ป้ายกำกับ: พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

นำเสนอ – สร้างการเข้าถึงข้อมูลเปิดด้วยกฎหมายที่เอื้ออำนวย

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

สร้างการเข้าถึงข้อมูลเปิดด้วยกฎหมายที่เอื้ออำนวย (เวที Thailand Rule of Law Fair: Open Government & Open Data)

เอกสารนำเสนอชุดนี้ตั้งต้นจากคำถามสำคัญว่า “กฎหมายไทยไม่ให้เปิดเผยข้อมูลจริงหรือไม่” โดยชี้ให้เห็นว่า ปัญหาของประเทศไทยไม่ได้อยู่ที่การขาดแคลนกฎหมายด้านข้อมูล หากแต่อยู่ที่การมีกรอบกฎหมายและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับข้อมูลจำนวนมาก แต่กลับขาดความสอดประสานในเชิงนโยบาย กฎหมายพื้นฐานหลายฉบับ อาทิ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พระราชบัญญัติสถิติ และพระราชบัญญัติการบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล รวมถึงกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกับข้อมูล ล้วนส่งสัญญาณที่ไม่สอดคล้องกัน ขณะที่โครงสร้างหน่วยงานด้านข้อมูลของรัฐก็มีความซ้ำซ้อนและกระจัดกระจาย ส่งผลให้ระบบการเปิดเผยข้อมูลไม่สามารถทำงานเป็นเอกภาพได้อย่างแท้จริง

แม้ประเทศไทยจะมีกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการบังคับใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 แต่สถานการณ์การเข้าถึงข้อมูลของประชาชนกลับไม่ได้ดีขึ้นตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย สถิติการอุทธรณ์คำสั่งไม่เปิดเผยข้อมูลมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยคำขอเปิดเผยจำนวนมากถูกปฏิเสธด้วยเหตุผลว่าผู้ขอ “ไม่เกี่ยวข้องกับข้อมูล” สะท้อนมุมมองของรัฐที่ยังมองข้อมูลข่าวสารเป็นทรัพยากรของราชการ มากกว่าจะเป็นข้อมูลสาธารณะที่ประชาชนมีสิทธิรับรู้ ปรากฏการณ์นี้ชี้ให้เห็นช่องว่างระหว่างหลักการทางกฎหมายกับการบังคับใช้ในทางปฏิบัติอย่างชัดเจน

นอกจากนี้ สาเหตุที่รัฐไทยยังไม่สามารถเปิดข้อมูลได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ได้เกิดจากกฎหมายเพียงมิติเดียว หากแต่เป็นผลของปัจจัยเชิงโครงสร้างที่ซ้อนทับกัน ทั้งในมิติของกฎหมายและกระบวนการ เทคโนโลยี และวัฒนธรรมทางการเมือง การปรับเปลี่ยนเชิงสถาบันที่เน้นเพียงการตรากฎหมายหรือจัดตั้งหน่วยงานใหม่ โดยไม่แตะต้องวัฒนธรรมการใช้อำนาจและทัศนคติที่ปิดกั้นข้อมูล ทำให้กฎหมายข้อมูลข่าวสารไม่สามารถทำหน้าที่เป็นหลักประกันของความโปร่งใสหรือประชาธิปไตยได้อย่างแท้จริง

มื่อมองเปรียบเทียบกับต่างประเทศ เอกสารยกกรณี Freedom of Information Act (FOIA) ของสหรัฐอเมริกาเป็นตัวอย่างสำคัญ โดยเฉพาะการแก้ไขกฎหมายในปี ค.ศ. 2016 และแนวคำวินิจฉัยของศาลที่ช่วยปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัย ลดขอบเขตของข้อยกเว้น กำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาที่ชัดเจนและโปร่งใส รวมถึงปรับรูปแบบการให้บริการข้อมูลผ่านระบบดิจิทัล กรณีดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า การทำให้สิทธิในการเข้าถึงข้อมูล “ใช้งานได้จริง” จำเป็นต้องอาศัยทั้งการออกแบบกฎหมายและการตีความที่ยึดหลักการเปิดเผยเป็นหลัก

อีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญ นอกเหนือจากการเปิดเผยข้อมูลแล้ว การแบ่งปันข้อมูลเป็นอีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญ แนวคิดเรื่อง Open Government จะไม่สมบูรณ์ หากไม่มีระบบนิเวศของการแบ่งปันข้อมูลที่ชัดเจน การแบ่งปันข้อมูลจำเป็นต้องมีมาตรฐาน กำหนดสิทธิและหน้าที่ของเจ้าของข้อมูล ผู้ใช้ข้อมูล และบุคคลที่สาม รวมถึงกลไกกำกับดูแล โดยเฉพาะในกรณีที่ข้อมูลอยู่ในความครอบครองของเอกชนที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจสูง เพื่อให้ข้อมูลสามารถเชื่อมโยง เคลื่อนย้าย และนำไปใช้ประโยชน์สาธารณะได้อย่างแท้จริง

ในบริบทของประเทศไทย กรณี Data Exchange Center (DXC) ในกระบวนการยุติธรรมเป็นตัวอย่างของความพยายามเชิงปฏิบัติในการแบ่งปันข้อมูลของภาครัฐ แม้ระบบดังกล่าวจะแสดงให้เห็นความก้าวหน้าในด้านเทคโนโลยีและการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงาน แต่ก็ยังมีข้อจำกัด เนื่องจากการดำเนินงานยังอาศัยข้อตกลงแบบ MOU เป็นหลัก และขาดกรอบกฎหมายระดับหลักการที่กำหนดสิทธิ หน้าที่ และความรับผิดชอบในการแบ่งปันข้อมูลอย่างเป็นระบบ

ท้ายที่สุด ประเทศไทยอาจจะจำเป็นต้องมีกฎหมายว่าด้วยการแบ่งปันข้อมูล โดยวางโครงสร้างครอบคลุมตั้งแต่วัตถุประสงค์และขอบเขตของกฎหมาย สิทธิและหน้าที่ของผู้ถือและผู้ใช้ข้อมูล บทบาทของผู้ให้บริการตัวกลาง อำนาจของหน่วยงานกำกับดูแล ความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน ไปจนถึงบทกำหนดโทษ ข้อเสนอดังกล่าวสะท้อนความพยายามยกระดับข้อมูล ให้เป็นโครงสร้างพื้นฐานของรัฐโปร่งใสและประชาธิปไตย มากกว่าการมองข้อมูลเป็นเพียงเรื่องเทคนิคหรือระบบสารสนเทศ

Download

กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ ผลผลิตของมรดกหลังยุคสงครามเย็น

เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 มกราคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วง พ.ศ. 2540 ประเทศไทยค่อนข้างที่จะมีความหวังกับการสร้างการเมืองใหม่ที่ดีขึ้นกว่าเดิม การขจัดอิทธิพลของกองทัพ การสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการบริหารประเทศ การสร้างการเมืองที่มีเสถียรภาพ และการขจัดแทรกแซงของกลุ่มทุนผูกขาด

พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ก็เป็นหนึ่งในผลผลิตของการตื่นตัวทางการเมืองของสังคมไทยในช่วงเวลานั้น กฎหมายฉบับนี้ตราขึ้นมาท่ามกลางความหวังของสถานการณ์ที่ประเทศไทยกำลังเปลี่ยนผ่านไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น โดยต้องการส่งเสริมให้เกิดการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในความครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ และการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลภายใต้การครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ

อย่างไรก็ดี ปัญหาสำคัญของพระราชบัญญัตินี้ก็คือ แม้ว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายจะดีและมุ่งหวังให้เกิดการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างโปร่งใส ทว่า ในทางปฏิบัติกฎหมายฉบับนี้ยังไม่ได้ช่วยผลักให้เกิดการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการทำงานในภาครัฐมากพอที่จะทำให้เกิดความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สิ่งนี้จึงเป็นปัญหาสำคัญของการบังคับใช้กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการไทย

เจตนารมณ์ที่ดี

ดังกล่าวมาแล้วในข้างต้นว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้ที่ต้องการสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการบริหารประเทศผ่านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในความครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งถือว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้มีความก้าวหน้าและทันสมัยมาก ๆ ในช่วงเวลานั้น

