เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 ตุลาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เงินรัชชูปการเป็นภาษีซึ่งรัฐบาลสยามในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเก็บเพื่อใช้เป็นแหล่งรายได้ของรัฐ  อย่างไรก็ตาม ลักษณะของเงินรัชชูปการนั้นแตกต่างจากบรรดาภาษีอากรซึ่งรัฐบาลเก็บจากราษฎรในขณะนั้น เนื่องจากภาษีดังกล่าวไม่ได้เก็บโดยอาศัยฐานรายได้ การบริโภค ทรัพย์สิน หรือการเข้าแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติในลักษณะเดียวกันกับอากรค่านา หรืออากรค่าน้ำ ในขณะที่เงินรัชชูปการนั้นเป็นเงินซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร โดยในบทความนี้จะนำทุกท่านสำรวจความเป็นมาของเงินรัชชูปการ

สภาพเศรษฐกิจและสังคมก่อนการเก็บเงินรัชชูปการ

ย้อนกลับไปก่อนหน้ารัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเริ่มเก็บเงินรัชชูปการในปี พ.ศ. 2462 ประเทศสยามได้จัดเก็บเงินในลักษณะคล้าย ๆ กัน เรียกว่า “เงินค่าราชการ”โดยเริ่มเก็บในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าอยู่หัว  

การจัดเก็บเงินค่าราชการนี้เป็นผลสำคัญมาจากสนธิสัญญาเบาว์ริงซึ่งทำขึ้นระหว่างรัฐบาลสยามกับ “รัฐบาลสหราชอาณาจักรบริเตนและไอร์แลนด์” ในปี พ.ศ. 2398 ซึ่งมีผลเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจและสังคมของสยามเป็นอย่างมาก  

ในด้านเศรษฐกิจ แต่เดิม การค้าขายกับต่างชาติถูกผูกขาดโดยราชสำนักเท่านั้น แต่ภายหลังการเข้าทำสนธิสัญญารัฐสยามยุติการเข้ามามีบทบาทโดยตรงทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ ตามสนธิสัญญาเบาว์ริงนั้นรัฐบาลสยามจะต้องเปิดเสรีทางการค้าให้เอกชนสามารถค้าขายได้^[1] ทำให้สยามกลายมาเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก พลังทางเศรษฐกิจนี้ได้ผลักดันให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่สำคัญที่สุด คือ การปลดปล่อยแรงงานให้เป็นอิสระจากระบบไพร่และระบบทาส ซึ่งจะมีผลทำให้แรงงานเป็นอิสระสามารถทำการผลิตให้แก่ตลาดโลกได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่าที่เป็นอยู่^[2]

อย่างไรก็ตาม การยกเลิกระบบไพร่และระบบทาสนั้นมีผลกระทบต่อรายได้ของชนชั้นปกครองสยามเป็นอย่างมาก เนื่องจากชนชั้นปกครองสยามมีไพร่เป็นแรงงานไว้ใช้สอยเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของตนเอง การยกเลิกระบบไพร่จึงกระทบต่อสถานะทางเศรษฐกิจของชนชั้นปกครองสยามโดยตรง เพื่อชดเชยให้กับชนชั้นปกครองที่ต้องเสียอำนาจในการควบคุมไพร่และทาสไป พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงต้องปฏิรูปการคลังและการจัดเก็บภาษีเพื่อนำเงินมาจ่ายให้กับขุนนางแทนการให้คุมกำลังคน^[3]

ในบรรดาเงินทั้งหลายที่รัฐจัดเก็บมาเพื่อนำมาใช้เป็นเบี้ยหวัดเงินเดือนให้กับขุนนางที่มาทำงานราชการนั้น ก็คือ “เงินค่าราชการ” ซึ่งเก็บตามพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยจัดเก็บเอาจากชายฉกรรจ์ (อายุตั้งแต่ 18-60 ปี) ทุกคน^[4] โดยเก็บในอัตราไม่เกินคนละ 6 บาทต่อปี^[5] โดยบุคคลที่ได้รับการยกเว้น 14 ประเภท ได้แก่^[6]

(1) ราชนิกูล^[7]

(2) ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ 

(3) ข้าราชการที่รับพระราชทานสัญญาบัตร หรือประทวนตราเสนบดีตั้งโดยพระบรมราชานุญาต 

(4) กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และสารวัตรกำนัน 

(5) ทหารบก ทหารเรือที่ประจำการ หรือที่ปลดออกจากราชการแล้ว 

(6) ผู้ซึ่งได้บริจาคทรัพย์ช่วยราชการในปีนั้น เกินกว่าอัตราค่าราชการที่ต้องเสียอยู่แล้ว 

(7) ผู้ได้รับตราภูมิคุ้ม (การเก็บเงิน) ค่าราชการ 

(8) ภิกษุ สามเณร นักบวช และปะขาว 

(9) นักเรียนที่สอบวิชาได้ชั้นประโยค 1 ยกเว้นเก็บเงินค่าราชการให้ปีหนึ่งถ้าสอบชั้นประโยค 2 ได้ยกเว้นเก็บเงินค่าราชการให้อีกปีหนึ่ง^[8]

(10) ผู้ที่มีบุตรเสียค่าราชการ 3 คนแล้ว 

(11) ผู้ที่เริ่มอพยพเข้ามาตั้งภูมิลำเนาเป็นปีแรก

(12) คนพิการและทุพพลภาพที่ไม่สามารถประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง

(13) คนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ และ 

(14) ชาวจีนและบุตรชาวจีน หลานชาวจีนที่เสียเงินผูกปี้^[9]

ซึ่งจะเห็นได้ว่า ฐานที่นำมาใช้ในการจัดเก็บภาษีนั้นไม่ได้มาจากรายได้ การบริโภค ทรัพย์สิน หรือการเข้าแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติ ตามคติแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นเจ้าของสรรพสิ่งในผืนแผ่นดินนี้ แต่เป็นเงินที่บังคับเก็บจากราษฎรชายไทยทุกคนที่บรรลุนิติภาวะ  

โดยที่หากบุคคลนั้นอนาถาไม่สามารถชำระเงินค่าราชการได้นั้น ข้าหลวงเทศภิบาลมีอำนาจสั่งให้บุคคลนั้นไปทำงานโยธาเป็นเวลาไม่เกิน 30 วัน^[10] แต่หากบุคคลนั้นไม่ใช่คนอนาถา แต่มีเจตนาหลีกเลี่ยงไม่ชำระเงินค่าราชการและไต่สวนได้ความว่าเช่นนั้นจริง บุคคลนั้นจะถูกลงโทษโดยการยึดทรัพย์มาขายทอดตลาดนำเงินมาชำระเป็นค่าราชการและค่าใช้สอยในการขายทอดตลาด^[11] แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่ทรัพย์ให้ยึดมาขายทอดตลาดได้ก็ให้ลงโทษบุคคลนั้นด้วยการทำงานโยธาเช่นเดียวกันกับคนอนาถา^[12]

ปริมาณเงินค่าราชการถือเป็นรายได้สำคัญของรัฐบาลสยามเป็นอย่างมาก โดยจะเห็นได้จากเอกสารงบประมาณแผ่นดินในช่วงปี พ.ศ. 2446-2462 นั้น เงินค่าราชการมีสัดส่วนร้อยละ 5-10 ของรายได้แผ่นดิน ดังแสดงตามตารางที่ 1

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462

พ.ศ.	เงินค่าราชการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่าราชการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2446	3,386,937	43,458,817	7.79
2447	3,426,276	44,948,109	7.62
2448	4,138,249	50,455,268	8.20
2449	4,928,808	55,514,544	8.87
2450	3,952,052	54,283,714	7.28
2451	3,051,386	58,920,361	5.17
2452	6,883,682	60,686,682	11.34
2453	6,954,351	61,355,059	11.33
2454	7,342,308	59,462,278	12.35
2455	6,981,012	64,776,479	10.77
2456	7,314,646	72,093,342	10.14
2457	7,441,443	71,145,915	10.45
2458	7,688,457	74,356,484	10.33
2459	8,069,179	79,498,124	10.14
2460	8,340,672	82,462,744	10.11
2461	8,409,813	87,814,284	9.57
2462	9,251,137	90,682,036	10.20

ที่มา:  สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482.

