วัฒนธรรมของการลอยนวลพ้นผิดที่ขยายช่องว่างของความเหลื่อมล้ำ

ตุลาคม 12, 2022มีนาคม 28, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 12 ตุลาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เมื่อเข้าสู่ช่วงเดือนตุลาคม เหตุการณ์สำคัญที่จะต้องหยิบมาพูดถึงคือ เหตุการณ์ในวันที่ 14 ตุลาคม และ 6 ตุลาคม ซึ่งเป็นเหตุการณ์สำคัญในหน้าการเมืองไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเลวร้ายที่เกิดขึ้นในเหตุการณ์ทั้งสอง ซึ่งเป็นภาพสะท้อนของการลอยนวลพ้นผิดที่เกิดขึ้นในสังคมไทย ซึ่งการลอยนวลพ้นผิดนี้สร้างบาดแผลให้กับสังคมไทยในหลายๆ ด้าน ทั้งก่อให้เกิดความรู้สึกไม่เป็นธรรม อีกทั้งยังถ่างช่องว่างของความเหลื่อมล้ำให้กว้างขึ้น

การลอยนวลพ้นผิด : อภิสิทธิ์ปลอดความผิด

การลอยนวลพ้นผิด (impunity) หรือ อภิสิทธิ์ปลอดความผิด ถูกอธิบายในฐานะของความล้มเหลวอย่างต่อเนื่องและซ้ำแล้วซ้ำเล่าในการหยิบยื่นความรับผิดชอบให้แก่ผู้กระทำความรุนแรง ซึ่งได้กระทำลงในนามของอำนาจรัฐต่อประชาชน[1]

กล่าวโดยสรุป การลอยนวลพ้นผิด คือ การใช้ความรุนแรงโดยรัฐกับประชาชนโดยไม่มีผู้รับผิดชอบ โดยหลักการทั่วไปแล้ว รัฐที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยประชาชนเป็นใหญ่ มีสิทธิและเสรีภาพเต็มที่แบบในสังคมไทย กลับเป็นที่น่าประหลาดใจ เพราะมีสิ่งที่เรียกว่า ความรุนแรง และ การลอยนวลพ้นผิด เกิดขึ้นและดูเหมือนจะเป็นที่ยอมรับกันได้ในบางกลุ่มคน ซึ่งมักจะมีมายาคติและคำพูดที่ใช้กันจนชินว่า “มันก็เป็นแบบนี้นั่นล่ะ”

หากนับตั้งแต่การอภิวัฒน์สยามหรือการเปลี่ยนแปลงการปกครองเรื่องมาจนถึงปัจจุบัน สังคมไทยต้องเผชิญกับการใช้ความรุนแรงในหลายๆ ลักษณะ อิทธิพล โคตะมี ซึ่งเป็นผู้หนึ่งที่สนใจศึกษาเกี่ยวกับการลอยนวลพ้นผิดและความรุนแรงได้สรุปว่า

“งานศึกษาความรุนแรงบางชิ้นเสนอว่า คนไทยที่เกิดหลังปี 2475 เป็นต้นมา จะต้องมีชีวิตผ่านปรากฏการณ์ความรุนแรงทางการเมืองอย่างน้อยถึง 14 รูปแบบ ในแง่นี้จึงไม่น่าแปลกใจหากคนไทยจะคุ้นชินกับความรุนแรงและเห็นมันตั้งแต่ยามค่ำจนยันกลางวันแสกๆ”[2]

ตัวอย่างของความรุนแรงที่เกิดขึ้นโดยรัฐ (และเครือข่ายของรัฐ) ที่ชัดเจนก็คือ การใช้กำลังปราบปรามนักเรียน นิสิต นักศึกษา และประชาชนในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 หรือการสังหารหมู่กลางเมืองในเหตุการณ์ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519

นอกจากเหตุการณ์ทั้งสองแล้ว ความรุนแรงดังกล่าวยังเกิดขึ้นในทุกๆ ครั้งที่เกิดการรัฐประหาร และมีการใช้กำลังกับผู้เห็นต่างทางการเมือง การอุ้มฆ่า การซ้อมทรมาน การดำเนินคดี และการสังหารผู้มีความเห็นต่างทางศาสนา โดยปฏิบัติการเหล่านี้เกิดขึ้นโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ ภายใต้คำสั่งของรัฐบาลที่มาจากการยึดอำนาจด้วยวิธีการไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ความรุนแรงที่หลุดลอยไปจากการตรวจสอบ : วัฒนธรรมหนึ่งของสังคมไทย

คำถามสำคัญและน่าสนใจก็คือ “ทำไมถึงไม่มีการดำเนินการใดๆ กับบุคคลเหล่านี้เลย?”

คำตอบของคำถามดังกล่าว คือ ในทุกครั้งที่มีการรัฐประหารนั้น สิ่งที่ตามมา คือ การนิรโทษกรรมในทางการเมือง ทั้งการตรากฎหมายเพื่อนิรโทษกรรมเพื่อยกเว้นความรับผิดใดๆ ที่ตนเคยได้ทำ หรือ การรับรองให้การกระทำใดๆ ของตนล้วนชอบด้วยกฎหมายและด้วยรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกันกับที่รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. ได้กระทำ ซึ่งรวมแล้วมีกฎหมายในลักษณะดังกล่าวเกือบ 23 ฉบับ โดยแบ่งเป็น พ.ร.ก. ได้ 4 ฉบับ พ.ร.บ. 17 ฉบับ และรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ[3] ซึ่งบรรดากฎหมายเหล่านี้เป็นที่มาของการลอยนวลพ้นผิด

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาสถานการณ์ดังกล่าวอาจเกิดความรู้สึกว่า การลอยนวลพ้นผิดนั้นเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นไม่บ่อย และดูเหมือนจะเป็นเรื่องชั่วคราว แต่ทว่า การยกเว้นความผิดให้คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นสิ่งที่โดยทั่วไปกฎหมายไม่อาจให้กระทำได้ เพราะเป็นการทำลายความยุติธรรมและการปกครองแบบนิติรัฐ

ในทุกๆ ครั้งที่มีการลอยนวลพ้นผิดย่อมส่งผลกระทบกระเทือนต่อสังคมโดยไร้ข้อจำกัดด้านเวลา และกลายเป็นการบั่นทอนความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมาย รวมทั้งกลายเป็นการปูทางให้มีการใช้ความรุนแรงในนามของรัฐในกาลข้างหน้าต่อไป[4]

ภาพที่ชัดเจนที่สุดก็คือ ภายใต้คำสั่งตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฯ (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 นั้น ให้อำนาจหัวหน้า คสช. ออกคำสั่งใดๆ ก็ตาม ซึ่งถูกรับรองความชอบด้วยกฎหมาย แม้ว่าการกระทำดังกล่าวจะกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนก็จะไม่ถูกตรวจสอบ และแม้จะพ้นยุคสมัยของ คสช. ไปแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็ยังคงรับรองความชอบด้วยกฎหมายต่อไป

นอกจากนี้ การผลิตซ้ำการลอยนวลพ้นผิดยังค่อยๆ ถูกแทรกซึมเข้ามาในสถานการณ์ปกติ ผ่านกลไกทางกฎหมายต่างๆ ที่ให้อำนาจรัฐยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายโดยอาศัยข้ออ้างในด้านความมั่นคง อาทิ การห้ามมิให้ศาลปกครองตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองใดๆ ภายใต้การประกาศใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉิน[5] หรือการพยายามยกเว้นกฎหมายคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยอาศัยข้ออ้างในการตีความที่ไม่ชัดเจนและมีขอบเขตกว้าง อาทิ การพยายามยกเว้นกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลของรัฐบาลปัจจุบัน โดยให้เหตุผลด้านประโยชน์สาธารณะและความมั่นคง[6] ตัวอย่างดังกล่าวเป็นเพียงการลอยนวลพ้นผิดที่มีการรองรับโดยกฎหมายเท่านั้น

ซึ่งยังไม่รวมถึงกรณีเจ้าหน้าที่รัฐและเครือข่ายอาศัยอำนาจที่ไม่มีฐานทางกฎหมายรองรับ สิ่งเหล่านี้สะท้อนภาพของการสร้างอภิสิทธิ์พิเศษแก่รัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ดำเนินการตามคำสั่งรัฐในการกระทำการใดๆ ที่จะละเมิดสิทธิของประชาชนโดยชอบด้วยกฎหมายและในนามของกฎหมายได้

ภาพดังกล่าว คือ การฉายซ้ำของการลอยนวลพ้นผิดที่ได้แปรรูปแบบ และสะท้อนภาพกลายเป็นวัฒนธรรมหรือเป็นสถาบันของสังคมไทยอย่างหนึ่งที่กำหนดให้รัฐมีอำนาจเหนือกว่าคนอื่นๆ ในสังคม[7] ซึ่งไม่เพียงแต่จะอยู่ในสถานการณ์ไม่ปกติเท่านั้น วัฒนธรรมการลอยนวลพ้นผิดของสังคมไทยได้ถูกทำให้ปกติอย่างถูกกฎหมายและในนามของกฎหมายซึ่งถือว่าเป็นการบั่นทอนระบอบนิติรัฐ

การลอยนวลพ้นผิดสัมพันธ์อย่างไรกับความเหลื่อมล้ำ

นิติรัฐ มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการลดช่องว่างของความเหลื่อมล้ำในสังคม เพราะโดยหลักการแล้ว นิติรัฐเป็นสิ่งที่ทำหน้าที่ปกป้องผู้อ่อนแอจากผู้มีอำนาจ[8] แต่การที่กฎหมายเข้ามาทำหน้าที่ตรงกันข้ามเพื่ออำนวยความสะดวกและสนับสนุนให้เกิดการลอยนวลพ้นผิด ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นสามารถแบ่งได้ 2 กรณี คือ

กรณีแรก เมื่อคนคนหนึ่งทำร้ายผู้อื่นโดยไม่ต้องแสดงความรับผิดชอบ พวกเขาก็จะขาดแรงจูงใจที่จะระมัดระวังไม่ให้เกิดการทำร้ายผู้อื่น และไม่พยายามหาทางหลีกเลี่ยงความเสี่ยงที่จะเกิดการทำร้ายนั้น[9] บรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐเหล่านี้อาจจะละเลยความใส่ใจที่จะหลีกเลี่ยงการใช้ความรุนแรงที่เกิดขึ้นกับประชาชน ซึ่งมิเพียงแต่เจ้าหน้าที่ของรัฐเท่านั้นที่จะเป็นเช่นนี้ ในบางกรณีผู้มีอำนาจอื่นๆ ก็อาจจะใช้สถานะที่เหนือกว่าเข้าแทรกแซง รวมถึงโน้มน้าวการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ของรัฐเหล่านั้น เพื่อให้ได้ผลสมปรารถนาที่พวกเขาต้องการ อาทิ การติดสินบน และการใช้อิทธิพลหรืออำนาจ

กรณีที่สอง การทำให้สถานะของมนุษย์ที่ควรจะเท่ากันอย่างน้อยในทางกฎหมายเกิดความไม่เท่ากัน (กับคนอื่นๆ) เพราะความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายได้ถูกทำลายลงจากการลอยนวลพ้นผิด (หรืออย่างน้อยก็พยายามจะทำให้ลอยนวลพ้นผิด จนกว่าจะถูกตัดสินโดยศาล)

ตัวอย่างของสถานการณ์ที่ส่งผลต่อสถานะทางเศรษฐกิจนี้ เช่น ในคดีของผู้ชุมนุมต่อต้านรัฐบาล การที่ศาลไม่ได้ยึดถือหลักการสันนิษฐานไว้ก่อนว่า บุคคลนั้นบริสุทธิ์ (แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะรับรอง) และเรียกหลักประกันในอัตราที่สูงหรือสร้างข้อยุ่งยาก ผิดกับคดีในลักษณะอื่นๆ ที่ศาลไม่ได้เรียกหลักประกันหรือให้เงื่อนไขที่ทำให้มีอิสระในการต่อสู้คดีอย่างเต็มที่ ทำให้ผู้ต้องหาในคดีเหล่านี้ต้องอาศัยหลักประกันที่มีทุนทรัพย์เป็นจำนวนมากมาใช้ในการต่อสู้คดี ซึ่งในกรณีนี้หากรัฐบาลใดๆ ใช้กลไกอำนาจรัฐในการบังคับลงโทษกับผู้เห็นต่างทางการเมือง ผู้เรียกร้องเรื่องสิทธิและเสรีภาพ หรือผู้ต่อสู้เพื่อสถานะทางเศรษฐกิจ ซึ่งกรณีดังกล่าวก็จะเห็นได้ว่า การบั่นทอนนิติรัฐนั้นกำลังดำเนินปฏิบัติการบางอย่างที่ส่งผลต่อความเหลื่อมล้ำ

กล่าวโดยสรุป การลอยนวลพ้นผิดนั้นสร้างผลร้ายต่อสังคม มิเพียงแต่บั่นทอนนิติรัฐ แต่กลับให้อำนาจรัฐในการคุกคามสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และวัฒนธรรมของการลอยนวลพ้นผิดก็เชื่อมโยงเข้ากับสถานะทางเศรษฐกิจโดยก่อให้เกิดช่องว่างของความเหลื่อมล้ำที่มากขึ้นในทุกขณะ

เชิงอรรถ

[1] Tyrell Haberkorn, In Plain Sight: Impunity and Human Rights in Thailand (The University of Wisconsin Press 2018) 4 อ้างถึงใน ภาสกร ญี่นาง, ‘กฎหมายในความรุนแรง ความรุนแรงในกฎหมาย: การลอยนวลพ้นผิดทางกฎหมายของรัฐไทยในกรณีการใช้กำลังเข้าปราบปรามผู้ชุมนุมทางการเมือง’ (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยเชียงใหม่) 58.

[2] อิทธิพล โคตะมี, ‘ลอยนวลพ้นผิด: สำรวจ ‘วัฒนธรรมเฉพาะ’ เนื่องในวันสิทธิมนุษยชนสากล’ (Way Magazine, 10 ธันวาคม 2562) สืบค้นเมื่อ 11 ตุลาคม 2565.

[3] ปรับแก้ตัวเลขจากบทความของ อิทธิพล โคตะมี ซึ่งในบทความที่กล่าวถึงนี้มีการนับจำนวนกฎหมายไว้ 22 ฉบับ; เพิ่งอ้าง.

[4] Tyrell Haberkorn, In Plain Sight: Impunity and Human Rights in Thailand (The University of Wisconsin Press 2018) 6; อ้างถึงใน ภาสกร ญี่นาง (เชิงอรรถ 1) 60.

[5] บทวิพากษ์ของ วรเจตน์ ภาคีรัตน์; ดู ธีระ สุธีวรางกูร, ศาลรัฐธรรมนูญกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหลังประกาศใช้บังคับ (คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2563) 150.

[6] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ช่องโหว่กฎหมาย PDPA เมื่อ ‘Big Brother’ จ้องคุกคามความเป็นส่วนตัวของประชาชน’ (Way Magazine, 26 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 11 ตุลาคม 2565; เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ยกเว้น กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล กับผลที่อาจตามมา’ (กรุงเทพธุรกิจ, 10 สิงหาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 11 ตุลาคม 2565.

