เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รัฐประหาร 2490 นั้นมิได้มีความสำคัญเฉพาะในทางการเมือง ซึ่งการรัฐประหารในครั้งนี้ไม่ได้ฉุดรั้งการพัฒนาของประชาธิปไตยไทยแต่เพียงอย่างเดียว แต่การรัฐประหาร 2490 นั้นได้ผลักดันแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจของไทยให้เป็น “ทุนนิยมโดยรัฐ” แบบเข้มข้น โดยเอื้อประโยชน์ให้ส่วนตัวและให้ความคุ้มครองแก่พ่อค้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสงครามเย็นเริ่มต้น การเข้ามามีบทบาทของพญาอินทรี ทำให้เกิดความสัมพันธ์สามฝ่ายระหว่าง ขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี

สภาพเศรษฐกิจและการเมืองไทยก่อนรัฐประหาร 2490

ก่อนการรัฐประหาร 7 พฤศจิกายน 2490 โดยพลโท ผิน ชุณหะวัณ ประเทศไทยกำลังฟื้นตัวขึ้นจากสงครามโลกครั้งที่ 2 บรรดารัฐบาลทั้งหลายที่ผลัดเปลี่ยนกันเข้ามาดำรงตำแหน่งนั้นใช้เวลาส่วนใหญ่ไปกับการฟื้นฟูประเทศ แก้ไขปัญหาเศรษฐกิจต่างๆ ทั้งภาวะเงินเฟ้อ และการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค (โปรดดู การขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2)

สงครามโลกครั้งที่ 2 นั้นมีบทบาทสำคัญและเปลี่ยนโฉมหน้าเศรษฐกิจของประเทศไทยเป็นอย่างมากนับตั้งแต่สนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 เป็นต้นมา ซึ่งผลของการเปิดเสรีทางการค้านี้ทำให้ธุรกิจสำคัญตกอยู่ภายใต้การครอบงำของชาติตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านการค้าและการธนาคาร  ในด้านการค้าบริษัทแองโกสยาม จำกัด  บริษัทบอมเบย์เบอร์มา บริษัทบอร์เนียว  บริษัทอีสต์เอเชียติค และ บริษัทบริติช-อเมริกันยาสูบ เป็นต้น^[1] และในด้านการธนาคารนั้นในระยะเริ่มต้นบริษัทที่เข้ามาในรูปของบริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์ ซึ่งเข้ามาพร้อมกับบริษัทการค้าใหญ่ๆ ของอังกฤษ เช่น บริษัทวินเซอร์ ซึ่งเป็นตัวแทนของธนาคารเมอร์แคนไทล์ เป็นต้น^[2]  

อย่างไรก็ตาม เมื่อการค้าและพาณิชย์ขยายตัวมากขึ้น บริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์รูปแบบนี้ไม่อาจตอบสนองความต้องการของบริษัทตะวันตกได้อีกต่อไป ธนาคารต่างประเทศจึงได้เริ่มเข้ามาตั้งกิจการในประเทศไทยมากขึ้น ทั้งธนาคารสัญชาติอังกฤษ เช่น ธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ ธนาคารชาร์เตอร์ และธนาคารเมอร์แคนไทล์ เป็นต้น และธนาคารสัญชาติฝรั่งเศส เช่น ธนาคารอินโดจีน เป็นต้น ซึ่งธนาคารต่างประเทศเหล่านี้เข้ามาเพื่อสนับสนุนและให้บริการทางการเงินแก่บริษัทของประเทศตะวันตก เพื่อให้สามารถทำการค้าได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น^[3]

ผลของสงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้หน้าตาเศรษฐกิจของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากบริษัทการค้าของประเทศตะวันตกหยุดชะงักลง เพราะผลของภาวะสงคราม ประกอบกับบริษัทของประเทศตะวันตกส่วนใหญ่เป็นบริษัทของประเทศคู่สงคราม ในบางกิจการรัฐบาลได้รับโอนกิจการของเอกชนเหล่านั้นมาดำเนินการเอง แต่ในบางส่วนก็ต้องปิดกิจการไป เพื่อชดเชยการขาดหายไปของกิจการเหล่านี้ รัฐบาลได้สนับสนุนและอนุญาตให้มีการจัดตั้งธนาคารพาณิชย์ของเอกชนขึ้นภายในประเทศเพิ่มขึ้นมาอีกหลายแห่ง เช่น ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ ธนาคารกรุงเทพ ธนาคารกสิกรไทย และธนาคารกรุงศรีอยุธยา เป็นต้น^[4]

รัฐบาลและนายทุนพ่อค้าชาวจีน

สถานการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 นั้น ความชะงักงันของบริษัทธุรกิจของชาวยุโรปในช่วงภาวะสงคราม เปิดโอกาสให้ธุรกิจใหม่ๆ เกิดขึ้นมา ซึ่งเป็นตัวกระตุ้นการสะสมทุนของเอกชน การที่ทุนภายในประเทศเติบโตเข้มแข็งขึ้นอย่างรวดเร็วเป็นการปูทางให้เกิดความร่วมมือกันครั้งใหม่ระหว่างภาคธุรกิจเอกชนและรัฐบาล^[5] ธุรกิจสำคัญของเอกชนไทย คือ “ธนาคาร” 

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ธุรกิจสัญชาติไทยได้เกิดขึ้นและเข้ามาทดแทนธุรกิจชาติตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งธุรกิจธนาคาร โดยมีสาเหตุมาจากปัจจัยสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก ธนาคารของต่างชาติถูกปิดไปช่วงสงครามและไม่อาจกลับเข้ามาดำเนินการได้อีก และประการที่สอง ความต้องการให้มีธนาคารขึ้นมาเพื่อส่งเสริมการค้าและพาณิชย์ของคนไทยที่ขยายตัวขึ้นภายหลังสงคราม ปัจจัยทั้งสองช่วยให้ธนาคารสัญชาติไทยเกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก โดยไม่มีคู่แข่งที่มีความได้เปรียบจากต่างประเทศ ทำให้ธนาคารไทยพัฒนาบทบาทของตัวเองขึ้นมาแทนธนาคารของชาติตะวันตกได้

ลักษณะโดดเด่นของธนาคารพาณิชย์สัญชาติไทยที่เกิดขึ้นในช่วงนั้นคือ ธนาคารพาณิชย์เป็นการร่วมทุนของกลุ่มเศรษฐกิจหลายกลุ่มเข้าด้วยกันทั้งกลุ่มเชื้อสายเจ้า กลุ่มขุนนางเดิม กลุ่มข้าราชการ และพ่อค้าชาวจีน ดังปรากฏตามตารางที่ 1

ตารางที่ 1 : ธนาคารพาณิชย์และกลุ่มผู้ร่วมทุนจัดตั้งธนาคารพาณิชย์

ธนาคารพาณิชย์	กลุ่มเชื้อสายเจ้า	กลุ่มขุนนางเดิม/ข้าราชการ	พ่อค้าชาวจีน
ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ	– ราชสกุลปราโมช	– ตระกูลอินทรทูต	– ตระกูลหวั่งหลี  – ตระกูลมหาคุณ  – ตระกูลบูลสุข  – ตระกูลเคียงศิริ
ธนาคารกรุงเทพ		– เจ้าพระยารามราฆพ – พระยานลราชสุวัจน์	ตระกูลโสภณพาณิชย์
ธนาคารกสิกรไทย		– นายทองเปลว ชลภูมิ – นายสงวน จูฑะเตมีย์	ตระกูลล่ำซำ
ธนาคารศรีนคร		– พระยาโทณวณิกมนตรี – พระยาจินดารักษ์	นายอื้อจือเหลียง  (เตชะไพบูลย์)

ที่มา:  ผู้เขียนปรับปรุงและเรียบเรียงใหม่จาก ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 294.

การเกิดขึ้นของกิจการธนาคารพาณิชย์สัญชาติไทยช่วยให้เศรษฐกิจไทยพัฒนาไปได้อย่างรวดเร็ว เพราะธนาคารช่วยอำนวยความสะดวกให้กับผู้ทำธุรกิจ และเป็นแหล่งระดมทุนที่สำคัญ^[6] บรรดานักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนเหล่านี้ได้อาศัยธนาคารเป็นแหล่งทุนในการต่อยอดเพื่อทำธุรกิจอื่นต่อไป ดังปรากฏตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2 : ธุรกิจภายในเครือตระกูลนักธุรกิจพ่อค้าชาวจีน

ตระกูลนักธุรกิจพ่อค้าชาวจีน	ธนาคารพาณิชย์	บริษัท/ธุรกิจในเครือ
ตระกูลหวั่งหลี	ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ ธนาคารหวั่งหลี	– บริษัทไทยเรือโยงและลำเลียง จำกัด – บริษัทสหน้ำแข็งและห้องเย็น จำกัด
ตระกูลล่ำซำ	ธนาคารกสิกรไทย	– บริษัทคลังสินค้าแม่น้ำประกันภัย จำกัด – บริษัทอ่าวสยามเดินเรือ จำกัด – บริษัทเมืองไทยประกันชีวิต จำกัด – บริษัทล่ำซำอิมปอร์ต จำกัด – บริษัทล็อกซเล่ย์เครื่องเย็น จำกัด – บริษัทโรงแรมนครไทย จำกัด
ตระกูลโสภณพาณิชย์	ธนาคารกรุงเทพ	– บริษัทกรุงเทพสุวรรณพาณิชย์ จำกัด – บริษัทเอเชียพาณิชย์ จำกัด – บริษัทมหากิจก่อสร้างเซียมเฮงล้ง จำกัด
ตระกูลเตชะไพบูลย์	ธนาคารศรีนคร	– บริษัทเศรษฐการ จำกัด – บริษัทไทยศรีนครประกันภัยและคลังสินค้า จำกัด

ที่มา:  เรียบเรียงใหม่จาก “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 294.

