เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2566 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ภายหลังการเลือกตั้งใหญ่เมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2566 พรรคก้าวไกลได้รับชัยชนะจากการเลือกตั้งด้วยคะแนนเสียงล้นหลามจนทำให้เกิดคำถามว่า คุณพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ พรรคก้าวไกลจะได้มีโอกาสเป็นนายกรัฐมนตรีหรือไม่ เพราะด้วยกลไกอันแปลกประหลาดของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้เปิดทางให้สมาชิกวุฒิสภาอันทรงเกียรติเข้าไปมีส่วนร่วมในการเลือกนายกรัฐมนตรีได้

ความประหลาดดังกล่าวทำให้เกิดความกังวลว่า รัฐบาลที่ได้เสียงข้างมากที่สุดในเวลานี้จะได้เป็นรัฐบาลหรือไม่ ในเมื่อสมาชิกวุฒิสภาได้รับการแต่งตั้งมาจากคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่มีพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา และพลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ เป็นคนคัดเลือกมาดำรงตำแหน่ง ประเด็นนี้จึงนำมาสู่คำถามสำคัญของสังคมว่า วุฒิสภาและสมาชิกวุฒิสภาเหล่านี้จะยังควรมีอยู่ต่อไปหรือไม่

บทความนี้ชวนพิจารณาวุฒิสภาไทยเปรียบเทียบกับความจำเป็นในบทบาทของสภาสูงในระดับสากลว่ามีความแตกต่างกันอย่างไร และบทบาทของวุฒิสภาเป็นอย่างไรในโลกปัจจุบัน

บทบาทและหน้าที่ของวุฒิสภา

รัฐสภาเป็นสถาบันการเมืองสำคัญภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะเมื่อรัฐมีพลเมืองจำนวนมากย่อมไม่อาจใช้หลักประชาธิปไตยทางตรงได้ การจะให้ราษฎรทุกๆ คนมาลงคะแนนเสียงในการบัญญัติกฎหมายหรือรัฐการอื่นๆ ย่อมจะทำไม่ได้[1] ด้วยเหตุนี้การใช้อำนาจอธิปไตยของราษฎรจึงต้องกระทำผ่านรัฐสภา องค์ประกอบหนึ่งของรัฐสภาก็คือ วุฒิสภา

วุฒิสภาเป็นองค์กรหนึ่งที่มีบทบาทในการใช้อำนาจนิติบัญญัติ โดยทั่วไปแล้ววุฒิสภาจะทำหน้าที่เป็นสภาสูงทำงานควบคู่กับสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นสภาหลักในการเป็นผู้แทนของประชาชนที่ในประเทศต่างๆ ให้ความสำคัญและมีอำนาจในการนิติบัญญัติอย่างแท้จริง

บทบาทของวุฒิสภาในแต่ละประเทศนั้นจะแตกต่างกันออกไป โดยขึ้นอยู่กับลักษณะของการออกแบบระบบการเมืองหรือโครงสร้างของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายของแต่ละประเทศ แต่โดยทั่วไปแล้ววุฒิสภาทั่วโลกจะมีหน้าที่และความรับผิดชอบสำคัญ 5 ประการ ได้แก่

ประการแรก หน้าที่ในการตรากฎหมาย บทบาทหลักของรัฐสภาคือการใช้อำนาจนิติบัญญัติในการตรากฎหมาย เมื่อวุฒิสภาเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสภาแล้ว ฉะนั้นหน้าที่และความรับผิดชอบของวุฒิสภาในการตรากฎหมายจึงเป็นหน้าที่พื้นฐานที่สุดของวุฒิสภาด้วยเช่นกัน อย่างไรก็ดี หน้าที่ในการตรากฎหมายของวุฒิสภาในแต่ละประเทศอาจจะแตกต่างกัน วุฒิสภาในบางประเทศไม่มีอำนาจในการเสนอกฎหมาย ทำหน้าที่ได้เพียงทำรายงานการศึกษาและแนะนำให้กับสภาผู้แทนราษฎรในการตรากฎหมาย แต่โดยทั่วไปแล้ววุฒิสภาจะมีหน้าที่หลักในการอภิปรายและพิจารณาผ่านร่างกฎหมาย[2]