[7] นิธิ เอียวศรีวงศ์, ‘รัฐลอยนวล’ (มติชนออนไลน์, 3 กันยายน 2561) สืบค้นเมื่อ 11 ตุลาคม 2565.

[8] โจเซฟ อี. สติกลิตซ์, ราคาของความเหลื่อมล้ำ – The Price of Inequality: How Today’s Divided Society Endangers Our Future (สฤณี อาชวานันทกุล แปล, สำนักพิมพ์ Openworlds 2556) 318.

[9] เพิ่งอ้าง 318.

The Crown: พิจารณายุคสมัยของควีนบนหนทางของการปกเกล้าไม่ปกครองThe Crown: พิจารณายุคสมัยของควีน

กันยายน 12, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เดอะคราวน์ (The Crown) เป็นซีรีส์ที่ถ่ายทอดเรื่องราว (ที่ปรับแต่ง) ของสถาบันกษัตริย์อังกฤษในยุคสมัยของสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 ซึ่งเป็นยุคสมัยที่ยาวนานและเต็มไปด้วยเรื่องราวต่างๆ เกิดขึ้นมากมาย สะท้อนบทบาทของสถาบันกษัตริย์ในยุคสมัยใหม่ที่สถาบันกษัตริย์ที่อยู่มาอย่างยาวนานในหลายประเทศค่อยๆ ล้มหายไป สิ่งหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ บทบาทของสถาบันกษัตริย์อังกฤษในระบอบประชาธิปไตยภายใต้การนำของสมเด็จพระราชินีนาถฯ สะท้อนผ่านซีรีส์เรื่องนี้

การปกเกล้าที่ไม่ปกครอง

ก่อนที่จะกล่าวถึงเนื้อหาของซีรีส์เดอะคราวน์นั้น อาจจะต้องเข้าใจระบบการเมืองของประเทศอังกฤษในปัจจุบันเสียก่อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสถาบันกษัตริย์อังกฤษ

สถาบันกษัตริย์อังกฤษนั้น ผ่านช่วงเวลาสำคัญทางการเมืองมาอย่างยาวนาน และค่อยๆ ถูกลดบทบาทในการปกครองลงมาตามการพัฒนาของระบอบประชาธิปไตยแบบอังกฤษ ตั้งแต่มีความพยามให้กษัตริย์ลงนามใน มหากฎบัตร (Magna Carta)^[1] จนถึงการประกาศใช้ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยสิทธิพื้นฐานของพลเมือง ค.ศ. 1689 (Bill of Rights 1689)^[2] กระบวนการทางการเมืองเหล่านี้ค่อยๆ จำกัดอำนาจของสถาบันกษัตริย์ลงมาให้อยู่ในสถานะที่สุดท้ายแล้วสถาบันกษัตริย์ไม่ได้มีอำนาจในการปกครองโดยตรงในทางการเมือง การจะกระทำการใดๆ จะต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการให้กระทำแทน^[3]

นอกจากนี้ กระบวนการเหล่านี้ยังรวมถึงการลดอำนาจของสถาบันการเมืองที่เป็นส่วนประกอบของระบอบเก่าที่รายล้อมรอบๆ สถาบันกษัตริย์อย่างเช่นขุนนาง (Lord) และสภาขุนนาง (House of Lord) ซึ่งกระบวนการเหล่านี้ค่อยๆ เปลี่ยนสถาบันกษัตริย์อังกฤษมาอยู่ในฐานะ ‘ผู้ปกเกล้าไม่ใช่ปกครอง’

การอยู่ในฐานะ ‘ปกเกล้าไม่ปกครอง’ นี้ หมายถึง การที่สถาบันกษัตริย์จะไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเรื่องในทางการเมือง โดยทำให้สถาบันกษัตริย์พ้นไปจากหรือปราศจากเรื่องทางการเมืองต่างๆ โดยดำรงบทบาทเป็นเพียงผู้แทนในฐานะสัญลักษณ์ของรัฐ แต่ทรงไม่มีบทบาทที่ต้องรับผิดชอบทางการเมืองใดๆ^[4] ซึ่งสิ่งนี้เป็นเสมือนกระดูกสันหลังของระบอบประชาธิปไตยที่มีประมุขของรัฐ^[5]

เรื่องราวของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ในซีรีส์

เมื่อพิจารณาเรื่องราวในซีรีส์เดอะคราวน์ที่บอกเล่าเรื่องราวเกี่ยวกับสมเด็จพระราชินีนาถฯ ตั้งแต่ก่อนจะทรงขึ้นครองราชย์สมบัติต่อจากพระราชบิดา คือ สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ 6 ในซีซันที่ 1 จนมาถึงซีซันที่ 5 ที่ฉายในปัจจุบัน

ซีรีส์เล่าถึงผู้หญิง 3 คน คือ สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2, มาร์กาเรต แทตเชอร์ และ เลดี้ไดอาน่า(เจ้าหญิงไดอาน่า) เส้นเรื่องส่วนใหญ่นั้นตรงกับเหตุการณ์ในความเป็นจริง แม้จะมีการดัดแปลงบางส่วนด้วยการตีความต่อมุมมองที่มีต่อประวัติศาสตร์บ้าง อย่างไรก็ดี ตลอดซีรีส์เรื่องนี้จะเห็นได้ว่า ในหลายๆ ตอนนั้นสมเด็จพระราชินีฯ จะต้องเผชิญกับความท้าทายที่เกิดขึ้นจากการดำรงสถานะพระมหากษัตริย์แห่งสหราชอาณาจักรของพระองค์ สิ่งหนึ่งที่ซีรีส์สะท้อนให้กับผู้ชมได้รับรู้ก็คือ

การดำรงบทบาทความเป็นกลางของสถาบันกษัตริย์ และการเปลี่ยนแปลงของสถาบันกษัตริย์

ในเรื่องการดำรงบทบาทความเป็นกลางทางการเมืองนั้น หากพิจารณาตลอดทั้งซีรีส์จะเห็นได้ว่า ประเด็นดังกล่าวเป็นหัวใจสำคัญอย่างหนึ่งที่เนื้อเรื่องพยายามจะนำเสนอ ตั้งแต่ในซีซันที่ 1 ตอนที่ 2 ซึ่งมีฉากที่อดีตนายกรัฐมนตรีแอนโทนี อีเดน ที่ในขณะนั้นยังไม่ได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้เข้าเฝ้าพระเจ้าจอร์จที่ 6 และขอให้พระองค์ทรงเกลี่ยกล่อมให้นายกรัฐมนตรีวินสตัน เชอร์ชิลล์ ลาออกจากตำแหน่ง เนื่องมาจากอายุที่มากและทำให้การบริหารราชการของประเทศไม่มีประสิทธิภาพ

ในฉากนี้ซีรีส์ได้อธิบายถึงบทบาทสำคัญของสถาบันกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของสหราชอาณาจักรว่าทรงจะต้องเป็นกลางทางการเมือง โดยจะต้องสนับสนุนรัฐบาลและนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน และได้ทรงพูดถึงสิทธิของพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญว่า ทรงจะต้องทรงรับคำปรึกษาจากนายกรัฐมนตรี ส่งเสริมและสนับสนุนนายกรัฐมนตรี และตักเตือนนายกรัฐมนตรี และสถานะของการเป็นกษัตริย์นั้นจะต้องแยกออกจากความสัมพันธ์ส่วนตัวทั้งหมด ซึ่งประเด็นนี้เป็นการอธิบายจุดยืนทั้งหมดที่ในเรื่องจะนำเสนอว่า สถาบันกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญจะเป็นอย่างไร

ประเด็นนี้เรื่องความเป็นกลางทางการเมืองได้ถูกเน้นย้ำอีกหลายๆ ครั้งผ่านบทสนทนาของตัวละครในเรื่อง อาทิ ในบางฉากจะเห็นได้ว่า สมเด็จพระราชินีนาถฯ นั้นไม่ทรงเห็นด้วยกับการบริหารราชการของนายกรัฐมนตรี โดยเฉพาะในช่วงของนายกรัฐมนตรีหญิงคนแรกอย่าง มาร์กาแรต แทตเชอร์ หลายฉากซีรีส์จะแสดงให้เห็นว่า พระองค์ทรงตรัสกับผู้ใกล้ชิดและพระบรมวงศานุวงศ์ที่สนิท อย่างในซีซันที่ 3 ของเรื่อง ซึ่งเป็นตอนที่มีความพยายามจะก่อรัฐประหารรัฐบาลของ แฮโรลด์ วิลสัน (Harold Wilson) จากพรรคแรงงาน ซึ่งกำลังประสบปัญหาเศรษฐกิจรุมเร้าและความน่าเชื่อถือของนายกรัฐมนตรีในเวลา ทำให้ชนชั้นสูงของประเทศมีความวิตกกังวลและได้มีความพยายามที่จะประชุมกันเพื่อนำมาสู่การวางแผนรัฐประหารล้มล้างรัฐบาลของ แฮโรลด์ วิลสัน เพื่อจัดตั้งรัฐบาลแห่งชาติ โดยมีการชักชวน ลอร์ด เมานต์แบตเทน (Lord Mountbatten) เป็นผู้นำการต่อต้านรัฐบาล

ลอร์ด เมานต์แบตเทนนั้นมีสถานะเป็นพระญาติสนิทฝั่งเจ้าชายฟิลลิป ดยุคแห่งเอดินเบิร์กพระราชสวามีของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ซึ่งในซีรีส์จะเห็นได้ว่า บทสนทนาของตัวละครระหว่างลอร์ด เมานต์แบตเทน และสมเด็จพระราชินีนาถฯ สื่อไปในทางว่า สมเด็จพระราชินีนาถฯ ทรงตำหนิลอร์ด เมานต์แบตเทน และทรงยืดยันที่จะสนับสนุนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง และได้เสียงส่วนใหญ่ในรัฐสภาต่อไป โดยจะไม่ทรงใช้อำนาจเข้าแทรกแซงทางการเมือง หรือลงพระปรมาภิไธยรับรองการรัฐประหาร^[6] ซึ่งการกระทำในลักษณะดังกล่าวเป็นสิ่งที่สถาบันกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยไม่ควรจะทำ

นอกเหนือจากการดำรงบทบาทในทางการเมืองอย่างเป็นกลางแล้ว อีกสิ่งที่ซีรีส์ได้หยิบมาเล่าก็คือ ความพยายามปรับปรุงสถาบันกษัตริย์ให้ประชาชนสามารถที่จะเข้าถึงได้มากขึ้น

ในอดีตเพื่อเป็นการป้องกันมิให้สถาบันกษัตริย์สูญเสียความเป็นกลางทางการเมืองพระราชดำรัสหรือพระบรมราชโองการที่จะทรงตรัสบางสิ่งกับสาธารณชนทั้งหมดจะต้องถูกตรวจสอบโดยรัฐบาลหรือคนของรัฐบาล (ฝ่ายราชเลขาธิการในพระองค์) ว่า การกระทำดังกล่าวสามารถจะกระทำได้หรือไม่ เนื่องจากนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ต้องรับสนองพระบรมราชโองการ จึงเป็นหน้าที่สำคัญที่จะต้องพิจารณาพระราชกระแสรับสั่งต่างๆ^[7] โดยปกติสมเด็จพระราชินีนาถฯ จะมีพระราชดำรัสใดๆ จะทรงอ่านจากบทพูดที่ได้ทรงเตรียมไว้เป็นอย่างดีและจะทรงพิถีพิถันกับบทพูดดังกล่าวเสมอ เพื่อป้องกันมิให้การสื่อสารดังกล่าวคาดเคลื่อนไป

ในจุดนี้ซีรีส์ได้หยิบนำประเด็นเรื่องพระราชดำรัสในวันคริสต์มาศของสมเด็จพระราชินีนาถมาเล่าถึง ข้อวิพากษ์วิจารณ์ของ จอห์น กริกก์ (John Grigg) หรือ ลอร์ด อัลทรินก์แฮม (Lord Altrincham) ซึ่งในความเป็นจริงเวลานั้น จอห์น กริกก์ ได้ออกมาวิพากษ์วิจารณ์พระราชดำรัสของสมเด็จพระราชินีนาถฯ เนื่องในวันคริสต์มาสที่ถ่ายทอดสดผ่านทางวิทยุในปี ค.ศ. 1956 ที่นำมาสู่การปรับเปลี่ยนพระราชดำรัสในวันคริสต์มาสในปี ค.ศ. 1957 เป็นการถ่ายทอดสดทางโทรทัศน์เป็นครั้งแรก (ก่อนหน้านี้พระองค์ไม่ประสงค์จะถ่ายทอดสดทางโทรทัศน์) และเป็นพระราชดำรัสที่มีความเป็นทางการน้อยลง โดยพูดเรื่องราวที่สรุปจากสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในรอบปีที่ผ่านมา และมีลักษณะที่สะท้อนตัวตนของพระองค์มากกว่าที่เคยเป็นมา แต่ยังคงวางตัวอย่างเป็นกลางทางการเมือง ซึ่งเป็นการน้อมรับความคิดเห็นของประชาชนมาปรับปรุงพระองค์

ส่วนในซีรีส์ให้บทพูดแก่จอห์น กริกก์ โดยให้เขาแสดงความเห็นต่อพระราชดำรัสของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ว่า พระราชดำรัสนั้นมีลักษณะที่เป็นทางการและไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของประชาชนในเวลานั้น รวมถึงยังสะท้อนภาพของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ล้าสมัยไปแล้ว ซึ่งเป็นการวิพากษ์วิจารณ์รูปแบบของการมีพระราชดำรัสของสมเด็จพระราชินีนาถฯ จึงนำไปสู่การได้สนทนาระหว่างจอห์น กริกก์ กับสมเด็จพระราชินีนาถฯ แม้ว่าในฉากดังกล่าวจะไม่เคยเกิดขึ้นในความเป็นจริง^[8]

ณ จุดนี้ในบทความแสดงออกถึงความพยายามปรับปรุงภาพของสถาบันกษัตริย์ให้อยู่ในสถานะที่น่าเชื่อถือและรับมือกับกระแสนิยมที่มีผลลบต่อสถาบันกษัตริย์

เรื่องราวของสมเด็จพระราชินีนาถฯ นอกซีรีส์

สถานะของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ตั้งอยู่บนรอยต่อของยุคสมัยระหว่างการรักษาจารีตประเพณีเดิมที่สืบทอดมาอย่างต่อเนื่องกับความเปลี่ยนแปลงของสังคมและยุคสมัย

ซึ่งนอกเหนือจากเรื่องราวที่ซีรีส์ได้บอกเล่าเกี่ยวกับสถานการณ์ของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ในซีรีส์แล้ว มีการกระทำอีกหลายครั้งของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ซึ่งสะท้อนความตื่นตัวของสถาบันในการรับมือกับการเมือง ตัวอย่างหนึ่งก็คือ เมื่อเจ้าฟ้าชายแอนดรูว์ ดยุคแห่งยอร์ค พระราชโอรสองค์ที่ 2 ของสมเด็จพระราชินีนาถฯ ได้ทรงมีเรื่องอื้อฉาวที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับการล่วงละเมิดทางเพศผู้เยาว์และมีการฟ้องร้องดำเนินคดีในปี ค.ศ. 2021 สมเด็จพระราชินีนาถฯ ได้ทรงให้สำนักพระราชวังบักกิงแฮมประกาศถอดยศทหารและการเป็นองค์อุปถัมภ์องค์กรต่างๆ คืนแด่พระราชมารดา ภายหลังจากการเผชิญคดีอื้อฉาวที่สั่นคลอนราชวงศ์อย่างคดีล่วงละเมิดทางเพศ^[9]