อย่างไรก็ตาม สภาวการณ์เช่นนี้จะไม่เกิดขึ้นเลยหากปราศจากเงื่อนไขสำคัญคือ การร่วมมือระหว่างรัฐบาลและนายทุนพ่อค้า ย้อนกลับไปในช่วงทศวรรษที่ 2480 แม้ว่าผู้ปกครองฝ่ายทหารพยายามวางแผนที่จะให้รัฐบาลเข้าควบคุมเศรษฐกิจภาคเมือง โดยใช้นโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมเป็นกลยุทธ์เพื่อจำกัดธุรกิจของชาวจีน โดยขยายกิจการรัฐวิสาหกิจออกไป แต่ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนบางคนกลับสนับสนุนการร่วมทุนระหว่างรัฐบาลกับธุรกิจเอกชน โดยตระหนักได้ถึงปัญหาของระบอบการปกครองใหม่ที่รวมศูนย์อยู่ที่ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่และนายทหารอาวุโสทำให้เกิดความไม่แน่ใจในระบบราชการ ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนจึงใช้เงินทุนของรัฐส่งเสริมธุรกิจของผู้ประกอบการเอกชนชาวจีน นักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนเหล่านี้จึงได้ผลประโยชน์หลายด้าน เช่น ด้านเงินทุน ความคุ้มครองทางการเมือง หรือในบางครั้งได้สิทธิพิเศษผูกขาดกิจการบางอย่าง เป็นต้น^[7]

การประสานความร่วมมือกันระหว่างผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนกับกลุ่มทุนชาวจีนจึงเป็นความสัมพันธ์ที่ต่างฝ่ายต่างให้ประโยชน์ซึ่งกันและกัน กล่าวคือ ในด้านของกลุ่มทุนชาวจีนนั้นได้ประโยชน์และความคุ้มครองจากผู้ปกครองฝ่ายพลเรือน ทำให้ผู้ปกครองฝ่ายทหารไม่กล้าเข้ามายุ่งเกี่ยวสามารถประกอบกิจการได้โดยสะดวก ในขณะที่ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนนั้นก็ได้ประโยชน์จากการอาศัยความชำนาญทางการค้าและพาณิชย์ของกลุ่มทุนชาวจีนเพี่อสร้างประโยชน์ในทางเศรษฐกิจโดยเชิญบรรดาพ่อค้าชาวจีนพวกนี้เข้ามาเป็นคณะกรรมาการบริหารในรัฐวิสาหกิจ และในอีกทางหนึ่งบรรดาพ่อค้าชาวจีนก็ได้เชิญผู้ปกครองเหล่านี้เข้าไปนั่งเป็นคณะกรรมการหรือผู้ถือหุ้นในบริษัทของตนเอง ทำให้ผู้ปกครองเหล่านี้สามารถแสวงหาประโยชน์จากผลกำไรจากการประกอบธุรกิจเพื่อสร้างความมั่นคงและฐานเสียงให้กับตัวเองได้^[8]

ความสัมพันธ์แบบเกื้อหนุนเกื้อกูลเช่นนี้ดำเนินไปอย่างต่อเนื่องและกลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติไปโดยปริยาย ทำให้อำนาจรัฐเข้าไปเกี่ยวพันกับเรื่องทางเศรษฐกิจอย่างแยบคายผ่านตัวตนของผู้ใช้อำนาจปกครอง  ฉะนั้น เมื่อเกิดการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 โดยพลโทผิณ ชุณหะวัณ กลุ่มธนาคารต่างๆ ที่เกิดขึ้นเหล่านี้ มิช้ามินานก็ต้องเข้าไปพัวพันกับการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และแม้ว่ารัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศต่อจากพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ จะเป็นรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงครามก็ตาม แต่แท้จริงแล้วบทบาทของจอมพล ป. พิบูลสงครามลดลงมากจากแต่ก่อน ผู้มีอำนาจทางการเมืองที่แท้จริงกลับกลายเป็นกลุ่มทหารที่มีความสัมพันธ์กันทางครอบครัว 3 ตระกูลคือ ชุณหะวัณ อดิเรกสาร และสิริโยธิน ซึ่งในเวลาต่อมาถูกเรียกว่า “กลุ่มราชครู” อันมาจากซอยบ้านพักของพลโทผิณ ชุณหะวัณ^[9]

เมื่อกลุ่มราชครูยังคงดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจและกลุ่มทุนพ่อค้าชาวจีน ตัวอย่างเช่น เมื่อครั้งธนาคารกรุงเทพประสบวิกฤตทางการเงินในปีช่วงปี พ.ศ. 2495 ในปีถัดมาผู้นำทางทหารได้นำเงินจำนวนสามสิบล้านบาทจากกระทรวงพาณิชย์มาซื้อหุ้นธนาคารกรุงเทพ ทำให้ธนาคารกรุงเทพมีทุนพื้นฐานเพิ่มจากเดิมเป็นห้าสิบล้านบาท และมีผลทำให้ธนาคารกรุงเทพกลายเป็นธนาคารท้องถิ่นที่ใหญ่ที่สุด และหลังจากนั้นสมาชิกของคณะรัฐประหารบางคนได้เข้าไปดำรงตำแหน่งเป็นคณะกรรมการบริหาร และเมื่อเห็นว่ากิจการของธนาคารกรุงเทพเจริญรุ่งเรืองขึ้นแล้ว บรรดาสมาชิกคณะรัฐประหารเหล่านั้นก็ตัดสินใจขายหุ้นของกระทรวงพาณิชย์ที่ถืออยู่ให้กับตนเอง^[10] คณะรัฐประหารแสวงหาผลประโยชน์ผ่านธนาคารและบริษัทเอกชนต่างๆ ในเครือโดยอาศัยอิทธิพลของตนเองกำหนดหลักเกณฑ์ผูกขาดการประกอบกิจการ ทำให้ผู้ประกอบการและนักธุรกิจเหล่านี้ต้องเชิญสมาชิกคณะรัฐประหารและนักการเมืองที่สนับสนุนมาเป็นคณะกรรมการบริหารหรือที่ปรึกษา ซึ่งในท้ายที่สุดสมาชิกคณะรัฐประหาร พ.ศ. 2490 จำนวน 7 คน ได้เข้าไปดำรงตำแหน่งผู้จัดการในบริษัท 91 แห่ง และสมาชิกคณะรัฐประหารทั้งหมดเข้าไปมีบทบาทในธุรกิจต่างๆ เกือบ 101 บริษัท^[11]

ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มทุนธุรกิจชาวจีนกับคณะรัฐประหารดำเนินไปบนความสัมพันธ์แบบเกื้อกูลกันระหว่างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากกลุ่มทุนธุรกิจชาวจีน และอำนาจความคุ้มกันทางการเมืองจากคณะรัฐประหารที่มอบสิทธิผูกขาดและความช่วยเหลือให้กลุ่มทุนสามารถดำเนินธุรกิจได้อย่างราบรื่น

การมาถึงครั้งใหม่ของพญาอินทรี

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จบลงเค้าลางของสงครามเย็นเริ่มปรากฏให้เห็นบ้างแล้ว เมื่อโลกเริ่มแบ่งค่ายออกเป็นสองค่ายใหญ่ๆ สหรัฐอเมริกาพยายามขยายฐานอำนาจทางการเมืองระหว่างประเทศออกไปเพื่อต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ที่แผ่ขยายเข้ามาในทวีปเอเชีย ซึ่งสิ่งนี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อเศรษฐกิจไทยเป็นอย่างมาก

ประเทศไทยมีความสำคัญในฐานะจุดยุทธศาสตร์สำหรับฐานทัพอเมริกาในอินโดจีนและการสกัดกั้นการแพร่ขยายของลัทธิคอมมิวนิสต์ ซึ่งตามทฤษฎีโดมิโนจำเป็นต้องปกป้องมิให้ประเทศถัดไปเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ สหรัฐอเมริกาจึงพยายามเข้าแทรกแซงกิจการภายในของประเทศไทยเพื่อให้การดำเนินนโยบายของตนประสบผลสำเร็จ ซึ่งความเชื่อของผู้กำหนดนโยบายของสหรัฐอเมริกาเชื่อว่า ประเทศไทยจะไม่กลายเป็นประเทศคอมมิวนิสต์หากประกอบไปด้วยเงื่อนไข 2 ประการคือ ประการแรก ประเทศไทยมีรัฐบาลที่เข้มแข็ง และประการที่สอง เศรษฐกิจของประเทศเจริญเติบโตขึ้นบนพื้นฐานของทุนเอกชน^[12]

