปรับให้มีความเหมาะสมมากขึ้น เนื่องจากประกันการว่างงานในปัจจุบันนั้นตอบสนองเพียงเฉพาะตัวบุคคลที่เป็นเจ้าของแรงงานเท่านั้น ทว่า ในความเป็นจริงบุคคลหนึ่งคนนั้นมิได้หาเลี้ยงชีพเพียงแค่ตนเท่านั้น อาจจะต้องหาเลี้ยงบิดา มารดา และบุตร การให้เงินประกันการว่างงานจึงอาจคำนึงถึงภาระที่บุคคลนั้นมีอยู่ พร้อมๆ กับเสนอแนะงานที่เหมาะสมกับความต้องการของบุคคลนั้น
เงินบำนาญ คือ การประกันเงินบำนาญนั้นมีความสำคัญในฐานะการช่วยเหลือขั้นพื้นฐานเมื่อบุคคลนั้นเกษียณจากวัยที่สามารถจะทำงานได้แล้ว ซึ่งแม้ผู้สูงอายุมีแนวโน้มที่จะต้องพึ่งพาบริการสาธารณสุขและการดูแลมากขึ้น แต่การได้รับเงินบำนาญก็ยังเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อช่วยให้บุคคลสามารถดำรงชีวิตได้
นโยบายประกันสุขภาพ เป็นเครื่องมือที่ถูกนำมาใช้แทนที่รัฐจะจ่ายเป็นเงินสดให้กับบุคคลผู้รับสวัสดิการ โดยเปลี่ยนมาเป็นการอำนวยความสะดวกด้านการบริการและสิทธิประโยชน์ในรูปแบบของวัตถุสิ่งของหรือบริการแทน ซึ่งอาจมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ได้ว่าระบบประกันสุขภาพนั้นอาจไม่มีประสิทธิภาพ ทว่า นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคที่ผ่านมาได้แสดงให้เห็นถึงความเท่าเทียมทางโอกาสในการเข้าถึงบริการสุขภาพนั้น ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นนโยบายที่มีความจำเป็น
การศึกษาและการฝึกวิชาชีพ เป็นอีกหนึ่งเครื่องมือที่มีความสำคัญโดยภาครัฐเข้ามาช่วยในการส่งเสริมด้านองค์ความรู้ให้กับบุคคลเพื่อเสริมสร้างศักยภาพและต่อยอดการพัฒนาศักยภาพของบุคคล

นอกจากเครื่องมือทั้ง 4 ประการข้างต้นแล้ว ในปัจจุบัน รัฐประชาธิปไตยที่เป็นรัฐสวัสดิการที่มีความก้าวหน้านั้นได้ริเริ่มที่จะให้มีรายได้พื้นฐาน (Basic Income) ในลักษณะเป็นการประกันรายได้ขั้นต่ำที่เพียงพอแก่การดำรงชีวิตให้บุคคล โดยไม่ว่าจะมีรายได้หรือไม่รายได้จากการทำงาน

งบประมาณและภาระทางการคลัง

โจทย์สำคัญที่สุดของเรื่องรัฐสวัสดิการ คือ งบประมาณที่จะนำมาใช้จะมาจากแหล่งใด สิ่งสำคัญที่สุดงบประมาณที่จะนำมาใช้สร้างรัฐสวัสดิการนั้นไม่ควรก่อให้เกิดหนี้สาธารณะ เพราะจะเป็นการสร้างภาระทางการคลังให้กับประเทศ แต่เป้าหมายของรัฐในการดูแลประชาชนก็เป็นสิ่งจำเป็นและไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

วิธีการหนึ่งที่ดำเนินการได้แน่นอน คือ การตัดลดงบประมาณที่ไม่จำเป็นลง เช่น การปรับลดงบประมาณด้านความมั่นคงหรือด้านการทหารลง เป็นต้น แต่ในอีกแง่หนึ่งสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือ การปรับโครงสร้างทางภาษีเหมาะสม โดยการใช้ภาษีเงินได้อัตราก้าวหน้าอย่างจริงจัง แม้ว่าจะสร้างผลกระทบให้กับบุคคลที่มีรายได้มาก เพราะต้องเสียภาษีมาก แต่ก็ต้องไม่ลืมว่า ทุกๆ คนนั้นจะได้รับสวัสดิการตอบแทนกลับมา

นอกจากนี้ รัฐอาจจะใช้ภาษีเฉพาะมากขึ้น เช่น ภาษีทรัพย์สินและภาษีมรดก เป็นต้น ซึ่งเครื่องมือทางภาษีนี้นอกจากจะช่วยสร้างรายได้ให้กับประเทศเพื่อเอามาใช้จัดสวัสดิการแล้ว ยังเป็นการลดความมั่งคั่งของบุคคลบางกลุ่มเพื่อกระจายความมั่งคั่งไปสู่สังคมทั้งหมด สิ่งนี้เป็นสิ่งที่ปรีดีได้เคยดำริไว้เช่นกันในเค้าโครงการเศรษฐกิจ
กล่าวโดยสรุปแล้ว รัฐประชาธิปไตย ที่ตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริงนั้นควรจะต้องเป็นรัฐสวัสดิการ เพื่อไปให้ถึงจุดมุ่งหมายสูงสุดคือการสร้างความเสมอภาค และ ส่งเสริมการใช้สิทธิและเสรีภาพของบุคคล ซึ่งการจะไปถึงจุดนั้นได้สังคมอาจจะต้องฟันฝ่ามายาคติต่างๆ และหยิบเอาประเด็นรัฐสวัสดิการขึ้นมาเป็นวิวาทะสาธารณะอย่างจริงจัง เพื่อให้รัฐสวัสดิการกลายมาเป็นโจทย์สำคัญในการยกระดับคุณภาพชีวิตของบุคคล

อ่านความคิดปรีดี: ทรรศนะต่อการมีหลักประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

เมษายน 20, 2021กุมภาพันธ์ 14, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 เมษายน 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

หากมองย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ความคิดริเริ่มที่จะบรรเทาความไม่แน่นอนของชีวิตนั้น ได้ปรากฏอยู่ในงานเขียนชิ้นสำคัญที่สะท้อนแนวคิดทางเศรษฐกิจของนายปรีดี พนมยงค์ คือ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” ในส่วนของหลักประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

ที่มาแห่งการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

การจะทำความเข้าใจถึงแนวคิดการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นจำเป็นต้องย้อนกลับไปพิจารณาบริบทของสยามในเวลานั้น อาชีพของชาวสยามส่วนใหญ่ในเวลานั้นคือ การทำเกษรตรกรรมโดยเฉพาะอย่างยิ่งการเป็นชาวนา และอีกอาชีพหนึ่งที่ชาวสยามนิยมเป็นคือการรับราชการ ซึ่งอาชีพทั้งสองนั้นได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของสยามในเวลานั้น

สยามในช่วงปี พ.ศ. 2472 – 2475 นั้น ได้รับผลกระทบจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกอันเป็นผลมาจากสงครามโลกครั้งที่ 1 ซึ่งการที่สยามได้เข้าเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลกภายหลังจากการลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 ทำให้เศรษฐกิจของสยามเปลี่ยนจากเศรษฐกิจแบบพึ่งพามาเป็นเศรษฐกิจเพื่อการส่งออก

ระบบเศรษฐกิจของสยามในขณะนั้น จึงผูกติดอยู่กับระบบเศรษฐกิจของโลกตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) ซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญของสยามในเวลานั้น

เมื่อเศรษฐกิจของยุโรปตกต่ำลง เพราะผลของสงคราม ก็ส่งผลให้ข้าว ไม้สัก ดีบุก และยางพารา ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกของสยามราคาตกต่ำลง และขายในตลาดต่างประเทศไม่ได้ราคา จึงทำให้สยามมีรายได้ลดลง สถานการณ์ดังกล่าวเป็นสาเหตุให้รัฐบาลสยามในปี พ.ศ. 2473 ตัดสินใจตัดทอนรายจ่ายเพื่อให้งบประมาณไม่ขาดดุลด้วยการลดค่าตอบแทนข้าราชการและลดงบประมาณทางทหารลง

สำหรับอาชีพเกษตรกรรมนั้น ชาวนาสยามอาจจะถือได้ว่าเป็นอาชีพที่ทำงานหนักที่สุด แต่ได้รับผลตอบแทนน้อยที่สุด จากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carl C. Zimmerman) ได้พบว่า แม้ชาวสยามส่วนใหญ่จะมีอาชีพเป็นเกษตรกรทำนา แต่โดยส่วนก็ไม่มีที่นาเป็นของตนเองและอาศัยวิธีการเช่านาจากเจ้าของที่ดิน โดยคิดสัดส่วนการเช่าที่ดินได้ราวๆ เกือบร้อยละ 50 ของพื้นที่ทำเกษตรกรรมของประเทศในเวลานั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งชาวนาในพื้นที่จังหวัดธัญบุรี (ซึ่งปัจจุบันได้ยุบรวมเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัดปทุมธานี)

ชาวนาส่วนใหญ่เป็นผู้เช่าที่ดินเกือบร้อยละ 85 ซึ่งที่ดินส่วนใหญ่นั้นเจ้าของที่ดินนั้นเป็นบริษัทที่เข้ามาพัฒนาขุดคลองและพัฒนาที่ดินเพื่อทำการเกษตรในขณะนั้น ประกอบกับการทำการเกษตรในเวลานั้นเน้นพึ่งพาธรรมชาติเสียมากกว่าการพัฒนาองค์ความรู้ทางเทคโนโลยีเพื่อทำการเกษตร การเพาะปลูกจึงเป็นไปแบบเดิม กล่าวคือ ชาวนาต้องใช้เงินลงทุนมากๆ และได้ดอกผลเพียงเล็กน้อย เมื่อเปรียบเทียบกับแรงงานที่ได้ลงไป และในส่วนของเงินทุนที่ได้ลงไปนั้นมักจะมาจากการกู้ยืมเงิน ซึ่งภายหลังจากการทำนาเสร็จแต่ละครั้งชาวนาต้องชำระค่าใช้จ่ายต่างๆ เช่น ดอกเบี้ยเงินกู้ ค่าเช่านา ภาษีโคกระบือ อากรค่านา และเงินรัชชูปการ เป็นต้น ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายที่ลดทอนรายได้ของชาวนาไทย

สถาวการณ์ดังกล่าวนั้น ในทรรศนะของปรีดีถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ ปรีดีได้อธิบายเรื่องความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจนี้เอาไว้ในงานเขียนหลายชิ้น เช่น เค้าโครงการเศรษฐกิจ และ ความเป็นอนิจจังของสังคม เป็นต้น

ซึ่งความไม่เที่ยงแท้ทางเศรษฐกิจนั้น แท้จริงแล้วก็คือ สภาพความไม่แน่นอนตามธรรมชาติของชีวิต ไม่ว่าจะเป็นในแง่ของฐานะทางเศรษฐกิจ และในแง่ของสังขาร ซี่งทั้งสองส่วนสัมพันธ์กันอยู่ เพราะการทำมาหาได้ของคนๆ หนึ่งนั้น ก็ขึ้นอยู่กำลังทางกายของบุคคลนั้น เมื่อสังขารของบุคคลร่วงโรยลงเพราะด้วยอายุหรือด้วยความพิการ ในส่วนของความสามารถในการทำงานของเขาก็จะลดลงไปด้วยเช่นเดียวกัน

ทรัพย์สินเองก็มีลักษณะเช่นเดียวกัน เพราะเมื่อเจ็บป่วยทรัพย์สินที่หามาได้ก็ต้องใช้จ่ายไปและเมื่อเจ็บป่วยทรัพย์สินที่จะหามาได้ก็ลดลง ฉะนั้น ทรัพย์สินจึงไม่อาจประกันความเที่ยงแท้แน่นอนได้ ความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจนั้น ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะคนยากจนเท่านั้น คนชนชั้นกลาง ตลอดจนถึงผู้มั่งมีก็สามารถประสบกับความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจได้ทั้งสิ้น

หลักการการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

การแก้ไขปัญหาความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจในทรรศนะของปรีดีคือ จะต้องจัดให้มีการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Assurance Sociale) โดยให้รัฐเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจ โดยการให้หลักประกันกับราษฎรนับตั้งแต่เกิดจนกระทั่งสิ้นชีพ และ ไม่ว่าจะเป็นเด็ก หรือเจ็บป่วย หรือพิการ หรือชราทำงานไม่ได้ก็ดี ราษฎรจะได้มีอาหาร เครื่องนุ่งห่ม และสถานที่อยู่อาศัย อันเป็นปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต

หลักการการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น ปรีดีได้นำเสนอเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ โดยการจะดำเนินการให้มีประกันเช่นว่าได้นั้น รัฐบาลจะต้องเป็นผู้ดำเนินการเอง เพราะด้วยลักษณะของประกันเช่นนี้ ไม่มีเอกชนคนใดจะทำได้ หรือถ้าเอกชนคนใดจะทำได้ ก็จะต้องดำเนินการโดยมีค่าใช้จ่ายเบี้ยประกันที่แพงมากเกินกว่าราษฎรทุกคนจะได้รับประกันในลักษณะดังกล่าวได้

ดังนั้น ในทรรศนะของปรีดีเมื่อให้รัฐบาลเป็นผู้จัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น รัฐบาลอาจจัดหาสิ่งอื่นแทนเบี้ยประกันภัยได้ เช่น การจ่ายเบี้ยประกันด้วยแรงงานผ่านการรับราชการ หรือจ่ายภาษีอากรโดยอ้อมเป็นจำนวนคนหนึ่งวันละเล็กน้อยในระดับที่ราษฎรไม่รู้สึกถึงภาระค่าเบี้ยประกันที่จ่าย เป็นต้น

ในส่วนของการดำเนินการเพื่อให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นจะดำเนินการด้วยกฎหมายว่าด้วยประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดสิทธิของประชาชนทุกคนมีสถานะเสมือนเป็น “ข้าราชการ” เพื่อที่จะให้มีสิทธิได้รับเงินเดือนเป็นจำนวนแน่นอนตามช่วงอายุและความสามารถของราษฎรแต่ละคน ซึ่งสิทธิได้รับเงินในส่วนนี้แยกต่างหากจากเงินเดือนที่จะได้รับในตำแหน่งราชการ

ตารางแสดงอัตราช่วงอายุที่จะได้รับเงินจากรัฐบาล ซึ่งจำนวนเงินเท่าใดจะถูกกำหนดโดยพระราชกฤษฎีกาอีกทีหนึ่ง

ลำดับ	ช่วงอายุ	จำนวนเงิน/เดือน
1.	บุคคลที่มีอายุต่ำกว่า 1 ปี	เดือนละ…………………………บาท
2.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 1 – 5 ปี	เดือนละ…………………………บาท
3.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 6 – 10 ปี	เดือนละ…………………………บาท
4.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 11 – 15 ปี	เดือนละ…………………………บาท
5.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 16 – 18 ปี	เดือนละ…………………………บาท
6.	บุคคลที่มีอายุตั้งแต่ 19 – 55 ปี	เดือนละ…………………………บาท
7.	บุคคลที่มีอายุ 55 ปีขึ้นไป	เดือนละ…………………………บาท

ที่มา: เค้าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร.

แนวคิดของการจ่ายเงินให้กับราษฎรทุกคนนั้น จะช่วยแก้ไขสถานะทางเศรษฐกิจของราษฎรจากสถานะทางเศรษฐกิจที่เคยอยู่บนปัญหาความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ โดยให้ราษฎรได้รับเงินเพียงพอแก่การดำรงชีพ แม้ว่าแนวคิดเรื่องการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น จะไม่ได้มีลักษณะเช่นเดียวกับสวัสดิการสังคมของรัฐสมัยใหม่เสียทีเดียว แต่เจตนารมณ์ที่ต้องการยกระดับคุณภาพชีวิตของราษฎรให้มีความมั่นคงนั้นเป็นปณิธานที่หาญมุ่งและควรได้รับการสืบสานต่อไป

การจัดทำงบประมาณครั้งแรกภายหลังการอภิวัฒน์สยาม 2475

มีนาคม 28, 2021มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2564 บนเว็บไซต์ p r idi.or.th

งบประมาณเป็นหัวใจสำคัญในการทำงานของรัฐสมัยใหม่ เพราะจะเป็นสิ่งที่ทำให้รัฐสามารถดำเนินกิจการต่อไปได้ ฉะนั้น บรรดารัฐสมัยใหม่ ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ระบอบประชาธิปไตย หรือ ระบอบเผด็จการ มักจะให้ความสำคัญกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินเป็นสำคัญ เพื่อให้ทราบรายได้และรายจ่ายของรัฐว่าถูกใช้จ่ายไปเพื่อกิจการใด หรือ วัตถุประสงค์ใด

การจัดทำงบประมาณไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์สยาม

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภายหลังจากทรงปฏิรูปประเทศและพยายามดึงอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางการปกครองหรือ “องค์พระมหากษัตริย์” หนึ่งในการปฏิรูปสำคัญคือ การปฏิรูปการคลังแผ่นดิน

ในปี พ.ศ. 2416 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้นในพระบรมมหาราชวังเพื่อเป็นที่ทำการของเจ้าพนักงานพระคลังมหาสมบัติ และให้มีพนักงานบัญชีกลาง และทรงมีพระบรมราชโองการให้ใช้พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์จุลศักราช 1235 (พ.ศ. 2416) โดยให้พนักงานบัญชีกลางรวบรวมบัญชีเงินผลประโยชน์แผ่นดิน และตรวจตราการเก็บภาษีอากร ซึ่งกระทรวงต่างๆ ได้จัดเก็บและนำส่งให้พระคลังมหาสมบัติ^[1] ซึ่งเป็นการควบคุมเงินแผ่นดินในส่วนของรายได้ และในส่วนของรายจ่าย

เมื่อทรงตั้งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติขึ้นในปี พ.ศ. 2418 โดยมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติพระธรรมนูญหน้าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช 1237 (พ.ศ. 2418) ให้มีหน้าที่สำหรับจ่าย รักษาเงินแผ่นดินและสมบัติของแผ่นดิน รักษาบัญชีพระราชทรัพย์ และเก็บภาษีอากร^[2] และในปีเดียวกันนั้นได้ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงิน ส่งเงิน จุลศักราช 1237 (พ.ศ. 2418) ซึ่งกำหนดให้การเบิกจ่ายเงินจะต้องกระทำได้เมื่อเจ้าพนักงานกรมต่างๆ ได้ทำหนังสือขออนุญาตไว้แต่ปลายปี เว้นเสียแต่เป็นเงินฎีกาจร ซึ่งไม่ได้ขออนุญาตไว้ตั้งแต่ปลายปี^[3] โดยเงินจำนวนดังกล่าวทั้งหลายที่ขออนุญาตเบิกจ่ายนั้นจะต้องได้รับพระบรมราชานุญาตเสียก่อน^[4] ซึ่งนับเป็นการก่อรูปของการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน

ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 ขึ้นมา โดยกำหนดให้เจ้ากระทรวง ทบวงการทั้งปวงทำงบประมาณรายได้และรายจ่ายเงินแผ่นดินตามลักษณะและแบบซึ่งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนดไว้ และให้ยื่นงบประมาณไปให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติตรวจสอบภายในวันซึ่งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนด^[5]

โดยกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินนั้นจะเริ่มต้นจากการทำงบประมาณของหน่วยงานมายังกระทรวงพระคลังมหาสมบัติภายในเดือนพฤศจิกายน^[6] และกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะดำเนินการจัดทำให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี^[7] และทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว^[8] จึงอาจกล่าวได้ว่างบประมาณประจำปีของประเทศไทยเริ่มต้นตั้งแต่วันที่ 1 เมษายนไปตลอดจนถึงวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี

การจัดทำงบประมาณไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์สยาม

เมื่อได้มีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้วนั้น แต่เรื่องการจัดทำงบประมาณในเวลานั้น ยังคงใช้วิธีการดังเช่นที่ผ่านมาตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 แต่สิ่งสำคัญที่มีการเปลี่ยนไปจากเดิม คือ ผู้มีอำนาจอนุญาตงบประมาณแผ่นดินนั้นเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นพระมหากษัตริย์ต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ รวมถึงต้องจำกัดอำนาจและบทบาทของพระองค์ในฐานะประมุขของรัฐลงเท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 กำหนดเอาไว้ในมาตรา 37 ว่า “งบประมาณประจำปี ท่านว่าจะต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ…” และในมาตรา 36 กำหนดว่า “พระราชบัญญัติทั้งหลาย จะตราขึ้นเป็นกฎหมายได้แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร” นัยของบทบัญญัติทั้งสองมาตรานี้สะท้อนความสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่าเป็นการเปลี่ยนผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐมาเป็นสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของราษฎรทั้งประเทศ ฉะนั้น งบประมาณแผ่นดินจึขงจำเป็นต้องใช้เพื่อประชาชน

ผลของการเปลี่ยนแปลงผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์มาเป็นสภาผู้แทนราษฎรนั้น ทำให้จำเป็นต้องมีการแก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณให้เหมาะสมกับบริบทหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐบาลจึงได้ตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2476 ขึ้นมาและมีผลเป็นการยกเลิกพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 และบรรดากฎและข้อบังคับใดๆ ซึ่งขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติฉบับใหม่นี้ ^[9]

ผลของกฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงสำคัญกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทย กล่าวคือ ภายใต้กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับนี้งบประมาณประจำปีจะต้องแสดงยอดเงินรายรับรายจ่ายเป็นหมวดหมู่ และบัญชีรายละเอียดประกอบ ซึ่งแตกต่างจากงบประมาณแผ่นดินก่อนหน้าปี พ.ศ. 2475 ที่จะจัดทำเป็นการสรุปรายรับและรายจ่ายรวมมากกว่ารายละเอียดดังแสดงตามภาพรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ภาพรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ที่มา: พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ความสำคัญของการจัดทำงบประมาณรายรับรายจ่ายเป็นหมวดหมู่จะช่วยให้สภาผู้แทนราษฎรในฐานะผู้แทนของประชาชนสามารถรู้ได้ว่ารัฐได้ใช้จ่ายเงินไปในกิจการใดและมีความเหมาะสมมากน้อยเพียงใด เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถกลั่นกรองและพิจารณางบประมาณได้ตามความเหมาะสมผ่านการพิจารณา 3 วาระ

ความเปลี่ยนแปลงเรื่องการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมาปรากฏอีกครั้งหนึ่งเมื่อมีการเสนอให้เปลี่ยนแปลงปีงบประมาณ ซึ่งจากเดิมกฎหมายกำหนดปีงบประมาณเป็นระยะเวลาตั้งแต่ 1 เมษายนจนถึง 31 มีนาคมของทุกปี ทว่า ในปี พ.ศ. 2481 รัฐบาลบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เสนอให้แก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณโดยเปลี่ยนวันเริ่มต้นปีงบประมาณมาเป็นวันที่ 1 ตุลาคมจนถึง 31 กันยายนของทุกปี เนื่องจากรัฐบาลได้แถลงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า จะกำหนดปีงบประมาณให้เหมาะสมแก่ฤดูกาลนั้น

ครั้นในวันที่ 12 มกราคม พ.ศ. 2481 หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค์) ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้แถลงเหตุผลต่อสภาผู้แทนราษฎรพร้อมกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2481 ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า^[10]

“ในการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัตินี้เพื่อให้พิจารณาโดยส่วนนั้น ข้าพเจ้าต้องขออภัยเสียก่อนว่า ในการที่ให้ท่านสมาชิกทั้งหลายได้พิจารณาโดยด่วน ก็เพราะเหตุว่า ร่างพระราชบัญญัตินี้ได้ดำเนินตามนโยบายที่รัฐบาลได้แถลงไว้ กล่าวคือว่า รัฐบาลได้แถลงไว้ว่า รัฐบาลจะได้เปลี่ยนปีงบประมาณใหม่ให้ถูกต้องตามฤดูกาล และจะเห็นว่าเป็นเรื่องที่จะขอให้สภาฯ วินิจฉัยแต่เพียงในวาระที่ 1 คือว่า จะควรรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินี้หรือไม่เท่านั้น
ส่วนรายการละเอียดนั้น ถ้าหากว่าสภาฯ ได้รับหลักการแล้ว ก็จะได้ขอให้ตั้งกรรมาธิการไปพิจารณา…หลักการแห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณนั้น ก็มีอยู่ว่าเพื่อเปลี่ยนปีงบประมาณ ตามนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ในสภาผู้แทนราษฎร และการที่รัฐบาลจะต้องเปลี่ยนปีงบประมาณใหม่ โดยจะได้เริ่มตั้งแต่ในเดือนตุลาคมของปีหนึ่ง และไปหมดในวันที่ 30 กันยายนของอีกปีหนึ่งนั้น ทั้งนี้ก็โดยคำนึงถึงดินฟ้าอากาศของประเทศสยาม”

