ชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาล (government shutdown) พลังการถ่วงดุล ของฝ่ายนิติบัญญัติสหรัฐฯ

ธันวาคม 7, 2025ธันวาคม 8, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ข่าวใหญ่จากสหรัฐอเมริกาได้รับความสนใจไปทั่วโลก เมื่อวุฒิสภามีมติผ่านร่างกฎหมายจัดหาเงินทุนเพื่อยุติภาวะชัตดาวน์ของหน่วยงานรัฐบาลกลาง ภาวะชัตดาวน์ครั้งนี้เริ่มต้นขึ้นในต้นเดือนตุลาคม นำไปสู่การระงับบริการภาครัฐจำนวนมาก พนักงานกว่า 1.4 ล้านคนหยุดงานหรือถูกบังคับให้ทำงานโดยไม่ได้รับค่าจ้าง ขณะที่ประชาชนได้รับผลกระทบเป็นวงกว้าง ตั้งแต่การเดินทางทางอากาศไปจนถึงสวัสดิการอาหารของชาวอเมริกันรายได้น้อยกว่า 41 ล้านคน[1]

เหตุการณ์เช่นนี้ทำให้เกิดคำถามในใจของใครหลายคนว่า เหตุใดรัฐบาลของประเทศที่มักถูกมองว่ามีสถาบันทางการเมืองเข้มแข็งถึงหยุดทำงานลงได้ และภาวะเช่นนี้เป็นสัญญาณของความล้มเหลวทางการเมือง หรือแท้จริงแล้วเป็นกลไกที่ระบบรัฐธรรมนูญอเมริกันออกแบบไว้ตั้งแต่ต้น

บทความนี้จึงมุ่งทำความเข้าใจการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐ ไม่ใช่ในฐานะเหตุการณ์เฉพาะหน้า แต่ในฐานะส่วนหนึ่งของหลักการรัฐธรรมนูญอเมริกัน โดยเริ่มต้นจากการพิจารณาว่าเหตุใดอำนาจควบคุมการคลัง จึงอยู่ในมือสภาคองเกรสอย่างเด็ดขาด ก่อนจะวิเคราะห์ว่ากลไกงบประมาณถูกใช้เป็นอาวุธทางการเมืองอย่างไร และท้ายที่สุดจะชวนผู้อ่านมองย้อนกลับมายังประเทศไทย เพื่อสำรวจว่า โครงสร้างเชิงสถาบันของเรามีหรือขาดอะไรไป เมื่อเทียบกับระบบที่เปิดช่องให้สภาสามารถหยุดรัฐได้จริง

ความปั่นป่วนที่สะท้อนการออกแบบรัฐธรรมนูญอเมริกัน

แม้ภาพหน่วยงานรัฐบาลที่หยุดทำงาน บริการสาธารณะที่ชะงักงัน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจำนวนมากที่ไม่ได้รับค่าจ้างจะให้ความรู้สึกเหมือนความวุ่นวายทางการเมือง แต่ในหลักการของรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาแล้ว ปรากฏการณ์เช่นนี้คือผลลัพธ์ที่ตั้งอยู่บนหลักการมากกว่าความผิดพลาดของระบบ กลไกที่ทำให้รัฐบาลกลางไม่สามารถใช้จ่ายเงินได้โดยปราศจากการอนุมัติจากสภาคองเกรส เป็นการวางโครงสร้างเพื่อจำกัดอำนาจฝ่ายบริหารอย่างเข้มงวด ซึ่งสะท้อนวิธีคิดของผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่มองว่าอำนาจรัฐที่กระจุกตัว คือความเสี่ยงสำคัญของเสรีภาพทางการเมือง

โดยระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาวางโครงสร้างให้ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เป็นสองสถาบันที่แยกขาดจากกันโดยหลักการทั้งในเชิงบุคคลและอำนาจ กล่าวคือ สมาชิกสภาคองเกรสไม่สามารถดำรงตำแหน่งในฝ่ายบริหารได้ และประธานาธิบดีก็ไม่ได้มาจากเสียงข้างมากในสภาอย่างระบบรัฐสภา ผลลัพธ์คือทั้งสองฝ่ายมีที่มาทางประชาธิปไตยคนละช่องทาง ต่างใช้อำนาจโดยอิสระจากกัน และต้องประสานผ่านกระบวนการถ่วงดุลที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ซึ่งทำให้การใช้อำนาจรัฐขึ้นอยู่กับการเจรจาระหว่างสองสถาบันมากกว่าการควบคุมภายในพรรคการเมืองเดียว[2]

นอกจากนี้ ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของอเมริกัน งบประมาณของรัฐไม่ใช่เพียงแค่เครื่องมือบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น แต่เป็นจุดตัดของอำนาจ (critical point of authority) ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ โดยรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกากำหนดให้อำนาจสูงสุดทางการคลังอยู่กับสภาคองเกรส ในการมีอำนาจควบคุมทางการคลัง (power of purse) โดยสภาคองเกรสมีอำนาจในการควบคุมการจัดเก็บและจ่ายเงินจะต้องเป็นไปตามกฎหมายที่ตราขึ้นโดยสภาคองเกรส[3]

หลักการนี้ได้ทำให้เกิดข้อจำกัดว่า รัฐบาลจะไม่สามารถจ่ายเงินได้หากไม่ได้รับอนุญาตจากสภาคองเกรสเสียก่อน[4] เป้าหมายของกระบวนการดังกล่าวเพื่อเปิดให้เกิดการเจรจาร่วมกันระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยคือ ประธานาธิบดี และสภาคองเกรส ผ่านพรรคการเมืองทั้งสองพรรค โดยงบประมาณจะผ่านออกมาแล้วใช้บังคับได้ต้องได้รับความเห็นชอบไปในทิศทางเดียวกันจากทั้งประธานาธิบดีและสภาคองเกรส[5]

ฉะนั้น ในเชิงหลักการแล้วสภาพดังกล่าวจึงไม่ใช่ความปั่นป่วนทางการเมือง แต่เป็นเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธรัฐอเมริกา ที่ต้องการให้ฝ่ายรัฐสภามีอำนาจในการควบคุมทางการคลัง ดังเช่น ในความเห็นของ อเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน (Alexander Hamilton) ซึ่งเป็นหนึ่งในผู้มีบทบาทก่อตั้งประเทศสหรัฐอเมริกาได้อธิบายไว้ในเชิงว่า รัฐต้องการอำนาจเก็บภาษีที่เพียงพอ แต่ให้สภาควบคุมการอนุมัติจ่าย[6]

อย่างไรก็ดี แม้ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้น จะรับรองอำนาจสูงสุดทางการคลังให้เป็นของสภาคองเกรสก็ตาม แต่กลไกที่ทำให้เกิดการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลางนั้น เป็นผลมาจากรัฐบัญญัติป้องกันการขาดแคลนงบประมาณ ค.ศ. 1884 (Antideficiency Act 1884) ซึ่งกำหนดห้ามไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลกลางใช้จ่ายงบประมาณผูกพันเกินกว่าหรือล่วงหน้าก่อนจะได้รับการจัดสรรงบประมาณ หรือปฏิบัติหน้าที่โดยไม่รับค่าตอบแทนจากรัฐบาลกลางและจ้างบุคคลเพื่อปฏิบัติหน้าที่แทนด้วยเงินส่วนบุคคล ซึ่งหากฝ่าฝืนอาจถูกลงโทษทางวินัยและโทษทางอาญา เว้นแต่จะเป็นกรณีฉุกเฉินเกี่ยวกับความปลอดภัยของชีวิตมนุษย์หรือการปกป้องทรัพย์สิน[7]

ทว่า ก่อนปี ค.ศ. 1980 หน่วยงานของรัฐบาลกลางโดยส่วนใหญ่นั้นยังคงแอบปฏิบัติหน้าที่หรือก่อภาระการใช้จ่ายงบประมาณต่าง ๆ อยู่ ซึ่งทำให้ในปี ค.ศ. 1980 ได้มีการตีความโดยเบนจามิน ซิวิเลตติ (Benjamin Civiletti) ซึ่งดำรงตำแหน่งอัยการสูงสุด (attorney general) ในเวลานั้นว่า การใช้บังคับรัฐบัญญัติป้องกันการขาดแคลนงบประมาณ ค.ศ. 1884 อย่างเข้มงวด หากไม่มีกฎหมายอนุมัติงบประมาณอย่างชัดเจน หน่วยงานรัฐบาลกลางจะไม่มีอำนาจทางกฎหมายในการดำเนินงานใด ๆ เลย เว้นแต่จะเข้ากรณีที่เป็นข้อยกเว้นข้างต้น[8]

การตีความดังกล่าวส่งผลให้จะมีเฉพาะหน่วยงานที่ไม่ได้มีหน้าที่จำเป็น (non-essential) ทั้งหมด จะต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ เนื่องจากไม่มีการจ่ายเงินเดือน โดยการชัตดาวน์นี้จะใช้กับงบประมาณของรัฐบาลกลางประมาณร้อยละ 25 เท่านั้น ซึ่งอยู่ภายใต้งบประมาณประจำปีของรัฐสภา

ส่วนหน่วยงานที่มีหน้าที่จำเป็น อาทิ การควบคุมการจราจรทางอากาศและการบังคับใช้กฎหมายต่าง ๆ จะยังคงทำงานต่อไป แต่จะไม่ได้รับค่าจ้างจนกว่ารัฐสภาจะมีมาตรการยุติการปิดทำการ หรือสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ อาทิ การประกันสังคมและสิทธิรักษาพยาบาลยังคงได้รับอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากได้รับอนุมัติจากรัฐสภาในกฎหมายส่วนของงบประมาณที่ไม่จำเป็นต้องได้รับการอนุมัติเป็นรายปี[9]

ดังนั้น เมื่ออำนาจในการทำให้รัฐเดินหน้าหรือหยุดลงอยู่ในมือสภาคองเกรส กลไกงบประมาณจึงกลายเป็นพื้นที่ต่อรองที่ทรงพลังที่สุดภายในระบบรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา

เมื่อฝ่ายนิติบัญญัติใช้กลไกงบประมาณเป็นอาวุธ

ภายใต้หลักการแบ่งแยกอำนาจของสหรัฐอเมริกา งบประมาณประจำปีจึงไม่ได้เป็นเพียงเอกสารจัดสรรทรัพยากรของรัฐเท่านั้น แต่ได้กลายเป็นสนามต่อรองทางการเมือง ที่เปิดโอกาสให้สภาคองเกรสใช้อำนาจควบคุมการคลังเป็นอาวุธเชิงสถาบัน (institutional weapon) ในการเจรจากับฝ่ายบริหาร

ในทางปฏิบัติเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติไม่เห็นด้วยกับนโยบายสำคัญของประธานาธิบดี หรือไม่พอใจกับโครงการบางอย่างของฝ่ายบริหาร การชะลอหรือปฏิเสธร่างกฎหมายงบประมาณ จึงกลายเป็นวิธีการบีบให้ฝ่ายบริหารต้องกลับมานั่งโต๊ะเจรจา แม้จะมีความเสี่ยงว่ารัฐบาลจะต้องหยุดทำงานก็ตาม แต่กลไกนี้ก็ทำให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถออกนโยบายตามอำเภอใจได้ หากไม่สามารถเกลี้ยกล่อมหรือประสานเสียงกับเสียงข้างมากในสภาได้สำเร็จ

การชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลางนี้ไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นในปีนี้เป็นครั้งแรก แต่การชัตดาวน์รัฐบาลได้เกิดขึ้นมาแล้ว 11 ครั้ง ตลอดหน้าประวัติศาสตร์การเมืองของสหรัฐอเมริกา โดยในบางครั้งการชัตดาวน์อาจจะเกิดขึ้นกับเฉพาะบางหน่วยงานของรัฐบาลกลาง และอาจจะกินระยะเวลาเพียงช่วงสั้น ๆ ตั้งแต่ 1-3 วัน อย่างไรก็ดี ในการชัตดาวน์ครั้งล่าสุด คือ ปี ค.ศ. 2025 การชัตดาวน์ดำเนินการมาแล้วอย่างน้อย 43 วัน ซึ่งมากกว่าระยะเวลาที่ชัตดาวน์ในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 2018-2019 ที่กินระยะเวลากว่า 35 วัน[10]

เมื่อลองไปพิจารณาสาเหตุของการชัตดาวน์จะพบว่า ในสถานการณ์ที่สภาและฝ่ายบริหารอยู่ต่างพรรค การเจรจางบประมาณมักกลายเป็นพื้นที่สะท้อนความขัดแย้งเชิงอุดมการณ์อย่างชัดเจน โดยเฉพาะในสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมีโครงสร้างการเมืองภายในซับซ้อน เช่น บทบาทของกลุ่มการเมืองย่อย (caucuses) เป็นต้น ที่สามารถกดดันผู้นำพรรคให้ยืนกรานต่อรองอย่างแข็งกร้าวมากขึ้น

ตัวอย่างแรกที่น่าสนใจคือ ในการเจรจางบประมาณในปี ค.ศ. 2013 ระหว่างประธานาธิบดีบารัก โอบามา กับสภาผู้แทนราษฎรที่ครองเสียงข้างมากโดยพรรครีพับลิกัน กลุ่มการเมืองอนุรักษ์นิยมภายในของพรรครีพับลิกัน มองว่าการผลักดันงบประมาณเพื่อรองรับรัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 (Affordable Care Act 2010) หรือโอบามาแคร์ (Obama care)

กลุ่มอนุรักษ์นิยมนี้ต้องการให้ระงับหรือเลื่อนการบังคับใช้รัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 เพราะมีความกังวลต่อเรื่องการขาดดุลทางการคลังและการขยายบทบาทของรัฐบาล โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับการเปิดตลาดประกันสุขภาพ (health insurance exchanges) และการสนับสนุนทางงบประมาณสำหรับโครงการนั้น ๆ รวมถึงเมื่อมีการเสนอร่างมติงบประมาณชั่วคราว (continuing resolution) เป็นเครื่องมือ กลุ่มอนุรักษ์นิยมได้ใช้มติดังกล่าวเป็นเครื่องมือ โดยกำหนดเงื่อนไขว่าต้องห้ามหรือชะลอการใช้รัฐบัญญัติฉบับดังกล่าว

ในขณะที่วุฒิสภาที่ครองเสียงส่วนใหญ่โดยพรรคเดโมแครต ได้ปฏิเสธไม่รับร่างมติดังกล่าวและผ่านร่างมติของวุฒิสภา โดยไม่รวมเงื่อนไขเช่นเดียวกันกับสภาผู้แทนราษฎร และทำให้เกิดช่องว่างงบประมาณ (funding gap) โดยไม่มีการอนุมัติงบประมาณก่อนเริ่มปีงบประมาณ ค.ศ. 2014[11] ผลคือ ทำให้เข้าสู่ภาวะการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลาง

อีกตัวอย่างที่น่าสนใจคือ เหตุการณ์ที่เพิ่งเกิดขึ้นในปีนี้คือ วุฒิสภา ซึ่งพรรคเดโมแครตครองเสียงข้างมาก ได้ปฏิเสธร่างมติงบประมาณชั่วคราวที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งพรรครีพับลิกันครองเสียงข้างมากเสนอมา เนื่องจากวุฒิสภาต้องการขยายระยะเวลาการอุดหนุนประกันสุขภาพ ภายใต้รัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 ที่กำลังจะหมดอายุ การปรับเพิ่มเงินช่วยเหลือด้านอาหารที่โดนตัดออกไป และยกเลิกการปลดพนักงานรัฐบาลทั้งหมดที่เกิดขึ้น ซึ่งนำไปสู่การชัตดาวน์หน่วยงานของรัฐบาลกลางที่เริ่มต้นเมื่อ 1 ตุลาคมที่ผ่านมา[12]

หากพิจารณาความขัดแย้งดังกล่าวข้างต้น รากฐานของปัญหาเกิดมาจากนโยบายของประธานาธิบดี และพรรครีพับลิกันที่ค่อนไปในทางอนุรักษ์นิยม ต้องการทุ่มงบประมาณไปกับงบทางทหารและการควบคุมชายแดน จึงตัดงบประมาณที่ส่งเสริมสวัสดิการลง พรรคเดโมแครตจึงได้ตอบโต้นโยบายดังกล่าวด้วยการไม่ผ่านร่างมติงงบประมาณชั่วคราว[13]

ทั้งสองกรณีข้างต้น แสดงให้เห็นว่ากระบวนการผ่านงบประมาณของสภาคองเกรสนั้น มีวัตถุประสงค์สำคัญไปที่แง่มุมทางการเมือง โดยเป็นกลไกเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถควบคุมและต่อรองกับฝ่ายบริหารในการดำเนินนโยบาย และให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ย้อนกลับมาเจรจากันเพื่อหาแนวทางที่เหมาะสมได้อีกครั้ง ดังเช่นการเจรจาระหว่างประธานาธิบดีและพรรคเดโมแครตในครั้งล่าสุด ที่ทำให้มีการเพิ่มเติมงบประมาณในส่วนที่รัฐบาลตัดออกไปช่วงแรกกลับมา อาทิ การเพิ่มเงินช่วยเหลือด้านอาหารที่โดนปรับลดลงกลับคืนมา หรือการพยายามต่ออายุมาตรการส่งเสริมการอุดหนุนประกันสุขภาพ ซึ่งจะช่วยประชาชนกว่าสิบล้านคน[14]

มองไทยผ่านเลนส์สหรัฐอเมริกา

ดังจะเห็นได้ว่าด้วยระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารต่างควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจกันและกันผ่านกลไกทางงบประมาณ โดยให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดในทางการคลัง รวมถึงกลไกทางงบประมาณยังกลายเป็นเครื่องมือทรงพลังที่ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติใช้เป็นเครื่องมือเจรจาต่อรองกับฝ่ายบริหาร เพื่อให้เกิดการแก้ไขและปรับปรุงนโยบายของฝ่ายบริหารให้เหมาะสม และลดผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชาชนได้

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาในบริบทของประเทศไทยนั้น ระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของไทย ลักษณะของกลไกการแบ่งแยกอำนาจของประเทศไทยนั้นแตกต่างกันกับบริบทของสหรัฐอเมริกา เนื่องจากตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีนั้นจะต้องมาจากการลงมติในสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี[15] สะท้อนให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารมีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกันมากกว่าในกรณีของสหรัฐอเมริกาในข้างต้น

ในด้านงบประมาณนั้น แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จะได้รับรองหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน ดังปรากฏตามบทบัญญัติในมาตรา 140 ที่กำหนดว่าการจ่ายเงินแผ่นดินจะต้องอาศัยอำนาจของกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ หรือกฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และในมาตรา 141 ที่กำหนดให้งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินให้ทำเป็นพระราชบัญญัติ[16]

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาบริบทของกฎหมายรัฐธรรมนูญไทย กฎหมายวิธีการงบประมาณ และกฎหมายวินัยการเงินการคลังทั้งหมดแล้ว จะเห็นได้ว่ารัฐสภาไทยนั้นอาจจะไม่ได้มีอำนาจในทางงบประมาณมากเท่ากับกรณีของสภาคองเกรส เนื่องจากตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยค่อนข้างจะจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติไว้ ทั้งในแง่ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีอาจยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่เป็นการเลือกตั้งทั่วไปได้[17] ส่งผลให้โดยสภาพแล้ว สภาผู้แทนราษฎรในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ที่จะมีลักษณะเป็นการให้เกิดการเจรจาในทางด้านงบประมาณกับฝ่ายบริหารได้

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในแง่ของกำหนดเวลาแล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แล้ว สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพียงแค่ 150 วันเท่านั้น หากสภาผู้แทนราษฎรไม่พิจารณาแล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา 150 วันจะถือว่าให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วส่งให้วุฒิสภาพิจารณาต่อให้แล้วเสร็จภายใน 20 วัน หากพ้นกำหนดเวลาดังกล่าว บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ให้ถือว่า วุฒิสภาเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัตินั้น[18]

ดังนั้น หลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว สภาผู้แทนราษฎรในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ที่จะมีลักษณะเป็นการหน่วงรั้งการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณได้เลย

อีกทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 พยายามควบคุมไม่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการงบประมาณ อาทิ การห้ามไม่ให้แปรญัตติที่มีลักษณะเป็นการเพิ่มเติมงบประมาณในเรื่องที่มีส่วนได้เสีย ซึ่งเดิมใช้เฉพาะกับการแปรญัตติในการผันงบไปลงพื้นที่ตามรูปแบบของงบพัฒนาจังหวัด หรือการเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องหรือตัดสินใจงบประมาณในหน่วยงานของรัฐ[19] บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวจะกลายเป็นการกีดกันไม่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถเข้าไปใช้ช่องทางเพื่อควบคุมหรือตรวจสอบการตัดสินใจในทางงบประมาณได้ โดยฝ่ายนิติบัญญัติทำได้เพียงแต่การตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการใช้งบประมาณเพื่อให้ฝ่ายบริหารนำไปใช้

ท้ายที่สุด แม้ว่ารัฐสภาจะไม่สามารถพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้แล้วเสร็จก่อนปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลางก่อน[20] จึงเป็นการเท่ากับว่าแม้ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่ผ่านร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว ก็ไม่ทำให้ฝ่ายบริหารสูญเสียหรือไม่มีงบประมาณที่จะใช้จ่ายแต่อย่างใด เพราะสามารถใช้งบประมาณของปีก่อนไปพลาง

แม้รัฐธรรมนูญไทยกำหนดให้สภามีอำนาจงบประมาณ แต่ข้อจำกัดด้านความสัมพันธ์ระหว่างสภากับรัฐบาล ระยะเวลาการพิจารณา และกลไกงบประมาณปีเก่า ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติแทบไม่สามารถใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือถ่วงดุลหรือเจรจากับฝ่ายบริหารได้จริง อย่างไรก็ดี หากประเทศไทยเลือกนำบางส่วนของตัวแบบที่ประเทศสหรัฐอเมริกาใช้ อาทิ การเปิดให้สภามีอำนาจต่อรองด้านงบประมาณได้จริง ขยายบทบาทการตรวจสอบฝ่ายบริหาร และจำกัดการพึ่งพิงงบปีเก่า

คำถามสำคัญคือ ระบบการเมืองไทยพร้อมจะรับแรงเสียดทานเชิงสถาบันเช่นนั้นหรือไม่ และกลไกแบบเดียวกันนี้จะสร้างความรับผิดชอบต่อสาธารณะมากขึ้น หรือกลับทำให้เสถียรภาพทางการเมืองสั่นคลอนกว่าเดิม ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่น่าสนใจและอาจจะต้องมีการศึกษาเพิ่มเติม ในแง่หนึ่งหากสภาสามารถชะลอ แก้ไข หรือผูกเงื่อนไขด้านนโยบายไว้กับกระบวนการงบประมาณได้จริง รัฐบาลจะต้องตอบสนองต่อข้อกังวลของผู้แทนมากขึ้น และไม่สามารถผลักดันนโยบายโดยอาศัยเพียงเสียงข้างมากตามโครงสร้างพรรคการเมืองได้อีกต่อไป

แต่ในอีกด้านหนึ่งข้อจำกัดของงบประมาณไทยในปัจจุบันมีส่วนสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศค่อนข้างมาก การที่งบประมาณประกาศใช้ล่าช้าอาจจะกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศ ตัวอย่างเช่น จากการคาดการณ์ของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ระบุไว้ในรายงานภาวะเศรษฐกิจไทยไตรมาสที่สามและแนวโน้มปี 2568 – 2569 ว่าการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมีแนวโน้มที่จะสามารถบังคับใช้ได้ภายในเดือนธันวาคม 2569 หรือล่าช้าออกไปประมาณ 75 – 90 วัน จากกรณีปกติของปีงบประมาณที่จะเริ่มในเดือนตุลาคม 2569 จะส่งผลกระทบต่อการเบิกจ่ายงบประมาณและเศรษฐกิจ เนื่องจากไม่สามารถดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างได้ทันกำหนดที่วางไว้ อีกทั้งอัตราเบิกจ่ายงบประมาณโดยเฉพาะงบรายจ่ายลงทุนในปีที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีล่าช้าจะต่ำกว่าเป้าหมายที่วางไว้[21]

สถานการณ์ดังกล่าวไม่ได้แตกต่างจากกรณีของสหรัฐอเมริกาที่การเลื่อนการใช้บังคับของงบประมาณใหม่จะสร้างผลกระทบทางเศรษฐกิจ เพียงแต่ผลกระทบที่เกิดขึ้นจะมีมากหรือน้อยนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง โดยในช่วงเดือนปลายเดือนตุลาคมที่ผ่านมานั้น สำนักงบประมาณของสภาคองเกรส (Congress Budget Office) ได้มีการส่งจดหมายถึงรัฐสภาประเมินผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจากการชัตดาวน์ว่า จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจในเชิงลบ แม้จะเป็นเพียงชั่วระยะเวลาชั่วคราว

โดยประเมินว่าการหยุดปฏิบัติงานเป็นระยะเวลา 6 สัปดาห์ จะทำให้การเติบโตของ GDP ในไตรมาสที่ 4 ลดลงในอัตราร้อยละ 1.5 ต่อปี แต่การเติบโตดังกล่าวจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 2.2 ต่อปี ในไตรมาสแรกของปี ค.ศ. 2026 และลดการเติบโตเล็กน้อยในสามไตรมาสถัดไป ผลกระทบสะสมของการหยุดปฏิบัติงานเป็นเวลาหกสัปดาห์ภายในสิ้นปีงบประมาณ ค.ศ. 2026 จะทำให้ GDP ที่แท้จริง (คิดเป็นเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา ปีงบประมาณ 2025) ลดลง 11 พันล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นผลกระทบเพียงเล็กน้อยต่อเศรษฐกิจมูลค่า 30 ล้านล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา[22]

ชัตดาวน์หน่วยงานรัฐกับคำถามใหญ่เรื่องสมดุลอำนาจ

ปรากฏการณ์ชัตดาวน์ของสหรัฐอเมริกา นำเสนอคำถามเชิงรัฐธรรมนูญที่ลึกกว่าการเมืองประจำวัน คือ รัฐควรจัดวางสมดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างไร เมื่อสภาคองเกรสถืออำนาจสูงสุดในทางการคลัง การที่งบประมาณไม่ผ่านจึงไม่ใช่เพียงข้อขัดแย้งเชิงเทคนิค แต่เป็นการยืนยันว่ารัฐธรรมนูญออกแบบให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถใช้อำนาจได้โดยปราศจากการยอมรับจากสภา การหยุดทำงานของหน่วยงานรัฐจึงเป็นราคาที่ระบบยอมจ่าย เพื่อรักษาโครงสร้างถ่วงดุลที่ให้ทั้งสองฝ่ายต้องกลับมาเจรจาต่อรองกันในทุกช่วงชั้นของนโยบายสาธารณะ

แต่ในอีกด้านหนึ่งการชัตดาวน์ก็กระตุกให้ถามกลับว่า แรงเสียดทานที่ออกแบบไว้เพื่อสร้างสมดุลอำนาจนั้นมีขีดจำกัดอยู่ตรงไหน เพราะแม้จะเป็นกลไกที่ยืนยันบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่การปล่อยให้บริการสาธารณะหยุดชะงักย่อมมีต้นทุนต่อประชาชนโดยตรง ระบบจึงถูกท้าทายให้ตอบว่า เส้นแบ่งระหว่าง ความจำเป็นของการถ่วงดุลกับความเสียหายต่อสาธารณะควรตั้งไว้ที่ใด คำถามนี้ไม่เพียงสะท้อนความซับซ้อนของการเมืองอเมริกัน แต่ยังชวนให้สังคมไทยทบทวนด้วยว่า หากเราต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติแข็งแรงขึ้นเพื่อตรวจสอบรัฐบาล เราพร้อมสำหรับแรงเสียดทานเชิงสถาบันลักษณะใดและในระดับใด

กล่าวโดยสรุป ท้ายที่สุดแล้วปรากฏการณ์ชัตดาวน์หน่วยงานของรัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกา ทำให้เราเห็นอย่างชัดเจนว่า กลไกงบประมาณอาจเป็นมากกว่ากระบวนการจัดสรรทรัพยากร หากแต่เป็นพื้นที่ที่รัฐธรรมนูญเปิดไว้เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถถ่วงดุลและกำกับฝ่ายบริหารได้อย่างแท้จริง อำนาจงบประมาณในระบบอเมริกันจึงไม่ใช่เพียงอำนาจทางเทคนิค แต่คืออำนาจทางการเมืองที่สามารถกำหนดทิศทางนโยบายระดับชาติ และบังคับให้ประธานาธิบดีกลับมาเจรจากับสภาได้เสมอ

เมื่อมองกลับมายังบริบทไทย แม้รัฐธรรมนูญจะวางหลักการคล้ายกัน แต่ข้อจำกัดเชิงสถาบันหลายประการ ตั้งแต่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับสภา ระยะเวลาการพิจารณางบประมาณ ไปจนถึงกลไกงบปีเก่า ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติไม่อาจใช้อำนาจงบประมาณเป็นเครื่องมือถ่วงดุลได้อย่างเต็มความหมาย ดังนั้น หากประเทศไทยต้องการพัฒนาให้การตรวจสอบฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็งขึ้นจริง คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า เราควรนำโมเดลแบบอเมริกามาใช้หรือไม่ แต่คือเราพร้อมแค่ไหนที่จะปรับโครงสร้างเชิงอำนาจให้สภามีบทบาทมากขึ้น แม้จะต้องแลกกับแรงเสียดทานทางการเมือง และความท้าทายด้านเสถียรภาพในระยะสั้นก็ตาม

รายการอ้างอิง

[1] Ana Faguy, “US Senate Passes Deal Aimed at Ending Longest Ever Government Shutdown,” BBC, 10 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, form https://www.bbc.com/news/articles/cpd2p2eddnzo.