การกระทำในลักษณะดังกล่าวเป็นการตอบรับสถานการณ์และความต้องการของประชาชนที่ต้องการให้มีกระบวนการบางประการที่แสดงความรับผิดชอบของสถาบันกษัตริย์ที่มีต่อสังคม

สิ่งหนึ่งที่ไม่อาจปฏิเสธได้ คือ ราชสมบัติที่สมเด็จพระราชินีนาถฯ ทรงรับสืบทอดมาจากพระบิดาและบรรพกษัตริย์พระองค์ก่อนๆ นั้นไม่เพียงแต่เป็นการสืบทอดราชสมบัติเท่านั้น แต่ยังเป็นสัญลักษณ์ของระบอบจักรวรรดินิยมและภาพแทนความเลวร้ายของระบอบจักรวรรดินิยมในอดีต

อย่างไรก็ดี อาจจะกล่าวได้ว่า ตลอดช่วงระยะเวลาที่ครองราชย์สมบัติมาตลอด 70 ปี ของสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่ 2 พระองค์ทรงเป็นกษัตริย์ที่มีการปรับตัวเข้ากับความเปลี่ยนแปลงทางสังคมมากที่สุดพระองค์หนึ่งอย่างเห็นได้ชัด

เดอะ คราวน์ (The Crown) เป็นภาพยนตร์นวนิยายชุดทางโทรทัศน์อิงประวัติศาสตร์เกี่ยวกับพระราชประวัติของสมเด็จพระราชินีนาถอลิซาเบธที่ 2 แห่งสหราชอาณาจักรและเหตุการณ์สำคัญที่เกิดในรัชกาลของพระองค์ สร้างและเขียนโดยปีเตอร์ มอร์แกนเป็นหลัก อำนวยการสร้างโดย Left Bank Pictures และ Sony Pictures Television สำหรับเน็ตฟลิกซ์ผู้เขียนพัฒนาจากภาพยนตร์เรื่อง The Queen (2006) และโดยเฉพาะละครเวทีเรื่อง The Audience (2003) ปัจจุบัน The Crown มีจำนวน 4 ซีซั่น จำนวน 40 ตอน สามารถรับชมได้ที่ช่อง NETFLIX

เชิงอรรถ

^[1] see Doris Mary Stenton, ‘Magna Carta’ (Encyclopedia Britannica, 23 August 2022) <https://www.britannica.com/topic/Magna-Carta> accessed on 11 September 2022.

^[2] see Britannica, ‘Bill of Rights’ (Encyclopedia Britannica, 19 March 2020) <https://www.britannica.com/topic/Bill-of-Rights-British-history> accessed on 11 September 2022.

^[3] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘พาสปอร์ตกับพระราชอำนาจ: ทำความเข้าใจสถานะกษัตริย์ของสหราชอาณาจักรในระบอบประชาธิปไตย’ (Way Magazine, 17 กุมภาพันธ์ 2565) <https://waymagazine.org/passport-and-royal-prerogative/> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

^[4] เพิ่งอ้าง.

^[5] ดู เกื้อ เจริญราษฎร์, ‘เหตุใดต้องยกเลิกอำนาจของกษัตริย์ ในการแสดงความคิดเห็นเรื่องการเมืองในที่สาธารณะ’ (ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน, 25 พฤศจิกายน 2565) <https://tlhr2014.com/archives/23454#_ftn1> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

^[6] ดู รายละเอียดของสถานการณ์ดังกล่าวเพิ่มเติมได้จาก เสมียนอารีย์, ‘เบื้องหลังการ (เกือบจะ) รัฐประหารของอังกฤษ ในซีรีส์ The Crown’ (ศิลปวัฒนธรรม, 9 กันยายน 2565) <https://www.silpa-mag.com/history/article_56836> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

^[7] ดู เกื้อ เจริญราษฎร์ (เชิงอรรถ 5); เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 3).

^[8] ดู รายละเอียดเพิ่มเติมจาก ตรีนุช อิงคุทานนท์, ‘ลอร์ด อัลทรินก์แฮม: ผู้ติเตียนราชินีอังกฤษ เพราะไม่อยากเห็นราชวงศ์ล่มสลาย’ (The People, 22 พฤษภาคม 2565) <https://www.thepeople.co/read/23343> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

^[9] ณรงค์กร มโนจันทร์เพ็ญ, ‘ย้อนเส้นทางปมพัวพันคดีอื้อฉาวของเจ้าชายแอนดรูว์ เป็นมาอย่างไร?’ (The Standard, 14 มกราคม 2565) <https://thestandard.co/key-messages-prince-andrew-scandal/> สืบค้นเมื่อ 11 กันยายน 2565.

ยกเว้น กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล กับผลที่อาจตามมา

สิงหาคม 10, 2022มีนาคม 30, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณใส่ความเห็น

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2565 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ

กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล มีความสำคัญทั้งในด้านของการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และในด้านของการกำกับดูแลการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล ซึ่งปัจจุบันมีความสำคัญทั้งกับภาคธุรกิจและการดำเนินภารกิจของหน่วยงานของรัฐ

เมื่อไม่นานมานี้หลังจาก พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ.2562 ใช้บังคับมาได้เพียง 1 เดือน คณะรัฐมนตรีได้มีมติและเห็นชอบหลักการของพระราชกฤษฎีกายกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ. ให้กับการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลในหน่วยงานของรัฐ

เพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันประเทศ การรักษาความมั่นคงของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ การจัดเก็บภาษีของหน่วยงานรัฐ การดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ การดำเนินการตามพันธกรณีระหว่างประเทศ การดำเนินการของหน่วยงาน ศาล อัยการ และผู้บังคับใช้กฎหมาย ซึ่งขอบเขตของการยกเว้นดังกล่าวค่อนข้างกว้าง และอาจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมทั้งเศรษฐกิจของประเทศ

ในด้านสิทธิและเสรีภาพของประชาชน พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ทำหน้าที่เสมือนผ้าเบรกช่วยลดการแทรกแซงสิทธิความเป็นส่วนตัว และคุ้มครองสิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล โดยการกำหนดมาตรฐานและวิธีการในการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล

การยกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ. นั้นมีความน่ากังวลในประเด็นนี้ 2 เรื่อง เรื่องแรกคือ ขอบเขตของการยกเว้น ซึ่งตามร่างพระราชกฤษฎีกานี้มีการยกเว้นการนำกฎหมายมาใช้ในเรื่องสำคัญๆ ได้แก่ การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล สิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล การร้องเรียน ความรับผิดทางแพ่ง และบทกำหนดโทษ ซึ่งเปิดโอกาสให้หน่วยงานของรัฐลอยนวลพ้นผิดจากการละเมิดสิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลในรูปแบบต่างๆ

เรื่องที่สองคือ วัตถุประสงค์ของการยกเว้น อาทิ การรักษาความมั่นคงของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ และการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะนั้นมีความไม่เฉพาะเจาะจง และไม่อาจคาดหมายได้ว่าจะมีความหมายเช่นไรขึ้นกับดุลยพินิจและการตีความของหน่วยงานรัฐ ซึ่งข้อยกเว้นดังกล่าวนั้นขยายออกไปจากข้อยกเว้นเดิมที่กฎหมายกำหนดไว้

ที่ผ่านมาภาครัฐมีปัญหาในเรื่องการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลมาโดยตลอด ดังเช่นในปีที่ผ่านมา พบว่ามีการรั่วไหลของข้อมูลส่วนบุคคลจากหน่วยงานของรัฐ 5 ครั้ง ซึ่งข้อมูลที่รั่วไหลนั้นรวมถึงข้อมูลสุขภาพที่เป็นข้อมูลส่วนบุคคลอ่อนไหวที่กฎหมายมุ่งคุ้มครองเป็นพิเศษ

นอกจากเรื่องรั่วไหลของข้อมูลส่วนบุคคลแล้ว ล่าสุดภาครัฐยังมีประเด็นเกี่ยวกับการคุกคามความเป็นส่วนตัวของประชาชนที่น่ากังวลและไม่ชัดเจน จากกรณีที่มีนักกิจกรรมหลายคนถูกติดตามด้วยซอฟต์แวร์สปายแวร์บนโทรศัพท์มือถือ และถูกเข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลรวมถึงข้อมูลพิกัดตำแหน่งบุคคลโดยผู้ใช้ไม่รู้ตัว ซึ่งบริษัทผู้ผลิตซอฟต์แวร์ดังกล่าวจะขายซอฟต์แวร์ให้กับภาครัฐเท่านั้น

สิ่งที่เกิดขึ้นนำมาสู่การวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับความโปร่งใสและความรับผิดชอบของภาครัฐ ดังนั้น การยกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ยิ่งอาจจะทำให้มีปัญหาให้หน่วยงานของรัฐใช้หรือเข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลโดยปราศจากความรับผิดชอบ และกลายเป็นการซ้ำเติมปัญหาวัฒนธรรมการลอยนวลพ้นผิดเมื่อเกิดการละเมิดข้อมูลส่วนบุคคล

ในทางเศรษฐกิจของประเทศ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ทำหน้าที่สำคัญในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเคลื่อนย้ายข้อมูลส่วนบุคคลข้ามพรมแดน ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของเศรษฐกิจสมัยใหม่ที่มีความจำเป็นต้องมีการเคลื่อนย้ายข้อมูลส่วนบุคคลข้ามพรมแดน

ดังจะเห็นได้จากกรอบความตกลงทางเศรษฐกิจต่างๆ เช่น RCEP หรือ CPTPP เป็นต้น ที่กำหนดให้ประเทศภาคีต้องรับรองหลักการดังกล่าว ซึ่งรวมถึงการทำให้ประเทศมหาอำนาจอย่างประเทศจีนต้องผ่านกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลออกมาในปีที่ผ่านมา

หลักการสำคัญของการเคลื่อนย้ายข้อมูลส่วนบุคคลข้ามพรมแดนนั้นให้ความสำคัญกับการส่งข้อมูลส่วนบุคคลของประเทศผู้รับข้อมูลส่วนบุคคลนั้นจะต้องมีมาตรฐานในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลที่เพียงพอไม่น้อยกว่าประเทศผู้ส่งข้อมูลส่วนบุคคล

ซึ่งตาม GDPR หรือ General Data Protection Regulation ของสหภาพยุโรปกำหนดว่า มาตรฐานที่เพียงพอนี้รวมถึงการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลตามกฎหมายจะต้องไม่ถูกแทรกแซงโดยรัฐหรือหน่วยงานด้านความมั่นคงของรัฐ ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานของรัฐที่เป็นนิติรัฐที่มุ่งคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ดังนั้น ผลของพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้เปิดช่องให้สามารถตีความ รวมถึงไม่ได้มีการรับรองสิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลเอาไว้ ก็อาจจะทำให้ประเทศไทยไม่ได้รับการยอมรับว่าเป็นประเทศที่มีกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลที่เท่าเทียมกันกับสหภาพยุโรป

นอกจากนี้ อิทธิพลของ GDPR ได้สร้างมาตรฐานการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลใหม่ทั่วโลก หากประเทศไทยไม่มีมาตรฐานเทียบเท่า GDPR ก็จะมีผลให้ประเทศไทยไม่มีมาตรฐานเทียบเท่ากับกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลของประเทศอื่น ซึ่งทำให้การเคลื่อนย้ายข้อมูลส่วนบุคคลเข้ามาในประเทศไทยทำได้ยาก และทำให้เอกชนของประเทศไทยอาจจะพลาดโอกาสในการเติบโตในยุคเศรษฐกิจดิจิทัล

หากคณะรัฐมนตรียังต้องการผลักดันพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวต่อไป ต้องพิจารณาข้อน่ากังวลที่อาจจะเกิดขึ้นทั้งสองประการข้างต้น และควรตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เป็นสำคัญ

เศรษฐกิจที่คิดคำนึงถึงผู้หญิง: มองเรื่องของผู้หญิงในระบบเศรษฐกิจไทย

สิงหาคม 2, 2022มีนาคม 30, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 2 สิงหาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในสภาพเศรษฐกิจปัจจุบัน ไม่มีประชาชนคนใดที่จะไม่ได้รับความเดือดร้อนจากผลกระทบทางเศรษฐกิจ ทว่า การได้รับผลกระทบจะมากหรือน้อยนั้นแตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับสถานการณ์และปัจจัยที่แตกต่างกันของแต่ละบุคคล

อย่างไรก็ดี ในภาพกว้างของสังคมไทยปฏิเสธไม่ได้ว่า ในสังคมนี้มีปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำอยู่ ทั้งในเชิงรายได้ ทรัพย์สิน รวมไปถึงสิทธิและโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากรที่ไม่เท่ากัน ซึ่งภายใต้โครงสร้างความเหลื่อมล้ำมีคนบางกลุ่มที่จะถูกโครงสร้างความเหลื่อมล้ำกดทับมากกว่า ซึ่งคนกลุ่มหนึ่งที่ถูกกดทับก็คือ “ผู้หญิง”

เศรษฐกิจกับเรื่องของผู้หญิงในระบบเศรษฐกิจ

การก่อตัวของแรงงานเป็นผลมาจากการปฏิวัติอุตสาหกรรมที่แยกกระบวนการผลิตออกจากการผลิตในหน่วยครัวเรือน เพื่อเข้าสู่การผลิตในหน่วยอุตสาหกรรม โดยทำให้เกิดกระบวนการแบ่งงานกันทำระหว่างหญิงชาย รวมถึงทำให้เกิดการแบ่งบทบาทหญิงชาย โดยกำหนดให้ผู้หญิงมีบทบาทในครัวเรือน ในขณะที่ผู้ชายมีบทบาทในพื้นที่สาธารณะและการทำงาน^[1]

ในบริบทของประเทศไทยอาจจะมีความแตกต่างอยู่บ้าง แต่สิ่งหนึ่งที่อาจจะไม่ได้มีความแตกต่างกันมาก คือการกำหนดบทบาทของผู้หญิงในสังคม โดยเฉพาะเมื่อในเวลาต่อมาประเทศไทยมีการรับเอาคติแบบวิคตอเรียน (Victorian) เข้ามา ผ่านทางราชสำนัก ก่อนภาพดังกล่าวจะถูกผลิตซ้ำในสังคมและกลายเป็นแบบแผนของผู้หญิงที่ควรจะเป็นในสังคม^[2] ทำให้สังคมไทยมีลักษณะคล้ายๆ กับสังคมตะวันตกที่มีการแบ่งบทบาทของชายและหญิงออกจากกัน โดยผู้หญิงถูกสังคมมอบหมายบทบาทให้เป็นคนดูแลเรื่องในบ้านและมีหน้าที่ดูแลลูก ในขณะที่ผู้ชายถูกกำหนดให้มีบทบาทในสังคมในฐานะของแรงงานและการออกไปทำงานนอกบ้าน