จากเงินค่าราชการสู่เงินรัชชูปการ

แม้ว่าการเก็บเงินค่าราชการจะมีผลเป็นการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลสยามเป็นจำนวนมาก (ดังแสดงตามตารางข้างต้น) แต่ก็ยังคงมีข้อบกพร่องอยู่ ซึ่งข้อบกพร่องประการสำคัญนั้นเนื่องมาจากพระราชบัญญัติเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ได้ยกเว้นไม่เก็บเงินค่าราชการแก่ราษฎร และข้าราชการของรัฐถึง 14 ประเภท ซึ่งในเกือบทุกประเภทที่ทางราชการยกเว้นให้นี้จะมีจำนวนเพิ่มมากขึ้นทุกปี รวมถึงบางประเภทนั้นในภายหลังรัฐบาลสยามก็ได้ยกเลิกการยกเว้นไปแล้ว เช่น ยกเลิกการเก็บเงินผูกปี้ข้อมือจีนมาเป็นการเก็บเงินค่าราชการ และในบางหน่วยราชการทุกกรม กอง ก็ได้ขอพระราชพระบรมราชานุญาตยกเว้นไม่ให้เก็บเงินค่าราชการกับเจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนที่อายุอยู่ในช่วง 18-27 ปี ซึ่งรวมแล้วมีจำนวนกว่า 5,490 คน^[13] ซึ่งแนวโน้มการจัดเก็บเงินค่าราชการนั้นมีแต่จะน้อยลงไปทุกที ถึงขนาดว่า เสนบาดีกระทรวงนครบาลได้มีหนังสือกราบทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า “…การเก็บเงินค่าราชการ นับวันจะได้น้อยลงไปทุกที เห็นควรเก็บเงินค่าราชการจากผู้ที่รับราชการตามพระราชบัญญัติยกเว้นเพิ่มเติมขึ้น…”^[14]

ทำให้ในเวลาต่อมาได้มีการเสนอยกเลิกการยกเว้นการจ่ายเงินค่าราชการในบางประเภท เช่น กรมหมื่นจันทบุรีนฤนาท เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ถวายความเห็นให้ยกเลิกการยกเว้นเก็บค่าราชการแก่นักเรียนที่สอบได้ชั้นประโยคที่ 1 และประโยคที่ 2^[15] และยกเลิกการยกเว้นเก็บค่าราชการแก่ราชนิกูล^[16] เป็นต้น ซึ่งทั้งสองกรณีข้างต้นนี้สมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นชอบด้วยและทรงโปรดเกล้าฯ ออกประกาศยกเลิกการยกเว้น  นอกจากนี้ ยังได้พยายามกำหนดหลักเกณฑ์การยกเว้นในรายละเอียดต่าง ๆ เสียใหม่ เช่น การยกเว้นไม่เก็บเงินค่าราชการแก่นักบวช จะต้องเป็นนักบวชจริง ๆ เท่านั้น หรือจะยกเว้นให้แก่ข้าราชการครูก็ต้องเป็นผู้สอบได้วุฒิทางครูและมีคำสั่งแต่งตั้งจากทางราชการแล้ว และมีศิษย์สอนอยู่ไม่ต่ำกว่า 10 คน (สำหรับในกรุงเทพฯ กำหนดไว้ 20 คน) เป็นต้น^[17]

การยกเลิกการเก็บเงินค่าราชการและการกำหนดหลักเกณฑ์การยกเว้นใหม่นั้น แม้จะทำให้เกิดผลดีแก่ราชการใน 2 ประการคือ ประการแรกเป็นการแก้ปัญหาเรื่องการเก็บเงินค่าราชการที่มีแนวโน้มว่ามีรายได้ลดลง และประการที่สองเป็นการสร้างควาเป็นธรรมให้แก่ราษฎรผู้ต้องเสียเงินค่าราชการในหลักการว่าทุกคนต้องเสียเท่า ๆ กันหมด^[18] แต่วิธีการแก้ไขปัญหาดังกล่าวทำให้ระบบการจัดเก็บเงินค่าราชการมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ประกอบกับพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) นั้นได้ใช้มานานแล้ว จึงนำมาสู่การประกาศใช้กฎหมายฉบับใหม่ คือ พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462

พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 นั้น ชั้นหลักการแทบไม่แตกต่างจากพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) เลย เพียงแต่แตกต่างกันในเรื่องบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2 : สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468

พ.ศ.	เงินรัชชูปการ (บาท)	รายได้รวม (บาท)	เงินค่ารัชชูปการเทียบรายได้รวมคิดเป็นร้อยละ
2462	9,251,137	90,682,036	10.20
2463	8,176,495	80,340,177	10.17
2464	7,749,234	79,624,942	9.73
2466	6,930,046	81,598,588	8.49
2467	7,126,557	85,182,219	8.36
2468	7,036,264	92,712,662	7.85

ที่มา:  สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482.

อย่างไรก็ตาม ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษียังคงไม่หายไป เพราะการเก็บเงินค่ารัชชูปการนั้นไม่ได้คำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรเลยแม้แต่น้อย และแม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่แตกต่างกัน แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก ยิ่งในเวลาต่อมานั้นได้มีการเก็บภาษีเงินได้ขึ้นมาอีกประเภทหนึ่ง แต่รัฐบาลสยามในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้

ดังนั้น เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 และในเวลาต่อมามีการร่างประมวลรัษฎากรเพื่อจัดเก็บภาษีที่เป็นธรรม จึงได้มีการเสนอยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการเสีย เพราะเป็นภาษีที่ไม่มีความเป็นธรรมในการจัดเก็บ

---

เชิงอรรถ

^[1] กุลลดา เกษบุญชู-มีด, “การปรับปรุงประเทศให้เป็นสมัยใหม่ในรัชกาลที่ 5 และผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงในระยะต่อมา,” เอกสารประกอบการบรรยาย โครงการ Global Competence Project, วันที่ 3-20 มีนาคม 2540, น. 4.

^[2] เพิ่งอ้าง, น. 8

^[3] การทำงานราชการสยามแต่เดิมนั้นไม่มีเงินเดือนหรือเบี้ยหวัดตายตัวเป็นประจำทุกเดือน.

^[4] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 5.

^[5] อย่างไรก็ตาม ในบางพื้นที่อาจกำหนดอัตราการจัดเก็บที่แตกต่างกันได้ เช่น มณฑลอีสานเก็บค่าราชการเพียง 4 บาท หรือในภูเก็ต ชุมพร และนครศรีธรรมราชเก็บเพียง 2 บาท เป็นต้น ซึ่งการพิจารณาว่าจะเก็บในพื้นใดเท่าใดนั้นประเมินจากสภาพเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่นั้น เช่น มณฑลอีสานนั้นเก็บเงินค่าราชการน้อยกว่าพื้นที่อื่น เนื่องจากกลัวความขัดแย้งที่มีขึ้นมาจากกบฏผู้มีบุญ เป็นต้น.

^[6] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 6.

^[7] ราชนิกูลในพระราชบัญญัตินี้ หมายถึง สายสกุลวงศ์ ณ บางช้าง ซึ่งเป็นพระญาติกับสมเด็จพระอมรินทรา พระบรมราชินีนาถ ได้รับพระบรมราชานุญาตให้ต้องถูกสักเลขเป็นไพร่และตั้งคนในตระกูลเป็นเจ้าหมู่ควบคุมกันเอง.

^[8] ชั้นประโยค 1 หมายถึง ระดับประถมศึกษาในปัจจุบัน ในขณะที่ประโยค 2 หมายถึง ระดับชั้นมัธยมศึกษา.

^[9] ชาวจีนจะต้องเสียเงินค่าแรงผูกปี้ตามพระราชบัญญัติลักษณะผูกปี้จีน ร.ศ. 119 (พ.ศ. 2443).

^[10] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 8.

^[11] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 14 และมาตรา 15.

^[12] พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120, มาตรา 14.

^[13] กจช. ร.6 น.11.4/6. ทูลเกล้าถวายบัญชีชายฉกรรจ์ที่เสียเงินค่าราชการ. ลงวันที่ 24 กันยายน 2456; อ้างถึงใน สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล, “การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทย ระหว่าง พ.ศ. 2444-2482,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, 2534), น.114.  

^[14] กจช. ร.6 ค.17/6. หนังสือนครบาลที่ 18/5488. ลงวันที่ 6 สิงหาคม 2456; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น.115.

^[15] กจช. ร.6 ค.17/3. หนังสือยกเลิกการยกเว้นเงินค่าราชการจำพวกนักเรียนประโยค 1 ประโยค 2 ให้เสียเงินค่าราชการ. ลงวันที่ 22-31 มกราคม 2485; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น.115.

^[16] กจช. ร.6 ค.17/5. ไม่ยกเว้นการเก็บเงินค่าราชการแก่ราชนิกูล. ลงวันที่ 15-21 มิถุนายน 2460; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 116.

^[17] กจช. ร.6 น.11.4ก/11. คำสั่งเสนาบดีกระทรวงนครบาล ที่ 122/1846. ลงวันที่ 26 มิถุนายน 2459; อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 115.