สำหรับเงื่อนไขประการแรกนั้นสหรัฐอเมริกาเริ่มให้การสนับสนุนผู้นำทหารและช่วยเหลือให้ผู้นำทหารขึ้นมามีอำนาจทางการเมืองเหนือรัฐบาล ซึ่งความพยายามนี้ทำได้ไม่ยากเย็นสักเท่าใด และได้รับการตอบสนองโดยดีจากผู้นำทหารในขณะนั้น สำหรับเงื่อนไขประการที่สองนั้นสหรัฐอเมริกาเสนอแนะและผลักดันให้รัฐบาลทหารจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจที่สนับสนุนเศรษฐกิจแบบทุนนิยม ซึ่งเรื่องนี้ไม่ได้ยากเกินไปเนื่องจากบรรดาผู้นำทหารนั้นได้เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับทุนเอกชนก่อนหน้านี้แล้ว  ทว่า ปัญหาบางประการเท่านั้นที่สร้างข้อจำกัดในเรื่องนี้ก็คือ การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมโดยใช้รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญตามแนวทางของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามนั้นไม่สอดคล้องกับแนวทางของสหรัฐอเมริกา ประกอบกับสถานการณ์เศรษฐกิจของประเทศไทยในขณะนั้นได้รับผลกระทบจากสงครามเกาหลีทำให้ภาคเอกชนซบเซา ทำให้สภาหอการค้ากรุงเทพฯ ได้แสดงความคิดเห็นว่า การสนับสนุนรัฐวิสาหกิจเป็นอุปสรรคขัดขวางความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ  ดังนั้น รัฐบาลจึงควรสนับสนุนธุรกิจเอกชนมากกว่า บทบาทของรัฐควรเปลี่ยนไปผูกขาดเฉพาะสิ่งซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่ช่วยสนับสนุนธุรกิจเอกชน เช่น การจัดหาสินค้าบริการให้กับกองทัพ การจัดหาสาธารณูปโภคพื้นฐาน และบริการด้านคมนาคมขนส่ง เป็นต้น ซึ่งการแบ่งบทบาทนี้จะทำให้รัฐและเอกชนประกอบกิจการสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกัน^[13]

เมื่อทุกอย่างเป็นใจและถึงจุดที่สมประโยชน์ด้วยกันทุกฝ่าย การรัฐประหารซึ่งนำโดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ล้มล้างการปกครองของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ในปี พ.ศ. 2500 และได้ประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2501 และใช้การปกครองในระบอบเผด็จการแทน รัฐบาลใหม่ภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และมีจอมพลถนอม กิตติขจรเป็นนายกรัฐมนตรีได้ตอบรับนโยบายของสหรัฐอเมริกาในการต่อต้านคอมมิวนิสต์ และสหรัฐอเมริกาก็ได้ให้ความช่วยเหลือแก่รัฐบาลไทยมากขึ้น

จอมพลสฤษดิ์ได้เริ่มภารกิจในการปรับปรุงระบบเศรษฐกิจตามแนวทางการชี้นำของสหรัฐอเมริกาจากรายงานการประชุมธนาคารโลกในปี พ.ศ. 2502 ซึ่งวิพากษ์วิจารณ์ความไม่มีประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจไทยที่ดำเนินกิจการโดยขาดทุน (ยกเว้นกิจการยาสูบและสุรา) รายงานของธนาคารโลกแนะนำให้รัฐบาลไทยปรับลดจำนวนรัฐวิสาหกิจและสนับสนุนธุรกิจของเอกชน ตลอดจนถึงการปรับปรุงแก้ไขโครงสร้างกฎหมายเสียใหม่ ปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานและระบบการให้สินเชื่อ พร้อมทั้งจัดตั้งสถาบันเพื่อวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจของชาติ^[14] ซึ่งรัฐบาลก็ได้รับเอานโยบายดังกล่าวมาปฏิบัติทั้งในแง่ของการยุบเลิกรัฐวิสาหกิจและขายกิจการให้กับภาคเอกชน การพัฒนาเศรษฐกิจ การศึกษา การบริหารราชการ และโครงสร้างองค์กรทางเศรษฐกิจ เกิดหน่วยงานของรัฐใหม่ๆ ขึ้นมา ได้แก่ สำนักงบประมาณ สำนักงานสถิติแห่งชาติ สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ซึ่งสหรัฐอเมริกาได้ส่งบรรดาผู้เชี่ยวชาญ (เทคโนแครต) มาช่วยรัฐบาลภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ 3 ฉบับแรกนั้นให้ความสำคัญกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และในขณะเดียวกันด้วยความช่วยเหลือจากสหรัฐอเมริกา ธนาคารโลกได้ให้รัฐบาลไทยกู้ยืมเงินจำนวนสี่ร้อยสี่สิบล้านดอลลาร์สหรัฐเพื่อสร้างถนน เส้นทางคมนาคม ระบบชลประทาน ไฟฟ้าพลังน้ำ และการศึกษา ผลของการปฏิรูปเศรษฐกิจนี้ทำให้เกิดความพยายามดึงการลงทุนเข้ามาในประเทศไทยมากขึ้นผ่านทางกฎหมายส่งเสริมการลงทุน ปรับปรุงระบบกฎหมายที่ดิน ยอมให้ธุรกิจเอกชนต่างประเทศถือครองที่ดินได้ และบั่นทอนการรวมตัวของสหภาพแรงงาน

สำหรับทุนเอกชนภายในประเทศการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ และการส่งเสริมทางเศรษฐกิจนั้นต่อความต้องการของทุนเอกชนภายในประเทศ เมื่อนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมหายไปพร้อมๆ กับการที่รัฐบาลปรับโครงสร้างภาษีศุลกากรเพื่อเอื้อกับอุตสาหกรรมในประเทศ ทำให้ทุนเอกชนไทยกล้าลงทุนมากขึ้นเพื่อสร้างสินค้าอุปโภคบริโภคภายในประเทศ เพื่อทดแทนการนำเข้าจากต่างประเทศ ซึ่งเป็นสิ่งที่อยู่นอกเหนือรายงานของธนาคารโลก^[15]

สภาพดังกล่าวนี้สร้างความได้เปรียบให้แก่ทุนเอกชนภายในประเทศและสามารถขยายตัวได้อย่างรวดเร็วร่วมถึงการเข้าไปในชนบทที่มีศักยภาพ ธุรกิจโดยส่วนใหญ่ในขณะนั้นเป็นของทุนเอกชนภายในประเทศ สำหรับบริษัทต่างประเทศที่เข้ามาลงทุนในประเทศไทยมักเข้ามาในลักษณะของการร่วมทุนกับทุนเอกชนภายในประเทศในอุตสาหกรรมที่บริษัทเอกชนสัญชาติไทยยังขาดความชำนาญ เช่น เคมีภัณฑ์ เภสัชกรรม ปิโตรเลียม และวิศวกรรม เป็นต้น ซึ่งเข้ามาเพื่อผลิตสินค้าและบริการป้อนให้กับตลาดภายในประเทศ  ดังนั้น ทุนจากต่างประเทศที่เข้ามาจึงไม่ได้มีวัตถุประสงค์แตกต่างไปจากทุนเอกชนภายในประเทศเลย ในทางตรงกันข้ามทุนจากต่างประเทศเหล่านี้กลับพลอยได้ประโยชน์จากเส้นสายที่ทุนเอกชนภายในประเทศมีกับรัฐบาล และทุนเอกชนภายในประเทศได้เรียนรู้องค์ความรู้จากต่างประเทศ

แม้โดยรวมเศรษฐกิจภายในประเทศจะดีขึ้นจากการที่รัฐบาลสร้างกำแพงภาษี และให้ทุนสามารถเข้าถึงเทคโนโลยีที่ทันสมัยจากต่างประเทศ และแรงงานราคาถูกภายในประเทศ ทำให้ตลาดสินค้าและบริการภายในประเทศขยายตัวเร็วและสามารถรักษาดุลการชำระเงินระหว่างประเทศเอาไว้ได้  ทว่า ระบบเศรษฐกิจที่รัฐใช้อำนาจรัฐเข้าสนับสนุนทุนเอกชนภายในประเทศนั้นทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศไทยบิดเบี้ยวและไม่เติบโตในลักษณะอย่างที่ควรจะเป็น ชุดของนโยบายที่รัฐบาลไทยนำมาจากสหรัฐอเมริกาถูกดัดแปลงไปโดยความประสงค์ของทุนเอกชนภายในประเทศ ในปัจจุบันนี้แม้ว่ารัฐบาลจะไม่ได้ออกหน้าหรือให้ความสนับสนุนกับเอกชนรายใดเป็นพิเศษ แต่กลับใช้กลไกอำนาจรัฐทางกฎหมายแทน ซึ่งตราบใดที่กฎหมายและระเบียบในประเทศไม่ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขัน ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ก็จะไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้^[16] นโยบายว่าด้วยการพัฒนาทางเศรษฐกิจใดๆ ก็อาจพัฒนาไปอย่างกระท่อนกระแท่น

---

เชิงอรรถ

^[1] ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 293.

^[2] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[3] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[5] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเคอร์, เศรษฐกิจการเมืองไทยสมัยกรุงเทพฯ, พิมพ์ครั้งที่ 3, (เชียงใหม่ : สำนักพิมพ์ซิลค์เวอร์ม, 2546), น. 149.