ประการที่สอง หน้าที่เป็นผู้แทน โดยทั่วไปถือว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นผู้แทนของประชาชน แต่นอกเหนือจากการเป็นผู้แทนของประชาชนแล้ว วุฒิสภายังมีสถานะเป็นผู้แทนของชนชั้น กลุ่มอาชีพ หรือมลรัฐที่เข้ามาประกอบกันเป็นส่วนหนึ่งของสหพันธรัฐ โดยวุฒิสภาเหล่านี้จะมีบทบาทในการรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มชนชั้น กลุ่มอาชีพ หรือมลรัฐเหล่านั้น[3] ตัวอย่างเช่น สภาขุนนาง (House of Lord) ซึ่งเป็นวุฒิสภาของประเทศอังกฤษในอดีตมาจากขุนนางสืบตระกูล แต่ในปัจจุบันสมาชิกสภาขุนนางได้รับการเสนอชื่อโดยนายกรัฐมนตรีให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง และมีบทบาทน้อยลงมากๆ ภายหลังการปฏิรูปรัฐสภา[4] หรือในสหรัฐอเมริกาและสหพันธรัฐเยอรมนีวุฒิสภานั้นจะมาจากการเป็นสมาชิกของผู้แทนแต่ละมลรัฐที่เข้าร่วมเป็นสหพันธ์[5]

ประการที่สาม หน้าที่ให้คำแนะนำและความยินยอม ในระบบการเมืองส่วนใหญ่ที่มีวุฒิสภามักจะให้อำนาจแก่วุฒิสภาในการให้คำแนะนำและความยินยอมในเรื่องต่างๆ เช่น การแต่งตั้งและการทำสนธิสัญญา ตัวอย่างเช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกา วุฒิสภามีอำนาจสำคัญต้องยืนยันการแต่งตั้งบุคคลในตำแหน่งระดับสูงที่ตั้งโดยประธานาธิบดี อาทิ ผู้พิพากษาศาลสูงสุดของรัฐบาลกลาง และเอกอัครราชทูต หรือการให้สัตยาบันในสนธิสัญญาที่เจรจาโดยฝ่ายบริหาร หรือในบริบทของประเทศไทย วุฒิสภามีบทบาทมากไปกว่านั้นโดยทำหน้าที่ให้การรับรองบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งเป็นคณะกรรมการในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และประธานศาลปกครอง[6]

ประการที่สี่ หน้าที่ในการควบคุมดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน ในระบบการเมืองส่วนใหญ่มักจะให้อำนาจวุฒิสภาในการควบคุมดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน โดยสามารถตั้งกรรมาธิการสอบสวน ติดตาม หรือตั้งกระทู้ถามเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล นอกจากนี้ ในบางประเทศยังกำหนดให้วุฒิสภามีหน้าที่เป็นศาลสูงสุดที่มีอำนาจพิจารณาคดี อาทิ ในอดีตศาลสูงสุดของประเทศสหราชอาณาจักรคือ ศาลสภาขุนนาง ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสภาขุนนางแห่งสหราชอาณาจักร แต่ภายหลังเมื่อสหราชอาณาจักรเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพยุโรปจึงได้มีการแยกอำนาจดังกล่าวออกจากสภาขุนนางและตั้งเป็นศาลสูงสุดแทน[7] และ