^[18] เพิ่งอ้าง, น. 116

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ไม่เพียงแต่ผลงานในด้านการเมืองการปกครองเท่านั้น  การปรับปรุงภาษีอากรเพื่อความเป็นธรรมของสังคมโดยยึดหลัก “มีมากเสียมาก มีน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย” ตามหลักการเก็บภาษีอากรของประเทศในระบอบประชาธิปไตย^[1] ก็เป็นภารกิจสำคัญอย่างหนึ่งของคณะราษฎร ที่ได้ลงมือทำหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย

ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ประเทศสยามมีการจัดเก็บภาษีทางตรงจากประชาชนหลายอย่าง ซึ่งสร้างภาระแก่ประชาชนและเป็นต้นทุนแก่การประกอบอาชีพของประชาชน อาทิ ภาษีรัชชูปการ ซึ่งเป็นเงินช่วยราชการตามที่กำหนดโดยเรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี^[2] (บรรลุนิติภาวะแล้ว) ที่มิได้รับราชการทหารหรือได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล^[3] โดยจะเก็บปีละ 4 บาท (บางภาคเสีย 6 บาท) โดยเงินค่ารัชชูปการนั้นเริ่มในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว  หรือภาษีสมพัตสร (อากรค่าสวน) ซึ่งเป็นเงินที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท (เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น) โดยจะเก็บเป็นรายปี

ระบบการจัดเก็บภาษีแต่เดิมนั้นไม่ได้คำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของผู้มีหน้าที่ต้องเสียภาษีแต่อย่างใด อาทิ ภาษีรัชชูปการนั้นจัดเก็บกับบุคคลที่บรรลุนิติภาวะทุกคน ไม่ว่าจะเศรษฐีหรือยากจน ก็ต้องเสียภาษีรัชชูปการในอัตรา 4 บาทต่อปีเช่นกัน และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาด เพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสีย และค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการนายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน^[4]

นอกจากภาษีรัชชูปการและภาษีสมพัตสรแล้ว ยังมีภาษีอื่น ๆ อีกเป็นจำนวนมากที่เก็บกับประชาชนในขณะนั้น เช่น อากรค่านา อากรสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษีไร่ยาสูบ เป็นต้น ซึ่งภาษีแต่ละประเภทนั้นสร้างภาระให้กับประชาชนเป็นอย่างมาก โดยจากการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบทในปี พ.ศ. 2473 พบว่า ภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนั้นเป็นการซ้ำเติมให้ประชาชนโดยเฉพาะชาวนาที่มีความยากลำบากจากการทำนาที่มีรายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก ทำให้ความเป็นอยู่ของชาวนาและคนในชนบทยากลำบาก^[5]

การยกเลิกและปรับปรุงภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ

เมื่อคณะราษฎรได้เข้ามาบริหารประเทศไปช่วงระยะเวลาหนึ่ง ก็ได้มีนโยบายที่จะปรับปรุงภาษีต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้น ซึ่งในขณะนั้นนายปรีดี พนมยงค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง มีดำริจะยกเลิกภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ โดยกระทรวงการคลังได้ออกแถลงการณ์เพื่อให้ประชาชนทราบในการยกเลิกภาษีบางประเภท และเสนอร่างประมวลรัษฎากรอันเป็นหลักการเก็บภาษีใหม่^[6]

โดยภาษีที่รัฐบาลเสนอยกเลิกนั้น ได้แก่ ภาษีรัชชูปการ อากรค่านา อากรค่าสวน ภาษีไร่อ้อย และภาษีไร่ยาสูบ ซึ่งภาษีแต่ละประเภทนั้นสร้างรายได้ให้แก่รัฐบาลเป็นจำนวนมาก (ตารางที่ 1) แต่ภาษีดังกล่าวเป็นการเก็บจากประชาชนทางตรงหลายอย่างซึ่งเป็นภาระแก่ประชาชน^[7] และได้มีการปรับปรุงภาษีบางประเภทให้มีลักษณะเหมาะสมขึ้นและมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพื่อให้รัฐบาลมีแหล่งรายได้ที่มีประสิทธิภาพและไม่ทำให้ประชาชนเดือดร้อน (ตารางที่ 2)

ตารางที่ 1 : แสดงประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้

ประเภทภาษี	มูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ภาษีรัชชูปการ	คิดเป็นเงิน  6,800,000 บาท
อากรค่านา	คิดเป็นเงิน  5,400,000 บาท
อากรสวน	คิดเป็นเงิน  320,000 บาท
ภาษีไร่อ้อย	คิดเป็นเงิน  18,500 บาท
ภาษีไร่ยาสูบ	คิดเป็นเงิน  60,000 บาท
รวมภาษีอากรเป็นเงิน	12,598,500 บาท

ที่มา:  รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

ตารางที่ 2 : แสดงประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้

ประเภทภาษี	รายละเอียดการเปลี่ยนแปลงและมูลค่าเงินภาษีที่อาจจัดเก็บได้
ภาษีเงินได้	ซึ่งประมาณว่าจะได้เพิ่มราว 280,000 บาท
ภาษีการค้า	ซึ่งเปลี่ยนมาเรียกว่า “โรงค้า” จะได้เพิ่มราว 380,000 บาท
ภาษีธนาคาร	ซึ่งได้ปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษีเสียใหม่และมิได้คำนวณในทางเพิ่ม
อากร	ซึ่งประมาณได้เพิ่มราว 1,850,000 บาท
รวมภาษีอากรปรับปรุงใหม่เป็นเงิน	2,510,000 บาท

ที่มา:  รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

แม้จะยังมีเงินขาดอยู่อีกบ้างจากการยกเลิกและปรับปรุงภาษีไป รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้น ๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป^[8]

หลักการของการจัดเก็บภาษีใหม่ตามประมวลรัษฎากร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า 

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น…รัฐบาลได้ถือหลักโดยคำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคำนึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ”

จากคำกล่าวของนายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะนายปรีดี พนมยงค์ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของประชาชนผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบบภาษีที่ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีในลักษณะของการสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล 

กล่าวคือ ในอดีต การจัดเก็บภาษีหลายประเภทจึงไม่มุ่งคำนึงว่า ผู้รับภาระภาษีมีความสามารถที่จะเสียภาษีดังกล่าวหรือไม่ ดังเช่น ภาษีรัชชูปการที่บังคับเก็บจากชายฉกรรจ์วัย 18-60 ปี ทุกคนในพระราชอาณาจักร  แต่เมื่อเปลี่ยนมาใช้ระบบภาษีตามประมวลรัษฎากรนั้นภาษีเงินได้ที่ได้รับการปรับปรุงทำให้มีผู้ต้องเสียภาษีน้อยลงจากเดิม 3 ล้านคน ตามพระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาเป็นเพียง 2 หมื่นคน จากจำนวนประชาชนทั้งสิ้น 14 ล้านคน^[9]

ดังนั้น เมื่อเปรียบเทียบแล้วแม้จำนวนผู้เสียภาษีจะลดลง และรัฐได้รับเงินภาษีลดลง แต่เมื่อเปรียบเทียบกับความเป็นธรรมในสังคมแล้ว การจัดเก็บภาษีตามระบบใหม่นั้นย่อมดีกว่าแน่นอน ในส่วนของรายได้ของรัฐบาลที่ขาดไปนั้น รัฐบาลได้ใช้วิธีสร้างภาษีประเภทใหม่และเก็บภาษีจากฐานอื่นแทน เช่น ภาษีทางอ้อม และภาษีมรดก เป็นต้น 

ในท้ายที่สุดนี้ ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้ร่างไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”

---

เชิงอรรถ

^[1]   สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ : สุขภายใจ, 2552), น. 196.

^[2]   พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 4.

^[3]   พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 5; กำหนดบุคคลเอาไว้ 5 ประเภท ไม่ต้องเสียภาษีรัชชูปการ คือ ประเภทที่ 1 ได้แก่ พระภิกษุ สามเณร บาทหลวง และผู้สอนศาสนาอิสลาม และประเภทที่ 2 ได้แก่ ทหารบก ทหารเรือ ตำรวจภูธร ตำรวจพระนครบาลที่ประจำการ และทหารกองหนุนบางชั้นบางประเภท ประเภทที่ 3 ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัต และแพทย์ประจำตำบล ประเภทที่ 4 ได้แก่ คนพิการทุพลภาพที่ไม่สามารถจะประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง และประเภทที่ 5 คนพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นเป็นการเฉพาะ.

^[4]   พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463, มาตรา 11.

^[5]   คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน, การสำรวจเศรษฐกิจในชนบทแห่งสยาม, แปลโดย ซิม วีระไวทยะ, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2525), น. 32.