[2] James Madison, “The Federalist Number 48, [1 February 1788],” Founders Online, National Archives, accessed 23 November 2025, from https://founders.archives.gov/documents/Madison/01-10-02-0269. [Original source: The Papers of James Madison, vol. 10, 27 May 1787–3 March 1788, ed. Robert A. Rutland, Charles F. Hobson, William M. E. Rachal, and Frederika J. Teute. Chicago: The University of Chicago Press, 1977, pp. 456–460.]

[3] Sean Stiff, “Congress’s Power Over Appropriations: A Primer,” Congress.gov, 16 June 2020 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/IF11577.

[4] James V Saturno, “Introduction to the Federal Budget Process,” Congress.gov, 10 January 2023 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/R46240.

[5] David H Carpenter, “How a Government Shutdown Affects Government Contracts,” Congress.gov, 10 January 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/LSB10243.

[6] Alexander Hamilton, “The Federalist No. 30, [28 December 1787],” Founders Online, National Archives [Online], accessed 23 November 2025, from https://founders.archives.gov/documents/Hamilton/01-04-02-0187. [Original source: The Papers of Alexander Hamilton, vol. 4, January 1787 – May 1788, ed. Harold C. Syrett. New York: Columbia University Press, 1962, pp. 450–455.]

[7] Clinton T Brass, Ida A Brudnick, Barry J McMillion, Natalie Paris, John W Rollins, and Brian T Yeh, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects,” Congress.gov, 10 December 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/RL34680.

[8] เพิ่งอ้าง.

[9] David Wessel, “What is a Government Shutdown?,” Brookings Institution, 14 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.brookings.edu/articles/what-is-a-government-shutdown-and-why-are-we-likely-to-have-another-one/.

[10] James V Saturno, “Federal Funding Gaps: A Brief Overview,” Congress.gov, 7 September 2023 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/RS20348 ; Wikipedia, “Government shutdowns in the United States,” Wikipedia, 20 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/Government_shutdowns_in_the_United_States.

[11] Juan Williams, “Tea Party Could Burn its Own Base on Medicare,” The Hill, 23 March 2015 [Online], accessed 23 November 2025, from https://thehill.com/opinion/juan-williams/236522-juan-williams-tea-party-could-burn-its-own-base-on-medicare/ ; Wikipedia, “2013 United States Federal Government Shutdown,” Wikipedia, 14 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/2013_United_States_federal_government_shutdown.

[12] Joe Walsh, Caroline Linton, and Kaia Hubbard, “The 2025 U.S. Government Shutdown, by the Numbers” CBS News, 13 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.cbsnews.com/news/2025-government-shutdown-by-numbers/.

[13] เพิ่งอ้าง.

[14] Ana Faguy, “We’re Just Going to Go through this Again’: Americans Fear Second Government Shutdown,” BBC, 16 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.bbc.com/news/articles/ce8glerlyrgo ; Ana Faguy, อ้างแล้ว เชิงอรรถ 1.

[15] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 88 และมาตรา 159.

[16] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 140 และมาตรา 141.

[17] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 103.

[18] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 143.

[19] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 144 และมาตรา 184.

[20] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 141.

[21] กองบรรณาธิการ Policy Watch, “ลงทุนภาครัฐกระทบหนักปลายปี 70 จากงบประมาณล่าช้า 3 เดือน,” Policy Watch, 18 พฤศจิกายน 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 23 พฤศจิกายน 2568, จาก https://policywatch.thaipbs.or.th/article/finance-51.

[22] Congress Budget Office, “A Quantitative Analysis of the Effects of the Government Shutdown on the Economy Under Three Scenarios, as of October 29, 2025” Congress Budget Office, 29 October 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.cbo.gov/system/files/2025-10/61823-Shutdown.pdf ; David Wessel, อ้างแล้วเชิงอรรถที่ 9.

สร้างหลักสวัสดิการสังคมในกฎหมาย ตามแบบฉบับสวีเดน

ธันวาคม 4, 2025ธันวาคม 8, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงเวลาที่คนตั้งคำถามว่ารัฐบาลควรดูแลสวัสดิการของประชาชนแค่ไหน และการดูแลอย่างไรจึงจะเป็นธรรม ประเทศสวีเดนมักถูกยกเป็นตัวอย่างสำคัญของการผสานแนวคิดรัฐสวัสดิการเข้ากับประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมได้อย่างเป็นรูปธรรม

ทว่าระบบสวัสดิการอันแข็งแรงของสวีเดนไม่ได้เกิดจากมาตรการเฉพาะหน้า หากตั้งอยู่บนเสาหลักทางกฎหมายที่สั่งสมยาวนาน โดยหนึ่งในกฎหมายสำคัญที่สุดคือ พระราชบัญญัติบริการสังคม หรือ Socialtjänstlagen (SoL) ซึ่งทำหน้าที่เป็นกฎหมายแม่บทกำหนดทั้งสิทธิ ของประชาชนและหน้าที่ของรัฐในมิติสวัสดิการอย่างเป็นระบบ

SoL สังคมเปรียบเสมือนสัญญาทางสังคมฉบับใหม่ที่นิยามร่วมกันว่า คนทุกคน ไม่ว่ามีฐานะหรือสถานะใด ควรได้รับการประกันมาตรฐานการครองชีพที่เคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ กฎหมายฉบับนี้จึงกลายเป็นหมุดหมายสำคัญ ที่กำหนดทิศทางรัฐสวัสดิการสวีเดนมากว่า 40 ปี และทำให้หลักการเรื่องความเท่าเทียม ความเป็นอิสระของบุคคล และการดูแลกันในชุมชนการเมืองเดียวกัน กลายเป็นพันธทางกฎหมายที่รัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปฏิบัติจริง

บทความนี้จึงจะชวนผู้อ่านสำรวจว่า SoL เกิดขึ้นบนพื้นฐานใด มีแนวคิดแกนกลางแบบไหน และเหตุใดจึงกลายเป็นเสาหลักสำคัญของรัฐสวัสดิการสวีเดนสืบมาจนปัจจุบัน

จากกฎหมายคนจนสู่รัฐสวัสดิการสมัยใหม่ จุดกำเนิดของ SoL

ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ระบบความคุ้มครองทางสังคม (social protection) ในสแกนดิเนเวียส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นระบบช่วยเหลือคนยากจน ในบริบทของสวีเดนนั้น ระยะแรกสวีเดนใช้วิธีการนำระบบการบรรเทาทุกข์คนยากจนแบบคริสตจักรเคยจัดไว้มาใช้ โดยมีลักษณะเป็นการจัดระบบสวัสดิการดูแลในเขตสงฆ์ (parish) และต่อมารัฐบาลสวีเดนได้รับการรับรองระบบดังกล่าวอย่างเป็นทางการไว้ในพระราชบัญญัติคนขอทาน หรือ års tiggaordning ในปี ค.ศ. 1642 โดยกำหนดให้เขตสงฆ์ทุกแห่งต้องมีสถานสงเคราะห์คนยากจน (Engberg, 2005)

แม้ต่อมาจะมีการยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ และประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการบรรเทาความยากจน หรือ års fattigvårdförordning แทน ในปี ค.ศ. 1847 แต่หลักการของกฎหมายยังคงมุ่งที่จะช่วยเหลือคนยากจนเป็นหลัก เพียงแต่เพิ่มเติมบทบาทของคณะกรรมการช่วยเหลือคนยากจน และปรับลดบทบาทในการดูแลคนยากจนจากคริสตจักรมาสู่รัฐแทน (Högman, 2023)

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 แนวคิดระบบสวัสดิการของสวีเดนเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม เนื่องจากบริบททางการเมืองและสังคมในช่วงเวลานั้น กับชัยชนะของพรรคสังคมประชาธิปไตย (Social Democratic Party) ขึ้นดำรงอำนาจ ใช้นโยบายขยายสวัสดิการ และเน้นการคุ้มครองประโยชน์เป็นการทั่วไป (universal benefits) โดยไม่ได้จำกัดเฉพาะคนจนเท่านั้นที่จะได้รับสิทธิสวัสดิการ (Teach Democracy, 2025)

จังหวะดังกล่าวสอดคล้องกับบริบทของสังคมสวีเดนที่เดิมเป็นสังคมเกษตรกรรม ซึ่งยังไม่จำเป็นต้องพึ่งพารัฐสวัสดิการมาก เพราะครัวเรือนและชุมชนยังสามารถที่จะช่วยดูแลได้ แต่เมื่อเข้าสู่สังคมอุตสาหกรรม ทำให้ความจำเป็นในการพึ่งพาระบบสวัสดิการสูงขึ้น (Kokko, 2007)

จุดเปลี่ยนสำคัญก็คือเมื่อรัฐบาลสวีเดนเสนอร่างกฎหมาย SoL เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 1979 เพื่อแทนที่กฎหมายสวัสดิการก่อนหน้านี้ โดยจุดมุ่งหมายของกฎหมายฉบับนี้คือ การเปลี่ยนแนวคิดในบริการสังคมจากการสงเคราะห์คนจน มาสู่แนวคิดเกี่ยวกับสิทธิของพลเมืองที่ไม่ละเมิดศักดิ์ศรีของปัจเจกบุคคล (Capretti, 2009)

ผลจากการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ได้ส่งผลให้เงื่อนไขสำคัญของการจัดสวัสดิการ โดยกำหนดให้เพียงแค่บุคคลว่างงานก็เป็นเหตุให้ได้รับสวัสดิการสังคม แม้ว่าเดิมสวีเดนจะกำหนดให้เงื่อนไขการว่างงานเป็นเหตุให้สามารถที่จะได้รับสวัสดิการอยู่แล้วก็ตาม แต่เงื่อนไขสำคัญก็คือ สวัสดิการที่ได้รับนั้นไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของการสงเคราะห์ แต่เป็นเรื่องสิทธิของปัจเจกบุคคล (Ehliasson & Markström, 2020)

สามแกนคิดที่ยกระดับความเป็นมนุษย์

เป้าหมายสำคัญของ SoL คือ การส่งเสริมเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางสังคม และการยกระดับเงื่อนไขคุณภาพชีวิตของประชาชนบนพื้นฐานของประชาธิปไตยและความเป็นเอกภาพของสังคม (solidarity) (Committee on Economic Social and Cultural Rights, 2015) อย่างไรก็ดี หากจัดแกนกลางที่เป็นหลักคิดสำคัญของ SoL แล้ว เราจะเห็นได้ว่า แกนกลางของกฎหมายฉบับนี้ให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญ 3 ประการ

ในประการแรก กฎหมาย SoL กำหนดให้มีสถานะเป็นกรอบทางกฎหมายทั่วไปที่รับรองสิทธิของปัจเจกบุคคลทุกคน โดยไม่ได้จำกัดว่าคน ๆ นั้นจะเป็นคนยากจนหรือยากไร้ก็ตาม ก็จะได้รับความคุ้มครองสิทธิให้ได้รับสวัสดิการเหมือนกันทุกคน (Ehliasson & Markström, 2020) ซึ่งเป็นการวางหลักการว่า สวัสดิการเป็นสิ่งสากล (universalism) สำหรับประชาชนทุกคน

ประการที่สอง กฎหมาย SoL ได้วางหลักการเพื่อส่งเสริมศักดิ์ศรีและคุณค่าของความเป็นมนุษย์ โดยกฎหมายระบุไว้ในบทที่ 4 มาตรา 1 ว่า ผู้ที่ไม่สามารถช่วยตัวเองได้มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือ เพื่อครองชีพอย่างมีมาตรฐาน ซึ่งสะท้อนว่าสังคมยอมรับว่าทุกคนควรมีชีวิตที่มีศักดิ์ศรี (Giraldo, 2024)

ประการสุดท้าย กฎหมาย SoL ได้เปลี่ยนแปลงบทบาทของการจัดสวัสดิการที่ในอดีต การจัดสวัสดิการอยู่ภายใต้การตัดสินใจของรัฐฝ่ายเดียว ผู้รับสวัสดิการเป็นเพียงแต่ผู้มีสิทธิในการรับเท่านั้น แต่เมื่อกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ หลักการดังกล่าวได้เปลี่ยนไป โดยกฎหมายให้อำนาจกับประชาชนมีสิทธิเลือกและตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตัวเองได้ในระดับหนึ่ง (Ehliasson & Markström, 2020)

ในขณะเดียวกันกฎหมายกำหนดให้บทบาทในการดูแลสวัสดิการสังคม เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการด้านบริการสังคมในพื้นที่ของตน และมีความรับผิดชอบสูงสุดต่อบุคคลต่าง ๆ ที่ได้รับการสนับสนุนและความช่วยเหลือที่พวกเขาต้องการ (Ehliasson & Markström, 2020) แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลจะไม่ได้มีส่วนร่วมเลย ในทางตรงกันข้ามรัฐบาลจะดูแลสวัสดิการเหล่านี้ในภาพรวมผ่านนโยบาย

รัฐสวัสดิการที่ยืนหยัดด้วยหลักการ

รากฐานของรัฐสวัสดิการสวีเดนไม่ได้เกิดจากความหวังดีชั่วครั้งคราวของรัฐบาล แต่เติบโตจาก กระบวนการผ่านการวางหลักการทางกฎหมาย ตั้งแต่ยุคที่สวีเดนต้องพึ่งพาระบบสงเคราะห์คนจน ไปจนถึงช่วงที่สังคมอุตสาหกรรมต้องเผชิญความเสี่ยงรูปแบบใหม่ กฎหมาย SoL จึงทำหน้าที่เป็นเสาเข็มที่ยกระดับการจัดสวัสดิการ จากมาตรการช่วยเหลือเฉพาะผู้ยากไร้ มาสู่ระบบสิทธิของพลเมืองทุกคนบนพื้นฐานของความเสมอภาค ศักดิ์ศรี และการมีอำนาจกำกับชีวิตตนเอง

ตลอดกว่า 40 ปีที่ผ่านมากฎหมาย SoL เป็นกลไกที่ทำให้สังคมสวีเดนพัฒนาขึ้น ในด้านรัฐสวัสดิการแบบสากล (universal welfare) ที่ไม่แยกแยะสถานะ ไม่ลดทอนความเป็นมนุษย์ และเปิดโอกาสให้แต่ละคนมีส่วนเลือกในบริการที่ตนต้องได้รับ ขณะเดียวกันกฎหมายยังวางโครงสร้างการกระจายอำนาจให้เทศบาลดูแลบริการสังคมอย่างใกล้ชิด ทำให้หลักการของกฎหมายแปรเปลี่ยนเป็นการดูแลที่จับต้องได้จริงในชีวิตประจำวัน

ระบบสวัสดิการของสวีเดนจึงยืนหยัดได้เพราะไม่ใช่เพียงนโยบายเท่านั้น หากเป็นหลักการที่ถูกฝังอยู่ในกฎหมาย และในวิธีที่รัฐมองประชาชนในฐานะผู้มีสิทธิเพียบพร้อมด้วยศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ในขณะเดียวกันแนวคิดความเป็นสากลดังกล่าวได้ขยายออกไปในหลายมิติ อาทิ การพยายามจัดนโยบายให้ครอบคลุม การจัดการทางการเงิน และความเพียงพอของผลประโยชน์ (Blomqvist & Palme, 2020)

ในบริบทของประเทศไทย ปัจจุบันเรามีกฎหมายที่วางหลักการของสวัสดิการเอาไว้อย่างหลากหลายตามกลุ่มเป้าหมายในเรื่องต่าง ๆ แต่ในเชิงหลักการแล้วเป้าหมายในภาพใหญ่ของเรายังไม่ได้มีหลักการที่ให้ภาพรวมของสวัสดิการสังคมที่เป็นสากล ครอบคลุมบุคคลทุกคน และวางอยู่บนหลักการเคารพสิทธิและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งเป็นสิ่งที่ประเทศไทยอาจจะต้องมีในอนาคตเพื่อวางรากฐานสวัสดิการสังคมอย่างเป็นองค์รวม

รายการอ้างอิง

Engberg, E. (2005). I fattiga omständigheter : Fattigvårdens former och understödstagare i Skellefteå socken under 1800-talet. Umeå universitet.

Högman, H. (2023, February 20). Poor Relief in Sweden Formerly. Retrieved from History – Hans Högman: https://www.hhogman.se/poor-relief-formerly.htm

Teach Democracy. (2025). The Swedish Model: Welfare for Everyone . Retrieved from Teach Democracy: https://teachdemocracy.org/online-lesson/the-swedish-model-welfare-for-everyone/?utm_source=chatgpt.com

Kokko, A. (2007, June). The Welfare State: Vietnamese Development and Swedish Experiences. Retrieved from S-WoPEc: https://swopec.hhs.se/eijswp/papers/eijswp0235.pdf

Ehliasson, K., & Markström, U. (2020). Revealing the Ideas in the Swedish Social Services Act Regarding Support to Individuals with Disabilities. Scandinavian Journal of Disability Research, 22(1). Retrieved from Scandinavian Journal of Disability Research: https://doi.org/10.16993/sjdr.720

Committee on Economic Social and Cultural Rights. (2015). List of issues in relation to the sixth periodic report of Sweden. Retrieved from Government Offices of Sweden: https://www.government.se/contentassets/69cc5a15fffd441385516fb74290fa0a/committee-on-economic-social-and-cultural-rights-list-of-issues-in-relation-to-the-sixth-periodic-report-of-sweden.pdf

Capretti, L. (2009). Är det ekonomiska biståndet kravlöst? – En undersökning om försörjningsstöd till personer med missbruk. Retrieved from Gothenburg University Publications Electronic Archive (GUPEA): https://gupea.ub.gu.se/bitstream/handle/2077/23056/gupea_2077_23056_1.pdf

Giraldo, M. (2024). Deinstitutionalization in Sweden: Lights and Shadows of an Ongoing Process from the Perspective of Some Disability Organizations. Presses universitaires Saint-Louis Bruxelles.

Blomqvist, P., & Palme, J. (2020). Universalism in Welfare Policy: The Swedish Case beyond 1990. Social Inclusion, 8(1), 114-123.

“นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ” แล้วใครอยู่ข้างประชาชน ในการเมืองเรื่องความเป็นอิสระกับประชาชน

พ.ค. 24, 2025พ.ค. 24, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา องค์กรอิสระได้ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นวงกว้างในสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์ตึกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ถล่ม เมื่อช่วงปลายเดือนมีนาคมที่ผ่านมา ซึ่งได้เพิ่มข้อถกเถียงเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมากยิ่งขึ้น

ข้อวิพากษ์วิจารณ์หนึ่งที่ปรากฏมากก็คือ การตั้งคำถามถึงบทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรตรวจสอบเพื่อประชาธิปไตย กลับกลายเป็นเครื่องมือค้ำจุนอำนาจนิยมให้ไร้ความรับผิด แต่นั่นเป็นเพียงประเด็นหนึ่งเท่านั้นที่ควรจะหยิบยกขึ้นมาพูด ท่ามกลางกองปัญหานานาประการเกี่ยวกับองค์กรอิสระ

ทว่า อีกเรื่องหนึ่งที่ควรจะต้องพูดถึงให้มากขึ้นในสังคมไทยก็คือ สถานะขององค์กรอิสระจริง ๆ แล้วควรจะอยู่ตรงไหน เพราะหากเรียกว่า องค์กรเหล่านี้เป็นอิสระแล้วเขาอยู่ข้างใคร (กันแน่) เมื่อนึกถึงเรื่องนี้ทำให้ผู้เขียนอดคิดไม่ได้จริง ๆ ว่าขนาดในละครเรื่องแรงเงา ยังมีคนแสดงเจตนารมณ์ว่าอยากอยู่ข้าง ๆ กับนางเอกของเรื่องว่า นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ (แม้จริง ๆ เขาจะไม่ได้เจตนาแบบนั้น) แล้วในชีวิตประชาชนคนไทยละ บรรดาองค์กรอิสระเหล่านี้อยู่ข้างใครบ้างมั้ย แล้วอิสระนี้คืออะไรกันแน่ ประเด็นนี้สำคัญ เพราะหากองค์กรอิสระไม่ได้อยู่ข้างประชาชนแล้ว องค์กรแบบนี้จะมีอยู่ต่อไปอีกทำไม

กำเนิดองค์กรอิสระด้วยเจตนาที่ดี

การเกิดขึ้นขององค์กรอิสระเป็นผลมาจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ที่มุ่งเน้นให้องค์กรที่ใช้อำนาจรัฐใด ๆ ต้องยึดโยงกับกฎหมาย ทั้งในฐานะแหล่งที่มาของอำนาจและข้อจำกัดของอำนาจ กล่าวให้ง่ายก็คือ อำนาจนั้นเป็นไปตามกฎหมาย โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ นอกเหนือจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยมแล้ว องค์กรอิสระต่าง ๆ ล้วนก็ต้องรับผิดชอบในการใช้อำนาจตามหลักการเสรีประชาธิปไตย

ในบริบทของไทย ความน่าสนใจของรัฐธรรมนูญไทย นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้น ได้ผูกติดอยู่กับความวิตกกังวลต่อการใช้อำนาจของนักการเมือง จึงได้พยายามกระจายฟังก์ชันการใช้อำนาจออกไปให้ยิบย่อมากที่สุด โดยมีมุมมองที่ดีว่า อำนาจทั้งหลายจะดุลและคานอำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อไม่ให้มีองค์กรใดที่มีอำนาจสมบูรณ์ภายในตัวที่อาจนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ ดังนี้ การแบ่งอำนาจ

ในแง่หนึ่งการแบ่งแยกอำนาจออกไปนั้นเป็นของดี เพราะมันทำให้ไม่เกิดอำนาจที่สมบูรณ์ภายในตัวบุคคลเพียงคนเดียว และทำให้การใช้อำนาจนั้นนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการที่เกิดจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ เมื่ออำนาจนั้นมารวมอยู่ในตัวคนเดียว ตัวอย่างเช่น ในบางครั้งผู้นำบางคนอาจจะออกคำสั่งมาด้วยตัวคนเดียว ไม่ปรึกษาใครเลย แล้วคำสั่งนั้นก็ให้มีผลเสมือนหนึ่งเป็นกฎหมาย ลงโทษหรือดำเนินการกับคนทั้งในทางตุลาการและบริหาร กรณีแบบนี้คืออำนาจนั้นถูกใช้อย่างเลว และในเชิงทฤษฎีพฤติกรรมดังกล่าวอาจจะนำมาสู่ผลร้ายต่อสังคมได้

ดังนี้ การแบ่งแยกอำนาจอาจจะช่วยลดการตัดสินที่ผิดพลาดและนำมาสู่ผลร้าย รวมถึงช่วยแก้ไขปัญหาการใช้อำนาจอย่างอำเภอใจ เพราะไม่มีใครมีอำนาจสูงสุด

แต่ในความเป็นจริงบทบาทขององค์กรผู้ใช้อำนาจเหล่านี้เมื่อแยกกันออกไปแล้วก็มีส่วนสำคัญไม่แพ้กัน ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 เริ่มมีความคิดอันบรรเจิดที่จะแยกอำนาจออกไปให้มีองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการที่แยกขาดจากกัน รวมถึงเพิ่มจำนวนศาลต่าง ๆ เข้ามาอีกมากมาย (อาทิ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ) และยังให้มีขั้วที่สี่ขึ้นมาเป็นบรรดาองค์กรอิสระทั้งหลาย

ความตั้งใจในระยะแรกของความเป็นอิสระคือ การต้องการให้องค์กรเหล่านี้เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในแง่ต่าง ๆ อาทิ การละเมิดสิทธิและเสรีภาพ การทุจริตประพฤติมิชอบ การตรวจเงินแผ่นดิน และการละเมิดกฎเกณฑ์การเลือกตั้ง ซึ่งอาจจะเหมาะสมในยุคที่มีวิกฤตศรัทธาในสถาบันการเมืองเดิม ๆ แบบคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา โดยให้องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่จะกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ในระยะแรก ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 ได้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญขึ้นมา 4 องค์กร ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ โดยในขณะนั้นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังไม่ได้มีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ก่อนที่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2560 จะยกสถานะขึ้นเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอีกองค์กรหนึ่ง

อิสระในทางกฎหมายเป็นเรื่องของฟังก์ชัน

ในเชิงถ้อยคำนั้น คำว่า “อิสระ” เป็นคำที่มีความน่าสนใจมากโดยเฉพาะในภาษาไทย นั้นอาจแปลได้หลายความหมายมาก ๆ ตัวอย่างเช่น อิสระ อาจแปลได้ว่าไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร คำ ๆ นี้อาจจะตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า “independence” ซึ่งคำ ๆ นี้มักจะใช้ในภาษาอังกฤษเพื่อเรียกองค์กรอิสระ (independent organs or independent authority) นอกจากนี้ คำว่า อิสระ อาจแปลได้ว่าปราศจาก (free) ซึ่งสื่อไปในนัยของสภาวะปราศจากพันธนาการใด ๆ (freedom) หรือที่คำไทยที่ใกล้เคียงกว่าคือ เสรีภาพ

ดังจะเห็นได้ว่านัยของคำว่าอิสระนั้นมีการนำไปใช้ในบริบทที่หลากหลาย แต่ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระนั้น ควรมุ่งไปที่ความเป็นอิสระตามนัยแรกคือ การไม่อยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร

ส่วนในเชิงแนวคิด เหตุที่องค์กรเหล่านี้ถูกเรียกว่าเป็นอิสระนั้น เป็นผลมาจากกฎหมายจัดตั้งได้ประกันความเป็นอิสระขององค์กรเหล่านี้ โดยประกอบไปด้วยความเป็นอิสระใน 3 ลักษณะ ได้แก่ ความเป็นอิสระในการทำงาน ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร และความเป็นอิสระในเชิงงบประมาณ

ในประการแรก ความเป็นอิสระในการทำงาน ในที่นี้คือ การที่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้สามารถที่จะกำหนดเป้าหมาย นโยบาย และแนวทางการทำงานตามกรอบที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้ให้ต้องปฏิบัติ โดยไม่ถูกแทรกแซงจากผู้ใช้อำนาจรัฐ อาทิ นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎร ความเป็นอิสระในการทำงานในที่นี้ไม่ใช่ว่า องค์กรผู้ใช้อำนาจนั้นจะใช้อำนาจแบบสุ่มสี่สุ่มห้าได้ แต่ในทางทฤษฎีและแนวทางสากลที่ปฏิบัติในประเทศที่ไปเอาแนวคิดมาใช้นั้น จะคาดหวังให้องค์กรอิสระเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นมืออาชีพและตามหลักการ แล้วการกระทำต่าง ๆ ขององค์กรอิสระจะต้องมีเหตุผลประกอบการตัดสินใจ

ด้วยเหตุนี้ ในกฎหมายจัดตั้งองค์กรอิสระเหล่านี้จึงกำหนดให้หลักประกันการทำงานของเจ้าหน้าที่ในองค์กรเหล่านี้ไว้ อาทิ การเข้าสู่ตำแหน่ง และการพ้นจากตำแหน่งให้ไม่ถูกแทรกแซงได้โดยง่าย รวมถึงกฎหมายยังกำหนดให้องค์กรเหล่านี้มีอำนาจของตัวเองในการดำเนินการ โดยไม่ต้องไปพึ่งพาฝ่ายบริหารในการดำเนินงาน