อนึ่ง หลักการหลาย ๆ ประการของกฎหมายฉบับนี้อ้างอิงแนวทางมาจาก Freedom of Information Act ของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร (ชื่อภาษาอังกฤษที่ต่างประเทศมักใช้นั้นได้สะท้อนให้เห็นว่าข้อมูลข่าวสารควรเข้าถึงได้อย่างเสรี) ที่มีอิทธิพลต่อแนวทางของกฎหมายในลักษณะเดียวกันทั่วโลก

บทบัญญัติของพระราชบัญญัติฉบับนี้พูดถึงใน 2-3 เรื่อง แต่ส่วนที่เป็นหัวใจสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล และการจัดเก็บข้อมูลข่าวสารเพื่อวัตถุประสงค์ทางด้านจดหมายเหตุ

กล่าวเฉพาะในหัวข้อเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร กฎหมายกำหนดเงื่อนไขในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารคือ ต้องเป็นข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในการครอบครองและควบคุมดูแลโดยหน่วยงานของรัฐ ที่ครอบคลุมหน่วยงานของรัฐทั้งหมดไม่ว่าจะอยู่ภายใต้องค์กรฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ โดยหน่วยงานของรัฐเหล่านี้ มีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารใน 3 ลักษณะ คือ การประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา สำหรับข้อมูลข่าวสารที่มีความสำคัญและส่งผลต่อกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การจัดเตรียมข้อมูลข่าวสารไว้ให้ประชาชนตรวจสอบ ณ ที่ทำการ (และส่วนน้อยในทางเว็บไซต์) และการเปิดให้ประชาชนเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสารได้ตามความต้องการของแต่ละบุคคล โดยกฎหมายเน้นว่ารัฐต้องส่งเสริมให้ประชาชนจะต้องได้รับการอำนวยความสะดวกในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเหล่านี้

ลักษณะของบทบัญญัติข้างต้น ดูเหมือนว่าจะทำให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่อยู่ภายใต้ความครอบครองของหน่วยงานของรัฐเหล่านี้อย่างแน่นอน

ในทางปฏิบัติที่มีปัญหา

เจตนารมณ์ดังกล่าวเปรียบเสมือนความฝันอันเหลือเชื่อที่สังคมอยากจะให้เกิดขึ้น แต่ในทางปฏิบัติการบังคับใช้กฎหมายไม่ได้ราบรื่นโดยทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้ง่ายและสะดวกสบายตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

ที่ผ่านมาพบว่า สถิติการยื่นอุทธรณ์ขอให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อคณะกรรมการวินิจฉัยเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร พบว่าสถิติการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีแนวโน้มที่จะเพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งสะท้อนว่าการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการไทยมีปัญหา

ภาพแสดงสถิติการอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในช่วงปี 2558-2565

ที่มา: สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการ, รายงานประจำปีสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการ (2558-2566)

อีกประการหนึ่งที่อาจจะชวนให้เราทุกคนคิดต่อคือ สถิติข้างต้นนี้ นอกจากการสะท้อนว่าจำนวนการอุทธรณ์คำสั่งปฏิเสธไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารแล้ว สถิตินี้สะท้อนอะไรให้เรารู้อีกบ้าง ในมุมของผู้เขียนสถิตินี้กำลังบอกเราอ้อม ๆ ว่า ช่องทางการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอื่น ๆ ที่กฎหมายกำหนดไว้ คือ การประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา และการจัดเตรียมข้อมูลข่าวสารไว้ให้ประชาชนตรวจสอบ ณ ที่ทำการ อาจจะยังไม่เพียงพอสำหรับตอบสนองความต้องการของประชาชน ซึ่งในปัจจุบันมีกฎหมายกำหนดแนวทางในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารโดยอัตโนมัติ 2 ช่องทางนี้ เพียงแค่ 18 เรื่อง เท่านั้น ซึ่งเป็นประเภทของข้อมูลส่วนน้อยที่อยู่ภายใต้ความครอบครองและควบคุมดูแลของรัฐ

