เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 ตุลาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เงินรัชชูปการเป็นภาษีซึ่งรัฐบาลสยามในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเก็บเพื่อใช้เป็นแหล่งรายได้ของรัฐ  อย่างไรก็ตาม ลักษณะของเงินรัชชูปการนั้นแตกต่างจากบรรดาภาษีอากรซึ่งรัฐบาลเก็บจากราษฎรในขณะนั้น เนื่องจากภาษีดังกล่าวไม่ได้เก็บโดยอาศัยฐานรายได้ การบริโภค ทรัพย์สิน หรือการเข้าแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติในลักษณะเดียวกันกับอากรค่านา หรืออากรค่าน้ำ ในขณะที่เงินรัชชูปการนั้นเป็นเงินซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร โดยในบทความนี้จะนำทุกท่านสำรวจความเป็นมาของเงินรัชชูปการ

สภาพเศรษฐกิจและสังคมก่อนการเก็บเงินรัชชูปการ

ย้อนกลับไปก่อนหน้ารัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเริ่มเก็บเงินรัชชูปการในปี พ.ศ. 2462 ประเทศสยามได้จัดเก็บเงินในลักษณะคล้าย ๆ กัน เรียกว่า “เงินค่าราชการ”โดยเริ่มเก็บในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าอยู่หัว  

การจัดเก็บเงินค่าราชการนี้เป็นผลสำคัญมาจากสนธิสัญญาเบาว์ริงซึ่งทำขึ้นระหว่างรัฐบาลสยามกับ “รัฐบาลสหราชอาณาจักรบริเตนและไอร์แลนด์” ในปี พ.ศ. 2398 ซึ่งมีผลเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจและสังคมของสยามเป็นอย่างมาก  

ในด้านเศรษฐกิจ แต่เดิม การค้าขายกับต่างชาติถูกผูกขาดโดยราชสำนักเท่านั้น แต่ภายหลังการเข้าทำสนธิสัญญารัฐสยามยุติการเข้ามามีบทบาทโดยตรงทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ ตามสนธิสัญญาเบาว์ริงนั้นรัฐบาลสยามจะต้องเปิดเสรีทางการค้าให้เอกชนสามารถค้าขายได้^[1] ทำให้สยามกลายมาเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก พลังทางเศรษฐกิจนี้ได้ผลักดันให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่สำคัญที่สุด คือ การปลดปล่อยแรงงานให้เป็นอิสระจากระบบไพร่และระบบทาส ซึ่งจะมีผลทำให้แรงงานเป็นอิสระสามารถทำการผลิตให้แก่ตลาดโลกได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่าที่เป็นอยู่^[2]

อย่างไรก็ตาม การยกเลิกระบบไพร่และระบบทาสนั้นมีผลกระทบต่อรายได้ของชนชั้นปกครองสยามเป็นอย่างมาก เนื่องจากชนชั้นปกครองสยามมีไพร่เป็นแรงงานไว้ใช้สอยเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของตนเอง การยกเลิกระบบไพร่จึงกระทบต่อสถานะทางเศรษฐกิจของชนชั้นปกครองสยามโดยตรง เพื่อชดเชยให้กับชนชั้นปกครองที่ต้องเสียอำนาจในการควบคุมไพร่และทาสไป พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงต้องปฏิรูปการคลังและการจัดเก็บภาษีเพื่อนำเงินมาจ่ายให้กับขุนนางแทนการให้คุมกำลังคน^[3]

ในบรรดาเงินทั้งหลายที่รัฐจัดเก็บมาเพื่อนำมาใช้เป็นเบี้ยหวัดเงินเดือนให้กับขุนนางที่มาทำงานราชการนั้น ก็คือ “เงินค่าราชการ” ซึ่งเก็บตามพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยจัดเก็บเอาจากชายฉกรรจ์ (อายุตั้งแต่ 18-60 ปี) ทุกคน^[4] โดยเก็บในอัตราไม่เกินคนละ 6 บาทต่อปี^[5] โดยบุคคลที่ได้รับการยกเว้น 14 ประเภท ได้แก่^[6]

(1) ราชนิกูล^[7]