ประการที่สอง ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากรเป็นเรื่องสำคัญต่อมาจากความเป็นอิสระในการทำงานก็คือ ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร เพราะลำพังคณะกรรมการชุดหนึ่งจะทำการงานใด ๆ อย่างครอบจักรวาลก็คงยาก ขนาดแค่จะเข้าประชุมอย่างต่อเนื่องทุกวันยังทำได้ยากเลย ดังนี้ ในการดำเนินงานขององค์กรอิสระ นอกเหนือจากตัวคณะกรรมการที่มาสวมใส่อำนาจเป็นองค์กรแล้ว จะต้องมีสิ่งที่มารองรับการทำงานของคณะกรรมการเหล่านี้คือ สำนักงาน ซึ่งเป็นฝ่ายจัดการงานธุรการและงานประจำของคณะกรรมการ โดยมีเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ เข้ามาทำงานภายใต้สำนักงาน ซึ่งการแต่งตั้ง โยกย้าย และการบริหารงานบุคคลของเจ้าหน้าที่ในสังกัดสำนักงายภายใต้คณะกรรมการเหล่านี้ก็จะถูกกำหนดไว้แตกต่างจากส่วนราชการทั่ว ๆ ไป

ความเป็นอิสระประการสุดท้ายคือ ความเป็นอิสระในทางงบประมาณ โดยทั่วไปหน่วยงานหรือองค์กรอิสระเหล่านี้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจ ความเป็นอิสระในที่นี้ไม่ใช่ว่าอยากได้งบประมาณเท่าใดก็ต้องได้ แต่หมายถึงสามารถบริหารจัดการงบประมาณในขอบเขตที่เหมาะสม รวมถึงได้งบประมาณที่เหมาะสมกับการปฏิบัติภารกิจของตัวเองให้สำเร็จตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนด

จะเห็นได้ว่าความเป็นอิสระในทางกฎหมายของบรรดาองค์กรต่าง ๆ เหล่านี้ ไม่ใช่ความเป็นอิสระแบบไม่มีขอบเขต แต่ความเป็นอิสระนั้นเป็นเพียงองค์ประกอบของฟังก์ชันการทำงานเท่านั้น กล่าวคือ องค์กรอิสระสามารถกำหนดเป้าหมายการทำงานของตัวเอง กำหนดแนวทางการบริหารงานบุคคลของตัวเอง และกำหนดแนวทางการใช้จ่ายงบประมาณของตัวเอง

ความเป็นอิสระที่จับต้องไม่ได้ เมื่อความเป็นอิสระในไทยเป็นถ้อยคำเลื่อนลอย

ในบริบทของประเทศไทยนั้นอาจจะไม่ได้มองในเชิงฟังก์ชันเท่าที่ควร ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้นไม่เป็นสิ่งใด นอกเหนือจากถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนในตัวบทกฎหมายที่ปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจแก่องค์กรเหล่านี้

ตัวอย่างเช่น ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 ซึ่งเป็นมาตราที่กำหนดแนวคิดเกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในวรรคหนึ่งกำหนดว่า “องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย[1]” และวรรคสองกำหนดว่า “การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ[2]”

จากบทบัญญัติในมาตราดังกล่าว จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดูเหมือนว่าจะต้องการให้ความเป็นอิสระ (ขององค์กร) ในการปฏิบัติหน้าที่ มีคุณสมบัติคือ สุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติ แต่ไม่ได้ให้ความหมายของคำว่าอิสระเอาไว้อย่างชัดเจน ในทางตรงกันข้ามเมื่อพูดถึงการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจกลับเต็มไปด้วยถ้อยคำที่นามธรรมต่าง ๆ ที่ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจงหรือสื่อถึงความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ในอีกหลายบทบัญญัติเมื่อมีการพูดถึงองค์กรอิสระเฉพาะแต่ละองค์กรในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่พูดถึงอำนาจหน้าที่ของแต่ละองค์กร

ตัวอย่างเช่น ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 กำหนดว่า การตรวจเงินแผ่นดินต้องกระทำด้วยความสุจริต รอบคอบ โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติ และเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล[3] หรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 กำหนดว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา และการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ และปฏิบัติตนให้ถูกต้องตามมาตรฐานทางจริยธรรม[4]

ในแง่นี้ จะเห็นได้ว่าในเชิงกฎหมายนั้นไม่ได้มีการอธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า ความเป็นอิสระในที่นี้มีความหมายว่าอย่างไร แล้วจะปฏิบัติตัวอย่างเป็นอิสระได้อย่างไรกันแน่

ที่ผ่านมาตัวตนทางการเมืองที่เรียกว่าองค์กรอิสระนั้น ไม่ค่อยได้มีจุดยืนที่สอดคล้องกับระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยเท่าใดนัก ไม่ใช่ว่าองค์กรดังกล่าวได้ใช้อำนาจโดยไม่เหมาะสมท่ามกลางสถานการณ์การเมืองที่ผ่านมา แต่ประเด็นสำคัญก็คือ บรรดาองค์กรอิสระทั้งหลายไม่ได้อยู่ข้างประชาชนเท่าใดนัก ตัวอย่างเช่น ในปี 2561 ได้มีความพยายามร้องขอให้เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิของประชาชนในการตรวจสอบนักการเมือง ทว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกลับไม่ได้ส่งเสริมหรือเปิดเผยข้อมูลอย่างที่ประชาชนต้องการ สภาพดังกล่าวกลายเป็นยิ่งมุ่งเน้นให้องค์กรอิสระเข้ามามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้องค์กรอิสระกลายเป็นพื้นที่ปกปิดและอำพรางตัวเองมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะจากประชาชน

ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ จึงไม่ต่างอะไรจากผ้าคลุมล่องหนในเรื่องแฮรี่ พอตเตอร์หรือแหวนแห่งอำนาจในเรื่องเดอะลอร์ดออฟเดอะริงส์ ที่ผู้สวมใส่ล่องหนได้ ความเป็นอิสระกลายในกฎหมายกลายเป็นใบอนุญาตให้ไม่ต้องรับผิดชอบกับกิจกรรมใด ๆ ของตน และไม่ต้องยึดโยงกับประชาชน ซึ่งไม่ใช่ลักษณะที่ควรจะเป็นขององค์กรอิสระ

ความเป็นอิสระต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบต่อประชาชน

ความเป็นอิสระในเชิงฟังก์ชันการทำงานคือ หัวใจขององค์กรอิสระทุก ๆ องค์กร อย่างไรก็ดี การประกันความเป็นอิสระไม่ได้หมายความว่าองค์กรอิสระต่าง ๆ จะไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ในทางตรงกันข้ามยิ่งองค์กรได้รับการประกันความเป็นอิสระ และไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งยืนยันถึงความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยแล้ว วิธีการที่องค์กรอิสระจะได้รับความคุ้มครองและมีความชอบธรรมในการใช้อำนาจก็คือ การรับผิดชอบต่อประชาชน

หลักคิดสำคัญของเรื่องนี้ก็คือ เมื่อการปกครองภายใต้นิติรัฐก็คือ การยอมรับว่าอำนาจต่าง ๆ นั้นต้องชอบด้วยกฎหมาย เพราะกฎหมายมีความสำคัญอยู่ในฐานะชุดของเหตุผลต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเพื่อวางกฎเกณฑ์ของมนุษย์ในสังคม รัฐสมัยใหม่จึงยอมรับความชอบธรรมของการปกครองโดยกฎหมาย และเมื่อกฎหมายให้เหตุผลในการวางกฎเกณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้อำนาจตามกฎหมายจึงต้องใช้อย่างมีเหตุผล หรืออย่างน้อย ๆ ที่สุด ประชาชนต้องเชื่อได้ว่าเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจอย่างมีเหตุผล ซึ่งการให้เหตุผลของการใช้อำนาจเป็นเงื่อนไขสำคัญ

ที่กล่าวเช่นนี้ไม่ได้เรียกร้องให้องค์กรอิสระทั้งหลายต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่คุณสำคัญของการทำงานในองค์กรเหล่านี้คือ การตอบสนองกลับไปที่ประชาชนให้ได้มากที่สุด ข้อเรียกร้องนี้ไม่ได้ถึงขั้นว่าองค์กรอิสระต้องมาจากการเลือกตั้ง นั่นไม่ใช่เรื่องจำเป็น แต่การแสดงความรับผิดชอบต่อประชาชนทำได้หลายลักษณะ

ประการแรก ที่มาขององค์กรอิสระควรจะต้องมีสายสัมพันธ์ย้อนกลับไปหาประชาชนได้ แม้องค์กรอิสระจะไม่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ต้องมีขั้นตอนการแต่งตั้งที่โปร่งใส เปิดเผย และมีส่วนร่วมของประชาชน ในปัจจุบันรัฐธรรมนูญของไทยกำหนดให้องค์กรอิสระส่วนใหญ่ใช้วิธีการสรรหาผ่านคณะกรรมการที่มีจำนวน 5 คน ซึ่งบรรดาคนเหล่านี้นั้นมีหน้าที่คัดกรองผู้สมัครมาดำรงตำแหน่งเพื่อเลือกสรรเป็นองค์กรอิสระ[5] แล้วเมื่อได้รายชื่อบุคคลดังกล่าวแล้วต้องเสนอให้วุฒิสภารับรอง[6]

สิ่งที่หายไปเลยจากสมการนี้คือ ประชาชน ที่แทบจะหายไปจากสมการเหล่านี้โดยสิ้นเชิง แม้อาจจะอธิบายได้ว่า ในการสรรหามีทั้งประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้านแล้ว แถมในการให้ความเห็นชอบก็มีวุฒิสภาที่เป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญรับรองไว้[7] (แม้ประชาชนจะไม่ได้เลือกมาก็ตาม) แต่นั้นไม่ใช่ประชาชนในความหมายที่ควรจะเป็น ประชาชนในที่นี้หมายถึง คนธรรมดาสามัญที่ไม่ได้มีตำแหน่งอะไร

คำถามสำคัญก็คือ จะเติมประชาชนเข้าไปในสมการการเลือกองค์กรอิสระได้อย่างไร คำตอบก็คือ การทำให้การเลือกองค์กรอิสระเป็นเรื่องสาธารณะ ซึ่งสามารถทำได้หลายวิธีการ ตัวอย่างเช่น การเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน/ประชาสังคมเสนอชื่อผู้เหมาะสมจะเป็นองค์กรอิสระ หรือการกำหนดให้ผู้สมัครองค์กรอิสระต่าง ๆ ต้องแสดงวิสัยทัศน์ และจะต้องมีการเผยแพร่วิสัยทัศน์ต่อสาธารณะ ซึ่งจะเปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นต่อบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าว

ประการที่สอง การเชื่อมโยงกับประชาชนไม่ใช่แค่ตอนเข้ามาดำรงตำแหน่ง แต่ต้องต่อเนื่องไปตลอด วิธีที่จะเชื่อมโยงองค์กรอิสระกับประชาชนได้อีกวิธีคือ การสื่อสารกับประชาชน ไม่ใช่แค่ต่อรัฐสภา แต่การแสดงความรับผิดชอบต้องกระทำต่อสาธารณะ ประเด็นสำคัญที่ผ่านมาคือ องค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อใคร แน่นอนที่สุดในเชิงพื้นฐานองค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อสภาในเชิงรูปแบบ อาทิ การมาตอบข้อชี้แจงเวลาของงบประมาณ และการจัดทำรายงานประจำปี ซึ่งในปัจจุบันอาจจะมีเรื่องนี้อยู่บ้าง

แต่ประเด็นสำคัญก็คือ ความรับผิดชอบนั้นเข้มงวดจริงจังแค่ไหน หลาย ๆ ครั้งองค์กรอิสระเหล่านี้เลือกจะอำพรางตัวเองจากสายตาของผู้แทนประชาชน โดยการไม่ได้ชี้แจงหรือปฏิบัติตามการเรียกให้มาชี้แจงอย่างเคร่งครัด เพราะมองว่าจะกระทบต่อความเป็นอิสระ แต่สายตาที่มองมายังองค์กรเหล่านี้ไม่ได้มีแค่สมาชิกของทั้งสองสภา สายตานั้นยังมีสายตาของประชาชนด้วยเช่นกัน

นอกเหนือจากการมาชี้แจงและแสดงความรับผิดชอบต่อรัฐสภาแล้ว องค์กรอิสระเหล่านี้ควรที่จะรับผิดชอบต่อสาธารณะให้มากกว่านี้ บ่อยครั้งที่การใช้อำนาจขององค์กรอิสระถูกตั้งข้อกังขา เพราะประชาชนไม่เคยรู้ว่าการตัดสินใจขององค์กรอิสระเป็นเช่นไรอย่างแท้จริง ไม่เคยมีการเปิดเผยรายงานการประชุม ไม่เคยมีการให้เหตุผลอย่างชัดเจนเผยแพร่เป็นเอกสารสาธารณะ ที่ไม่ใช่แค่สรุปใจความสั้น ๆ ประชาชนควรจะได้รู้เหตุผลในเชิงลึกของการตัดสินใจใช้อำนาจนั้น ๆ

ประการที่สาม การสร้างวัฒนธรรมของความรับผิด (culture of public responsibility) ผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระไม่อ้างความเป็นอิสระเพื่อไม่พูด ไม่ตอบ และไม่อธิบายต่อสาธารณะ ไม่ใช้ตำแหน่งเพื่อสะสมอภิสิทธิ์ หรือกลายเป็นชนชั้นนำใหม่แบบแปรรูป เพราะการทำงานภายใต้หลักการนิติรัฐแปลว่า แม้องค์กรอิสระจะตรวจสอบคนอื่นได้ และคนอื่นก็ต้องตรวจสอบคุณได้เช่นกัน

กล่าวโดยสรุป องค์กรอิสระไม่ควรถูกใช้เป็นอำนาจพิเศษที่ลอยตัวอยู่เหนือสังคม หากแต่ต้องดำรงอยู่ในฐานะกลไกที่ยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง ความเป็นอิสระที่รัฐธรรมนูญรับรองให้ มิใช่ใบเบิกทางให้หลุดพ้นจากการตรวจสอบ หรือการใช้วาทกรรม “อิสระ” เป็นเกราะกำบังการไม่ให้คำอธิบายใด ๆ ต่อสาธารณะ หากองค์กรใดถืออำนาจรัฐไว้ สิ่งที่จะมอบความชอบธรรมให้แก่องค์กรเหล่านั้นได้ ก็คือการทำหน้าที่ภายใต้กรอบกฎหมายด้วยความโปร่งใส มีเหตุผล และสามารถถูกตั้งคำถามได้เสมอ

ทั้งนี้ ความเป็นอิสระในระบอบประชาธิปไตย ไม่ได้อยู่ที่การปลอดจากแรงกดดันทางการเมืองเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การตระหนักว่าทุกอำนาจที่ถือไว้นั้นมาจากประชาชน และจะต้องย้อนกลับไปรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย การเปิดเผยกระบวนการ การสื่อสารอย่างตรงไปตรงมา และการแสดงเหตุผลที่เพียงพอต่อสาธารณะ จึงไม่ใช่ทางเลือก แต่คือเงื่อนไขของการดำรงอยู่ขององค์กรอิสระอย่างมีศักดิ์ศรี

หากสังคมไทยยังต้องการมีองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจอื่น องค์กรเหล่านี้เองก็ต้องพร้อมให้สังคมตรวจสอบกลับเช่นกัน ถึงเวลาแล้วที่จะออกแบบความเป็นอิสระใหม่ ไม่ใช่ในฐานะสถานะที่ลอยตัวอยู่บนรัฐธรรมนูญ หากแต่ในฐานะความสัมพันธ์ที่ประชาชนรู้สึกได้ว่าเขามีส่วนร่วม มีสิทธิวิจารณ์ และมีอำนาจจับตามองได้จริงในทุกก้าวย่างของผู้ใช้อำนาจ

เชิงอรรถ

[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคหนึ่ง.

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคสอง.

[3] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 10.

[4] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 25.

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 203.

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 204.

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 114.

ท้องถิ่นจะโตได้ ต้องกระจายอำนาจด้านการท่องเที่ยว

เมษายน 21, 2025พ.ค. 24, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในปัจจุบันกระแสความต้องการให้เกิดการกระจายอำนาจ และเพิ่มบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างไรก็ดี เรื่องแรก ๆ ที่ควรจะให้ความสำคัญและส่งเสริมการกระจายอำนาจมากที่สุดคงจะหนีไม่พ้นเรื่องการท่องเที่ยว

เนื่องจากการท่องเที่ยวเป็นกิจกรรมที่มีความสำคัญ ไม่เพียงแต่กับประเทศในฐานะแหล่งรายได้สำคัญอย่างหนึ่ง แต่ในเชิงพื้นที่การท่องเที่ยวเป็นหัวใจสำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจในหลาย ๆ พื้นที่มีความคึกคัก และนำมาสู่การสร้างรายได้ในชุมชน ในขณะที่เมืองจำนวนมากในประเทศไทยพึ่งพาการท่องเที่ยวมากกว่าอุตสาหกรรม แต่ อปท. ที่ดูแลเมืองเหล่านี้กลับมีบทบาทที่ค่อนข้างจะจำกัดในการเข้าไปส่งเสริมหรือจัดการด้านการท่องเที่ยว

มิติและขอบเขตของการท่องเที่ยวนั้นมีความซับซ้อน เพราะการท่องเที่ยวนั้นไม่ใช่เพียงแค่สถานที่เข้าไปเพื่อความบันเทิงหรือพักผ่อนหย่อนใจ แต่รวมถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่เกื้อหนุนกัน อาทิ โครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง การดูแลหรือกำหนดมาตรฐานสถานที่พัก และการอำนวยความสะดวกให้กับนักท่องเที่ยว ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ท้องถิ่นอาจจะยังไม่ได้เข้ามามีบทบาทอย่างเต็มที่

ปัญหาและตำแหน่งแห่งที่ของ อปท. ในด้านการท่องเที่ยวที่ไม่ชัดเจน

ด้วยเหตุที่ว่าการท่องเที่ยวนั้นสัมพันธ์กับลักษณะเชิงพื้นที่ ทั้งในแง่การท่องเที่ยวก่อให้เกิดประโยชน์ทางด้านรายได้กับคนในพื้นที่ และการท่องเที่ยวก็สร้างผลกระทบให้กับคนในพื้นที่โดยตรงเช่นกัน การท่องเที่ยวจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ อปท. โดยตรง

ทว่า ในความเป็นจริง อปท. มีข้อจำกัดค่อนข้างมากในการเข้าไปมีบทบาทด้านการท่องเที่ยว ในทางกฎหมาย อปท. มีอำนาจด้านการท่องเที่ยวเพียงบางส่วน อาทิ การส่งเสริมกิจกรรมท่องเที่ยวหรือการพัฒนาพื้นที่สาธารณะในเขตของตนเอง ดังปรากฏในกฎหมายส่วนใหญ่ว่าให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น หรือการส่งเสริมกิจการการท่องเที่ยว

แต่อำนาจต่าง ๆ เหล่านี้ยังครอบคลุมถึงความสามารถวางแผนหรือบริหารจัดการเชิงระบบการด้านการท่องเที่ยว อาทิ การจัดเก็บรายได้จากการท่องเที่ยว การควบคุมกิจกรรมในแหล่งท่องเที่ยว หรือการกำหนดนโยบายระดับพื้นที่ที่ส่งผลเชิงนโยบายระยะยาวได้อย่างแท้จริง[1] ตัวอย่างเช่นในกรณีหาก อปท. อยากเข้ามาตรวจสอบและส่งเสริมการให้พัฒนาศักยภาพที่พักและโฮมสเตย์ หรือการเข้ามาทำหน้าที่ดูแลเส้นทางจราจรในเขตเมืองก็อาจจะทำไม่ได้เนื่องจากใน 2 เรื่องนี้มีกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะกับหน่วยงานอื่น ๆ อาทิ กรมการปกครองและอำเภอที่ดูแลเรื่องโรงแรม และกองบังคับการตำรวจจราจรและตำรวจภูธรดูแลเรื่องการจราจรในพื้นที่

นอกจากนี้ เขตอำนาจทางกฎหมายของ อปท. ยังไม่ครอบคลุมพื้นที่ท่องเที่ยวสำคัญ อาทิ เขตอุทยานแห่งชาติ หรือพื้นที่ชายฝั่งที่อยู่ภายใต้การดูแลของหน่วยงานส่วนกลาง ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนหรือไม่ต่อเนื่องในการบริหารจัดการ[2] ซึ่งลำพังกำลังเจ้าหน้าที่ในเขตพื้นที่เหล่านี้ก็มีอยู่อย่างจำกัด การเข้าไปมีบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ต่าง ๆ น่าจะเป็นการช่วยเหลือและส่งเสริมซึ่งกันและกัน ทั้งในแง่ของการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และการดูแลนักท่องเที่ยว

อีกทั้งในทางปฏิบัติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่สามารถทำงานเชื่อมโยงกับหน่วยงานรัฐส่วนกลางหรือ อปท. อื่น ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากขาดกลไกเชิงนโยบายหรือกลไกร่วมทุนที่ชัดเจน อาทิ การจัดบริการขนส่งข้ามเขต การพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวร่วมกันระหว่างสองพื้นที่ หรือการจัดเก็บรายได้ร่วมจากค่าธรรมเนียมนักท่องเที่ยว[3] หลายครั้งเมื่อพ้นไปจากพื้นที่แล้วกลายเป็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็สิ้นสุดลง ทั้ง ๆ ที่การท่องเที่ยวนั้นต้องมีการข้ามเขตการดูแลของท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งเสมอ

ไม่เพียงเท่านี้ในบางครั้ง อปท. อาจจะเผชิญข้อจำกัดทางกฎหมายในการเข้าไปมีบทบาทในการเข้าไปทำหน้าที่บางประการแทนเอกชน โดยเฉพาะในเรื่องการให้บริการเดินรถขนส่งในเมืองและระหว่างเมือง ซึ่งช่วงหลังวิกฤตโควิด-19 ที่เอกชนได้เผชิญปัญหาการดำเนินธุรกิจจนต้องปิดกิจการและคืนใบอนุญาตการเดินรถที่เคยได้รับไป ส่งผลให้เส้นทางเดินรถสาธารณะในบางเมืองไม่มีการให้บริการ และกลายเป็นการตัดขาดการเชื่อมต่อระหว่างสถานีรถไฟหรือสนามบิน ซึ่งมักจะตั้งอยู่ห่างจากเมืองหรือย่านการท่องเที่ยว

แม้ว่าในหลายพื้นที่ อปท. จะอยากเข้ามาดำเนินภารกิจดังกล่าวแทน แต่ก็ไม่สามารถจะทำได้เนื่องจากไม่มีกฎหมายอนุญาตให้ทำ โดยในปัจจุบันกรมการขนส่งทางบกพยายามแก้ไขกฎหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขอใบอนุญาตเดินรถแทนเอกชนได้[4] แต่การดำเนินการดังกล่าวอาจจะถูกตีความว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ[5] เพราะรัฐธรรมนูญไม่ประสงค์จะให้หน่วยงานของรัฐใด ๆ ดำเนินกิจกรรมในลักษณะที่เป็นการแข่งขันกับเอกชน[6] ปัญหาที่ตามมาคือ ในบริบทที่เอกชนไม่พร้อมจะดำเนินการแล้ว ใครจะเป็นคนจัดทำภารกิจดังกล่าวหรือจะปล่อยไปเฉย ๆ แล้วให้เป็นเรื่องของนักท่องเที่ยวต้องคิดเอาเองว่าจะท่องเที่ยวอย่างไร

เมื่อวิเคราะห์ปัญหาด้านการท่องเที่ยวของ อปท. จะเห็นได้ว่าปัญหาสำคัญมีอยู่ 2 ลักษณะ ได้แก่ ประการแรก สถานะในด้านการท่องเที่ยวของ อปท. ยังเป็นรองจากส่วนกลาง แม้ว่าจะอยู่ใกล้ชิดกับพื้นที่และประชาชนมากกว่า แต่นโยบายด้านการท่องเที่ยวรวมถึงบทบาทในด้านการท่องเที่ยวอยู่ภายใต้การดูแลของส่วนกลาง กฎหมายที่ให้อำนาจกับ อปท. มักจะกำหนดว่าให้ดำเนินการภายใต้บังคับแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เท่านั้น อปท. จะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ นอกขอบเขตแห่งอำนาจได้[7] และประการที่สอง อปท. มีข้อจำกัดในการดำเนินบริการสาธารณะที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยวได้อย่างจำกัด เฉพาะภายใต้อำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้ง และกฎหมายอื่นให้อำนาจไว้[8] และการใช้อำนาจดังกล่าวต้องไม่เป็นการไปทำกิจกรรมที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับการดำเนินธุรกิจของเอกชน[9] ซึ่งทำให้ อปท. ไม่สามารถเข้ามามีบทบาทด้านการท่องเที่ยวในลักษณะเดียวกันกับที่เอกชนจะดำเนินการได้

ต้องทลายข้อจำกัดในเชิงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การจะทลายข้อจำกัดดังกล่าวต้องเปลี่ยนแปลงวิธีคิดเกี่ยวกับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ ทั้งในเชิงนโยบายและกฎหมาย กล่าวคือ รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ไม่ควรมองว่าท้องถิ่นไร้ศักยภาพและทำได้เฉพาะเรื่องเล็ก ๆ เหมือนในอดีต แต่ควรมองบทบาทว่าเรื่องใดที่สัมพันธ์ในเชิงพื้นที่ควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปมีบทบาทจัดการ ส่วนรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ มุ่งเน้นไปที่ภาพใหญ่ของประเทศแล้วทำงานประสานร่วมกัน ในเชิงนโยบายรัฐบาลควรจะต้องมองท้องถิ่นในฐานะผู้ขับเคลื่อนด้านการท่องเที่ยวเช่นกัน

นอกจากนี้ สิ่งที่ควรจะต้องดำเนินการต่อไปก็คือ การแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายและปรับแนวทางการตีความกฎหมายที่ก่อให้เกิดข้อจำกัดต่าง ๆ ดังนี้

ประการแรก กฎหมายที่จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจควรจะกำหนดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้เป็นรายการเชิงลบ (negative list) โดยระบุว่าเรื่องใดบ้างที่จะไม่ให้ท้องถิ่นกระทำ แทนที่จะกำหนดว่าเรื่องใดที่จะให้ท้องถิ่นกระทำได้ ซึ่งทำให้ขอบเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ ห้ามไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการเรื่องความมั่นคงทางทหาร การกำหนดไว้เป็นรายการเชิงลบนี้จะช่วยให้ท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทในภารกิจมากขึ้น โดยไม่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้โดยตรง และไม่ต้องพิจารณาว่ากฎหมายเฉพาะอื่น ๆ จะเปิดทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำได้หรือไม่ ซึ่งรวมถึงกฎหมายไม่ควรจะให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง

ประการที่สอง กฎหมายควรจะกำหนดบทบาทให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยปฏิบัติการในพื้นที่ในกฎหมายหลาย ๆ ฉบับ แทนที่จะใช้โครงสร้างของราชการบริหารส่วนกลาง อาทิ กฎหมายโรงแรมควรจะกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย รวมถึงกำหนดแนวทางในการบริหารจัดการให้ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีลักษณะเฉพาะตัว อาทิ การกำหนดโซนนิ่งโรงแรม การกำหนดเงื่อนไขการประกอบกิจการ และการตรวจสอบและติดตามการปฏิบัติตามกฎหมายของโรงแรมแต่ละแห่ง

ประการที่สาม การตีความเรื่องกิจกรรมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการแข่งขันกันกับเอกชน ในกรณีของหน่วยงานของรัฐทั่ว ๆ ไปนั้น การตีความกฎหมายยังควรที่จะตีความให้หน่วยงานของรัฐจำกัดบทบาทในการแข่งขันกันกับเอกชน รวมถึงบรรดารัฐวิสาหกิจไม่ควรเข้าไปดำเนินกิจการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่เพื่อวัตถุประสงค์ทางสังคมต่าง ๆ อาทิ ยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือการแก้ไขปัญหาของตลาดบกพร่อง ไม่มีผู้จำหน่ายสินค้าดังกล่าว แต่ในกรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การตีความกฎหมายควรจะต้องพิจารณาอีกลักษณะ โดยกฎหมายควรพิจารณาสถานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะหน่วยบริการเชิงพื้นที่ การดำเนินกิจการใด ๆ ก็เพื่อจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ รวมถึงการดำเนินบริการสาธารณะต่าง ๆ มีเป้าหมายเพื่อสร้างการแข่งขันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การลงทุนหรือจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ จึงเป็นเรื่องที่ช่วยส่งเสริมกิจกรรมของคนในพื้นที่ ซึ่งมีผลพลอยได้เป็นการมีโครงสร้างพื้นที่ดีรองรับการท่องเที่ยว

การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้านการท่องเที่ยว นี้จะช่วยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความพร้อมมากขึ้นในการดูแลเชิงพื้นที่ ซึ่งจะนำมาสู่การจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้นที่จะนำมาสู่การบำรุงรักษาท้องถิ่นและตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ได้มากขึ้น

อย่างไรก็ดี ในเวลานี้อาจจะตั้งคำถามกลับไปหารัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ว่าตอนนี้เราได้ตระหนักถึงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงพอแล้วหรือไม่

เชิงอรรถ

[1] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 18 (16 มกราคม 2568).

