เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2565 บนเว็บไซต์ waymagazine.org

พาสปอร์ต (passport) เป็นเอกสารสำคัญอย่างหนึ่งที่ใครหลายๆ คนจำเป็นต้องมีเพื่อใช้ในการเดินทางไปมาระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแล้วหากบุคคลนั้นเป็นบุคคลสำคัญระดับประมุขหรือผู้บริหารประเทศ 

การมีพาสปอร์ตยิ่งเป็นเรื่องจำเป็นในฐานะเป็นตัวแทนของรัฐหรือรัฐบาล ในบางประเทศมีการออกพาสปอร์ตพิเศษสำหรับการเดินทางเพื่อประโยชน์ทางการทูต เช่น หนังสือเดินทางทูต (diplomatic passport) เป็นต้น แต่ก็มีบางบุคคลที่ไม่จำเป็นต้องใช้พาสปอร์ตในการเดินทาง บุคคลนั้นก็คือ สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 ในฐานะประมุขของประเทศสหราชอาณาจักร 

ข้อสำคัญของการอธิบายว่า ทำไมสมเด็จพระราชินีนาถฯ ถึงไม่ต้องใช้พาสปอร์ตนั้น เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งที่จะช่วยให้สามารถทำความเข้าใจเกี่ยวกับสถาบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรว่ามีสถานะอยู่ในลักษณะใด และเป็นประโยชน์ต่อการทำความเข้าใจเรื่องสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่

ทำไมสมเด็จพระราชินีนาถฯ ถึงไม่ต้องใช้พาสปอร์ต

พาสปอร์ต (passport) หรือหนังสือเดินทาง เป็นเอกสารสำคัญซึ่งออกโดยรัฐบาลเพื่อใช้สำหรับยืนยันตัวบุคคลหรือสัญชาติของบุคคลในการเดินทางระหว่างประเทศ โดยหนังสือเดินทางมาตรฐานนั้นจะประกอบไปด้วยข้อมูลต่างๆ ที่ชี้เฉพาะและยืนยันตัวบุคคล เช่น ชื่อผู้ถือพาสปอร์ต ที่อยู่อาศัย วันเกิด รูปถ่าย ลายเซ็น และข้อมูลระบุตัวตนอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อประโยชน์ในการยืนยันตัวบุคคลหรือสัญชาติของบุคคล เป็นต้น ซี่งโดยทั่วไปนั้นหากไม่มีพาสปอร์ตแล้วบุคคลจะไม่สามารถเดินทางไปต่างประเทศได้เลย

อย่างไรก็ตาม ในเรื่องนี้อาจมีข้อยกเว้นสำหรับบางบุคคลที่อาจไม่ต้องมีพาสปอร์ตเพื่อใช้ในการเดินทาง อย่างสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 โดยเว็บไซต์ http://www.royal.uk ได้ให้คำอธิบายในเรื่องนี้ไว้ว่า พิจารณาหนังสือเดินทางของประเทศสหราชอาณาจักรแล้ว เมื่อเปิดหน้าแรกของหนังสือเดินทางจะพบตราแผ่นดิน (Royal Arms) ของประเทศสหราชอาณาจักร พร้อมด้วยข้อความที่ว่า

“Her Britannic Majesty’s Secretary of State requests and requires in the name of Her Majesty all those whom it may concern to allow the bearer to pass freely without let or hindrance and to afford the bearer such assistance and protection as may be necessary.”^[1]

กล่าวโดยสรุปก็คือ พาสปอร์ตฉบับนี้ออกโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ ได้ร้องขอและเรียกร้องในนามของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ให้บุคคลทุกคนที่ถือหนังสือเดินทางฉบับนี้ได้รับอนุญาตให้เดินทางอย่างอิสระ โดยปราศจากการขัดขวาง และได้รับความช่วยเหลือและคุ้มครองเท่าที่จำเป็น

ตามนัยดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่า ในทรรศนะของประเทศสหราชอาณาจักรนั้น เมื่อพาสปอร์ตนั้นออกภายใต้และในนามของสมเด็จพระราชินีนาถ สมเด็จพระราชินีนาถจึงไม่จำเป็นต้องมีพาสปอร์ตเพื่อใช้ในการเดินทาง เพราะสมเด็จพระราชินีนาถคือ ผู้อนุญาตให้ทุกคนเดินทาง ผู้อนุญาตจึงไม่จำเป็นต้องอนุญาตให้ตัวเองกระทำสิ่งใดก็ด้วยมีอำนาจที่จะกระทำสิ่งนั้นด้วยตนเองอยู่แล้ว อย่างไรก็ตาม ขอยกเว้นนี้ไม่ได้นำมาใช้กับสมาชิกราชวงศ์พระองค์อื่นๆ รวมทั้งดยุคแห่งเอดินเบิร์กพระสวามี และเจ้าชายแห่งเวลส์^[2] ซึ่งในการเดินทางของทั้งสองพระองค์และสมาชิกราชวงศ์คนอื่นๆ ต้องใช้พาสปอร์ต ซึ่งหลักการดังกล่าวนั้นได้นำมาใช้กับประเทศในเครือจักรภพอังกฤษ ซึ่งสมเด็จพระราชินีนาถเป็นประมุข เว้นแต่จะได้มีการยกเว้นหากกรณีดังกล่าวการเป็นการกระทำในนามของข้าหลวงใหญ่ซึ่งมีฐานะเป็นตัวแทนของสมเด็จพระราชินีนาถ^[3]

นอกเหนือจากพาสปอร์ตแล้ว สมเด็จพระราชินีนาถนั้นยังไม่ต้องมีหนังสือราชการอื่นๆ เช่น ใบขับขี่รถยนต์ เป็นต้น เนื่องจากเอกสารราชการเหล่านี้นั้นออกในนามของสมเด็จพระราชินีนาถเช่นเดียวกัน^[4] สิ่งนี้สะท้อนบริบทพิเศษของสถานะสถาบันกษัตริย์อังกฤษ ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป

สถานะของสมเด็จพระราชินีนาถในระบบกฎหมายสหราชอาณาจักร

ในระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักรนั้นสถานะของสมเด็จพระราชินีนาถ (หรือสมเด็จพระราชาธิบดีกรณีประมุขของรัฐเป็นผู้ชาย) นั้นมีสถานะเป็นนิติบุคคล (พระมหากษัตริย์ในกรณีนี้คือ ในนามสถาบันที่ไม่เจาะจงตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่ง) ซึ่งกรณีสถานะของสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีนั้นจะมีสถานะเป็นนิติบุคคลแสดงแทนรัฐ (State)^[5] การกระทำใดๆ ของรัฐจึงกระทำในนามของสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีซึ่งเป็นประมุของค์ปัจจุบันนั้นเป็นการกระทำในนามของรัฐ ดังจะเห็นได้จากในบางกรณี เช่น ในการฟ้องร้องดำเนินคดีในศาลสหราชอาณาจักรหรือประเทศในเครือจักรภพนั้นจะใช้ชื่อคดีว่า “R v. Defendant”^[6] หรือ “The Crown and the Defendant” เป็นต้น 

การทำความเข้าใจสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) นั้นอธิบายแตกต่างจากบริบทของประเทศไทย เนื่องจากมโนทัศน์ซึ่งนำมาใช้ในการอธิบายนั้นแตกต่างกันอันเป็นผลมาจากการก่อตัวของภูมิปัญญาที่แตกต่างกัน การมีสถานะเป็นนิติบุคคลของกษัตริย์อังกฤษนั้นเกิดขึ้นจากการก่อตัวในทางประวัติศาสตร์ผ่านระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์แบบอังกฤษก่อนจะคลี่คลายตัวเข้ามาสู่ระบอบประชาธิปไตย

ในทรรศนะของระบบกฎหมายของสหราชอาณาจักรนั้นมีข้อความคิดอย่างหนึ่งซึ่งแตกต่างจะข้อความคิดในระบบกฎหมายมหาชนของประเทศอื่นๆ คือ ข้อความคิดที่เรียกว่า “เดอะ คราวน์” (the Crown) ซึ่งอาจเทียบกับข้อความคิดว่าด้วย “รัฐ” ของประเทศอื่นโดยเฉพาะประเทศในระบบประมวลกฎหมาย (civil law)

แนวคิดเกี่ยวกับสถานะของ “เดอะคราวน์” นั้นถูกนำมาใช้ในการอธิบายหลายเรื่องๆ ในกฎหมายรัฐธรรมนูญแบบจารีตประเพณีของอังกฤษ ในทางหนึ่งอาจหมายถึง พระมหากษัตริย์ในฐานะพระมหากษัตริย์ทั้งในทางสาธารณะและในทางส่วนตัว และอีกทางหนึ่งตามที่ลอร์ดเทมเปิลแมน (Lord Templeman) ได้อธิบายในคำวินิจฉัยของสภาขุนนาง (the decision of the House of Lords) ในคดี M v. Home Office ซึ่งคำว่า เดอะ คราวน์ หมายถึง ฝ่ายบริหารของรัฐบาล ซึ่งรวมถึงพระมหากษัตริย์ รัฐมนตรี และรวมถึงหน่วยงานของรัฐในฝ่ายบริหาร^[7] การอธิบายในลักษณะดังกล่าวนี้เป็นการอธิบายผ่านการก่อตัวของแนวคิดในทางประวัติศาสตร์ของการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งเมื่อระบบอการปกครองเปลี่ยนแปลงมาสู่ระบอบประชาธิปไตย^[8] แนวคิดดังกล่าวจึงพัฒนามาใช้อธิบายฝ่ายบริหารของรัฐบาลที่มีพระมหากษัตริย์เป็นหัวหน้าของฝ่ายบริหาร และเป็นแหล่งอำนาจในทางประวัติศาสตร์^[9] ซึ่งบริบทเฉพาะตัวทางประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษโดยแท้ โดยสมเด็จพระราชินีนาถหรือสมเด็จพระราชาธิบดีนั้นทรงมีสถานะเป็นพระประมุขของประเทศ และเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารประเทศในทางพฤตินัย แต่ในทางนิตินัยแล้วผู้ใช้อำนาจรัฐคือ คณะรัฐมนตรีโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำการบริหารประเทศ^[10]

อย่างไรก็ดี ปัญหาต่อมาคือ เมื่อสมเด็จพระราชินีนาถฯ ทรงมีสถานะแทนรัฐแล้ว ในความเป็นจริงทรงมีอำนาจอย่างแท้จริงหรือไม่

สถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

บทบาทของสถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยนั้นมีความแตกต่างจากสถาบันกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยเฉพาะการจำกัดบทบาทลงมาจากการเป็นผู้ปกครองกลายมาเป็นการครองราชย์สมบัติในฐานะประมุขเชิงสัญลักษณ์ของประเทศ และสัญลักษณ์ทางประวัติศาสตร์อันยาวนานของประเทศ^[11] เช่นเดียวกันกับสถานบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรและตัวของสมเด็จพระราชินีนาถฯ แม้จะทรงดูมีอำนาจในการแต่งตั้งขุนนาง การเปิดประชุมรัฐสภา หรือทรงยินยอมให้จัดตั้งรัฐบาลในนามของสมเด็จพระราชินีนาถฯ  ทว่า สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงรูปแบบเชิงพิธีการเท่านั้น การกระทำทั้งหมดนั้นเป็นการกระทำแทนคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และศาล ซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐตามความสัมพันธ์บนฐานของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในทางกฎหมายแล้ว พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นไม่มีอำนาจทางการเมืองและกฎหมาย โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวของการเมืองและการบริหารประเทศ^[12] ซึ่งความสัมพันธ์ของพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐเหล่านี้เป็นไปตามหลักการที่เรียกว่า “The King can do no wrong”

หลักการ The King can do no wrong หรือแปลเป็นภาษาไทยว่า “พระมหากษัตริย์ทรงกระทำความผิดไม่ได้” เป็นหลักการที่เกิดขึ้นในพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยของสหราชอาณาจักรที่พยายามจำกัดบทบาทและอำนาจของพระมหากษัตริย์เอาไว้ภายใต้กฎเกณฑ์ทางรัฐธรรมนูญ ทำให้การกระทำของพระมหากษัตริย์ที่จะมีผลทางกฎหมายจำเป็นต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ ซึ่งนัยของการรับสนองพระบรมราชโองการมีความหมายว่า พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นไม่ได้เป็นผู้ริเริ่มกระทำการใดๆ ด้วยตนเอง หากแต่บุคคลที่ลงนามสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตัวอย่างเช่น การลงพระปรมาภิไธยในกฎหมาย ซึ่งต้องมีการรับสนองราชโองการและประกาศให้ทราบในสภาทั้งสองว่าทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว^[13] หรือการมีพระบรมราชโองการยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี สิ่งเหล่านี้แสดงให้เห็นบทบาทของพระมหากษัตริย์ในฐานะผู้ทรงสนับสนุนนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง

นอกจากนี้ แม้แต่พระราชดำรัสที่ทรงมีต่อสาธารณะอย่างเป็นทางการ โดยทั่วไปแล้วมักจะต้องได้รับการเตรียมการมาเป็นอย่างดีรวมถึงในบางกรณีจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี และสำนักพระราชวัง เช่น พระราชดำรัสในการเปิดประชุมรัฐสภา เป็นต้น ในทางปฏิบัติแล้วพระราชดำรัสโดยส่วนใหญ่ต่อสาธารณชนจึงมักถูกกลั่นกรองมาเป็นอย่างดี^[14]

อย่างไรก็ดี ในทางธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ (constitutional conventions) ของสหราชอาณาจักรก็ยอมรับว่า พระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรทรงมีสิทธิที่จะได้รับการกราบบังคมทูลและการปรึกษา (the Right to be informed and the right to be consulted)^[15] ซึ่งวอลเตอร์ แบกช็อท (Watter Bagchot) ได้แบ่งสิทธิ ดังกล่าวออกเป็น 3 เรื่อง ได้แก่^[16] สิทธิที่จะทรงรับการปรึกษาหารือจากรัฐบาล (the Right to be consulted) สิทธิที่จะสนับสนุนรัฐบาล (the Right to encourage) และสิทธิที่จะทรงตักเตือนรัฐบาล (the Right to warn) ซึ่งจะทรงตรัสกับนายกรัฐมนตรีเป็นการส่วนตัวและลับ เมื่อนายกรัฐมนตรีมาเข้าเฝ้า โดยในทางปฏิบัติจะทรงเน้นย้ำถึงความรับผิดชอบของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่มีต่อรัฐสภาและประชาชน และหากนายกรัฐมนตรีเห็นว่าสิ่งดังกล่าวถูกต้องและเหมาะสมแล้วในฐานะประมุขของรัฐก็จะทรงสนับสนุน แต่ทรงอาจให้ข้อสังเกตหากมาตรการหรือนโยบายดังกล่าวไม่เหมาะสม ซึ่งคำแนะนำนี้ไม่มีผลผูกพันนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีให้ต้องปฏิบัติตาม เพียงแต่ทรงทำตามหน้าที่สนับสนุนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนเท่านั้น

กล่าวโดยสรุป บริบทของประวัติศาสตร์ที่ยาวนานของสถาบันกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรนั้นทำให้สถานะของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ในฐานะประมุขของรัฐดูเหมือนมีพระราชอำนาจมากเสมือนทรงเป็นแสดงแทนรัฐ เช่น การเป็นผู้ทรงยินยอมให้ประชาชนสามารถเดินทางได้ตามข้อความบนพาสปอร์ต เป็นต้น  ทว่า ในความเป็นจริงนั้นสถานะดังกล่าวเป็นเพียงแต่ในเชิงสัญลักษณ์เท่านั้น บทบาทของสถาบันกษัตริย์ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยนั้นถูกจำกัดให้มีสถานะเป็นผู้สนับสนุนการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ผ่านการสนับสนุนคณะรัฐมนตรีที่มีเสียงข้างมากในรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน

---

เชิงอรรถ

^[1] ‘Passports’ (The Royal Family) <https://www.royal.uk/passports> accessed 21 April 2024.

^[2] Ibid.

^[3] Ibid.

^[4] Jennifer Newton ‘Royal Rules: This is the reason the Queen doesn’t carry a passport or have a driving licence’ (The Sun) <https://www.thesun.co.uk/living/3988752/this-is-the-reason-the-queen-doesnt-carry-a-passport-or-have-a-driving-licence/> accessed 21 April 2024.

^[5] ในระบบกฎหมายอังกฤษนั้นปฏิเสธสถานะของรัฐในฐานะเป็นนิติบุคคล อันเป็นผลมาจากพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ ในทางทฤษฎีกฎหมายคอมมอนลอว์ของอังกฤษนั้นถือว่า กษัตริย์หรือองค์อธิปัตย์มีสถานะเป็นนิติบุคคลประเภท “Corporation Sole” โดยให้ความสำคัญในฐานะแทนแผ่นดินหรือรัฐ (ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป) การที่กำหนดให้รัฐเป็นนิติบุคคลขึ้นมาต่างหากจะทำให้เกิดความซ้ำซ้อนกัน; ดู โชติ ชูติกาญจน์, ‘ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ของนิติบุคคลมหาชนในประเทศไทย’ (วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2561) 20.

^[6] “R” นั้นเป็นคำย่อของคำในภาษาลาติน 2 คำ คือ Rex (พระราชา) or Regina (พระราชินี).

^[7] Cheryl Saunders, ‘The Concept of the Crown’ (2015) 38 Melbourne University Law Review 872, 875.

^[8] โชติ ชูติกาญจน์, (เชิงอรรถที่ 5) 20.

^[9] Cheryl Saunders, (Foot Note 7) 875.

^[10] การเกิดขึ้นของคณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหารนั้นเป็นสิ่งที่พึ่งเกิดขึ้นในช่วงปี ค.ศ. 1721 โดยเซอร์โรเบิร์ต วอลโพล เอิร์ลแห่งออร์ฟอร์ด (Robert Walpole, 1st Earl of Orford) ขึ้นมาดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีในฐานะผู้นำเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดมาจากบริบททางประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษในเวลานั้นที่กษัตริย์ของอังกฤษโดยเฉพาะสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ 1 ที่ทรงครองราชย์สมบัติอังกฤษต่อจากสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์นั้นทรงเป็นเจ้าชายชาวเยอรมันจากแค้วนฮาโนเวอร์ (Hanover) ซึ่งทรงไม่สามารถตรัสภาษาอังกฤษได้และทรงใช้เวลาส่วนใหญ่อยู่ที่แคว้นฮาโนเวอร์ในดินแดนเยอรมัน; ดู Patrick Dunleavay, ‘Prime Minister’ (Britannica, 19 January 2007) <https://www.britannica.com/topic/prime-minister> accessed 4 February 2022; และธราธร มุมทอง, ‘หลัก The King can do no wrong ตามรัฐธรรมนูญอังกฤษ’ (วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2557) 60 – 61.

^[11] วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ (พิมพ์ครั้งที่ 3, นิติบรรณาการ 2530) 306.

^[12] ในบางกรณีพระมหากษัตริย์อาจทรงมีบทบาทในทางการเมืองระหว่างประเทศบ้าง เช่น การเสด็จออกรับทูต หรือการเจริญสัมพันธไมตรีระหว่างประเทศ เป็นต้น แต่การกระทำในลักษณะดังกล่าวก็เป็นบทบาทที่คณะรัฐมนตรีในฐานะผู้บริหารประเทศได้ร้องขอให้พระมหากษัตริย์ทำในฐานะประมุขของรัฐ เช่น กรณีของสมเด็จพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 7 ซึ่งทรงได้รับการยกย่องให้เป็นผู้มีทักษะทางการทูตที่ดีเยี่ยมพระองค์หนึ่ง หรือการเดินทางเยี่ยมเยือนเครือจักรภพแห่งชาติ (Commonwealth of Nations) ของสมเด็จพระราชินีนาถฯ เป็นต้น ซึ่งเป็นบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ในการสนับสนุนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง.

^[13] ในทางกฎหมายสมเด็จพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรอาจจะใช้พระราชอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายได้ แต่ในทางปฏิบัติจะไม่ทรงใช้อำนาจในลักษณะดังกล่าว เนื่องจากร่างกฎหมายนั้นเสนอขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรข้างเดียวกันกับคณะรัฐมนตรีเป็นส่วนใหญ่ อีกทั้งพระมหากษัตริย์ของสหราชอาณาจักรจะได้รับการปรึกษาหารือจากนายกรัฐมนตรีสม่ำเสมอ จึงทรงทราบความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับร่างกฎหมายตลอด ในทางปฏิบัติจึงไม่ได้ทรงใช้พระราชอำนาจในลักษณะดังกล่าว เว้นแต่นายกรัฐมนตรีจะทรง

^[14] พระราชดำรัสโดยส่วนใหญ่นั้นจะมีการกลั่นกรองเนื้อหา รวมถึงมีการตรวจสอบเนื้อหาที่จะถูกนำเสนอก่อนหน้าที่สมเด็จพระราชินีนาถจะตรัสต่อหน้าสาธารณชน ทั้งโดยคณะรัฐมนตรีและสำนักพระราชวัง  อย่างไรก็ดี พระราชดำรัสเนื่องในวันคริสต์มาศ (Royal Christmas Speech) นั้นได้มีความผ่อนคลายความเคร่งครัดลงโดยเปิดโอกาสให้สมเด็จพระราชินีนาถทรงมีพระราชดำรัสถึงประชาชนโดยกล่าวสรุปภาพรวมของปีที่ผ่านมาโดยปราศจากความคิดเห็นทางการเมือง ซึ่งในทางปฏิบัติทรงสงวนท่าทีอย่างเป็นกลางและรักษาความน่าเชื่อถือของสถาบันกษัตริย์มาโดยตลอด.