^[6]   สุพจน์ ด่านตระกูล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 197-198.

^[7]   รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

^[8]   รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 951.

^[9]   ไสว สุทธิพิทักษ์, ดร.ปรีดี พนมยงค์, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: บริษัท บพิธการพิมพ์ จำกัด, 2526), น. 491-492.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 3 กันยายน 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เศรษฐกิจของประเทศจะดีหรือไม่ อาจพิจารณาได้จากหลายปัจจัยด้วยกัน แต่ปัจจัยหนึ่งที่สามารถนำมาชี้วัดได้ ก็คือ ความเพียงพอของสินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นในการดำรงชีวิต หากประเทศนั้นไม่มีสินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นแก่การดำรงชีวิตแล้ว แม้จะมีปริมาณเงินในระบบมากก็ไม่สำคัญ เพราะปริมาณเงินในระบบนั้นไม่สอดคล้องกับปริมาณสินค้าและบริการ

ในบทความนี้จะนำผู้อ่านย้อนกลับไปพิจารณาสภาพเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ยุติลง

สาเหตุของเงินเฟ้อหลังมหาสงคราม

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สภาพปัญหาทางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศไม่ต่างกันมาก ด้วยต้องเผชิญกับปัญหาการขาดแคลนสินค้าจำเป็น และภาวะเงินเฟ้อ กล่าวเฉพาะในด้านปัญหาเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นในประเทศไทยช่วงสงครามมหาเอเชียบูรพา ผู้เขียนได้ชี้แจงสาเหตุไว้แล้วในบทความก่อน และข้อยกมาสรุปเอาไว้ในบทความนี้ถึงสาเหตุทั้ง 2 ประการที่นำไปสู่ภาวะเงินเฟ้อ ดังนี้

ประการแรก คือ ประเทศไทยออกจากมาตรฐานปริวรรตเงินปอนด์สเตอร์ลิง (Sterling exchange standard) กล่าวคือ ในช่วงปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมานั้นประเทศไทยใช้มาตรฐานปริวรรตสเตอร์ลิงโดยเอาค่าเงินบาทไปผูกไว้กับค่าเงินปอนด์ของประเทศสหราชอาณาจักร แต่เมื่อสงครามมหาเอเชียบูรพาเริ่มต้นขึ้นประเทศไทยได้เข้าเป็นพันธมิตรกับจักรวรรดิญี่ปุ่นและประกาศสงครามกับอังกฤษและสหรัฐอเมริกา จึงทำให้ต้องตัดขาดความสัมพันธ์ทางการค้าและรวมถึงการจำเป็นต้องเปลี่ยนมาใช้มาตรฐานปริวรรตเงินเยน (Yen exchange standard) พร้อมทั้งกำหนดค่าเงินบาทให้เท่ากับเงินเยน กล่าวคือ กำหนดให้ 100 บาท เท่ากับ 100 เยน ทั้ง ๆ ที่ในขณะนั้นค่าเงินบาทมีมากกว่าค่าเงินเยนโดยอัตราเปรียบเทียบ 100 บาท ต่อ 155.70 เยน สภาพดังกล่าวทำค่าเงินบาทลดลงประมาณร้อยละ 36

ประการที่สอง คือ ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องพิมพ์ธนบัตรเพื่อชดเชยงบประมาณขาดดุล และต้องพิมพ์ธนบัตรเพื่อให้จักรวรรดิญี่ปุ่นใช้ในราชการสงครามภายในประเทศไทย

ผลจากปัจจัยทั้งสองประการนี้ทำให้ประเทศไทยมีปริมาณเงินเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยในช่วงระยะเวลาไม่ถึง 3 ปี อัตราเงินเฟ้อในประเทศไทยเพิ่มขึ้นถึง 10 เท่าตัว นับตั้งแต่สงครามมหาเอเชียบูรพาเริ่มต้นขึ้น ซึ่งตลอดระยะเวลาสงครามรัฐบาลจะได้พยายามด้วยวิธีการต่าง ๆ นานาประการเพื่อบรรเทาภาวะเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นในประเทศไทย แต่การแก้ไขดังกล่าวก็ไม่มีประสิทธิภาพมากนัก เพราะสาเหตุของปัญหาบางประการไม่สามารถแก้ไขได้ในสภาวะที่สงครามยังดำเนินอยู่ต่อไป เช่น รัฐบาลไม่สามารถลดการพิมพ์ธนบัตรเพื่อให้จักรวรรดิญี่ปุ่นใช้ในราชการสงครามภายในประเทศไทยไทยได้ เป็นต้น

การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

แม้สงครามโลกครั้งที่ 2 จะสิ้นสุดลงปัญหาเงินเฟ้อก็ยังดำเนินต่อไปโดยรัฐบาลก็ไม่สามารถแก้ไขได้โดยง่าย ดังเช่นที่นายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นได้ตอบกระทู้ถามของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรว่า

“…ภาวะเงินการเงินของเราเวลานี้เปรียบเสมือนคนไข้หนัก การแก้ไขปัญหาจำเป็นต้องใช้การผ่าตัด…”^[1]

คำกล่าวของนายควงในข้างต้นนั้นไม่ได้เกินจริงไปเสียเลย เพราะหากพิจารณาจากปริมาณเงินเฟ้อในปี พ.ศ. 2488 มีปริมาณเงินหมุนเวียนจำนวน 2,560,579,208 บาท และได้เพิ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2489 เป็น 3,029,570,987 บาท^[2] ปริมาณเงินดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า แม้รัฐบาลพยายามอย่างเต็มที่ในการแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อตลอดช่วงเวลาที่สงครามเดินไปนั้นกระทำได้ยากมาก

ในช่วงปลายของสงครามโลกครั้งที่ 2 รัฐบาลและธนาคารแห่งประเทศไทยได้ดำเนินการหลายวิธีด้วยกันเพื่อจะลดอัตราเงินเฟ้อ โดยในช่วงปี พ.ศ. 2488 รัฐบาลได้ยกเลิกการใช้ธนบัตรใบละ 1,000 บาท โดยกำหนดให้ธนบัตรใบละ 1,000 บาทไม่สามารถนำไปชำระหนี้ได้ตามกฎหมาย^[3] แต่ผู้ครอบครองธนบัตรสามารถนำธนบัตรใบละ 1,000 บาท ไปจดทะเบียนที่คลังทุกแห่งทั่วไปประเทศเพื่อขอเปลี่ยนเป็น “พันธบัตรออมทรัพย์” ที่ให้ดอกเบี้ยร้อยละ 1 ต่อปีแทนได้^[4] และพันธบัตรดังกล่าวจะไถ่ถอนไม่ได้จนกว่าจะครบระยะเวลา 1 ปี^[5] วิธีการดังกล่าวนี้เรียกว่าเป็นการ “แช่เย็น” ธนบัตร ซึ่งทำเพื่อดึงเงินออกจากมือของประชาชน ด้วยวิธีการดังกล่าวทำให้สามารถลดเงินหมุนเวียนในระบบไปได้ประมาณ 371.5 ล้านบาท^[6] และทำให้ราคาสินค้าอุปโภคบริโภคจำเป็นบางอย่างลดลง สาเหตุที่รัฐบาลและธนาคารแห่งประเทศไทยต้องนำวิธีการดังกล่าวมาใช้ก็เพื่อทำให้เกิดอุปสรรคต่อการเก็งกำไรซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญของเงินเฟ้อ^[7] อย่างไรก็ตาม วิธีการดังกล่าวนั้นไม่ใช่ว่าจะใช้ได้ผลดีไปตลอด เพราะในท้ายที่สุดปัญหาสำคัญก็ยังคงดำรงอยู่คือการพิมพ์ธนบัตรเพื่อให้ทหารญี่ปุ่นใช้ในช่วงสงคราม

นอกจากนี้ รัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย์ พ.ศ. 2489 ซึ่งให้อำนาจรัฐบาลเข้ามากำกับการประกอบกิจการธนาคารเป็นครั้งแรก โดยผลของพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดให้ธนาคารทุกธนาคารจะต้องตั้งเงินสดสำรองไว้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของเงินฝาก และอย่างน้อยร้อยละ 10 จะต้องนำไปฝากไว้กับธนาคารแห่งประเทศไทย^[8] โดยอัตราส่วนเงินสดสำรองนี้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีอำนาจปรับเปลี่ยนได้ตามความเหมาะสม การกำหนดให้ธนาคารพาณิชย์ต้องตั้งเงินสดสำรองนี้เป็นวิธีการป้องกันเพื่อไม่ให้ธนาคารพาณิชย์ปล่อยกู้อันจะทำให้เกิดการหมุนเวียนเงินออกสู่ระบบมากจนเกินไป^[9]