[2] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 7 (30 ตุลาคม 2567).

[3] คณะกรรมาธิการการท่องเที่ยวสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง สภาพปัญหาและแนวทางแก้ไขปัญหากฎหมายในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว, (กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2567), น.11-12.

[4] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 11 (16 มกราคม 2568).

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 75.

[6] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1177/2558.

[7] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 733/2551; บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 156/2550.

[8] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 156/2550.

[9] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1177/2558.

ปรีดี พนมยงค์ และคณะราฎร กับการสถาปนาระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย

เมษายน 12, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทนำ

ภาษีอากรเป็นเสาหลักของการคลังภาครัฐมาอย่างยาวนาน ไม่ว่าจะในอดีตหรือปัจจุบัน และไม่ว่าจะอยู่ภายใต้ระบบการปกครองรูปแบบใด ภาษีอากรยังคงเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่หล่อเลี้ยงการบริหารและพัฒนาประเทศ อย่างไรก็ตาม การมีเพียงระบบภาษีอากรนั้นไม่เพียงพอ หัวใจสำคัญอยู่ที่การสร้างระบบภาษีอากรที่ดีคือ การสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีและการมีแหล่งรายได้จากภาษีที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งถือเป็นรากฐานสําคัญของการปกครองที่มีประสิทธิภาพและได้รับการยอมรับจากประชาชน

นับตั้งแต่ก่อตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ใน พ.ศ. 2325 จนถึง พ.ศ. 2475 เพียงเล็กน้อย ระบบภาษีอากรของไทยมีลักษณะล้าสมัย ด้วยเพราะเป็นระบบภาษีอากรที่สืบทอดมาจากระบบศักดินาในอดีตสมัยอยุธยา แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะได้ทรงปฏิรูปการปกครองในหลาย ๆ ด้าน แต่การสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนั้นเกิดขึ้นได้ยากด้วยบริบทของสังคมในอดีต การปฏิรูประบบภาษีอากรโดยนายปรีดี พนมยงค์ และคณะราษฎรในช่วงตั้งแต่ พ.ศ. 2475 จึงเป็นช่วงสำคัญของความเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากรของไทย โดยเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบบภาษีอากรแบบเดิมที่มีความซ้ำซ้อนและไม่มีความเป็นธรรมต่อประชาชนผู้เป็นผู้รับภาระภาษี นำมาสู่การร่างประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นประมวลกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดเก็บภาษีอากรที่มีความเป็นธรรม

บทความนี้จึงต้องพาผู้อ่านสำรวจบริบททางเศรษฐกิจและสังคมที่นำมาสู่ความเปลี่ยนแปลงในการสร้างระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย โดยเริ่มต้นจาก (1) ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม เพื่ออธิบายสภาพความเป็นมาของระบบเศรษฐกิจไทยและภาษีอากรในช่วงก่อนการอภิวัฒน์สยาม (2) แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร ซึ่งเป็นการอธิบายวิธีคิดที่อยู่เบื้องหลังการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากร (3) การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นการอธิบายความเปลี่ยนแปลงในการจัดทำระบบภาษีอากรใหม่ที่มีความเป็นธรรมมากขึ้น และ (4) บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย ซึ่งเป็นการสรุปภาพรวมของบทความนี้ พร้อมทิ้งท้ายถึงข้อเสนอที่สังคมไทยควรจะต้องพิจารณาต่อไป

1. ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม

ก่อนการตราประมวลรัษฎากรใน พ.ศ. 2481 ประเทศไทยได้ใช้ระบบการจัดเก็บภาษีแบบสมัยใหม่อย่างเต็มรูปแบบ ระบบภาษีอากรที่ใช้อยู่ในประเทศไทยค่อนข้างล้าสมัย โดยเป็นระบบภาษีอากรที่ตกทอดมาจากสมัยอยุธยา แนวคิดในการจัดเก็บภาษีจึงเป็นการที่ผู้ปกครองจัดสวนเอาผลประโยชน์ที่ราษฎรทำมาหาได้จากการใช้ทรัพยากรที่ผู้ปกครองอนุญาตมาทำมาหากิน[1] รวมไปถึงเป็นการเก็บตามสถานะของบุคคลในสังคม[2] ทำให้เกิดการจัดเก็บภาษีทางตรงจากราษฎรหลายประเภท

สถานการณ์ดังกล่าวมาผนวกกับในช่วง พ.ศ. 2398 อาณาจักรสยามได้เข้าหาหนังสือสัญญาทางพระราชไมตรีระหว่างจักรวรรดิบริเตนกับราชอาณาจักรสยาม หรือที่รู้จักกันในชื่อสนธิสัญญาเบาว์ริง ซึ่งมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจของไทยที่เดิมเป็นเศรษฐกิจแบบยังชีพ มาสู่เศรษฐกิจแบบทุนนิยม[3] ภายใต้เงื่อนไขการค้าเสรีตามสนธิสัญญา รัฐบาลสยามถูกจำกัดความสามารถในการเก็บภาษีขาเข้าของสินค้าทุกชนิดกำหนดไว้เกินกว่าร้อยละ 3[4] ทำให้รัฐบาลสยามไม่สามารถใช้นโยบายภาษีในการแสวงหารายได้ในการพัฒนาอุตสาหกรรม หรือการพัฒนาเศรษฐกิจด้านอื่น ๆ ได้อย่างเต็มที่ เพราะภาษีอากรค่อนข้างจำกัด[5] ทําให้รัฐบาลต้องมุ่งหารายได้จากภาษีโดยการเก็บกับราษฎรมากกว่าการค้าขายจากต่างประเทศ ทําให้ระบบการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงจากราษฎรหลายประเภทยังคงได้รับความสำคัญ

ลักษณะสำคัญของการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงนี้คือ การทำให้ราษฎรต้องเสียภาษีจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ซ้ำซ้อนกัน กล่าวคือ ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดรายได้เพียงรายได้เดียว แต่รัฐเก็บเงินจากกิจกรรมย่อย ๆ ที่อยู่ภายใต้การก่อรายได้นั้น ตัวอย่างเช่น สมมติว่าคน ๆ หนึ่งดำรงชีวิตด้วยการเป็นชาวนาหรือชาวสวน ในการทำนาหรือทำสวน ชาวนาคนหนึ่งย่อมต้องเสียภาษีอากรหลายประเภท อาทิ อากรต่านา อากรสวน นอกจากนี้ หากเป็นชายฉกรรจ์ก็ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการอีก 4 บาทต่อปี โดยไม่พิจารณาว่าหลังหากจ่ายอากรค่านาหรืออากรสวนแล้วจะมีเงินเหลืออยู่เท่าใดในการดำรงชีวิต

การต้องเสียภาษีอากรซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนี้ได้สร้างปัญหาให้กับสังคมไทยมาก โดยเฉพาะกับชาวนาและเกษตรกรที่เป็นอาชีพของคนไทยส่วนใหญ่ โดยใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้ว่าจ้างนายคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) เพื่อทำการสำรวจเศรษฐกิจในชนบทของสยาม พบว่าภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม ได้ซ้ำเติมความเป็นอยู่ของราษฎรโดยเฉพาะชาวนาและเกษตรกรที่มีความยากลำบากในการทำนาและทำสวนแล้วได้รายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก[6] ปัญหาความไม่เป็นธรรมและยากลำบากของชาวนาและเกษตรกรนี้ได้เป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุให้เกิดการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ. 2475 ในเวลาต่อมา

ทั้งนี้ หากย้อนกลับไปพิจารณาว่า ระบบภาษีอากรสมัยก่อนมีปัญหาซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมอย่างไร ตัวอย่างของภาษีอากรประเภทนี้คือ เงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเป็นภาษีอากรที่เก็บจากสถานะของบุคคล โดยเป็นเงินช่วยราชการที่เรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี (ตั้งแต่บรรลุนิติภาวะ)[7] ที่ไม่ได้รับราชการทหารหรือไม่ได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล[8] โดยเงินรัชชูปการนี้จะเก็บปีละ 4 บาท (โดยบางภาคอาจจะเสีย 6 บาท)

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดเก็บเงินค่ารัชชูปการแล้วจะพบว่า ใน พ.ศ. 2444 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ได้ทรงตราพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ขึ้นมาเพื่อเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทดแทนระบบการเกณฑ์แรงงานไพร่ที่ได้ใช้มาตั้งแต่สมัยอยุธยา จนกระทั่งถูกยกเลิกในเวลาต่อมา ซึ่งผลของการยกเลิกระบบเกณฑ์แรงงานไพร่นี้ได้กระทบต่อการนำแรงงานไพร่มาใช้ทำราชการ[9] ดังนี้ เพื่อชดเชยในเรื่องดังกล่าว จึงต้องมีการเก็บเงินมาจ่ายเป็นค่าตอบแทนให้กับข้าราชการในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาใหม่ ซึ่งจะเห็นได้ว่าเงินค่าราชการนั้นเป็นแหล่งรายได้สำคัญรัฐบาลสยามในช่วง พ.ศ. 2445 – 2462 ดังปรากฏตามตารางที่ 1

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินข้าราชการเทียบรายได้ รวมคิดเป็นร้อยละ
2446	3,386,937	43,458,817	7.79
2447	3,426,276	44,948,109	7.62
2448	4,138,249	50,455,268	8.20
2449	4,928,808	55,514,544	8.87
2450	3,952,052	54,283,714	7.28
2451	3,051,386	58,920,361	5.17
2452	6,883,682	60,686,682	11.34
2453	6,954,351	61,355,059	11.33
2454	7,342,308	59,462,278	12.35
2455	6,981,012	64,776,479	10.77
2456	7,314,646	72,093,342	10.14
2457	7,441,443	71,145,915	10.45
2458	7,688,457	74,356,484	10.33
2459	8,069,179	79,498,124	10.14
2460	8,340,672	82,462,744	10.11
2461	8,409,813	87,814,284	9.57
2462	9,251,137	90,682,036	10.20

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ปัญหาของการเก็บเงินค่าราชการก็คือ ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินให้กับบุคคลหลายประเภท ทำให้รัฐบาลสามารถจัดเก็บเงินได้น้อย ซึ่งกลายเป็นซ้ำเติมความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีอากร[10] ด้วยเหตุนี้ในเวลาต่อมาจึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 เพื่อทดแทนกฎหมายที่ใช้ในการเก็บเงินค่าราชการที่ใช้มาเป็นระยะเวลานาน ในด้านหลักการ กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้แตกต่างจากกฎหมายฉบับเดิมมาก เฉพาะในส่วนของการกำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินที่ลดลงจากเดิม ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง[11] ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตารางที่ 2

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินข้าราชการเทียบรายได้ รวมคิดเป็นร้อยละ
2462	9,251,137	90,682,036	10.20
2463	8,176,495	80,340,177	10.17
2464	7,749,234	79,624,942	9.73
2466	6,930,046	81,598,588	8.49
2467	7,126,557	85,182,219	8.36
2468	7,036,264	92,712,662	7.85

ตารางที่ 2: สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ทั้งนี้ ปัญหาสำคัญของเงินค่ารัชชูปการก็ยังไม่ได้ถูกแก้ไข เพราะแม้ว่าจะเพิ่มประเภทของบุคคลที่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งทำให้เป็นการเก็บเงินกับบุคคลทุกคนอย่างถ้วนทั่ว แต่ปัญหาสำคัญของเงินรัชชูปการก็คือ รัฐเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทุกคนในอัตราที่เท่ากันคือ 4 บาทต่อปี โดยไม่ได้คำนึงความสามารถในการจ่ายภาษีของบุคคลนั้น และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาดเพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสียและค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการ นายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน[12]

ภาพที่ 1 ราชกิจจานุเบกษาหน้าประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462
ที่มา: ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 35 หน้า 425 ฉบับวันที่ 30 มีนาคม 2462.

แม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่ดหมาะสมกับพื้นที่ แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก[13]

ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมดังกล่าวยิ่งบานปลาย เมื่อต่อมาใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลสยามได้นำระบบภาษีเงินได้ ซึ่งเป็นระบบภาษีสมัยใหม่เข้ามาใช้ แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้[14]

นอกจากเงินค่ารัชชูปการแล้ว ภาษีอากรอีกประเภทหนึ่งที่มีการจัดเก็บจากราษฎรก็คือ บรรดาอากรต่าง ๆ ที่เก็บจากการทำการเกษตร อาทิ อากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวน โดยอากรสมพัตสร เป็นภาษีอากรที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ (จริง) ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น โดยจะเก็บเป็นรายปีตามจำนวนครั้งที่ปลูก[15] อากรประเภทนี้แตกต่างจากอากรส่วน (ใหญ่) ที่มีลักษณะเป็นภาษีค่าเช่าที่เก็บจากผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยผู้จับจองที่ดินไว้เพื่อทำประโยชน์จากการทำสวนต้องจ่ายให้กับรัฐ[16] เสมือนการสั่งบรรณาการให้ผู้ปกครอง

การที่ชาวนาและเกษตรกรต้องจ่ายภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนกัน จากรายได้ที่เกิดจากการทำนาหรือทำสวนในครั้งเดียวนี้ได้กลายเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในระบบภาษีแบบโบราณของไทย

2. แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้มีแนวคิดจะปรับปรุงชีวิตความเป็นอยู่ของราษฎรให้ดีขึ้น โดยเฉพาะในทางด้านเศรษฐกิจเพื่อให้เป็นตามวัตถุประสงค์ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎรข้อ 3 ที่ต้องการบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ[17] ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์ในครั้งนี้ ดังเช่นที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวไว้ว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ…[18]”

ภาพที่ 2 แสดงความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างทางสังคมตามแนวคิดของ ปรีดี พนมยงค์
หมายเหตุ ปรีดี พนมยงค์ ได้แบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 3 ส่วน คือ โครงสร้างส่วนบนคือ ระบอบการเมืองโครงสร้างส่วนล่างคือ ระบบเศรษฐกิจ และโครงสร้างส่วนของทรรศนะทางสังคมที่เปรียบเสมือนจิตวิญญาณของสังคมในขณะนั้น โดยโครงสร้างทุก ๆ ส่วนต่างมีปฏิสัมพันธ์กัน การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างส่วนบนหรือส่วนล่างต่างจะส่งผลถึงกัน ในขณะเดียวกันทรรศนะทางสังคมคือส่วนที่จะช่วยคงสภาพของโครงสร้างทั้งสองส่วนไว้

ความต้องการเปลี่ยนแปลงความเป็นไปทางเศรษฐกิจนี้ ได้สะท้อนผ่านแนวคิดสําคัญอันเป็นปรัชญาสำคัญของนายปรีดีที่เรียกว่า สังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย (Democratic scientific socialism)[19] ซึ่งสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม นายปรีดีเชื่อว่าการอภิวัฒน์สยามเป็นไปเพื่อเข้าไปกำหนดโครงสร้างทางการเมืองอันเป็นโครงสร้างส่วนบน ให้ราษฎรทั้งหลายได้มีสิทธิและเสรีภาพ เพื่อเข้าไปเปลี่ยนกฎหมายในบ้านเมืองให้โครงสร้างทางเศรษฐกิจ อันเป็นโครงสร้างส่วนล่างให้เปลี่ยนแปลงไป[20] (ภาพที่ 2) ดังจะเห็นได้จากจำนวนกฎหมายที่คณะราษฎรได้มีการออกเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2475 – 2490[21] ที่มีรัฐบาลคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายมากกว่า 1,297 ฉบับ โดยในกฎหมายจำนวนนี้เป็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงภาษีอากรและคาธรรมเนียมจำนวน 170 ฉบับ[22] 2 (ภาพที่ 3) ซึ่งเป็นความประสงค์ในการเปลี่ยนโครงสร้างการจัดเก็บภาษีเพื่อให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น เช่น การยกเลิกภาษีสมพัตสร อากรนาเกลือ ลดอัตราภาษีอากรสวนใหญ่ หรือการแก้ไขอัตราพิกัดภาษีศุลกากร เป็นต้น

ภาพที่ 3 สัดส่วนและจํานวนกฎหมายที่คณะราษฎรออกมาในชวง 15 ปีแรกหลังการอภิวัฒน์สยาม
ที่มา: E-Public Law Project (2567), Law index dashboard.

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในรายละเอียดคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายสำคัญ ๆ เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาชาวนาและเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาเศรษฐกิจก่อนหน้านี้ อาทิ การตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 เพื่อป้องกันไม่ให้ชาวนาและเกษตรกรถูกเรียกอัตราดอกเบี้ยแพงเกินไปจากการกู้ยืมเงิน หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการยึดทรัพย์สินของกสิกร พุทธศักราช 2475 ที่ป้องกันไม่ให้มีการยึดทรัพย์สินของชาวนาและเกษตรกรที่ติดค้างหนี้สิน

กล่าวเฉพาะในส่วนของการแก้ไขปัญหาภาษีอากร เมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามแล้ว ได้มีจดหมายจากราษฎรเข้ามาเป็นจำนวนมากขอให้รัฐบาลคณะราษฎรยกเลิกเงินค่ารัชชูปการเสีย ดังเช่นจดหมายของ ม.ล.เชื้อ อิศรางกูร เสนอว่า ไม่ควรเก็บเงินรัชชูปการอีก เพราะอำนาจสูงสุดอยู่ที่ราษฎรแล้ว (28 มิถุนายน 2475) พระยาเวหาสยาน เสนอว่า เงินรัชชูปการควรผ่อนผันให้ชำระเป็นงวด ๆ ได้ เพื่อประโยชน์ต่อคนยากจน ดีกว่าเกณฑ์ไปทำแรงงาน (20 กันยายน 2475) และนายถวัติ ฤทธิเดช เสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติรัชชูปการ เปลี่ยนเป็นพระราชบัญญัติรายได้แทน (2 กันยายน 2475)[23]

นอกเหนือจากการยกเลิกหรือลดอัตราภาษีบางประเภทลง เพื่อแก้ไขปัญหาบางส่วน อีกสิ่งหนึ่งที่คณะราษฎรพยายามทำการสร้างระบบภาษีอากรใหม่ที่สามารถสร้างรายได้ให้กับรัฐบาล ในขณะเดียวกันยังคงสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีตามหลักการมีมากเสียมาก มีน้อยเสียน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย เช่นเดียวกันกับประเทศในระบอบประชาธิปไตย[24] ดังปรากฏตามถ้อยแถลงของนายปรีดีต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

“จะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคม หมายความว่า ให้การเสียภาษีอากรของราษฎรเป็นไปโดยเสมอภาค ตามส่วนความสามารถที่จะเสียได้ ราษฎรคนใดได้ประโยชน์จากบ้านเมืองมากก็ต้องเสียภาษีอากรมากกว่าราษฎรผู้ที่ได้ประโยชน์จากบ้านเมืองน้อยกว่า…[25]”

หลักการของการสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนี้ เป็นภาพสะท้อนของแนวคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยที่นายปรีดียึดมั่นได้เป็นอย่างดี เพราะการที่ราษฎรทั้งหลายได้มีอำนาจในการปกครองประเทศแล้ว บรรดากฎหมายทั้งหลายก็ควรยึดโยงและตอบสนองต่อประชาชน ภาษีอากรจึงไม่ควรมีลักษณะเหมือนในอดีตที่เป็นการเก็บส่วยสาอากรหรือการเรียกร้องบรรณาการจากผู้ปกครอง

อย่างไรก็ดี โจทย์สำคัญที่นายปรีดี และคณะราษฎรจะต้องพิจารณาก็คือ การจัดหาแหล่งรายได้ใหม่มาเพื่อทดแทนภาษีอากรที่จะยกเลิก ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะทรงเล็งเห็นว่าเงินค่ารัชชูปการนั้นมีความไม่เป็นธรรม แต่ก็ไม่สามารถทรงยกเลิกได้ เนื่องจากภาษีดังกล่าวได้สร้างรายไดให้กับรัฐจำนวนมาก กล่าวเฉพาะใน พ.ศ. 2481 ที่มีการเสนอประมวลรัษฎากร ภาษีอากรในระบบเดิมสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมากถึง 12,598,500 บาท[26] (ตารางที่ 3)

ประเภทภาษี	มูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ภาษีรัชชูปการ	คิดเป็นเงิน 6,800,000 บาท
อากรคานา	คิดเป็นเงิน 5,400,000 บาท
อากรสวน	คิดเป็นเงิน 320,000 บาท
ภาษีไรออย	คิดเป็นเงิน 18,500 บาท
ภาษีไรยาสูบ	คิดเป็นเงิน 60,000 บาท
รวมภาษีอากรเปนเงิน	12,598,500 บาท

ตารางที่ 3: ประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลคาเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

3. การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร

แม้ภาษีอากรในระบบเดิมจะสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมาก แต่ในขณะเดียวกันภาษีเหล่านี้ ก็สร้างภาระให้กับราษฎรเช่นกัน ดังนี้ ในการยกเลิกภาษีอากรบางประเภทนี้เอง นายปรีดีในฐานะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงได้พยายามเสนอแนวทางปรับปรุงภาษีอากรประเภทที่เก็บอยู่แล้ว แต่ไม่ยกเลิก เพียงแต่ปรับปรุงให้เป็นธรรม และให้ได้รายได้มากขึ้นเท่าที่จะมากได้ โดยราษฎรไม่เดือดร้อน[27] สิ่งนี้นับว่าเป็นความกล้าหาญและเป็นความรอบคอบของนายปรีดี และคณะราษฎร

ในการปรับปรุงระบบภาษีอากร คณะราษฎรได้ดำเนินการออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ ส่วนแรก คือ การ จัดหาภาษีอากรเพื่อชดเชยรายได้ที่ลดลงไปกว่า 12,598,5000 บาท ในการนี้คณะราษฎรได้เสนอให้มีการ ปรับปรุงภาษีอากรจำนวน 4 ประเภท ได้แก่ ภาษีเงินได้ ภาษีโรงค้า ภาษีธนาคาร และอากรแสตมป์ (ตารางที่ 4) ในกรณีของภาษีเงินได้ นายปรีดีเสนอให้ปรับปรุงอัตราใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยผู้ เสียภาษีมีราว 2 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน โดยแต่ก่อนผู้เสียเงินค่ารัชชูปการมีจํานวนราว 3 ล้านคน ภายหลังการปรับปรุงแล้วจะได้เงินเพิ่มขึ้นราว 280,000 บาท ส่วนในกรณีเรียกใหม่ว่าภาษีร้านค้า แล้วปรับใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยมีผู้เสียภาษีราว 1 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน จะมีรายได้เพิ่ม จากเดิมราว 380,000 บาท ส่วนภาษีธนาคาร ได้มีการปรับปรุงวิธีการ โดยไม่ได้คำนวณในทางที่จะได้เพิ่มขึ้น ทำให้มีบุคคลที่จะต้องเสียภาษีเพียง 14 คนจากราษฎร 14 ล้านคน และอากรแสตมป์ ปรับใหม่ให้ เป็นธรรม ราษฎรเสียทั่วไปตามที่ใครทำตราสารมากก็เสียมาก ใครทําน้อยก็เสียน้อย ใครไม่ทําก็ไม่ต้องเสีย จะได้เงินเพิ่มราว 1,850,000 บาท[28]

ประเภทภาษี	รายละเอียดการเปลี่ยนแปลงและมูลค่าเงินภาษีที่อาจจัดเก็บได้
ภาษีเงินได้	ซึ่งประมาณว่าจะได้เพิ่มราว 280,000 บาท
ภาษีการค้า	ซึ่งเปลี่ยนมาเรียกว่า “โรงค้า” จะได้เพิ่มราว 380,000 บาท
ภาษีธนาคาร	ซึ่งได้ปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษีเสียใหม่และมิได้คำนวณในทางเพิ่ม
อากร	ซึ่งประมาณได้เพิ่มราว 1,850,000 บาท
รวมภาษีอากรปรับปรุงใหม่เป็นเงิน	2,510,000 บาท

ตารางที่ 3: มูลค่าของภาษีที่จะเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

ทั้งนี้ แม้ว่าภาษีอากรใหม่ทั้ง 4 ประเภท จะไม่ได้สร้างรายได้ให้กับรัฐบาลเท่าภาษีอากรระบบเดิม แต่รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดําเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้น ๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป[29] รวมถึงรัฐบาลอาจจะหารายได้จากรัฐวิสาหกิจที่รัฐเริ่มจัดตั้งขึ้นมาในเวลานั้น[30]

ในส่วนที่สอง เมื่อสามารถหาแหล่งรายได้ภาษีอากรใหม่ที่จะมาทดแทนแหล่งรายได้แทนภาษีอากรเต็มแล้ว รัฐบาลจึงได้เสนอพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น…รัฐบาลได้ ถือหลักโดยคํานึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคํานึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ[31]”

จากคํากล่าวของ นายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะนายปรีดี ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของราษฎรผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยาม ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีเพื่อสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล รวมถึงเป็นมรดกตกทอดจากระบอบการปกครองโบราณที่รัฐเรียกเก็บสวยแทนการใช้แรงงาน และเก็บอากรในฐานะบรรณาการที่ต้องส่งให้กับผู้ปกครอง

ภาพที่ 4 คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2483 ที่มีหลวงพิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรี
ที่มา: กษิดิศ อนันทนาธร (2567), เงินรัชชูปการ และผลงานของปรีดี พนมยงค์

นอกจากนี้ นายปรีดี ยังได้กล่าว ทับอีกว่า

“ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติขึ้นมานี้ก็เปรียบประดุจว่าข้าพเจ้าได้นำแผ่นกระดาษขาวแผ่นหนึ่งมายื่นให้ท่านทั้งหลาย เมื่อท่านเห็นว่าจะปรับปรุงภาษีอากรให้เป็นธรรมแก่สังคมแล้ว การที่จะเป็นธรรมแก่สังคมอย่างไร ท่านก็ควรจะเขียนลงไปในแผ่นกระดาษขาวนั้น ข้าพเจ้ายอมทั้งหมด ขอให้ในเรื่องนี้เราได้ทําด้วยความเป็นธรรมจริง ไม่ใช่ว่าเราปล่อยปละละเลยตามใจ หาแต่พระคุณอย่างเดียว มีบางสิ่งบางอย่างจะต้องทำให้ราษฎรได้รู้สึกถึงหน้าที่ของตนตามรัฐธรรมนูญ รู้สึกถึงความเสียสละ ให้รู้สึกรักประเทศชาติด้วย…[32]”

ไม่เพียงแต่จะปฏิรูปภาษีโดยให้คำนึงถึงความเป็นธรรมแล้ว พร้อมกันกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 นายปรีดี และรวมร่างประมวลรัษฎากร ได้เสนอภาษีใหม่ขึ้นมา 2 ประเภท เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระ และเป็นแหล่งรายได้ในการไปจัดทำ บริการสาธารณะต่อไปคือ เงินช่วยบํารุงท้องที่ เป็นการกระจายภาษีท้องถิ่นขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมโดยได้ ร่างเรื่องเงินช่วยบำรุงท้องที่ (Local improvement contribution) และเงินช่วยการประถมศึกษา จากปัญหาในทศวรรษ 2470 ที่มีเด็กยังไม่ได้เข้าโรงเรียนอีกประมาณ 700,000 คน ทำให้รัฐบาลมีเป้าหมายจะส่งเสริมให้เด็กได้เข้าเรียนสมกับเป็นพลเมืองของชาติ จึงขอความเสียสละจากผู้ที่บรรลุนิติภาวะแล้ว คนละ 50 สตางค์[33]