ผลของการแบ่งพื้นที่ระหว่างเรื่องในบ้านและเรื่องนอกบ้านอย่างเด็ดขาด ทำให้การทำงานของผู้หญิงไม่ถูกนับรวมเป็นการทำงานที่สร้างผลิตภาพทางเศรษฐกิจ ซึ่งแตกต่างจากงานของผู้ชาย^[3] อย่างไรก็ดี เมื่อยุคสมัยเปลี่ยนไปและกระแสของประชาธิปไตยที่ทำให้ผู้หญิงเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในพื้นที่สาธารณะ (นอกบ้าน) ทำให้ผู้หญิงมีพื้นที่มากขึ้น รวมถึงการเข้าสู่ตำแหน่งทางการงานต่างๆ ตั้งแต่ในภาคเอกชนและราชการ

ทว่า การเข้ามาทำงานของผู้หญิงทั้งในภาคเอกชนและราชการ ก็ยังมีประเด็นอีกมากที่เกี่ยวข้องกับสถานะของผู้หญิงในทางเศรษฐกิจที่อาจจะมีปัญหาในเรื่องของความเท่าเทียม

ผู้หญิงกับต้นทุนทางเศรษฐกิจที่มากกว่าผู้ชาย

แม้ว่าในปัจจุบันจะเห็นได้ว่า ผู้หญิงได้เข้ามามีบทบาททางเศรษฐกิจและได้รับการสนับสนุน รวมถึงสามารถมีความก้าวหน้าในตำแหน่งต่างๆ ได้เช่นเดียวกันกับผู้ชาย อย่างไรก็ดี ปัญหาความไม่เสมอภาคระหว่างหญิงชายยังคงมีอยู่โดยปรากฏอยู่ในรูปแบบอื่นๆ อาทิ ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ระหว่างหญิงชาย โดยจากการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยในช่วงปี พ.ศ. 2561 พบว่าช่องว่างระหว่างค่าจ้างหญิงชายเทียบเป็นสัดส่วนกับค่าจ้างของหญิงไม่ได้ขึ้นกับระดับการศึกษา กล่าวคือ ไม่ว่าจะระดับการศึกษาใดๆ ลูกจ้างเอกชนชายมีค่าจ้างสูงกว่าหญิงร้อยละ 22-57 ในปี พ.ศ. 2530-2539 ร้อยละ 12-50 ในปี พ.ศ. 2540-2549 และร้อยละ 11-32 ในปี พ.ศ. 2550-2559 สถานการณ์ดีขึ้นสำหรับแรงงานไร้ฝีมือ แต่กลับแย่ลงสำหรับแรงงานที่จบการศึกษาสูงกว่าปริญญาตรี^[4] สภาพดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า ผู้หญิงมีความเสียเปรียบผู้ชาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้หญิงที่มีการศึกษาระดับปริญญาตรี

ปัจจัยส่วนหนึ่งที่อาจจะทำให้ผู้หญิงได้รับค่าจ้างต่ำกว่ามาจากวิธีคิดเกี่ยวกับผู้หญิงที่ว่า ผู้หญิงนั้นไม่ได้มีสถานะเป็นแรงงานที่เท่าเทียมกับผู้ชาย เนื่องจากมีข้อจำกัดในเรื่องของการทำงานและการออกจากงานของผู้หญิงเมื่อมีครอบครัว ทำให้บริษัทส่วนใหญ่อาจจะให้ค่าจ้างกับผู้หญิงน้อยกว่าผู้ชาย สิ่งที่น่าประหลาดใจก็คือ แม้ในด้านของแรงงานไร้ฝีมือในกระบวนการผลิตปกตินั้น ผู้ชายกับผู้หญิงก็อาจจะได้ค่าตอบแทนแตกต่างกันบ้าง แต่แนวโน้มที่ค่าตอบแทนจะปรับมาในสัดส่วนที่ใกล้เคียงมากขึ้น สวนทางของแรงงานมีฝีมือที่ความแตกต่างระหว่างค่าจ้างของผู้หญิงและผู้ชายที่จบปริญญาตรีมีสูงมาก ทั้งๆ ที่การทำงานไม่ได้มีความแตกต่างในเชิงกายภาพ^[5]

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในด้านค่าใช้จ่ายจะพบว่า ผู้หญิงมีค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวันที่เกิดขึ้นโดยเหตุผลธรรมชาติ ตัวอย่างเช่น ค่าใช้จ่ายประจำวันที่เกี่ยวกับอนามัยเจริญพันธุ์ อาทิ ค่าใช้จ่ายจากผ้าอนามัย โดยหากคำนวณราคาผ้าอนามัยแบบมาตรฐานเฉลี่ยชิ้นละ 5 บาท โดยค่าใช้จ่ายในการซื้อผ้าอนามัยจะอยู่ที่ประมาณเดือนละ 75 – 175 บาท ซึ่งเมื่อคิดจากระยะเวลาการมีประจำเดือนของผู้หญิงที่จะมีประจำเดือนจนอายุ 40 ปี ผู้หญิงจะมีค่าใช้จ่ายสำหรับผ้าอนามัยประมาณ 84,000 บาท ตลอดช่วงชีวิต^[6] ค่าใช้จ่ายดังกล่าวเป็นเพียงแค่ส่วนหนึ่งของค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการเกิดเป็นผู้หญิง

ภาพของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างหญิงชายยังมีประเด็นอื่นๆ เข้ามาเกี่ยวข้องอีก โดยหากขยับไปสู่ประเด็นเกี่ยวกับผู้หญิงในบทบาทของแม่

บทบาทของแม่ กับมุมหนึ่งของการเป็นแม่ที่ไม่ถูกมองเห็น

อีกหนึ่งเรื่องที่จะไม่กล่าวถึงไม่ได้เลยก็คือ การเป็นแม่ แม้ว่าสังคมจะยกย่องบทบาทของการเป็นแม่ว่าเป็นความสำคัญและเป็นคุณค่าอย่างหนึ่งที่ควรยกย่อง ถึงขนาดมีการมอบรางวัลแม่ดีเด่นต่างๆ ทว่า บทบาทของการเป็นแม่นั้นมีภาระในทางตรงกันข้าม การที่สังคมกำหนดบทบาทความเป็นแม่ให้เป็นหน้าที่เฉพาะของผู้หญิงเท่านั้น สิ่งนี้ทำให้สถานะความเป็นแม่ถูกสังคมคาดหวังจนกลายเป็นภาระที่กดทับผู้หญิง

บทบาทของการเป็นแม่เปลี่ยนชีวิตของผู้หญิงคนหนึ่งเป็นอย่างมาก นอกจากการจะต้องโฟกัสและทุ่มเทความสนใจทั้งหมดไปให้กับลูก ทำให้ผู้หญิงมีภาระมากกว่าปกติ รวมถึงการมีลูกนั้นทำให้ผู้หญิงอาจจะต้องละทิ้งการโฟกัสชีวิตในด้านอื่นๆ เพื่อมาให้ความสำคัญกับการเลี้ยงลูก ดังจะเห็นได้ว่า มีผู้หญิงจำนวนมากที่ออกจากงานภายหลังการมีลูก ซึ่งกลายเป็นว่า ผู้หญิงต้องละทิ้งโอกาสและความก้าวหน้าในหน้าที่การงานในชีวิตเพื่อทุ่มเทให้กับการเลี้ยงลูก เพราะในมุมมองของบริษัทจะมองว่า หน้าที่ความรับผิดชอบของพนักงานคือ การแบ่งบทบาทระหว่างเรื่องส่วนตัวกับเรื่องงานให้ขาดออกจากกัน ซึ่งในความเป็นจริง การจะทำแบบนั้นได้มีต้นทุนที่จะต้องแบกรับ เช่น ค่าใช้จ่ายในการฝากลูกไว้กับเนิร์สเซอรีหรือการจ้างคนอื่นมาเลี้ยงลูก เป็นต้น

ดังนั้น ทางเลือกของผู้หญิงจึงถูกบีบให้เหลือเพียงแค่ “ถ้าอยากมีลูกก็ไม่ต้องเน้นการทำงาน แต่ถ้าอยากก้าวหน้าในการทำงาน ก็ไม่ต้องมีลูก” ซึ่งในท้ายที่สุด หากผู้หญิงอยากจะกลับมาทำงานอีกครั้งหนึ่งอาจจะต่อไม่ติดกับงานอีกแล้ว รวมถึงอาจจะไม่มีความก้าวหน้าในการงานอีกต่อไป^[7]

ในทางเศรษฐกิจ การเป็นแม่ทำให้ผู้หญิงมีต้นทุนของการใช้ชีวิตที่สูงกว่าผู้ชายในหลายๆ ด้าน ตัวอย่างที่ชัดเจนมากที่สุดก็คือ ผู้หญิงในบทบาทของการเป็นแม่ในชีวิตประจำวันอาจจะมีผู้หญิงจำนวนหนึ่งที่มีรูปแบบการเดินทางเป็นการแวะหลายต่อ เช่น ผู้หญิงที่ต้องออกจากบ้านไปทำงาน โดยหนึ่งในเป้าหมายของการเดินทางก็คือ การแวะไปส่งลูกที่โรงเรียน ซึ่งหากผู้หญิงคนนั้นเดินทางด้วยรถไฟฟ้า ทันทีที่มีการเดินออกสถานีรถไฟฟ้าเพื่อแวะส่งลูก ค่าโดยสารรถไฟฟ้าก็จะต้องนับหนึ่งใหม่ และถ้าในช่วงเย็น ต้นทุนก็อาจจะเพิ่มขึ้นอีก เพราะนอกจากกลับจากที่ทำงานแล้ว อาจจะต้องแวะรับลูก และแวะซื้ออาหารหรือของใช้เข้าบ้าน ในขณะที่ผู้ชายอาจจะตรงดิ่งจากที่ทำงานกลับบ้านเลย เป็นต้น^[8]

เช่นเดียวกันหากผู้หญิงเปลี่ยนไปเดินทางด้วยวิธีการอื่น ต้นทุนของการเดินทางที่เพิ่มขึ้นก็ยังคงมีอยู่จากการเดินทางหลายต่อ สิ่งนี้สะท้อนว่าผู้หญิงในบทบาทความเป็นแม่มีต้นทุนค่าใช้จ่ายด้วยขนส่งสาธารณะสูงกว่าผู้หญิงที่ไม่ได้มีลูกและผู้ชาย

นอกจากนี้ ปัญหาของผู้หญิงในบทบาทการเป็นแม่อีกประการหนึ่งก็คือ แม้ว่าผู้หญิงจะสามารถบริหารจัดการเวลาได้ดีระหว่างเรื่องการทำงานและการเลี้ยงลูก แต่ในบทบาทของชีวิตสมรสภายใต้สถาบันครอบครัวที่ผู้หญิงได้รับ คือ การเป็นแม่ศรีเรือนหรือแม่บ้านแม่เรือนตามที่สังคมคาดหวังให้ผู้หญิงจะต้องทำงานบ้านด้วย ซึ่งการทำงานบ้านนี้เป็นงานที่ไม่ถูกนับรวมเป็นการทำงาน เพราะในวิธีคิดแบบเศรษฐกิจทุนนิยม ไม่ได้มองว่าการทำงานบ้านเป็นงานที่มีผลิตภาพทางเศรษฐกิจ ทั้งๆ ที่การทำงานบ้านเป็นส่วนสำคัญต่อชีวิตแรงงานในระบบเศรษฐกิจอย่างหนึ่ง

ปัญหาทั้งหมดจะยิ่งซ้ำเติมผู้หญิง เมื่อต้องดำรงบทบาทของการเป็นแม่เลี้ยงเดี่ยวที่จะต้องดูแลลูกคนเดียวโดยปราศจากการสนับสนุนจากคู่สมรส ไม่ว่าจะด้วยสาเหตุว่าคู่สมรสเสียชีวิตหรือหย่าขาด เพราะทำให้ผู้หญิงในบทบาทการเป็นแม่ต้องรับต้นทุนแต่เพียงฝ่ายเดียว

การสร้างสรรค์สังคมใหม่ที่ช่วยแบ่งเบาภาระให้กับคนในสังคม

การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำและความไม่เท่าเทียมของหญิงชายนั้นต้องแก้ไขปัญหาในหลายระดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายต่างๆ ควรจะเริ่มต้นจากการมองเห็นความต้องการของผู้หญิงให้มากยิ่งขึ้น

ในเชิงนโยบายรัฐมีส่วนเข้ามาช่วยเหลือได้มากในหลายๆ วิธีการ ซึ่งวิธีการหนึ่งก็คือ การจัดให้มีรัฐสวัสดิการที่จะช่วยเข้ามาแบ่งเบาภาระและลดผลกระทบที่เกิดขึ้นกับผู้หญิงในเรื่องต่างๆ เช่น การจัดให้มีสวัสดิการผ้าอนามัยเพื่อช่วยค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวันของผู้หญิงในแง่มุมหนึ่ง หรือการแบ่งเบาภาระค่าใช้จ่ายในการเลี้ยงดูบุตรผ่านการได้รับเงินช่วยเลี้ยงดูบุตรในลักษณะต่างๆ เป็นต้น

นอกจากนี้ ในบริบทของการทำงานในกรณีของผู้หญิงโดยเฉพาะกรณีของการเป็นแม่ ซึ่งเวลาการทำงานควรจะถูกปรับให้ยืดหยุ่นมากยิ่งขึ้นเพื่อรองรับกับผู้หญิงที่ต้องการให้ความสำคัญกับการเลี้ยงลูก กรณีศึกษาหนึ่งที่น่าสนใจคือ กรณีของประเทศอังกฤษ ได้มีการตรา Children and Family Act 2007 ขึ้นมา ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ให้สิทธิแก่คนทำงานได้อย่างยืดหยุ่นทั้งกับผู้หญิงและผู้ชาย

ต้องถือว่ารัฐมีส่วนสำคัญในการโอบอุ้มและให้ความช่วยเหลือกับผู้หญิงและแม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของแม่ เพราะการเลี้ยงดูเด็กคนหนึ่งให้เติบโตขึ้นมานั้นต้องใช้ทรัพยากรที่มาก การจะปล่อยให้บทบาทการเลี้ยงดูเด็กภายใต้สถาบันครอบครัวเพียงอย่างเดียวโดยปราศจากความช่วยเหลือหรือประคับประคองโดยรัฐอาจจะไม่เหมาะสม

แต่การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกระบวนการเปลี่ยนแปลงเท่านั้น ปัญหาของระบบเศรษฐกิจที่กดทับผู้หญิงบางส่วนนั้นไม่ได้เกิดขึ้นมาจากสถานะทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากบทบาทความไม่เสมอภาคระหว่างหญิงชายที่แฝงอยู่ในวัฒนธรรม ในความเป็นจริงการเป็นแม่หรือสวมบทบาทแม่นั้นไม่ควรจะจำกัดเฉพาะผู้หญิง แต่หน้าที่ในการเลี้ยงดูเด็กให้เกิดและเติบโตขึ้นมาเป็นอย่างดีนั้นควรเป็นบทบาทของทุกคนในสถาบันครอบครัวทั้งไม่ว่าจะเป็นสามีภริยาหรือครอบครัวในรูปแบบอื่นๆ รวมถึงสังคมก็ควรจะมีบทบาทในการช่วยเหลือในการเลี้ยงดูเด็กเช่นกัน

เชิงอรรรถ

[1] ร่มเย็น โกไศยกานนท์, ‘เศรษฐศาสตร์จากมุมมองสตรีนิยม’ (การสัมมนานักวิชาการรุ่นเยาว์ ณ ห้องประชุมคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2547) 6.