อีกวิธีการหนึ่งที่รัฐบาลเคยคิดจะนำมาใช้เพื่อลดปริมาณเงินในระบบ แต่สุดท้ายก็ไม่ได้นำมาใช้ คือ การแบ่งขายทองคำจากทุนสำรองเงินตราภายในประเทศ เพื่อหวังไถ่ถอนธนบัตรจากการหมุนเวียนอย่างไรก็ตาม วิธีการดังกล่าว รัฐบาลและธนาคารแห่งประเทศไทยมีความเห็นในส่วนของวิธีการที่แตกต่างกันในแง่รูปแบบของการไถ่ถอน จึงเป็นเหตุให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ทรงลาออกจากตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย พร้อมรองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย^[10]

ความท้าทายของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อหลังสงคราม

ในเวลาต่อมาเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อก็ยังไม่สามารถแก้ไขได้โดยง่าย โดยรัฐบาลมีความท้าทายอยู่ 2 ประการ ได้แก่

ประการแรก รัฐบาลต้องพยายามจับจ่ายใช้สอยเงินในการฟื้นฟูประเทศอย่างไรที่จะไม่ทำให้ภาวะเงินเฟ้อทวีความรุนแรงขึ้นไปอีก ซึ่งเรื่องดังกล่าวนี้ทำได้ยากมาก ด้วยเหตุที่สภาวะหลังสงครามประชาชนได้รับความบอบช้ำทางเศรษฐกิจรัฐบาลจึงเก็บภาษีได้น้อย ทำให้การจัดทำงบประมาณแบบสมดุลทำได้ยาก แต่รัฐบาลก็ต้องบูรณะประเทศทำให้รัฐบาลต้องจัดทำงบประมาณแบบขาดดุล และทำให้ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องให้รัฐบาลกู้ยืมเงิน

ประการที่สอง ปัญหาข้าวที่เกิดขึ้นตามความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ (รายละเอียดได้กล่าวไว้ในบทความก่อน) เพราะในช่วงแรกนั้นรัฐบาลจำเป็นต้องใช้เงินจำนวนมากเพื่อปฏิบัติตามพันธกรณีตามความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบในการซื้อข้าวจากประชาชนเพื่อส่งมอบให้กับสหประชาชาติ

อย่างไรก็ตาม เมื่อในเวลาต่อมาได้เจราจาแก้ไขปัญหาข้าวตามความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบแล้ว ประจวบกับสินค้าส่งออกของไทยมีราคาดีขึ้น ประกอบกับสินค้าส่งออกของไทยมีราคาดีขึ้น ทำให้รัฐบาลได้เงินตราต่างประเทศเข้ามามากขึ้นในช่วง พ.ศ. 2491-2494^[11] และด้วยการที่รัฐบาลสามารถควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตราได้อย่างมีประสิทธิภาพภายใต้ระบบแลกเปลี่ยนเงินหลายอัตรา^[12] ทำให้ธนาคารแห่งประเทศไทยสะสมเงินตราต่างประเทศได้เป็นจำนวนมาก สถานะทางเศรษฐกิจของประเทศไทยในตอนนี้จึงเป็นการได้เปรียบดุลการค้า

ในช่วงหลัง พ.ศ. 2491 เป็นต้นมาถือได้ว่าเศรษฐกิจของประเทศไทยดีขึ้น ดัชนีค่าครองชีพของประชาชนมีความเปลี่ยนแปลงไปบ้างเล็กน้อยในทิศทางที่ดีขึ้น โดยจะเห็นได้ว่าในช่วงปี พ.ศ. 2491-2494 ดัชนีค่าครองชีพลดลงเมื่อเปรียบเทียบกับอำนาจซื้อของเงินบาท แสดงให้เห็นว่าเงินเฟ้อได้คลี่คลายลงบ้าง ราคาสินค้าและบริการปรับตัวลดลง (ตารางที่ 1)

ตารางที่ 1: แสดงอำนาจการซื้อของเงินบาทและดัชนีค่าครองชีพ^[13]

พ.ศ.	อำนาจซื้อของเงินบาท	ดัชนีค่าครองชีพ
2491	100.0	100.0
2492	104.1	96.0
2493	100.9	99.2
2494	90.8	116.1
2495	81.6	122.6
2496	74.1	134.9
2497	73.9	135.3
2498	70.7	141.5

ที่มา:   เงิน ศรีสุรักษ์, แรงงานในประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2504), น. 122; อ้างอิงจาก สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488 – 2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น. 178.

สถานการณ์เศรษฐกิจของประเทศไทยกลับมาประสบวิกฤตอีกครั้งหนึ่ง เมื่อปี พ.ศ. 2495 เพราะสินค้าออกที่สำคัญของไทยกลับมามีราคาต่ำลงอีกครั้งหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าวและยางพาราซึ่งเป็นสินค้าส่งออกสำคัญ เป็นผลให้ประเทศไทยต้องเสียเปรียบดุลการค้าอีกครั้งหนึ่ง ในขณะเดียวกันรัฐบาลยังต้องบูรณะฟื้นฟูประเทศ ทำให้จำเป็นต้องจัดงบประมาณแบบขาดดุลอีกครั้ง ซึ่งรัฐบาลแก้ปัญหานี้โดยการขอกู้เงินจากธนาคารแห่งประเทศไทย จึงเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้ปริมาณหมุนเวียนเงินมากขึ้นอีกครั้งทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้ออีกครั้งหนึ่ง

ในท้ายที่สุดอาจกล่าวได้ว่า การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อในประเทศไทยนั้นเป็นปัญหายืดเยื้อและใช้ระยะเวลาแก้ไขอย่างยาวนาน รัฐบาลต้องทุ่มเทความตั้งใจเป็นอย่างมากเพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์ในครั้งนั้น และเมื่อสถานการณ์ทางเศรษฐกิจดีขึ้นได้ไม่นาน ประเทศไทยก็ต้องกลับมาประสบปัญหาทางเศรษฐกิจอีกครั้งหนึ่ง โดยนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492-2498 งบประมาณรายจ่ายของประเทศไทยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ทางด้านการคลังประเทศไทยมีแนวโน้มจะจัดนโยบายการคลังแบบขาดดุลโดยตลอด ในขณะที่อัตราการขาดดุลทางงบประมาณก็เพิ่มขึ้นเช่นเดียวกันพร้อม ๆ กับปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบที่เพิ่มขึ้น (ตารางที่ 2)

ตารางที่ 2: แสดงจำนวนดุลงบประมาณแผ่นดินและปริมาณเงิน (ล้านบาท)

พ.ศ.	งบประมาณรายได้	งบประมาณ รายจ่าย	+ งบเกินดุล – งบขาดดุล	เงินกู้จาก ธนาคารชาติ	จำนวนเงินหมุนเวียน
2490	966.0	1,217.2	– 221.2	11.8	2,044.8
2491	1,962.2	1,685.0	+ 7.2[14]	36.6	2,206.6
2492	1,929.8	2,237.3	– 307.5	330.9	2,363.2
2493	2,143.3	2,591.7	– 447.9	333.8	3,042.8
2494	2,523.3	3,418.5	– 888.2	910.7	3,756.5
2495	3,346.9	4,433.9	– 1,087.0	1,844.3	3.676.3
2496	3,940.9	5,240.6	– 1,299.7	1,478.9	4,016.9
2497	4,265.9	5,493.8	– 1,227.9	1,478.9	4,548.3
2498	4,383.0	5,025.5	– 645.3	552.3	5,178.7

ที่มา:   ธนาคารแห่งประเทศไทย, ที่ระลึกวันครบรอบปีที่ยี่สิบ 10 ธันวาคม 2505, (กรุงเทพฯ: ศิวพรการพิมพ์, 2505), น. 56; อ้างอิงจาก สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488 – 2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น. 180.

---

เชิงอรรถ

[1]    สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488 – 2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น. 126.

[2]    เพิ่งอ้าง, น. 176.

[3]    พระราชกำหนดพันธบัตรออมทรัพย์ในภาวะคับขัน พุทธศักราช 2488, มาตรา 4.

[4]    พระราชกำหนดพันธบัตรออมทรัพย์ในภาวะคับขัน พุทธศักราช 2488, มาตรา 5.

[5]    ธนาคารแห่งประเทศไทย, “เมื่อ ‘บาท’ เกือบเป็น ‘เหรียญ’,” ธนาคารแห่งประเทศไทย, (2557) สืบค้นเมื่อวันที่ 13 สิงหาคม 2563, จาก https://www.bot.or.th/Thai/phrasiam/Documents/Phrasiam_3_2557/No.17.pdf, น. 42-43.

[6]    เพิ่งอ้าง.

[7]    เพิ่งอ้าง.