(2) ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ 

(3) ข้าราชการที่รับพระราชทานสัญญาบัตร หรือประทวนตราเสนบดีตั้งโดยพระบรมราชานุญาต 

(4) กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และสารวัตรกำนัน 

(5) ทหารบก ทหารเรือที่ประจำการ หรือที่ปลดออกจากราชการแล้ว 

(6) ผู้ซึ่งได้บริจาคทรัพย์ช่วยราชการในปีนั้น เกินกว่าอัตราค่าราชการที่ต้องเสียอยู่แล้ว 

(7) ผู้ได้รับตราภูมิคุ้ม (การเก็บเงิน) ค่าราชการ 

(8) ภิกษุ สามเณร นักบวช และปะขาว 

(9) นักเรียนที่สอบวิชาได้ชั้นประโยค 1 ยกเว้นเก็บเงินค่าราชการให้ปีหนึ่งถ้าสอบชั้นประโยค 2 ได้ยกเว้นเก็บเงินค่าราชการให้อีกปีหนึ่ง^[8]

(10) ผู้ที่มีบุตรเสียค่าราชการ 3 คนแล้ว 

(11) ผู้ที่เริ่มอพยพเข้ามาตั้งภูมิลำเนาเป็นปีแรก

(12) คนพิการและทุพพลภาพที่ไม่สามารถประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง

(13) คนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ และ 

(14) ชาวจีนและบุตรชาวจีน หลานชาวจีนที่เสียเงินผูกปี้^[9]

ซึ่งจะเห็นได้ว่า ฐานที่นำมาใช้ในการจัดเก็บภาษีนั้นไม่ได้มาจากรายได้ การบริโภค ทรัพย์สิน หรือการเข้าแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติ ตามคติแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นเจ้าของสรรพสิ่งในผืนแผ่นดินนี้ แต่เป็นเงินที่บังคับเก็บจากราษฎรชายไทยทุกคนที่บรรลุนิติภาวะ  

โดยที่หากบุคคลนั้นอนาถาไม่สามารถชำระเงินค่าราชการได้นั้น ข้าหลวงเทศภิบาลมีอำนาจสั่งให้บุคคลนั้นไปทำงานโยธาเป็นเวลาไม่เกิน 30 วัน^[10] แต่หากบุคคลนั้นไม่ใช่คนอนาถา แต่มีเจตนาหลีกเลี่ยงไม่ชำระเงินค่าราชการและไต่สวนได้ความว่าเช่นนั้นจริง บุคคลนั้นจะถูกลงโทษโดยการยึดทรัพย์มาขายทอดตลาดนำเงินมาชำระเป็นค่าราชการและค่าใช้สอยในการขายทอดตลาด^[11] แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่ทรัพย์ให้ยึดมาขายทอดตลาดได้ก็ให้ลงโทษบุคคลนั้นด้วยการทำงานโยธาเช่นเดียวกันกับคนอนาถา^[12]

ปริมาณเงินค่าราชการถือเป็นรายได้สำคัญของรัฐบาลสยามเป็นอย่างมาก โดยจะเห็นได้จากเอกสารงบประมาณแผ่นดินในช่วงปี พ.ศ. 2446-2462 นั้น เงินค่าราชการมีสัดส่วนร้อยละ 5-10 ของรายได้แผ่นดิน ดังแสดงตามตารางที่ 1

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่าราชการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2446	3,386,937	43,458,817	7.79
2447	3,426,276	44,948,109	7.62
2448	4,138,249	50,455,268	8.20
2449	4,928,808	55,514,544	8.87
2450	3,952,052	54,283,714	7.28
2451	3,051,386	58,920,361	5.17
2452	6,883,682	60,686,682	11.34
2453	6,954,351	61,355,059	11.33
2454	7,342,308	59,462,278	12.35
2455	6,981,012	64,776,479	10.77
2456	7,314,646	72,093,342	10.14
2457	7,441,443	71,145,915	10.45
2458	7,688,457	74,356,484	10.33
2459	8,069,179	79,498,124	10.14
2460	8,340,672	82,462,744	10.11
2461	8,409,813	87,814,284	9.57
2462	9,251,137	90,682,036	10.20

ที่มา:  สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482.