ประการที่ห้า หน้าที่ในการถ่วงดุลอำนาจกับสภาผู้แทนราษฎร[8] โดยทั่วไปรัฐธรรมนูญอาจจะออกแบบระบบการเมืองให้สภาทั้งสองมีความแตกต่างกันในรายละเอียด โดยอาจจะกำหนดให้วุฒิสภามีอายุยาวกว่าเพื่อประกันความต่อเนื่องของภารกิจเมื่อสภาผู้แทนราษฎรพ้นวาระไปก่อน นอกจากนี้ ความมุ่งหมายแต่เดิมนั้นจะให้เป็นสภาซึ่งประกอบไปด้วยสมาชิกที่มีอาชีพชั้นสูงหรือที่อยู่ในสมาคมชั้นสูง ทั้งนี้เพื่อจะให้ถ่วงดุลอำนาจกับสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร แต่การถ่วงน้ำหนักกับสภาล่างนั้นจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อสภาสูงหรือวุฒิสภามีความเห็นทางการเมืองแตกต่างจากสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร[9] ซึ่งเป็นลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างสภาสามัญกับสภาขุนนางของประเทศสหราชอาณาจักรเพื่อให้สภาขุนนางทำหน้าที่เหมือนสภาพี่เลี้ยงและให้คำแนะนำแก่สภาล่างหรือดังเช่น นายปรีดี พนมยงค์ เรียกว่า “ห้ามล้อ”[10]

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาบทบาทและหน้าที่ของวุฒิสภาในข้างต้นแล้ว วุฒิสภาดูมีประโยชน์ในหลายๆ ด้าน แต่ในโลกนี้ก็มีหลายประเทศที่รัฐธรรมนูญไม่ได้ออกแบบระบบการเมืองให้มีวุฒิสภา

ในโลกนี้มีประเทศไหนบ้างที่มีวุฒิสภา

เมื่อพิจารณาจำนวนประเทศในปัจจุบันมีประเทศมากกว่า 80 ประเทศในโลกที่ออกแบบระบบการเมืองให้ใช้ระบบสองสภา คือ ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาล่างและวุฒิสภาเป็นสภาสูง ดังเช่นปรากฏในภาพของ E-Public Law Project ที่แสดงให้เห็นประเทศที่ใช้ระบบสองสภา คือ ประเทศที่สีแดง และประเทศที่ใช้ระบบสภาเดียวคือ ประเทศสีฟ้า โดยนอกเหนือจากประเทศที่ใช้ระบบสองสภาและสภาเดียวแล้ว ระบบการเมืองในบางประเทศยังมีการกำหนดให้มีรูปแบบขององค์กรนิติบัญญัติที่แตกต่างจากระบบการเมืองข้างต้น (สีเขียวและสีเหลือง) อาทิ ในประเทศจีนที่ระบบการเมืองกำหนดให้มีสภาเดียวคือ สภาประชาชนแห่งชาติเป็นสภานิติบัญญัติเพียงสภาเดียว แต่ในทางปฏิบัติและโครงสร้างระบบราชการของจีนก็กำหนดให้องค์กรทางการเมืองแบบคณะกรรมาธิการสามัญประจำสภาประชาชนแห่งชาติ มีบทบาทมาทำหน้าที่ให้คำปรึกษาหรือครอบงำการทำงานของสภาประชาชนแห่งชาติ หรือประเทศบรูไนและสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ที่ปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และไม่มีการตั้งองค์กรนิติบัญญัติที่อยู่ในรูปแบบของรัฐสภาที่มีผู้แทนจากประชาชน

ภาพที่1: แสดงประเทศที่มีการใช้ระบบสภาเดียวและประเทศที่ใช้ระบบสองสภา
ที่มา: E-Public Law Project (2022)

จากภาพข้างต้นจะเห็นได้ว่าประเทศส่วนใหญ่ยังคงมีระบบการเมืองแบบสองสภา แต่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาทิศทางของหลายประเทศเริ่มปรับตัวไปสู่ระบบการเมืองที่องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติเป็นสภาเดียว โดยการยกเลิกตำแหน่งสภาสูงในหลายประเทศอาจจะเกิดขึ้นจากการทำประชามติเพื่อพิจารณาบทบาทและความจำเป็นในการมีสภาสูงที่ลดลง และการรัฐประหารทำให้เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่มีการตั้งสภาสูง ซึ่งหากย้อนกลับไปพิจารณาสาเหตุของการไม่มีสภาสูงในหลายประเทศ มีที่มาจากความพยายามลดความซ้ำซ้อนของกระบวนการนิติบัญญัติ หรือบทบาทของสภาสูงในประเทศหมดความจำเป็นแล้ว หรือต้องการประหยัดงบประมาณ หรือสภาสูงเป็นสัญลักษณ์ของระบบการเมืองแบบกษัตริย์และศักดินาที่หมดความจำเป็น ดังจะเห็นได้ว่า ตั้งแต่ช่วงต้นศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมา ระบบการเมืองในหลายประเทศได้เปลี่ยนผ่านไปสู่การใช้ระบบสภาเดียว โดยให้น้ำหนักและบทบาทไปที่สภาผู้แทนราษฎร[11]