^[15] ธงธอง จันทรางศุ, พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ (บริษัท เอส.ซี.พริ้นท์แอนด์แพค จำกัด 2548) 60.

^[16] Walter Bagehot, The English Constitution (Paul Smith Edited, CUP 2001) 59.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อครั้งแรกของการใช้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ สถานการณ์ทางการเมืองในประเทศนั้นยังคงอยู่ในช่วงสับสนวุ่นวายพอสมควรทั้งการเกิดรัฐประหารปิดสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราจนถึงการกบฏหลายๆ ครั้ง ซึ่งเป็นเหตุให้เกิดการกระทบต่อความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ จึงได้มีความพยายามสร้างกลไกในการพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญเอาไว้ โดยในบทความนี้จะได้เล่าถึงพระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476

การเริ่มต้นการพิทักษ์รัฐธรรมนูญในช่วงต้นของการเริ่มรู้จักรัฐธรรมนูญ

แม้จะรู้สึกว่าประวัติศาสตร์การเมืองไทยภายใต้การปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดจะมีขึ้นมานานแล้ว หากแต่พิจารณาตามความเป็นจริงแล้วการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้นพึ่งเริ่มต้นเกิดขึ้นมาในประเทศไทยได้ไม่ถึง 90 ปี เสียด้วยซ้ำหรือก็คือ ยังไม่เกินชั่วอายุของคนๆ หนึ่ง หากแต่ที่ทำให้รู้สึกว่านานอาจจะเพราะตลอดช่วงเวลา 90 ปีนั้นมีเหตุการณ์เกิดขึ้นเป็นจำนวนมากในหน้าการเมืองไทย

เมื่อเริ่มต้นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดได้ไม่นาน เส้นทางการเมืองของประเทศไทยก็สะดุดหยุดลงด้วยหลายๆ ปัจจัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังจาก พระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรีได้ประกาศพระราชกฤษฎีกาปิดสภาผู้แทนราษฎร และงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา (เปรียบได้กับการรัฐประหาร)^[1] ซึ่งเป็นเหตุให้ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา (ตำแหน่งในขณะนั้น) ต้องทำการรัฐประหารเพื่อกู้รัฐธรรมนูญและประกาศให้ใช้รัฐธรรมนูญต่อไป

ภายหลังจากการรัฐประหารและการเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา รัฐบาลในเวลานั้นได้เสนอ พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 เพื่อตอบโต้และป้องกันมิให้เกิดการกระทำในลักษณะเดียวกันกับพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเคยทำมาก่อน โดยพระราชบัญญัติฉบับนี้มีเนื้อหาจำนวนทั้งสิ้น 6 มาตรา โดยสาระสำคัญของพระราชบัญญัติดังกล่าวอยู่ในมาตรา 3 ซึ่งกำหนดความผิดและโทษไว้ดังนี้

“ผู้ใดกระทำด้วยประการใดๆ เป็นปฏิปักษ์ต่อ หรือเพื่อให้ประชาชนเสื่อมความนิยมหรือหวาดหวั่นต่อ การปกครองระบอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม แม้การกระทำดั่งกล่าวมาแล้วจะเป็นเพียงการคบคิด หรือทำความตกลง หรือจะเตรียมการก็ตาม ท่านว่า ผู้นั้นมีความผิด ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่สามปีจนถึงยี่สิบปี หรือปรับตั้งแต่ 500 บาทจนถึง 5,000 บาท หรือทั้งจำทำปรับ แต่ถ้าหากความผิดที่กระทำลงนั้นต้องด้วยบทกฎหมายอื่น ท่านว่า บุคคลผู้กระทำผิดนั้นจะต้องถูกลงโทษตามพระราชกำหนดกฎหมายอื่นนั้นด้วย”

บทลงโทษที่ค่อนข้างหนักและการถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง

เมื่อพิจารณาบทลงโทษดังกล่าวข้างต้นแล้วจะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดอัตราโทษจำคุกสูงสุดไว้ในอัตราโทษที่สูง กล่าวคือ 20 ปี  นอกจากนี้ ในกรณีที่บุคคลกระทำความผิดและการกระทำความผิดดังกล่าวต้องด้วยบทกฎหมายอื่นด้วยนั้นบุคคลก็อาจจะถูกลงตามกฎหมายดังกล่าวด้วย ซึ่งในเวลานั้นกฎหมายที่มักจะถูกใช้เพื่อลงโทษก็คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พ.ศ. 2476 และการกระทำความผิดที่อาจจะลงโทษตามพระราชบัญญัตินี้รวมถึงการคบคิดหรือทำความตกลง หรือจะตระเตรียมการก็เป็นความผิดในลักษณะเดียวกันกับบทบัญญัติในมาตรา 113 ของประมวลกฎหมายอาญาในปัจจุบัน

นอกจากบทบัญญัติในพระราชบัญญัตินี้จะมีการกำหนดโทษในอัตราที่สูงแล้ว บทบัญญัติในมาตรา 4 ยังให้อำนาจกับรัฐในการดำเนินการไต่สวนบุคคลที่สงสัยว่าจะกระทำความผิดตามมาตรา 3 และเมื่อไต่สวนแล้วเห็นว่ามีมูลความผิดก็อาจจะกักตัวบุคคลดังกล่าวเอาไว้เป็นเวลาไม่เกินกว่า 10 ปี

ดังจะเห็นได้ว่า แม้เจตนาของ พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 จะมีเจตนาเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำในลักษณะที่จะเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด และได้ถูกนำมาใช้ในการลงโทษการกระทำที่มีลักษณะเป็นการกบฏมุ่งจะล้มล้างการปกครองของรัฐบาล เช่น กบฏนายสิบในปี พ.ศ. 2478^[2] เป็นต้น

แต่เมื่อเวลาผ่านไปการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 นั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นเครื่องมือในการทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมืองมากกว่าจะดำเนินการรักษาไว้ตามเจตนารมณ์ที่ต้องการป้องกันมิให้มีการกระทำในลักษณะที่จะเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ในหลายกรณีบุคคลได้แสดงความคิดเห็นในทางการเมืองเพื่อติชมการบริหารบ้านเมืองของรัฐบาล แต่ก็ถูกลงโทษตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ดังเช่นกรณีของ ดร.โชติ คุ้มพันธุ์ ซึ่งได้แสดงความเห็นวิพากษ์วิจารณ์การบริหารงานของรัฐบาลอยู่บ่อยๆ^[3]

การยกเลิกการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476

จากข้อเสียของการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ดังกล่าวจึงนำมาสู่การเสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวในปี พ.ศ. 2480 โดยมี นายเตียง ศิริขันธ์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจังหวัดสกลนครเป็นตัวตั้งตัวตีสำคัญในการเสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวโดยให้เหตุผลในการยกเลิกเอาไว้ 3 ประการ ดังนี้^[4]

“ประการแรก เพื่อความสมบูรณ์แห่งการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ ประการที่สอง เพื่อให้ความยุติธรรมอันแท้จริงแก่ผู้ที่จะแสดงความคิดเห็นอันจะนำมาซึ่งประโยชน์แก่รัฐบาลหรือแก่ชุมชน และประการที่สาม เพื่อเป็นบันไดขั้นต้นที่จะฝึกฝนวิธีก่อตั้งพรรคการเมือง”

ประเด็นทั้งสามที่นายเตียง ยกขึ้นมานั้นเป็นประเด็นสำคัญที่นำมาสู่การลงมติเพื่อยกเลิกการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 ในปี พ.ศ. 2481 โดยสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียง 64 ต่อ 27

หากเราพิจารณาและตระหนักถึงคุณค่าของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดนั้น การวิพากษ์วิจารณ์และการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองเป็นเรื่องสำคัญ เพราะจะช่วยให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาของสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีการจะจัดตั้งพรรคการเมืองในอนาคต (ในเวลานั้น) ซึ่งจำเป็นต้องมีพื้นฐานของการแสดงความคิดเห็นอย่างอิสระและเสรี รวมกลุ่มกันเพื่อดำรงวัตถุประสงค์ทางการเมืองร่วมกัน

ฉะนั้น แม้เจตนาของการมีพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวจะมีขึ้นเพื่อช่วยประคับประคองและรักษาสถานะของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นผลมาจากการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นประชาธิปไตย แต่เมื่อเวลาเปลี่ยนไปการมีพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวก็อาจกลายมาเป็นอุปสรรคต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเมื่อเหตุและปัจจัยเปลี่ยนไปการมีอยู่ของกฎหมายก็ควรจะยกเลิกไปเสีย

อย่างไรก็ตาม วิธีการในการคุ้มครองและรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญนั้นได้มีการปรับเปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคุ้มครองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจากการตรากฎหมายที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่กฎหมายกำหนดไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1/2489 ซึ่งศาลฎีกาในเวลานั้นได้วินิจฉัยว่า การที่รัฐบาลจะออกพระราชบัญญัติอาชญากรสงครามเพื่อมาย้อนหลังลงโทษการกระทำของบุคคลย้อนหลังไม่ได้ ซึ่งคงได้มีโอกาสจะเล่าถึงต่อไปในอนาคต

---

เชิงอรรถ

^[1] พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้มีสาระสำคัญอยู่ในข้อ 1 และข้อ 4 ดังนี้ ให้ปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรนี้เสีย และห้ามไม่ให้เรียกประชุมจนกว่าจะได้มีสภาผู้แทนราษฎรขึ้นใหม่เมื่อได้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรตามความในรัฐธรรมนูญนั้นแล้ว และตราบใดที่ยังไม่ได้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร และยังไม่ได้เรียกประชุมสภาผู้แทนราษฎรใหม่นั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะได้ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติตามคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี ซึ่งการกระทำในข้อหลังนี้เป็นการงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา.

^[2] ตรงรัตน์ เลาหัตถพงษ์ภูริ, การกบฏ ปฏิวัติ และรัฐประหาร ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 ถึงปัจจุบัน (สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2537) 3; อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์กบฏนายสิบนั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากถึงกระบวนการที่ไม่เป็นธรรม เนื่องจากภายการปราบกบฏได้สำเร็จรัฐบาลได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลพิเศษต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลพิเศษ พ.ศ. 2481 ซึ่งในการพิจารณาพิพากษาคดีภายใต้ศาลพิเศษนี้มีการนำวิธีพิจารณาศาลทหารมาใช้โดยอนุโลม และการพิพากษาของศาลพิเศษนี้เป็นเด็ดขาดโดยไม่สามารถอุทธรณ์หรือฎีกาได้ จึงเท่ากับว่าการพิจารณาของศาลพิเศษนี้เป็นศาลชั้นเดียว.

^[3] ไม่ปรากฏชื่อ, รัฐธรรมนูญฉบับปฐมฤกษ์จึงถึงปัจจุบัน หนังสืองานพระราชทานเพลิงศพ ดร.โชติ คุ้มพันธุ์ 30 กันยายน 2514 (โรงพิมพ์อักษรสมัย 2514) 25.