^[6] ธารทอง ทองสวัสดิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 294.

^[7] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเคอร์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 149 – 150.

^[8] เพิ่งอ้าง, น. 151 – 155.

^[9] เพิ่งอ้าง, น. 153.

^[10] สังศิต พิริยะรังสรรค์, ทุนนิยมขุนนางไทย (พ.ศ. 2475-2503), (กรุงเทพฯ : สร้างสรรค์, 2526), น. 194 – 200 อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 154.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 154.

^[12] เพิ่งอ้าง, น. 155.

^[13] เพิ่งอ้าง, น. 156

^[14] เพิ่งอ้าง, น. 157

^[15] เพิ่งอ้าง, น. 158 – 160.

^[16] ผู้เขียนหยิบเอาคำพูดนี้มาจาก ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ นักวิชาการทางด้านเศรษฐศาสตร์ท่านหนึ่ง.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 11 มกราคม 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ตลอดระยะเวลาหนึ่งปีที่ไวรัสโคโรน่าสายพันธุ์ใหม่ 2019 หรือที่รู้จักกันในชื่อ โควิด-19 (Covid-19) ระบาดไปทั่วทุกมุมโลก นับเป็นวิกฤตการณ์ครั้งใหม่ที่ท้าทายการดำรงอยู่ของเผ่าพันธุ์มนุษย์เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะผลกระทบในทางเศรษฐกิจและสังคมที่ตามมาทั่วโลก รวมทั้งในประเทศไทย ซึ่งได้สร้างผลกระทบครั้งใหม่แบบที่ไม่ได้ประสบมาตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540  การระบาดของโรคอุบัติใหม่ในครั้งนี้ไม่เพียงสร้างปัญหาใหม่ แต่ยังได้เร่งรัดให้ปัญหาเศรษฐกิจและสังคมซึ่งมีอยู่เดิมในสังคมไทยบางประการให้แสดงอาการออกมา และรุนแรงเกินกว่าจะรับมือได้ในช่วงวิกฤต ในบทความนี้ขอพาทุกท่านสำรวจเศรษฐกิจและสังคมไทยในวังวนของโควิด-19

ภาพรวมของเศรษฐกิจไทยในวังวนของโควิด-19

ในปี 2563 ที่ผ่านมา ประเทศไทยประสบความสำเร็จในการควบคุมการระบาดของโควิด-19 ผ่านมาตราการทางสาธารณสุขที่เข้มงวดต่าง ๆ ซึ่งต้องยกความดีความชอบนี้ให้กับบุคลากรสาธารณสุขของประเทศที่ได้ช่วยให้สถานการณ์การระบาดคลี่คลายลงได้อย่างรวดเร็ว  อย่างไรก็ตาม เพื่อบรรเทาสถานการณ์การระบาดรัฐบาลได้เลือกใช้มาตรการที่รุนแรงโดยล็อคดาวน์ (Lock down) ประเทศ จำกัดการเข้าออกของคนต่างชาติ (ซึ่งรวมถึงประชาชนชาวไทยที่พำนักอาศัยอยู่ในต่างประเทศ) เพื่อลดความเสี่ยงของการระบาดในประเทศ ผลจากมาตรการดังกล่าวทำให้ภาคการท่องเที่ยวมีรายได้ลดลงร้อยละ 12 เมื่อเปรียบเทียบกับในปี 2562^[1] หากเปรียบเทียบรายได้จากนักท่องเที่ยวในปี 2562 กับปี 2563 จะเห็นได้ว่า รายได้ดังกล่าวลดลงอย่างมีนัยสำคัญ (ภาพที่ 1) ซึ่งรายได้จากการท่องเที่ยวนั้นมีความสำคัญ โดยคิดเป็นร้อยละ 20 ของรายได้ประชาชาติ และเป็นร้อยละ 20 ของรายได้ครัวเรือน^[2]  ดังนั้น ความสำคัญของการท่องเที่ยวจึงอยู่ในฐานะแหล่งรายได้หลักของประเทศ เปรียบได้กับเป็นหนึ่งในสามเครื่องจักรที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ

ภาพ 1 แสดงรายได้นักท่องเที่ยวไทยเดือนมกราคม – กันยายน 2563

ที่มา: รายงานสถานการณ์การท่องเที่ยวเดือนกันยายน 2563, กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา.

อย่างไรก็ตาม อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศไทยยังคงไม่ฟื้นตัวอย่างเต็มที่ แม้ว่ารัฐบาลจะได้พยายามกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายภายในประเทศเพื่อให้เกิดการท่องเที่ยวด้วยนโยบายต่าง ๆ แต่เนื่องจากการท่องเที่ยวของประเทศไทยผูกติดกับนักท่องเที่ยวต่างชาติ  ฉะนั้น ตราบใดที่การเข้ามาของนักท่องเที่ยวยังคงถูกจำกัดอยู่ การฟื้นตัวของภาคการท่องเที่ยวย่อมเกิดขึ้นได้ยาก

สำหรับในด้านการส่งออกของประเทศในปีที่แล้ว แม้ว่าประเทศไทยจะสามารถควบคุมการระบาดของเชื้อไวรัสจนเป็นที่น่าพึงพอใจแล้วก็ตาม แต่การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ได้ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของโลกเป็นวงกว้าง จำนวนผู้ป่วยทั่วโลกยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ความต้องการบริโภคสินค้าในต่างประเทศยังไม่เพิ่มขึ้น ซึ่งกระทบต่อภาคการส่งออกของประเทศไทย มูลค่าการส่งออกของประเทศไทยในเดือนมิถุนายนติดลบร้อยละ 23^[3] แม้ในช่วงหลังเดือนมิถุนายนเป็นต้นมา สถานการณ์การส่งออกจะดีขึ้นและการส่งออกติดลบน้อยลง แต่อุตสาหกรรมอาจจะยังไม่ฟื้นตัวเต็มที่

ผลกระทบที่เกิดขึ้นกับภาคธุรกิจ ทั้งการท่องเที่ยวและการส่งออกนั้น ส่งผลโดยตรงต่อตลาดแรงงานของประเทศ  กิจการจำนวนมากในประเทศต้องปิดกิจการลง เนื่องจากลดจำนวนพนักงานลง หรือจำกัดชั่วโมงการทำงาน ทำให้มีคนตกงานในระดับ 5–6 ล้านคน และแม้ในช่วงหลังเดือนมิถุนายน สถานการณ์การระบาดจะดีขึ้นและสามารถควบคุมได้ แต่ในภาคอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวยังคงได้รับผลกระทบอยู่ เนื่องจากรัฐบาลยังไม่อนุญาตให้นักท่องเที่ยวต่างประเทศเข้ามาได้ ผลกระทบในทางเศรษฐกิจนี้ยังดำเนินต่อไป^[4]  และในช่วงปลายปีที่มีการระบาดครั้งใหม่ ซึ่งอาจจะซ้ำเติมสภาวะที่เผชิญอยู่ได้  ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมนั้นมีอย่างรุนแรงรายได้ประชาชาติในปี 2563 คาดว่าจะหดตัวลงใกล้ร้อยละ 10 ทั้งที่มีการเยียวยาจากรัฐบาลจำนวนมาก^[5] จากการศึกษาของ ดร.สมชัย จิตสุชน แห่งสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) พบว่า ผลกระทบต่อรายได้ของกลุ่มบุคคลแยกตามระดับการศึกษา โดยเป็นผลการสำรวจออนไลน์โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ดังแสดงตามภาพที่ 2

ภาพที่ 2 ผลกระทบต่อรายได้ของโควิด-19 แยกตามระดับการศึกษา

ที่มา: ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย: เปลี่ยนวิกฤตโควิด-19 ให้เป็นโอกาส, รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 168 กันยายน 2563.

นอกจากผลกระทบทางเศรษฐกิจในข้างต้นแล้วโควิด-19 ยังได้สร้างผลกระทบในทางเศรษฐกิจในด้านอื่น ๆ อีก และยังได้สร้างผลกระทบในทางสังคมในหลายประการด้วย ซึ่งผลกระทบที่เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจและสังคมไทยนั้นมีสาเหตุมาจากโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมดั้งเดิมของประเทศไทย วิกฤตโควิด-19 นี้เป็นเพียงตัวเร่งให้ปัญหานั้นปรากฏขึ้น

เมื่อโควิด-19 มา ปัญหาเชิงโครงสร้างของไทยก็พุด

ดร.บัณฑิต นิจถาวร ได้กล่าวถึงความอ่อนแอของสังคมไทย ก่อนหน้าการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ซึ่งเมื่อเกิดการระบาดขึ้นมา บรรดาปัญหาทั้งหลายนั้นก็ได้ปรากฏขึ้นมาและรุนแรง ประหนึ่งเมื่อน้ำลดต่อก็พุด  ความอ่อนแอของสังคมไทยนั้นมีอยู่ 3 ประการ ได้แก่ ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจภายในประเทศ ประสิทธิภาพและความสามารถของระบบราชการ และช่องว่างระหว่างสิ่งที่ภาคเอกชนควรทำ แต่ไม่ได้ทำ^[6]