ภาพที่ 2: ประเทศที่ภายหลังยกเลิกสภาสูง
ที่มา: E-Public Law Project (2022)

วุฒิสภาไทยเกิดขึ้นมาอย่างไร

เมื่อเริ่มต้นการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รูปแบบการปกครองที่ประเทศไทยเริ่มใช้ในการปกครองภายใต้ระบอบใหม่นี้ คือ ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยรัฐสภา โดยมีต้นแบบมาจากประเทศสหราชอาณาจักร เพียงแต่จะมีความแตกต่างในเรื่ององค์ประกอบของสภา ซึ่งภายใต้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 กำหนดให้มีเฉพาะสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น[12] โดยเมื่อย้อนกลับไปที่ความคิดของนายปรีดี ซึ่งเห็นว่าไม่ควรนำระบบสองสภามาใช้ในประเทศไทยโดยประเทศไทยควรมีเฉพาะสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ดังสะท้อนอยู่ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475[13]

อย่างไรก็ดี หากจำเป็นต้องมีระบบการเมืองที่กำหนดให้มีสองสภาจริงๆ นายปรีดี ได้ให้ความเห็นว่า สมาชิกของสภาสูงอย่างน้อยก็ควรมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมของราษฎร ซึ่งอาจใช้วิธีการเลือกตั้งสองชั้นโดยสภาเทศบาลหรือสภาจังหวัดหรือมิฉะนั้นก็โดยสภาผู้แทนราษฎร และให้โอกาสแก่ทุกคนที่มีคุณสมบัติเป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นวุฒิสมาชิกได้โดยเปิดเผย กับให้สภาผู้แทนราษฎรมีเวลาพอที่จะพิจารณาว่า ผู้สมัครคนใดควรได้รับการเลือกตั้ง”[14]

และสภาสูงควรมีบทบาทคือ ทำหน้าที่เพียง “ยับยั้ง” ร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรได้เสนอ โดยถือว่าเป็นผู้มีวุฒิภาวะหรือวัยวุฒิเพียงพอที่จะตริตรองอย่างรอบคอบ ซึ่งบทบาทของวุฒิสภาในที่นี้จึงเป็น “ห้ามล้อ” ไม่ใช่เป็นการถ่วง โดยการห้ามล้อนี้ต้องคำนึงดุลยภาพแห่งอำนาจของระบบรัฐสภา ซึ่งในทางวิชาการที่เป็นประชาธิปไตยไม่ปรากฏว่า อำนาจนิติบัญญัติต้องมีการถ่วงดุลโดยอภิสิทธิ์ชน จนทำให้สภาผู้แทนราษฎรต้องทรุดเซไปและเสียดุลยภาพแห่งอำนาจในการบริหารประเทศ[15]

แนวคิดดังกล่าวสะท้อนอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้ประเทศไทยมีสภาสูง ซึ่งนายปรีดีได้เข้าไปมีบทบาทเกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ แต่ทั้งนี้นายปรีดีไม่เห็นด้วยกับหลักการที่กำหนดให้มีสองสภาตามที่รัฐบาลของ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้เสนอให้มีการตั้งพฤฒสภาขึ้นมา[16]

พฤฒสภาซึ่งเป็นสภาสูงแรกที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 นั้นยังดำเนินไปตามครรลองของหลักการประชาธิปไตยอยู่บ้าง โดยกำหนดให้มีที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมโดยราษฎร[17] อย่างไรก็ดี บทบาทของพฤฒสภานั้นสั้นและสิ้นสุดลงพร้อมๆ กับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งถูกล้มล้างโดยการรัฐประหาร พ.ศ. 2490