[8]    พระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย์ พุทธศักราช 2488, มาตรา 10.

[9]    ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504,” ใน เศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2553), น. 290.

[10] ธนาคารแห่งประเทศไทย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 43.

[11] สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 179.

[12] ระบบการแลกเปลี่ยนหลายอัตรา เกิดขึ้นมาจากความพยายามของรัฐบาลในการควบคุมอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศเพื่อควบคุมปริมาณเงินตราต่างประเทศในประเทศไทย จึงกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราขึ้นมาเป็นอัตราเดียวในตอนแรก แต่การกำหนดในลักษณะดังกล่าวล้มเหลวเนื่องจากอัตราดังกล่าวต่ำกว่าอัตราในตลาดมืด ทำให้ในเวลาต่อมามีการกำหนดอัตรา 2 อัตราคือ อัตราทางการ และอัตราในท้องตลาด (ยอมรับอัตราในตลาดมืด).

[13] ดัชนีเป็นฐานดัชนี 100.

[14] ในปี พ.ศ. 2491 ประเทศไทยมีงบประมาณเกินดุล เนื่องจากรัฐบาลสามารถเจรจากับอังกฤษให้สามารถขายข้าวตามราคาตลาดโลกได้ ทำให้รัฐบาลมีรายได้เกินดุล.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

แม้ประเทศไทยจะไม่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลกมากนักเมื่อเทียบกับบางประเทศ แต่สันติภาพของประเทศไทยนั้นก็มีราคาแพงไม่ต่างจากประเทศอื่น ๆ ที่ได้รับผลกระทบจากสงครามโลกครั้งที่ 2  ผลของสงครามก่อให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจกับประเทศไทยเช่นกัน โดยในบทความที่ผ่านมา ผู้เขียนได้กล่าวถึงปัญหาเงินเฟ้อ และปัญหาขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคไปแล้ว ในบทความนี้ผู้เขียนจะเล่าถึงปัญหาข้าว ซึ่งเป็นผลพวงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มีต่อประเทศไทย ปัญหาข้าวนี้เป็นปัญหาสำคัญและสร้างผลพลอยได้ที่เป็นพิษแก่คนบางกลุ่มในประเทศไทย

การสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2

การสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นมาจากแนวรบทางตะวันตกเมื่อกองทัพของฝ่ายสัมพันธมิตรสามารถเข้าบุกยึดเบอร์ลินได้ในวันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2487  ทว่า ในแนวรบทางตะวันออก สงครามหาเอเชียบูรพา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังดำเนินต่อไปโดยกองทัพของสหรัฐอเมริกาสามารถตอบโต้และขับไล่กองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นออกจากพื้นที่ต่าง ๆ จนกระทั่งในวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ. 2488 บรรดาประเทศผู้นำฝ่ายสัมพันธมิตรได้จัดการประชุมเพื่อเสนอข้อเรียกร้องยุติสงครามกับจักรวรรดิญี่ปุ่น ซึ่งเน้นย้ำถึงความจำเป็นที่จักรวรรดิญี่ปุ่นที่จะต้องยอมแพ้อย่างไม่มีเงื่อนไข แต่ในท้ายที่สุดจักรวรรดิญี่ปุ่นก็ปฏิเสธข้อเสนอดังกล่าว จนนำไปสู่การตัดสินใจของสหรัฐอเมริกาในการทิ้งระเบิดปรมาณู 2 ลูก บนแผ่นดินญี่ปุ่นที่ฮิโรชิมาและนะงะซะกิ ในวันที่ 6 และ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2488 จากนั้นสมเด็จพระจักรพรรดิฮิโรฮิโตะมีพระราชดำรัสทางวิทยุ แพร่สัญญาณไปทั่วจักรวรรดิโดยประกาศว่า ญี่ปุ่นยอมจำนนต่อฝ่ายสัมพันธมิตรอย่างไม่มีเงื่อนไขในวันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2488

ในส่วนของประเทศไทยเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงปรีดี พนมยงค์ ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ลงนามใน “ประกาศสันติภาพ” ว่า

“การประกาศสงครามกับสหรัฐอเมริกาและบริเตนใหญ่เป็นโมฆะ ไม่ผูกพันประชาชนชาวไทย เพราะการประกาศสงครามดังกล่าวเป็นการกระทำอันผิดจากเจตจำนงของประชาชนชาวไทย และฝ่าฝืนขืนขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายบ้านเมือง ประชาชนชาวไทยทั้งภายในและภายนอกประเทศ ซึ่งอยู่นฐานะที่จะช่วยเหลือสนับสนุนสหประชาชาติผู้รักที่จะให้มีสันติภาพในโลกนี้ ได้กระทำการทุกวิถีทางที่จะช่วยเหลือสหประชาชาติ ดังที่สหประชาชาติส่วนมากย่อมทราบอยู่แล้ว ทั้งนี้เป็นการแสดงเจตจำนงของประชาชนชาวไทยอีกครั้งหนึ่ง ที่ไม่เห็นด้วยต่อการประกาศสงคราม และการกระทำอันเป็นปฏิปักษ์ต่อสหประชาชาติดังกล่าวมาแล้ว… ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในพระปรมาภิไธยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว จึงขอประกาศโดยเปิดเผยแทนประชาชนชาวไทยว่า การประกาศสงครามต่อสหรัฐอเมริกาและบริเตนใหญ่ เป็นโมฆะไม่ผูกพันประชาชนชาวไทย ในส่วนที่เกี่ยวกับสหประชาชาติ ประเทศไทยได้ตัดสินใจที่จะให้กลับคืนมาซึ่งสัมพันธไมตรีอันดีอันเคยมีมากับสหประชาชาติในการสถาปนาเสถียรภาพในโลกนี้…”^[1]

ประเทศไทยภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ไม่ได้มีสถานะเป็นผู้ชนะหรือผู้แพ้สงครามแต่อย่างใด^[2] อย่างไรก็ตาม การประกาศสันติภาพนับเป็นการแสดงจุดยืนของประเทศไทยถึงเจตนาที่ไม่ต้องการจะประกาศสงครามกับอังกฤษ (สหราชอาณาจักร) และสหรัฐอเมริกาแต่แรก และถือได้ว่า การประกาศสันติภาพเป็นจุดสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ในประเทศไทยอย่างแท้จริง เนื่องจากเหตุการณ์ดังกล่าวนั้นนำไปสู่การทำเจรจายุติสงครามและการทำสนธิสัญญาสันติภาพ (ความตกลงสมบูรณ์แบบ) ระหว่างประเทศสัมพันธมิตรและประเทศไทยต่อไป

การเจรจายุติสงครามและการทำความตกลงสมบูรณ์แบบ

การเจรจายุติสงครามและการทำความตกลงสมบูรณ์แบบนั้น เกิดจากการที่ประเทศไทยได้เจรจาและทำสนธิสัญญากับอังกฤษเป็นประเทศแรก สาเหตุมาจากในทางนิตินัยประเทศไทยย่อมถูกนับว่าเป็นฝ่ายอักษะด้วย เพราะได้ยินยอมให้ญี่ปุ่นใช้ดินแดนในการโจมตีมลายูและสิงคโปร์ และยังได้เข้าเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่นประกาศสงครามกับอังกฤษและสหรัฐอเมริกา แต่เมื่อสงครามสิ้นสุดลงประเทศไทยไม่ได้มีสถานะเป็นผู้แพ้สงคราม และถูกจัดการเช่นเดียวกับผู้แพ้สงครามคือ จักรวรรดิญี่ปุ่น แต่ในทัศนะคติของประเทศสัมพันธมิตรต่อประเทศไทยนั้นมีลักษณะที่แตกต่างกันไป

ในสายตาของอังกฤษถือว่า ประเทศไทยเป็นศัตรู โดยพิจารณาได้จากแถลงการณ์ของนายเออร์เนอสต์ เบวิน รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศอังกฤษขณะนั้นว่า “…รัฐบาลอังกฤษรับรู้ในการที่ขบวนเสรีไทยต่อต้านญี่ปุ่นได้ให้ความช่วยเหลือ แต่จะลบล้างการที่ไทยได้ประกาศสงครามต่ออังกฤษซ้ำยังรับเอาดินแดนของอังกฤษไปจากมือญี่ปุ่น หรือไม่ประการใดนั้น ต้องดูเจตนารมณ์ของไทยต่อไปในการรับรองทหารฝ่ายอังกฤษที่จะเข้าไปในประเทศไทย…”^[3]

ท่าทีของประเทศอังกฤษชัดเจนมากขึ้นเมื่อในเดือนกันยายน พ.ศ. 2488 ผู้แทนของอังกฤษได้ขอให้รัฐบาลไทยส่งคณะผู้แทนไปเจรจาทำสัญญาทางทหารกับรัฐบาลอังกฤษที่เกาะลังกา