ในส่วนของเหตุผลที่สนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงมาใช้ระยะเวลาปีงบประมาณระหว่างวันที่ 1 ตุลาคมถึงวันที่ 30 กันยายนของทุกปีนั้นมีเหตุผลสำคัญ 4 ประการ ดังนี้ (1) งานก่อสร้างและงานโยธาทั้งหลายจะทำในช่วงฤดูแล้ง คือ ตั้งแต่เดือนธันวาคมจนถึงเดือนมิถุนายน ถ้าปีงบประมาณเริ่มต้นในเดือนเมษายนเจ้าหน้าที่จะต้องคอยห่วงเรื่องงบประมาณตลอดช่วงเดือนมกราคมจนถึงมีนาคม เพื่อจัดเตรียมทำงบประมาณแผ่นดินเพื่อเสนอให้ทันเดือนมีนาคม (2) เดือนเมษายนนั้นเป็นเดือนที่มีวันหยุดราชการหลายวัน กว่างบประมาณจะได้รับไปถึงจังหวัดต่างๆ ก็ล่วงไปจนถึงมิถุนายนหรือพฤษภาคมซึ่งเข้าสู่ช่วงฤดูฝนก็ไม่สามารถดำเนินงานใดๆ ได้ และ (3) เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่เป็นชาวนา การจัดเก็บภาษีจึงควรรอให้เสร็จสิ้นฤดูเก็บเกี่ยวเสียก่อน จึงจะคำนวณรายได้จากการจัดเก็บภาษีได้ดีขึ้น^[11]

เมื่อพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2481 ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมาย นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมาระยะเวลาปีงบประมาณของประเทศไทยจึงเปลี่ยนจาก 1 เมษายนถึง 31 มีนาคม มาเป็น 1 ตุลาคมถึง 30 กันยายนแทน โดยปีงบประมาณนี้ถูกนำมาใช้โดยตลอดแม้ว่าพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476 จะถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งในเวลาต่อมาก็ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ปีงบประมาณของประเทศไทยก็ยังคงเริ่มต้นวันที่ 1 ตุลาคมถึงวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไปกล่าวโดยสรุปความสำคัญการจัดทำงบประมาณครั้งแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองก็คือ การเปลี่ยนแปลงในเชิงหลักการของผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์มาเป็นสภาผู้แทนราษฎรในฐานะของผู้แทนของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย นอกจากนี้ ในเกร็ดความรู้อีกอย่างหนึ่งก็คือ การเปลี่ยนแปลงปีงบประมาณของประเทศไทยให้สอดคล้องกับบริบทของเศรษฐกิจและสังคม

เชิงอรรถ

^[1] พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ จุลศักราช 1235, ข้อ 1.

^[2] พระราชบัญญัติพระธรรมนูญน่าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช 1237, มาตรา 1.

^[3] พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จุลศักราช 1237, คำอธิบายในหมวดมาตราที่ 5.

^[4] พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จุลศักราช 1237, หมวดมาตราที่ 5 ข้อ 2.

^[5] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 2.

^[6] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 2.

^[7] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 9.

^[8] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 6.

^[9] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2476, มาตรา 2.

^[10] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 5 (สมัยสามัญ) (12 มกราคม 2481) 146.

^[11] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 5 (สมัยสามัญ) (12 มกราคม 2481) 146.

แนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ที่ดินในรัฐธรรมนูญฯ ของปรีดี พนมยงค์

มีนาคม 15, 2021กุมภาพันธ์ 14, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ p r idi.or.th

การรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กับพัฒนาการของแนวคิดประชาธิปไตยในประเทศไทย แม้ว่าก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยจะได้มีการรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินเอาไว้ ทว่า การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นยังคงเป็นไปอย่างจำกัด เนื่องมาจากกฎหมายยังไม่ได้รับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ในบทความนี้ผู้เขียนจะเริ่มต้นจากการอธิบายแนวคิดเกี่ยวกรรมสิทธิ์ที่ดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และจะได้อธิบายถึงรัฐธรรมนูญในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งจะฉายให้เห็นภาพของหลักการสำคัญซึ่งไม่ได้รับรองเอาไว้ในกฎหมายของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งจะส่งผลต่อหัวข้อสุดท้ายคือ การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยรัฐธรรมนูญ

กรรมสิทธิ์ที่ดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น ย้อนกลับไปนับตั้งแต่ช่วงปลายอยุธยาจนถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว สิทธิที่จะใช้สอยทรัพย์สินที่อยู่ภายใต้สิทธิของกษัตริย์ โดยราษฎรได้รับอนุญาตให้ใช้ที่ดินในฐานะสิ่งตอบแทนที่เป็นแรงงานให้กับรัฐ ซึ่งกษัตริย์ยังสงวนอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจที่จะจำหน่ายจ่ายโอนที่ดินให้กับคนในบังคับของพระองค์^[1]

ดังนั้น บรรดาสิทธิทั้งหลายเหนือที่ดินจึงสงวนไว้เฉพาะองค์พระมหากษัตริย์ตามมาตรา 42 ของพระอัยการเบ็ดเสร็จ ซึ่งระบุว่า “ถ้าที่นอกเมืองหลวงอันเปนแว่นแคว้นกรุงศรีอยุธยาใช่ที่ราษฎร อย่าให้ซื้อขายแก่กันอย่าละไว้ให้เปนทำเน (ทำนา) เปล่า”^[2] ซึ่ง ร. แลงกาต์ อธิบายว่าการกระทำดังกล่าวเป็นนิตินโยบาย เพราะหากกฎหมายยินยอมให้มีการขายเปลี่ยนมือที่ดินได้อย่างอิสระ การกระทำดังกล่าวเป็นการล่วงละเมิดอภิสิทธิ์ของพระมหากษัตริย์ที่จะอนุญาตให้คนในบังคับของพระองค์ใช้ที่ดินได้^[3]

ในเวลาต่อมาประเทศไทยได้เข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริงกับประเทศสหราชอาณาจักรในปี พ.ศ. 2398 ซึ่งทำให้ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก ผลของสนธิสัญญาทำให้เกิดการผลิตข้าวเพิ่มขึ้นและรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ให้การสนับสนุนการหักร้างถางพงเพื่อเข้าไปทำเกษตรกรรม โดยการให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินแก่บุคคลผ่านกระบวนการออกโฉนดที่ดิน ซึ่งเป็นการรองรับกรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชน แนวคิดดังกล่าวได้เปลี่ยนแปลงฐานคิดเกี่ยวกับสิทธิการใช้ประโยชน์ในที่ดินของราษฎร และสามารถใช้สิทธิดังกล่าวอ้างเพื่อไม่ให้ราษฎรคนอื่นเข้ามาขัดขวางการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของกรรมสิทธิ์

อย่างไรก็ตาม แนวคิดเรื่องอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ยังคงมีอิทธิพลและมีความสำคัญอยู่ ผ่านการตีความให้สอดคล้องกับบริบทของสังคม ดังปรากฏในพระนิพนธ์เรื่องคำบรรยายกฎหมายที่ดินของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ความว่า “หนังสือสำคัญต่างๆ สำหรับที่ดินที่ว่าเปนสิทธิ์ก็ดี ไม่ได้แปลว่าได้ทรงละพระบรมเดชานุภาพจากที่นั้น ให้แก่คนอื่นไปเปนอันเด็ดขาด”^[4] ซึ่งเท่ากับว่าแม้กฎหมายจะรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินให้กับบุคคลแล้ว แต่กรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นไม่อาจยกขึ้นเพื่อปฏิเสธอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ได้

รัฐธรรมนูญในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์

การอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นไม่ได้ส่งผลเฉพาะในทางการเมืองเท่านั้น ทว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นยังส่งผลในทางเศรษฐกิจอีกด้วย กล่าวคือ ตามทฤษฎีปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดีนั้นเชื่อว่า สังคมมนุษย์ทุกสังคมประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 ประการ ได้แก่ ประการแรก คือ เศรษฐกิจ ซึ่งเป็นรากฐาน (โครงสร้างเบื้องล่าง) ของสังคม ประการที่สอง คือ การเมือง ซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบนของสังคม โดยทั้งสององค์ประกอบนี้สามารถสะท้อนและมีผลกระทบแก่กันและกัน และประกาศที่สาม คือ ทรรศนะทางสังคม ซึ่งเป็นส่วนที่ก่อให้เกิดจิตใจอย่างหนึ่งของคนในสังคม และเป็นส่วนสำคัญของสิ่งที่เรียกว่า “วัฒนธรรม” ด้วยเหตุนี้ เมื่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงเป็นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบน และเมื่อโครงสร้างเบื้องบนเปลี่ยนแปลงแล้วโครงสร้างเบื้องล่างหรือเศรษฐกิจก็จะเปลี่ยนแปลงไปด้วย

โครงสร้างพื้นฐานทางการเมืองที่สำคัญที่สุดที่ได้รับการเปลี่ยนแปลงก็คือ สิทธิ เสรีภาพ และ ความเสมอภาค ซึ่งเป็นปัจจัยที่ยกระดับราษฎรมิให้เป็นแต่เพียงวัตถุภายใต้การปกครองเท่านั้น แต่ทำให้ราษฎรมีสถานะเป็นผู้ทรงสิทธิที่มีสิทธิและเสรีภาพในการตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตนเองอย่างเต็มที่ ดังปรากฏเจตนารมณ์ไว้ในประกาศหลัก 6 ประการ ในฐานะที่เป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม^[5]

โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักประการที่สี่และประการที่ห้า ที่กล่าวถึงเรื่องสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคอย่างชัดเจน ซึ่งแม้ว่าพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 จะมิได้บัญญัติถึงสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคเอาไว้อย่างชัดเจน แต่หากพิจารณาแล้วว่าประกาศหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีผลผูกพันให้รัฐต้องเคารพ ซึ่งหลักการแห่งสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนี้ได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

การรับรองสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้น มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะสังคมใดจะขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เจริญรุ่งเรืองได้ จะต้องปลดปล่อยศักยภาพของมนุษย์ให้เป็นอิสระและใช้ความสามารถของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่ ทว่า การไม่มีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคย่อมทำให้ไม่สามารถใช้ศักยภาพเพื่อแสวงหาประโยชน์ของตนได้

ดังนั้น อุดมคติของรัฐธรรมนูญของนายปรีดีนั้น จึงให้ความสำคัญกับทั้งสิทธิ เสรีภาพ และ ความเสมอภาค ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

ในทรรศนะของนายปรีดี ได้อธิบายถึงหลักความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (Liberté) เอาไว้ในหนังสือคำอธิบายกฎหมายปกครอง โดยหมายถึง ความเป็นอิสระที่บุคคลอาจจะทำการใดๆ ได้โดยไม่เป็นที่รบกวนละเมิดต่อบุคคลอื่น^[6] ซึ่งครอบคลุมทั้งความเป็นอิสระในตัวบุคคล (หรือในร่างกาย) อิสระในเคหสถาน อิสระในการทำมาหากิน อิสระในทรัพย์สิน อิสระในการเลือกถือศาสนา อิสระในการสมาคม อิสระในการแสดงความเห็น อิสระในการศึกษา และอิสระในการร้องทุกข์ ส่วนในเรื่องความเสมอภาค (สมภาพ) นั้นหมายถึง ความเสมอภาคในกฎหมาย กล่าวคือ สิทธิและหน้าที่ในทางกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลอื่น ไม่ใช่หมายความว่ามนุษย์จะต้องเสมอภาคในการมีวัตถุสิ่งของ^[7]

การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยรัฐธรรมนูญ

ในทางเศรษฐกิจการรับรองสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้นมีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากไม่มีการรับรองสิ่งเหล่านี้ในฐานะปัจจัยพื้นฐานที่จะก่อให้เกิดกลไกตลาดที่แลกเปลี่ยนสินค้าและบริการกัน กลไกตลาดก็จะไม่เกิดขึ้น เพราะด้วยเหตุที่บุคคลนั้นไม่ได้มีสถานะที่จะจำหน่ายจ่ายโอนซึ่งทรัพย์สินซึ่งไม่ใช่ของตนเองไปได้ เมื่อมองในมิติของกรรมสิทธิ์แล้ว แม้ว่าในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จะได้รับรองสิทธิในการใช้ทรัพย์สินเอาไว้บ้างก็ตาม แต่บรรดาสิทธิทั้งหลายที่รับรองไว้นั้นสิทธิที่สำคัญที่สุดก็คือกรรมสิทธิ์ โดยเฉพาะกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นเป็นสิ่งที่ในระบอบการปกครองเดิมได้รับรองเอาไว้อย่างจำกัด เนื่องจากพระมหากษัตริย์ทรงมีอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจที่จะเรียกเอาคืนที่ดินกลับคืนมาได้ตลอด

ทว่า เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นหลักสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค ได้ประกันกรรมสิทธิ์ของประชาชนจากอำนาจรัฐ ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติในมาตรา 14 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ความว่า “ภายในบังคับแห่งบทกฎหมายบุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การประชุมโดยเปิดเผย การตั้งสมาคม การอาชีพ”

ข้อความที่ว่า “บุคคลย่อมีเสรีภาพบริบูรณ์…ในเคหสถาน และทรัพย์สิน…” นั้นเป็นการรับรองระบบกรรมสิทธิ์ของราษฎร โดยมีอิสระที่จะใช้ เก็บดอกผล จำหน่ายจ่ายโอนตามความพอใจ และเมื่อบุคคลทุกคนเสมอภาคเท่าเทียมกันแล้ว ไม่มีบุคคลใดจะทรงไว้ซึ่งอภิสิทธิ์หรืออำนาจพิเศษที่จะเรียกเอาทรัพย์สินของบุคคลอื่นได้ตามอำเภอใจแม้แต่กระทั่งรัฐ ในกรณีที่รัฐจะพรากเอากรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินไปจากบุคคลใดก็ต้องอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาที่เป็นผู้แทนของราษฎรทั้งหลาย ซึ่งข้อนี้ได้ตรงกับสิ่งที่นายปรีดีได้เคยอธิบายไว้ในคำอธิบายกฎหมายปกครองว่า ความเป็นอิสระในทรัพย์สิน คือ การที่มนุษย์มีสิทธิที่จะใช้ เก็บดอกผล จำหน่ายจ่ายโอนตามความพอใจ แต่มีข้อจำกัดในเรื่องการบังคับซื้อ (Expropriation) เพื่อตัดถนน ทำทางรถไฟ ชลประทาน หรือการสาธารณะประโยชน์อื่น^[8] ซึ่งคำอธิบายกฎหมายปกครองนี้ได้เขียนขึ้นไว้ตั้งแต่ก่อนการอภิวัฒน์สยาม

หลักการประกันกรรมสิทธิ์นี้ ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญทุกๆ ฉบับนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 และในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญได้ขยายสิทธินี้ไปถึงขนาดรับรองว่า การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะกิจการของรัฐเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภค การอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ การได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ การผังเมือง การส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม การปฏิรูปที่ดิน การอนุรักษ์โบราณสถานและแหล่งทางประวัติศาสตร์ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนที่เป็นธรรมภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายจากการเวนคืนนั้น และการเวนคืนจะต้องกำหนดค่าทดแทนอย่างเป็นธรรม

คุณูปการของการคิดริเริ่มของนายปรีดีนี้ ได้สร้างผลที่ยั่งยืนเอาไว้ และได้รับการรักษา สืบสาน และต่อยอดต่อมาจนถึงทุกวันนี้ในฐานะสิทธิขั้นพื้นฐานที่ราษฎรทุกคนจะต้องมี

เชิงอรรถ

^[1] คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, “อ่านประวัติศาสตร์พระปฐมบรมราชโองการ (ใหม่) : คันฉ่องสะท้อนนัยยะทางกฎหมายและการเมืองของกษัตริย์และสยามสมัยใหม่,” แปลโดย อัญชลี มณีโรจน์, ปีที่ 18 ฉบับที่ 2 ฟ้าเดียวกัน, น.18 – 19 (2563).

^[2] กฎหมายตราสามดวง ฉบับราชบัณฑิตยสถาน, เล่ม 2, น.490.

^[3] ร. แลงกาต์, ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2553), น. 378 อ้างถึงใน คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น.20.

^[4] พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์, ว่าด้วยที่ดิน, (กรุงเทพฯ โรงพิมพ์กองลหุโทษ, 2542), น. 2 อ้างถึงใน คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 22.

^[5] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: เสรีภาพ เสมอภาค,” สืบค้นเมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2564, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/12/529#_ftn15.

^[6] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474), น.13.

^[7] เพิ่งอ้าง, น.18.

^[8] เพิ่งอ้าง, น.16.

หลักภราดรภาพกับการเยียวยาผลกระทบจากโควิด-19

มกราคม 26, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มกราคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 (Covid-19) ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยเป็นอย่างมาก เพราะการระบาดในครั้งนี้ไม่เพียงแต่ซ้ำเติมปัญหาเชิงโครงสร้างที่มีมาอย่างยาวนาน ทว่ายังได้เร่งให้ผลลัพธ์ของการสั่งสมปัญหาเชิงโครงสร้างเหล่านั้นให้ปรากฏออกมา ซึ่งในบทความที่แล้ว ผู้เขียนได้นำเสนอปัญหาเศรษฐกิจและสังคมในบางประการ (วิกฤตโควิด กับวังวนของปัญหาเศรษฐกิจและสังคมไทย) ในบทความนี้จึงขอเสนอแนวทางการเยียวยาผลกระทบจากโควิด 19

ภราดรภาพ: วิธีการและทางออกของปัญหา

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ปัญหาเศรษฐกิจและสังคมไทยไม่ใช่ปัญหาที่เพิ่งเกิดขึ้น เพราะการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ทว่าเป็นปัญหาที่ฝังรากลึกของประเทศไทยมาก่อนหน้านี้แล้ว เพียงแต่ถูกกระตุ้นด้วยการระบาดเชื้อไวรัส การแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการระบาดเป็นเรื่องหนึ่งที่จะต้องดำเนินต่อไป แต่ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมก็จำเป็นต้องได้รับการเยียวยาแก้ไข

หัวใจสำคัญที่เป็นทั้งวิธีการและทางออกของปัญหาในครั้งนี้ คือ “ภราดรภาพ” ซึ่งหมายถึงความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกันเสมือนคนทั้งผองเป็นพี่น้องกัน โดยนายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส เคยให้วิสัยทัศน์ในการบริหารประเทศเอาไว้ว่า “…มนุษย์เกิดมาเพื่ออยู่ร่วมกันดั่งกล่าวแล้ว มนุษย์จำต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ในประเทศหนึ่ง ถ้ามนุษย์คนหนึ่งต้องรับทุกข์ เพื่อนมนุษย์คนอื่นก็รับทุกข์ด้วย จะเป็นโดยตรงหรือทางอ้อมก็ตาม เหตุฉะนั้น เพียงแต่มนุษย์มีความอิสระและมีความเสมอภาค จึงยังไม่เพียงพอ คือ จำต้องมีการช่วยเหลือกันฉันท์พี่น้องด้วย…”^{^[1]}

แนวคิดภราดรภาพนี้ตั้งอยู่บนฐานคิดว่า มนุษยชาติต้องพึ่งพาอาศัยกันตั้งแต่เกิดจนตาย ดังนั้น จึงจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน โดยให้ทุกคนมีส่วนร่วมในความลำบากของผู้อื่นด้วย ซึ่งการนี้เป็นมูลฐานแห่งความยุติธรรมของสังคม^[2]

การช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามแนวคิดแบบภราดรภาพนี้ อาจเป็นการช่วยเหลือซึ่งกันและกันเองโดยจากเอกชนช่วยเหลือกันเอง ดังเช่นในช่วงแรกของก่อนระบาดของเชื้อไวรัสในเดือนมีนาคม 2563 ซึ่งมีเอกชนจำนวนมากออกมาจัดให้มีข้าวปลาอาหารสำหรับผู้ที่มีความต้องการสามารถนำไปรับประทานได้ หรือการช่วยเหลือซึ่งกันและกันเองนี้อาจกระทำโดยผ่านรัฐอันเป็นศูนย์กลาง และรัฐได้กระจายความช่วยเหลือไปยังเอกชนที่ต้องการอีกตอนหนึ่ง

แต่ในส่วนนี้สถานการณ์การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 นี้มีคนจำนวนมากได้รับผล กระทบ ส่งผลต่อความยากลำบากของการใช้ชีวิต เช่น การล็อกดาวน์ (Lock down) ทำให้ต้องทำงานอยู่บ้าน หรือโรงเรียนงดจัดการเรียนการสอนทำให้ผู้ปกครองจำเป็นต้องลำบากหาคนดูแลลูก เป็นต้น หรือผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการว่างงานเพิ่มขึ้น เพราะการปิดกิจการหรือลดจำนวนลูกจ้างลง ลำพังหากเอกชนช่วยเหลือกันเองคงเป็นไปได้ยาก เพราะเอกชนแต่ละคนก็ได้พยายามอย่างเต็มกำลังความสามารถแล้ว ดังนั้น รัฐบาลเองจึงควรก้าวเข้ามาให้ความช่วยเหลือประชาชนทุกคนโดยตระหนักว่า ภราดรภาพระหว่างคนในสังคมเป็นสิ่งสำคัญ และปฏิบัติกับคนทุกคนอย่างเสมอภาคเท่าเทียมในการบำรุงรักษาไม่ใช่ในลักษณะเป็นสวัสดิการแบบชิงโชคอย่างที่รัฐบาลดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน

ด้วยความตระหนักและส่งเสริมความภราดรภาพในสังคม รัฐบาลควรที่จะปรับเปลี่ยนนโยบายที่ใช้ในการแก้ไขเพื่อบรรเทาสถานการณ์โควิด-19 โดยเลิกนโยบายสวัสดิการแบบชิงโชคที่ปล่อยให้ประชาชนแย่งชิงกันรับความช่วยเหลือ ซึ่งเป็นการบั่นทอนภราดรภาพในสังคมไทย

สำหรับแนวทางการบรรเทาสถานการณ์โควิด-19 ในตอนนี้ควรดำเนินการใน 2 ลักษณะสำคัญ คือ การแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้น และการแก้ไขปัญหาระยะยาวเมื่อการระบาดสิ้นสุดลง

การแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้น

หากรัฐบาลน้อมนำแนวคิดเรื่องภราดรภาพนิยมมาสืบสาน รักษา และต่อยอดแล้ว รัฐบาลควรตระหนักว่า ประชาชนทุกคนควรจะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าถึงและเท่าเทียมกัน แม้โครงการคนละครึ่งที่รัฐบาลออกมาช่วยเหลือร้อยละ 50 ของค่าอุปโภคและบริโภคโดยไม่เกิน 150 บาทต่อวัน โดยไม่เกิน 3,000 บาทต่อคน ได้ช่วยแบ่งเบาภาระของประชาชนในการใช้จ่ายค่าอุปโภคและบริโภค และยังช่วยเหลือผู้ประกอบการรายย่อยไปในขณะเดียวกัน แต่การใช้สวัสดิการแบบชิงโชคนี้มีข้อเสีย คือ นอกจากจะทำให้เงินช่วยเหลือดังกล่าวไม่สามารถเข้าถึงผู้มีความต้องการที่แท้จริงได้แล้ว การรับเงินสวัสดิการแบบชิงโชคยังมีเงื่อนไขการเข้ารับเงิน ที่ต้องมีโทรศัพท์มือถือซึ่งลงแอพพลิเคชั่นให้สามารถรับเงินจากรัฐบาลได้ ประเด็นนี้ยิ่งซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำในสังคมให้มากขึ้นไปอีก