ภายหลังจากการรัฐประหาร พ.ศ. 2490 โดยจอมพล ผิน ชุณหะวัณ ได้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 โดยกำหนดให้มีการจัดตั้งวุฒิสภาขึ้นมา ซึ่งเป็นการเปลี่ยนชื่อจากพฤฒสภามาเป็นวุฒิสภาแทน[18] โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นจุดเริ่มต้นของวังวนของการเกิดขึ้นของวุฒิสภาแต่งตั้ง[19] โดยสถานการณ์เป็นเช่นนี้เรื่อยมาจนกระทั่งมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534[20] และมาถึงจุดที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุดในช่วงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมด[21]

บทบาทของวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งเป็นไปเพื่อถ่วงและทำลายสมดุลแห่งอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ และรักษาความต่อเนื่องของระบอบรัฐประหาร[22] แต่สภาพลักษณะดังกล่าวก็ได้ย้อนกลับมาอีกครั้งภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

เน้นความสูงวัยแบบไม่มีวุฒิภาวะ แต่มีอำนาจล้นเหลือ

ก่อนคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จะพ้นวาระไป คณะรัฐประหารได้วางกลไกสืบทอดอำนาจของตัวเองไว้ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยกำหนดเรื่องการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา โดยการสรรหานั้นอยู่ภายใต้การรับรู้ของ คสช.[23] ซึ่งกระบวนการสรรหาดังกล่าวนั้นแทบจะทำให้สมาชิกวุฒิสภาชุดที่ 12 นี้ ไม่แตกต่างอะไรจากการได้รับการแต่งตั้งโดยตรงจาก คสช.

ผลที่ได้รับจากการสรรหาของ คสช. คือ การได้สมาชิกวุฒิสภาที่มีความภักดีต่อ คสช. ซึ่งโดยส่วนใหญ่แล้วสมาชิกวุฒิสภาชุดนี้ประกอบไปด้วยสมาชิกที่เป็นผู้ชาย แก่เกษียณอายุจากวงราชการที่ตบเท้าเข้ามาจากภาคส่วนต่างๆ อาทิ กองทัพ ข้าราชการ และผู้ทรงภูมิรู้ทางวิชาการด้านต่างๆ ที่ คสช. เลือกสรรเข้ามา[24]

ปัญหาสำคัญคือ วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้สวนทางกับหลักการประชาธิปไตยต่างๆ ทั่วโลก เพราะในทางหลักการอำนาจควรจะมาพร้อมกับความชอบธรรมทางประชาธิปไตย องค์กรใดจะมีอำนาจภายใต้รัฐธรรมนูญมากก็ควรจะมาจากการเลือกตั้งและยึดโยงต่อประชาชน ทว่า วุฒิสภาชุดนี้กลับมีอำนาจเทียบเท่า ส.ส. ทั้งๆ ที่กระบวนการสรรหามีความไม่โปร่งใสและชัดเจนว่าเป็นส่วนหนึ่งของกลไกการสืบทอดอำนาจของ คสช.

เมื่อพิจารณาอำนาจของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ พบว่าวุฒิสภามีอำนาจทั้งหมด 6 ลักษณะ ได้แก่ การประชุมวุฒิสภาและกรรมาธิการต่างๆ เพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริง[25] ตรวจสอบการทำงานของคณะรัฐมนตรีผ่านการตั้งกระทู้ถาม เปิดอภิปรายคณะรัฐมนตรีและส่งชื่อเพื่อกล่าวหา/ถอดถอนคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ[26] ทำหน้าหน้าที่ร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฐานะรัฐสภา[27] พิจารณากฎหมาย[28] ให้ความเห็นชอบองค์กรอิสระ[29] และอำนาจอื่นๆ ที่รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ อาทิ ให้ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระในการจัดทำมาตรฐานจริยธรรม[30] พิจารณาข้อเสนอแก้รัฐธรรมนูญ[31] ติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ[32] สกัดกั้นกฎหมายยกเว้นความผิดและยกเว้นโทษสำหรับความผิดทุจริตคอรัปชัน[33]