โดยอังกฤษได้เสนอความตกลงจำนวน 21 ข้อ และภาคผนวก A และ B ให้กับรัฐบาลไทย  อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขในความตกลงจำนวน 21 ข้อ มีเนื้อหาที่จะทำลายเอกราชและอธิปไตยของไทยทันที โดยข้อเสนอดังกล่าวมุ่งควบคุมกิจการของประเทศไทยทั้งในด้านการเมือง การทหาร และเศรษฐกิจ ซึ่งคณะผู้แทนไม่ได้ตกลง และนำเรื่องดังกล่าวกลับมาให้รัฐบาลพิจารณาตัดสินใจ

ความพยายามในการเจรจาระหว่างรัฐบาลไทยกับอังกฤษดำเนินไปอย่างยากลำบาก แม้จะมีความพยายามของสหรัฐอเมริกาช่วยเหลือไทยอยู่บ้างเป็นระยะ แต่ท่าทางของผู้แทนรัฐบาลอังกฤษที่มีต่อประเทศไทย ไม่อาจทำให้การเจรจาสามารถผ่อนปรนลงได้เลย  ในท้ายที่สุดประเทศไทยจึงยินยอมลงนามในความตกลงกับอังกฤษโดยคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีผลดีมากกว่าผลเสีย

ผลของความตกลงสมบูรณ์แบบนั้นส่งผลกับประเทศไทยในหลายด้าน แต่ในด้านเศรษฐกิจที่ส่งผลมากที่สุดคือความตกลงในข้อ 14 ซึ่งกำหนดว่า “รัฐบาลไทยรับว่า โดยเร็วที่สุดที่พอจะกระทำได้ โดยเอาข้าวไว้ให้เพียงพอแก่ความต้องการภายในของไทยแล้ว จะจัดให้มีข้าวสาร ณ กรุงเทพฯ โดยไม่คิดมูลค่า เพื่อให้องค์การที่รัฐบาลแห่งสหราชอาณาจักรจะได้แจ้งให้ทราบนั้นใช้ประโยชน์ได้เป็นปริมาณเท่ากับข้าวส่วนที่เหลือซึ่งสะสมไว้และมีอยู่ในประเทศไทย ณ บัดนี้ แต่ไม่เกินหนึ่งกับกึ่งล้านตันเป็นอย่างมาก หรือจะตกลงกันให้เป็นข้าวเปลือกหรือข้าวกล้องในปริมาณอันมีค่าเท่ากันก็ได้…”^[4]

ความตกลงสมบูรณ์แบบกับปัญหาข้าว

ผลของความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ ซึ่งทำให้ประเทศไทยมีพันธะที่จะต้องส่งข้าวจำนวน 1.5 ล้านตันให้กับองค์การสหประชาชาชาตินั้น (ซึ่งเป็นองค์การที่อังกฤษกำหนดไว้ในภายหลัง)​ สร้างปัญหาทางเศรษฐกิจให้กับประเทศไทยเป็นอย่างมาก เพราะในขณะนั้นข้าวเป็นสินค้าส่งออกสำคัญของประเทศไทย โดยมูลค่าของข้าวในเวลานั้นตันละประมาณ 28 ปอนด์ (1 ปอนด์เท่ากับ 60 บาท) คิดเป็นเงิน 2,520 ล้านบาท^[5] ซึ่งปริมาณข้าว 1.5 ล้านตันนั้นเทียบได้กับข้าวที่ประเทศไทยส่งออกในรอบ 1 ปี และคิดเป็นมูลค่าได้เท่ากับร้อยละ 50 ของรายได้ทั้งหมดจากการส่งออกไปขายยังต่างประเทศของไทย^[6]

การที่ประเทศไทยจะดำเนินการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติโดยไม่มีมูลค่าตามความตกลงสมบูรณ์แบบได้นั้นไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะเท่ากับว่ารัฐบาลไทยไม่เพียงแต่มีภาระในการจัดหาข้าวตามความตกลงดังกล่าว แต่รัฐบาลยังจำเป็นต้องแบกรับต้นทุนในการซื้อข้าวนั้นเอาไว้เองทั้งหมดเช่นกัน สภาวะเศรษฐกิจของไทยในขณะนั้นก็ย่ำแย่ เพื่อให้รัฐบาลสามารถดำเนินการได้ตามเงื่อนไขที่ได้ตกลงไว้ในความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ รัฐบาลจึงได้จัดตั้งสำนักงานข้าวเป็นหน่วยงานที่รัฐบาลตั้งขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาข้าวส่งออกนอกประเทศโดยตรง อยู่ในสังกัดของกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ผูกขาดการส่งข้าวออกกไปจำหน่ายนอกประเทศแต่ผู้เดียว^[7]

นอกจากนี้ เพื่อให้รัฐบาลสามารถซื้อข้าวได้ในราคาถูกอันเป็นการประหยัดเงิน รัฐบาลจึงต้องกดราคาข้าวในประเทศให้ต่ำกว่าราคาตลาด โดยใช้อำนาจกฎหมายในการแทรกแซงกลไกราคาข้าวเป็นเหตุให้รัฐบาลตราพระราชบัญญัติสำรวจและห้ามกักกันข้าว พ.ศ. 2489 เพื่อควบคุมการขนย้ายข้าวออกนอกเขตและป้องกันการกักตุนข้าว เพื่อไม่ให้เกิดการกักตุนและเคลื่อนย้ายข้าวอันจะทำให้เกิดอุปสรรคในการปฏิบัติตามพันธกรณี และรัฐบาลยังได้ตราพระราชบัญญัติการค้าข้าว พ.ศ. 2489 เข้ามาควบคุมเกี่ยวกับผู้ประกอบการค้าข้าว การซื้อขายข้าว การเปลี่ยนแปลงสภาพข้าว และการกำหนดราคาสูงสุดของข้าว

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐบาลจะได้พยายามกดราคาข้าวให้ต่ำกว่าราคาตลาดแล้ว ทำให้เอกชนไม่อยากขายข้าวให้กับรัฐบาล เพราะเอกชนสามารถขายข้าวได้ในราคาดีกว่าในตลาดมืด ทำให้ข้าวทะลักออกไปขายยังตลาดมืดเป็นจำนวนมาก และรัฐบาลก็ประสบปัญหาไม่สามารถจัดซื้อข้าวเพื่อส่งให้กับสหประชาชาติได้ตามพันธกรณี

รัฐบาลของควง อภัยวงศ์^[8] ในขณะนั้นจึงดำเนินการหาวิถีทางเจรจาหาลู่ทางแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น จนในที่สุดเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ก็ได้ตกลงให้เปลี่ยนจากการส่งข้าวโดยไม่คิดมูลค่าเป็นการขอซื้อข้าว โดยลดจำนวนลงเหลือเพียง 1.2 ล้านตัน และกำหนดราคาข้าวเพิ่มสูงขึ้นเป็น 12 ปอนด์ 10 ชิลลิง ต่อตัน และจ่ายค่าพรีเมียมอีกตันละ 3 ปอนด์ สำหรับที่ส่งออกในเดือนพฤษภาคม ส่วนที่ส่งออกระหว่างวันที่ 1-15 มิถุนายน จะได้ค่าพรีเมียมตันละ 1 ปอนด์ 10 ชิลลิง^[9] แต่ราคาที่กำหนดไว้ก็ยังต่ำกว่าราคาท้องตลาด ราคาข้าวในตลาดสิงคโปร์ในขณะนั้นสูงถึง 600 ปอนด์ต่อตัน ทำให้เอกชนไม่ต้องการขายข้าวให้กับรัฐบาล แต่ต้องการกักตุนเอาไว้เพื่อส่งออกไปขายในต่างประเทศซึ่งได้ราคาที่ดีกว่า ในท้ายที่สุดจึงต้องเพิ่มราคาข้าวกันอีกครั้งหนึ่งในวันที่ 28 สิงหาคม พ.ศ. 2490 เป็นตันละ 33 ปอนด์ 6 ชิลลิง 8 เพนนี พร้อมกับได้ยกเลิกคณะกรรมการผสมข้าวไทย และตั้งคณะกรรมการอาหารฉุกเฉินระหว่างประเทศเพื่อพิจารณาว่าประเทศใดสมควรได้รับข้าวจากประเทศไทย และคณะกรรมการประสานงานส่งข้าวขึ้นมาเพื่อปฏิบัติหน้าที่ส่งข้าวให้ประเทศที่ได้รับการจัดสรร^[10]