ประการแรก ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจภายในประเทศ แม้ว่าประเทศไทยจะมีอัตราความเหลื่อมล้ำลดลง เมื่อพิจารณาจากเกณฑ์ด้านรายได้และรายจ่าย แต่รายได้และรายจ่ายไม่ใช่เกณฑ์เดียวเท่านั้นที่ใช้ในการพิจารณาความเหลื่อมล้ำ  ในทางตรงกันข้ามการพิจารณาความเหลื่อมล้ำ ควรพิจารณาจากการกระจายตัวของความมั่งคั่งหรือการถือครองทรัพย์สิน ซึ่งหากพิจารณาจากเกณฑ์นี้ประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่งอยู่ในกลุ่มที่สูงสุดในโลก^[7]

นอกจากนี้ สังคมไทยยังเป็นสังคมที่ให้โอกาสการพัฒนาชีวิตของคนที่แตกต่างกันอย่างมาก โดยเฉพาะระหว่างคนจน/คนชั้นกลางระดับร่าง และคนชั้นกลางระดับสูง/คนรวย^[8] เมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัส ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจจึงแสดงออกมาให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรม  ภาพของผู้ปกครองจะต้องจัดหาเครื่องมือเพื่อให้บุตรหลานเข้าถึงการเรียนการสอนทางออนไลน์ หรือภาพของคนไร้บ้านที่ถูกเจ้าหน้าที่ตำรวจดำเนินคดีเนื่องจากฝ่าฝืน พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ หรือภาพที่เป็นรูปธรรมที่สุด คือ การที่ประชาชนของประเทศจากทั้งหมดประมาณ 67 ล้านคน มีประชาชนถึง 40 ล้านคน ลงทะเบียนขอรับความช่วยเหลือจากรัฐ^[9]

ในขณะที่ประชาชนประสบภาวะว่างงานและรายได้ของครัวเรือนที่ลดลง ตรงกันข้าม รายจ่ายของครัวเรือนกลับเพิ่มขึ้น จากค่าใช้จ่ายอุปกรณ์ป้องกันการติดเชื้อ และรายจ่ายค่าไฟฟ้าที่เพิ่มจากการทำงานที่บ้าน  ในทางสังคม ระดับความเครียดและความกังวลที่เพิ่มสูงขึ้นมากจากผลกระทบทางเศรษฐกิจ โดยจากการสำรวจออนไลน์โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ในวันที่ 27 เมษายน 2563 ถึงวันที่ 18 พฤษภาคม 2563 (ภาพที่ 3) พบว่าเกือบร้อยละ 60 ของผู้ตอบแบบสอบถาม ระบุว่า หากสถานการณ์ยืดเยื้อเช่นในช่วงต่ำสุดของวิกฤตจะสามารถดำรงชีวิตอยู่อย่างไม่ลำบากมากจนเกินไปได้ไม่เกิน 3 เดือน

ภาพที่ 3 ระยะเวลาที่ดำรงชีพอยู่ได้โดยไม่ลำบากเกินไป (ร้อยละของผู้ตอบแบบสอบถาม)

ที่มา: ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย: เปลี่ยนวิกฤตโควิด-19 ให้เป็นโอกาส, รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 168 กันยายน 2563.

ประการที่สอง ประสิทธิภาพและความสามารถของระบบราชการที่จะสนับสนุนการเติบโตและการเปลี่ยนแปลง เนื่องจากระบบราชการของประเทศไทยนั้นยึดติดกับกฎเกณฑ์เป็นอย่างมาก  ทว่าเมื่อเกิดการระบาดเกิดขึ้น กฎเกณฑ์แบบเดิมไม่สามารถตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจได้ เช่น การประชุมผ่านทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ยังไม่เป็นที่ยอมรับตามกฎหมายไทย ทำให้รัฐบาลต้องตราพระราชกำหนดว่าด้วยการประชุมผ่านทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2563 ขึ้นมารับรองการประชุมอิเล็กทรอนิกส์ เป็นต้น  นอกจากนี้ การขาดประสิทธิภาพและความสามารถของระบบราชการนั้นเกิดจากบรรดากฎเกณฑ์ทั้งหลายที่สร้างข้อจำกัดแก่การดำเนินธุรกิจของภาคเอกชนและยับยั้งการเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่น อุตสาหกรรมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของประเทศไทยนั้นหดตัวลงร้อยละ 7.8 (ภาพที่ 4) ซึ่งปัจจัยมาจากการพยายามควบคุมการดื่มเครื่องดื่มแอลกอฮอล์นอกบ้านและการซื้อขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์จากร้านค้าตาม พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ และผู้บริโภคไม่สามารถสั่งซื้อผ่านทางออนไลน์ได้ เพราะกฎหมายห้ามไว้ เป็นต้น

ภาพที่ 3 การเติบของอุตสาหกรรมสุราในประเทศไทย

ที่มา: Euromonitor International, Passport Alcoholic Drinks in Thailand, Euromonitor International (August 2020).

ปัญหาอีกประการของระบบราชการ คือ ระบบราชการนั้นพึ่งพาเอกสารและกระดาษมากเกินไป  เมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัส ไม่ใช่เพียงเอกชนที่ได้รับผลกระทบ ส่วนราชการก็ต้องปรับตัวเช่นกัน ข้าราชการต้องปรับเปลี่ยนวิธีการทำงานโดยทำงานอยู่กับบ้าน แต่เนื่องจากวิถีการทำงานของข้าราชการที่ผ่านมา ทำงานบนเอกสารผ่านหนังสือราชการเป็นหลัก  เมื่อต้องทำงานแยกกันตามบ้านพักของแต่ละคน การทำงานจึงดำเนินไปไม่สะดวก ทำให้หลาย ๆ กิจกรรมยังต้องติดต่อสื่อสารที่สำนักงานอยู่ และบางกิจกรรมไม่สามารถดำเนินต่อไปได้เลย

ประการที่สาม ช่องว่างระหว่างสิ่งที่ภาคเอกชนควรทำ แต่ไม่ได้ทำ กล่าวคือ การขยายตัวของธุรกิจในประเทศไทยกระทำผ่านการควบรวมซื้อกิจการที่ไม่ได้เป็นการลงทุนและพัฒนานวัตกรรมใหม่  ดังนั้น เศรษฐกิจไทยจึงมีกำลังการผลิตเท่าเดิม เพียงแต่เปลี่ยนเจ้าของเท่านั้น จึงไม่มีนวัตกรรมหรือสินค้าใหม่ ๆ ที่จะแข่งขันกับตลาดโลกในอนาคตได้ 

สำหรับช่องว่างนี้ ดร.บัณฑิต นิจถาวร อธิบายว่า “เกิดจากระบบแรงจูงใจทางเศรษฐกิจที่ผิดพลาด ที่เป็นผลจากการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ ทำให้ภาคอุตสาหกรรมในประเทศไม่มีการพัฒนา ไม่มีนวัตกรรม ไม่มีการลงทุนใหม่ ไม่มีสินค้าใหม่ ๆ ที่จะไปแข่งขันกับต่างประเทศเพื่อสร้างรายได้  ขณะเดียวกันภาคธุรกิจ โดยเฉพาะบริษัทใหญ่ ก็ได้รับการปกป้องในการทำธุรกิจในประเทศ จนทำให้การทำธุรกิจในประเทศมีการแข่งขันน้อย ธุรกิจขนาดใหญ่มีอิทธิพลมากจากสัดส่วนตลาดที่มีสูงและความใกล้ชิดกับผู้ทำนโยบาย สิ่งเหล่านี้ทำให้การแข่งขันที่มีน้อยเป็นข้อจำกัดต่อผู้ประกอบการรายใหม่ ธุรกิจขนาดกลางและธุรกิจจากต่างประเทศ ผลคือไม่มีแรงจูงใจให้เกิดการลงทุนในประเทศโดยผู้เล่นรายใหม่และเศรษฐกิจเสียโอกาส นี่คืออีกประเด็นที่ลืมไม่ได้และต้องแก้ไข เพื่อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในระยะยาว”^[10] ซึ่งหากพิจารณาให้ดี จะเห็นได้ว่า ปัญหาในข้อนี้ส่งผลกระทบอย่างยิ่งเมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัสขึ้นมาภายในประเทศ อุตสาหกรรมส่วนใหญ่เป็นของเอกชนเพียงกลุ่มหนึ่ง เมื่อเอกชนรายนั้นได้รับผลกระทบจากการระบาดของเชื้อไวรัส อุตสาหกรรมนั้นก็จะได้รับผลกระทบไปหมด ประกอบกับการส่งออกของประเทศไทยไม่สามารถแข่งขันในตลาดโลกได้อย่างเต็มที่

ดังจะเห็นได้ว่า ความอ่อนแอทั้งสามประการข้างต้นนั้นส่งผลต่อสถานะทางเศรษฐกิจและคุณภาพของชีวิตของสังคมไทยอยู่แล้ว ยิ่งเมื่อเกิดการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 จึงได้ซ้ำเติมความอ่อนแออันเป็นรากฐานของเศรษฐกิจและสังคมไทยเป็นอย่างมาก

ในบทความนี้ได้พาทุกท่านไปทำความเข้าใจถึงภาพรวมของเศรษฐกิจไทยในวังวนของโควิด-19 และชี้ให้เห็นว่า การแก้ไขปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดขึ้นจากโควิด-19 นี้ ไม่ได้เป็นเพียงผลกระทบที่เกิดขึ้นระยะสั้น อันเกิดจากการระบาดของเชื้อไวรัส  ทว่าวิกฤตนี้เป็นผลมาจากความอ่อนแอที่ดำเนินมายาวนาน  สิ่งที่ต้องช่วยกันคิดต่อไปคือ ประเทศไทยจะเป็นอย่างไรต่อไป โปรดติดตามในบทความต่อไป

---

เชิงอรรถ

^[1] พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย, “ผลกระทบของ COVID-19 ต่อประเทศไทย ในปัจจุบันและอนาคต,” สืบค้นเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2564, จาก https://thaipublica.org/2020/11/pipat-65/.