เหนือสิ่งอื่นใดวุฒิสภาชุดนี้มีอำนาจในช่วงระยะเวลา 5 ปี แรกในการเห็นชอบบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นนายกรัฐมนตรี[34] ซึ่งเป็นอำนาจวิเศษที่ถูกเพิ่มเติมมาผ่านคำถามพ่วงในการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

“ผมเป็นคนเขียนในรัฐธรรมนูญ ปกติ ส.ว. เนี่ย ไม่ค่อยมีน้ำหนักเท่าไหร่นะ ไม่มีสิทธิไปโหวตใครเป็นนายกรัฐมนตรี ผมเป็นคนเขียนรัฐธรรมนูญ โดยเสนอในสมัยที่ผมยังเป็น สปท. ให้ ส.ว. 250 คนนี้ มีสิทธิร่วมในการโหวตคนที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี แล้วเป็นคำถามพ่วง พวกเราจำได้อ๊ะเปล่า คำถามพ่วงนี้โหวตทั่วประเทศได้ 15 ล้านเสียง ว่าเห็นด้วยว่าให้ ส.ว. ที่ คสช. ตั้งมาเนี่ย มีสิทธิโหวตนายกรัฐมนตรี”

วันชัย สอนสิริ

เบื้องหลังของบทบัญญัติมาตรานี้มีที่มาจาก นายวันชัย สอนศิริ อดีตสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ กรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง ซึ่งได้ออกมายอมรับอย่างภาคภูมิใจว่า ตนเป็นผู้ยกร่างหลักการในเรื่องนี้ ดังความข้างต้น[35]

ดังจะเห็นได้ว่า บทบาทของสมาชิกวุฒิสภาในทุกวันนี้กำลังพ้นไปไกลจากวุฒิสภาสากลที่ควรจะเป็นในต่างประเทศ ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้ทรงวุฒิที่ให้คำปรึกษาหรือทำในลักษณะแบบที่นายปรีดีได้เคยให้ความเห็นไว้ว่า ทำหน้าที่คอยยับยั้งเสมือนเบรกที่ทำหน้าที่เพียงชะลอความเร็วไม่ใช่เป็นสภาถ่วง

แต่วุฒิสภาประเทศไทยในเวลานี้กลับดำเนินการตรงข้ามกับหลักการที่ควรจะเป็น กลายเป็นสภาถ่วงพัฒนาการประชาธิปไตยของประเทศ และล้มเหลวในการทำหน้าที่อื่นๆ อาทิ การช่วยกลั่นกรองกฎหมายหรือตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล โดยที่ผ่านมาวุฒิสภาชุดที่ 12 ทำหน้าที่ไม่ต่างอะไรกับหุ่นยนต์ในคาถาของรัฐบาลที่ผ่านมา โดยทำหน้าที่ผ่านกฎหมายกว่า 40 ฉบับ โหวตตรงกันเกือบร้อยละ 98 ของจำนวนการโหวตทั้งหมด[36] ยังไม่รวมถึงสมาชิกวุฒิสภาที่เป็นผู้นำเหล่าทัพที่ตบเท้าเข้ามาดำรงตำแหน่งตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญที่แทบจะไม่เคยเข้าร่วมประชุมวุฒิสภา[37]

สภาพดังกล่าวนี้อาจจะถึงเวลาที่สังคมไทยต้องกลับมาทบทวนการดำรงบทบาทของวุฒิสภาในประเทศไทย ไม่ใช่เพียงแค่การปิดสวิตช์วุฒิสภาในการโหวตเลือกนายกรัฐมนตรีในครั้งนี้ แต่อาจจะถึงเวลาที่ต้องพิจารณาทางเลือกในการยุบวุฒิสภาทิ้งแล้วหรือไม่ เพราะหากกลับไปที่จุดมุ่งหมายของการมีวุฒิสภาที่ทำหน้าที่ 5 ประการ บทบาทเหล่านี้อาจจะถูกอุดช่องว่างได้แล้วหรือไม่ อาทิ