ในประเด็นนี้ ดร.นณริฏ พิศลยบุตร แห่งสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เคยกล่าวไว้ว่า โครงการคนละครึ่งนั้นเป็นโครงการที่ดี แต่ควรขยายสิทธิและเพิ่มสิทธิเพื่อให้เกิดการเข้าถึงความช่วยเหลือได้มากกว่านี้^[3] ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดรายได้และกระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลอาจจะขยายสิทธิในการเข้าถึงโครงการคนละครึ่งให้เพิ่มขึ้น โดยพิจารณาความจำเป็นของผู้รับสิทธิอย่างรอบด้านมากกว่าการให้เป็นสวัสดิการชิงโชค

โควิด-19 ทำให้ธุรกิจทุกขนาดได้รับผลกระทบเป็นจำนวนมาก ส่งผลให้เกิดการว่างงานลง เนื่องจากการเลิกจ้างหรือปิดกิจการ เพื่อให้เศรษฐกิจฟื้นตัวขึ้นภายหลังจากการระบาดของเชื้อไวรัส รัฐบาลควรจะเพิ่มการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในปีนี้เพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม จากการวิเคราะห์ของ ดร.กิริฎา เภาพิจิตร และคุณกิตติพัฒน์ บัวอุบล แห่งทีดีอาร์ไอ ชี้ว่า ปัจจัยสำคัญของการฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยในปีนี้ ขึ้นอยู่กับการได้มาซึ่งวัคซีนและสถานการณ์การระบาดระลอกใหม่ในประเทศไทย^[4] ซึ่งปัญหาถัดไป ก็คือ การเข้าถึงวัคซีนรักษาโควิด-19

การระบาดระลอกใหม่ของเชื้อไวรัสโคโรนาในประเทศไทยนับว่ามีข้อดีอยู่บ้าง คือ การระบาดระลอกนี้มาพร้อมกับการพัฒนาวัคซีนรักษาโควิด-19 ได้สำเร็จ และอยู่ในระหว่างการทดลองใช้ ในประเทศไทยมีข่าวเกี่ยวกับการนำวัคซีนเข้ามา แต่ยังไม่มีความชัดเจนว่า ประชาชนจะเข้าถึงวัคซีนได้อย่างไร

ในกรณีนี้หากรัฐบาลเชื่อในหลักภราดรภาพแล้ว ควรจะต้องกระจายการเข้าถึงวัคซีน เช่น โดยการที่รัฐผลิตวัคซีนเองโดยองค์การเภสัชกรรมร่วมมือกับมหาวิทยาลัยต่าง ๆ เป็นต้น หรือผ่านการแทรกแซงกลไกสิทธิบัตร โดยการบังคับใช้สิทธิบัตรยาโดยรัฐ อย่างไรก็ตาม ทั้งสองกรณีก็อาจมีปัญหาต่อไป กล่าวคือ กรณีแรกรัฐบาลอาจไม่ได้มีความสามารถเพียงพอ และกรณีหลังอาจเป็นไปได้ยากและที่ผ่านมารัฐบาลไทยไม่ได้บังคับใช้สิทธิบัตรยาโดยรัฐในเวลาที่ถูกที่ควร^[5]

การแก้ไขเบื้องต้นนี้เป็นเพียงแนวทางบางส่วนเพื่อบรรเทาผลกระทบเฉพาะหน้า ซึ่งรัฐบาลควรตระหนักและดำเนินการให้เป็นไปโดยเร็ว นอกจากมาตรการดังกล่าวเหล่านี้ ยังมีมาตรการอื่น ๆ ที่รัฐบาลอาจดำเนินการ เช่น การพักชำระหนี้ครัวเรือน จนไปถึงการงดเว้นการบังคับใช้กฎหมายล้มละลายเป็นการชั่วคราวหากจำเป็น เป็นต้น

การแก้ไขปัญหาระยะยาวเมื่อการระบาดสิ้นสุดลง

การแก้ไขปัญหาระยะยาวเมื่อการระบาดสิ้นสุดลง รัฐบาลมีเรื่องจำเป็นต้องดำเนินการอยู่อีกเป็นจำนวนมาก จึงต้องทำการบ้านอีกมาก เพื่อแก้ไขปัญหาพื้นฐานของสังคมไทย ให้สามารถรับมือกับวิกฤตในครั้งใหม่ได้ รัฐบาลจำเป็นต้องทบทวนบทบาทของตัวเองเสียใหม่ เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนมีอิสรภาพ และความเสมอภาคกันในการดำรงชีวิตในสังคมที่มีภราดรภาพ

ประการแรก ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย ซึ่งเป็นโจทย์ใหญ่ที่รัฐบาลไม่ว่าในสมัยใดก็ต้องพยายามแก้ไข ทว่าจะประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงใดเป็นอีกเรื่องหนึ่ง ปัจจัยหนึ่งที่อาจช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยได้ คือ การพิจารณาถึงการจัดสวัสดิการพื้นฐานถ้วนหน้าเพิ่มเติม เพื่อให้ประชาชนมีภูมิคุ้มกันกับวิกฤตในอนาคตได้ อย่างไรก็ตาม ลักษณะของสวัสดิการพื้นฐานถ้วนหน้าจะมีหน้าตาเป็นอย่างไรจำเป็นต้องศึกษากันต่อไปเพื่อรูปแบบที่เหมาะสมกับประเทศไทย

ประการที่สอง การปรับระบบราชการให้ยืดหยุ่นและคล่องตัวมากขึ้น ดังได้กล่าวมาแล้วในบทความก่อนว่า วิกฤตการระบาดโควิด-19 สะท้อนปัญหาประสิทธิภาพและความสามารถของระบบราชการที่จะสนับสนุนการเติบโตและการเปลี่ยนแปลง เนื่องจากระบบราชการแต่เดิมวางอยู่บนกฎระเบียบจำนวนมาก ทำให้ไม่คล่องตัว และเพื่อแก้ไขสถานการณ์ดังกล่าว ก็มีการออกกฎระเบียบใหม่มาครอบกฎระเบียบเดิมทำให้กฎระเบียบนั้นซ้อนทับกันเปรียบได้กับขนมชั้น ทำให้ระบบราชการไม่สามารถปรับตัวให้รวดเร็วและทันสถานการณ์ รัฐบาลจึงควรพิจารณาศึกษาปรับลดกฎเกณฑ์ภายในของราชการลง และเน้นการขับเคลื่อนโดยผสานความร่วมมือกันมากขึ้นแทนการใช้กฎระเบียบสั่งการ

ประการที่สาม กฎหมายจำนวนมากสร้างต้นทุนให้กับประชาชน จากการศึกษาทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาตเพื่อปรับปรุง/ปรับลดกฎหมายที่ไม่จำเป็นจำนวน 1,094 กระบวนงาน โดยทีดีอาร์ไอ มีจำนวน 1,026 กระบวนงาน หรือร้อยละ 85 ที่เป็นกฎระเบียบที่ไม่จำเป็นหรือล้าสมัย^[6] หากรัฐบาลลดกฎระเบียบจำนวนมากเหล่านี้ที่ไม่จำเป็นลงได้ จะเป็นการลดภาระของประชาชนในการต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่ไม่จำเป็นหรือล้าสมัยเหล่านี้ลงไป ทำให้ประชาชนประหยัดเงินจากการปฏิบัติตามกฎหมายและเปลี่ยนเป้าหมายการใช้จ่ายไปทำกิจกรรมอื่นที่มีผลเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจแทน

ประการที่สี่ การสนับสนุนเอกชนอุดช่องว่างระหว่างสิ่งที่ภาคเอกชนควรทำ แต่ไม่ได้ทำ ตลอดเวลาที่ผ่านมาการขยายตัวของธุรกิจในประเทศไทยกระทำผ่านการควบรวมซื้อกิจการ มากกว่าการลงทุนพัฒนานวัตกรรมใหม่ ทำให้ขาดการแข่งขันกันสร้างสรรค์นวัตกรรมซึ่งจะช่วยให้เศรษฐกิจขับเคลื่อน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน คือ เรื่องการเกิดขึ้นของสตาร์ทอัพ (Start-up) ซึ่งประเทศไทยไม่มีสตาร์ทอัพที่เป็นยูนิคอร์นเกิดขึ้นเลย ปัจจัยประการหนึ่งก็เกิดจากระบบราชการที่ไม่ยืดหยุ่นและกฎหมายจำนวนมากขัดขวางการพัฒนา เมื่อรัฐบาลปรับระบบราชการให้ยืดหยุ่นและคล่องตัวมากขึ้น และลดกฎหมายจำนวนมากที่ไม่จำเป็นและล้าสมัยแล้ว รัฐบาลจำเป็นต้องเข้ามาช่วยสนับสนุนเอกชนอุดช่องว่างระหว่างสิ่งที่ภาคเอกชนควรทำ แต่ไม่ได้ทำ ผ่านการส่งเสริมความคิดสร้างสรรค์ และการให้ทุนวิจัยศึกษาพัฒนานวัตกรรม

การแก้ไขปัญหาระยะยาวนี้มีทั้งเรื่องที่สามารถทำได้อย่างรวดเร็วและเรื่องที่ต้องค่อย ๆ ดำเนินการไป ในเบื้องต้นรัฐบาลอาจเลือกเรื่องแก้ไขปัญหาจากกรณีที่หนึ่งและสองก่อน และค่อย ๆ ดำเนินการในกรณีอื่นต่อไป

เชิงอรรถ

^[1] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474),น. 20.

^[2] อิสริยา นิติทัณฑ์ประภาศ บุญญะศิริ, “มอง “เค้าโครงเศรษฐกิจ” ในปัจจุบัน,” สถาบันปรีดี พนมยงค์ (2560), สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2564, จาก pridi.or.th/th/content/2020/05/244.

^[3] ผู้จัดการออนไลน์, “เจาะมาตรการ “คนละครึ่ง” หวังกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่กีดกันคนจนเกินครึ่ง?!” ผู้จัดการออนไลน์ (2563), สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2564, จาก https://mgronline.com/live/detail/9630000119603.

^[4] กิริฎา เภาพิจิตร และกิตติพัฒน์ บัวอุบล, “เศรษฐกิจไทยปี 64 ในวิกฤตโควิดระลอกใหม่,” สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2564), สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2564, จาก https://tdri.or.th/2021/01/economic-outlook-2021/.

^[5] พูนสิน วงศ์กลธูต, “การพัฒนาระบบสิทธิบัตรยาของไทย และการเตรียมการรับรองผลกระทบจากการเจรจาเขตการค้าเสรีในประเด็นสิทธิบัตรยา,” รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 83 มิถุนายน 2553, น. 4.

^[6] ภูมจิต ศรีอุดมขจร และเทียนสว่าง ธรรมวณิช, “เศรษฐกิจไทยฟื้นไม่ยาก หาก กิโยตินกฎหมาย” สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2564), สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2564, จากhttps://tdri.or.th/2020/12/regulatory-guillotine-part1/.