^[2] สมชัย จิตสุชน, “ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย: เปลี่ยนวิกฤตโควิด-19 ให้เป็นโอกาส,” รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 168 กันยายน 2563, จาก https://tdri.or.th/2020/12/inequality-in-thai-society-turning-the-covid-19-crisis-into-an-opportunity/, น. 5.

^[3] ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร สำนักงานปลัดกระทรวงพาณิชย์ โดยความร่วมมือจากกรมศุลกากร.

^[4] สมชัย จิตสุชน, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 5.

^[5] เพิ่งอ้าง, น. 5.

^[6] บัณฑิต นิจถาวร, “ปีที่อยากลืม…แต่ลืมไม่ได้,” สืบค้นเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2563, จาก https://www.bangkokbiznews.com/blog/detail/651729

^[7] สมชัย จิตสุชน, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 2 – 3.

^[8] เพิ่งอ้าง , น. 3 – 4.

^[9] บัณฑิต นิจถาวร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6.

^[10] บัณฑิต นิจถาวร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 ตุลาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เงินรัชชูปการเป็นภาษีซึ่งรัฐบาลสยามในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเก็บเพื่อใช้เป็นแหล่งรายได้ของรัฐ  อย่างไรก็ตาม ลักษณะของเงินรัชชูปการนั้นแตกต่างจากบรรดาภาษีอากรซึ่งรัฐบาลเก็บจากราษฎรในขณะนั้น เนื่องจากภาษีดังกล่าวไม่ได้เก็บโดยอาศัยฐานรายได้ การบริโภค ทรัพย์สิน หรือการเข้าแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติในลักษณะเดียวกันกับอากรค่านา หรืออากรค่าน้ำ ในขณะที่เงินรัชชูปการนั้นเป็นเงินซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร โดยในบทความนี้จะนำทุกท่านสำรวจความเป็นมาของเงินรัชชูปการ

สภาพเศรษฐกิจและสังคมก่อนการเก็บเงินรัชชูปการ

ย้อนกลับไปก่อนหน้ารัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเริ่มเก็บเงินรัชชูปการในปี พ.ศ. 2462 ประเทศสยามได้จัดเก็บเงินในลักษณะคล้าย ๆ กัน เรียกว่า “เงินค่าราชการ”โดยเริ่มเก็บในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าอยู่หัว  

การจัดเก็บเงินค่าราชการนี้เป็นผลสำคัญมาจากสนธิสัญญาเบาว์ริงซึ่งทำขึ้นระหว่างรัฐบาลสยามกับ “รัฐบาลสหราชอาณาจักรบริเตนและไอร์แลนด์” ในปี พ.ศ. 2398 ซึ่งมีผลเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจและสังคมของสยามเป็นอย่างมาก  

ในด้านเศรษฐกิจ แต่เดิม การค้าขายกับต่างชาติถูกผูกขาดโดยราชสำนักเท่านั้น แต่ภายหลังการเข้าทำสนธิสัญญารัฐสยามยุติการเข้ามามีบทบาทโดยตรงทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ ตามสนธิสัญญาเบาว์ริงนั้นรัฐบาลสยามจะต้องเปิดเสรีทางการค้าให้เอกชนสามารถค้าขายได้^[1] ทำให้สยามกลายมาเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก พลังทางเศรษฐกิจนี้ได้ผลักดันให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่สำคัญที่สุด คือ การปลดปล่อยแรงงานให้เป็นอิสระจากระบบไพร่และระบบทาส ซึ่งจะมีผลทำให้แรงงานเป็นอิสระสามารถทำการผลิตให้แก่ตลาดโลกได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่าที่เป็นอยู่^[2]

อย่างไรก็ตาม การยกเลิกระบบไพร่และระบบทาสนั้นมีผลกระทบต่อรายได้ของชนชั้นปกครองสยามเป็นอย่างมาก เนื่องจากชนชั้นปกครองสยามมีไพร่เป็นแรงงานไว้ใช้สอยเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของตนเอง การยกเลิกระบบไพร่จึงกระทบต่อสถานะทางเศรษฐกิจของชนชั้นปกครองสยามโดยตรง เพื่อชดเชยให้กับชนชั้นปกครองที่ต้องเสียอำนาจในการควบคุมไพร่และทาสไป พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงต้องปฏิรูปการคลังและการจัดเก็บภาษีเพื่อนำเงินมาจ่ายให้กับขุนนางแทนการให้คุมกำลังคน^[3]

ในบรรดาเงินทั้งหลายที่รัฐจัดเก็บมาเพื่อนำมาใช้เป็นเบี้ยหวัดเงินเดือนให้กับขุนนางที่มาทำงานราชการนั้น ก็คือ “เงินค่าราชการ” ซึ่งเก็บตามพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยจัดเก็บเอาจากชายฉกรรจ์ (อายุตั้งแต่ 18-60 ปี) ทุกคน^[4] โดยเก็บในอัตราไม่เกินคนละ 6 บาทต่อปี^[5] โดยบุคคลที่ได้รับการยกเว้น 14 ประเภท ได้แก่^[6]

(1) ราชนิกูล^[7]

(2) ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ 

(3) ข้าราชการที่รับพระราชทานสัญญาบัตร หรือประทวนตราเสนบดีตั้งโดยพระบรมราชานุญาต 

(4) กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และสารวัตรกำนัน 

(5) ทหารบก ทหารเรือที่ประจำการ หรือที่ปลดออกจากราชการแล้ว 

(6) ผู้ซึ่งได้บริจาคทรัพย์ช่วยราชการในปีนั้น เกินกว่าอัตราค่าราชการที่ต้องเสียอยู่แล้ว 

(7) ผู้ได้รับตราภูมิคุ้ม (การเก็บเงิน) ค่าราชการ 

(8) ภิกษุ สามเณร นักบวช และปะขาว 

(9) นักเรียนที่สอบวิชาได้ชั้นประโยค 1 ยกเว้นเก็บเงินค่าราชการให้ปีหนึ่งถ้าสอบชั้นประโยค 2 ได้ยกเว้นเก็บเงินค่าราชการให้อีกปีหนึ่ง^[8]

(10) ผู้ที่มีบุตรเสียค่าราชการ 3 คนแล้ว 

(11) ผู้ที่เริ่มอพยพเข้ามาตั้งภูมิลำเนาเป็นปีแรก

(12) คนพิการและทุพพลภาพที่ไม่สามารถประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง

(13) คนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ และ 

(14) ชาวจีนและบุตรชาวจีน หลานชาวจีนที่เสียเงินผูกปี้^[9]

ซึ่งจะเห็นได้ว่า ฐานที่นำมาใช้ในการจัดเก็บภาษีนั้นไม่ได้มาจากรายได้ การบริโภค ทรัพย์สิน หรือการเข้าแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติ ตามคติแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นเจ้าของสรรพสิ่งในผืนแผ่นดินนี้ แต่เป็นเงินที่บังคับเก็บจากราษฎรชายไทยทุกคนที่บรรลุนิติภาวะ  

โดยที่หากบุคคลนั้นอนาถาไม่สามารถชำระเงินค่าราชการได้นั้น ข้าหลวงเทศภิบาลมีอำนาจสั่งให้บุคคลนั้นไปทำงานโยธาเป็นเวลาไม่เกิน 30 วัน^[10] แต่หากบุคคลนั้นไม่ใช่คนอนาถา แต่มีเจตนาหลีกเลี่ยงไม่ชำระเงินค่าราชการและไต่สวนได้ความว่าเช่นนั้นจริง บุคคลนั้นจะถูกลงโทษโดยการยึดทรัพย์มาขายทอดตลาดนำเงินมาชำระเป็นค่าราชการและค่าใช้สอยในการขายทอดตลาด^[11] แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่ทรัพย์ให้ยึดมาขายทอดตลาดได้ก็ให้ลงโทษบุคคลนั้นด้วยการทำงานโยธาเช่นเดียวกันกับคนอนาถา^[12]

ปริมาณเงินค่าราชการถือเป็นรายได้สำคัญของรัฐบาลสยามเป็นอย่างมาก โดยจะเห็นได้จากเอกสารงบประมาณแผ่นดินในช่วงปี พ.ศ. 2446-2462 นั้น เงินค่าราชการมีสัดส่วนร้อยละ 5-10 ของรายได้แผ่นดิน ดังแสดงตามตารางที่ 1

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่าราชการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2446	3,386,937	43,458,817	7.79
2447	3,426,276	44,948,109	7.62
2448	4,138,249	50,455,268	8.20
2449	4,928,808	55,514,544	8.87
2450	3,952,052	54,283,714	7.28
2451	3,051,386	58,920,361	5.17
2452	6,883,682	60,686,682	11.34
2453	6,954,351	61,355,059	11.33
2454	7,342,308	59,462,278	12.35
2455	6,981,012	64,776,479	10.77
2456	7,314,646	72,093,342	10.14
2457	7,441,443	71,145,915	10.45
2458	7,688,457	74,356,484	10.33
2459	8,069,179	79,498,124	10.14
2460	8,340,672	82,462,744	10.11
2461	8,409,813	87,814,284	9.57
2462	9,251,137	90,682,036	10.20

ที่มา:  สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482.