ภาษีอากรใหม่ทั้งสองประเภทนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญในการช่วยพัฒนาประเทศชาติ โดยที่ราษฎรสามารถเห็นผลงานดังกล่าวได้ในทันที เนื่องจากภาษีอากรทั้งสองประเภทมีการกําหนดวัตถุประสงค์ในการนำมาใช้อย่างชัดเจน แม้ว่าในเวลาต่อมาภาษีอากรทั้งสองประเภทจะถูกยกเลิกจากการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในเวลาต่อมา ด้วยหมดความจำเป็นแล้ว เช่น ในกรณีของเงินช่วยการประถมศึกษา เนื่องจากในช่วง พ.ศ. 2494 ประเทศไทยได้มีการศึกษาระดับประถมศึกษาทั่วถึงแล้ว ความจำเป็นในการ จัดเก็บภาษีเสริมเพื่อสนับสนุนด้านการศึกษาจึงมีความจำเป็นลดลง เป็นต้น[34]

4. บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย

การปฏิรูปภาษีอากรของประเทศไทยเกิดขึ้นมา เพื่อแก้ไขปัญหาของระบบการจัดเก็บภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมในอดีต อาทิ เงินค่ารัชชูปการที่เป็นเก็บภาษีเพื่อมาชดเชยการเกณฑ์แรงงานไพร่และการส่งส่วยในอดีต หรือการเก็บอากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวนที่มีความซ้ำซ้อน ซึ่งบรรดาภาษีอากรเหล่านี้ได้สร้างภาระและก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับประชาชน

ในการแก้ไขปัญหานี้นายปรีดี และคณะราษฎรได้พยายามเสนอหลักการใหม่ในการจัดเก็บภาษีอากร โดยยึดหลักในการเก็บภาษีอากรตามความสามารถของผู้เสียภาษี คนที่มีรายได้น้อยก็เสียน้อย ส่วนคนที่มีรายได้มากก็เสียมากในลักษณะเดียวกันกับรัฐประชาธิปไตยอื่น ๆ รวมถึงการเกิดประมวลรัษฎากรที่เป็นกฎหมายภาษีที่มีความก้าวหน้ามากในขณะนั้น

อนึ่ง แม้ว่าประมวลรัษฎากรจะถือได้ว่าเป็นกฎหมายภาษีที่มีความสำคัญของประเทศไทยดังกล่าวมาแล้วข้างต้น แต่ประมวลรัษฎากรก็เป็นหนึ่งในกฎหมายที่มีการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขบ่อยครั้งมากทั้งในระดับของการแก้ไขประมวลรัษฎากร และในระดับกฎหมายลำดับรอง ทำให้ทุกวันนี้ประมวลรัษฎากรเป็นกฎหมายที่มีความซับซ้อนและเข้าใจได้ยาก เนื่องจากมีเนื้อหาจำนวนมากและมีหลักเกณฑ์ทางกฎหมายภายใต้ประมวลรัษฎากรอีกเป็นจำนวนมาก

ในแง่ความเปลี่ยนแปลง ปัจจุบันประมวลรัษฎากรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้วกว่า 80 กว่าครั้ง โดยหลายครั้งเป็นการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละสมัย โดยการแก้ไขนั้นมีทั้งการแก้ไขในเรื่องเล็กน้อยเกี่ยวกับวิธีการจัดเก็บภาษี และการแก้ไขในเรื่องสำคัญ เช่น อำนาจของรัฐมนตรีในการจัดเก็บภาษี ข้อยกเว้นในการจัดเก็บภาษี ฐานภาษี และมีภาษี เป็นต้น สิ่งนี้อาจจะเป็นสัญญาณ หรือไม่ว่า ประมวลรัษฎากรอาจจะต้องถึงเวลาชำระครั้งใหญ่เพื่อลดความซับซ้อนของระบบการจัดเก็บภาษีรวมถึงพิจารณาของโหว่ของการจัดเก็บภาษีใหม่ ๆ อาทิ การที่มีคนอยู่นอกระบบเป็นจำนวนมากที่ทําให้ยังไม่สามารถเก็บรายได้จากคนกลุ่มนี้ได้ หรือฐานภาษีที่แคบมากเนื่องจากการลดหย่อนและการยกเว้นต่าง ๆ ที่ทำให้การจัดเก็บภาษีทำได้น้อยกว่าที่ควร ประเด็นเหล่านี้อาจจะยังไม่ได้รับการพิจารณามากเท่าที่ควรในปัจจุบัน ซึ่งอาจจะกลายเป้นการสร้างความไม่เป็นธรรมในสังคมได้

อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดนี้ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้รางไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”

หมายเหตุ:

บทความนี้ปรับปรุงและเรียบเรียงใหม่จากบทความ 3 ฉบับของผู้เขียน ได้แก่ (1) ครบรอบ 84 ปี ประมวลรัษฎากร: ความเปลี่ยนแปลงตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา (2) คณะราษฎรกับภารกิจเพื่อสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมในสังคมไทย (3) ประมวลรัษฎากร: การปรับปรุงระบบภาษีอากรเป็นธรรม ที่เคยเผยแพร่บนเว็บไซต์สถาบันปรีดี พนมยงค์ pridi.or.th
บทความชิ้นนี้ได้รับอนุญาตจากผู้เขียนให้นำมาเผยแพร่ทางเว็บไซต์และสื่อโซเชียลมีเดียของสถาบันปรีดี พนมยงค์ เป็นที่เรียบร้อย โดยเผยแพร่ครั้งแรกในจุลสารศาลภาษีอากรกลางฉบับพิเศษ รำลึก 124 ปี ชาตกาล “ปรีดี พนมยงค์” คนดีมีค่า “ผู้มีคุณูปการต่อกฎหมายภาษีอากรของไทย”

เชิงอรรถ

[1] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, ภาษีอากรในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย: คลังข้อมูลและบทสำรวจสถานะทางวิชาการ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527) 3-5.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[3] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, ‘ระบบเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2394-2453’ ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บรรณาธิการ) ประวัติศาสตรเศรษฐกิจไทย จนถึง พ.ศ. 2484 (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527), หน้า 170.

[4] หนังสือสัญญากรุงเทพมหานครกับกรุงอังกริษเปนทางไมตรีค้าขายกัน ข้อ 8.

[5] พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตรเศรษฐกิจแหงประเทศไทย, (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564), 14.

[6] คาร์ล ซี ซิมเมอร์แมน, การสํารวจเศรษฐกิจในชนบทแหงสยาม (ซิม วีระไวทยะ ผู้แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2525) 32.

[7] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 4.

[8] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5; กำหนดบุคคลเอาไว้ 5 ประเภท ไม่ต้องเสียภาษีรัชชูปการ คือ ประเภทที่ 1 ได้แก่ พระภิกษุ สามเณร บาทหลวง และผู้สอนศาสนาอิสลาม และประเภทที่ 2 ได้แก่ทหารบก ทหารเรือ ตำรวจภูธร ตำรวจพระนครบาลที่ประจำการ และทหารกองหนุนบางชั้นบางประเภท ประเภทที่ 3 ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัต และแพทย์ประจำตำบล ประเภทที่ 4 ได้แก่ คนพิการทุพลภาพที่ไม่สามารถจะ ประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง และประเภทที่ 5 คนพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นเป็นการเฉพาะ.

[9] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 101-102.

[10] ในการเก็บเงินค่าราชการ มีบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องจัดเก็บ 13 ประเภท อาทิ ราชนิกูล ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ หรือคนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ ตามมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 เนื่องจากคนกลุ่มนี้ถูกเก็บเงินในลักษณะอื่นคล้าย ๆ กันบ้างหรือมีสถานะเป็นผู้ทำราชการสำคัญจึงได้รับยกเว้น อย่างไรก็ดี ในเวลาต่อมาบริบททางสังคมได้ปรับเปลี่ยนจึงมีข้อถกเถียงถึงความเหมาะสมและยกเลิกข้อยกเว้นบางข้อ. ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[11] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5.

[12] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 11.

[13] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 10)

[14] ในช่วงพฤษภาคม พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้มีการยกเว้นการเก็บภาษีรัชชูปการกับผู้เสียภาษีเงินเดือน เพื่อลดความซ้ำซ้อน ระหว่างเงินค่ารัชชูปการกับภาษีเงินเดือน แต่ราษฎรผู้รับภาระภาษียังคงได้รับความเดือดร้อน ดังจะเห็นได้จากการถวาย ฎีการ้องทุกข์ถึงความเดือดร้อนที่ได้รับจากภาษีเงินเดือนและเรียกร้องให้มีการลดภาษีดังกล่าว; ดู รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 121.

[15] เพิ่งอ้าง 215.

[16] เพิ่งอ้าง 187 และ 215.

[17] อรรถสิทธิ์ พานแก้ว, ‘หลัก 6 ประการ’ (สถาบันพระปกเกล้า, มปป.), <http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=หลัก_6_ประการ>, สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[18] ปรีดี พนมยงค์, เคาโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐมนูธรรม (ปรีดี พนมยงค), (พิมพ์ครั้งที่ 2, สุขภาพใจ 2552), 150

[19] เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, ‘ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์’ ใน ปรีดีปริทัศน ปาฐกถนาชุดปรีดี พนมยงค อนุสรณ (เทียนวรรณ 2526) 127.

[20] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304#_ftn1> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[21] ช่วงปี พ.ศ. 2475 – 2490 เป็นช่วงที่รัฐบาลของคณะราษฎรมีอำนาจบริหารประเทศในฐานะนายกรัฐมนตรี.

[22] E-Public Law, ‘Law Index Dashboard’ (E-Public Law, มปป) <https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[23] กษิดิ ศ อนั นทนาธร, ‘เงินรั ชชู ปการ และผลงานของปรี ดี พนมยงค์ ’ (The 101 World, 5 สิงหาคม 2567), <https://www.the101.world/ratchupakan-money/> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[24] สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค (สุขภายใจ 2552) 196.

[25] ไสว สุทธิพิทักษ์, ‘ประมวลรัษฎากร เพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 เมษายน 2565), <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1041> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[26] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (สมัยสามัญ สมัยที่สอง) (7 มีนาคม 2481) 950.

[27] ไสว สุทธิพิทักษ์ (เชิงอรรถ 25).

[28] เพิ่งอ้าง.

[29] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[30] นายปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอให้รัฐบาลคณะราษฎรออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อหารายได้ให้กับรัฐ. ดู ราชภัฏเฟื่องฟู, ‘สลากกินแบ่งรัฐบาล แหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาลไทย มรดกคณะราษฎร’ (ศิลปวัฒนธรรม, 16 มิถุนายน 2566) <https://www.silpa-mag.com/history/article_110923> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[31] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[32] เพิ่งอ้าง 963.

[33] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[34] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6> สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

ยุติที่ไม่มีธรรม: กระทรวงยุติธรรมไทยในสายธารประวัติศาสตร์

มีนาคม 25, 2025มีนาคม 27, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ในช่วง พ.ศ. 2434 ถึง 2440 พระราชภารกิจสำคัญของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวคือ การสถาปนาระบบราชการสมัยใหม่ ซึ่งประกอบไปด้วยกระทรวงตั้งต้น 12 กระทรวง อาทิ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงนครบาล กระทรวงกลาโหม และหนึ่งในบรรดากระทรวงทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นในเวลานั้นก็คือ กระทรวงยุติธรรม

การจัดตั้งระบบราชการขึ้นมาในรูปแบบกระทรวงนี้เป็นพระราชอุตสาหะในการทำให้ระบบราชการกลายมาเป็นสถาบัน โดยมีศูนย์กลางของอำนาจอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์

อนึ่ง แม้ว่ากระทรวงยุติธรรมจะเป็นหนึ่งในสถาบันที่สะท้อนหลักการสำคัญของรัฐสมัยใหม่ ที่มีหน้าที่ต้องจัดการความยุติธรรมอย่างเป็นระบบ ผ่านกลไกที่อยู่เหนืออำนาจส่วนบุคคล แต่ในบริบทของประเทศไทย บทบาทและหน้าที่ของกระทรวงยุติธรรมกลับไม่ได้ทำหน้าที่อย่างเต็มที่ในลักษณะดังกล่าว

บทความนี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงของบทบาทกระทรวงยุติธรรมไทยตั้งแต่ช่วงการก่อตั้งใน พ.ศ. 2434 มาจนถึงปัจจุบัน โดยตั้งคำถามว่ากระทรวงยุติธรรมได้ทำหน้าที่ยุติธรรมตามชื่อของตนแล้วหรือไม่ หรือแท้ที่จริงแล้วกระทรวงยุติธรรมเป็นเพียงเครื่องมือในกระบวนการรักษาระเบียบของรัฐ มากกว่าผู้ค้ำจุนหลักนิติรัฐในสังคม

เมื่อครั้งแรกเริ่มตั้งกระทรวงยุติธรรม

หน้าที่ประการหนึ่งของรัฐสมัยใหม่ก็คือ การสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งการปกครองควรจะต้องตั้งอยู่บนหลักการของการของนิติรัฐ กล่าวคือ การใช้อำนาจใด ๆ ของรัฐก็ควรจะต้องผูกพันอยู่กับกฎหมายในฐานะที่มาแห่งความชอบธรรมในการใช้อำนาจและข้อจำกัดของการใช้อำนาจ สถาบันแบบกระทรวงยุติธรรมในต่างประเทศ จึงมีบทบาทสำคัญในการค้ำจุนและสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม โดยยึดโยงอยู่กับหลักการของนิติรัฐ อย่างไรก็ดี ในบริบทของกระทรวงยุติธรรมไทยนั้นแตกต่างออกไป

เมื่อแรกสถาปนาศาลสถิตยุติธรรมขึ้นใน พ.ศ. 2434 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจะได้ทรงแสดงพระราชปณิธานของพระองค์ไว้ ดังปรากฏตามพระราชปรารภที่จารึกไว้ในหิรัญบัตรบนแท่นหินแก้วปฐมศิลาฤกษ์ อาคารศาลสถิตยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 ความว่า

“…ในการทั้งปวงนี้ การยุติธรรมอันเดียวเป็นการที่สำคัญยิ่งใหญ่ เป็นหลักเป็นประธานการชำระตัดสินความทุกโรงศาล เป็นเครื่องประกอบรักษาให้ความยุติธรรมเป็นไป ถ้าจัดได้ดีขึ้นเพียงใดประโยชน์ความสุขของราษฎรก็จะเจริญยิ่งขึ้นเท่านั้น…”

พระราชปณิธานดังกล่าวถูกนำเสนอในหนังสือที่ระลึกเนื่องในโอกาสครบรอบ 124 ปี การสถาปนากระทรวงยุติธรรม ซึ่งเสมือนว่าอธิบายว่าการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมเกิดขึ้นมาจากพระราชปณิธานที่ต้องการให้เกิดความยุติธรรมในสังคม ซึ่งเป็นพันธกิจของรัฐสมัยใหม่

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาบริบทในเชิงประวัติศาสตร์แล้ว การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 นั้น ไม่ได้เกิดขึ้นมาในบริบทดังกล่าวแต่อย่างใด แต่เป็นภาพสะท้อนของแรงผลักดันทางการเมืองภายในและการเมืองระหว่างประเทศมากกว่า การตอบสนองต่ออุดมการณ์ความยุติธรรมในตัวเอง

ในบริบทของการเมืองภายใน การสถาปนากระทรวงยุติธรรมใน พ.ศ. 2434 นั้นเกิดขึ้นท่ามกลางนโยบายการปฏิรูประบบราชการแผ่นดินของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยทรงประกาศสถาปนากระทรวงขึ้นมาจำนวน 12 กระทรวง ซึ่งกระทรวงยุติธรรมเป็นหนึ่งในกระทรวงที่ถูกจัดตั้งขึ้นในเวลานั้น เพื่อรองรับระบบราชการแบบตะวันตกที่นำเข้ามาใช้

ภายใต้ระบบราชการใหม่นี้ กฎหมายถูกจัดระเบียบเป็นทางการมากขึ้น ในขณะเดียวกันศาลเริ่มมีลักษณะถาวร แล้วเปลี่ยนผ่านกระจายอำนาจจากระบบจารีตสู่รูปแบบสถาบัน กระทรวงยุติธรรมถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อรวมอำนาจศาลที่กระจัดกระจายอยู่ตามหน่วยราชการต่าง ๆ ให้อยู่ภายใต้สังกัดกระทรวงยุติธรรมเพียงกระทรวงเดียว โดยให้พระเจ้าน้องยาเธอ พระองค์เจ้าสวัสดิโสภณ (พระยศขณะนั้น) เป็นผู้ดำรงตำแหน่งเสนาบดีคนแรก

นอกจากจะรวบรวมศาลต่าง ๆ ให้มาอยู่ในสังกัดของกระทรวงยุติธรรมแล้ว ในพระบรมราชโองการ ประกาศจัดตั้งกระทรวงยุติธรรม ยังทรงมีรับสั่งให้ยุบรวมศาลต่าง ๆ จากเดิม 16 แห่ง ให้เหลือเพียง 7 แห่ง ได้แก่ ศาลอุทธรณ์คดีราษฎร์ ศาลอุทธรณ์คดีหลวง ศาลพระราชอาญา ศาลแพ่งเกษม ศาลแพ่งกลาง ศาลสรรพากร และศาลต่างประเทศเท่านั้น

การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมและการรวบรวมศาลต่าง ๆ มาสังกัดอยู่ภายใต้กระทรวงยุติธรรม สะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการรวบพระราชอำนาจจากเดิมที่กระจายอยู่ตามกรมกองต่าง ๆ ให้มารวมอยู่ภายใต้หน่วยงานเดียวแล้ว ทำให้ระบบศาลต่าง ๆ เดินไปในทิศทางเดียวกันภายใต้การบริหารงานแบบเดียวกัน

ในขณะเดียวกันบทบาทของพระมหากษัตริย์ก็ไม่ได้จางหายไปจากความคิดเรื่องกระบวนการยุติธรรม แม้จะมีการจัดตั้งสถาบันศาลขึ้นมาให้ทำหน้าที่ในการอำนวยความยุติธรรม ทว่า บทบาทของพระมหากษัตริย์กลายไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบศาล โดยอยู่ในตำแหน่งของ “องค์เอกอัครตุลาการ” โดยเป็นที่มาแห่งความยุติธรรมทั้งหมดและดำรงพระองค์ในฐานะของผู้ตัดสินแห่งศาลสุดท้าย

สภาพดังกล่าวจึงสะท้อนภาพของการรับเอารูปแบบความเป็นสมัยใหม่จากตะวันตกเข้ามาในเชิงรูปแบบ แต่ในเชิงโครงสร้างอำนาจที่วางอยู่เหนือระบบราชการกระทรวงยุติธรรมหรือศาลจึงยังผูกโยงอยู่กับพระมหากษัตริย์

ข้อบ่งชี้ประการที่แสดงให้เห็นถึงความสำคัญของการใช้กระทรวงยุติธรรมเป็นเครื่องมือในการรวมอำนาจคือ เมื่อในเวลาต่อมามีการเปลี่ยนแปลงตัวเสนาบดีประจำกระทรวงยุติธรรมไป 2 พระองค์ จนตำแหน่งดังกล่าวถูกส่งต่อมาให้กับพระเจ้าลูกยาเธอ พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ (พระยศในขณะนั้น) ซึ่งทรงสำเร็จการศึกษาด้านนิติศาสตร์มาจากประเทศอังกฤษ และได้รับการยกย่องในเวลาต่อมาให้เป็นพระบิดาแห่งกฎหมายและการศาลไทย (ซึ่งเป็นการอุปโลกน์ขึ้นในภายหลัง)

พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ทรงมีพระประสงค์ให้ ข้าราชการตุลาการมีความเป็นอิสระ รวมถึงความเป็นอิสระที่มีเหนือสถาบันพระมหากษัตริย์ กล่าวคือ พระประสงค์ให้การตัดสินคดีความใด ๆ ก็ตามจะต้องไม่ถูกแทรกแซงโดยอำนาจของฝ่ายบริหารซึ่งนำโดยสมเด็จพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นไปตามหลักการที่ควรจะเป็นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ทว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงไม่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าว และทรงเห็นว่าข้าราชการตุลาการนั้นไม่ได้แตกต่างจากข้าราชการอื่น ๆ

ในส่วนของปัจจัยภายนอก ผลจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงทำให้ประเทศไทยเสียสิทธิภาพนอกอาณาเขต แล้วทำให้คนในบังคับของต่างชาติไม่อยู่ภายใต้อำนาจของกฎหมายไทย ในด้านหนึ่งเหตุผลสำคัญก็มาจากระบบกฎหมายที่อาจจะล้าสมัยในสายตาของชาติตะวันตก
จากบันทึกส่วนบุคคลของเซอร์จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) อธิบายเหตุผลว่าในการเจรจาสนธิสัญญาในครั้งนั้น เบาว์ริงมองว่า ไม่สามารถให้คนในบังคับของอังกฤษมาขึ้นศาลไทยได้เนื่องจากกฎหมายไทยล้าสมัย แล้วเป็นกฎหมายที่ไม่มีความแน่นอน เนื่องจากตัวบทของกฎหมายนั้นไม่ได้ใช้บังคับ ไม่ได้มีการเผยแพร่อย่างทั่วไป รวมถึงไม่ได้มีการทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบทบัญญัติของกฎหมายได้

ในแง่หนึ่งการปฏิรูปกฎหมายของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงเป็นความพยายามที่จะพัฒนากฎหมายในเชิงรูปแบบให้มีความสอดคล้องและเป็นสมัยใหม่ โดยภารกิจดังกล่าวนั้นได้รับการสืบทอดต่อเนื่องกันไปในเวลาต่อมา เมื่อร่วงเข้าสู่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงสถาปนากรมร่างกฎหมายขึ้นมา โดยสังกัดกระทรวงยุติธรรม เพื่อทำหน้าที่ในการยกร่างกฎหมายให้มีความทันสมัยและสอดคล้องกับสากล

ลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า กระบวนการจัดตั้ง กระทรวงยุติธรรมในระยะแรกไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะอำนวยความยุติธรรมและรักษานิติรัฐ แต่เป็นเครื่องมือสำหรับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางภายใต้นโยบายการปฏิรูประบบราชการ และการใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาข้อ พิพาทในเรื่องเขตอำนาจศาลระหว่างสยามกับชาติตะวันตก

การเปลี่ยนผ่านจากความยุติธรรมของพระเจ้าแผ่นดิน สู่ความยุติธรรมของรัฐ

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้เข้ามาจัดระเบียบการปกครองใหม่ให้สอดคล้องกับอุดมการณ์ของคณะราษฎรตามหลัก 6 ประการ โดยเฉพาะการเปลี่ยนผ่านระบบราชการ จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาสู่ระบอบประชาธิปไตย โดยให้มีรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องประกันสิทธิและเสรีภาพของปวงชน จากการถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ

อย่างไรก็ดี ด้วยสถานการณ์ทางการเมืองต่าง ๆ ทำให้รัฐบาลคณะราษฎร ยังไม่สามารถที่จะดำเนินการสร้างหลักการแห่งนิติรัฐ เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบการปกครองใหม่ได้อย่างสมบูรณ์

สิ่งที่ตามมาก็คือ เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ในบางรัฐบาลมีการใช้กฎหมายมาเป็นเครื่องมือในการทำลายขั้วตรงข้ามทางการเมือง อาทิ การใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ พุทธศักราช 2476 ซึ่งตาขึ้นในสมัยพระยามโนปกรณ์นิติธาดา หรือการใช้พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 มาดำเนินคดีกับศัตรูทางการเมืองของรัฐบาล รวมไปถึงการตรากฎหมายพิเศษ อาทิ การจัดตั้งสารพิเศษต่าง ๆ ซึ่งไม่สอดคล้องกันกับกระบวนการยุติธรรมที่ควรจะเป็นตามหลักนิติรัฐ

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง บทบาทของกระทรวงยุติธรรมก็ยังคงเป็นไปโดยจำกัด ใน พ.ศ. 2476 รัฐบาลได้เสนอให้มีการจัดตั้งสำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมขึ้น เพื่อเข้าดำเนินการตามรูปแบบของกระทรวง ทบวง กรมใหม่ แล้วเข้ามาจัดการแทนโครงสร้างการปกครองเดิม

อย่างไรก็ดี บทบาทของกระทรวงยุติธรรมในระยะนี้ ก็ยังถูกโยงอยู่กับบทบาทของศาลเป็นหลัก โดยเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติข้าราชการฝ่ายตุลาการขึ้นมา เพื่อกวดขันเรื่องวินัยและมารยาทและรักษาไว้ซึ่งความเที่ยงธรรมและความเชื่อถือของประชาชนในราชการศาลยุติธรรม จึงได้มีการประกาศใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรมฉบับใหม่ ใน พ.ศ. 2477 โดยเรียกศาลที่สังกัดกระทรวงยุติธรรมว่า ศาลยุติธรรม โดยแบ่งศาลออก 3 ชั้น ได้แก่ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา

ในระยะนี้บทบาทของกระทรวงที่ทำค่อนข้างเป็นไปอย่างจำกัด โดยบทบาทของกระทรวงไม่ได้สัมพันธ์กันกับการสร้างกระบวนการยุติธรรมในภาพรวม แต่มุ่งเน้นไปที่การทำหน้าที่เป็นส่วนธุรการของศาล ซึ่งเป็นเพียงมิติหนึ่งของกระบวนการยุติธรรมในภาพรวมเท่านั้น ซึ่งสถานะดังกล่าวจะดำเนินไปเรื่อย ๆ จนถึงช่วง พ.ศ. 2517

สถานการณ์ดังกล่าวยิ่งบานปลายออกไปเมื่อหลังรัฐประหารใน พ.ศ. 2490 ที่คณะทหารเข้ามายึดอำนาจและใช้กลไกของกระทรวงยุติธรรมในการจัดการกับฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง อาทิ การเร่งให้มีการพิจารณากฎหมายเพื่อขยายระยะเวลาควบคุมตัวผู้ต้องสงสัย รวมไปถึงเมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ได้ใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญมาแทรกแซงกระบวนการยุติธรรมอย่างโจ่งแจ้ง ด้วยการใช้อำนาจตามคำสั่งหัวหน้ารัฐบาลในการประหารชีวิตหรือยึดทรัพย์โดยไม่ผ่านกระบวนการศาลปกติ สภาพดังกล่าวสะท้อนความอ่อนแอของกระบวนการยุติธรรมไทยที่ไม่ยึดโยงกับหลักการนิติรัฐ

ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในกระทรวงยุติธรรม ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น ไม่ได้มีจุดเปลี่ยนที่แตกต่างจากสถานการณ์ก่อนหน้านั้นมา แม้ว่าจะมีการจัดตั้งกลุ่มใหม่ขึ้นมา ภายใต้กระทรวงยุติธรรม อาทิ กรมบังคับคดี กรมคุ้มครองสิทธิ หรือกรมราชทัณฑ์ แต่บรรดากรมที่จัดตั้งขึ้นมาเหล่านี้อยู่ในฐานะของหน่วยงานที่ดำเนินงานเฉพาะทางหรืองานทางด้านเทคนิคที่สนับสนุนกระบวนการยุติธรรมเท่านั้น

ในขณะที่ศาลยุติธรรมนั้น หลังจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ประกาศใช้และนำมาสู่การแบ่งแยกบทบาทกันอย่างชัดเจนระหว่างหน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหารกับหน่วยงานขององค์กรตุลาการ ทำให้ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศาลในการพิจารณาอรรถคดีต่าง ๆ ถูกแยกออกไปอยู่ภายใต้การดูแลของสำนักงานศาลยุติธรรม ที่มีประธานศาลฎีกาเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในศาลยุติธรรม

ทว่า ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเพียงแค่การเปลี่ยนแปลงในเชิงรูปแบบเท่านั้น หากพิจารณาถึงองค์ประกอบอันเป็นส่วนสำคัญของกระบวนการที่ทำทั้งหมดก็คือ การรักษาไว้ซึ่งความเป็นธรรมและการรักษานิติรัฐแล้ว จะเห็นได้ว่าบทบาทของกระทรวงยุติธรรม และศาลยุติธรรมนั้นไม่ได้มีบทบาทสำคัญในการรักษาความเป็นธรรมในสังคม

จากดัชนีนิติธรรม (Rule of Law Index) ใน พ.ศ. 2567 ประเทศไทยได้คะแนนอยู่ที่ 0.5 จากคะแนนเต็ม 1 และอยู่ในอันดับที่ 78 จาก 142 ประเทศทั่วโลก โดยถือว่ามีคะแนนต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลกอยู่ที่ 0.55 คะแนน และต่ำกว่าประเทศในเอเชียแปซิฟิกที่มีค่าเฉลี่ยอยู่ 0.59 คะแนน

เมื่อพิจารณาในประเด็นเฉพาะแต่ละตัวชี้วัด จะพบว่าประเทศไทยมีคะแนนที่ตกต่ำลงมากกว่าเก่า ตัวอย่างเช่นในตัวชี้วัดที่ว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐาน (Fundamental Right) พบว่าคะแนนของประเทศไทยอยู่ที่ 0.48 จากคะแนนเต็ม 1 ซึ่งนับตั้งแต่ ค.ศ. 2015 คะแนนของประเทศไทยตกมาอันดับมาอยู่ในช่วง 0.47 ถึง 0.49 ตลอด

หรือในประเด็นที่พูดด้วยความยุติธรรม ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา (Criminal Justice) คะแนนของประเทศไทยอยู่ที่ 0.41 จากคะแนนเต็ม 1 โดยนับตั้งแต่ ค.ศ. 2017/2018 เป็นต้นมาตัวชี้วัดในคร้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยอยู่ในอันดับที่ต่ำลง ระหว่าง 0.40 ถึง 0.41 ตลอด

จากดัชนีนิติธรรมข้างต้น สะท้อนให้เห็นว่าปัญหาสำคัญที่เป็นข้อจำกัดของประเทศไทยในการพัฒนาให้เกิดนิติรัฐในประเทศไทยจริง ๆ มาจากข้อจำกัดในเชิงสถาบันต่าง ๆ โดยอาจแบ่งเป็นประเด็นได้ 4 ประเด็นดังนี้

ความเป็นอิสระของกลไกการบังคับใช้กฎหมาย หน่วยงานด้านการสอบสวน อาทิ ตำรวจหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่น ๆ ยังคงถูกครอบงำหรือเสแสร้งโดยอำนาจทางการเมืองอิทธิพลภายนอก รวมทั้งกระบวนการสอบสวนและดำเนินดำเนินคดียังขาดความโปร่งใสและตรวจสอบไม่ได้

การละเมิดสิทธิของผู้ต้องหา มีแนวโน้มที่เจ้าหน้าที่รัฐกระทำการเกินขอบเขตอำนาจตามกฎหมาย อาทิ การใช้ความรุนแรงในการควบคุมตัว และการไม่เคารพสิทธิของผู้ต้องขังที่จะได้พบกับทนาย รวมถึงการไม่สามารถเข้าสู่กระบวนการพิจารณาคดีที่เป็นธรรม (การได้รับสิทธิการประกันตัวเพื่อต่อสู้คดี)

การเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมาย กฎหมายไม่ได้ถูกบังคับใช้อย่างเสมอภาคโดยเฉพาะกับคดีที่เกี่ยวข้องกับ หรือกรณีผู้ที่มีอำนาจมาเกี่ยวข้องการบังคับใช้กฎหมายมีแนวโน้มที่จะถูกใช้อย่าง อาทิ การได้รับสิทธิประกันตัวของอดีตนักการเมือง ในขณะที่ผู้ชุมนุมหรือนักกิจกรรมกลับไม่ได้รับสิทธิในการประกันตัว

ปัญหาการทุจริตในกระบวนการยุติธรรม เจ้าหน้าที่บางส่วนในกระบวนการยุติธรรม อาทิ เจ้าหน้าที่ตำรวจ อัยการ ผู้คุม และผู้พิพากษา ยังมีพฤติกรรมเรียกรับผลประโยชน์หรือใช้ดุลพินิจอย่างไม่เป็นธรรม ทำให้ความไว้วางใจของประชาชนต่อระบบกระบวนการยุติธรรมลดลงอย่างต่อเนื่อง

สภาพดังกล่าวเป็นเพียงแค่การพิจารณาจากดัชนีในข้างต้นเท่านั้น แต่จะเห็นได้ว่าสถานการณ์ด้านกระบวนการยุติธรรมของไทยเริ่มเลวร้ายลงมากขึ้นเรื่อย ๆ อาทิ การเสียชีวิตในระหว่างควบคุมตัวในเรือนจำของนักโทษ หรือการปรากฏข่าวของผู้พิพากษาที่ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยเป็นธรรม

ปัจจัยเหล่านี้ยิ่งสะท้อนให้เห็นว่า ที่ผ่านมาการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบบราชการสมัยใหม่ โดยการตั้งกระทรวงยุติธรรมนั้น แท้จริงแล้วกระทรวงยุติธรรมไม่ได้ทำบทบาทในสิ่งที่ควรจะเป็น คือการรักษาความยุติธรรมบนพื้นฐานของนิติรัฐ อันเป็นหัวใจของรัฐสมัยใหม่ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ บริบทของประเทศไทยจึงกลายเป็นการปกครองด้วยอำนาจอย่างอำเภอใจ

มาถึงจุดนี้ กระทรวง ยุติ ด้วยธรรมแล้วหรือไม่

แม้กระทรวงยุติธรรมจะถูกออกแบบให้เป็นสถาบันหลักในการค้ำจุนหลักนิติธรรมของรัฐสมัยใหม่ หากแต่จากการพิจารณาพัฒนาการของกระทรวงตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงปัจจุบัน รวมถึงผลการประเมินจาก Rule of Law Index ค.ศ. 2024 ล้วนสะท้อนให้เห็นว่ากระทรวงยุติธรรมยังไม่อาจทำหน้าที่ตามอุดมการณ์แห่ง “ความยุติธรรม” ได้อย่างเหมาะสม ทั้งในเชิงหลักการและการปฏิบัติ โดยยังคงปฏิบัติงานภายใต้กรอบของรัฐราชการรวมศูนย์ที่เน้นการรักษาระเบียบ มากกว่าการคุ้มครองสิทธิอย่างแท้จริง

ในขณะเดียวกันบทบาทของกระทรวงถูกจำกัดอยู่ในงานเทคนิค โดยไม่มีจุดยืนเชิงนโยบายที่ชัดเจนต่อการปฏิรูปศาลหรือการขยายพื้นที่ของความเป็นธรรม

ขณะเดียวกันข้อมูลจากดัชนีนิติธรรมยังชี้ถึงข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง อาทิ ความไม่เป็นอิสระของกลไกบังคับใช้กฎหมาย การละเมิดสิทธิผู้ต้องหา และการเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งยิ่งตอกย้ำว่ากระทรวงยุติธรรมยังคงเป็นเครื่องมือของอำนาจรัฐมากกว่าจะเป็นผู้พิทักษ์หลักนิติธรรม

ท้ายที่สุดแล้ว นี่อาจจะถึงเวลาที่ต้องทบทวนบทบาทและภารกิจของกระทรวงฯ เสียใหม่ เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐประชาธิปไตยที่ยึดถือหลักนิติรัฐอย่างแท้จริง ทั้งในด้านโครงสร้าง นโยบาย และการเชื่อมโยงกับประชาชน

เอกสารอ้างอิง

กองบรรณาธิการ, “อ่านภาพกระบวนการยุติธรรมโลก-ไทยผ่าน Rule of Law Index 2024 ในโลกที่หลักนิติธรรมยังคงถดถอย” the 101.world, 16 ธันวาคม 2566, สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://www.the101.world/rule-of-law-index-2024/.
กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย, อาทิตย์ เจียมรัตตัญญู แปล, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2562).
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “นิติรัฐนิติธรรมสัญชาติไทย ภายใต้อุดมการณ์ชาตินิยมและความมั่นคง,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 กุมภาพันธ์ 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2024/02/1857.
เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “พระราชบัญญัติจัดการป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 การพิทักษ์รัฐธรรมนูญในยุคแรก,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 20 ธันวาคม 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2021/12/927.
ปฐมาวดี วิเชียรนิตย์, ใต้เงาปฏิวัติ: การสืบราชการลับและความคาดหวังของราษฎรหลัง 2475, (กรุงเทพ: มติชน, 2566).
ปฐมาวดี วิเชียรนิตย์, เลือดสีน้ำเงิน ซ้ายไม่จริง ขวาไม่แท้ และประชาธิปไตยในอุดมคติ, (กรุงเทพฯ: มติชน, 2561).
ปทิตตา โฉมประดิษฐ์ และคณะ, 124 ปี (พ.ศ. 2434 – 2558) กระทรวงยุติธรรม, (กรุงเทพฯ: สำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม, 2558).
สมชาย ปรีชาศิลปกุล, “ตุลาการในรัฐประหาร 2490,” the 101.world, 8 พฤศจิกายน 2563 [Online], สืบค้นเมื่อ 22 มีนาคม 2568, จาก https://www.the101.world/1947-coup/.
ราชกิจจานุเบกษา, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2540) ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา 11 ตุลาคม 2540, เล่ม 114 ตอนที่ 55, หน้า 1-99.
World Justice Project, “WJP Rule of Law Index – Thailand” World Justice Project, 2024a [Online], accessed 22 March 2025, from https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/country/2023/Thailand.

หนี้ไม่ใช่ความผิด แนวทางปรับกฎหมายล้มละลายเพื่ออนาคตที่ดีกว่า

มกราคม 23, 2025มีนาคม 12, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 23 มกราคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในสังคมปัจจุบันเมื่อพูดถึงคนเป็นหนี้สิน ภาพส่วนใหญ่ที่ถูกนำเสนอมักจะกลายเป็นภาพของคนที่ขาดวินัยทางการเงินหรือฟุ่มเฟือย ไม่รู้จักพอเพียงในการใช้จ่ายและไม่ประมาณสถานะทางการเงินของตัวเอง แต่ในความเป็นจริงแล้วปัญหาหนี้สินส่วนใหญ่เป็นภาพสะท้อนของสภาวะของความไม่แน่นอน รายได้ที่ไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายพื้นฐาน และสถานการณ์นอกเหนือการควบคุม

วิกฤตโควิด-19 ซึ่งได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า ต่อให้มีวินัยทางการเงินมากแค่ไหน ธุรกิจก็อาจขาดสภาพคล่องและนำมาสู่การผิดนัดชำระหนี้ได้ รวมถึงเงินลงทุนที่กู้ไปกลายเป็นหนี้สินที่ไม่สามารถชำระได้ หรือในบางคนที่ต้องดิ้นรนเพื่อความอยู่รอดก็จากสภาวะว่างงานก็อาจจะต้องไปกู้หนี้นอกระบบเพื่อเอาเงินมาใช้จุนเจือชีวิตประจำวัน

จากข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทยชี้ให้เห็นว่า ระดับหนี้ครัวเรือนไทยในช่วงหลายปีที่ผ่านมาได้แตะระดับสูงสุดในรอบทศวรรษ ซึ่งเป็นผลมาจากการกู้ยืมเพื่อการบริโภคและการจัดการภาระในภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัว[1] โดยเมื่อคิดสัดส่วนของคนไทยที่เป็นหนี้แล้วในปี พ.ศ. 2566 มีจำนวน 1 ใน 3 (38.2%) หรือคิดเป็น 25.5 ล้านคน ของประชากรทั้งหมด รวมถึงหนี้ครัวเรือนของไทยมีสัดส่วนประมาณ 91% ของ GDP[2]

ขณะที่สำนักงานสถิติแห่งชาติรายงานไว้ในปี พ.ศ. 2566 ว่า ครัวเรือนจำนวนมากต้องเผชิญกับภาระดอกเบี้ยและการชำระหนี้ที่กินสัดส่วนรายได้รายเดือนมากกว่าครึ่ง โดยหากคิดเป็นครัวเรือนจะคิดเฉลี่ยได้เป็นครัวเรือนหนึ่งมีหนี้ประมาณ 197,225 บาท โดยเป็นหนี้ที่ใช้ในครัวเรือนคิดเป็น 153,285 บาท หรือกว่า 77.7 % ของจำนวนหนี้สินทั้งหมด ซึ่งเป็นหนี้สินเพื่อซื้อหรือเช่าบ้านและที่ดิน และเพื่ออุปโภคบริโภค[3]

นอกจากนี้ ในเชิงพฤติกรรมหนี้สินที่เกิดขึ้นกับครัวเรือนโดยส่วนใหญ่มาจากหนี้สินเชื่อส่วนบุคคลและบัตรเครดิต โดยจากการสำรวจของธนาคารแห่งประเทศไทยในปี พ.ศ. 2566 ระบุว่าหนี้ส่วนนี้มีสัดส่วนเป็น 67% ของหนี้ทั้งหมด โดยเป็นหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดความมั่งคั่งหรืออาจสร้างรายได้[4] แต่ทั้งหมดนี้เป็นหนี้ที่อยู่ในระบบ โดยประเทศยังมีคนอีกจำนวนมากที่เข้าไม่ถึงหนี้ในระบบ

สภาพดังกล่าวสะท้อนให้เราเห็นลึก ๆ ว่าหนี้สินไม่ใช่ปัญหาของปัจเจกบุคคลแต่ละคน แต่เป็นเรื่องในเชิงโครงสร้างของสังคมในภาพรวมของสังคมที่มีความไม่แน่นอนสูง

ในบทความนี้ผู้เขียนจึงขอเริ่มต้นด้วยการพูดถึงสังคมมีความไม่แน่นอนสูง ทำให้คนเป็นหนี้ได้อย่างไร แล้วต่อด้วยการเป็นหนี้ไม่ใช่ความผิดบาป แต่เพราะการที่สังคมมองคนเป็นหนี้เป็นความผิดบาป การเป็นหนี้เลยถูกตีตราจากสังคม แล้วก่อนที่จะมาจบช่วงสุดท้ายของบทความที่จะโยงให้เห็นว่าเมื่อเป็นหนี้สินล้นพ้นตัวแล้ว กลไกทางสังคมแบบกฎหมายล้มละลายที่ถูกเครือบไว้ด้วยมายาคติของสังคมจะช่วยแก้ไขปัญหาของลูกหนี้ได้อย่างไร ซึ่งท้ายที่สุดอาจจะต้องปรับกฎหมายล้มละลายให้ช่วยลูกหนี้ได้

สังคมที่มีความไม่แน่นอนสูง ทำให้คนเป็นหนี้สิน

หากมองข้ามการตัดสินใจของปัจเจกบุคคลไปแล้ว สังคมมีส่วนสำคัญที่ผลักดันและทำให้คน ๆ หนึ่งกลายเป็นหนี้ หากพิจารณาในเชิงสถาบัน ซึ่งหมายถึงกติกาที่กำหนดเงื่อนไขในการตัดสินใจของบุคคล ทั้งในทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมถึงกลไกการบังคับใช้กติกาเหล่านั้น ที่อาจจะอยู่ในรูปเป็นทางการก็ได้ อาทิ รัฐธรรมนูญและกฎหมาย และไม่เป็นทางการก็ได้ อาทิ ค่านิยม ธรรมเนียมปฏิบัติ และข้อห้ามขอสังคม[5] ซึ่งคล้ายกับสิ่งที่นักมานุษยวิทยาเรียกว่า วัฒนธรรม ในด้านหนึ่งตัวสถาบันนี้ทำหน้าที่เป็นโครงสร้างกำหนดสิ่งจูงใจและข้อจำกัดการตัดสินใจ ที่ส่งผลให้คนเราเลือกจะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติ

กล่าวเฉพาะในเรื่องของหนี้ ความมหัศจรรย์อย่างหนึ่งของสังคมภายใต้กลไกเชิงสถาบันต่าง ๆ ก็คือ การทำให้คนกลายเป็นหนี้นั้นเป็นเรื่องที่ไม่ยากจนเกินไปในสังคมปัจจุบัน การก่อหนี้ของคน ๆ หนึ่งเองก็มีส่วนที่สัมพันธ์กับสถาบันเช่นกัน กล่าวคือ โครงสร้างของสถาบันที่ไม่ส่งเสริมให้เกิดโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่ดีทำให้คนไม่สามารถรับมือกับความผันผวนทางรายได้ ซึ่งอาจนำไปสู่ความจำเป็นต้องกู้ยืมโดยไม่มีทางเลือก[6] โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเราเป็นคนจน การมีรายได้น้อยและไม่สม่ำเสมอ ทำให้ความรู้สึกว่าต้องมีเงินอยู่ในมือเพื่อแก้ไขปัญหาชีวิตในด้านต่าง ๆ อาทิ การเจ็บป่วย การตาย หรือเหตุฉุกเฉินต่าง ๆ ยิ่งมีมาก

สิ่งนี้ยังไม่รวมถึงสถาบันทางกฎหมายต่าง ๆ ที่ส่งผลต่อแรงจูงใจให้ผู้มีรายได้น้อยเข้าไม่ถึงสินเชื่อที่ถูกต้องตามกฎหมายและปลอดภัย[7] (ทั้งในเชิงชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน และความเป็นธรรมในการถูกทวงหนี้) จนทำให้ผู้มีรายได้น้อยต้องเข้าสู่การก่อหนี้นอกระบบ และระบบการเงินที่มีความเสี่ยงสูงแบบแชร์ ซึ่งยิ่งซ้ำเติมสถานการณ์เป็นหนี้ เพราะอาจจะถูกคิดอัตราดอกเบี้ยในอัตราที่แพงกว่าที่ควรจะเป็น หรือมีโอกาสจะโดนโกงเงินที่ลงในวงแชร์ จนสุดท้ายต้องสูญเงิน

ไม่เพียงเท่านั้นหากพิจารณาข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่า คน ๆ หนึ่งจะก่อหนี้ขึ้นมาได้นั้นเป็นผลมาจากความโลภของบุคคล แต่ในความเป็นจริงอาจจะไม่ได้เป็นเช่นนั้นเพียงอย่างเดียว การก้าวเข้าสู่สังคมแบบทุนนิยมภายใต้อุดมการณ์แบบเสรีนิยมใหม่ (neo-liberalism) ได้ผลักภาระหลาย ๆ ประการออกไปจากภาครัฐ ทำให้หน้าที่ในการตอบสนองความต้องการพื้นฐานกลับไปอยู่ที่ครัวเรือนและตัวปัจเจกบุคคลเอง[8] สภาพดังกล่าวยิ่งเป็นความเลวร้ายเมื่อประกอบกับสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง การขาดสวัสดิการ (welfare) หรืออย่างน้อยที่สุดคือ โครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม (social safety net) ก็กลายเป็นปัญหาสำคัญ

ยกตัวอย่างแบบเป็นรูปธรรม การก่อหนี้ของคนงานโรงงานและพนักงานบริษัทจบใหม่จำนวนหนึ่งคือ การซื้อรถจักรยานยนต์หรือรถมอเตอร์ไซค์ ผู้เขียนไม่ได้มีสถิติจำนวนรถจักรยานยนต์ที่ชัดเจน แต่จากการค้นข้อมูลพบว่า ในเขตกรุงเทพมหานครมีจำนวนการจดทะเบียนรถจักรยานยนต์สะสมตั้งแต่ พ.ศ. 2562-2566 คิดเป็นจำนวนกว่า 22 ล้านคัน[9]

แรงงานส่วนใหญ่อาจจะต้องไปเช่าที่พักอยู่ไกลจากที่ทำงานหรืออาจจะต้องอยู่คนละจังหวัด รถมอเตอร์ไซค์จึงไม่ได้อยู่ในสถานะของยานพาหนะเพียงอย่างเดียว แต่ยังอยู่ในฐานะของเครื่องมือในการทำมาหากินและยานพาหนะที่เชื่อถือได้ท่ามกลางระบบขนส่งมวลชนที่แออัดและไม่เพียงพอของกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีคนจำนวนมากที่เข้าไม่ถึงระบบขนส่งมวลชนหรือหากเข้าถึงก็ด้วยต้นทุนที่แพงเกินกว่าจะใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่

อีกตัวอย่างหนึ่งก็คือ การรักษาพยาบาล ความจำเป็นของคนมีรายได้น้อยอาจจะจำเป็นที่ต้องมีการสำรองเงินเอาไว้ เพื่อใช้ในการรักษาพยาบาลในเวลาที่จำเป็น แม้จะมีสวัสดิการรักษาพยาบาล แต่การจะขาดงานเพื่อรับการรักษาก็ยังคงจำเป็นต้องใช้เงินเป็นก้อนมาเก็บไว้ เพื่อใช้เป็นค่าเดินทางหรือค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ที่เบิกไม่ได้ สิ่งนี้ยังไม่รวมถึงคนปัญหาที่เกิดขึ้นจากการต้องดูแลคน ซึ่งบางครั้งคนในวัยแรงงานอาจจะต้องก่อหนี้เพื่อมาดูแลคนในครอบครัวที่ไม่ได้อยู่ในวัยทำงาน อาทิ คนชราและเด็ก การขาดมาตรการสนับสนุนเท่าที่ควรทำให้คนอาจจะต้องกู้หนี้ยืมสินมาเพื่อดูแล

การเป็นหนี้ไม่ใช่ความผิดบาป

จากในหัวข้อก่อนเราจะเห็นได้ว่าสังคมมีส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดหนี้ได้ แล้วการเป็นหนี้เป็นเรื่องผิดหรือไม่ ค่านิยมของคนไทยจำนวนหนึ่งผลิตซ้ำเรื่องการเป็นหนี้ว่าเป็นสิ่งที่ไม่ดี ส่วนหนึ่งก็เพราะสื่อร่วมสมัยที่ฉายภาพของการเป็นหนี้อย่างไม่เหมาะสม โดยโยงการเป็นหนี้เข้ากับกิจกรรมอื่น ๆ อาทิ การพนันทำให้เป็นหนี้ หรือการขายตัวเป็นทาสเพื่อใช้หนี้ (พนัน) รวมถึงในรากฐานเชิงวัฒนธรรมของไทยก็มองหนี้ในเชิงลบ อาทิ กฎหมายไทยโบราณแบบพระอัยการกู้ยืมที่เจ้าหนี้สามารถบังคับเอากับเนื้อตัวร่างกายของลูกหนี้ได้

อย่างไรก็ดี มายาคตินี้เกิดขึ้นเฉพาะกับคนจนเท่านั้น สังคมตีตราว่าคนจนว่าไม่รู้จักใช้เงิน ก่อหนี้ก็เพื่อใช้เงินเท่านั้น ในขณะที่คนรวยสามารถที่จะก่อหนี้เพื่อทำให้เกิดประโยชน์ได้มากกว่า

มายาคติเหล่านี้ยังส่งผลให้ผู้ที่ต้องเผชิญกับปัญหาหนี้สินรู้สึกเหมือนถูกสังคมตีตราว่าเป็นผู้ล้มเหลว ทั้งที่แท้จริงแล้ว หนี้ไม่ได้สะท้อนถึงการขาดคุณธรรมของบุคคลเสมอไป แต่กลับเป็นผลลัพธ์จากความไม่สมดุลในโครงสร้างเศรษฐกิจ เช่น ค่าครองชีพที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่รายได้ของคนส่วนใหญ่กลับไม่เพิ่มขึ้นในอัตราส่วนที่สอดรับกันอย่างเหมาะสม เป็นต้น

นอกจากนี้ บ่อยครั้งปัญหาเรื่องหนี้มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับอารมณ์และความรู้สึก คนจำนวนหนึ่งไม่สนับสนุนกับการแก้ไขปัญหาหนี้สินของบุคคล เพราะมองว่าเรื่องหนี้เป็นปัญหาความรับผิดชอบของปัจเจกบุคคล และการเป็นหนี้เป็นสิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้น โดยเฉพาะหนี้ของคนจน

เศรษฐกิจทุนนิยมที่สนับสนุนให้เกิดการบริโภคและการกู้ยืมเพื่อกระตุ้นการขยายตัวทางเศรษฐกิจ หนี้กลายเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยสนับสนุนการลงทุน การบริโภค และการสร้างโอกาสทางธุรกิจ สิ่งที่น่าเสียดายคือ ระบบเศรษฐกิจนี้มักละเลยการคุ้มครองและสนับสนุนผู้ที่ต้องพึ่งพาการกู้ยืมในชีวิตประจำวัน ส่งผลให้ผู้ที่มีรายได้ต่ำต้องกู้หนี้เพื่อการดำรงชีพขั้นพื้นฐาน ซึ่งนำไปสู่ปัญหาหนี้สะสมและความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจ

นอกจากนี้ การลงโทษปัจเจกบุคคลที่มีหนี้สินยังสะท้อนถึงโครงสร้างทางสังคมที่มองไม่เห็นความซับซ้อนของปัญหา เช่น การขาดโอกาสทางการศึกษา การเข้าถึงทรัพยากรที่ไม่เท่าเทียม หรือการขาดระบบสนับสนุนทางสังคมที่ช่วยให้คนหลุดพ้นจากวงจรหนี้ เป็นต้น การเปลี่ยนมุมมองของสังคมเกี่ยวกับหนี้ จึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะช่วยลดการตีตราทางสังคม และสร้างระบบที่เน้นการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างมากกว่าการลงโทษปัจเจกบุคคลที่เป็นหนี้อย่างไร้ความเข้าใจในบริบทของเขา

มองมายาคติของกฎหมายล้มละลาย

ไม่เพียงแต่ในเชิงมุมมองต่อเรื่องของหนี้ในฐานะมายาคติเท่านั้น แต่ปัญหาของเรื่องนี้ยังขยายไปถึงกระบวนการล้มละลายด้วย การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายถูกมองว่าเป็นความล้มเหลวในชีวิตของบุคคล ทำให้ผู้ที่อยู่ในสถานะนี้ต้องเผชิญกับการตีตราทางสังคมและความรู้สึกอับอาย แต่ในความเป็นจริงกระบวนการล้มละลายถูกออกแบบมาเพื่อเป็นกลไกฟื้นฟูไม่ใช่การลงโทษ โดยให้โอกาสผู้ที่ประสบปัญหาทางการเงินได้เริ่มต้นใหม่ (fresh start) และทำให้ลูกหนี้ได้รับการปลดเปลื้องลูกหนี้คือ รอดพ้นจากการชำระหนี้ทั้งหมด

ไม่เพียงแต่ในสายตาของคนทั่ว ๆ ไป แต่สถานะของการตกเป็นบุคคลล้มละลายในระบบกฎหมายไทย กลไกในระดับสถาบันแบบระบบกฎหมายยังมีส่วนช่วยซ้ำเติมและไม่จูงใจให้เกิดการยอมรับ คนที่ตกอยู่ในสถานะล้มละลายให้แย่ลง อาทิ การกำหนดให้ข้าราชการพลเรือนตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 จะต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามเป็นบุคคลล้มละลาย ไม่เช่นนั้นจะต้องถูกให้ออกจากราชการ

สิ่งที่ต้องกลับมาทบทวนและทำความเข้าใจกันใหม่คือ เมื่อลูกหนี้ตกอยู่ในสถานะมีหนี้สินล้นพ้นตัว การล้มละลายเป็นกระบวนการหนึ่งที่จะช่วยลูกหนี้ให้พ้นจากสถานะการเป็นหนี้ ในขณะเดียวกันกระบวนการล้มละลายยังช่วยรักษาความเป็นธรรมระหว่างลูกหนี้กับเจ้าหนี้ด้วย กล่าวคือ กระบวนการล้มละลายถูกออกแบบมาให้ลูกหนี้ที่มีหนี้สินล้นพ้นตัว จะถูกบังคับชำระหนี้เท่าที่ศักยภาพมีอยู่ในขณะนั้น (เป็นหนี้ก็ยังต้องใช้หนี้) แล้วกฎหมายกำหนดให้ผูกพันไปยังเจ้าหนี้ทุกราย โดยเจ้าหนี้เข้ามาขอรับการเฉลี่ยทรัพย์สินของลูกหนี้ แล้วถือว่าลูกหนี้ได้รับการปลดเปลื้องจากหนี้สินทั้งปวง