อาจารย์วิจิตร ผู้บุกเบิกวิทยาการคลัง และเลขาธิการเสรีไทย

มกราคม 11, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

คุณวิจิตร ลุลิตานนท์ เป็นบุคคลหนึ่งในแวดวงเศรษฐกิจการคลังที่น่าสนใจในฐานะผู้บุกเบิกวิทยาการคลังของประเทศไทย นอกจากนี้ คุณวิจิตรยังมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งต่อการเคลื่อนไหวของขบวนการเสรีไทย

ชีวิตครอบครัวและการศึกษา

คุณวิจิตร ลุลิตานนท์ เป็นบุตรชายของหลวงวิจารณ์สุขกรรม (ติ๊ด ลุลิตานนท์) กับนางทรัพย์ เกิดที่บ้าน “ลุลิตานนท์” ถนนสีลม เมื่อวันที่ 30 มิถุนายน พ.ศ. 2449 ในด้านการศึกษา คุณวิจิตรเข้าศึกษาเบื้องต้นจากโรงเรียนประถมศึกษาเล็กๆ ในตรอกโรงภาษีชื่อว่า โรงเรียนครูสี ก่อนจะเข้าศึกษาต่อในโรงเรียนผดุงดรุณี และจากนั้นจึงย้ายมาเรียนชั้นประถมและมัธยมที่โรงเรียนอัสสัมชัญจนจบชั้นมัธยมศึกษาในปี พ.ศ. 2467 แล้วเข้าศึกษาต่อโรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม จนสำเร็จการศึกษาเป็นเนติบัณฑิตไทยในปี พ.ศ. 2470

การเข้าทำงานรับราชการในกระทรวงยุติธรรม

เมื่อสำเร็จการศึกษาจากเนติบัณฑิตไทย ในปีเดียวกันนั้น คุณวิจิตรได้เข้าทำงานในกรมร่างกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม ในตำแหน่งเสมียนฝึกหัด ซึ่งเป็นความนิยมในสมัยนั้นหากต้องการเจริญก้าวหน้าในการเรียนกฎหมายสำเร็จและสามารถสอบเป็นผู้พิพากษาหรืออัยการได้โดยง่าย จะต้องได้ฝึกงานในสำนักงานทนายความหรือในกรมร่างกฎหมาย

เมื่อทำงานเป็นเสมียนฝึกหัดในกรมร่างกฎหมายได้ 2 ปี โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม ซึ่งในขณะนั้นมีผู้บรรยายส่วนใหญ่เป็นชาวต่างชาติ โดยเฉพาะชาวฝรั่งเศส เช่น นายหลุยส์ ดูปลาตร์ นายอังรี เอกูต์ และนายเอมิล ริโวด์ เป็นต้น เปิดรับสมัครล่ามภาษาฝรั่งเศสเพื่อมาช่วยแปลภาษาฝรั่งเศสเป็นภาษาไทย คุณวิจิตรจึงได้เข้ามาทำงานนี้

โดยก่อนหน้าคุณวิจิตรจะเข้ามารับตำแหน่งนี้ คุณเสริม วินิจฉัยกุล ได้ทำหน้าที่เป็นล่ามภาษาฝรั่งเศสอยู่ก่อนแล้ว (โปรดดู เสริม วินิจฉัยกุล: ผู้ช่วยจัดทำตำรา ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย) ทว่า ในปี พ.ศ. 2472 คุณเสริมจำเป็นต้องเข้ารับราชการทหาร เป็นเหตุให้โรงเรียนกฎหมายต้องหาผู้รับหน้าที่ล่ามแปลภาษาฝรั่งเศสแทนคุณเสริมชั่วคราว ความยากลำบากในการทำงานเป็นล่ามแปลภาษาฝรั่งเศสในเวลานั้นมีค่อนข้างมาก เนื่องจากในสมัยนั้นไม่ค่อยมีผู้เชี่ยวชาญด้านภาษาฝรั่งเศสมากนัก

ต่อมาในปี พ.ศ. 2474 คุณวิจิตรได้สอบเข้ารับราชการเป็นผู้พิพากษาฝึกหัด กระทรวงยุติธรรม และได้รับราชการในกระทรวงยุติธรรมเรื่อยมาในตำแหน่งผู้พิพากษาในกระทรวงยุติธรรมในปี พ.ศ. 2475 และผู้ช่วยเลขานุการกรมร่างกฎหมาย กระทรวงยุติธรรมในปี พ.ศ. 2476 จนในเวลาต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476 ได้จัดตั้งคณะกรรมกฤษฎีกา ให้มาขึ้นตรงต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ทำหน้าที่คล้ายกับสภาแห่งรัฐ (Conseil d’État) ของประเทศฝรั่งเศส ทำหน้าที่ร่างกฎหมายและวินิจฉัยคดีปกครอง และให้โอนกรมร่างกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม มาเป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งมีผลให้คุณวิจิตรได้โอนย้ายมาปฏิบัติหน้าที่ในคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วยเช่นกัน ในปี พ.ศ. 2477 คุณวิจิตรได้ดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าแผนกในกองกฤษฎีกา คณะกรรมการกฤษฎีกา

คุณวิจิตรกับมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง

เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ประกาศหลัก 6 ประการ ซึ่งประการหนึ่งคือ การจะต้องให้การศึกษาอย่างเต็มที่แก่ราษฎร อันนำไปสู่การจัดตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขึ้นมาในปี พ.ศ. 2477 ซึ่งคุณวิจิตรได้รับหน้าที่เป็นผู้ช่วยจัดทำตำราของมหาวิทยาลัย มีหน้าที่จดบันทึกคำบรรยายเพื่อเอามาเรียบเรียงเป็นตำราและคำสอนสำหรับนักศึกษาของมหาวิทยาลัย

คุณวิจิตรได้มีบทบาทในการจัดทำตำราหลายเล่ม ซึ่งเป็นการรวบรวมองค์ความรู้ใหม่ขึ้นมาอย่างเป็นระบบ อย่างเช่น ตำรากฎหมายลักษณะพยานและจิตตวิทยา: คำสอนชั้นปริญญาตรี (พ.ศ. 2477) ซึ่งเป็นคำบรรยายของศาสตราจารย์ หลุยส์ ดูปลาตร์ (L. DUPLATRE) โดยมีความสำคัญในฐานะตำรากฎหมายพยานที่ทันสมัยตามหลักการของกฎหมายพยานสากล

คุณวิจิตรรับราชการในอยู่ในมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองเป็นระยะเวลาหลายปี ทั้งได้ดำรงตำแหน่งสำคัญต่าง ๆ มากมาย เช่น ผู้ช่วยเลขาธิการมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง เลขาธิการมหาวิทยาลัยณ และอาจารย์ประจำมหาวิทยาลัยฯ เป็นต้น และได้แต่งตำรากฎหมายไว้เป็นจำนวนมากครอบคลุมทั้งกฎหมายการคลัง กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายอาญา และกฎหมายลักษณะพยานหลักฐาน

ในช่วงที่คุณวิจิตรรับราชการอยู่ที่มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองนั้นได้ดำรงตำแหน่งบริหารระดับสูงเป็นเลขาธิการ ซึ่งเป็นผู้บริหารโดยตรงของมหาวิทยาลัย ปัจจุบันนี้ตำแหน่งดังกล่าวไม่มีแล้ว กลายมาเป็นตำแหน่งรองอธิการบดีฝ่ายต่าง ๆ แทน

คุณวิจิตรไม่ได้มีบทบาทเพียงแค่เป็นข้าราชการในสังกัดของมหาวิทยาลัยเท่านั้น แต่เมื่อประเทศไทยเข้าสู่สงครามมหาเอเชียบูรพา มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองกลายมาเป็นฐานที่มั่นสำคัญในการวางแผนของขบวนการเสรีไทย ซึ่งแรกเริ่มนั้นขบวนการเสรีไทยเกิดขึ้นจากการนัดแนะประชุมกันในห้องเล็กๆ ใต้ตึกโดมมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง โดยมีสมาชิกเป็นคณะทำงานชุดแรก คือ ศาสตราจารย์ ดร.เดือน บุนนาค ศาสตราจารย์ ดร.เสริม วินิจฉัยกุล คุณทวี ตะเวทิกุล และคุณวิจิตร ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการมหาวิทยาลัย คอยรับนโยบายจากนายปรีดี พนมยงค์

คุณวิจิตรมีบทบาทสำคัญอย่างมากในฐานะเลขาธิการเสรีไทยคอยเป็นผู้ประสานงานภายในขบวนการเสรีไทยในประเทศ ซึ่งจะเห็นได้ว่า คุณวิจิตรมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อขบวนการเสรีไทยจากคำบอกเล่าของนายปรีดี พนมยงค์ ที่ว่า “ข้าพเจ้าได้มอบให้นายวิจิตร ลุลิตานนท์ เลขาธิการมหาวิทยาลัยฯ ซึ่งทำหน้าที่เลขาธิการองค์การต่อต้านซึ่งต่อมาใช้ชื่อว่า ‘ขบวนการเสรีไทย’ นั้น เป็นหัวหน้าพนักงานฝ่ายความเป็นอยู่ของผู้ถูกกักกันเท่านั้น”^[1] หรือจากคำบอกเล่าของนายไสว สุทธิพิทักษ์ว่า “…วิจิตร ลุลิตานนท์ เป็นหัวหน้าศูนย์บัญชาการของขบวนการเสรีไทย ซึ่งจะเรียกว่า ท่านเป็นเสนาธิการของกองบัญชาการก็ว่าได้ ท่านเป็นผู้มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการปฏิบัติการของขบวนการเสรีไทยในประเทศ”^[2]

บทบาทสำคัญประการหนึ่งที่ได้บันทึกเอาไว้ คือ ในตอนที่นายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เข้ามาทำภารกิจส่งสารจากคนสำคัญในรัฐบาลอังกฤษถึงนายปรีดี พนมยงค์นั้น ซึ่งในตอนนั้นคุณวิจิตรได้ประสานให้นายป๋วยได้พบและส่งมอบสารให้กับนายปรีดี ณ บ้านพักของคุณวิจิตรย่านบางเขนอย่างลับๆ (บ้านหลังนี้ต่อมาเป็นร้านอาหารชื่อดัง “บ้านขวัญจิตร” ก่อนที่จะปลาสนาการไป) และในขณะเดียวกันคุณวิจิตรก็ได้ไปปรึกษาและวางแผนการร่วมกับผู้นำขบวนการเสรีไทยที่ทำเนียบท่าช้างสม่ำเสมอ

นายปรีดีกับคุณวิจิตรมีความสัมพันธ์อันดีที่ใกล้ชิดกันจนถึงขนาดถูกเรียกว่าเป็นหนึ่งใน 4 ทหารเสือของนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งภายหลังจากนายปรีดีและพลเรือตรีถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์พ้นจากตำแหน่งทางการเมือง คุณวิจิตรในฐานะเพื่อนร่วมงานก็ถูกฝ่ายตรงข้ามนายปรีดีคุกคาม

ภาพคุณวิจิตร (กลาง) กับมารดาและพี่น้องครอบครัวลุลิตานนท์
ที่มา: บันทึกการบรรยายวิชาวิทยาการคลัง และกฎหมายการคลัง, ฐานข้อมูลหนังสืออนุสรณ์งานศพอิเล็กทรอนิกส์วัดบวรนิเวศวิหาร

คุณวิจิตรกับการบุกเบิกวิทยาการคลัง

บทบาทสำคัญในฐานะผู้บรรยายของคุณวิจิตร คือ การเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายการคลังร่วมกับหม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ ซึ่งเป็นวิชาบรรยายเริ่มแรกในระดับชั้นปริญญาตรีนับตั้งแต่มีการก่อตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขึ้นมา

วิทยาการคลังเป็นวิชาใหม่ที่เกิดขึ้นในมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง เนื่องจากก่อนหน้านี้องค์ความรู้เกี่ยวกับการบริหารจัดการรัฐยังคงมีอยู่อย่างจำกัด และไม่เป็นที่ศึกษาอย่างแพร่หลาย เนื่องจากในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นไม่มีความจำเป็นที่ราษฎรจะต้องเข้าใจวิทยาการคลัง เพราะราษฎรไม่มีโอกาสได้เข้าไปร่วมบริหารประเทศ แต่เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองมาสู่ระบอบประชาธิปไตยแล้วราษฎรใช้อำนาจควบคุมการคลังผ่านทางนิติบัญญัติในรูปของการให้ความเห็นชอบกฎหมายงบประมาณ และกฎหมายอื่น ๆ

อย่างไรก็ตาม ด้วยเนื้อหาสาระของวิทยาการคลังนั้นมีความยากในตัวเอง ดังกล่าวไว้ในคำบรรยายวิชากฎหมายการคลังของหม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ และคุณวิจิตรว่า

“การคลังเป็นส่วนหนึ่งของโภคศาสตร์ หรือเศรษฐศาสตร์เป็นวิชาที่เกี่ยวกับทฤษฎีการเงิน เครดิต และธนาคาร และยังจะต้องอาศัยสถิติเข้ามาช่วยในการวิเคราะห์ การคลังจึงไม่ใช่เรื่องเฉพาะในทางบัญชีหรือเป็นปัญหาในทางจำนวนเงินเท่านั้น แต่เป็นเรื่องในทางนโยบายเป็นสำคัญ ทั้งยังต้องเข้าใจบริบทของต่างประเทศประกอบด้วย”^[3]

ภายหลังจากคุณวิจิตรได้รับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังนั้น คุณวิจิตรได้มีโอกาสกลับมาบรรยายวิชาวิทยาการคลังและกฎหมายการคลังในระดับปริญญาโทให้กับคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นคุณูปการสำคัญของคุณวิจิตรประการหนึ่ง เนื่องจากการคลังนั้นหากไม่ได้รับการถ่ายทอดจากผู้ปฏิบัติจริงก็คงไม่อาจเข้าใจถึงวิธีการหรือองค์ความรู้ต่าง ๆ ได้อย่างชัดแจ้ง

ภาพครอบครัวลุลิตานนท์ ถ่ายเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2491 วันคล้ายวันเกิดหลวงวิจารณ์สุขกรรม
ครบรอบปีที่ 70 ในรูปคุณวิจิตรจะอยู่แถวหลังคนที่ 4 นับจากซ้ายมือ
ที่มา: บันทึกการบรรยายวิชาวิทยาการคลัง และกฎหมายการคลัง, ฐานข้อมูลหนังสืออนุสรณ์งานศพอิเล็กทรอนิกส์วัดบวรนิเวศวิหาร.

คุณวิจิตรกับการดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

ในการทำงานทางการเมืองคุณวิจิตรมีโอกาสได้ทำงานทางการเมืองในหลายบทบาททั้งดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในปี พ.ศ. 2488 สมาชิกพฤฒสภา (วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489) และได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลังในคณะรัฐมนตรีหลายชุดด้วยกัน เช่น ในคณะรัฐมนตรีของนายทวี บุณยเกตุ หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช นายปรีดี พนมยงค์ และพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์

ช่วงเวลาที่คุณวิจิตรดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในรัฐบาลของพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ นั้นประเทศไทยอยู่ในช่วงฟื้นตัวจากผลของสงครามมหาเอเชียบูรพา โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาเงินเฟ้อ (โปรดดู ภาวะเงินเฟ้อกับชีวิตคนไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2) ทำให้รัฐบาลตัดสินใจขายทองคำที่เป็นทุนสำรองของประเทศโดยคาดหมายว่าจะทำให้ค่าเงินบาทสูงขึ้นและราคาสินค้าบริการจะถูกลง อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อภายหลังสงครามนั้นไม่ใช่เรื่องง่ายลำพังไม่สามารถใช้วิธีการใดวิธีการหนึ่งทำโดยลำพังจะสำเร็จได้

นอกจากนี้ บทบาทในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังที่สำคัญของคุณวิจิตรอีกประการหนึ่ง คือ เป็นผู้ไปรื้อเอาเรื่องที่ญี่ปุ่นเป็นหนี้รัฐบาลไทยระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นทองคำที่ต้องชำระหนี้มีมูลค่า 1,500 ล้านบาท ซึ่งได้ดำเนินการในช่วงที่คุณวิจิตรเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แต่ไปสำเร็จภายหลังจากได้พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว^[4]

ผลงานสำคัญอีกประการหนึ่งของคุณวิจิตรในขณะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง คือ การผลักดันให้เกิดบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด ขึ้นมา เนื่องจากก่อนปี พ.ศ. 2489 รัฐบาลไทย โดยกระทรวงการคลังต้องรับภาระจ่ายค่าเบี้ยประภัยเป็นจำนวนมากต่อปี คุณวิจิตรจึงมีดำริจะจัดตั้งบริษัทประกันภัยของรัฐบาลขึ้นมา โดยได้แจ้งนโยบายพิเศษให้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ (ชื่อเดิมก่อนการเปลี่ยนแปลงในปี พ.ศ. 2561) จัดตั้งบริษัทประกันภัยขึ้น เจตนารมณ์ที่แจ้งเป็นวัตถุประสงค์ไว้ในการประชุม “คณะกรรมการที่ปรึกษาจัดระเบียบทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ครั้งที่ 9/2489 วันที่ 16 กันยายน 2489 ว่า “เพื่อรัฐบาลจะได้ประกันภัยองค์การของรัฐบาลไว้กับบริษัทนี้ ซึ่งเท่ากับเป็นส่วนหนึ่งขององค์การรัฐบาล ก็จะเป็นการช่วยรายจ่ายของรัฐบาลได้อย่างมากส่วนหนึ่ง”^[5] และในวันที่ 14 ตุลาคม 2489 คุณวิจิตร ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้เป็นประธานที่ประชุมคณะกรรมการจัดตั้งบริษัทประกันภัยตามนโยบายพิเศษที่ได้ให้ไว้กับสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ไว้แล้ว และให้การรับรองชื่อบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด ตามที่นายปราโมทย์ พึ่งสุนทร ผู้อำนวยการสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นคผู้เสนอ ซึ่งในช่วงแรกบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด^[6]

ภายหลังจากพ้นจากตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง คุณวิจิตรได้อุทิศเวลาส่วนใหญ่ในการสอนหนังสือให้กับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์จนเกษียณอายุราชการ และเป็นศาสตราจารย์พิเศษสืบมา ซึ่งในบรรดาผู้คนรอบตัวของนายปรีดีที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจ คุณวิจิตรเป็นคนหนึ่งที่มีประวัติน่าสนใจและมีผลงานเป็นคุณแก่ประเทศนี้อยู่มาก น่าเสียดายที่ผลงานและเรื่องราวเกี่ยวกับคุณวิจิตรได้รับการบันทึกไว้ไม่มากนัก

อ้างอิง

จารุบุตร เรืองสุวรรณ. “นิทานเสรีไทย.” 24 ธันวาคม 2563, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/08/377.
ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, “ฯพณฯ ปรีดี พนมยงค์กับมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง.” 24 ธันวาคม 2563, จาก http://www.pridi-phoonsuk.org/pridi-and-thammasat/.
วิจิตร ลุลิตานนท์. คำอธิบายกฎหมายอาญาภาคต้น (พระนคร: มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2487).
วิจิตร ลุลิตานนท์. บันทึกการบรรยายวิชาวิทยาการคลัง และกฎหมายการคลัง (พระนคร: โรงพิมพ์บำรุงนุกูลกิจ, 2503).
สกลวรรณากร วรวรรณ และวิจิตร ลุลิตานนท์. กฎหมายการคลัง (พระนคร: โรงพิมพ์อักษรนิติ, 2477).
ศิลปวัฒนธรรม. “ทำเนียบท่าช้าง “บ้านพัก” ของ 3 บรรพบุรุษประชาธิปไตย.” 24 ธันวาคม 2563, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_54666.
สมภพ โหตระกิตย์. “40 ปี ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา.” 24 ธันวาคม 2563, http://web.krisdika.go.th/activityDetail.jsp?actType=I&actCode=2&head=4&item=n5.
หลุยส์ ดูปลาตร์ และวิจิตร ลุลิตานนท์. กฎหมายลักษณะพะยานและจิตตวิทยา (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2561.)
อนุสรณ์ในการพระราชทานเพลิงศพ นายเสริม วินิจฉัยกุล ป.จ., ม.ป.ช., ม.ว.ม. นายกราชบัณฑิตยสถาน ณ เมรุหน้าพลับพลาอิศริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส วันที่ 19 ตุลาคม พุทธศักราช 2528
รายงานการประชุมพฤฒสภา ครั้งที่ 9/2490 (สามัญ) ชุดที่ 1 วันพฤหัสบดีที่ 14 สิงหาคม พุทธศักราช 2490 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม.

เชิงอรรถ

^[1] นรนิติ เศรษฐบุตร, “วิจิตร ลุลิตานนท์ : เลขาธิการเสรีไทย,” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2563, จาก http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=วิจิตร_ลุลิตานนท์.

^[2] เพิ่งอ้าง.

^[3] สกลวรรณากร วรวรรณ และวิจิตร ลุลิตานนท์, กฎหมายการคลัง, (พระนคร : มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2477), 4.

^[4] นรนิติ เศรษฐบุตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1.

^[5] เทเวศประกันภัย, “ประวัติบริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด (มหาชน),” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2563, จาก https://www.deves.co.th/th/about-us/company-profile/.

^[6] นอกจากนี้ คุณวิจิตรยังมีส่วนเกี่ยวข้องสำคัญในการจัดตั้งบริษัท ไทยประกันชีวิต จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นผลมาจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้บริษัทประกันต่างชาติได้ปิดกิจการไปเป็นจำนวนมาก เนื่องจากบริษัทประกันส่วนใหญ่ในเวลานั้นเป็นบริษัทประกันของคู่สงคราม ทำให้คนไทยและข้าราชการไทยชั้นผู้ใหญ่ได้ร่วมกันลงทุนเปิดกิจการบริษัทประกันซึ่งหนึ่งในนั้นคือคุณวิจิตร.

เศรษฐกิจรัฐธรรมนูญ: พลวัตรของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในทางเศรษฐกิจ

ธันวาคม 7, 2020มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกบนเว็บไซต์ pridi.or.th

เศรษฐกิจกับรัฐธรรมนูญสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดกัน โดยรัฐธรรมนูญมีบทบาทสำคัญในการกำหนดระบบเศรษฐกิจของรัฐนั้น ๆ ในบทความนี้จะได้กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย และการนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ

“ถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้…”
ปรีดี พนมยงค์

ข้อความข้างต้นของปรีดี พนมยงค์ เป็นส่วนหนึ่งของแนวคิดว่าด้วยประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดี ซึ่งวางอยู่บนพื้นฐานว่าประชาธิปไตยสมบูรณ์จะต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 สิ่ง คือ ประชาธิปไตยทางการเมือง ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย

ในการปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (Liberal democracy) บรรดารัฐธรรมนูญของรัฐเสรีประชาธิปไตยให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญในฐานะตราสารทางกฎหมายและทางการเมืองที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน^[1] อย่างไรก็ตาม นอกจากบทบาทในฐานะตราสารทางกฎหมายและทางการเมืองแล้ว รัฐธรรมนูญยังมีฐานะตราสารทางเศรษฐกิจด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญได้กำหนดกฎกติกาทางเศรษฐกิจระหว่างนักการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ และราษฎรทั้งที่มีและไม่มีสิทธิเลือกตั้ง^[2] ซึ่งกระจายอยู่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ทั้งในบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ หรือบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ซึ่งกำหนดหลักการแห่งนโยบายซึ่งรัฐจะต้องปฏิบัติจัดทำ ทั้งนี้ โดยไม่คำนึงว่าพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะมีนโยบายอย่างไร และจะจัดตั้งรัฐบาลอย่างใด^[3]

การที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติในทางเศรษฐกิจ ทั้งในบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ หรือแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ มีผลสะท้อนสำคัญใน 2 ประการแรก คือ

ประการแรก บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจเป็นการรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และเป็นการสร้างพันธะระหว่างรัฐกับประชาชนในทางเศรษฐกิจ แม้ว่าบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ นั้นอาจไม่มีผลผูกพันให้รัฐบาลต้องจัดทำเสมอไป แต่ก็กำหนดหลักการกว้าง ๆ เพื่อเป็นแนวทางให้กับรัฐบาล และเป็นช่องทางให้เกิดการเร่งรัดในทางการเมืองให้รัฐบาลต้องดำเนินการ

ประการที่สอง บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจนั้น ได้จัดตั้งระบบเศรษฐกิจที่สังคมปรารถนาขึ้นมา ไม่ใช่แต่เพียงเป็นภาพสะท้อนของระบบเศรษฐกิจที่เป็นอยู่ในสังคม โดยกำหนดระบบเศรษฐกิจของรัฐว่าจะเป็นระบบเศรษฐกิจแบบใด ตัวอย่างเช่น ในประเทศไทย รัฐต้องสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด^[4] รัฐธรรมนูญจะต้องรับรองสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจของบุคคลเบื้องต้นที่สุด คือ สิทธิในทรัพย์สิน เพื่อให้ประชาชนมีอิสระในการจำหน่ายจ่ายโอนและเป็นเจ้าของทรัพย์สินได้ รัฐต้องกำหนดกฎเกณฑ์กติกาเกี่ยวกับการใช้สิทธิดังกล่าวของประชาชนผ่านกฎหมาย และท้ายที่สุดคือรัฐต้องกำหนดความสัมพันธ์ของรัฐกับระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมโดยอาศัยกลไกตลาดนี้อย่างไร

รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ

แรกเริ่มนั้นรัฐธรรมนูญของประเทศส่วนใหญ่ในโลกมิได้มีการบัญญัติถึงแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ บทบัญญัติทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่จึงกำหนดเอาไว้ในบทบัญญัติในหมวดว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ ซึ่งเป็นผลผลิตทางปรัชญาการเมืองแบบเสรีนิยมของจอห์น ล็อค (John Lock) ซึ่งส่งอิทธิพลให้กับอดัม สมิธ (Adam Smith) ก่อนจะได้รับการยอมรับผ่านบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ

ลักษณะของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในยุคแรกจึงเป็นบทบัญญัติรับรองกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล เช่น ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 ซึ่งเกิดขึ้นในการปฏิวัติฝรั่งเศสและมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญและส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ในข้อ 2 ระบุว่า “วัตถุประสงค์แห่งสังคมการเมือง ได้แก่ การธำรงรักษาไว้ซึ่งสิทธิทั้งหลาย (ที่กำเนิดขึ้นและมีมา) ตามธรรมชาติและ (เป็นสิทธิซึ่ง) มิอาจยกเลิกเพิกถอนได้ของมนุษย์ สิทธิทั้งหลายเหล่านี้ ได้แก่ เสรีภาพ กรรมสิทธิ์ (ในทรัพย์สิน) ความปลอดภัย (ในชีวิตและร่างกาย)และ (สิทธิใน) การขัดขืนต่อการกดขี่ (ไม่ว่าในรูปแบบใด)”^[5] เป็นต้น ซึ่งหากจะสืบย้อนกลับไปหลักการดังกล่าวนี้เป็นหลักการร่วมกันของบรรดารัฐเสรีประชาธิปไตยที่ต้องรับรองสิทธิในทรัพย์สินของปัจเจกบุคคล ทั้งจากปัจเจกบุคคลด้วยกันและจากอำนาจของรัฐที่ปราศจากอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย ในเวลาต่อมาบรรดาบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในส่วนของสิทธิและเสรีภาพทางรัฐธรรมนูญก็ค่อย ๆ เพิ่มขึ้นตามลำดับ และครอบคลุมมากขึ้นตามพัฒนาการของสังคม เช่น รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1853 ของประเทศอาร์เจนตินาได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้ใช้แรงงานและสหภาพแรงงานเอาไว้ในมาตรา 14BIS เป็นต้น

ในส่วนของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐนั้นได้บัญญัติขึ้นเป็นครั้งแรกโดยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับไวมาร์ ค.ศ. 2461 ของเยอรมนี โดยบัญญัติเอาไว้ภายใต้หมวดสิทธิและหน้าที่ของประชาชน^[6] สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐแยกเป็นหมวดหมู่ต่างหากคือ รัฐธรรมนูญสาธารณรัฐไอร์แลนด์ ค.ศ. 2465 โดยใช้คำว่า “แนวนโยบายสังคม” (Directive Principles of Social Policy)^[7]

พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย

ก่อนปี พ.ศ. 2492 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมิได้มีบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ แม้แต่ในบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนก็มิได้มีบทบัญญัติทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมานับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมาได้มีความพยายามสร้างแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐในทางเศรษฐกิจขึ้นมาโดยตลอด ดังจะเห็นได้จากการจัดทำเค้าโครงเศรษฐกิจของนายปรีดี ซึ่งไม่ประสบผลสำเร็จเนื่องจากปัญหาทางการเมือง (รายละเอียดเพิ่มเติมโปรดดู ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 4: มองเค้าโครงเศรษฐกิจไทยในปัจจุบันและอนาคต) การจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจขึ้นมาครั้งแรกในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม

การเกิดขึ้นของหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ เกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 และเป็นต้นแบบให้กับรัฐธรรมนูญอีก 10 ฉบับ ดังแสดงตามตารางจำนวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 – 2560 สำหรับธรรมนูญการปกครองและรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) นั้นโดยส่วนใหญ่จะไม่ได้บัญญัติเอาไว้ถึงบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ และแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ เพราะวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญนั้นมีไว้เพื่อธำรงรักษาและสืบทอดอำนาจของระบอบเผด็จการเท่านั้น

ตารางจำนวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492–2560

ลำดับ	รัฐธรรมนูญ	มาตรา	จำนวนมาตรา	จำนวนนโยบาย
1.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2492	มาตรา 54–72	19	17
2.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2475 ซึ่งนำกลับมาใช้ใหม่ พุทธศักราช 2495	มาตรา 38–44	7	7
3.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2511	มาตรา 53–70	18	15
4.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2517	มาตรา 62–94	33	39
5.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2521	มาตรา 53–73	21	36
6.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2534	มาตรา 59–80	22	46
7.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2534 และแก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2538	มาตรา 58–89	32	54
8.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2540	มาตรา 71–89	19	49 (54)
9.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2550	มาตรา 75–87	13	52 (67)
10.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2560	มาตรา 64–78	15	32 (54)

หมายเหตุ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540-2560 มีแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐปะปนอยู่ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยและในหมวดหน้าที่ของรัฐด้วย ตัวเลขในวงเล็บรวมแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐทั้งหมด

ที่มา: ดัดแปลงและเพิ่มเติมจาก รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540,” (รายงานวิจัยเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2545).

การบัญญัติเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมีวัตถุประสงค์อยู่ใน 2 ประการ คือ^[8] ประการแรก กำหนดไว้เพื่อเป็นแนวนโยบายเพื่อให้รัฐบาลเลือกดำเนินการหรือที่เรียกว่า “เมนูนโยบาย” (Policy Menu) และประการที่สอง กำหนดแนวทางให้กับรัฐบาลในการพัฒนาประเทศทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมโดยไม่จำกัดว่าพรรคการเมืองใดเข้ามาบริหารประเทศ ซึ่งปรากฏในคำปรารภของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ว่า “…กำหนดแนวนโยบายแห่งรัฐเพื่อช่วยรักษาไว้ซึ่งความต่อเนื่องกันโดยสม่ำเสมอในการบริหารราชการ…” และในมาตรา 54 บัญญัติว่า “…บทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมายและการบริหารราชการตามนโยบายดั่งกำหนดไว้…” อย่างไรก็ตาม การกำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐไม่ได้หมายความว่า พรรคการเมืองและรัฐบาลไม่ต้องมีนโยบายของตนอีกต่อไป เพราะแนวนโยบายแห่งรัฐนี้เป็นเพียงแต่หลักการแห่งนโยบายเท่านั้นไม่ใช่ตัวนโยบาย^[9] ดังนั้น โดยสภาพแล้วแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย^[10]

ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ได้สร้างต้นแบบในการบัญญัติหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐขึ้นมา แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้น้ำหนักแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไปในเรื่องความมั่นคงของรัฐมากกว่าในเรื่องหน้าที่ของรัฐในทางเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญที่มีความสำคัญมากที่สุดในการกำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นภายหลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ได้รับการกล่าวขานว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยที่สุด

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 เป็นรัฐธรรมนูญที่ก่อให้เกิดนวัตกรรมโดยนำฉันทามติแบบเคนส์ (Keynesian Consensus) และได้ก่อตัวแนวคิดรัฐสวัสดิการ (Welfare State) มาบัญญัติไว้ในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐใน 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องการจ้างงานเต็มอัตรา (Full Employment) โดยกำหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชากรวัยทำงานมีงานทำ และได้คุ้มครองสิทธิของแรงงานให้ได้รับค่าตอบแทนตามอัตภาพ จัดให้มีการคุ้มครองแรงงานให้เป็นไปโดยเป็นธรรม และจัดให้มีสวัสดิการเพื่อประกันการเจ็บป่วยและชราภาพของแรงงาน^[11]

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องรัฐสวัสดิการเอาไว้ โดยกำหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะ ส่งเสริมกิจการเคหะสำหรับประชาชนผู้มีรายได้น้อย ส่งเสริมการสาธารณสุขตลอดถึงการอนามัยครอบครัวและคุ้มครองสุขภาพของบุคคล จัดให้มีการรักษาพยาบาลแก่ผู้ยากไร้โดยไม่คิดมูลค่า^[12]

ประการที่สาม รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องการบำรุงรักษาสภาพแวดล้อมและธรรมชาติเอาไว้ โดยกำหนดให้รัฐพึงบำรุงรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อมและความงามทางธรรมชาติ รวมทั้งป่าไม้ ต้นน้ำลำธาร และน่านน้ำ^[13]

ประการที่สี่ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องความเป็นธรรมทางสังคม โดยได้บัญญัติเกี่ยวกับการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ในฐานะของบุคคลในทางเศรษฐกิจและสังคมลดน้อยลง^[14] และการปฏิรูปที่ดินและการจัดรูปที่ดิน^[15]

แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 นั้นจะใช้บังคับเป็นเพียงชั่วระยะเวลาสั้น ๆ 2 ปีอันเป็นผลมาจากการรัฐประหารโดย คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน โดยมีพลเรือเอก สงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้าคณะเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ซึ่งดึงให้ประเทศไทยเข้าสู่วังวนของการรัฐประหารอีกครั้งหนึ่ง จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2539 เมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 เพื่อเปิดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญจนนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งบทบัญญัติในเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐได้สืบทอดเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517

การนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

ในความเป็นจริง แม้รัฐธรรมนูญจะได้กำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 ทว่า การกำหนดนโยบายเอาไว้รัฐธรรมนูญเปรียบได้กับ “ความฝัน” (เป็นคำที่ศาสตราจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์นำมาใช้) เพราะนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 เป็นต้นมา นโยบายที่ได้บรรจุไว้ในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐนั้นมิได้มีการดำเนินการในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง เนื่องจากรัฐบาลส่วนใหญ่ตั้งแต่ พ.ศ. 2492 เป็นต้นมาจนถึง พ.ศ. 2540 นั้นเป็นรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหารกับสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ได้มีความสัมพันธ์กันในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นไปตามหลักการถ่วงดุลอำนาจเท่าที่ควร ทำให้บทบัญญัติในส่วนแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐที่บัญญัติไว้เป็นเพียง “ส่วนเกิน” ของรัฐธรรมนูญ เพราะไม่มีประโยชน์ในทางปฏิบัติ^[16]

กล่าวโดยสรุป เศรษฐกิจกับรัฐธรรมนูญสัมพันธ์กันในลักษณะที่ทั้งเป็นการรับรองสิทธิของประชาชนภายในรัฐในทางเศรษฐกิจ และกำหนดกรอบทิศทางระบบเศรษฐกิจของรัฐจะมีรูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไร นอกจากนี้ เมื่อเวลาผ่านพัฒนาการของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในรัฐธรรมนูญก็มีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงไป กล่าวคือ แต่เดิมบทบัญญัติทางเศรษฐกิจมักปรากฏในรูปของสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐรับรองไว้ให้ แต่ในช่วงหลังมานี้บทบัญญัติทางเศรษฐกิจได้ปรากฏในรูปแบบของแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ หรือบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐ อย่างไรก็ตามบทบัญญัติในส่วนของแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ในความเป็นจริงแทบจะไม่มีการนำมาปฏิบัติ เสมือนเพียงแต่ความฝันที่ไม่เป็นจริง

เชิงอรรถ

^[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39.

^[2] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540,” (รายงานวิจัยเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2545), น. 4.

^[3] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 159.

^[4] มาตรา 87 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

^[5] สำนวนแปลของฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล.

^[6] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 161-162.

^[7] เพิ่งอ้าง, น. 162.

^[8] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 348.

^[9] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 162.

^[10] มาตรา 54 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492.

^[11] มาตรา 89 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[12] มาตรา 91 และมาตรา 92 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[13] มาตรา 77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[14] มาตรา 79 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[15] มาตรา 81 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[16] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 359.