จากเงินค่าราชการสู่เงินรัชชูปการ

แม้ว่าการเก็บเงินค่าราชการจะมีผลเป็นการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลสยามเป็นจำนวนมาก (ดังแสดงตามตารางข้างต้น) แต่ก็ยังคงมีข้อบกพร่องอยู่ ซึ่งข้อบกพร่องประการสำคัญนั้นเนื่องมาจากพระราชบัญญัติเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ได้ยกเว้นไม่เก็บเงินค่าราชการแก่ราษฎร และข้าราชการของรัฐถึง 14 ประเภท ซึ่งในเกือบทุกประเภทที่ทางราชการยกเว้นให้นี้จะมีจำนวนเพิ่มมากขึ้นทุกปี รวมถึงบางประเภทนั้นในภายหลังรัฐบาลสยามก็ได้ยกเลิกการยกเว้นไปแล้ว เช่น ยกเลิกการเก็บเงินผูกปี้ข้อมือจีนมาเป็นการเก็บเงินค่าราชการ และในบางหน่วยราชการทุกกรม กอง ก็ได้ขอพระราชพระบรมราชานุญาตยกเว้นไม่ให้เก็บเงินค่าราชการกับเจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนที่อายุอยู่ในช่วง 18-27 ปี ซึ่งรวมแล้วมีจำนวนกว่า 5,490 คน^[13] ซึ่งแนวโน้มการจัดเก็บเงินค่าราชการนั้นมีแต่จะน้อยลงไปทุกที ถึงขนาดว่า เสนบาดีกระทรวงนครบาลได้มีหนังสือกราบทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า “…การเก็บเงินค่าราชการ นับวันจะได้น้อยลงไปทุกที เห็นควรเก็บเงินค่าราชการจากผู้ที่รับราชการตามพระราชบัญญัติยกเว้นเพิ่มเติมขึ้น…”^[14]

ทำให้ในเวลาต่อมาได้มีการเสนอยกเลิกการยกเว้นการจ่ายเงินค่าราชการในบางประเภท เช่น กรมหมื่นจันทบุรีนฤนาท เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ถวายความเห็นให้ยกเลิกการยกเว้นเก็บค่าราชการแก่นักเรียนที่สอบได้ชั้นประโยคที่ 1 และประโยคที่ 2^[15] และยกเลิกการยกเว้นเก็บค่าราชการแก่ราชนิกูล^[16] เป็นต้น ซึ่งทั้งสองกรณีข้างต้นนี้สมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นชอบด้วยและทรงโปรดเกล้าฯ ออกประกาศยกเลิกการยกเว้น  นอกจากนี้ ยังได้พยายามกำหนดหลักเกณฑ์การยกเว้นในรายละเอียดต่าง ๆ เสียใหม่ เช่น การยกเว้นไม่เก็บเงินค่าราชการแก่นักบวช จะต้องเป็นนักบวชจริง ๆ เท่านั้น หรือจะยกเว้นให้แก่ข้าราชการครูก็ต้องเป็นผู้สอบได้วุฒิทางครูและมีคำสั่งแต่งตั้งจากทางราชการแล้ว และมีศิษย์สอนอยู่ไม่ต่ำกว่า 10 คน (สำหรับในกรุงเทพฯ กำหนดไว้ 20 คน) เป็นต้น^[17]

การยกเลิกการเก็บเงินค่าราชการและการกำหนดหลักเกณฑ์การยกเว้นใหม่นั้น แม้จะทำให้เกิดผลดีแก่ราชการใน 2 ประการคือ ประการแรกเป็นการแก้ปัญหาเรื่องการเก็บเงินค่าราชการที่มีแนวโน้มว่ามีรายได้ลดลง และประการที่สองเป็นการสร้างควาเป็นธรรมให้แก่ราษฎรผู้ต้องเสียเงินค่าราชการในหลักการว่าทุกคนต้องเสียเท่า ๆ กันหมด^[18] แต่วิธีการแก้ไขปัญหาดังกล่าวทำให้ระบบการจัดเก็บเงินค่าราชการมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ประกอบกับพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) นั้นได้ใช้มานานแล้ว จึงนำมาสู่การประกาศใช้กฎหมายฉบับใหม่ คือ พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462

พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 นั้น ชั้นหลักการแทบไม่แตกต่างจากพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) เลย เพียงแต่แตกต่างกันในเรื่องบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2 : สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468

พ.ศ.	เงินรัชชูปการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่ารัชชูปการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2462	9,251,137	90,682,036	10.20
2463	8,176,495	80,340,177	10.17
2464	7,749,234	79,624,942	9.73
2466	6,930,046	81,598,588	8.49
2467	7,126,557	85,182,219	8.36
2468	7,036,264	92,712,662	7.85

ที่มา:  สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482.

อย่างไรก็ตาม ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษียังคงไม่หายไป เพราะการเก็บเงินค่ารัชชูปการนั้นไม่ได้คำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรเลยแม้แต่น้อย และแม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่แตกต่างกัน แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก ยิ่งในเวลาต่อมานั้นได้มีการเก็บภาษีเงินได้ขึ้นมาอีกประเภทหนึ่ง แต่รัฐบาลสยามในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้

ดังนั้น เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 และในเวลาต่อมามีการร่างประมวลรัษฎากรเพื่อจัดเก็บภาษีที่เป็นธรรม จึงได้มีการเสนอยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการเสีย เพราะเป็นภาษีที่ไม่มีความเป็นธรรมในการจัดเก็บ

---

เชิงอรรถ

^[1] กุลลดา เกษบุญชู-มีด, “การปรับปรุงประเทศให้เป็นสมัยใหม่ในรัชกาลที่ 5 และผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงในระยะต่อมา,” เอกสารประกอบการบรรยาย โครงการ Global Competence Project, วันที่ 3-20 มีนาคม 2540, น. 4.

^[2] เพิ่งอ้าง, น. 8

^[3] การทำงานราชการสยามแต่เดิมนั้นไม่มีเงินเดือนหรือเบี้ยหวัดตายตัวเป็นประจำทุกเดือน.

^[4] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 5.

^[5] อย่างไรก็ตาม ในบางพื้นที่อาจกำหนดอัตราการจัดเก็บที่แตกต่างกันได้ เช่น มณฑลอีสานเก็บค่าราชการเพียง 4 บาท หรือในภูเก็ต ชุมพร และนครศรีธรรมราชเก็บเพียง 2 บาท เป็นต้น ซึ่งการพิจารณาว่าจะเก็บในพื้นใดเท่าใดนั้นประเมินจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่นั้น เช่น มณฑลอีสานนั้นเก็บเงินค่าราชการน้อยกว่าพื้นที่อื่น เนื่องจากกลัวความขัดแย้งที่มีขึ้นมาจากกบฏผู้มีบุญ เป็นต้น.

^[6] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 6.

^[7] ราชนิกูลในพระราชบัญญัตินี้ หมายถึง สายสกุลวงศ์ ณ บางช้าง ซึ่งเป็นพระญาติกับสมเด็จพระอมรินทรา พระบรมราชินีนาถ ได้รับพระบรมราชานุญาตให้ต้องถูกสักเลขเป็นไพร่และตั้งคนในตระกูลเป็นเจ้าหมู่ควบคุมกันเอง.

^[8] ชั้นประโยค 1 หมายถึง ระดับประถมศึกษาในปัจจุบัน ในขณะที่ประโยค 2 หมายถึง ระดับชั้นมัธยมศึกษา.

^[9] ชาวจีนจะต้องเสียเงินค่าแรงผูกปี้ตามพระราชบัญญัติลักษณะผูกปี้จีน ร.ศ. 119 (พ.ศ. 2443).

^[10] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 8.

^[11] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 14 และมาตรา 15.

^[12] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 14.

^[13] กจช. ร.6 น.11.4/6. ทูลเกล้าถวายบัญชีชายฉกรรจ์ที่เสียเงินค่าราชการ. ลงวันที่ 24 กันยายน 2456; อ้างถึงใน สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, “การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, 2534), น.114.  

^[14] กจช. ร.6 ค.17/6. หนังสือนครบาลที่ 18/5488. ลงวันที่ 6 สิงหาคม 2456; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น.115.

^[15] กจช. ร.6 ค.17/3. หนังสือยกเลิกการยกเว้นเงินค่าราชการจำพวกนักเรียนประโยค 1 ประโยค 2 ให้เสียเงินค่าราชการ. ลงวันที่ 22-31 มกราคม 2485; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น.115.