^[4] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 8 (สมัยสามัญสมัยที่สอง) (26 กรกฎาคม 2481) 523.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน 2564 บนเว็บไซต์ progressivemovement.in.th และ Facebook Common School

ตลอดช่วงเวลา 10 กว่าปีที่ผ่านมาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกลายมาเป็นสิ่งหนึ่งที่ซ้ำเติมปัญหาความขัดแย้งในสังคมไทย เพราะหลายๆ ครั้งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกลายมาเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญทางการเมือง และหลายครั้งเหตุผลที่ศาลให้ก็กลายมาเป็นสิ่งที่ค้านสายตาผู้คนในสังคม ซึ่งความรุนแรงที่เกิดจากคำวินิจฉัยของศาลนั้นเกิดขึ้นจากการที่ศาลเข้ามาแสดงความคิดเห็นในเรื่องนโยบายสาธารณะหรือปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งโดยสภาพไม่ใช่หน้าที่ของศาลในฐานะองค์กรตุลาการจะต้องทำ

ผลที่เกิดขึ้นจากการที่ศาลเข้ามาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองนั้นทำให้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญถูกตั้งคำถามและกระทบต่อความน่าเชื่อถือของศาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564 ที่วินิจฉัยว่า การปราศรัยของแกนนำเพื่อให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์เป็นการล้มล้างการปกครอง ซึ่งเป็นตัวอย่างของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่แปลกประหลาดจากการเข้ามาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมือง โดยในบทความนี้ผู้เขียนจะเริ่มจากการทำความเข้าใจว่าศาลรัฐธรรมนูญคืออะไร และมีที่มาอย่างไร ศาลกลายมาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองเมื่อใด และกรณีศึกษาคำวินิจฉัยในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564 ซึ่งเป็นตัวอย่างของคดีที่แปลกประหลาด

กำเนิดศาลรัฐธรรมนูญ

ก่อนจะพูดถึงปรากฏการณ์ของศาลรัฐธรรมนูญในการเมืองไทยนั้นจำเป็นต้องย้อนกลับไปทำความเข้าใจเสียก่อนว่า ศาลรัฐธรรมนูญคืออะไร และมีความเป็นมาอย่างไร

ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรของรัฐอย่างหนึ่งที่จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย เพื่อไม่ให้รัฐสภาหรือรัฐบาลตรากฎหมายที่จะขัดต่อหลักการหรือคุณค่าที่กำหนดไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ^[1]

ศาลรัฐธรรมนูญถือได้ว่าเป็นนวัตกรรมใหม่ทางกฎหมายที่เพิ่งเกิดขึ้นมาในช่วงต้นปีศตวรรษที่ 19 (ค.ศ 1920) ในประเทศออสเตรเลียภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐออสเตรียโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ทำหน้าที่สำคัญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย^[2] ซึ่งเป็นการกำหนดกลไกขึ้นมาเพื่อพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญเพื่อคงคุณค่าความเป็นสูงสุดของรัฐธรรมนูญให้เป็นจริงและมั่นคง^[3] โดยไม่ให้มีการตรากฎหมายใดขึ้นมาทำลายคุณค่าที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้

บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าวนั้นเป็นบทบาทพื้นฐานของศาลรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม เมื่อเวลาผ่านไปบางประเทศได้เพิ่มบทบาทให้กับศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้นโดยขยายบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบการกระทำที่อาจจะกระทบหรือทำลายการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเป็นอิทธิพลมาจากแนวคิดประชาธิปไตยแบบป้องกันตนเองได้ (militant democracy) ที่มองว่า ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่เปิดกว้างและยอมรับความหลากหลายทางความคิดเห็นทางการเมืองนั้นอาจจะมีผู้ใช้จุดอ่อนดังกล่าวเพื่อล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้ และยอมให้จำกัดสิทธิและเสรีภาพบางประการที่จะทำลายการปกครองในระบอบประชาธิปไตย^[4]

กรณีของประเทศไทยนั้นศาลรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นครั้งแรกภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2540 โดยกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ซึ่งไอเดียนี้มาพร้อมกับแนวคิดเรื่องการตรวจสอบการทุจริตและการควบคุมตรวจสอบสถาบันการเมืองจากการเลือกตั้งโดยองค์กรอิสระต่างๆ เช่น ป.ป.ช. สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน และผู้ตรวจการแผ่นดิน เป็นต้น ได้ถูกนำมาบัญญัติไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ

ในช่วงของการก่อตั้งศาลรัฐธรรมนูญภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นความคาดหวังต่อศาลรัฐธรรมนูญคือการให้ศาลดำรงบทบาทในฐานะองค์กรของผู้เชี่ยวชาญที่มีความรู้ความสามารถในทางนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์โดยเฉพาะในสาขากฎหมายมหาชน^[5] เพื่อให้ศาลเป็นองค์มืออาชีพในการพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ และสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งในช่วงแรกของการก่อตั้งนั้นความคาดหวังดังกล่าวดูเหมือนจะทอแสงประกายอย่างมีความหวัง

ศาลรัฐธรรมนูญกับการเป็นคู่ขัดแย้งในการเมืองไทย

บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในฐานะคู่ขัดแย้งในการเมืองไทยนั้นเริ่มเกิดขึ้นเป็นรูปร่างเมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 ถูกฉีกโดยคณะรัฐประหารในปี 2549 และมีการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ขึ้นแทน และในภายหลังรัฐธรรมนูญ 2550 จะถูกฉีกและแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญ 2560 แล้ว บทบัญญัติที่ให้มีศาลรัฐธรรมนูญอยู่เสมอ (แม้ในสภาวะที่ไม่มีรัฐธรรมนูญศาลรัฐธรรมนูญก็ยังคงอยู่)  

ทว่า นับตั้งแต่การรัฐประหาร 2549 เป็นต้นมาศาลรัฐธรรมนูญกลับมีวัตถุประสงค์กลายมาเป็นเครื่องมือใหม่ในการรักษาไว้ซึ่งอำนาจของระบอบเผด็จการอำนาจนิยม และขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตยเนื่องจากมาจาก สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง (ทั้งบางส่วนและทั้งหมด) เพื่อการสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหาร

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญหลายกรณีที่นำไปสู่การโต้แย้งได้นั้นกลายเป็นปัญหาสำคัญทางการเมืองของประเทศไทย เพราะกลายเป็นการที่ศาลขยายบรรทัดฐานทางกฎหมายมาควบคุมมิให้เอื้อต่อพัฒนาการประชาธิปไตยของประเทศ และวางกลไกอุปสรรคเพื่อทำลายหรือขัดขวางการเติบโตของประชาธิปไตย ซึ่งทำให้กระบวนการทางการเมืองติดขัดและไม่สามารถดำเนินต่อไปได้ในหลายกรณี

ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 และ 2560 ศาลรัฐธรรมนูญได้กลายมาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อศาลถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือเพื่อทำลายคู่ตรงข้ามทางการเมือง เช่น คำวินิจฉัยที่ 12-13/2551 ที่ศาลวินิจฉัยว่า การเป็นพิธีกรรายการโทรทัศน์ของนายสมัคร สุนทรเวช เป็นการเป็นลูกจ้างและทำให้ขาดคุณสมบัติในการเป็นนายกรัฐมนตรี จึงต้องพ้นจากตำแหน่ง หรือคำวินิจฉัย 5/2563 กรณีการยุบพรรคอนาคตใหม่ที่ศาลวินิจฉัยว่า เงินกู้ไม่ใช่รายได้ แต่ก็เป็นรายรับและเงินทางการเมือง ซึ่งจะได้มาและใช้จ่ายเงินเพื่อทำกิจกรรมทางการเมือง กระทำได้ตามขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้ เป็นต้น หรือถูกนำมาใช้เป็นอุปสรรคต่อกระบวนการทางประชาธิปไตยต่างๆ โดยการอ้างว่าเป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข^[6] เช่น คำวินิจฉัยที่ 15-18/2550 ที่ศาลวินิจฉัยว่า รัฐสภาใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ 2550 ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมดเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอํานาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งไม่ได้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญเลย^[7]หรือคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564 ที่วินิจฉัยว่า การปราศรัยของแกนนำเพื่อให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์เป็นการล้มล้างการปกครอง เป็นต้น

การศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองนั้นคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญหลายกรณีที่นำไปสู่การโต้แย้งได้นั้นกลายเป็นปัญหาสำคัญทางการเมืองของประเทศไทย เพราะกลายเป็นการที่ศาลขยายบรรทัดฐานทางกฎหมายมาควบคุมมิให้เอื้อต่อการพัฒนาการประชาธิปไตยของประเทศ และวางกลไกอุปสรรคเพื่อทำลายหรือขัดขวางการเติบโตของประชาธิปไตย^[8] ซึ่งทำให้กระบวนการทางการเมืองติดขัดและไม่สามารถดำเนินต่อไปได้ในหลายกรณี ซึ่งกรณีศึกษาหนึ่งที่จะยกขึ้นก็คือ กรณีคำวินิจฉัยวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564

กรณีศึกษาคำวินิจฉัย (ประหลาด) วันที่ 10 พฤศจิกายน 2564

คำวินิจฉัยวันที่ 10 พฤศจิกายน 2564 นั้นเกิดมาจากการที่นายณฐพร โตประยูร ยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 ว่า การกระทำของกลุ่มแกนนำแนวร่วม “ม็อบราษฎร” ประกอบด้วย นายอานนท์ นำภา (ทนายอานนท์) นายภาณุพงศ์ จาดนอก หรือ ไมค์ และ รุ้ง-ปนัสยา สิทธิจิรวัฒนกุล

กรณีปราศรัยเมื่อวันที่ 10 สิงหาคมค 2563 ในการชุมนุมเพื่อเสนอข้อเรียกร้องเป็นการใช้สิทธิเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 วรรคหนึ่ง หรือไม่ และศาลได้วินิจฉัยว่า การกระทำของผู้ถูกร้องที่ 1-3 เป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 วรรคหนึ่ง และศาลรัฐธรรมนูญสั่งการให้ผู้ถูกร้องที่ 1-3 รวมถึงกลุ่มองค์กรเครือข่ายเลิกกระทำการดังกล่าวที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคตด้วย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 49 วรรคสอง^[9] 

แม้ว่าคำวินิจฉัยฉบับนี้ทำให้เกิดข้อถกเถียงขึ้นทั้งในทางวิชาการและในสายตาของประชาชนถึงประเด็นต่างๆ ของคำวินิจฉัยฉบับนี้ เช่น การวินิจฉัยว่าคำปราศรัยเพื่อให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์นั้นเป็นการใช้สิทธิเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขถูกต้องแล้วหรือไม่ หรือคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนี้ขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเรื่องเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นหรือไม่ หรือการที่ศาลยกข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์เพื่อมาวินิจฉัย หรือแม้แต่กระทั่งการอาศัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับอื่นที่ไม่ใช่บทบัญญัติฉบับปัจจุบันมาเป็นมาตรในการตรวจสอบ เป็นต้น แต่สิ่งหนึ่งที่น่าจะเป็นปัญหาที่สุดของคำวินิจฉัยนี้ก็คือ ผลของคำวินิจฉัยจะเป็นเช่นไร

หากพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2560 แล้วจะเห็นได้ว่า คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ (ทุกองค์กรของรัฐ)^[10]  ผลของคำวินิจฉัยฉบับนี้ก็น่าจะต้องผูกพันหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน  ทว่า ในความเป็นจริงคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหาเรื่องสภาพบังคับของคำวินิจฉัยเป็นอย่างยิ่ง โดยมีประเด็นดังนี้

ประการแรก แม้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะผลผูกพันองค์กรของรัฐทุกองค์กร ทว่า ในความเป็นจริงผลดังกล่าวนั้นไม่ได้มีผลโดยอัตโนมัติทันที เพียงแต่ว่าการที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การกระทำของทนายอานนท์ ไมค์ระยอง และรุ้ง นั้นไม่สามารถกล่าวอ้างว่าการกระทำของตนเป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญรับรองไว้เพื่อต่อสู้กับเจ้าหน้าที่รัฐตามมาตรการต่างๆ แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐยังคงผูกพันอยู่กับหลักการไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ และหลักความชอบด้วยกฎหมาย^[11]  

ดังนั้น โดยสภาพของคำวินิจฉัยจึงไม่เป็นเหตุที่จะนำมาลงโทษทางอาญาได้ แต่จะต้องพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายว่าการกระทำดังกล่าวเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาหรือกฎหมายอื่นที่กำหนดความผิดและโทษ หรือไม่^[12]

ประการที่สอง แม้ว่ากระทำของทนายอานนท์ ไมค์ระยอง และรุ้ง จะมีลักษณะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาหรือกฎหมายอื่นที่กำหนดความผิดและโทษที่สอดคล้องกับการกระทำดังกล่าว เช่น ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 เป็นต้น  ทว่า ศาลเจ้าของคดีที่วินิจฉัยการกระทำความผิดอาญาก็ไม่สามารถที่จะยุติการพิจารณาและถือเอาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมาตัดสินลงโทษได้ เนื่องมาจากลักษณะของคดีอาญานั้นศาลจะต้องพิสูจน์จนสิ้นข้อสงสัยว่าจำเลยกระทำความผิด^[13] ซึ่งในกรณีนี้พนักงานอัยการโจทก์ก็จะต้องพิสูจน์จนว่า จำเลยกระทำความผิดจริงหรือไม่ พนักงานอัยการและศาลไม่สามารถที่จะอาศัยประโยชน์จากคำวินิจฉัยมาเพื่อลงโทษจำเลย และจำเลยก็มีสิทธิที่จะต่อสู้คดีเต็มที่ตามรัฐธรรมนูญรับรองสิทธิดังกล่าวไว้

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนของคำบังคับที่ให้รวมถึงกลุ่มองค์กรเครือข่ายเลิกกระทำการดังกล่าวที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคตด้วย ก็มีประเด็นว่าเป็นการออกคำบังคับที่ไม่สามารถจะกระทำได้จริง เนื่องจากโดยสภาพของกลุ่มคณะราษฎรนั้นไม่ใช่องค์กรนิติบุคคลแบบสมาคมหรือพรรคการเมืองที่เมื่อศาลมีคำสั่งห้ามมิให้กระทำแล้วจะมีผลให้การดำเนินการของสมาคมจะต้องยุติลง

ประการที่สาม คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนของคำบังคับที่ให้รวมถึงกลุ่มองค์กรเครือข่ายเลิกกระทำการดังกล่าวที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคตด้วยก็มีประเด็นว่าเป็นการออกคำบังคับที่ไม่สามารถจะกระทำได้จริง เนื่องจากโดยสภาพของกลุ่มคณะราษฎรนั้นไม่ใช่องค์กรนิติบุคคลแบบสมาคมหรือพรรคการเมืองที่เมื่อศาลมีคำสั่งห้ามมิให้กระทำแล้วจะมีผลให้การดำเนินการของสมาคมจะต้องยุติลง เปรียบเทียบกันกับกรณีของประเทศสหพันธ์เยอรมนีที่มีบทบัญญัติในลักษณะเทียบเคียงกันได้นั้น^[14] 

แต่กรณีของกลุ่มผู้ชุมนุมคณะราษฎรนั้นเป็นกลุ่มปัจเจกบุคคลหลายคนที่มาร่วมชุมนุมกัน ไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคล ฉะนั้น ในการบังคับจึงเกิดปัญหาว่าการห้ามดังกล่าวจะห้ามในลักษณะใด ซึ่งเมื่อพิจารณาก็ต้องกลับไปที่หลักการว่า ในการความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหากไม่มีกฎหมายห้ามการกระทำดังกล่าวคำวินิจฉัยดังกล่าวก็ไม่น่าจะใช้เป็นเหตุในการห้ามกระทำการได้ อีกทั้งการชุมนุมดังกล่าวก็เป็นไปตามเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ให้^[15] และหากปฏิบัติตามเงื่อนไขการชุมนุมตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะโดยถูกต้องเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ไม่สามาถอ้างคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมาเป็นเหตุในการห้ามได้

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เป็นเหตุในการลงโทษทางอาญาไม่ได้

กล่าวโดยสรุป คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2560 ไม่สามารถนำมาใช้เป็นเหตุในการลงโทษทางอาญากับประชาชนที่เรียกร้องให้เกิดการปฏิรูปสถานบันกษัตริย์ได้ ในการจะพิจารณาลงโทษบุคคลนั้นจะต้องมีกฎหมายที่กำหนดฐานความผิดนั้นเอาไว้อย่างชัดเจน และในการลงโทษศาลจะต้องพิจารณาการกระทำนั้นสอดคล้องกับฐานความผิดหรือไม่ ซึ่งหากไม่สอดคล้องกับฐานความผิดก็ไม่สามารถลงโทษได้

ในขณะเดียวกันการกำหนดสภาพบังคับให้ครอบคลุมไปถึงเครือข่ายนั้นก็มีปัญหาว่าจะบังคับเช่นไร เพราะโดยสภาพเครือข่ายผู้ชุมนุมคณะราษฎรไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคล ฉะนั้น หากการชุมนุมเป็นไปโดยถูกต้องตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะการชุมนุมนั้นก็สามารถที่จะทำได้เช่นเดิมตามที่รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิในการชุมนุมเอาไว้

อย่างไรก็ตาม ข้อที่ศาลรัฐธรรมนูญควรตระหนักที่สุดก็คือ การวินิจฉัยโดยพยายามสร้างเงื่อนไขหรือกลไกข้อจำกัดให้เกิดทางตันในการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยนั้นอาจจะเป็นการทำลายระบอบประชาธิปไตยเสียเอง ซึ่งท้ายที่สุดจะนำมาสู่วิกฤตการณ์ต่างๆ ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดจึงควรตระหนักบทบาทของตนเองเสียใหม่

---

เชิงอรรถ

^[1] ธีระ สุธีวรางกูร, ระบบศาลและการพิจารณาคดีของศาลในทางกฎหมายมหาชน (โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2563) 37; การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายนั้น นอกเหนือจากการใช้ศาลรัฐธรรมนูญแล้วอาจจะมีองค์กรของรัฐรูปแบบอื่นๆ อีก เช่น การใช้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญแบบฝรั่งเศสหรือประเทศไทยก่อนหน้าการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ หรือการใช้ศาลสูงสุด (supreme court) แบบสหรัฐอเมริกา.

^[2] เพิ่งอ้าง 37.

^[3] อานนท์ มาเม้า, ศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ (โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2558) 27.

^[4] ดู ภูริ ฟูวงศ์เจริญ, ‘หลักประชาธิปไตยเชิงรุก: ตุลาการภิวัฒน์กับการพิทักษ์ระบอบประชาธิปไตย’ (2557) 3 วารสารนิติศาสตร์ 634, 634 – 635 และ 643 – 644.

^[5] วจนา วรรลยางกูร, ‘ศาลรัฐธรรมนูญแบบไหนที่สังคมไทยต้องการ?’ (the 101.world, 8 เมษายน 2564) <https://www.the101.world/constitution-dialogue-constitutional-court/?fbclid=IwAR0QLLt6w2pla69nDOZ1GPmu-ZqdVJKRns5Txb1G0jLSDYDeGUnktzvK4Zg> สืบค้นเมื่อ 12 พฤศจิกายน 2564.

^[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 49.

^[7] กรณีเป็นคำวินิจฉัยที่แปลกประหลาดที่สุด และอาจจะขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมากที่สุดกรณีหนึ่งก็คือ การที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งห้ามมิให้รัฐสภาที่อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (ซึ่งไม่ใช่การใช้สิทธิและเสรีภาพ) ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ.

^[8] ปูนเทพ ศิรินุพงศ์, ตลก รัฐธรรมนูญ (ไชน์ พับลิชชิ่ง เฮาส์ 2559) 194 – 195.

^[9] ฐานเศรษฐกิจดิจิทัล, ‘เปิดคำวินิจฉัยฉบับเต็ม! ศาลรธน.สั่ง“ม็อบราษฎร”เลิกล้มล้างการปกครองฯ’(สำนักข่าวฐานเศรษฐกิจ, 10 พฤศจิกายน 2564) <https://www.thansettakij.com/politics/502821fb&fbclid=IwAR3RrH2OOvMU55_0QYTg8sXPUEJ90FW4gSqYXdGQgUdmMx5DzAK4hjuTxOE> สืบค้นเมื่อ 12 พฤศจิกายน 2564.

^[10] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 211

^[11] ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ (เชิงอรรถที่ 7) 286.

^[12] เพิ่งอ้าง 277.

^[13] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 29 ประกอบประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 227.

^[14] ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ (เชิงอรรถที่ 7) 277.

^[15] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 44.

บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกบนเว็บไซต์ pridi.or.th

เศรษฐกิจกับรัฐธรรมนูญสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดกัน โดยรัฐธรรมนูญมีบทบาทสำคัญในการกำหนดระบบเศรษฐกิจของรัฐนั้น ๆ  ในบทความนี้จะได้กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย และการนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับเศรษฐกิจ

“ถ้าไม่มีประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ราษฎรส่วนมากก็ไม่มีโอกาสในทางปฏิบัติที่จะใช้สิทธิประชาธิปไตยได้…”

ปรีดี พนมยงค์

ข้อความข้างต้นของปรีดี พนมยงค์ เป็นส่วนหนึ่งของแนวคิดว่าด้วยประชาธิปไตยสมบูรณ์ของปรีดี ซึ่งวางอยู่บนพื้นฐานว่าประชาธิปไตยสมบูรณ์จะต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 สิ่ง คือ ประชาธิปไตยทางการเมือง ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย 

ในการปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย (Liberal democracy) บรรดารัฐธรรมนูญของรัฐเสรีประชาธิปไตยให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญในฐานะตราสารทางกฎหมายและทางการเมืองที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน^[1]  อย่างไรก็ตาม นอกจากบทบาทในฐานะตราสารทางกฎหมายและทางการเมืองแล้ว รัฐธรรมนูญยังมีฐานะตราสารทางเศรษฐกิจด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญได้กำหนดกฎกติกาทางเศรษฐกิจระหว่างนักการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ และราษฎรทั้งที่มีและไม่มีสิทธิเลือกตั้ง^[2] ซึ่งกระจายอยู่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ทั้งในบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ หรือบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ซึ่งกำหนดหลักการแห่งนโยบายซึ่งรัฐจะต้องปฏิบัติจัดทำ ทั้งนี้ โดยไม่คำนึงว่าพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะมีนโยบายอย่างไร และจะจัดตั้งรัฐบาลอย่างใด^[3]

การที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติในทางเศรษฐกิจ ทั้งในบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ หรือแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ มีผลสะท้อนสำคัญใน 2 ประการแรก คือ 

ประการแรก บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจเป็นการรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และเป็นการสร้างพันธะระหว่างรัฐกับประชาชนในทางเศรษฐกิจ แม้ว่าบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ นั้นอาจไม่มีผลผูกพันให้รัฐบาลต้องจัดทำเสมอไป แต่ก็กำหนดหลักการกว้าง ๆ เพื่อเป็นแนวทางให้กับรัฐบาล และเป็นช่องทางให้เกิดการเร่งรัดในทางการเมืองให้รัฐบาลต้องดำเนินการ

ประการที่สอง บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจนั้น ได้จัดตั้งระบบเศรษฐกิจที่สังคมปรารถนาขึ้นมา ไม่ใช่แต่เพียงเป็นภาพสะท้อนของระบบเศรษฐกิจที่เป็นอยู่ในสังคม โดยกำหนดระบบเศรษฐกิจของรัฐว่าจะเป็นระบบเศรษฐกิจแบบใด ตัวอย่างเช่น ในประเทศไทย รัฐต้องสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด^[4] รัฐธรรมนูญจะต้องรับรองสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจของบุคคลเบื้องต้นที่สุด คือ สิทธิในทรัพย์สิน เพื่อให้ประชาชนมีอิสระในการจำหน่ายจ่ายโอนและเป็นเจ้าของทรัพย์สินได้ รัฐต้องกำหนดกฎเกณฑ์กติกาเกี่ยวกับการใช้สิทธิดังกล่าวของประชาชนผ่านกฎหมาย และท้ายที่สุดคือรัฐต้องกำหนดความสัมพันธ์ของรัฐกับระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมโดยอาศัยกลไกตลาดนี้อย่างไร

รัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจ

แรกเริ่มนั้นรัฐธรรมนูญของประเทศส่วนใหญ่ในโลกมิได้มีการบัญญัติถึงแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ บทบัญญัติทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่จึงกำหนดเอาไว้ในบทบัญญัติในหมวดว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ ซึ่งเป็นผลผลิตทางปรัชญาการเมืองแบบเสรีนิยมของจอห์น ล็อค (John Lock) ซึ่งส่งอิทธิพลให้กับอดัม สมิธ (Adam Smith) ก่อนจะได้รับการยอมรับผ่านบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ

ลักษณะของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในยุคแรกจึงเป็นบทบัญญัติรับรองกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล เช่น ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 ซึ่งเกิดขึ้นในการปฏิวัติฝรั่งเศสและมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญและส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ในข้อ 2 ระบุว่า “วัตถุประสงค์แห่งสังคมการเมือง ได้แก่ การธำรงรักษาไว้ซึ่งสิทธิทั้งหลาย (ที่กำเนิดขึ้นและมีมา) ตามธรรมชาติและ (เป็นสิทธิซึ่ง) มิอาจยกเลิกเพิกถอนได้ของมนุษย์ สิทธิทั้งหลายเหล่านี้ ได้แก่ เสรีภาพ กรรมสิทธิ์ (ในทรัพย์สิน) ความปลอดภัย (ในชีวิตและร่างกาย)และ (สิทธิใน) การขัดขืนต่อการกดขี่ (ไม่ว่าในรูปแบบใด)”^[5] เป็นต้น ซึ่งหากจะสืบย้อนกลับไปหลักการดังกล่าวนี้เป็นหลักการร่วมกันของบรรดารัฐเสรีประชาธิปไตยที่ต้องรับรองสิทธิในทรัพย์สินของปัจเจกบุคคล ทั้งจากปัจเจกบุคคลด้วยกันและจากอำนาจของรัฐที่ปราศจากอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย ในเวลาต่อมาบรรดาบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในส่วนของสิทธิและเสรีภาพทางรัฐธรรมนูญก็ค่อย ๆ เพิ่มขึ้นตามลำดับ และครอบคลุมมากขึ้นตามพัฒนาการของสังคม เช่น รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1853 ของประเทศอาร์เจนตินาได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้ใช้แรงงานและสหภาพแรงงานเอาไว้ในมาตรา 14BIS เป็นต้น

ในส่วนของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐนั้นได้บัญญัติขึ้นเป็นครั้งแรกโดยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับไวมาร์ ค.ศ. 2461 ของเยอรมนี โดยบัญญัติเอาไว้ภายใต้หมวดสิทธิและหน้าที่ของประชาชน^[6] สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐแยกเป็นหมวดหมู่ต่างหากคือ รัฐธรรมนูญสาธารณรัฐไอร์แลนด์ ค.ศ. 2465 โดยใช้คำว่า “แนวนโยบายสังคม” (Directive Principles of Social Policy)^[7]

พัฒนาการของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับบทบัญญัติทางเศรษฐกิจของประเทศไทย

ก่อนปี พ.ศ. 2492 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมิได้มีบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ แม้แต่ในบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนก็มิได้มีบทบัญญัติทางเศรษฐกิจ  อย่างไรก็ตาม ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมานับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมาได้มีความพยายามสร้างแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐในทางเศรษฐกิจขึ้นมาโดยตลอด ดังจะเห็นได้จากการจัดทำเค้าโครงเศรษฐกิจของนายปรีดี ซึ่งไม่ประสบผลสำเร็จเนื่องจากปัญหาทางการเมือง (รายละเอียดเพิ่มเติมโปรดดู ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 4: มองเค้าโครงเศรษฐกิจไทยในปัจจุบันและอนาคต) การจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจขึ้นมาครั้งแรกในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม

การเกิดขึ้นของหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ เกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 และเป็นต้นแบบให้กับรัฐธรรมนูญอีก 10 ฉบับ ดังแสดงตามตารางจำนวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 – 2560 สำหรับธรรมนูญการปกครองและรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) นั้นโดยส่วนใหญ่จะไม่ได้บัญญัติเอาไว้ถึงบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ และแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ เพราะวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญนั้นมีไว้เพื่อธำรงรักษาและสืบทอดอำนาจของระบอบเผด็จการเท่านั้น

ตารางจำนวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492–2560

ลำดับ	รัฐธรรมนูญ	มาตรา	จำนวนมาตรา	จำนวนนโยบาย
1.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2492	มาตรา 54–72	19	17
2.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2475 ซึ่งนำกลับมาใช้ใหม่ พุทธศักราช 2495	มาตรา 38–44	7	7
3.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2511	มาตรา 53–70	18	15
4.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2517	มาตรา 62–94	33	39
5.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2521	มาตรา 53–73	21	36
6.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2534	มาตรา 59–80	22	46
7.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2534 และแก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2538	มาตรา 58–89	32	54
8.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2540	มาตรา 71–89	19	49 (54)
9.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2550	มาตรา 75–87	13	52 (67)
10.	รัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2560	มาตรา 64–78	15	32 (54)

หมายเหตุ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540-2560 มีแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐปะปนอยู่ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยและในหมวดหน้าที่ของรัฐด้วย ตัวเลขในวงเล็บรวมแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐทั้งหมด

ที่มา: ดัดแปลงและเพิ่มเติมจาก รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540,” (รายงานวิจัยเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2545).

การบัญญัติเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมีวัตถุประสงค์อยู่ใน 2 ประการ คือ^[8] ประการแรก กำหนดไว้เพื่อเป็นแนวนโยบายเพื่อให้รัฐบาลเลือกดำเนินการหรือที่เรียกว่า “เมนูนโยบาย” (Policy Menu) และประการที่สอง กำหนดแนวทางให้กับรัฐบาลในการพัฒนาประเทศทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมโดยไม่จำกัดว่าพรรคการเมืองใดเข้ามาบริหารประเทศ ซึ่งปรากฏในคำปรารภของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ว่า “…กำหนดแนวนโยบายแห่งรัฐเพื่อช่วยรักษาไว้ซึ่งความต่อเนื่องกันโดยสม่ำเสมอในการบริหารราชการ…” และในมาตรา 54 บัญญัติว่า “…บทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมายและการบริหารราชการตามนโยบายดั่งกำหนดไว้…”  อย่างไรก็ตาม การกำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐไม่ได้หมายความว่า พรรคการเมืองและรัฐบาลไม่ต้องมีนโยบายของตนอีกต่อไป เพราะแนวนโยบายแห่งรัฐนี้เป็นเพียงแต่หลักการแห่งนโยบายเท่านั้นไม่ใช่ตัวนโยบาย^[9]  ดังนั้น โดยสภาพแล้วแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย^[10]

ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ได้สร้างต้นแบบในการบัญญัติหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐขึ้นมา แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้น้ำหนักแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไปในเรื่องความมั่นคงของรัฐมากกว่าในเรื่องหน้าที่ของรัฐในทางเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญที่มีความสำคัญมากที่สุดในการกำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นภายหลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ได้รับการกล่าวขานว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยที่สุด

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 เป็นรัฐธรรมนูญที่ก่อให้เกิดนวัตกรรมโดยนำฉันทามติแบบเคนส์ (Keynesian Consensus) และได้ก่อตัวแนวคิดรัฐสวัสดิการ (Welfare State) มาบัญญัติไว้ในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐใน 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องการจ้างงานเต็มอัตรา (Full Employment) โดยกำหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชากรวัยทำงานมีงานทำ และได้คุ้มครองสิทธิของแรงงานให้ได้รับค่าตอบแทนตามอัตภาพ จัดให้มีการคุ้มครองแรงงานให้เป็นไปโดยเป็นธรรม และจัดให้มีสวัสดิการเพื่อประกันการเจ็บป่วยและชราภาพของแรงงาน^[11]