เมื่อเปรียบเทียบกับกระบวนการฟ้องชำระหนี้ที่เจ้าหนี้ปกติ กรณีมีเจ้าหนี้หลายคน เจ้าหนี้แต่ละคนอาจฟ้องใช้สิทธิฟ้องลูกหนี้ต่างช่วงเวลากัน ลูกหนี้ยังคงมีความรับผิดชอบต่อเจ้าหนี้เสมออย่างน้อยที่สุดก็ตลอดอายุความ 10 ปี ในขณะเดียวกันแม้ลูกหนี้จะถูกศาลสั่งให้ชำระหนี้ไปแล้ว แต่ยังไม่ครบจำนวนหนี้เต็ม เจ้าหนี้ยังมีสิทธิที่จะเรียกให้ลูกหนี้ชำระหนี้เพิ่มเติมได้อีก โอกาสที่ลูกหนี้จะฟื้นตัวและเริ่มต้นใหม่ในกระบวนการฟ้องชำระหนี้ปกติแทบจะเป็นไปไม่ได้ สถานะของการเป็นหนี้จึงเรื้อรัง

อย่างไรก็ดี การล้มละลายไม่ใช่มาตรการที่จะแก้ไขปัญหาหนี้สินเพียงอย่างเดียวเท่านั้น การแก้ไขปัญหานี้สินของบุคคลธรรมดายังต้องดูลักษณะของหนี้และมาตรการที่เหมาะสม

ตัวอย่างเช่น ถ้าหากเป็นหนี้มูลค่าไม่สูงมาก การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายอาจจะไม่เหมาะสม เมื่อเปรียบเทียบกับการประนอมหนี้ หรือการเป็นหนี้นอกระบบกระบวนการล้มละลายอาจจะไม่ใช่ทางออก แต่อาจจะต้องเปลี่ยนสภาพหนี้มาสู่การเป็นหนี้ในระบบแทน ซึ่งปัญหาส่วนนี้อาจจะแก้ไขไม่ได้ด้วยเรื่องทางกฎหมาย ต้องใช้มาตรการทางการเงินผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจเข้ามารวมหนี้แล้วปิดหนี้นอกระบบมาเป็นหนี้ในระบบแทน เพื่อจะได้เจราจาหนี้ต่อไปตามกฎหมายได้ ถึงกระนั้นมาตรการตามกฎหมายล้มละลายก็เป็นเรื่องหนึ่งที่ไม่ควรถูกละเลย และถูกมองเป็นความล้มเหลว

อย่างไรก็ดี มาตรการตามกฎหมายล้มละลายในปัจจุบันยังมีปัญหาเรื่องความเป็นธรรมอยู่บ้าง โดยเฉพาะการถ่วงดุลกันระหว่างผลประโยชน์ของเจ้าหนี้กับลูกหนี้ ดังกล่าวมาแล้วในข้างต้นว่า กฎหมายล้มละลายมีเจตนาที่ดีที่ต้องการให้ลูกหนี้เริ่มต้นใหม่ และหลุดพ้นจากพันธะของหนี้

ทว่า ตามพระราชบัญญัติล้มละลาย พุทธศักราช 2483 ยังให้สิทธิเฉพาะกับเจ้าหนี้ในการเริ่มต้นกระบวนการล้มละลาย ซึ่งทำให้เจ้าหนี้ขาดแรงจูงใจในการให้ลูกปลดเปลื้องหนี้สิน เพราะเจ้าหนี้อาจจะได้รับการชำระหนี้ลดลง การขาดแรงจูงใจดังกล่าวทำให้ลูกหนี้ไม่ได้รับการปลดเปลื้องหนี้สินตามศักยภาพ ในขณะเดียวกันหากลูกหนี้จะต้องการเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย กฎหมายก็จะบีบให้ลูกหนี้ไปก่อหนี้ใหม่แล้วนัดแนะกับเจ้าหนี้เพื่อฟ้องตัวเองล้มละลาย กลายเป็นลูกหนี้ไม่สุจริต ทั้ง ๆ ที่กฎหมายล้มละลายออกแบบมาเพื่อช่วยลูกหนี้สุจริตแต่เคราะห์ร้ายให้ปลดเปลื้องพันธะของหนี้

ในขณะเดียวกันกฎหมายล้มละลายปัจจุบันยังไม่เปิดช่องให้บุคคลธรรมดาที่มีเจตนาที่ดีและมีศักยภาพสามารถฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของตัวเองได้เช่นกัน สิ่งนี้ก็กลายเป็นปัญหาว่า ถ้าลูกหนี้มีความสามารถ แต่โดยสถานการณ์เคราะห์หามยามร้ายแบบโควิด-19 จนต้องล้มละลายไป แต่กลับไม่มีทางเลือกที่จะหาโอกาสกลับมาฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของตัวเองได้ เรื่องแบบนี้ก็อาจจะไม่เป็นธรรมสักเท่าไร

ปรับกฎหมายล้มละลายอย่างไรให้ช่วยลูกหนี้ได้

ในแง่หนึ่ง การแก้ไขปัญหาหนี้สินในลักษณะดังกล่าวเราควรจะมองมิติทางสังคมให้มากขึ้น กฎหมายล้มละลายเป็นตัวอย่างที่ดีของนิติสัมพันธ์ 3 ฝ่ายที่รัฐเข้ามาแทรกแซงระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้เพื่อรักษาความเป็นธรรมและจริยธรรมในสังคม อาทิ การฟ้องเรียกเงินจากลูกหนี้เกินมูลหนี้ หรือยึดทรัพย์จนทำให้ลูกหนี้ไม่มีทางเลือกในชีวิตแบบสิ้นเนื้อประดาตัว ไม่ให้เกิดการที่เจ้าหนี้เอาเปรียบลูกหนี้จนเกินไป หรือลูกหนี้ก็เหลี่ยมแอบไม่สุจริตจนทำให้ตัวเองล้มละลายเพื่อไม่ต้องใช้หนี้ เพราะหากเรามองกลไกในกฎหมายล้มละลายให้ดี กฎหมายล้มละลายคือความพยายามของสังคมในการช่วยปลดเปลื้องพันธะของลูกหนี้

การมองความสัมพันธ์ของเจ้าหนี้และลูกหนี้ในมิติสังคมก็เป็นในลักษณะเดียวกันกับที่ ปรีดี พนมยงค์ เคยอธิบายว่าความภราดรภาพของกันของมนุษย์ในสังคมคือ มนุษย์เกิดมาเพื่ออยู่ร่วมกันดั่งกล่าวแล้ว มนุษย์จำต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ในประเทศหนึ่ง ถ้ามนุษย์คนหนึ่งต้องรับทุกข์ เพื่อนมนุษย์คนอื่นก็รับทุกข์ด้วย จะเป็นโดยตรงหรือทางอ้อมก็ตาม[10] ในขณะเดียวกันความมั่งคั่งของคน ๆ หนึ่งก็เป็นผลมาจากสังคม และความยากจนของคน ๆ หนึ่งก็เป็นผลมาจากสังคมดุจกัน[11] ดังนี้ สังคมจึงควรเข้ามาช่วยแก้ไขปัญหาของลูกหนี้ด้วยเช่นกัน

ในส่วนของแนวทางการแก้ไขปัญหา ในประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และญี่ปุ่น กฎหมายล้มละลายไม่ได้มองว่าผู้ที่ล้มละลายเป็นบุคคลที่สมควรถูกลงโทษ แต่กลับเน้นการสร้างโอกาสใหม่ให้แก่ผู้ที่ประสบเหตุโชคร้ายจะต้องล้มละลายผ่านการปลดภาระหนี้สินบางส่วนหรือทั้งหมด และการจัดการเชิงนโยบายดังกล่าวช่วยให้ผู้ที่ผ่านกระบวนการล้มละลายสามารถกลับมาใช้ชีวิตทางเศรษฐกิจได้อีกครั้ง โดยไม่มีภาระหนี้สินที่เป็นอุปสรรค

วิธีการที่ประเทศเหล่านี้นำมาใช้ก็คือ การเปิดให้ลูกหนี้ที่สุจริต สามารถร้องขอให้ตัวเองล้มละลายเพื่อจะปลดเปลื้องภาระหนี้สินของตัวเองได้ แต่ในกรณีที่ลูกหนี้บางคนยังเห็นว่าตนสามารถที่จะยังสามารถหาเงินมาชำระหนี้ได้ การมีหนี้สินล้นพ้นตัวเป็นสถานะเพียงชั่วคราว เกิดจากเหตุเคราะห์หามยามร้ายที่มากระทบสถานะทางการเงิน จึงควรได้รับโอกาสให้ลูกหนี้เจรจาขอปรับลดหนี้ได้บางส่วน รวมถึงสามารถแสดงแผนฟื้นฟูสถานะทางเศรษฐกิจของตัวเองได้กับบรรดาเจ้าหนี้ เพื่อแสดงความจริงใจว่าเจ้าหนี้จะได้รับหนี้คืน การแก้ไขกฎหมายล้มละลายนี้ก็จะช่วยให้เกิดความเป็นธรรมกับลูกหนี้มากขึ้น ในขณะเดียวกันก็ช่วยส่งเสริมให้เจ้าหนี้มีโอกาสได้รับเงินคืนเพิ่มขึ้นมากกว่าการฟ้องให้ลูกหนี้ล้มละลายปกติ

กล่าวโดยสรุป ปัญหาหนี้สินในประเทศไทยไม่ใช่เพียงผลลัพธ์จากการขาดวินัยของปัจเจกบุคคล แต่เป็นผลสะท้อนจากความไม่สมดุลในโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมที่กดดันคนธรรมดาให้ต้องเผชิญกับภาระหนี้สิน ความเชื่อที่ว่าการเป็นหนี้เป็นเรื่องผิดบาปหรือเป็นผลของการตัดสินใจที่ผิดพลาด จึงจำเป็นต้องถูกท้าทายและปรับเปลี่ยน เพื่อให้สังคมเข้าใจมิติที่ซับซ้อนของปัญหานี้มากขึ้น

กระบวนการล้มละลายควรถูกมองในฐานะเครื่องมือสำคัญที่ช่วยปลดปล่อยภาระหนี้และเปิดโอกาสให้ผู้ที่ประสบปัญหาทางการเงินสามารถเริ่มต้นใหม่ได้ แนวคิด “Fresh Start” ซึ่งได้รับการยอมรับในหลายประเทศ แสดงให้เห็นถึงประสิทธิภาพของการจัดการหนี้ที่ยุติธรรมและส่งเสริมให้ลูกหนี้กลับมาเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจ การปรับปรุงกฎหมายล้มละลายในประเทศไทยจึงควรมุ่งเน้นการให้สิทธิล้มละลายโดยสมัครใจแก่ลูกหนี้บุคคลธรรมดา พร้อมออกแบบกลไกที่ป้องกันการใช้สิทธินี้ในทางที่ผิด

หากสังคมไทยสามารถมองเห็นปัญหาหนี้ในมุมมองใหม่ และส่งเสริมการใช้กระบวนการล้มละลายอย่างสร้างสรรค์ ประเทศไทยจะสามารถลดภาระหนี้สินที่กดทับครัวเรือน พร้อมสร้างโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมที่ให้โอกาสและความเท่าเทียมมากขึ้นแก่ทุกคน

เชิงอรรถ

^[1] สุพริศร์ สุวรรณิก, ‘หนี้ครัวเรือนไทย : เพราะเหตุใดจึงต้องกังวล?,’ ธนาคารแห่งประเทศไทย, 20 มีนาคม 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.bot.or.th/th/research-and-publications/articles-and-publications/articles/Article_20Mar2023_01.html?utm_source=chatgpt.com.

^[2] สำนักงานสถิติแห่งชาติ, ‘สรุปผลที่สำคัญการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2566,’ สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2566 [Online] สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.nso.go.th/nsoweb/storage/survey_detail/2024/20240508082744_74896.pdf?utm_source=chatgpt.com.

^[3] กองบรรณาธิการ วารสารพระสยาม, ‘สถานการณ์หนี้ครัวเรือนไทย,’ ธนาคารแห่งประเทศไทย, มปป [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.bot.or.th/th/research-and-publications/articles-and-publications/bot-magazine/Phrasiam-67-2/2567-info-debt-situation.html.

^[4] เพิ่งอ้าง.

^[5] ผู้เขียนนิยามสถาบันตามแนวคิดของ Douglass C. North.

^[6] ฐิติ ทศบวร และพิทวัส พูนผลกุล, “หนี้: หลักเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยความสมดุลระหว่างปัจจุบันและอนาคต” สถาบันป๋วย อึ๊งภากรณ์, 18 กันยายน 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://www.pier.or.th/abridged/2024/10/.

^[7] กฎหมายจำนวนมาก อาทิ กฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา สร้างต้นทุนสูงในการทำธุรกรรม โดยทำให้ระบบดอกเบี้ยไม่เป็นไปตามกลไกตลาดอย่างที่ควรจะเป็น รวมถึงสอดคล้องกับความสามารถและศักยภาพของลูกหนี้ หรือกฎเกณฑ์ของสถาบันการเงินที่ทำให้ลูกหนี้ทั่วไปเข้าถึงแหล่งสินเชื่อถูกกฎหมายยาก.

^[8] ภาสกร ญี่นาง, “ระบบศีลธรรมแห่งหนี้: เมื่อการไม่ชำระหนี้เป็นมากกว่าการผิดสัญญา” the Momentum, 1 ธันวาคม 2567 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://themomentum.co/ruleoflaw-debt/.

^[9] กรมการขนส่งทางบก, ‘รายงานสถิติการขนส่งปีงบประมาณ 2562 – 2566’ กรมการขนส่งทางบก, 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 15 มกราคม 2568, จาก https://web.dlt.go.th/statistics/plugins/UploadiFive/uploads/6f6897ce35cd1d6a488eab4c29a548a0b5d0973421176078322eff0d7d61b5a5.pdf.

^[10] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474), น. 20.

^[11] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น.149-150.

กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ ผลผลิตของมรดกหลังยุคสงครามเย็น

มกราคม 7, 2025มีนาคม 12, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 มกราคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วง พ.ศ. 2540 ประเทศไทยค่อนข้างที่จะมีความหวังกับการสร้างการเมืองใหม่ที่ดีขึ้นกว่าเดิม การขจัดอิทธิพลของกองทัพ การสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการบริหารประเทศ การสร้างการเมืองที่มีเสถียรภาพ และการขจัดแทรกแซงของกลุ่มทุนผูกขาด

พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ก็เป็นหนึ่งในผลผลิตของการตื่นตัวทางการเมืองของสังคมไทยในช่วงเวลานั้น กฎหมายฉบับนี้ตราขึ้นมาท่ามกลางความหวังของสถานการณ์ที่ประเทศไทยกำลังเปลี่ยนผ่านไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น โดยต้องการส่งเสริมให้เกิดการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในความครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ และการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลภายใต้การครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ

อย่างไรก็ดี ปัญหาสำคัญของพระราชบัญญัตินี้ก็คือ แม้ว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายจะดีและมุ่งหวังให้เกิดการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างโปร่งใส ทว่า ในทางปฏิบัติกฎหมายฉบับนี้ยังไม่ได้ช่วยผลักให้เกิดการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการทำงานในภาครัฐมากพอที่จะทำให้เกิดความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สิ่งนี้จึงเป็นปัญหาสำคัญของการบังคับใช้กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการไทย

เจตนารมณ์ที่ดี

ดังกล่าวมาแล้วในข้างต้นว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้ที่ต้องการสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการบริหารประเทศผ่านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในความครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งถือว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้มีความก้าวหน้าและทันสมัยมาก ๆ ในช่วงเวลานั้น

อนึ่ง หลักการหลาย ๆ ประการของกฎหมายฉบับนี้อ้างอิงแนวทางมาจาก Freedom of Information Act ของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร (ชื่อภาษาอังกฤษที่ต่างประเทศมักใช้นั้นได้สะท้อนให้เห็นว่าข้อมูลข่าวสารควรเข้าถึงได้อย่างเสรี) ที่มีอิทธิพลต่อแนวทางของกฎหมายในลักษณะเดียวกันทั่วโลก

บทบัญญัติของพระราชบัญญัติฉบับนี้พูดถึงใน 2-3 เรื่อง แต่ส่วนที่เป็นหัวใจสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล และการจัดเก็บข้อมูลข่าวสารเพื่อวัตถุประสงค์ทางด้านจดหมายเหตุ

กล่าวเฉพาะในหัวข้อเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร กฎหมายกำหนดเงื่อนไขในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารคือ ต้องเป็นข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในการครอบครองและควบคุมดูแลโดยหน่วยงานของรัฐ ที่ครอบคลุมหน่วยงานของรัฐทั้งหมดไม่ว่าจะอยู่ภายใต้องค์กรฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ โดยหน่วยงานของรัฐเหล่านี้ มีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารใน 3 ลักษณะ คือ การประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา สำหรับข้อมูลข่าวสารที่มีความสำคัญและส่งผลต่อกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การจัดเตรียมข้อมูลข่าวสารไว้ให้ประชาชนตรวจสอบ ณ ที่ทำการ (และส่วนน้อยในทางเว็บไซต์) และการเปิดให้ประชาชนเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสารได้ตามความต้องการของแต่ละบุคคล โดยกฎหมายเน้นว่ารัฐต้องส่งเสริมให้ประชาชนจะต้องได้รับการอำนวยความสะดวกในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเหล่านี้

ลักษณะของบทบัญญัติข้างต้น ดูเหมือนว่าจะทำให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่อยู่ภายใต้ความครอบครองของหน่วยงานของรัฐเหล่านี้อย่างแน่นอน

ในทางปฏิบัติที่มีปัญหา

เจตนารมณ์ดังกล่าวเปรียบเสมือนความฝันอันเหลือเชื่อที่สังคมอยากจะให้เกิดขึ้น แต่ในทางปฏิบัติการบังคับใช้กฎหมายไม่ได้ราบรื่นโดยทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้ง่ายและสะดวกสบายตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

ที่ผ่านมาพบว่า สถิติการยื่นอุทธรณ์ขอให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อคณะกรรมการวินิจฉัยเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร พบว่าสถิติการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีแนวโน้มที่จะเพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งสะท้อนว่าการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการไทยมีปัญหา

ภาพแสดงสถิติการอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในช่วงปี 2558-2565

**ที่มา:** สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการ, รายงานประจำปีสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการ (2558-2566)

อีกประการหนึ่งที่อาจจะชวนให้เราทุกคนคิดต่อคือ สถิติข้างต้นนี้ นอกจากการสะท้อนว่าจำนวนการอุทธรณ์คำสั่งปฏิเสธไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารแล้ว สถิตินี้สะท้อนอะไรให้เรารู้อีกบ้าง ในมุมของผู้เขียนสถิตินี้กำลังบอกเราอ้อม ๆ ว่า ช่องทางการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอื่น ๆ ที่กฎหมายกำหนดไว้ คือ การประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา และการจัดเตรียมข้อมูลข่าวสารไว้ให้ประชาชนตรวจสอบ ณ ที่ทำการ อาจจะยังไม่เพียงพอสำหรับตอบสนองความต้องการของประชาชน ซึ่งในปัจจุบันมีกฎหมายกำหนดแนวทางในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารโดยอัตโนมัติ 2 ช่องทางนี้ เพียงแค่ 18 เรื่อง เท่านั้น ซึ่งเป็นประเภทของข้อมูลส่วนน้อยที่อยู่ภายใต้ความครอบครองและควบคุมดูแลของรัฐ

การเปิดเผยข้อมูลอัตโนมัติเพียงจำนวนเล็กน้อยเท่านั้นนี้ กลายมาเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชน ในเรื่อง รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ นักวิชาการเศรษฐศาสตร์ ผู้มีชื่อเสียงของประเทศไทยท่านหนึ่ง ได้เคยตั้งข้อสังเกตว่า พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีลักษณะเป็นกฎหมายในยุคสงครามเย็นที่ไม่ได้มองประชาชนในฐานะเจ้าของและคนที่มีสิทธิในข้อมูลสาธารณะดังกล่าว แต่มองว่าประชาชนเป็นเพียงผู้ขอรับข้อมูลเท่านั้น^[1] ทำให้ไม่ได้ส่งเสริมให้เกิดการเปิดเผยข้อมูล

วัฒนธรรมการปกปิดข้อมูล

นอกจากแนวคิดในเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแล้ว ด้วยวัฒนธรรมที่ผ่านมาของประเทศตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา รัฐไม่ได้มองประชาชนในฐานะเจ้าของข้อมูลและคนที่มีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลสาธารณะ ด้วยเหตุนี้ทำให้หน่วยงานของรัฐมักจะหยิบเอาข้อยกเว้นในการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารมาใช้ เพื่อไม่เปิดเผยข้อมูล ตัวอย่างเช่น ข้อยกเว้นด้านความมั่นคงของรัฐ หรือข้อยกเว้นในการทำให้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ ซึ่งที่ผ่านมาหน่วยงานของรัฐมักจะอ้างข้อยกเว้นดังกล่าวมาใช้แบบตีขลุมเพื่อเป็นข้ออ้างในการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หรือการอ้างเหตุในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลมาใช้เพื่อปฏิเสธการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร

การหวงกันและการไม่ได้ตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร จึงเป็นปัญหาในเชิงวัฒนธรรมที่สำคัญที่ฝังรากลึกอยู่ในวัฒนธรรมไทย และกลายเป็นกฎเหล็กที่หน่วยงานของรัฐระแวดระวังไม่กล้าที่จะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารหรือไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้กับประชาชนรับรู้

การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมจึงเป็นสิ่งสำคัญ นอกเหนือจากกฎหมายที่จะต้องแก้ไขเพื่อลดอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมาย อาทิ การทำให้ข้อยกเว้นมีความชัดเจนมากขึ้น หรือการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐควรปรับมาให้บริการออนไลน์ผ่านเว็บไซต์มากขึ้น สิ่งเหล่านี้เป็นจุดเริ่มต้นในการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน บนพื้นฐานของกฎหมาย

แต่อีกส่วนที่ต้องปรับเปลี่ยนมากขึ้นคือ การปรับค่านิยมในการไปให้บริการข้อมูลข่าวสารมากขึ้น โดยต้องกำหนดให้ภาครัฐตระหนักและส่งเสริมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ส่วนหนึ่งอาจจะเป็นการกำหนดในเชิงตัวชี้วัด (KPI) แต่อีกส่วนหนึ่งคือ รัฐบาลต้องสลายความกลัวให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐในการเปิดเผยข้อมูล สร้างความตระหนักและให้ความคุ้มครองทางกฎหมายกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร รวมถึงตัวหน่วยงานของรัฐนั้นไม่ให้โดนลงโทษหรือโดนดำเนินคดี

หมายเหตุ: บทความนี้สรุปมาจาก เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “โครงการวิเคราะห์ร่างกฎหมายและวิจัยกฎหมายเพื่อพัฒนากระบวนการนิติบัญญัติ เรื่อง บทบัญญัติทางกฎหมายเกี่ยวกับการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะ และประเด็นพิจารณาในร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. ….” (ทุนวิจัยสนับสนุนโดยสถาบันพระปกเกล้า, 2567).

เชิงอรรถ

^[1] กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล, “รังสรรค์ ชำแหละ พ.ร.บ.ข้อมูลฯ ผ่านกรอบเศรษฐศาสตร์การเมือง ชี้สร้างความชอบธรรมรัฐปิดข้อมูล” TCIJ, 1 พฤศจิกายน 2555 [Online], สืบค้นเมื่อ 17 ธันวาคม 2567, สืบค้นจาก https://www.tcijthai.com/news/2012/11/scoop/1362.

ความล้มเหลวของรัฐประหารเกาหลีใต้ กับจุดแข็งของสถาบันประชาธิปไตย

ธันวาคม 24, 2024มีนาคม 12, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2567 ที่ผ่านมา คงไม่มีข่าวอะไรที่จะได้รับความสนใจมากเท่าการประกาศกฎอัยการศึกของนายยุน ซ็อก-ย็อล ประธานาธิบดีของสาธารณรัฐเกาหลี จากพรรคพลังประชาชน (People Power Party: PPP)

การประกาศกฎอัยการศึกครั้งนี้ไม่แน่ชัดว่ามีสาเหตุมาจากเรื่องใดกันแน่ แต่ข้ออ้างสำคัญที่ปรากฏต่อสื่อสาธารณะต่าง ๆ บอกกับเราไปในทิศทางเดียวกันว่าสาเหตุที่นายยุน จะต้องประกาศกฎอัยการศึกก็เพราะว่าเขาอ้างว่ารู้สึกถึงความไม่มั่นคงของประเทศที่มาจากพรรคฝ่ายค้าน ที่ใช้กระบวนการทางรัฐสภาเป็นตัวประกัน สนับสนุนสาธารณรัฐเกาหลีเหนือเพื่อทำลายประชาธิปไตยของเกาหลีใต้ และการประกาศกฎอัยการศึกในครั้งนี้เป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

ความน่าสนใจของการประกาศกฎอัยการศึกในครั้งนี้ก็คือนี่เป็นการประกาศกฎอัยการศึกครั้งแรกในรอบ 40 ปี (นับจากปี 1980) หลังจากการประกาศกฎอัยการศึกหายไปนานและการประกาศกฎอัยการศึกครั้งนี้ยังถูกพิจารณาว่าเป็นการรัฐประหารตัวเองของนายยุน อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดการรัฐประหารครั้งนี้ก็ไม่สำเร็จ ปัจจัยหนึ่งที่ผู้เขียนคิดว่าเป็นจุดสำคัญของเรื่องนี้คือสถาบันประชาธิปไตยของเกาหลีใต้ที่เข้มแข็ง ซึ่งเป็นผลมาจากการต่อสู้ทางการเมืองที่ผ่านมา

ประชาธิปไตยบนเส้นทางของการต่อสู้

ทันทีเกิดการประกาศกฎอัยการศึกแล้วมีการแถลงข่าวผ่านทางโทรทัศน์ในคืนวันที่ 3 ธันวาคม สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ รัฐบาลของนายยุนถูกต่อต้านจากประชาชนแทบจะทันที แล้วเมื่อแกนนำพรรคประชาธิปไตย (Democratic Party – DP) ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้าน ได้เรียกร้องให้สมาชิกสภานิติบัญญัติและประชาชนมารวมตัวกันกว่าพันคน เพื่อแสดงจุดยืนต่อต้านการประกาศกฎอัยการศึกในครั้งนี้

ในขณะเดียวกันสมาชิกสภานิติบัญญัติต่างก็เร่งพากันร่วมโหวตคว่ำการประกาศใช้กฎอัยการศึกดังกล่าวด้วยคะแนน 190 เสียงจากทั้งหมด 300 เสียง การลงคะแนนเสียงดังกล่าวจึงกลายเป็นการปิดสวิตซ์กฎอัยการศึกและหยุดยั้งการรัฐประหารตัวเองของนายยุน

แม้ว่าภายใต้กฎอัยการศึกจะทำให้กองทัพและเจ้าหน้าที่ตำรวจมีอำนาจพิเศษในการปฏิบัติการ และสามารถระงับสิทธิและเสรีภาพของพลเมืองได้เป็นการชั่วคราว แต่ความตื่นตัวของสังคมเกาหลีต่อการประกาศกฎอัยการศึกในครั้งนี้ สืบเนื่องมาจากประวัติศาสตร์ของการต่อสู้เพื่อเรียกร้องประชาธิปไตย นับตั้งแต่ช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมาประเทศเกาหลีอยู่ภายใต้การปกครองแบบอำนาจนิยมยาวนานกว่า 40 ปี (หรืออาจมากว่านั้น) อย่างน้อยที่สุดในช่วงปี 1960-1980 น่าจะเป็นช่วงเรียกได้ว่าการปกครองของประเทศเกาหลีเป็นระบอบเผด็จการอย่างไม่ต้องสงสัย

ภายใต้ช่วงเวลาดังกล่าวประเทศเกาหลีใต้ถูกปกครองโดยขุนพลที่ผลัดเปลี่ยนกันเข้ามาปกครองถึง 3 คน ได้แก่ นายพลพัค จอง-ฮี นายพลชุน ดู-ฮวาน และนายพลโรห์ แต-อู ภายใต้การปกครองประเทศของผู้นำเผด็จการเหล่านี้ กฎอัยการศึกถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการปกครอง

การปกครองของเผด็จการทหารทั้ง 3 คนได้ทำให้ประชาชนชาวเกาหลีมีชีวิตที่ข่มขืน และได้ผลักดันให้สังคมเกาหลีไปถึงจุดที่มีความรุนแรงเกิดขึ้น หนึ่งในเหตุการณ์ความรุนแรงที่ถูกจดจำมากที่สุดก็คือ การลุกฮือที่ควังจู (Gwangju Uprising) ในปี 1980 ซึ่งเป็นเหตุการณ์นองเลือดครั้งสำคัญที่สุดในประวัติศาสตร์เกาหลีร่วมสมัย

ภายหลังการเสียชีวิตของนายพลพัค จอง-ฮี ประธานาธิบดีในขณะนั้นจากการถูกลอบสังหารในปี 1979 ประเทศเข้าสู่ความขัดแย้งและสับสน นายพลชุน ดู-ฮวาน และนายพลโรห์แต-อูที่ได้ร่วมมือกันและยึดอำนาจเข้าปกครองประเทศ สถานการณ์ดังกล่าวทำให้ประชาชนเกาหลีเริ่มเคลื่อนไหวคัดค้านซึ่งนำไปสู่การปราบปรามโดยกองทัพยกเว้นแต่เมืองควังจู ที่ผู้ต่อต้านเป็นประชาชนและนักศึกษาได้ร่วมมือกันต่อต้านการปราบปรามของกองทัพได้สำเร็จ

สถานการณ์ดังกล่าวทำให้นายชุน ดู-ฮวาน จึงต้องประกาศกฎอัยการศึกอีกครั้งในวันที่ 17 พฤษภาคม 1980 และส่งกำลังทหารเข้าไปปิดล้อมพื้นที่เมืองควังจู ซึ่งได้มีการยิงต่อสู้กันระหว่างประชาชน (ภายใต้การสนับสนุนของตำรวจ) และกองทัพ จนกระทั่งสถานการณ์ได้ยุติลงในวันที่ 27 พฤษภาคม 1980

ภายหลังจากเหตุการณ์ที่ควังจู นายพลชุน ดู-ฮวาน และนายพลโรห์ แต-อู ยังคงครองอำนาจทางการเมืองต่อไปอีกระยะเวลาหนึ่ง แต่ในช่วงเวลาดังกล่าวการเคลื่อนไหวทางการเมืองของประชาชนยังคงมีอยู่อย่างต่อเนื่อง

ในปี 1987 ได้เกิดจุดเปลี่ยนสำคัญคือ จากเหตุการณ์ซ้อมทรมานและสังหารนายพัค ยอง-ชุล นักกิจกรรมประชาธิปไตย ภายใต้การควบคุมตัวของเจ้าหน้าที่จากเหตุการณ์การลุกฮือที่ควังจูในปี 1980

การเสียชีวิตของนายพัค ยอง-ชุล ได้ทำให้เกิดการต่อต้านรัฐบาลในขบวนการประชาธิปไตยเดือนมิถุนายน 1987 ซึ่งนำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญของสาธารณรัฐเกาหลีอย่างจริงจัง เพื่อให้เกิดการปฏิรูปการเมืองของประเทศ

แม้ว่าภายหลังการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญฉบับปี 1988 นี้ นายพลโรห์ แต-อู จะยังคงได้ชนะการเลือกตั้ง เนื่องจากคะแนนเสียงของผู้นำฝ่ายค้าน 2 คนมีสัดส่วนคะแนนที่น้อยกว่า ซึ่งเป็นผลจากฐานการแย่งคะแนนเสียง ทำให้นายพลโรห์ แต-อู ได้รับการเลือกตั้งให้เข้ามาดำรงตำแหน่งต่อไปจนถึงปี 1993

อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมปี 1987 นี้ได้สร้างกลไกและสมดุลของอำนาจในสถาบันการเมืองให้มีความเข้มแข็ง และสามารถดุลและคานอำนาจกันได้อย่างแท้จริง อาทิ การส่งเสริมสิทธิและเสรีภาพของพลเมืองทั้งในเรื่องที่เป็นสิทธิตามธรรมชาติและสิทธิทางการเมือง การกำหนดให้ประธานาธิบดีต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรง และการลดทอนอำนาจบางอย่างของประธานาธิบดี เพื่อให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีอำนาจมากขึ้น

ความเข้มแข็งของสถาบันเป็นกุญแจสำคัญ

การตกอยู่ภายใต้เผด็จการอำนาจนิยมกว่า 40 ปี และการตระหนักถึงความรุนแรงที่เกิดขึ้นทำให้คนเกาหลีมีความตื่นตัวค่อนข้างมากทั้งในแง่ของการมีส่วนร่วมทางการเมืองและการตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของตัวเอง

ชาง ฮา-จุน นักเศรษฐศาสตร์ผู้มีชื่อเสียงได้เคยพูดถึงความสนใจต่อสิทธิและเสรีภาพของคนเกาหลีไว้ในเชิงว่า แนวคิดเรื่องค่านิยมเอเชีย (Asian values) ที่ไม่ได้ให้ความสำคัญต่อประชาธิปไตยในเชิงวัฒนธรรม อาทิ การมุ่งต่อสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกบุคคล นั้นเป็นขั้วตรงข้ามกันกับผลประโยชน์ของชุมชน (the good of the community) ที่ทำให้ประชาชนอาจเลือกที่จะสนับสนุนคุณค่าอื่นๆ (ตรงนี้ผู้เขียนยกตัวอย่างเอง) อาทิ ความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยของประเทศ การต่อต้านการทุจริต หรือความรักในสถาบันกษัตริย์ เหนือสิทธิและเสรีภาพ สิ่งนี้อาจจะไม่ใช่ในบริบทของเกาหลีที่ประชาชนออกมาต่อสู้เพื่อเรียกร้องประชาธิปไตยตลอดหน้าประวัติศาสตร์เกาหลีสมัยใหม่[1]

ตลอดเวลาที่การเคลื่อนไหวเพื่อสนับสนุนให้เกิดประชาธิปไตยนี้ได้กลายเป็นการยกระดับประชาธิปไตยของเกาหลีให้สูงขึ้น และกลายเป็นการสร้างวัฒนธรรมแห่งความรับผิดชอบและความยุติธรรมให้เกิดขึ้นในสังคมเกาหลี

ไม่เพียงแต่การเรียกร้องให้นักการเมืองที่เกี่ยวพันกับทุจริตต้องลาออกจากตำแหน่งหรือถูกปลดออกจากตำแหน่งเท่านั้น แต่ระดับของการเรียกร้องให้เกิดกลไกที่รักษาประชาธิปไตยและลงโทษคนที่ทำลายกระบวนการประชาธิปไตยในเกาหลีใต้นั้นสูงขึ้นเรื่อย ๆ ประชาธิปไตยได้ตั้งหลักมั่นคงในฐานะสถาบันสำคัญของวัฒนธรรมเกาหลี (แน่นอนว่าเกาหลีก็มีปัญหาในด้านอื่นๆ แต่เราไม่ได้พูดถึงในบทความนี้)

ตัวอย่างเช่น ภายหลังจากการพ้นจากอำนาจของนายพลพัค ยอง-ชุล และนายพลโรห์ แต-อู คนเหล่านี้ไม่มีใครยกย่องให้เป็นรัฐบุรุษหรือได้รับตำแหน่งสำคัญๆ แบบองคมนตรี รัฐธรรมนูญของสาธารณรัฐเกาหลีได้ห้ามการดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 2 สมัย สิ่งนี้ได้กลายเป็นเงื่อนไขในการสืบทอดอำนาจของนายทหารทั้งสองคน จุดนี้กลายเป็นจุดเริ่มต้นของการตัดตอนขบวนการสืบทอดอำนาจ

ในขณะเดียวกันเมื่อเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยภายใต้การนำของนายคิม ยอง-ซัม ในปี 1993 รัฐบาลได้ดำเนินนโยบายปฏิรูปทางการเมืองและเศรษฐกิจในหลายๆ ด้าน โดยเฉพาะในด้านการเมืองนายคิม ยอง-ซัม ได้ชูนโยบายการปราบปรามการคอร์รัปชัน รวมถึงการรื้อฟื้อเพื่อนำนายพลมีชื่อทั้งสองคนมาดำเนินคดีในความผิดฐานคอร์รัปชันและการกบฏ ซึ่งทำให้ทั้งสองคนถูกตัดสินประหารชีวิต แล้วต่อมาจึงเหลือเป็นเพียงการจำคุกยาวนานกว่า 20 ปี (สิ่งนี้ไม่เคยเกิดขึ้นในบริบทของประเทศไทย)

การสร้างวัฒนธรรมความรับผิดรับชอบเป็นพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยที่มั่นคงและยั่งยืนทั้งสิ้นเพราะหลังจากเหตุการณ์ดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าผู้นำเผด็จการทหารหรือประชาชนจะไม่ได้รับการยอมรับในสังคมเกาหลีทั้งสิ้น

อีกเรื่องที่มีการดำเนินการภายใต้รัฐบาลของนายคิม ยอง-ซัม ก็คือ การนิรโทษกรรมให้กับผู้ชุมนุมทางการเมืองที่เรียกร้องประชาธิปไตยในช่วงสถานการณ์ที่ผ่านมา

นอกเหนือจากการสร้างวัฒนธรรมทางการเมืองประชาธิปไตยบนพื้นฐานของความรับผิดชอบแล้ว อีกสิ่งที่มีส่วนสำคัญก็คือ การสร้างสมดุลทางอำนาจระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐต่าง ๆ

ผู้เขียนขอยกข้อความเก่าแก่แต่ไม่ว่าจะผ่านไปกี่ปีก็น่าจะยังใช้ได้สำหรับสังคมประชาธิปไตยคือ “อำนาจมีแนวโน้มแห่งความฉ้อฉล อำนาจเด็ดขาดจึงฉ้อฉลอย่างเบ็ดเสร็จ” (Power tends to corrupt; absolute power corrupts absolutely) ซึ่งเป็นคำพูดของลอร์ดแอคตัน (John Emerich Edward Dalberg-Acton)[2]

คำพูดข้างต้นเป็นสัจธรรมของระบบการเมืองทั้งหมดระบบการเมืองที่อำนาจตกอยู่กับบุคคลใดในตำแหน่งใดโดยสมบูรณ์ ต่อให้บุคคลดังกล่าวจะเป็นคนดิบดีเสียเพียงใด อำนาจนั้นก็ทำให้คน ๆ หนึ่งกลายเป็นคนฉ้อฉลได้โดยไม่ยาก

ตลอดหน้าประวัติศาสตร์การเมืองของเกาหลี แม้แต่ผู้นำที่มาจากเลือกตั้งก็อาจจะกลายเป็นคนฉ้อฉลได้โดยไม่ยาก เมื่ออำนาจนั้นมอมเมาผู้คน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนคือ นายอี ซึง-มัน ประธานาธิบดีคนแรกของสาธารณรัฐเกาหลีที่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้สามารถดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีได้อย่างไม่จำกัดสมัย สถานการณ์ดังกล่าวเป็นตัวอย่างหนึ่งของการฉ้อฉลเพราะอำนาจ

อย่างไรก็ดี ในด้านหนึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของสาธารณรัฐเกาหลีที่ผ่านการแก้ไขเพิ่มเติมในปี1987 มีส่วนสำคัญในการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมทางการเมืองของเกาหลีใต้ใหม่ โดยยกเลิกโครงสร้างของรัฐธรรมนูญที่สนับสนุนอำนาจนิยมมาอย่างยาวนานอาทิ อำนาจของประธานาธิบดีในการยุบสภานิติบัญญัติแห่งชาติ การกำหนดให้การเลือกตั้งประธานาธิบดีทางอ้อมโดยคณะผู้เลือกตั้ง และอำนาจพิเศษของประธานาธิบดีต่าง ๆ อาทิ การแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติเข้าแทนที่ในกรณีที่ยังไม่มีการเลือกตั้ง ซึ่งกระบวนการเหล่านี้เป็นผลผลิตของยุคเผด็จการทหาร

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ในปัจจุบันยังได้กำหนดหลักการสำคัญที่น่าสนใจหลายประการ อาทิ การสร้างกลไกแบ่งแยกอำนาจให้ชัดเจนยิ่งขึ้น แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะให้อำนาจกับประธานาธิบดีในการประกาศกฎอัยการศึก ที่ให้อำนาจในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนแต่รัฐธรรมนูญก็กำหนดให้ประธานาธิบดีจะต้องแจ้งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติทราบการประกาศกฎอัยการศึกในทันที

การที่รัฐธรรมนูญยังให้อำนาจแก่สภานิติบัญญัติแห่งชาติในการยกเลิกการประกาศกฎอัยการศึกโดยใช้เสียงข้างมากของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ กลไกดังกล่าวทำให้อำนาจในการประกาศกฎอัยการศึกไม่ตกอยู่ภายใต้องค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐเพียงแค่องค์กรเดียว

การสร้างวัฒนธรรมที่เป็นประชาธิปไตยและการสร้างกลไกความรับผิดรับชอบนี้ เมื่อรวมกับโครงสร้างของสถาบันทางการเมืองแบบรัฐธรรมนูญที่มีการกำหนดให้เกิดการถ่วงดุลและคานอำนาจทางการเมืองอย่างมีประสิทธิภาพนี้ จึงทำให้รากฐานของสถาบันประชาธิปไตยของเกาหลีมีความมั่นคง และสามารถที่จะต่อต้านการรัฐประหารได้อย่างเด็ดขาด

ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมของสถานการณ์นี้ก็คือ เมื่อเกิดการรัฐประหารเจ้าหน้าที่ทหารและตำรวจต่างเข้ามาทำหน้าที่ในการอำนวยความสะดวก และดูแลไม่ให้เกิดอันตรายกับประชาชนที่เข้ามาร่วมชุมนุม ไม่ใช่การควบคุมฝูงชนหรือทำลายการชุมนุมของประชาชน

รัฐประหารกับปัญหาของสังคม

การรัฐประหารมักถูกมองว่าเป็นเรื่องล้าสมัยเสมอในสังคมประชาธิปไตย ภาพดังกล่าวเป็นผลสะท้อนมาจากประสบการณ์ที่รับรู้และผ่าน ๆ ตากันมา อาทิ การรัฐประหารในเมียนมา ซึ่งช่วยเพิ่มความขัดแย้งและทำให้สถานการณ์ในเมียนมาแย่ลง หรือในบริบทของประเทศไทย การรัฐประหารทำให้ประเทศไทยเสียโอกาสไปหลายๆ อย่าง อาทิ การเจรจา FTA ไทย-EU ที่ถูกเลื่อนออกไปหลังรัฐประหารในปี พ.ศ. 2557

ในบริบทของสาธารณรัฐเกาหลีช่วงระยะเวลากว่า 40 ปีในระบอบเผด็จการอำนาจนิยมได้พรากเอาเสรีภาพที่ควรจะมี และชีวิตของประชาชนไปเป็นอันมาก สิ่งนี้คือผลร้ายของการรัฐประหารที่คนเกาหลีได้เจอ

ในสังคมประชาธิปไตยการรัฐประหารเป็นสิ่งที่ถูกตั้งข้อรังเกียจ ไม่ว่าเหตุผลของการทำรัฐประหารจะสวยหรูแค่ไหนก็ตาม การรัฐประหารก็คือ การใช้กำลังทหารเพื่อแย่งชิงอำนาจทางการเมืองของรัฐบาลที่ปกครองประเทศในเวลานั้น และไม่ว่าการทำรัฐประหารจะกระทำโดยกองทัพหรือเป็นการรัฐประหารตัวเองของผู้นำการเมือง

สิ่งเหล่านี้ไม่ได้แตกต่างกันเท่าใดในสาระสำคัญ เพราะสิ่งนี้สะท้อนว่าอำนาจที่เคยเป็นของประชาชนกำลังถูกรวบไปอยู่ภายใต้บุคคลเพียงคนเดียว (หรือกลุ่มเดียว)

ในด้านหนึ่งสังคมเกาหลีได้ผ่านเหตุการณ์ต่าง ๆ มามาก คุณค่าของประชาธิปไตยและความเกลียดกลัวต่อการรัฐประหาร การยึดอำนาจ และการประกาศกฎอัยการศึก ในฐานะกลไกที่จะพาประเทศกลับเข้าสู่ความล้มเหลวและการทำลายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ทำให้คนเกาหลีออกมาแสดงจุดยืนต่อต้านการรัฐประหาร รวมถึงการกดดันทางการเมืองที่นำมาซึ่งการสร้างความรับผิดรับชอบที่ประธานาธิบดีและคณะรัฐมนตรีต้องแสดงกับประชาชน

กลไกเหล่านี้เป็นส่วนสำคัญ และสำคัญกว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญจะไร้ค่าไร้ความหมายเลย หากไม่สามารถนำคนกระทำความผิดมาลงโทษเช่นเดียวกันกับกรณีของนายพล ชุน ดู-ฮวาน และนายพลโรห์ แต-อู

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกลไกสถาบันอื่น ๆ ในทางกฎหมายจะมีประโยชน์ก็ต่อเมื่อกลไกเหล่านั้นตั้งอยู่บนคุณค่าแบบประชาธิปไตย ความตระหนักต่อสิทธิและเสรีภาพ และความรับผิดรับชอบทางการเมือง

ตัวอย่างอันย้อนแย้งและเห็นได้ชัดเจนก็คือ ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทย เราแทบจะมีทุกสิ่งที่พูดมาทั้งหมด ยกเว้นความตระหนักในคุณค่าแบบประชาธิปไตย ความตระหนักต่อสิทธิและเสรีภาพ และความรับผิดรับชอบทางการเมือง ซึ่งเป็นหัวใจของการดำรงระบอบประชาธิปไตย

เชิงอรรถ

[1] Ha-Joon Chang, “South Koreans Worked a Democratic Miracle. Can They Do It Again?” The New York Times, 14 September 2017 [Online], accessed 19 December 2024, https://www.nytimes.com/2017/09/14/opinion/south-korea-social-mobility.html.

[2] see Brian Martin, Information liberation Challenging the corruptions of information power (London: Freedom Press, 1998), 1.

ปรับนโยบายการท่องเที่ยวให้แข่งขันได้ ท่ามกลางความร้อนแรงของอุตสาหกรรมท่องเที่ยวไทย

ธันวาคม 3, 2024มีนาคม 12, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การท่องเที่ยวมีส่วนสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศไทย หากพิจารณารายได้จากนักท่องเที่ยวต่างชาติช่วงก่อนโควิด-19 คิดเป็นประมาณ 18% ของ GDP ซึ่งแน่นอนว่ารายได้จากนักท่องเที่ยวไม่ใช่ภาพรวมของรายได้จากการท่องเที่ยวทั้งหมด เพราะถ้ารวมรายได้โดยอ้อมจากการบริโภคของแรงงานในภาคการท่องเที่ยวกว่า 8 ล้านคน จะเห็นได้ว่ารายได้จากการท่องเที่ยวมีส่วนสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ

โจทย์สำคัญหลังการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 อย่างหนึ่งก็คือ จะทำอย่างไรให้การท่องเที่ยวไทยกลับมาเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างรายได้ให้กับประเทศ

อย่างไรก็ดี หากย้อนกลับไปดูภาพรวมของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวไทย ในช่วงเดือนพฤษภาคมปี 2567 ที่ผ่านมา World Economic Forum (WEF) ที่ได้ประกาศการจัดระดับโลกด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว (Travel & Tourism Development Index: TTDI) โดยเป็นการวัดผลลัพธ์เชิงนโยบายที่ส่งเสริมและพัฒนาการท่องเที่ยวจากประเทศต่าง ๆ จำนวน 119 ประเทศ พบว่าจากการจัดลำดับประเทศไทย อยู่ลำดับ 47 จากทั้งหมด เมื่อพิจารณาการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ลำดับการท่องเที่ยวของประเทศไทยลดลงมา 6 ลำดับ จากเดิมที่ได้ลำดับที่ 41 เมื่อเปรียบเทียบจากข้อมูลในปี 2562 โดยในระดับโลกประเทศไทยอยู่ในกลุ่มประเทศระดับกลาง

Travel & Tourism Development Index 2024
ที่มา : World Economic Forum, (21 May 2024). Travel & Tourism Development Index 2024

ดัชนีชี้วัด TTDI นี้แบ่งออกเป็น 5 ด้าน ได้แก่ สภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวย (enabling environment) นโยบายด้านการท่องเที่ยวและเงื่อนไขที่เหมาะสม (T&T policy and enabling conditions) โครงสร้างพื้นฐานและบริการ (infrastructure and services) ทรัพยากรด้านการท่องเที่ยว (T&T resources) และความยั่งยืนด้านการท่องเที่ยว (T&T sustainability) โดยในแต่ละด้านจะมีเสาหลักย่อย ๆ ลงไปอีก ดังปรากฏตามภาพข้างท้ายนี้

Travel & Tourism Development Index 2024
ที่มา : World Economic Forum, (21 May 2024). Travel & Tourism Development Index 2024

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาผลสำรวจตามตัวชี้วัดต่าง ๆ จะพบว่าในกรณีของประเทศไทยจากตัวชี้วัดจำนวน 17 เรื่อง นั้นในหลาย ๆ เรื่องประเทศไทยได้คะแนนการประเมินอยู่ในเกณฑ์พอใช้ (ต่ำกว่าค่าเฉลี่ย) และมีคะแนนส่วนใหญ่ไม่ถึงคะแนนเต็ม 7 ซึ่งอาจจะไม่เป็นที่น่าพอใจนัก โดยเฉพาะหากพิจารณาในบริบทที่ประเทศไทยพยายามแสดงตนว่าเป็นจุดหมายของการท่องเที่ยว

Travel & Tourism Development Index 2024
ที่มา : World Economic Forum, (21 May 2024). Travel & Tourism Development Index 2024

หากพิจารณาในเนื้อหาของตัวชี้วัด จะพบว่าในด้านที่ประเทศไทยค่อนข้างอ่อนแอนั้นมาจากหลายปัจจัย เช่น ตามเสาหลักเรื่องสุขภาพและสุขอนามัย (health and hygiene) พบว่าประเทศไทยได้รับการประเมินอยู่ที่ 4.31 คะแนน จากคะแนนเต็ม 7 คะแนน เมื่อพิจารณาสาเหตุสำคัญที่ได้คะแนนน้อยจะพบว่า เงื่อนไขที่นำมาใช้ในการประเมินก็คือ ความเพียงพอของแพทย์ (และบุคลากรทางการแพทย์) ความเพียงพอของเตียง และการเข้าถึงแหล่งน้ำสะอาด หรือในเสาหลักเรื่องความปลอดภัยและการรักษาความปลอดภัย (safety and security) จะพบว่าประเทศไทยได้รับการประเมินอยู่ที่ 4.87 จากคะแนนเต็ม 7 และถ้าพิจารณาสาเหตุสำคัญที่ได้คะแนนน้อยจะพบว่า มาจากเงื่อนไขที่นำมาใช้ในการประเมินก็คือ ความเชื่อมั่นต่อตำรวจในพื้นที่ ความปลอดภัยในการเดินทางตอนกลางคืน และอัตราการเสียชีวิตที่เกิดจากฆาตกรรม ในรายละเอียดของเสาหลักแต่ละเรื่องจะเห็นได้ว่า การประเมินดังกล่าวเกิดมาจากการพิจารณาโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) ทั้งนั้น

เมื่อยกตัวอย่างให้เห็นภาพมากขึ้น ผู้เขียนอยากให้ผู้อ่านทุกคนลองจินตนาการถึงภาพข่าวเกี่ยวกับนักท่องเที่ยวถูกทำร้ายหรือฆาตกรรม หรือข่าวอาชญากรรมที่เกิดขึ้นในเมืองท่องเที่ยวจะเห็นได้ว่า สิ่งเหล่านี้สะท้อนความปลอดภัย ไม่ใช่เพียงแต่กับนักท่องเที่ยวเท่านั้น แต่กับคนในพื้นที่ซึ่งใช้ชีวิตอยู่ตามปกติทุกวันด้วยเช่นกัน หรือปัญหาความไม่เพียงพอของบุคลากรทางการแพทย์หรือจำนวนเตียงในโรงพยาบาล สิ่งนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกับนักท่องเที่ยว แต่เกิดขึ้นกับคนไทยทุกคนที่หากเจ็บป่วยแล้วมาเข้ารับการรักษามักต้องเผชิญความแออัดในโรงพยาบาล

ปัญหานี้สวนทางกับนโยบายของรัฐบาลที่ผ่านมา แม้ว่าคณะรัฐมนตรีในชุดที่แล้วและชุดปัจจุบันจะมุ่งส่งเสริมการท่องเที่ยวไทยในฐานะของแหล่งรายได้และซอฟท์พาวเวอร์ อาทิ การให้ฟรีวีซ่า หรือการยกเว้นการเก็บค่าเหยีบแผ่นดิน นโยบายต่าง ๆ เหล่านี้ในด้านหนึ่งก็เป็นการพยายามส่งเสริมด้านอุปสงค์ของการท่องเที่ยว โดยดึงดูดนักท่องเที่ยวให้เข้ามาเที่ยวและใช้จ่ายเงินภายในประเทศ

แต่การเพิ่มเฉพาะอุปสงค์เพียงอย่างเดียวอาจจะไม่เพียงพอมีประโยชน์ เพราะโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ อาจจะยังไม่ดีพอสำหรับการส่งเสริมการท่องเที่ยว อาทิ ระบบขนส่งที่เพียงพอและสะดวกสบาย (ไม่ต้องพึ่งพาแท็กซี่ราคาแพงในการเดินทาง) หรือความปลอดภัยในการท่องเที่ยว แต่สำหรับนักท่องเที่ยวเดินทางคนเดียว สิ่งเหล่านี้เป็นประเด็นพื้นฐานที่ต้องกลับมาใส่ใจ รวมถึงเป็นผลกระทบที่รัฐบาลต้องตระหนักถึงก่อนจะจัดทำนโยบายบางอย่างเช่น การยกเว้นการเก็บค่าเหยียบแผ่นดินที่แม้แง่หนึ่งจะช่วยลดค่าใช้จ่ายในการดึงดูดนักท่องเที่ยว แต่เงินดังกล่าวกลับมีความสำคัญในการนำมาใช้จัดทำประกันภัยภาคบังคับให้กับนักท่องเที่ยว และนำมาใช้ในการบูรณะดูแลหรือส่งเสริมแหล่งท่องเที่ยว

หากคำนึงถึงลักษณะของแหล่งท่องเที่ยวในบริบทประเทศไทยที่มีอิงกับแหล่งท่องเที่ยวธรรมชาติแล้ว การกลับมาสนใจและพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวก็เป็นเรื่องสำคัญที่ไม่ควรละเลย เพราะหากแหล่งท่องเที่ยวธรรมชาติเสื่อมโทรมไปแล้วจะต้องใช้ระยะเวลานานในการฟื้นฟูดูแล และระหว่างนั้นประเทศไทยก็อาจจะเสียโอกาสในการหารายได้จากการท่องเที่ยวไป

ท้ายที่สุดสิ่งสำคัญที่ต้องตระหนักคือ ไม่ใช่เพียงแต่คำนึงถึงนโยบายดึงดูดนักท่องเที่ยวจำนวนมาก แต่คุณภาพของการท่องเที่ยวก็มีความสำคัญเช่นเดียวกัน ประเด็นอื่น ๆ นอกจากที่กำหนดไว้ในตัวชี้วัดนี้ เช่น คุณภาพการให้บริการ ราคาสินค้า และบริการที่เป็นธรรมก็เป็นอีกเรื่องที่ต้องกลับมาใส่ใจ ความต้องการเพียงแค่จะชักจูงให้มีนักท่องเที่ยวเข้ามามาก ๆ โดยไม่ได้คำนึงถึงความพร้อมของประเทศ ความคุ้มทุน และผลประโยชน์ที่จะได้อาจจะเป็นการคิดแบบละโมบเกินไป

สิ่งที่รัฐบาลควรจะตระหนักอีกประการคือ การกลับมาหาประเด็นพื้นฐานที่สุดว่า ถ้ายังจัดการเรื่องภายในบ้านของตัวเองให้ดีและเรียบร้อยไม่ได้ การเปิดบ้านเพื่อต้อนรับแขกก็อาจจะกลายเป็นเรื่องขายหน้าไปที่สุด

เอกสารอ้างอิง

World Economic Forum, (21 May 2024). Travel & Tourism Development Index 2024