^[16] กจช. ร.6 ค.17/5. ไม่ยกเว้นการเก็บเงินค่าราชการแก่ราชนิกูล. ลงวันที่ 15-21 มิถุนายน 2460; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 116.

^[17] กจช. ร.6 น.11.4ก/11. คำสั่งเสนาบดีกระทรวงนครบาล ที่ 122/1846. ลงวันที่ 26 มิถุนายน 2459; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 115.

^[18] เพิ่งอ้าง, น. 116

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ไม่เพียงแต่ผลงานในด้านการเมืองการปกครองเท่านั้น  การปรับปรุงภาษีอากรเพื่อความเป็นธรรมของสังคมโดยยึดหลัก “มีมากเสียมาก มีน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย” ตามหลักการเก็บภาษีอากรของประเทศในระบอบประชาธิปไตย^[1] ก็เป็นภารกิจสำคัญอย่างหนึ่งของคณะราษฎร ที่ได้ลงมือทำหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย

ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ประเทศสยามมีการจัดเก็บภาษีทางตรงจากประชาชนหลายอย่าง ซึ่งสร้างภาระแก่ประชาชนและเป็นต้นทุนแก่การประกอบอาชีพของประชาชน อาทิ ภาษีรัชชูปการ ซึ่งเป็นเงินช่วยราชการตามที่กำหนดโดยเรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี^[2] (บรรลุนิติภาวะแล้ว) ที่มิได้รับราชการทหารหรือได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล^[3] โดยจะเก็บปีละ 4 บาท (บางภาคเสีย 6 บาท) โดยเงินค่ารัชชูปการนั้นเริ่มในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว  หรือภาษีสมพัตสร (อากรค่าสวน) ซึ่งเป็นเงินที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท (เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น) โดยจะเก็บเป็นรายปี

ระบบการจัดเก็บภาษีแต่เดิมนั้นไม่ได้คำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของผู้มีหน้าที่ต้องเสียภาษีแต่อย่างใด อาทิ ภาษีรัชชูปการนั้นจัดเก็บกับบุคคลที่บรรลุนิติภาวะทุกคน ไม่ว่าจะเศรษฐีหรือยากจน ก็ต้องเสียภาษีรัชชูปการในอัตรา 4 บาทต่อปีเช่นกัน และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาด เพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสีย และค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการนายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน^[4]

นอกจากภาษีรัชชูปการและภาษีสมพัตสรแล้ว ยังมีภาษีอื่น ๆ อีกเป็นจำนวนมากที่เก็บกับประชาชนในขณะนั้น เช่น อากรค่านา อากรสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษีไร่ยาสูบ เป็นต้น ซึ่งภาษีแต่ละประเภทนั้นสร้างภาระให้กับประชาชนเป็นอย่างมาก โดยจากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบทในปี พ.ศ. 2473 พบว่า ภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนั้นเป็นการซ้ำเติมให้ประชาชนโดยเฉพาะชาวนาที่มีความยากลำบากจากการทำนาที่มีรายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก ทำให้ความเป็นอยู่ของชาวนาและคนในชนบทยากลำบาก^[5]

การยกเลิกและปรับปรุงภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ

เมื่อคณะราษฎรได้เข้ามาบริหารประเทศไปช่วงระยะเวลาหนึ่ง ก็ได้มีนโยบายที่จะปรับปรุงภาษีต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้น ซึ่งในขณะนั้นนายปรีดี พนมยงค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง มีดำริจะยกเลิกภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ โดยกระทรวงการคลังได้ออกแถลงการณ์เพื่อให้ประชาชนทราบในการยกเลิกภาษีบางประเภท และเสนอร่างประมวลรัษฎากรอันเป็นหลักการเก็บภาษีใหม่^[6]

โดยภาษีที่รัฐบาลเสนอยกเลิกนั้น ได้แก่ ภาษีรัชชูปการ อากรค่านา อากรค่าสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษีไร่ยาสูบ ซึ่งภาษีแต่ละประเภทนั้นสร้างรายได้ให้แก่รัฐบาลเป็นจำนวนมาก (ตารางที่ 1) แต่ภาษีดังกล่าวเป็นการเก็บจากประชาชนทางตรงหลายอย่างซึ่งเป็นภาระแก่ประชาชน^[7] และได้มีการปรับปรุงภาษีบางประเภทให้มีลักษณะเหมาะสมขึ้นและมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพื่อให้รัฐบาลมีแหล่งรายได้ที่มีประสิทธิภาพและไม่ทำให้ประชาชนเดือดร้อน (ตารางที่ 2)

ตารางที่ 1 : แสดงประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้

ประเภทภาษี	มูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ภาษีรัชชูปการ	คิดเป็นเงิน  6,800,000 บาท
อากรค่านา	คิดเป็นเงิน  5,400,000 บาท
อากรสวน	คิดเป็นเงิน  320,000 บาท
ภาษีไร่อ้อย	คิดเป็นเงิน  18,500 บาท
ภาษีไร่ยาสูบ	คิดเป็นเงิน  60,000 บาท
รวมภาษีอากรเป็นเงิน	12,598,500 บาท

ที่มา:  รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

ตารางที่ 2 : แสดงประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้

ประเภทภาษี	รายละเอียดการเปลี่ยนแปลงและมูลค่าเงินภาษีที่อาจจัดเก็บได้
ภาษีเงินได้	ซึ่งประมาณว่าจะได้เพิ่มราว 280,000 บาท
ภาษีการค้า	ซึ่งเปลี่ยนมาเรียกว่า “โรงค้า” จะได้เพิ่มราว 380,000 บาท
ภาษีธนาคาร	ซึ่งได้ปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษีเสียใหม่และมิได้คำนวณในทางเพิ่ม
อากร	ซึ่งประมาณได้เพิ่มราว 1,850,000 บาท
รวมภาษีอากรปรับปรุงใหม่เป็นเงิน	2,510,000 บาท

ที่มา:  รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

แม้จะยังมีเงินขาดอยู่อีกบ้างจากการยกเลิกและปรับปรุงภาษีไป รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้น ๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป^[8]

หลักการของการจัดเก็บภาษีใหม่ตามประมวลรัษฎากร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า 

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น…รัฐบาลได้ถือหลักโดยคำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคำนึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ”

จากคำกล่าวของนายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะนายปรีดี พนมยงค์ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของประชาชนผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบบภาษีที่ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีในลักษณะของการสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล 

กล่าวคือ ในอดีต การจัดเก็บภาษีหลายประเภทจึงไม่มุ่งคำนึงว่า ผู้รับภาระภาษีมีความสามารถที่จะเสียภาษีดังกล่าวหรือไม่ ดังเช่น ภาษีรัชชูปการที่บังคับเก็บจากชายฉกรรจ์วัย 18-60 ปี ทุกคนในพระราชอาณาจักร  แต่เมื่อเปลี่ยนมาใช้ระบบภาษีตามประมวลรัษฎากรนั้นภาษีเงินได้ที่ได้รับการปรับปรุงทำให้มีผู้ต้องเสียภาษีน้อยลงจากเดิม 3 ล้านคน ตามพระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาเป็นเพียง 2 หมื่นคน จากจำนวนประชาชนทั้งสิ้น 14 ล้านคน^[9]

ดังนั้น เมื่อเปรียบเทียบแล้วแม้จำนวนผู้เสียภาษีจะลดลง และรัฐได้รับเงินภาษีลดลง แต่เมื่อเปรียบเทียบกับความเป็นธรรมในสังคมแล้ว การจัดเก็บภาษีตามระบบใหม่นั้นย่อมดีกว่าแน่นอน ในส่วนของรายได้ของรัฐบาลที่ขาดไปนั้น รัฐบาลได้ใช้วิธีสร้างภาษีประเภทใหม่และเก็บภาษีจากฐานอื่นแทน เช่น ภาษีทางอ้อม และภาษีมรดก เป็นต้น 

ในท้ายที่สุดนี้ ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้ร่างไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”

---

เชิงอรรถ

^[1]   สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ : สุขภายใจ, 2552), น. 196.

^[2]   พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 4.

^[3]   พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 5; กำหนดบุคคลเอาไว้ 5 ประเภท ไม่ต้องเสียภาษีรัชชูปการ คือ ประเภทที่ 1 ได้แก่ พระภิกษุ สามเณร บาทหลวง และผู้สอนศาสนาอิสลาม และประเภทที่ 2 ได้แก่ ทหารบก ทหารเรือ ตำรวจภูธร ตำรวจพระนครบาลที่ประจำการ และทหารกองหนุนบางชั้นบางประเภท ประเภทที่ 3 ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัต และแพทย์ประจำตำบล ประเภทที่ 4 ได้แก่ คนพิการทุพลภาพที่ไม่สามารถจะประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง และประเภทที่ 5 คนพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นเป็นการเฉพาะ.

^[4]   พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 11.

^[5]   คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525), น. 32.

^[6]   สุพจน์ ด่านตระกูล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 197-198.

^[7]   รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

^[8]   รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 951.

^[9]   ไสว สุทธิพิทักษ์, ดร.ปรีดี พนมยงค์, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: บริษัท บพิธการพิมพ์ จำกัด, 2526), น. 491-492.