เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2567 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ

ธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนมีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจไทย โดยก่อนวิกฤติโควิด-19 สร้างรายได้ให้ธุรกิจท่องเที่ยวถึง 2.5 เปอร์เซ็นต์ของ GDP รายได้เหล่านี้ไม่ได้มาจากโรงแรมขนาดใหญ่เพียงอย่างเดียว แต่รวมถึงที่พักประเภทเกสต์เฮาส์ โฮสเทล และโฮมสเตย์ด้วย

แต่ปรากฏว่าหลังวิกฤติดังกล่าว ขีดความสามารถในการแข่งขันด้านท่องเที่ยวของไทยกลับตกจากอันดับที่ 41 ในปี 2562 มาอยู่ที่อันดับ 47 ในปี 2567 จากการประเมินตามดัชนี TTDI โดย World Economic Forum ซึ่งสาเหตุหนึ่งมาจากการขาดพื้นฐานด้านบริการและโครงสร้างพื้นฐานด้านท่องเที่ยวที่ดีพอ ทำให้ไทยได้คะแนนเพียง 2.18 จาก 7 คะแนน

เงื่อนไขสำคัญที่เป็นปัญหา คือ ที่พักไม่เพียงพอต่อจำนวนนักท่องเที่ยว เนื่องจากโรงแรมขนาดเล็กและที่พักค้างคืนต่างทยอยปิดกิจการไป หลังจากที่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนสนับสนุนเพื่อการปรับตัวให้เป็นไปตามมาตรการ SHA ในช่วงโควิด-19ได้ เพราะไม่ใช่ที่พักที่ได้รับใบอนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมตามกฎหมาย

ซ้ำร้ายเมื่อสถานการณ์เริ่มดีขึ้น ที่พักขนาดเล็กยังเผชิญกับปัญหาการไม่มีใบอนุญาต ที่เป็นปัญหาซึ่งค้างคามานานอีกระลอกหนึ่ง แล้วอะไรคือเงื่อนไขที่ทำให้ที่พักขนาดเล็กไม่สามารถขอใบอนุญาต?

คำตอบคือ ความรุงรังของกฎระเบียบทั้ง กฎหมายธุรกิจโรงแรม อาคาร และเขตพื้นที่ ที่ผูกรัดกันเป็นเงื่อนตายจนบีบที่พักขนาดเล็กเจอกับความเสี่ยงที่จะล้มหายตายจากเพิ่มเติม

เงื่อนปมแรก กฎหมายธุรกิจโรงแรมมีความล้าสมัย และยังติดภาพกับโรงแรมขนาดใหญ่ที่กำหนดให้ที่พักค้างคืนอื่นๆ ต้องมีลักษณะเดียวกับโรงแรม เช่น ต้องมีสิ่งอำนวยความสะดวกครบครัน มีผู้จัดการโรงแรม โทรศัพท์ภายในห้องพัก หรือต้องติดเลขห้อง ทั้งที่ลักษณะทางธุรกิจแตกต่างกัน เช่น ผู้พักโฮสเทลไม่ได้คาดหวังบริการแบบโรงแรม

ในขณะที่หลายประเทศต่างปรับกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์มากขึ้น เพื่อเปิดทางให้เกิดธุรกิจที่พักขนาดเล็ก อาทิ เกสต์เฮาส์ โฮสเทล หรือแคปซูลโฮเทล รวมไปถึงการรองรับเอกชนที่นำบ้านหรือคอนโดมาให้บริการเช่าระยะสั้นผ่านแพลตฟอร์มดิจิทัล แต่ปัจจุบันกฎหมายของไทยไม่ได้เปิดช่องเท่าที่ควร

เงื่อนปมที่สอง กฎระเบียบด้านอาคาร แม้ว่าที่ผ่านมากรมโยธาฯ ได้พยายามเข้ามาแก้ไขปัญหา โดยออกกฎกระทรวงให้นำอาคารอื่น อาทิ บ้าน หรือตึกแถว มาทำโรงแรมได้ ซึ่งช่วยที่พักขนาดเล็กได้ในระดับหนึ่ง แต่กฎกระทรวงนี้มีสถานะชั่วคราว และได้สิ้นอายุลงเมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา ในขณะที่ปัญหาของที่พักยังแก้ไขไม่เรียบร้อย เนื่องจากติดเงื่อนไขเรื่องเขตพื้นที่

และเงื่อนปมสุดท้าย เขตพื้นที่ เมื่อกฎหมายไม่ได้กำหนดประเภทที่พักให้หลากหลาย แม้ว่าจะมีการปรับปรุงอาคารให้สอดคล้องกับกฎหมายอาคารแล้ว แต่ยังมีเขตผังเมืองกำหนดเอาไว้ ซึ่งหากเป็นเขตห้ามสร้างโรงแรม ก็จะไม่สามารถทำที่พักอื่นได้ ทั้งๆ ที่บริเวณนั้นเป็นแหล่งท่องเที่ยว เช่น คูเมืองเชียงใหม่ หรือถนนข้าวสาร ในทางกลับกันหากมีที่พักขนาดเล็กก็จะช่วยส่งเสริมการท่องเที่ยวมากขึ้น

ปัญหาเหล่านี้แม้ภาครัฐตื่นตัวในการแก้ไข แต่อาจจะยังไม่ตรงจุดและไม่ครอบคลุม ทำให้เมื่อมีการแก้ไขปัญหาเรื่องอาคารแล้ว ก็ยังติดกับเงื่อนไขเขตพื้นที่ สุดท้ายก็ไม่สามารถออกใบอนุญาตได้อยู่ดี