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องรัฐสวัสดิการเอาไว้ โดยกำหนดให้รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะ ส่งเสริมกิจการเคหะสำหรับประชาชนผู้มีรายได้น้อย ส่งเสริมการสาธารณสุขตลอดถึงการอนามัยครอบครัวและคุ้มครองสุขภาพของบุคคล จัดให้มีการรักษาพยาบาลแก่ผู้ยากไร้โดยไม่คิดมูลค่า^[12]

ประการที่สาม รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องการบำรุงรักษาสภาพแวดล้อมและธรรมชาติเอาไว้ โดยกำหนดให้รัฐพึงบำรุงรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อมและความงามทางธรรมชาติ รวมทั้งป่าไม้ ต้นน้ำลำธาร และน่านน้ำ^[13]

ประการที่สี่ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับรองเรื่องความเป็นธรรมทางสังคม โดยได้บัญญัติเกี่ยวกับการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ในฐานะของบุคคลในทางเศรษฐกิจและสังคมลดน้อยลง^[14] และการปฏิรูปที่ดินและการจัดรูปที่ดิน^[15]

แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 นั้นจะใช้บังคับเป็นเพียงชั่วระยะเวลาสั้น ๆ 2 ปีอันเป็นผลมาจากการรัฐประหารโดย คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน โดยมีพลเรือเอก สงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้าคณะเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ซึ่งดึงให้ประเทศไทยเข้าสู่วังวนของการรัฐประหารอีกครั้งหนึ่ง จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2539 เมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 เพื่อเปิดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญจนนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งบทบัญญัติในเรื่องแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐได้สืบทอดเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517

การนำแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐมาปฏิบัติ

ในความเป็นจริง แม้รัฐธรรมนูญจะได้กำหนดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐเอาไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492  ทว่า การกำหนดนโยบายเอาไว้รัฐธรรมนูญเปรียบได้กับ “ความฝัน” (เป็นคำที่ศาสตราจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์นำมาใช้) เพราะนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 เป็นต้นมา นโยบายที่ได้บรรจุไว้ในหมวดแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐนั้นมิได้มีการดำเนินการในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง เนื่องจากรัฐบาลส่วนใหญ่ตั้งแต่ พ.ศ. 2492 เป็นต้นมาจนถึง พ.ศ. 2540 นั้นเป็นรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหารกับสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ได้มีความสัมพันธ์กันในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นไปตามหลักการถ่วงดุลอำนาจเท่าที่ควร ทำให้บทบัญญัติในส่วนแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐที่บัญญัติไว้เป็นเพียง “ส่วนเกิน” ของรัฐธรรมนูญ เพราะไม่มีประโยชน์ในทางปฏิบัติ^[16]

กล่าวโดยสรุป เศรษฐกิจกับรัฐธรรมนูญสัมพันธ์กันในลักษณะที่ทั้งเป็นการรับรองสิทธิของประชาชนภายในรัฐในทางเศรษฐกิจ และกำหนดกรอบทิศทางระบบเศรษฐกิจของรัฐจะมีรูปร่างหน้าตาเป็นอย่างไร  นอกจากนี้  เมื่อเวลาผ่านพัฒนาการของบทบัญญัติทางเศรษฐกิจในรัฐธรรมนูญก็มีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงไป กล่าวคือ แต่เดิมบทบัญญัติทางเศรษฐกิจมักปรากฏในรูปของสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐรับรองไว้ให้ แต่ในช่วงหลังมานี้บทบัญญัติทางเศรษฐกิจได้ปรากฏในรูปแบบของแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ หรือบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐ  อย่างไรก็ตามบทบัญญัติในส่วนของแนวนโยบาย (พื้นฐาน) แห่งรัฐ ในความเป็นจริงแทบจะไม่มีการนำมาปฏิบัติ เสมือนเพียงแต่ความฝันที่ไม่เป็นจริง

---

เชิงอรรถ

^[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39.

^[2] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540,” (รายงานวิจัยเสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2545), น. 4.

^[3] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 159.

^[4] มาตรา 87 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

^[5] สำนวนแปลของฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล.

^[6] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 161-162.

^[7] เพิ่งอ้าง, น. 162.

^[8] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 348.

^[9] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 162.

^[10] มาตรา 54 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492.

^[11] มาตรา 89 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[12] มาตรา 91 และมาตรา 92 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[13] มาตรา 77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[14] มาตรา 79 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[15] มาตรา 81 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517.

^[16] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 359.

ตลอดช่วงระยะเวลาของความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศไทยหลายคน น่าจะคุ้นเคยกับคำ ๆ นี้อยู่บ้างในบริบทที่แตกต่างกันตามหน้าข่าวต่าง ๆ เช่น คณะรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญแล้ว ประชาชนเข้าชื่อกันเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ และพรรคฝ่ายค้านชูแก้ไขรัฐธรรมนูญ เป็นต้น ซึ่งบางคนอาจสงสัยว่ารัฐธรรมนูญคืออะไร และคำ ๆ นี้มีที่มาอย่างไร

“รัฐธรรมนูญ” คืออะไร

ในปัจจุบันเมื่อพูดถึงรัฐธรรมนูญคนส่วนใหญ่คงรู้และเข้าใจได้ว่า รัฐธรรมนูญ หมายถึง ชื่อของกฎหมายที่กำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านี้ต่อกันและกัน^[1] แต่ในอดีตเมื่อครั้งอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยนั้น มีประชาชนบางคนคิดว่า “รัฐธรรมนูญ คือ ลูกพระยาพหลพลพยุหเสนา”^[2] เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะในตอนนั้นรัฐธรรมนูญยังเป็นของใหม่ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย และแม้จะมีความคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่ก็ไม่ได้เป็นการพูดถึงกันเป็นการทั่วไปในสมัยนั้น และโดยส่วนใหญ่มักพูดถึงกันในกลุ่มเจ้านาย และปัญญาชนหัวก้าวหน้าชาวสยาม

ทำไมถึงเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ”

ในเบื้องต้นครั้งแรกที่ประเทศไทยมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐนั้น กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” เพราะคำ ๆ นี้ยังไม่เคยเกิดขึ้นมาในประเทศไทย ซึ่งหากย้อนกลับไปในปี พ.ศ. 2427 ซึ่งเป็นปีที่ 17 ในการครองราชย์ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีคณะเจ้านายและข้าราชการจำนวนหนึ่งของสถานทูตสยามประจำกรุงลอนดอนและกรุงปารีส ได้รวมกันลงชื่อในเอกสารคำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ. 103 หรือที่เรียกกันว่า “คำกราบบังคมทูล ร.ศ. 103” ซึ่งเนื้อหาในคำกราบบังคมทูลข้อหนึ่งได้ระบุว่า 

“…แลทางนี้ตามความเห็นของข้าพระพุทธเจ้าทั้งปวง มีทางเดียวแต่ที่จะจัดการบำรุงรักษาตามทางยุโรปทั้งปวง ที่เขาเห็นพร้อมลงทางเดียวกันว่า ไม่มีทางอื่นที่จะดีไปกว่าทางนี้ เพราะที่จะรักษาบ้านเมืองให้พ้นจากความกดขี่ซึ่งเป็นต้นเหตุของอันตรายนั้นต้องทำให้เป็นที่นับถือวางใจซึ่งกันแลกัน ที่เห็นชั่วเห็นดีเห็นผิดเห็นชอบทางเดียวกัน จึงนับว่าเป็นผู้เห็นทางชอบธรรมเสมอกันได้ แต่การบำรุงรักษาอย่างเช่นมีในกรุงสยามทุกวันนี้ เป็นทางผิดตรงกันข้ามต่อทางยุโรป ปราศจากแบบแผนแลกฎหมายที่เรียกว่า ตอนสติติวชั่น ซึ่งประกอบด้วยสติปัญญาแลกำลังของราษฎรเป็นการพร้อมเพรียงกันเป็นประมาณ ซึ่งเขานับกันว่ายุติธรรมทั่วถึงกัน…ต้องเปลี่ยนแลปงประเพณีปัจจุบันนี้ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต้องทรงพระราชวินิจฉัยราชการบ้านเมืองทุกสิ่งไปในพระองค์ ซึ่งประเพณีที่อังกฤษเรียกว่า แอบโสลูดโมนากี ให้เป็นประเพณีซึ่งเรียกว่า คอนสติติวชั่นแนลโมนากี ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นมหาประธานของบ้านเมือง ที่จะทรงพระราชวินิจฉัยมีพระบรมราชโองการเป็นสิทธิ์ขาด แก่ข้าทูลละอองธุลีพระบาทผู้ใหญ่ ดังเช่นสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทุก ๆ พระองค์ในยุโรป ที่มิต้องทรงราชการด้วยพระองค์เองทั่วไปทุกอย่าง”^[3]

อย่างไรก็ตาม ในตอนนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงมีพระราชดำรัสตอบความเห็นของผู้จะให้เปลี่ยนการปกครอง โดยพระองค์ทรงเห็นว่าในขณะนั้นประเทศมีความจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการเสียก่อน ก่อนจะเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยทรงมีพระราชดำรัสว่า “…การต้องการในเมืองเราเวลานี้ที่เป็นต้องการสำคัญนั้น คือ คอเวอเมนต์รีฟอม (Government reform) จำเป็นที่จะให้พนักงานของราชการแผ่นดินทุก ๆ กรมทำการให้ได้เนื้อเต็มหน้าที่ แลให้ได้ประชุมปรึกษาหารือกัน ทำการเดินให้ถึงกันโดยง่ายโดยเร็วทำการรับผิดชอบในหน้าที่ของตัว  หลีกลี้ไม่ได้…”^[4] ซึ่งพระองค์ได้กล่าวถึงเหตุผลอีกประการหนึ่งดังปรากฏในพระราชนิพนธ์เรื่อง พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี โดยกล่าว่า “…เพราะฉะนั้นจะป่วยการกล่าวไปถึงความคิดที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะตั้งปาลิเมนต์ขึ้นในหมู่คนซึ่งไม่มีความรู้พอที่จะคิดราชการ และไม่เป็นความต้องการของคนทั้งปวง นอกจากที่อยากจะเอาอย่างประเทศยุโรปเพียงสี่ห้าคนเท่านั้น…ถ้าจะจัดตั้งปาลิเมนต์ หรือให้เกิดมีโปลิจิกัลปาตีขึ้นในเวลาที่บ้านเมืองยังไม่ต้องการดังนี้ ก็จะมีแต่ข้อทุ่มเถียงกันจนการอันใดไม่สำเร็จไปได้ เป็นเครื่องถ่วงให้บ้านเมืองมีความเจริญช้า…”^[5] ซึ่งแสดงให้เห็นว่าพระองค์ไม่ทรงเชื่อมั่นว่าประชาชนในขณะนั้นจะพร้อมสำหรับการปกครองแบบประชาธิปไตย^[6]  อย่างไรก็ตาม ในครั้งหนึ่งทรงเคยมีพระราชดำรัสในการประชุมเสนาบดี ณ พระที่นั่งราชกรัณยสภาในปี พ.ศ. 2453 ว่า “ฉันจะให้ลูกวชิราวุธมอบของขวัญให้แก่พลเมืองไทยทันทีที่ขึ้นสู่ราชบัลลังก์กล่าวคือ ฉันจะให้เขามีปาลิเมนต์และคอนสติติวชั่น”^[7]