[2] การรับอิทธิพลแบบวิคตอเรียนเข้ามาในสังคมไทยเกิดขึ้นพร้อมๆ กับการปฏิรูปรัฐราชการสมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของขบวนการที่เกิดขึ้นภายหลังจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงที่ประเทศไทยเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบโลกผ่านการเข้าทำความตกลงกับอังกฤษ.

[3] ร่มเย็น โกไศยกานนท์, (เชิงอรรถ 1) 6-7.

[4] วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์, ‘3 ทศวรรษ ของการเปลี่ยนแปลงในตลาดแรงงานไทย’ (TDRI, 5 มีนาคม 2561) <https://tdri.or.th/2018/03/3decade-thai-labour-market/> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2565.

[5] เพิ่งอ้าง.

[6] นุชประภา โมกข์ศาสตร์, ‘สร้างสวัสดิการขั้นพื้นฐานเพื่อผู้หญิงวัยเจริญพันธุ์ ด้วยผ้าอนามัยที่ทุกคนเข้าถึงได้’ (ศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต, 29 มีนาคม 2565) <https://think.moveforwardparty.org/article/welfare/2217/> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2565.

[7] ดู พันธวัฒน์ เศรษฐวิไล และ วิโรจน์ สุขพิศาล, ‘ผศ.ดร.มนสิการ กาญจนะจิตรา : เมื่อการเป็นผู้หญิง ไม่ได้ทำให้คนเสียเปรียบเท่าการเป็นแม่’ (the 101.world, 23 เมษายน 2562) <https://www.the101.world/manasikan-interview/> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2565.

[8] บุญวรา สุมะโน, ‘เมืองที่มองไม่เห็นคนกว่าครึ่ง’ (the 101.world, 8 มีนาคม 2565) <https://www.the101.world/women-in-bangkok/> สืบค้นเมื่อ 28 กรกฎาคม 2565.

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

กรกฎาคม 27, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ปัจจุบันกระแสการกระจายอำนาจถูกพูดถึงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลของการรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางและการตัดสินใจที่ล่าช้าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในหลายๆ ด้าน เผยให้เห็นปัญหาในช่วงของการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ซึ่งการให้อำนาจกับคนในพื้นที่มีส่วนตัดสินใจและกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหา กลับประสบผลสำเร็จมากกว่า (แม้เวลานั้นจะให้อำนาจกับผู้ว่าราชการฯ) ความสำคัญของการกระจายอำนาจเป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ที่เน้นความสะดวก ใกล้ชิดกับปัญหา และตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่

อย่างไรก็ดี ปัญหาของการกระจายอำนาจในปัจจุบันนั้นอยู่ในสภาวะของการกระจายอำนาจเทียมโดยเป็นการกระจายอำนาจแต่เพียงรูปแบบทำให้การกระจายอำนาจยังไปไม่ถึงไหน จึงต้องนำมาสู่ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญและเป็นความจำเป็นเริ่มต้นสำหรับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ แต่การบัญญัติอำนาจเอาไว้ในกฎหมายนั้น ไม่นำไปสู่การกระจายอำนาจอย่างแท้จริง เนื่องจากการตีความอำนาจของท้องถิ่นจะต้องถูกยกเว้นภายใต้อำนาจของกฎหมายที่กำหนดไว้ให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมายเฉพาะดำเนินการ^[1]

แม้ในเวลาต่อมา จะมีการตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่กฎหมายดังกล่าวก็ไม่มีผลเป็นการกระจายอำนาจในทันที จะต้องรอให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อถ่ายโอนภารกิจเสียก่อน^[2]

แนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้นนี้จะต้องกระทำโดยการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายใน 2 ลักษณะ ดังนี้

ประการแรก การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหรือภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะเป็นการทั่วไป ตัวอย่างของภารกิจในลักษณะนี้ เช่น การสาธารณสุข การศึกษา การขนส่ง การโยธา และการรักษาความปลอดภัยในพื้นที่แบบตำรวจและพนักงานดับเพลิง เป็นต้น

ในส่วนของราชการบริหารส่วนกลางนั้น ควรให้น้ำหนักไปกับภารกิจด้านความมั่นคง (ทหาร) การต่างประเทศ และการจัดเก็บภาษีที่ราชการบริหารส่วนกลางมีความสามารถในการจัดเก็บแบบภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร และภาษีสรรพากร นอกจากนี้ บทบาทของราชการบริหารส่วนกลางควรให้ความสำคัญกับการกำหนดมาตรฐานต่างๆ ที่เป็นแนวทางขั้นต่ำในเรื่องที่กระทบต่อภาพรวมของประเทศ เช่น การควบคุมเงินตราโดยธนาคารแห่งประเทศไทย การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้า และการกำกับดูแลกิจกรรมในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น^[3]

ประการที่สอง การกำหนดเร่งรัดการถ่ายโอนภารกิจ โดยแนวทางดังกล่าวนี้กฎหมายจะต้องกำหนดระยะเวลาเร่งรัดให้มีการถ่ายโอนภารกิจโดยอาจจะกำหนดระยะเวลาเพื่อให้เกิดไทมไลน์ของการถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวจะต้องเป็นระยะเวลาเร่งรัดให้ราชการทำโดยการเสนอแผนงานของภารกิจที่จะมีการถ่ายโอน

อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ที่ผ่านมาจะพบว่า การถ่ายโอนภารกิจนั้น ไม่ประสบผลสำเร็จเพราะไม่มีสภาพบังคับ ในกรณีนี้จึงควรกำหนดให้เมื่อไม่มีการถ่ายโอนภารกิจในระยะเวลาดังกล่าว ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางดังกล่าวถูกลดงบประมาณลง และนำงบประมาณที่ตัดลงมากระจายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนเพื่อให้เริ่มทำภารกิจโดยไม่ต้องใช้ทรัพยากรของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางแทน รวมถึงการปรับลดอัตรากำลังลงเมื่อมีการเกษียณอายุของข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างในหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง

ในการดำเนินการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ทั้งในระดับรัฐธรรมนูญเพื่อให้รองรับหลักการเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ได้แก่ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท โดยการแก้ไขกฎหมายต้องเปลี่ยนจากการกำหนดภารกิจในลักษณะเป็นรายการเชิงบวกไปเป็นรายการเชิงลบโดยกำหนดเรื่องที่ท้องถิ่นไม่มีอำนาจทำภารกิจในลักษณะดังกล่าว

การปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้

นอกจากเรื่องการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่นแล้ว สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ต้องปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากข้อจำกัดทางงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการใดๆ ก็จะถูกจำกัดด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณดังกล่าว และการกู้เงินนั้นทำได้ยากภายใต้กรอบทางกฎหมายปัจจุบัน^[4]

การสนับสนุนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองนั้น การเพิ่มรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อเพิ่มศักยภาพการทำงานให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้บรรลุตามเป้าหมาย จึงจำเป็นต้องมีการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครอง โดยการเพิ่มรายได้นั้น กระทำได้โดยการเพิ่มรายได้ 2 ส่วน คือ รายได้ที่เป็นภาษี และรายได้ที่ไม่ใช่ภาษี

การเพิ่มรายได้ที่เป็นภาษี คือ การเพิ่มเงินได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเพิ่มอำนาจในการจัดเก็บภาษีประเภทต่างๆ ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกับกรณีของภาษีเงินที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงการกำหนดรายได้ที่จัดเก็บโดยหน่วยงานของรัฐราชการบริหารส่วนกลางต่างๆ ให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การเพิ่มรายได้จากภาษีสรรพสามิตที่มาจากสุราและยาสูบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

นอกจากรายได้ที่เป็นภาษีแล้ว รายได้อีกประเภทหนึ่งก็คือ รายได้ที่ไม่ใช่ภาษี เช่น รายได้กลุ่มค่าธรรมเนียมใบอนุญาตต่างๆ เป็นต้น ซึ่งเมื่อมีการโอนภารกิจของรัฐไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รายได้ค่าธรรมเนียมจากกิจกรรมเหล่านี้ก็ควรจะตกเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อีกประการหนึ่งที่ควรจะต้องดำเนินการก็คือ การเปิดโอกาสให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการต่างๆ ที่เป็นการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ

ในส่วนของการควบคุมในกิจกรรมทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การควบคุมในเรื่องนี้จะอาศัยบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพื่อควบคุมให้การใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปอย่างสมดุลและก่อหนี้เท่าที่มีคำนึงถึงศักยภาพในการชำระหนี้

การปรับเปลี่ยนวิธีการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในแง่ของการกำกับดูแลในปัจจุบัน การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง โดยเข้ามากำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายในการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อนึ่ง การใช้อำนาจในการกำกับดูแลโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางอาจจะมีการแทรกแซงเป้าหมายของภารกิจในการกระจายอำนาจ^[5] ซึ่งจะกระทบต่อการทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การปรับรูปแบบของการกำกับดูแลจึงควรคำนึงถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น และให้การกำกับดูแลตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมาย โดยให้หน่วยงานของรัฐอื่นมากำกับดูแลด้านความชอบด้วยกฎหมายแทน เช่น การให้ศาลปกครองดูเรื่องความชอบด้วยการกระทำทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ และการให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการเบิกจ่ายเงิน เป็นต้น

ในการปลดล็อคท้องถิ่นประสบความสำเร็จ ยุทธการดังกล่าวจะต้องดำเนินการในสามด้านให้ครบถ้วน เพื่อให้การปลดล็อคองค์กรส่วนท้องถิ่นเป็นไปได้โดยสมบูรณ์ครบถ้วน

บทความที่เกี่ยวข้อง:

Administrative Law

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ

การกระจายอำนาจในประเทศไทยมีประวัติศาสตร์ยาวนาน…

กรกฎาคม 19, 2022มีนาคม 30, 2025

Article

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น

การเรียกร้องให้ “ปลดล็อคท้องถิ่น” …

กรกฎาคม 7, 2022มีนาคม 29, 2025

เชิงอรรถ

^[1] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 20 กรกฎาคม 2565.

^[2] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

^[3] สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา 2547) 35 – 40.

^[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 กรกฎาคม 2565) สืบค้นเมื่อ 21 กรกฎาคม 2565.

^[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ’ (เชิงอรรถ 4).

ช่องโหว่กฎหมาย PDPA เมื่อ ‘Big Brother’ จ้องคุกคามความเป็นส่วนตัวของประชาชน

กรกฎาคม 26, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ waymagazine.org

“Big brother is watching you”

ประโยคข้างต้นสะท้อนนัยของการคุกคามความเป็นส่วนตัวของประชาชนผ่านการสอดส่องโดยรัฐ การสอดส่องการกระทำของประชาชนนั้นไม่ได้เกิดขึ้นแค่ในโลกวรรณกรรม แต่สิ่งนี้เกิดขึ้นในโลกของความเป็นจริง ซึ่งล่าสุดในประเทศไทยก็เกิดกรณีที่นักกิจกรรมออกมาเผยแพร่ต่อสาธารณะถึงการได้รับคำเตือนทางโทรศัพท์ว่ากำลังถูกเจาะระบบ และนำมาสู่การเปิดเผยว่ามีการใช้สปายแวร์ ‘เพกาซัส’ ในประเทศไทย

การล่วงล้ำเข้าไปยังพื้นที่ส่วนตัวของประชาชน จากการใช้อำนาจรัฐหรือปฏิบัติการโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยการไม่คำนึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อจุดประสงค์ในทางการเมือง ถือได้ว่าเป็นการก่ออาชญากรรมโดยรัฐที่ทำกับประชาชนรูปแบบหนึ่ง ซึ่งสถานการณ์ของประเทศไทยในปัจจุบันอาจจะเลวร้ายมากขึ้น เพราะเมื่อไม่นานมานี้คณะรัฐมนตรีได้มีความพยายามที่จะยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ของรัฐกับประชาชนด้วยข้อความที่คลุมเครือและเปิดช่องให้เกิดการตีความให้ได้เปรียบแก่รัฐในการคุกคามสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

บทความชิ้นนี้เป็นบทวิเคราะห์ให้เห็นความสำคัญของการคุ้มครองสิทธิความเป็นส่วนตัวที่ถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน และอำนาจของประชาชนที่จะต่อสู้กับรัฐในสถานการณ์ที่รัฐไม่น่าไว้วางใจ โดยเฉพาะในช่วงเวลาปัจจุบันที่รัฐพยายามละเมิดสิทธิประชาชนโดยอาศัยช่องโหว่ของ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 หรือกฎหมาย PDPA (Personal Data Protection Act) ซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2565

การสอดส่องประชาชนโดยรัฐ = การก่ออาชญากรรมโดยรัฐ

หลายคนอาจคุ้นหูและเคยเห็นข้อความว่า “Big brother is watching you” จากสื่อต่างๆ ซึ่งมีที่มาจากวรรณกรรมเรื่อง 1984 ของ จอร์จ ออร์เวลล์ (George Orwell) พื้นหลังของเรื่องเล่าถึงประเทศสหราชอาณาจักรที่ถูกปกครองโดยระบอบเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จ โดยรัฐจะสอดส่องชีวิตของประชาชนผ่านระบบเทคโนโลยีที่เรียกว่า ‘telescreen’ ซึ่งใช้ในการสอดส่องการกระทำของประชาชน รวมถึงเพื่อให้แน่ใจว่า ประชาชนที่อยู่ภายใต้การปกครองจะประพฤติและปฏิบัติตัวเป็นไปตามที่ความต้องการที่ผู้ปกครองกำหนดหรือไม่

สถานการณ์ดังกล่าวนั้นไม่ได้เกิดเฉพาะในงานวรรณกรรมเท่านั้น ทว่าการสอดส่องประชาชนโดยรัฐนั้นได้เกิดขึ้นจริง โดยมีตัวอย่างหลายกรณีทั่วโลก เช่น การสร้างระบบคลาวด์ตำรวจ (police cloud) ของประเทศจีน ซึ่งระบบจะทำการรวบรวมข้อมูลจากแหล่งข้อมูลต่างๆ เช่น ประวัติการรักษาพยาบาล ข้อมูลสมาชิกซูเปอร์มาร์เก็ต และข้อมูลอื่นๆ ที่เชื่อมโยงกับหมายเลขประจำตัวประชาชน ทำให้ระบบสามารถติดตามประชาชนไม่ว่าจะอยู่ที่ใด และทราบได้ว่าเป้าหมายนั้นมีปฏิสัมพันธ์กับบุคคลใด รวมถึงการคาดการณ์กิจกรรมในอนาคตของบุคคลนั้น โดยวัตถุประสงค์ของระบบคลาวด์ตำรวจนำมาใช้เพื่อวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างเหตุการณ์กับบุคคล เป็นต้น^[1]

ย้อนกลับมาในกรณีของประเทศไทยล่าสุดนี้ได้มีการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับสอดส่องประชาชนโดยอาศัยสปายแวร์ (spyware) ที่มีชื่อว่า ‘เพกาซัส’ (Pegasus) โดยกลุ่มเป้าหมายที่ถูกสอดส่องส่วนใหญ่เป็นกลุ่มนักกิจกรรม นักวิชาการ ทนายความ และนักเคลื่อนไหวต่อต้านรัฐบาลไทย