จากการศึกษาแนวทางการแก้ปัญหาในประเทศอื่นที่มีความโดดเด่นด้านการท่องเที่ยวนั้น วิธีการหนึ่งคือ การแบ่งประเภทที่พักอย่างชัดเจน เช่น ในฝรั่งเศสกฎหมายแยกโรงแรม ที่พักกลางแจ้ง และโฮสเทลออกจากกัน แม้จะอยู่ใต้กฎหมายเดียวกัน

หรือในประเทศญี่ปุ่น แยกการขอใบรับรองที่พักหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็น โรงแรม เรียวกัง หรือที่พักในลักษณะโฮสเทลที่มีการแชร์ห้องพักหรือที่พักอาศัยส่วนบุคคลที่เรียกว่า Minpaku

เช่นเดียวกับฟิลิปปินส์ ที่รับรองให้มีที่พักหลายประเภท รวมถึงที่พักรูปแบบใหม่ๆ เช่น อพาร์เทล (ห้องพักที่รวมอพาร์ตเมนต์และโรงแรม) และ Mabuhay (คล้ายโฮมสเตย์ของไทย) ซึ่งรวมคอนโดมิเนียมด้วย

หัวใจของนโยบายแยกประเภทที่พักอยู่ที่ การกำกับดูแลที่จะต้องเป็นไปตามรูปแบบธุรกิจที่แตกต่างกัน แม้จะให้บริการที่พักคล้ายกันก็ตาม ซึ่งหลักการในลักษณะนี้ยังไม่ปรากฏในกฎหมายไทย

ดังนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ จึงเสนอให้ออกกฎหมายฉบับใหม่ โดยกำหนดประเภทที่พัก 3 ระดับคือ โรงแรม, ที่พักค้างคืนอื่นๆ อาทิ โฮสเทล เกสต์เฮาส์ เซอร์วิสอพาร์ตเมนต์ ที่พักกลางแจ้ง และโฮมสเตย์ โดยที่พักทั้ง 3 ประเภทนี้ มีหน้าที่และวิธีการกำกับที่แตกต่างกัน 

เช่น โรงแรมอาจจะมีหน้าที่ความรับผิดชอบมากกว่าที่พักรูปแบบอื่น มีการกำหนดมาตรฐานบริการขั้นต่ำ สิ่งอำนวยความสะดวก การมีผู้จัดการโรงแรม และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขของอาคารสาธารณะ 

ส่วนที่พักค้างคืนลักษณะอื่นๆ ให้มีเงื่อนไขลดหลั่นกันลงมา อาจกำหนดด้านความสะอาด ความปลอดภัยและอัคคีภัย มีสิ่งอำนวยความเท่าที่จำเป็น รวมถึงต้องมีการรับรองความปลอดภัยของอาคารที่จะนำมาใช้รองรับผู้เข้าพัก ส่วนโฮมสเตย์ เน้นที่ความสะอาดถูกสุขลักษณะและปลอดภัย เนื่องจากเป็นการหารายได้เสริมและการส่งเสริมวัฒนธรรม

นอกจากนี้ ท้องถิ่นควรทำหน้าที่เป็นนายทะเบียนโรงแรมและที่พักค้างคืน โดยมีบทบาทบังคับใช้กฎหมายในพื้นที่ให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล และสามารถออกกฎเกณฑ์เกี่ยวกับอาคารและประเภทที่พักได้ เนื่องจากมีความใกล้ชิดและเข้าใจพื้นที่ดี แต่รัฐบาลต้องสนับสนุนให้มีระบบลงทะเบียนกลางออนไลน์ที่อัปเดตแบบเรียลไทม์ที่ท้องถิ่นและส่วนกลางใช้ทำงานร่วมกันได้

การแก้ไขกฎระเบียบตามแนวทางข้างต้นนี้ จะช่วยเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันด้านท่องเที่ยว รวมถึงแก้ไขปัญหาของไทยที่ยังการขาดข้อมูลจำนวนที่พักที่แท้จริงในประเทศ

โดยมีข้อมูลจากสถาบันข้อมูลขนาดใหญ่ (BDI) ระบุว่า ข้อมูลที่เก็บจากกรมการปกครองและสำนักงานตรวจคนเข้าเมือง คลาดเคลื่อนกันถึง 50 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งการขาดข้อมูลที่สมบูรณ์ทำให้รัฐสูญเสียรายได้จากการจัดเก็บภาษี และการวางนโยบายด้านการท่องเที่ยวที่ครอบคลุม

นอกจากข้อดีที่เกิดขึ้นกับภาครัฐแล้ว ขณะเดียวกันการปรับกฎหมายตามข้อเสนอดังกล่าวช่วยให้เอกชนทำธุรกิจได้ถูกกฎหมาย และอุดช่องการเรียกรับสินบนแล้ว ยังช่วยให้สามารถเข้าถึงเงินทุนเพื่อต่อยอดธุรกิจได้ อีกทั้งยังเป็นการสร้างรายได้ในระดับครัวเรือนด้วย

ที่สำคัญยังส่งผลต่อเส้นทางไปสู่เป้าหมายด้านการท่องเที่ยวของรัฐบาล ที่คาดหวังรายได้จากการท่องเที่ยว 3.4 ล้านล้านบาทในปีหน้า ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นได้ยากหากไม่มีการทบทวนปัญหานี้ เพราะตราบใดที่โครงสร้างพื้นฐานยังมีปัญหา การดึงดูดนักท่องเที่ยวก็ไม่ประสบผลสำเร็จ