จากเงินค่าราชการสู่เงินรัชชูปการ

แม้ว่าการเก็บเงินค่าราชการจะมีผลเป็นการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลสยามเป็นจำนวนมาก (ดังแสดงตามตารางข้างต้น) แต่ก็ยังคงมีข้อบกพร่องอยู่ ซึ่งข้อบกพร่องประการสำคัญนั้นเนื่องมาจากพระราชบัญญัติเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ได้ยกเว้นไม่เก็บเงินค่าราชการแก่ราษฎร และข้าราชการของรัฐถึง 14 ประเภท ซึ่งในเกือบทุกประเภทที่ทางราชการยกเว้นให้นี้จะมีจำนวนเพิ่มมากขึ้นทุกปี รวมถึงบางประเภทนั้นในภายหลังรัฐบาลสยามก็ได้ยกเลิกการยกเว้นไปแล้ว เช่น ยกเลิกการเก็บเงินผูกปี้ข้อมือจีนมาเป็นการเก็บเงินค่าราชการ และในบางหน่วยราชการทุกกรม กอง ก็ได้ขอพระราชพระบรมราชานุญาตยกเว้นไม่ให้เก็บเงินค่าราชการกับเจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนที่อายุอยู่ในช่วง 18-27 ปี ซึ่งรวมแล้วมีจำนวนกว่า 5,490 คน^[13] ซึ่งแนวโน้มการจัดเก็บเงินค่าราชการนั้นมีแต่จะน้อยลงไปทุกที ถึงขนาดว่า เสนบาดีกระทรวงนครบาลได้มีหนังสือกราบทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า “…การเก็บเงินค่าราชการ นับวันจะได้น้อยลงไปทุกที เห็นควรเก็บเงินค่าราชการจากผู้ที่รับราชการตามพระราชบัญญัติยกเว้นเพิ่มเติมขึ้น…”^[14]

ทำให้ในเวลาต่อมาได้มีการเสนอยกเลิกการยกเว้นการจ่ายเงินค่าราชการในบางประเภท เช่น กรมหมื่นจันทบุรีนฤนาท เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ถวายความเห็นให้ยกเลิกการยกเว้นเก็บค่าราชการแก่นักเรียนที่สอบได้ชั้นประโยคที่ 1 และประโยคที่ 2^[15] และยกเลิกการยกเว้นเก็บค่าราชการแก่ราชนิกูล^[16] เป็นต้น ซึ่งทั้งสองกรณีข้างต้นนี้สมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นชอบด้วยและทรงโปรดเกล้าฯ ออกประกาศยกเลิกการยกเว้น  นอกจากนี้ ยังได้พยายามกำหนดหลักเกณฑ์การยกเว้นในรายละเอียดต่าง ๆ เสียใหม่ เช่น การยกเว้นไม่เก็บเงินค่าราชการแก่นักบวช จะต้องเป็นนักบวชจริง ๆ เท่านั้น หรือจะยกเว้นให้แก่ข้าราชการครูก็ต้องเป็นผู้สอบได้วุฒิทางครูและมีคำสั่งแต่งตั้งจากทางราชการแล้ว และมีศิษย์สอนอยู่ไม่ต่ำกว่า 10 คน (สำหรับในกรุงเทพฯ กำหนดไว้ 20 คน) เป็นต้น^[17]

การยกเลิกการเก็บเงินค่าราชการและการกำหนดหลักเกณฑ์การยกเว้นใหม่นั้น แม้จะทำให้เกิดผลดีแก่ราชการใน 2 ประการคือ ประการแรกเป็นการแก้ปัญหาเรื่องการเก็บเงินค่าราชการที่มีแนวโน้มว่ามีรายได้ลดลง และประการที่สองเป็นการสร้างควาเป็นธรรมให้แก่ราษฎรผู้ต้องเสียเงินค่าราชการในหลักการว่าทุกคนต้องเสียเท่า ๆ กันหมด^[18] แต่วิธีการแก้ไขปัญหาดังกล่าวทำให้ระบบการจัดเก็บเงินค่าราชการมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ประกอบกับพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) นั้นได้ใช้มานานแล้ว จึงนำมาสู่การประกาศใช้กฎหมายฉบับใหม่ คือ พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462

พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 นั้น ชั้นหลักการแทบไม่แตกต่างจากพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) เลย เพียงแต่แตกต่างกันในเรื่องบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2 : สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468

พ.ศ.	เงินรัชชูปการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่ารัชชูปการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2462	9,251,137	90,682,036	10.20
2463	8,176,495	80,340,177	10.17
2464	7,749,234	79,624,942	9.73
2466	6,930,046	81,598,588	8.49
2467	7,126,557	85,182,219	8.36
2468	7,036,264	92,712,662	7.85

ที่มา:  สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482.