จากการสรุปของ Citizen Lab หรือห้องปฏิบัติการสหวิทยาการจาก Munk School of Global Affairs พบว่า ปัจจุบันมีนักกิจกรรมทางการเมืองกว่า 30 คน ถูกสอดส่องโดยเพกาซัสในช่วงปี พ.ศ. 2563-2564^[2] และจากการศึกษาของ iLaw พบว่า ช่วงเวลาส่วนใหญ่ที่มีการพยายามเจาะระบบโทรศัพท์นั้นจะเกิดขึ้นพร้อมๆ กับสถานการณ์ทางการเมืองที่มีการเรียกร้องให้รัฐบาลชุดปัจจุบันออกจากตำแหน่ง หรือการเคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์^[3]

เมื่อพิจารณาเกี่ยวกับภูมิหลังของสปายแวร์นี้แล้วจะพบว่า สปายแวร์ดังกล่าวเป็นของบริษัท NSO Group ซึ่งเป็นบริษัทสัญชาติอิสราเอลที่เป็นผู้พัฒนาและให้บริการด้านความมั่นคงไซเบอร์ โดยบริษัทดังกล่าวจะให้บริการเฉพาะกับหน่วยงานของรัฐ และเป็นหน่วยงานของรัฐที่ได้รับอนุญาตจากรัฐบาลของประเทศอิสราเอลแล้วเท่านั้น^[4]

รายชื่อบุคคลผู้ถูกคุกคามและช่วงเวลาที่มีการเจาะระบบ

นัยของการสอดส่องประชาชนโดยรัฐนั้น ไม่เพียงแสดงถึงลักษณะการกระทำที่เข้าข่ายอาชญากรรมโดยรัฐแล้ว การสอดส่องประชาชนโดยรัฐยังอาจก่อให้เกิดอาชญากรรมรูปแบบอื่นๆ ต่อไปได้อีก เช่น การใช้ข้อมูลส่วนบุคคลเกี่ยวกับเชื้อชาติ ศาสนา วรรณะ และลัทธิทางการเมือง เพื่อการสร้างความเกลียดชัง และเลือกปฏิบัติกับตัวบุคคลโดยไม่เป็นธรรม ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวเคยเกิดขึ้นแล้วในประวัติศาสตร์มนุษยชาติที่ผ่านมา ดังเช่นในสมัยนาซีเยอรมันที่มีการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ชาวยิว เป็นต้น หรือการจำกัดสิทธิและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น โดยรัฐอาจใช้มาตรการดังกล่าวเพื่อดำเนินคดีในประเด็นสาธารณะ และเพื่อปิดปากผู้เห็นต่างทางการเมืองหรือคู่ขัดแย้งทางการเมือง^[5]

นอกจากนี้ การคุกคามสิทธิความเป็นส่วนตัวโดยรัฐนั้นอาจจะเกิดจากวิธีการที่เป็นทางการ ผ่านการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายหรือปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่ที่มีกฎหมายรองรับ หรือวิธีการที่มีความเป็นทางการน้อยกว่า อย่างปฏิบัติการเชิงข้อมูลข่าวสาร (information operation: IO) โดยการนำข้อมูลส่วนบุคคลหรือเรื่องส่วนตัวของบุคคลดังกล่าวมาเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อสร้างความเกลียดชัง

แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย (Amnesty international Thailand) ระบุว่า ปลายปี พ.ศ. 2561 รัฐบาลได้เปิดเผยแผนการผลักดัน ‘ศูนย์ไซเบอร์กองทัพบก’ ในลักษณะสงครามไซเบอร์ ซึ่งกองกำลังไซเบอร์ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการสอดส่องสื่อสังคมออนไลน์และการสื่อสารออนไลน์ของคนทำงานภาคประชาสังคมเพื่อระบุตัวผู้ต่อต้านรัฐบาล และมีความเป็นไปได้ที่กองทัพไซเบอร์นั้นจงใจปล่อยข่าวปลอมเพื่อคุกคามนักสิทธิมนุษยชนทางโซเชียลมีเดีย หรือแม้กระทั่งดำเนินคดีกับประชาชนทั่วไปที่พยายามแสดงถึงเสรีภาพในการแสดงออก^[6]

การรุกล้ำข้อมูลส่วนบุคคลเพื่อความมั่นคงของรัฐ ในนามกฎหมาย PDPA

ดังจะเห็นได้ว่า นัยของสิทธิความเป็นส่วนตัวนั้นมีความสำคัญในฐานะส่วนหนึ่งของสิทธิมนุษยชนสมัยใหม่^[7] และได้รับการรับรองเอาไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในหลายๆ ประเทศ รวมถึงประเทศไทยที่มีการบัญญัติรับรองสิทธิความเป็นส่วนตัวเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ^[8] โดยในบางประเทศสิทธิความเป็นส่วนตัว และสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคล อาจได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษจากกฎหมายเฉพาะ เนื่องจากในชีวิตของคนหนึ่งคนประกอบไปด้วยข้อมูลส่วนบุคคลจำนวนมาก อาทิ ชื่อ-นามสกุล เพศ อายุ อาชีพ ศาสนา ความเชื่อ ความคิดเห็น หรือความเชื่อทางการเมือง สถานะทางเศรษฐกิจ จนถึงรสนิยมการดำรงชีวิตหรือการบริโภค ซึ่งข้อมูลดังกล่าวผูกพันหรือยืนยันความเป็นมนุษย์ของบุคคลนั้นให้แตกต่างไปจากบุคคลอื่น^[9] ฉะนั้น การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลจึงเป็นสาระสำคัญของการรักษาสิทธิความเป็นส่วนตัว เพราะหากปราศจากการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พลเมืองก็จะปราศจากวิธีการและเครื่องมือในการใช้สิทธิความเป็นส่วนตัว และปกป้องสิทธิและข้อมูลส่วนบุคคลของตนเองจากการล่วงละเมิด เพื่อบรรเทาการแทรกแซงสิทธิความเป็นส่วนตัว^[10]

วัตถุประสงค์ของการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล คือ การให้สิทธิกับประชาชนในฐานะเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล ในการควบคุมและปกป้องข้อมูลส่วนบุคคลของตนเองจากการถูกละเมิด กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลจึงกำหนดกฎเกณฑ์และแนวทางเกี่ยวกับการใช้ข้อมูลส่วนบุคคล ไม่ว่าการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลนั้นจะเกิดขึ้นโดยหน่วยงานของรัฐ บริษัทเอกชน หรือ NGO และไม่ว่าการประมวลผลข้อมูลส่วนบุคคลนั้นจะเกิดขึ้นในรูปแบบอิเล็กทรอนิกส์หรือกระดาษ^[11] ซึ่งในกรณีของประเทศไทยนั้นได้มีการตรา พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 ขึ้นมาเพื่อเป็นกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล^[12]

คำถามสำคัญก็คือ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 สามารถที่จะคุ้มครองสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคลและการคุกคามความเป็นส่วนตัวจากรัฐได้หรือไม่ ซึ่งหากในสถานการณ์ปกติอาจจะกล่าวได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้อาจช่วยบรรเทาการแทรกแซงสิทธิความเป็นส่วนตัว โดยการเรียกร้องให้การใช้ข้อมูลส่วนบุคคลจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด

อย่างไรก็ดี เมื่อไม่นานมานี้คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติหลักการของพระราชกฤษฎีกายกเว้นการบังคับใช้ พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 กับการเก็บรวบรวม ใช้ และเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลโดยหน่วยงานของรัฐเพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันประเทศ การรักษาความมั่นคงของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ การจัดเก็บภาษีของหน่วยงานรัฐ การดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ การดำเนินการตามพันธกรณีระหว่างประเทศ การดำเนินการของหน่วยงาน ศาล อัยการ และผู้บังคับใช้กฎหมาย โดยมิให้นำบทบัญญัติในหมวดเรื่องของการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล สิทธิของเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคล การร้องเรียน ความรับผิดทางแพ่ง และบทกำหนดโทษมาใช้บังคับหน่วยงานของรัฐในวัตถุประสงค์ดังกล่าว^[13] ซึ่งจะเห็นได้ว่า ข้อยกเว้นดังกล่าวนั้นกว้างกว่าข้อยกเว้นเดิมที่กฎหมายกำหนดไว้^[14] และอาจทำให้หน่วยงานของรัฐทั้งหลายตบเท้าเข้ามาเพื่อเข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลและแทรกแซงสิทธิความเป็นส่วนตัวของประชาชนได้ ไม่ว่าจะเป็นทหาร ตำรวจ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด (ป.ป.ส.) หรือกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) โดยประชาชนปราศจากเครื่องมือในการต่อสู้

ปัญหาสำคัญของร่างพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวก็คือ ขอบเขตของการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่ชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของการรักษาความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ หรือการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ ซึ่งบรรดาถ้อยคำเหล่านี้ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจง สุดแต่ผู้มีอำนาจจะตีความ และที่ผ่านมาการตีถ้อยคำว่า ‘การรักษาความมั่นคงปลอดภัย’ ‘ความปลอดภัยสาธารณะ’ หรือ ‘ประโยชน์สาธารณะ’ ล้วนแต่มีปัญหาในการตีความที่นำมาสู่การตั้งคำถามของสังคมเกี่ยวกับความเสมอภาคในการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงข้อยกเว้นดังกล่าวยังตอกย้ำวัฒนธรรม ‘ลอยนวลพ้นผิด’ ตามวิถีนิติรัฐแบบไทยๆ ที่มอบอภิสิทธิ์อย่างล้นๆ เกินๆ แก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงที่จะละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ในนามของกฎหมาย

ท้ายที่สุดหากรัฐบาลมีความจริงใจ โปร่งใส และมุ่งหมายที่จะเคารพสิทธิความเป็นส่วนตัวและสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคลแล้ว รัฐบาลควรที่จะระงับแผนการที่จะผ่านร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ เพื่อให้การคุ้มครองสิทธิความเป็นส่วนตัวและสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคลได้รับการคุ้มครองอย่างแท้จริง

เชิงอรรถ

[1] Human Right Watch, ‘China: Police ‘Big Data’ Systems Violate Privacy, Target Dissent Automated Systems Track People Authorities Claim Threatening’ (Human Right Watch, 19 November 2017). <https://www.hrw.org/news/2017/11/19/china-police-big-data-systems-violate-privacy-target-dissent> accessed 22 July 2022.

[2] John Scott-Railton, Bill Marczak and others, ‘GeckoSpy: Pegasus Spyware Used Against Thailand’s Pro-Democracy Movement’ (The Citizen Lab, 17 July 2022). <https://citizenlab.ca/2022/07/geckospy-pegasus-spyware-used-against-thailands-pro-democracy-movement/> accessed 22 July 2022.

[3] เพิ่งอ้าง.

[4] iLaw, ‘ปรสิตติดโทรศัพท์ : ข้อค้นพบเมื่อสปายแวร์เพกาซัสถูกใช้ต่อผู้เห็นต่างจากรัฐบาล’ (iLaw, 16 กรกฎาคม 2565). <https://freedom.ilaw.or.th/report-parasite-that-smiles-th> สืบค้นเมื่อ 22 กรกฎาคม 2565.

[5] See Privacy International, ‘The Keys to Data Protection: A Guide for Policy Engagement on Data Protection’ (5 September 2018). <https://www.privacyinternational.org/report/2255/data-protection-guide-complete> accessed 23 July 2022, 26.

[6] แอมเนสตี้, ‘สิทธิในเสรีภาพในการแสดงออกออนไลน์’ (Amnesty) <https://www.amnesty.or.th/our-work/onlinefreedom/> สืบค้นเมื่อ 23 กรกฎาคม 2565.

[7] ดู ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ข้อ 12.

[8] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 32.

[9] นคร เสรีรักษ์, ความเป็นส่วนตัว: ความคิด ความรู้ ความจริง และพัฒนาการเรื่องการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในประเทศไทย (พิมพ์ครั้งที่ 2, พี.เพรส 2563) 101.

[10] Privacy Internationaol (no 5) 12.

[11] Ibid; เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘PDPA101: มาเข้าใจกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลแบบนับหนึ่งกันเถอะ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 มิถุนายน 2565). <https://pridi.or.th/th/content/2022/06/1121> สืบค้นเมื่อ 23 กรกฎาคม 2565.

[12] ดู พระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ.

[13] รัฐบาลไทย, ‘สรุปข่าวการประชุมคณะรัฐมนตรี 5 กรกฎาคม 2565’ (รัฐบาลไทย, 5 กรกฎาคม 2565) <https://www.thaigov.go.th/news/contents/details/56572?fbclid=IwAR3urkjQeTG60Xuu0gDYBT6rBmBityC30hJwHTtQncP8bEmGGPfCz30DdrA> สืบค้นเมื่อ 23 กรกฎาคม 2565.

[14] พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 มาตรา 4.

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ

กรกฎาคม 19, 2022มีนาคม 30, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“การกระจายอำนาจ” เป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ ซึ่งต้องการกระจายบทบาทของการจัดทำบริการสาธารณะจากรัฐส่วนกลางไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความใกล้ชิดกับประชาชน เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอยู่ใกล้ชิดภายในพื้นที่ จึงทำให้สามารถสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้มากกว่า

อปท. บนหลักการกระจายอำนาจ (ไม่แท้จริง)

ประวัติศาสตร์การกระจายอำนาจไปสู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทยนั้นมีความเป็นมาอย่างยาวนานพอๆ กับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทยผ่านการวางรากฐานทางความคิดเกี่ยวกับรูปแบบการจัดองค์กรของรัฐ หรือ ระเบียบบริหาราชการโดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) เมื่อครั้งเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองของเนติบัณฑิตยสภา ซึ่งได้นำองค์ความรู้จากการศึกษาระบบกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสมาถ่ายทอดให้เป็นภาษาไทย มีการอบรมสั่งสอนให้นักการเมือง ข้าราชการ นิสิตนักศึกษา และประชาชนรับทราบหลักการดังกล่าว[1]

ซึ่งในเวลาต่อมาได้มีการก่อกำเนิด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในรูปแบบต่างๆ ได้แก่ เทศบาล[2] องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)[3] องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)[4] เมืองพัทยา[5] และ กรุงเทพมหานคร[6] ซึ่งหากไม่นับรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 2 รูปแบบหลัง คือ กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา ซึ่งมีประวัติศาสตร์และเหตุผลเฉพาะที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองประเภทขึ้นมา (ซึ่งในปัจจุบันแนวโน้มจะเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองรูปแบบนี้น่าจะเกิดขึ้นได้ยาก)

สภาพขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดอื่นๆ นั้น ล้วนมีลักษณะเป็นการซ้อนทับกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2 องค์กรในพื้นที่ๆ หนึ่ง คือ พื้นที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมีขอบเขตครอบคลุมทั้งพื้นที่เขตจังหวัด ซึ่งในพื้นที่เดียวกันยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กลงมาอยู่ภายในเขตเดียวกัน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล (ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร)

ในแง่ของการกระจายอำนาจ กฎหมายได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหลายประการตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น และ พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งเกิดมาพร้อมกับความพยายามกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายรับรองไว้ให้มีหลายประการ