การเปิดเผยข้อมูลอัตโนมัติเพียงจำนวนเล็กน้อยเท่านั้นนี้ กลายมาเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชน ในเรื่อง รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ นักวิชาการเศรษฐศาสตร์ ผู้มีชื่อเสียงของประเทศไทยท่านหนึ่ง ได้เคยตั้งข้อสังเกตว่า พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีลักษณะเป็นกฎหมายในยุคสงครามเย็นที่ไม่ได้มองประชาชนในฐานะเจ้าของและคนที่มีสิทธิในข้อมูลสาธารณะดังกล่าว แต่มองว่าประชาชนเป็นเพียงผู้ขอรับข้อมูลเท่านั้น[1] ทำให้ไม่ได้ส่งเสริมให้เกิดการเปิดเผยข้อมูล

วัฒนธรรมการปกปิดข้อมูล

นอกจากแนวคิดในเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแล้ว ด้วยวัฒนธรรมที่ผ่านมาของประเทศตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา รัฐไม่ได้มองประชาชนในฐานะเจ้าของข้อมูลและคนที่มีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลสาธารณะ ด้วยเหตุนี้ทำให้หน่วยงานของรัฐมักจะหยิบเอาข้อยกเว้นในการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารมาใช้ เพื่อไม่เปิดเผยข้อมูล ตัวอย่างเช่น ข้อยกเว้นด้านความมั่นคงของรัฐ หรือข้อยกเว้นในการทำให้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ ซึ่งที่ผ่านมาหน่วยงานของรัฐมักจะอ้างข้อยกเว้นดังกล่าวมาใช้แบบตีขลุมเพื่อเป็นข้ออ้างในการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หรือการอ้างเหตุในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลมาใช้เพื่อปฏิเสธการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร

การหวงกันและการไม่ได้ตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร จึงเป็นปัญหาในเชิงวัฒนธรรมที่สำคัญที่ฝังรากลึกอยู่ในวัฒนธรรมไทย และกลายเป็นกฎเหล็กที่หน่วยงานของรัฐระแวดระวังไม่กล้าที่จะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารหรือไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้กับประชาชนรับรู้

การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมจึงเป็นสิ่งสำคัญ นอกเหนือจากกฎหมายที่จะต้องแก้ไขเพื่อลดอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมาย อาทิ การทำให้ข้อยกเว้นมีความชัดเจนมากขึ้น หรือการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐควรปรับมาให้บริการออนไลน์ผ่านเว็บไซต์มากขึ้น สิ่งเหล่านี้เป็นจุดเริ่มต้นในการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน บนพื้นฐานของกฎหมาย

แต่อีกส่วนที่ต้องปรับเปลี่ยนมากขึ้นคือ การปรับค่านิยมในการไปให้บริการข้อมูลข่าวสารมากขึ้น โดยต้องกำหนดให้ภาครัฐตระหนักและส่งเสริมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ส่วนหนึ่งอาจจะเป็นการกำหนดในเชิงตัวชี้วัด (KPI) แต่อีกส่วนหนึ่งคือ รัฐบาลต้องสลายความกลัวให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐในการเปิดเผยข้อมูล สร้างความตระหนักและให้ความคุ้มครองทางกฎหมายกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร รวมถึงตัวหน่วยงานของรัฐนั้นไม่ให้โดนลงโทษหรือโดนดำเนินคดี

หมายเหตุ: บทความนี้สรุปมาจาก เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “โครงการวิเคราะห์ร่างกฎหมายและวิจัยกฎหมายเพื่อพัฒนากระบวนการนิติบัญญัติ เรื่อง บทบัญญัติทางกฎหมายเกี่ยวกับการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะ และประเด็นพิจารณาในร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. ….” (ทุนวิจัยสนับสนุนโดยสถาบันพระปกเกล้า, 2567).

เชิงอรรถ

[1] กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล, “รังสรรค์ ชำแหละ พ.ร.บ.ข้อมูลฯ ผ่านกรอบเศรษฐศาสตร์การเมือง ชี้สร้างความชอบธรรมรัฐปิดข้อมูล” TCIJ, 1 พฤศจิกายน 2555 [Online], สืบค้นเมื่อ 17 ธันวาคม 2567, สืบค้นจาก https://www.tcijthai.com/news/2012/11/scoop/1362.