• หน้าที่ในการตรากฎหมาย ซึ่งหากเหลือเพียงสภาเดียวกระบวนการพิจารณากฎหมายอาจทำได้สะดวกรวดเร็วขึ้น ในขณะเดียวกันข้อกังวลเรื่องการไม่มีกระบวนกลั่นกรองที่ละเอียดเพียงพอและอาจจะกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน กระบวนการดังกล่าวก็มีช่องทางอื่นที่รองรับการแก้ไขไว้ อาทิ การขอให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของร่างพระราชบัญญัติ
• หน้าที่เป็นผู้แทน ซึ่งหากพิจารณาบริบทของวุฒิสภาชุดที่ 12 นั้นแทบไม่ได้เป็นผู้แทนของใครนอกจากผู้แทนของ คสช. ซึ่งตั้งวุฒิสภาชุดนี้ขึ้นมา ประกอบกับประเทศไทยไม่มีบริบทเช่นเดียวกับสภาขุนนางอังกฤษหรือวุฒิสภาทำหน้าที่ตัวแทนของมลรัฐ ความจำเป็นในการมีวุฒิสภาเป็นผู้แทนจึงไม่มีความจำเป็น
• หน้าที่ให้คำแนะนำและความยินยอมให้บุคคลเข้าดำรงตำแหน่งนั้นอาจจะแก้ไขได้ด้วยการมอบอำนาจให้สภาผู้แทนราษฎร โดยสภาผู้แทนราษฎรตั้งกรรมาธิการร่วมระหว่างฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และพรรคการเมืองขนาดเล็กร่วมกันกับการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิมาทำหน้าที่แทนวุฒิสภา
• หน้าที่ในการควบคุมดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งแม้ไม่มีวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎรก็ทำหน้าที่นี้มาโดยตลอด รวมถึงมีอำนาจในการอภิปรายไม่ไว้วางใจซึ่งมากกว่าอำนาจของวุฒิสภา
• หน้าที่ในการถ่วงดุลอำนาจกับสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งแม้ไม่มีวุฒิสภาแล้ว แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้สร้างกลไกองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญไว้มากมาย องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจกับสภาผู้แทนราษฎรในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและการป้องกันการทุจริตได้โดยไม่ต้องมีวุฒิสภา

ท้ายที่สุดภาคประชาชนคือส่วนสำคัญที่สุดในระบอบประชาธิปไตย กระบวนการประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่หลายพรรคการเมืองพูดถึงควรจะมาพร้อมกับการเสริมสร้างอำนาจที่ทำให้รัฐราชการโปร่งใส ให้ข้อมูลและตระหนักถึงสิทธิประชาชนอย่างแท้จริง ซึ่งหากทำให้หลักการของความโปร่งใสเกิดขึ้นจริง ประเทศไทยไม่จำเป็นต้องอาศัยคนมีคุณวุฒิมาชี้นำสังคมในแบบวุฒิสภาปัจจุบัน

---

เชิงอรรถ

[1] หยุด แสงอุทัย, วิชาการเมือง เล่ม 2 (ม.ป.ท.: มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2482), น. 242.

[2] Elliot Bulmer, Bicameralism (n.p.: International IDEA, 2014) p. 6.

[3] ibid p. 6.

[4] ปณิธัศร์ ปทุมวัฒน์, “สภาขุนนางอังกฤษ,” จุลนิติ ปีที่ 12 ฉบับที่ 3 (พ.ค.-มิ.ย. 2558), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[5] ปณิธัศร์ ปทุมวัฒน์, “สภาที่สองในระบบรัฐสภา,” จุลนิติ ปีที่ 12 ฉบับที่ 1 (ม.ค.-ก.พ. 2558), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566 และโกวิทย์ วงศ์สุรวัฒน์, “วุฒิสภาไทย : รากฐานที่มาและภารกิจ,” วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 3 ฉบับที่ 3 (ก.ย.-ธ.ค. 2548), น. 5, สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[6] Elliot Bulmer, Bicameralism (n.p.: International IDEA, 2014) p. 6.