ตัวอย่างเช่น เทศบาลนครมีอำนาจตามที่กฎหมายรับรองไว้ให้สามารถกระทำได้ 16 ประการ[7] ได้แก่

รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน
ให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ
รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดินและที่สาธารณะ รวมทั้งการกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล
ป้องกันและระงับโรคติดต่อ
ให้มีเครื่องใช้ในการดับเพลิง
ให้ราษฎรได้รับการศึกษาอบรม
ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ
บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น
หน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาล
ให้มีและบำรุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก
กิจการอื่นซึ่งจำเป็นเพื่อการสาธารณสุข
การควบคุมสุขลักษณะและอนามัยในร้านจำหน่ายอาหารโรงมหรสพและสถานบริการอื่น
จัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยและการปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม
จัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และที่จอดรถ
การวางผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้าง
การส่งเสริมการท่องเที่ยว

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มีอำนาจตามกฎหมายกำหนดไว้แล้วจะสามารถใช้อำนาจดังกล่าวในการจัดทำบริการสาธารณะให้กับคนในพื้นที่ได้เลย ในความเป็นจริงการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ถูกจำกัดอยู่ภายใต้กฎหมายเฉพาะต่างๆ ที่มอบอำนาจให้กับหน่วยงานของรัฐส่วนกลาง การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจดังกล่าวได้ จะต้องได้รับการถ่ายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายเสียก่อน[8]

ตัวอย่างเช่น เดิมกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่นายอำเภอและส่วนราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้มีอำนาจในการดูแลรักษาที่สาธารณะ ต่อมาได้มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาดูแลในเรื่องดังกล่าวแทน อย่างไรก็ตาม เมื่อยังไม่มีกฎหมายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในเรื่องดังกล่าวไม่ได้ เป็นต้น

ท้องถิ่น vs ส่วนกลาง : รวมศูนย์เป็นหลัก กระจายอำนาจแบบไม้ประดับ

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้กฎหมายจะกำหนดให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติ การใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกจำกัดอยู่ภายใต้หน่วยงานของรัฐที่มาจากส่วนกลาง ได้แก่ จังหวัด อำเภอ และหน่วยงานของรัฐจากส่วนกลางที่เข้ามาตั้งส่วนราชการในระดับภูมิภาค รวมถึงโครงสร้างของส่วนราชการที่แม้จะเป็นการเลือกจากคนในพื้นที่ แต่ก็เป็นตัวแทนของราชการส่วนกลางอย่างกำนันและผู้ใหญ่บ้าน

ความไม่อิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มิได้จำกัดเพียงแค่อำนาจเท่านั้น แต่ความไม่อิสระดังกล่าวยังปรากฏในอีกหลายลักษณะ ได้แก่ ความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล และความไม่เป็นอิสระภายในทางงบประมาณ

ในแง่ของความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล ในทางทฤษฎีอธิบายว่า ความสัมพันธ์แบบกำกับดูแลนั้นเป็นความสัมพันธ์ระหว่าง 2 ฝ่าย คือ ผู้มีอำนาจกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงรัฐส่วนกลาง และ ผู้ถูกกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยทั่วไปแล้วอำนาจในการกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะการตรวจสอบว่า การดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น โดยผู้มีอำนาจกำกับดูแลไม่สามารถที่จะตรวจสอบความชอบของการกระทำหรือรูปแบบของสิ่งที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กระทำไป

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ กฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่รัฐส่วนกลางเข้ามากำกับดูแลการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างใกล้ชิด ตัวอย่างเช่น ในกรณีของเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 จะตราเทศบัญญัติ ตามกฎหมายกำหนดให้เทศบาลจะต้องส่งร่างเทศบัญญัติให้กับนายอำเภอเพื่อส่งไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณา[9] ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจที่จะพิจารณาให้ความเห็นชอบเทศบาลบัญญัติดังกล่าว

โดยในทางหลักการ ผู้ว่าราชการจังหวัดควรจะต้องตรวจสอบเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายว่า เทศบัญญัติดังกล่าวออกมาโดยชอบด้วยกฎหมาย หรือมีเหตุตามกฎหมายรับรองไว้หรือไม่ แต่ในทางปฏิบัติด้วยสถานะของผู้ว่าราชการและความเข้มแข็งทางการเมือง แนวโน้มที่ผู้ว่าจะใช้อำนาจเข้ามาเกินกว่าขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ก็เป็นไปได้เช่นกัน ซึ่งเป็นรูปแบบที่รัฐส่วนกลางสามารถแทรกแซงการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รวมถึงกรณีการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจจะขัดกับนโยบายของรัฐส่วนกลางก็อาจจะเป็นเหตุให้รัฐส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงผ่านความสัมพันธ์ในการกำกับดูแลนี้ได้ด้วยอำนาจทางการเมืองที่มากกว่า

เหนือสิ่งอื่นใด หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการกระทำที่ขัดกับแนวทางของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือเป้าหมายที่ผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับมาจากรัฐส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจจะใช้อำนาจตามกฎหมายจัดตั้งในการสอบสวนการทำงานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริง หรือเรียกให้ อบจ. ชี้แจงการกระทำได้ และหากผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าการทำงานของ อบจ. จะนำไปสู่ความเสียหายหรือฝ่าฝืนกฎข้อบังคับของราชการ อำนาจดังกล่าวยังมาพร้อมกับอำนาจในการยับยั้งปฏิบัติการของ อบจ. เป็นการชั่วคราว และรายงานเรื่องกลับไปยังรัฐมนตรีเพื่อขอคำวินิจฉัยอันเป็นที่สุดได้อีกด้วย[10] เป็นต้น ซึ่งเรื่องดังกล่าวจะกลายเป็นปัญหาเมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับจังหวัดมีเป้าหมายที่แตกต่างกันในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองคนในพื้นที่แตกต่างกัน

นอกเหนือจากความไม่เป็นอิสระภายใต้อำนาจกำกับดูแลแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีความไม่เป็นอิสระในทางงบประมาณอีกประการหนึ่ง โดยกฎหมายวางข้อจำกัดด้านงบประมาณเอาไว้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ ทั้งในแง่ที่งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกกำหนดไว้ด้วยรายได้ (รายรับ) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีข้อจำกัดในการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[11] (ดูเพิ่มเติม ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์: ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น)

สิ่งนี้แตกต่างจาก รัฐส่วนกลาง ที่เข้าไปดำเนินการในพื้นที่ เนื่องจากรัฐส่วนกลางนั้นเข้าไปดำเนินการโดยมีนโยบายของรัฐบาลไปด้วย การดำเนินการใดๆ ก็ตามที่ผู้ว่าราชการเข้าไปดำเนินการจึงเป็นการอาศัยงบประมาณแผ่นดินและจะต้องจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดให้สอดคล้องแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับชาติ[12] หรือก็คือแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่เป็นแผนในภาพใหญ่ของประเทศ และแม้แผนพัฒนาจังหวัดจะมีการกำหนดว่าต้องตอบสนองความต้องการของคนในจังหวัด[13] แต่โดยสภาพแล้วปฏิเสธไม่ได้ว่า เมื่องบประมาณมาจากส่วนกลางแล้วภารกิจสำคัญที่ควรจะต้องมาเป็นอันดับหนึ่งจึงต้องเป็นภารกิจที่สอดคล้องกับแนวทางของรัฐบาล

นอกจากนี้ ภายใต้แผนพัฒนาจังหวัดนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เองก็อาจจะถูกเบี่ยงเบนไปจากเป้าหมายหรือความปรารถนาจะดำเนินการในพื้นที่ของตนเองได้ด้วยเช่นกัน เนื่องจากในการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดนั้นกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องปรึกษาหารือระหว่างหัวหน้าส่วนราชการที่มีสถานที่ตั้งทำการอยู่ในจังหวัดไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนกลางและผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดในจังหวัดรวมทั้งผู้แทนภาคประชาสังคม และผู้แทนภาคธุรกิจเอกชน[14] ซึ่งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องผูกพันตนกับแผนพัฒนาจังหวัดไปด้วย ซึ่งอาจจะไม่สอดคล้องกับนโยบายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทสรุปของรัฐไทย คือ การรวมศูนย์ของรัฐที่ขยายตัวออกไป

จากลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ในปัจจุบันรัฐไทยยังคงให้ความสำคัญกับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง และยังคงมีการกำหนดเงื่อนแง่ต่างๆ ที่จะบั่นทอนความแข็งแกร่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐบาล คสช. ได้เข้ามาบริหารประเทศผ่านการช่วงชิงอำนาจทางการเมืองด้วยกำลังทหาร

รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) นั้นได้ดำเนินการให้มีหน่วยงานของรัฐรูปแบบใหม่ๆ เข้ามามีอำนาจในเชิงพื้นที่ ซึ่งลดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การจัดตั้งเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกและให้มีสำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกที่เข้ามามีบทบาทในการจัดการอนุญาตหรือดำเนินการใดๆ เหนือพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก ซึ่งได้แก่ จังหวัดฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง[15] ซึ่งกลายเป็นการบั่นทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการให้องค์กรอื่นที่ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่เข้ามาดำเนินการกับพื้นที่

เชิงอรรถ

[1] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ‘ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 4 กันยายน 2563) https://pridi.or.th/th/content/2020/09/406 สืบค้นเมื่อ 14 กรกฎาคม 2565.

[2] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496.

[3] พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537.

[4] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540.

[5] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542.

[6] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528.

[7] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 56 และมาตรา 57 .

[8] ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาที่สาธารณะ เรื่องเสร็จที่ 168/2544.

[9] พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 62.

[10] พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 77.

[11] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 กรกฎาคม 2565) https://pridi.or.th/th/content/2022/07/1165 สืบค้นเมื่อ 14 กรกฎาคม 2565.

[12] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[13] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[14] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1.

[15] พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 มาตรา 6.

ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น

กรกฎาคม 7, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 กรกฎาคม 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

กระแสเรียกร้องให้ “ปลดล็อคท้องถิ่น” ถูกพูดมากขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และนายกเมืองพัทยา จึงเกิดกระแสเรียกร้องในหลายๆ จังหวัดที่ต้องการมีผู้ว่าราชการที่มาจากการเลือกตั้งแบบเดียวกันกับกรุงเทพฯ และเมืองพัทยา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการได้ผู้ว่ากรุงเทพฯ กลายเป็นความหวังใหม่ของคนกรุงเทพฯ ท่ามกลายสถานการณ์ที่เคร่งเครียดทางเศรษฐกิจและวิถีชีวิตที่ติดหล่ม

อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจนี้มาพร้อมความอิสระจริงหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการคลัง ซึ่งงบประมาณเป็นหัวใจสำคัญของการขับเคลื่อนสิ่งต่างๆ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งรวมถึงกรุงเทพฯ มีอิสระแค่ไหน ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจ และคนในพื้นที่มีความสามารถจะร่วมกับ อปท. เพื่อใช้งบประมาณตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้แค่ไหน

ตลอดเดือนกรกฎาคมนี้สถาบันปรีดีชวนท่านผู้อ่านทุกท่านติดตาม “ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์” ซึ่งจะนำเสนอเรื่องราวและแนวทางเพื่อนำไปสู่การพัฒนา อปท. ที่ดีขึ้น

งบประมาณจำกัด จำกัดศักยภาพของท้องถิ่น

การกระจายอำนาจทางการคลัง ถือเป็นองค์ประกอบหลักของการกระจายอำนาจ ซึ่งสามารถใช้เป็นดัชนีวัดถึงระดับความก้าวหน้าในการกระจายอำนาจของประเทศได้[1] ซึ่งปัญหาของ อปท. ประการหนึ่งก็คือ ข้อจำกัดในการจัดทำงบประมาณประจำปี

การจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. นั้น แตกต่างจากการจัดทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาล เนื่องจากในการจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. จะต้องจัดทำงบประมาณแบบสมดุล หรือ งบประมาณแบบเกินดุลเท่านั้น

เพราะลักษณะของการจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย และไม่สามารถที่จะดำเนินการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลอย่างรัฐบาลได้ เนื่องจากกฎหมายไม่อนุญาตให้ อปท. กู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณได้[2]

ดังนั้น อปท. จึงมีข้อจำกัดในการจัดทำงบประมาณประจำปี ซึ่งกฎหมายไม่อนุญาตให้ อปท. จัดทำงบประมาณแบบขาดดุล และดำเนินการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณได้[3]

ปัญหาที่ตามมาก็คือ อปท. แต่ละแห่งมีข้อจำกัดในการมีรายได้ของตนเอง เนื่องมาจากขนาดของ อปท. ที่แตกต่างก็จะมีแหล่งรายได้ที่ต่างกัน โดยในปัจจุบันประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนประมาณ 7,850 แห่ง (สรุปข้อมูล ณ วันที่ 9 กันยายน 2563)[4] โดยจำแนกประเภทของ อปท. เป็น 5 รูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และ อปท. รูปแบบพิเศษ 2 แห่งคือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา (ตารางที่ 1)

ตารางที่ 1 สรุปข้อมูล อปท. ทั่วประเทศ

อปท.	จำนวน
1. องค์การบริหารส่วนจังหวัด	76 แห่ง
2. เทศบาล	2,472 แห่ง
– เทศบาลนคร	30 แห่ง
– เทศบาลเมือง	195 แห่ง
– เทศบาลตำบล	2,247 แห่ง
3. องค์การบริหารส่วนตำบล	5,300 แห่ง
4. องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา)	2 แห่ง
รวมทั้งสิ้น	7,850 แห่ง

ที่มา : กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (2563)

อปท. แต่ละประเภทมีศักยภาพในการแสวงหารายได้ต่างกัน รวมถึงกฎหมายมีการกำหนดชนิดของรายได้ไว้แตกต่างกัน[5] ซึ่งในความเป็นจริงรายได้ที่เก็บได้อาจจะน้อยลงไปอีก หากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นภายในพื้นที่นั้นน้อย อีกทั้งในแง่ของการรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลก็มีการจัดสรรที่แตกต่างกัน โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่จะได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนที่มากกว่า

ฉะนั้น ในความเป็นจริง อปท. ขนาดเล็กที่ห่างไกลและมีบทบาทน้อยย่อมมีรายได้น้อยกว่า อปท. ขนาดใหญ่และมีความสำคัญ (ตารางที่ 2)

ตารางที่ 2 แสดงตัวอย่างรายได้ของ อปท. ในเขตจังหวัดนนทบุรีบางส่วน (ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2562)

ลำดับ	จังหวัด	อำเภอ	อปท.	จำนวนเงินอุดหนุน
1	นนทบุรี	เมืองนนทบุรี	อบจ. นนทบุรี	47,800,662.00
2	นนทบุรี	ปากเกร็ด	ทน. ปากเกร็ด	94,467.826.00
3	นนทบุรี	เมืองนนทบุรี	ทน. นนทบุรี	138,541,597.00
4	นนทบุรี	ไทรน้อย	อบต. ทวีวัฒนา	3,365,083.00
5	นนทบุรี	บางบัวทอง	อบต. บางบัวทอง	16,080,275.00

ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2562)