จะเห็นได้ว่าเมื่อมีการกล่าวถึงกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในตอนแรกนั้นจะใช้คำทับศัพท์ว่า “คอนสติติวชั่น” ซึ่งมาจากคำในภาษาอังกฤษของคำว่า “Constitution” ซึ่งเป็นการนำความหมายโดยตรงที่ใช้ในบริบทเช่นว่านั้นของต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทย

ในเวลาต่อมาแม้ประเทศสยามจะได้มีแนวคิดเกี่ยวกับการมีกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศปรากฏอยู่ในหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยบ้างแล้ว แต่ก็ไม่ได้มีคำเรียกที่ชัดเจนเป็นภาษาไทยอย่างในปัจจุบัน เช่น “Outline of Preliminary Draft” เอกสารซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงให้พระยากัลยาณไมตรีหรือฟรานซิส บี. แซยร์ เป็นผู้ยกร่างถวาย หรือ “An Outline of Changes in the Form of Government” ซึ่งให้เรมยด์ บี. สตีเวนส์ และพระยาศรีวิสารวาจาเป็นผู้ยกร่างถวาย ซึ่งในเวลาต่อมาฝ่ายอนุรักษ์นิยมมักจะเรียกว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เป็นต้น

จนกระทั่งเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้ทูลเกล้าฯ ถวายกฎหมายฉบับหนึ่งชื่อว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” เพื่อให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยใช้เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ^[8]

สำหรับสาเหตุที่ใช้คำว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม” นั้น ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้อธิบายว่า คำว่า “ธรรมนูญ” นั้นไม่ใช่คำใหม่หรือคิดขึ้นมาลอย ๆ แต่เป็นคำที่มีมาตั้งแต่สมัยก่อนแล้ว โดยคำว่า “ธรรมนูญ” หรือ “ธรรมนูน” นั้นแผลงมาจากคำภาษาบาลีว่า “ธมฺมานุญโญ” ดังปรากฏในคำภีร์พระธรรมศาสตร์ ซึ่งในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก รัชกาลที่ 1 ได้ทรงแผลงคำดังกล่าวมาเป็นคำว่า “พระธรรมศาสตร์” จนมาถึงในสมัยสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงนำคำว่า “พระธรรมนูญ” มาใช้ประกอบกับคำว่า “ศาล” โดยหมายถึงกฎหมายจัดระเบียบศาลนั้น ๆ เช่น พระธรรมนูญศาลหัวเมือง ร.ศ. 114 พระธรรมนูญศาลทหารบก ร.ศ. 126 พระธรรมนูญศาลทหารเรือ ร.ศ. 127 และพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ. 127^[9]  ดังนั้น เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองปรีดี จึงนำคำว่าธรรมนูญมาใช้เป็นชื่อของกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ แต่เพื่อให้ชัดเจนว่าเป็นกฎหมายจึงเติมคำว่า “พระราชบัญญัติ” เข้าไปเพื่อให้หมายถึงกฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดิน^[10]

ส่วนคำว่า “รัฐธรรมนูญ” นั้นเกิดขึ้นมาภายหลังจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ใช้บังคับไปแล้ว โดยเกิดจากพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ เมื่อครั้งทรงพระอิสริยยศเป็นหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ได้ทรงเสนอผ่านหนังสือพิมพ์ประชาชาติว่าคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” นั้นยืดยาวเกินไป จึงสมควรใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ”^[11] ซึ่งทรงอธิบายในเชิงภาษาศาสตร์และนิรุกติศาสตร์ของคำนี้ว่ามาจากการนำคำ 2 คำมาประกอบกันคือ คำว่า “รัฐ” และ “ธรรมนูญ”

หม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้อธิบายคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นมาจากคำว่า “ทำนูน” หรือ “ทำนูล” ซึ่งเป็นคำภาษาเขมรโดยหมายถึงท่วงทำนอง โดยคำนี้แผลงมาจากคำว่า “ทูล” ซึ่งคำเขมรนี้ก็มาจากคำว่า “ตรุมนูน” ในภาษาทมิฬ ตรุมซึ่งแผลงกลายเป็น “ธรรม” แปลว่าระเบียบการ ส่วนคำว่า “นูน” แปลว่าแนวหรือบรรดทัด ดังนั้น คำว่า “ตรุมนูน” จึงหมายถึงบรรทัดฐานของกฎระเบียบ^[12] แม้ว่าโดยสภาพแล้วคำว่า “รัฐธรรมนูญ” จะสามารถนำไปใช้แทนคำว่า “Constitution” เลยได้ก็ตาม อย่างไรก็ตาม เนื่องจากคำว่า “ธรรมนูญ” นั้นถูกนำไปใช้แล้วในความหมายต่างๆ กัน แต่จะใช้คำว่า “ธรรมนูญการปกครอง” ก็เป็นการเยิ่นเย้อเกินไป ดังนั้น จึงนำคำว่า “รัฐ” เข้ามาประกอบเพื่อจึงกลายเป็นคำว่า “รัฐธรรมนูญ” เพื่อให้สื่อถึงการกฎระเบียบการปกครองภายในของรัฐ

เมื่อหม่อมเจ้าวรรณไวทยากรได้ดเสนอคำๆ นี้ผ่านทางหนังสือพิมพ์ประชาชาติแล้ว คณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและรัฐบาลในขณะนั้นเห็นด้วยกับข้อเสนอของหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร เพราะเป็นคำที่กระทัดรัดได้ความตรงกับคำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” ซึ่งถ่ายทอดมาจากคำว่า “Consititution” ในภาษาอังกฤษและภาษาฝรั่งเศส^[13]  ดังจะเห็นได้ว่าเมื่อคณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจึงใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” แทนดังปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475

อย่างไรก็ตาม คำว่า “ธรรมนูญ” ยังคงได้รับการนำมาใช้เป็นชื่อของรัฐธรรมนูญในบางครั้งในประวัติศาสตร์ไทยในช่วงที่มีทหารเข้าทำรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลได้มีการนำคำว่า “ธรรมนูญ” มาใช้เรียกชื่อกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐ ได้แก่ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534

ในต่างประเทศนั้นเรียกกฎหมายสูงสุดนี้ว่าอะไร

ในต่างประเทศนั้นก็เช่นเดียวกันกับประเทศไทยที่มีการเรียกรัฐธรรมนูญด้วยชื่อที่แตกต่างกันไปบ้างตามบริบท โดยคำว่า “Consitution” เป็นคำที่พึ่งนำมาใช้เมื่อประเทศสหรัฐอเมริกาประกาศใช้รัฐธรรมนูญของตน โดยก่อนหน้านี้คำว่า “Constitution” นั้นแม้จะปรากฏการใช้มาอย่างยาวนานก็ตาม เช่น ใน the Politic ของอริสโตเติล อธิบายว่า Constitution ในลักษณะเดียวกันกับระบบการปกครองคือ การจัดองค์กรของบรรดาผู้ปกครองทั้งหลายในเมือง (Polis) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกำหนดผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด เป็นต้น^[14] อย่างไรก็ตาม ก่อนหน้าการประกาศใช้รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้นก็ได้มีคำเรียกตราสารทางกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งมีลักษณะเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศและจัดรูปแบบการปกครองภายในของรัฐในลักษณะเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษช่วงสมัยสาธารณรัฐซึ่งเรียกว่า the Instrument of Government

นอกจากนี้ ในปัจจุบันประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีก็ไม่ได้เรียกรัฐธรรมนูญของตนว่ารัฐธรรมนูญหรือมีรากทรัพย์ในลักษณะเดียวกันกับคำว่า “Constitution” โดยเรียกกฎหมายสูงสุดของตนว่า Grundgesetz หรือ Basic Law ในภาษาอังกฤษ ซึ่งแปลว่า “กฎหมายพื้นฐาน” เป็นต้น ดังนั้น ความสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่จะใช้ชื่อว่า “รัฐธรรมนูญ” หรือ “กฎหมาย” แต่ความสำคัญอยู่ที่ว่ากฎหมายนั้น ๆ มีข้อความกำหนดระเบียบแห่งอำนาจสูงสุด และความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจเหล่านั้นต่อกันและกันหรือไม่^[15]

---

เชิงอรรถ

^[1] หยุด แสงอุทัย, หลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, พิมพ์ครั้งที่ 9, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2539), น. 39; คำว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” (Constitutional law) กับคำว่า “รัฐธรรมนูญ” (Constitution) นั้นมีความหมายแตกต่างกันในทางวิชาการ โดยคำว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นหมายถึงกฎหมายซึ่งเป็นสาขาวิชาหนึ่งในกฎหมายมหาชนซึ่งว่าด้วยกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น ดังนั้น ในทางวิชาการกฎหมายรัฐธรรมนูญจึงเป็นการพูดถึงกฎหมายสาขาหนึ่งที่ศึกษากฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้น นอกจากนี้ กฎหมายรัฐธรรมนูญอาจมีความหมายรวมไปถึงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านั้นในความหมายอย่างกว้าง ซึ่งไม่ได้จำกัดเอาไว้เฉพาะภายใต้ตราสารทางกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง และรวมถึงกฎเกณฑ์ที่ไม่เป็นรายลักษณ์อักษรด้วย

^[2] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์ สัมภาษณ์โดย ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, (กรุงเทพฯ : สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542), น. 5.

^[3] ชัยอนันต์ สมุทวณิช และขัตติยา กรรณสูต, เอกสารการเมืองการปกครองไทย, (กรุงเทพฯ : โครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2518), น. 59 – 60.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 79.

^[5] พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบรมราชาธิบายเรื่องสามัคคี, (พระนคร : โรงพิมพ์พระจันทร์, 2489), น. 14.

^[6] การมีรัฐสภา (Parliament) สะท้อนถึงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย.

^[7] ว.ช. ประสังสิต, แผ่นดินสมเด็จพระปกเกล้า, (พระนคร : ผดุงชาติ, 2505), น. 46.

^[8] ในส่วนของคำว่าชั่วคราวนั้นสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเติมเข้าไปเมื่อครั้งคณะราษฎรได้เข้าเฝ้าเพื่อทูลเกล้าฯ ถวาย ณ วังสุโขทัยในวันที่ 26 มิถุนายน พ.ศ. 2475.

^[9] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 6.

^[10] เพิ่งอ้าง, น. 6.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 5.

^[12] พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ, รวมวิทยาการท่านวรรณฯ (พระนคร : โอเดียนสโตร์, 2494), น. 451 – 461.

^[13] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 8, น. 5.

^[14] ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน, (นนทบุรี : ฟ้าเดียวกัน, 2559), น. 7.

^[15] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 39.