[7] Legislation.gov.uk, Constitutional Reform Act 2005 Section 23 (1)

[8] Elliot Bulmer, Bicameralism (n.p.: International IDEA, 2014) p. 6.

[9] หยุด แสงอุทัย, วิชาการเมือง เล่ม 2 (ม.ป.ท.: มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2482), น. 250.

[10] วิเชียร เพ่งพิศ, ‘ความคิดทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์: “สภาเดียว” ที่มาจากการเลือกตั้ง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 ตุลาคม 2563), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[11] Elliot Bulmer, Bicameralism (n.p.: International IDEA, 2014), p. 6-7.

[12] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 2 ประกอบมาตรา 8.

[13] วิเชียร เพ่งพิศ, ‘ความคิดทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์: “สภาเดียว” ที่มาจากการเลือกตั้ง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 ตุลาคม 2563), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[14] วาณี พนมยงค์ สายประดิษฐ์และวิษณุ วรัญญู, แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์ (กรุงเทพฯ: มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2535), น. 136.

[15] เพิ่งอ้าง น. 136.

[16] วิเชียร เพ่งพิศ, ‘ความคิดทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์: “สภาเดียว” ที่มาจากการเลือกตั้ง’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 1 ตุลาคม 2563), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[17] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 24 และมาตรา 25.

[18] โกวิทย์ วงศ์สุรวัฒน์, “‘วุฒิสภาไทย : รากฐานที่มาและภารกิจ,”’ วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 3 ฉบับที่ 3 (ก.ย.-ธ.ค. 2548), น. 8.

[19] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 มาตรา 33.

[20] โกวิทย์ วงศ์สุรวัฒน์, “‘วุฒิสภาไทย : รากฐานที่มาและภารกิจ,”’ วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 3 ฉบับที่ 3 (ก.ย.-ธ.ค. 2548), น. 12.

[21] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 121.

[22] ดู บทสัมภาษณ์ของ ส. ศิวรักษ์ ใน Dhanadis – ธนดิศ, ‘ส.ว. มีไว้ทำไม ?’ (Youtube, 20 พฤษภาคม 2566),  สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[23] ILaw, ‘ไม่ใช่แค่บิ๊กป้อมนั่งประธาน กรรมการสรรหา ส.ว. คสช. เลือกเอง ทั้งทีม’ (ILaw, 26 กุมภาพันธ์ 2562), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[24] เพิ่งอ้าง และ ILaw, ‘เปิดบันทึกประชุม คสช. ตอนคัดเลือก ส.ว. 250 คน นัดเดียวจบ’ (ILaw, 8 ธันวาคม 2562), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[25] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 129.

[26] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 150 มาตรา 153 และมาตรา 236.

[27] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 156 มาตรา 165 มาตรา 177 และมาตรา 178.

[28] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 136 มาตรา 137 มาตรา 143 มาตรา 144 มาตรา 146 มารตรา 148 มาตรา 172 และมาตรา 173.

[29] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 204 มาตรา 222 มาตรา 228 มาตรา 232 มาตรา 238 มาตรา 241 มาตรา 246.

[30] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 219.

[31] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 256.

[32] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 270.

[33] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 271.

[34] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 272.

[35] Wikipedia, ‘วันชัย สอนศิริ’ (Wikipedia, 18 พฤษภาคม 2566), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[36] ILaw, ‘สภาหุ่นยนต์! ส.ว.แต่งตั้ง ผ่านกฎหมายอย่างน้อย 40 ฉบับ โหวตทางเดียวกันไม่แตกแถวถึง 98%’ (ILaw, 23 มิถุนายน 2565), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.

[37] ILaw, ‘ส.ว. แต่งตั้ง: ผู้นำเหล่าทัพ รับเงินจากสภาและกองทัพ แต่มาลงมติในสภาไม่ถึง 7%’ (ILaw, 30 มิถุนายน 2565), สืบค้นเมื่อ 27 พฤษภาคม 2566.