การไม่มีอิสระในเรื่องการกู้เงิน

ผลของการไม่สามารถจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลได้ ส่งผลให้การใช้จ่ายงบประมาณของ อปท. ทำได้จำกัดเพียงเท่าที่มีรายได้ (รายรับ) ซึ่งอาจจะสวนทางกับลักษณะการทำงานของ อปท. ที่มีภารกิจหน้าที่ที่จะต้องดูแลรับผิดชอบในพื้นที่เป็นจำนวนมาก ทำให้ต้องมีค่าใช้จ่ายในการจัดบริการสาธารณะต่างๆ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ลักษณะดังกล่าวจึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งมีรายได้ (รายรับ) ไม่เพียงพอกับรายจ่าย แม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพิ่มเติมแล้วก็ตาม[6]

ลักษณะดังกล่าวทำให้ อปท. ต้องหาทางเลือกใหม่ คือ “การกู้ยืมเงิน” เพื่อนำมาใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยเฉพาะในกรณีที่ อปท. จะต้องดำเนินโครงการขนาดใหญ่นั้น ซึ่งในกรณีนี้กฎหมายยินยอมให้ อปท. สามารถออกพันธบัตร กู้เงินจากหน่วยงานของรัฐหรือนิติบุคคลต่างๆ ทั้งที่มีลักษณะเป็นการกู้เงินภายในประเทศหรือต่างประเทศ[7]

ในการกู้เงินนั้น อปท. จะต้องกระทำโดยการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย[8] ซึ่งกระบวนการต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนั้นกลายเป็นเงื่อนไขสำคัญและเป็นอุปสรรคต่อการกู้ยืมเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อย่างไรก็ดี จากการศึกษาของ อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี และ สุนทรชัย ชอบยศ ในปี พ.ศ. 2557 พบว่า นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2537 ถึงปี พ.ศ. 2557 หรือกว่า 2 ทศวรรษ ยังไม่มีการตราระเบียบกระทรวงหมาดไทย ให้อำนาจแก่ อบต. ในการกู้ยืมเงินแต่ประการใด[9] ซึ่งปัญหาดังกล่าวนั้นเกิดขึ้นมาจากความเข้มงวดในความพยายามควบคุมการกู้เงินของ อปท. โดยรัฐบาล ซึ่งในเรื่องการกู้เงินของ อปท. นั้น ควรปรับเปลี่ยนจากการควบคุมโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย มาเป็นการควบคุมผ่านกรอบวินัยทางการคลังแทน โดยจำกัดการใช้ดุลพินิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการก่อหนี้ โดยจำกัดให้การก่อหนี้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และระเบียบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ว่าด้วยหลักเกณฑ์การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2561 แทน และใช้กระบวนการรายงานตรวจสอบตามหลักการวินัยทางการคลัง

การควบคุมการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรจะมีพร้อมกับการพยายามรักษาสมดุลของการกู้เงินเพื่อนำไปใช้ในโครงการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายและมีประสิทธิภาพของการใช้จ่าย เพราะหากมีความเชื่อมั่นว่า การก่อหนี้จะนำมาซึ่งการเพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น จะช่วยให้เกิดความคิดสร้างสรรค์แล้ว ก็ควรผ่อนคลายเพื่อให้โอกาสองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เติบโต

หมายเหตุ พันธิตรา สุขวิสิฏฐ์ ผู้ช่วยค้นคว้าและเรียบเรียงเนื้อหา

เชิงอรรถ

[1] สกนธ์ วรัญญูวัฒนา และคณะ, ‘การกระจายอำนาจทางการคลังเพื่อขับเคลื่อนบริการทางสังคมไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น’ (รายงานวิจัยเสนอต่อ สำนักงานคณะกรรมการรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และ UNICEF 2552) อ้างใน ดวงมณี เลาวกุล, การปฏิรูปการกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น (เปนไท 2555) 12.

[2] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 11 ประกอบกับพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 20 และมาตรา 21.

[3] หากพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณของ อปท. แล้วจะพบว่า อปท. นั้นไม่มีกฎหมายให้อำนาจในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณ. ดู ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2529; และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2563.

[4] กลุ่มงานกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น 2 กองกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, ‘สรุปข้อมูล อปท ทั่วประเทศ’ (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, 9 กันยายน 2563) สืบค้นเมื่อ 6 กรกฎาคม 2565.

[5] ดู พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542; และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น.

[6] ดวงมณี เลาวกุล, การปฏิรูปการกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น (เปนไท 2555) 109-110.

[7] พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 28 วรรคหนึ่ง (8) (9) และ (10).

[8] พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 28 วรรคสอง; กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่นั้นก็จะเขียนอำนาจในเรื่องการกู้เงินเอาไว้ในลักษณะเดียวกันกับมาตรา 28 ของพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยต้องได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย.

[9] อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี และสุนทรชัย ชอบยศ, ‘ความจำเป็นและปัญหาของการกู้ยืมเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย’ 2 วารสารการจัดการภาครัฐและภาคเอกชน 127, 131.

24 มิถุนายน 2475: อภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน พลิกฟ้าปรับเปลี่ยนเศรษฐกิจไทย

มิถุนายน 28, 2022มีนาคม 29, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2565 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…”

ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์)
(พ.ศ. 2475 ตามปฏิทินเก่า)

การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม ในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 มีความสำคัญในฐานะของวันที่มีการเปลี่ยนระบอบการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย หรือ “ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ” ซึ่งเป็นคำที่ ปรีดี พนมยงค์ ใช้อธิบายการปกครองในระบอบประชาธิปไตย^[1] อย่างไรก็ดี การดำเนินการของคณะราษฎรในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 นั้น มิได้เป็นเพียงการเปลี่ยนระบอบการปกครองเท่านั้น แต่ยังเป็นการเปลี่ยนแปลงในทางเศรษฐกิจขนานใหญ่ของประเทศ ดังเช่นที่ปรีดี ได้กล่าวไว้ใน เค้าโครงการเศรษฐกิจว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครองซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…”^[2]

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาแล้วสาเหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะว่า โครงสร้างของสภาพเศรษฐกิจและสังคมไทยในเวลานั้นมีความฝืดเคืองและปัญหาทางเศรษฐกิจ กระบวนการสะสมทุนทางเศรษฐกิจที่เหลื่อมล้ำจนส่งผลโดยตรงต่อความทุกข์ยากของราษฎร^[3]

ความฝืดเคืองทางเศรษฐกิจของไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ในปัจจุบันงานศึกษาด้านประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ให้ความสำคัญกับผลกระทบที่ประเทศไทยเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลกผ่านการเข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริง[4] โดยกลุ่มขุนนางและเจ้าศักดินาในระบอบเดิมได้ปรับตัวเข้ากับระเบียบโลกใหม่ตามพระราชนิยมและความเห็นชอบของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่สยามจะอาศัยประโยชน์นี้โดยเข้าไปมีส่วนร่วมและตอบสนองความต้องการของตลาดโลก การค้าเพื่อสะสมทุนได้เข้ามาเป็นฐานอำนาจหลักของชนชั้นปกครองกลุ่มใหม่แทน^[5]

รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในเวลานั้นให้ความสำคัญกับปัจจัยสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก การรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางผ่านการสถาปนารัฐราชการของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และประการที่สอง การรวมทรัพยากรเข้าสู่ศูนย์กลางภายใต้การควบคุมของรัฐบาลราชสำนักที่กรุงเทพฯ^[6]

กล่าวเฉพาะในเรื่องของการระดมทรัพยากร ทรัพยากรที่สำคัญที่สุดในเวลานั้นก็คือ “ที่ดิน” กลไกที่รัฐบาลในเวลานั้นใช้ก็คือ การออกพระบรมราชโองการประกาศออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 120 และพระบรมราชโองการประกาศแก้วิธีและพิกัดเก็บเงินค่านา ช่วยลดต้นทุนการจัดเก็บอากรค่านาของรัฐบาลราชสำนักได้มาก ทำให้ไม่ต้องมีการประเมินใหม่ทุกปีดังเช่นนาฟางลอย แต่ผลกระทบกลับตกอยู่กับชาวนา เพราะนอกจากอากรค่านาจะเพิ่มสูงขึ้นกว่า 4 เท่าตัว จาก 1 สลึงเป็น 1 บาทแล้ว ชาวนายังถูกบังคับให้ต้องทำนาให้เต็มพื้นที่ทุกปี เพราะหากไม่ทำเช่นนั้นก็ต้องเสียอากรอยู่ดี^[7] ซึ่งการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวนั้นสร้างผลกระทบต่อชาวนาซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ

ในเวลานั้นนอกจากอาชีพข้าราชการแล้ว อาชีพอีกอย่างหนึ่งที่ชาวสยามนิยมทำกันคือ การทำเกษตรกรรม เป็นชาวนา โดยจากการสำรวจของ คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบท ในปี พ.ศ. 2473 พบว่า แม้ประชาชนส่วนใหญ่ในสยามจะมีอาชีพเป็นชาวนา แต่ส่วนใหญ่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองและอาศัยวิธีการเช่าที่ดินจากเจ้าของที่ดิน^[8] และสภาพของการทำนาในเวลานั้นพึ่งพาธรรมชาติและขาดความรู้ด้านเทคโนโลยี ประกอบกับต้องใช้เงินทุนเป็นจำนวนมา แต่ได้ผลตอบแทนน้อย^[9] แต่กลับต้องแบกรับภาระจากการทำนาเป็นอาชีพเป็นจำนวนมากทั้งภาษีและค่าใช้จ่ายในลักษณะต่างๆ โดยเฉพาะเพื่อตอบสนองการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ดังนั้น นโยบายทางการเงินการคลังในช่วงก่อน 2475 กลายเป็นเครื่องมือในการดึงส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจจากราษฎรตามหัวเมืองต่างๆ ที่เรียกว่า ‘การสกัดส่วนเกิน’ เพื่อมาแบ่งสรรให้แก่ชนชั้นปกครองโดยเฉพาะราชสำนักและกองทัพ^[10]

การอภิวัฒน์สยามเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองและโครงสร้างทางเศรษฐกิจ

ผลของความยากลำบากที่เกิดขึ้นกับชาวนาที่เป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศนี้เอง ทำให้เมื่อเกิดความคิดที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครอง เจตนารมณ์นี้ปรากฏชัดเจนใน ประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1 ความว่า

“…บ้านเมืองกำลังอัตคัดฝืดเคือง ชาวนาและพ่อแม่ทหารต้องทิ้งนา เพราะทำนาไม่ได้ผล รัฐบาลไม่บำรุง รัฐบาลไล่คนงานออกอย่างเกลื่อนกลาด นักเรียนที่เรียนสำเร็จแล้วและทหารที่ปลดกองหนุนแล้วก็ไม่มีงานทำ จะต้องอดอยากไปตามยถากรรม เหล่านี้เป็นผลของกษัตริย์เหนือกฎหมาย บีบคั้นข้าราชการชั้นผู้น้อย นายสิบ และเสมียน เมื่อให้ออกจากงานแล้วก็ไม่ให้เบี้ยบำนาญ ความจริงควรเอาเงินที่พวกเจ้ากวาดรวบรวมไว้มาจัดบำรุงบ้านเมืองให้คนมีงานทำ จึงจะสมควรที่สนองคุณราษฎรซึ่งได้เสียภาษีอากรให้พวกเจ้าได้ร่ำรวยมานาน แต่พวกเจ้าก็หาได้ทำอย่างใดไม่ คงสูบเลือดกันเรื่อยไป เงินเหลือเท่าไหร่ก็เอาไปฝากต่างประเทศ คอยเตรียมหนีเมื่อบ้านเมืองทรุดโทรม ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก การเหล่านี้ย่อมชั่วร้าย…”

นอกจากนี้ ความในประกาศคณะราษฎรแล้ว อีกจุดหนึ่งที่สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่า คณะราษฎรมุ่งที่จะต้องการให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจก็คือ หลักการในหลัก 6 ประการของคณะราษฎร ในหลักที่ 3

“จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะจัดหางานให้ราษฎรทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก”

เมื่อพิจารณาเหตุผลเบื้องหลังนั้น ปรีดี พนมยงค์ ในฐานะผู้มีบทบาทสำคัญ และผู้ถูกเรียกว่า มันสมองของคณะราษฎรนั้น เมื่ออธิบายปรากฏการณ์ดังกล่าวผ่านทฤษฎีปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยแล้ว การเปลี่ยนแปลงในทางการเมืองดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคมเบื้องบน เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคมเบื้องล่าง ซึ่งก็คือ โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศ^[11] โดยการทำให้ประชาชนสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเรื่องทางเศรษฐกิจผ่านกระบวนการประชาธิปไตย

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยาม ไม่ได้มุ่งหมายเพื่อเป้าหมายทางการเมืองเท่านั้น แต่มุ่งหมายให้สังคมมีความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจด้วย

เชิงอรรถ

[1] พันธวัฒน์ เศรษฐวิไล, ‘บางบันทึกของ ‘ปรีดี’ ต่อกรณีอภิวัฒน์สยาม 2475’ (the 101.world, 30 มิถุนายน 2560) <https://www.the101.world/pridi-on-2475/> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565; อิทธิพล โคตะมี, ‘การอภิวัฒน์ที่นำมาสู่หลักการ ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 16 มิถุนายน 2564) <https://pridi.or.th/th/content/2021/06/738> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565.

[2] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (พิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์สุขภาพใจ 2552) 150.

[3] อิทธิพล โคตะมี, ‘การสกัดส่วนเกินทางเศรษฐกิจ : กลไกสะสมทุนศักดินา’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 21 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1063> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565.

[4] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 1: สภาพเศรษฐกิจและสังคม และความไม่เที่ยงแท้ของเศรษฐกิจ’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 22 มิถุนายน 2563 <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/312> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565.

[5] อิทธิพล โคตะมี (เชิงอรรถ 3).

[6] เพิ่งอ้าง.

[7] เพิ่งอ้าง.

[8] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 4).

[9] คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม (ซิม วีระไวทยะ แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2525) 57.

[10] ทธิพล โคตะมี (เชิงอรรถ 3).

[11] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 มิถุนายน 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304> สืบค้นเมื่อ 23 มิถุนายน 2565.

คู่มือ PDPA สำหรับผู้ประกอบการ SMEs

มิถุนายน 22, 2022มีนาคม 30, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่อหนังสือ: คู่มือ PDPA สำหรับผู้ประกอบการ SMEs

การอ้างอิงแนะนำตามรูปแบบ APA: เวทางค์ พ่วงทรัพย์. (2565). คู่มือ PDPA สำหรับผู้ประกอบการ SMEs. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล. https://www.pdpc.or.th/pdpc-book/คู่มือ-pdpa-สำหรับผู้ประกอบ/

สรุปสาระสำคัญ

คู่มือ PDPA สำหรับผู้ประกอบการ SMEs เล่มนี้จัดทำขึ้นโดยข้อจำกัดด้านระยะเวลาโดยมีเป้าหมายเพื่อใช้ในการสื่อสารกับประชาชนในช่วงระยะสั้นๆ โดยคู่มือฉบับนี้ได้รับความอนุเคราะห์ในการเผยแพร่ในตรวจสอบความถูกต้องของเนื้อหาจากสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

Download