อย่างไรก็ตาม ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษียังคงไม่หายไป เพราะการเก็บเงินค่ารัชชูปการนั้นไม่ได้คำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรเลยแม้แต่น้อย และแม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่แตกต่างกัน แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก ยิ่งในเวลาต่อมานั้นได้มีการเก็บภาษีเงินได้ขึ้นมาอีกประเภทหนึ่ง แต่รัฐบาลสยามในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้

ดังนั้น เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 และในเวลาต่อมามีการร่างประมวลรัษฎากรเพื่อจัดเก็บภาษีที่เป็นธรรม จึงได้มีการเสนอยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการเสีย เพราะเป็นภาษีที่ไม่มีความเป็นธรรมในการจัดเก็บ

---

เชิงอรรถ

^[1] กุลลดา เกษบุญชู-มีด, “การปรับปรุงประเทศให้เป็นสมัยใหม่ในรัชกาลที่ 5 และผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงในระยะต่อมา,” เอกสารประกอบการบรรยาย โครงการ Global Competence Project, วันที่ 3-20 มีนาคม 2540, น. 4.

^[2] เพิ่งอ้าง, น. 8

^[3] การทำงานราชการสยามแต่เดิมนั้นไม่มีเงินเดือนหรือเบี้ยหวัดตายตัวเป็นประจำทุกเดือน.

^[4] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 5.

^[5] อย่างไรก็ตาม ในบางพื้นที่อาจกำหนดอัตราการจัดเก็บที่แตกต่างกันได้ เช่น มณฑลอีสานเก็บค่าราชการเพียง 4 บาท หรือในภูเก็ต ชุมพร และนครศรีธรรมราชเก็บเพียง 2 บาท เป็นต้น ซึ่งการพิจารณาว่าจะเก็บในพื้นใดเท่าใดนั้นประเมินจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่นั้น เช่น มณฑลอีสานนั้นเก็บเงินค่าราชการน้อยกว่าพื้นที่อื่น เนื่องจากกลัวความขัดแย้งที่มีขึ้นมาจากกบฏผู้มีบุญ เป็นต้น.

^[6] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 6.

^[7] ราชนิกูลในพระราชบัญญัตินี้ หมายถึง สายสกุลวงศ์ ณ บางช้าง ซึ่งเป็นพระญาติกับสมเด็จพระอมรินทรา พระบรมราชินีนาถ ได้รับพระบรมราชานุญาตให้ต้องถูกสักเลขเป็นไพร่และตั้งคนในตระกูลเป็นเจ้าหมู่ควบคุมกันเอง.

^[8] ชั้นประโยค 1 หมายถึง ระดับประถมศึกษาในปัจจุบัน ในขณะที่ประโยค 2 หมายถึง ระดับชั้นมัธยมศึกษา.

^[9] ชาวจีนจะต้องเสียเงินค่าแรงผูกปี้ตามพระราชบัญญัติลักษณะผูกปี้จีน ร.ศ. 119 (พ.ศ. 2443).

^[10] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 8.

^[11] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 14 และมาตรา 15.

^[12] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 14.

^[13] กจช. ร.6 น.11.4/6. ทูลเกล้าถวายบัญชีชายฉกรรจ์ที่เสียเงินค่าราชการ. ลงวันที่ 24 กันยายน 2456; อ้างถึงใน สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, “การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, 2534), น.114.  

^[14] กจช. ร.6 ค.17/6. หนังสือนครบาลที่ 18/5488. ลงวันที่ 6 สิงหาคม 2456; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น.115.

^[15] กจช. ร.6 ค.17/3. หนังสือยกเลิกการยกเว้นเงินค่าราชการจำพวกนักเรียนประโยค 1 ประโยค 2 ให้เสียเงินค่าราชการ. ลงวันที่ 22-31 มกราคม 2485; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น.115.

^[16] กจช. ร.6 ค.17/5. ไม่ยกเว้นการเก็บเงินค่าราชการแก่ราชนิกูล. ลงวันที่ 15-21 มิถุนายน 2460; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 116.

^[17] กจช. ร.6 น.11.4ก/11. คำสั่งเสนาบดีกระทรวงนครบาล ที่ 122/1846. ลงวันที่ 26 มิถุนายน 2459; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 115.

^[18] เพิ่งอ้าง, น. 116