ผลพลอยได้จากปัญหาข้าวและความยากจนของชาวนา

พันธกรณีในการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติได้สิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2492 โดยประเทศไทยได้ส่งข้าวเกินจำนวนที่ต้องการจัดสรร ผลพลอยได้ที่ประเทศไทยได้รับจากการแก้ไขปัญหานี้ ก็คือ การจัดตั้งสำนักงานข้าวขึ้นมาทำให้รัฐบาลเข้ามามีบทบาทในการค้าขายข้าวระหว่างประเทศ แม้รัฐบาลจะได้เจรจาเพื่อแก้ไขความตกลงสมูบรณ์ได้โดยไม่ต้องส่งมอบข้าวให้กับสหประชาชาติโดยไม่คิดราคาแล้วก็ตาม แต่รัฐบาลก็ยังคงใช้สำนักงานข้าวในการผูกขาดการค้าข้าวต่อไป แต่ได้เปลี่ยนบทบาทจากการเป็นเครื่องมือในการลดภาระด้านรายจ่ายของรัฐบาลมาเป็นเครื่องมือในการหารายได้ให้กับรัฐบาล เพราะสำนักงานข้าวจะทำหน้าที่เก็บภาษีจากการส่งออกข้าว และยังประกอบการค้าเองอีกด้วย

โดยปรากฏว่า ในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2491–2498 สำนักงานข้าวทำรายได้ประมาณร้อยละ 15 ของงบประมาณรายได้ทั้งหมด และหากรวมภาษีส่งออกข้าวด้วยแล้วจะเป็นร้อยละ 25 ของงบประมาณรายได้ทั้งหมด^[11]  อย่างไรก็ตาม การที่สำนักงานข้าวมีอำนาจในการผูกขาดการค้าข้าวกับต่างประเทศได้นั้น ทำให้สำนักงานข้าวมีอำนาจในการกำหนดราคาข้าวได้ด้วยตนเอง จึงสามารถกำหนดราคาข้าวให้ต่ำกว่าตลาดโลกได้^[12]

ผลกระทบของการกำหนดราคาข้าวให้ต่ำกว่าราคาตลาดโลกนั้น สร้างผลกระทบต่อชาวนาเป็นอย่างมาก เพราะชาวนาคือผู้รับภาระจากการกดราคาข้าวที่แท้จริง กล่าวคือ เมื่อสำนักงานข้าวกดราคาข้าวลงต่ำกว่าราคาตลาดโลกส่งผลให้ราคาข้าวที่รัฐบาลรับซื้อจากพ่อค้าคนกลางลดลงไปด้วยเช่นกัน ท้ายที่สุดพ่อค้าคนกลางก็ผลักภาระนี้ไปให้แก่ชาวนา

การที่ราคาข้าวต่ำลงนี้เป็นการซ้ำเติมฐานะที่ยากจนของรัฐบาล โดยในปี พ.ศ. 2496 กระทรวงเกษตรได้ทำการสำรวจสถานะทางเศรษฐกิจของชาวนา ปรากฏว่าชาวนามีหนี้สินเฉลี่ยทุกภาคประมาณร้อยละ 20.69 ของครัวเรือน ส่วนครอบครัวของชาวนาที่ไม่มีหนี้สินอีกประมาณร้อยละ 79.31 ก็มีรายได้แค่เพียงพอแก่การดำรงชีวิตเท่านั้น^[13]

ปัญหาดังกล่าวได้รับการยืนยันจากรายงานของจอห์น แคสเซโม (John Kassamo) เจ้าหน้าที่ขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization) ซึ่งสรุปได้ว่า ชาวนามีพื้นที่การทำนาเฉลี่ยครอบครัวละ 25 ไร่ ชาวนาทำนาของตนเองประมาณร้อยล 87 พื้นที่เก็บเกี่ยวประมาณร้อยละ 78.84 ของพื้นที่ทำนา ในแต่ละปีชาวนามีรายได้เฉลี่ยครอบครัวละ 2,149 บาท ต่อปี ต้องใช้ในการบริโภค 1,776 บาท ส่วนที่เหลือต้องใช้ในการทำพิธีการตามความเชื่อ และซื้อสินค้าอื่นๆ เป็นผลให้ชาวนามีหนี้สินประมาณร้อยละ 26.9 ของครอบครัวชาวนาทั้งหมดและหนี้เฉลี่ยของครอบครัวที่เป็นหนี้ประมาณครอบครัวละ 421 บาท^[14]

ผลพลอยได้สงครามโลกครั้งที่ 2 ที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้ตั้งใจนี้ซ้ำเติมความยากจนของชาวนาเป็นอย่างมาก แม้เวลาจะผ่านไป ภาพของชาวนายากลำบากที่เคยถูกกล่าวไว้ในรายงานการสำรวจของคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน ในช่วงปี พ.ศ. 2473 ยังคงดำรงอยู่เป็นเช่นนั้นมาจนถึงปัจจุบัน และย้ำเตือนให้นึกถึงความพยายามของปรีดี พนมยงค์ ในการแก้ไขปัญหานั้นในเค้าโครงการเศรษฐกิจ

---

เชิงอรรถ

^[1] ราชกิจจานุเบกษา ตอนที่ 44 เล่ม 62 วันที่ 16 สิงหาคม 2488.

^[2] สำหรับสาเหตุที่ประเทศไทยไม่ถูกปฏิบัติเช่นเดียวกันกับประเทศผู้แพ้สงครามนั้นมีข้อถกเถียงในทางวิชาการพอสมควรว่าเป็นเพราะเหตุใด ในส่วนที่ปรากฏในคำประกาศอิสรภาพของปรีดี พนมยงค์นั้น เป็นการอธิบายในแง่ของการแสดงเจตนารมณ์ประกาศสงครามของประเทศไทยนั้นไม่สมบูรณ์ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายบ้านเมืองกำหนดไว้ ผู้สนใจสามารถศึกษาเพิ่มเติมได้จาก ปรีดี พนมยงค์, โมฆสงคราม : บันทึกสัจจะประวัติศาสตร์ที่ยังไม่เคยเปิดเผยของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์, (กรุงเทพฯ : มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2558). และศิลปวัฒนธรรม, “ข้อเท็จจริงที่ทำให้ไทย “ไม่แพ้” ในสงครามโลกครั้งที่ 2 ไม่ใช่เพราะไทย เพราะนโยบายสหรัฐ?,” เข้าถึงเมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2563, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_22833.

^[3] สมบูรณ์ ศิริประชัย, “ปฐมลิขิตว่าด้วยบันทึกของป๋วย อึ๊งภากรณ์,” ใน อัตชีวประวัติ : ทหารชั่วคราว, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2559), น. 205.

^[4] เอกสารอัดสำเนาแถลงการณ์เรื่องการยกเลิกสถานะสงครามระหว่างประเทศไทยกับบริเตนใหญ่, กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ.

^[5] สมบูรณ์ ศิริประชัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3 , น. 209.

^[6] ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504,” ใน เศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2553), น. 288.

^[7] สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488–2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น. 97.

^[8] ปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรถึงข้อความตอนหนึ่งว่า “…ส่วนการเจรจาให้ซื้อข้าวทั้งหมดนั้น รัฐบาลเมื่อครั้งท่านควงก็ได้เจรจาไว้แล้ว…”; สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 18/2489 (สามัญ), น.16.

^[9] ธารทอง ทองสวัสดิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, น. 291.

^[10] เพิ่งอ้าง.

^[11] อัมมาร์ สยามวาลา, ข้าวในเศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2552), น. 167-168.

^[12] กรมบัญชีกลาง กระทวงการคลัง, รายงานเงินรายได้รายจ่ายแห่งราชอาณาจักรไทย ประจำปี พุทธศักราช 2488 – 2498, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์สหกรณ์ขายส่ง, 2505), น. 383; อ้างถึงใน สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488 – 2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น.163.

^[13] เพิ่งอ้าง, น. 164.

^[14] เพิ่งอ้าง, น. 164-165.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 นั้น ปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคเป็นปัญหาสำคัญที่กระทบต่อชีวิตของประชาชนเป็นอย่างมาก  สินค้าบางอย่างที่ในปัจจุบันไม่ได้หายากอย่างเช่น ผ้าห่ม และเสื้อผ้า กลับมีค่า มีราคา และมีความสำคัญเป็นอย่างมาก  

ด้วยน้ำพระทัยของสมเด็จพระศรีสวรินทิราฯ พระพันวัสสาอัยยิกาเจ้า เมื่อเสด็จไปประทับที่พระราชวังบางปะอิน จึงได้พระราชทานผ้าห่มและเสื้อผ้าแก่เหล่าชาวบ้านละแวกพระราชวังบางปะอินที่มาเข้าเฝ้า หาอะไรมาแสดงให้ทอดพระเนตร เพื่อทรงพระสำราญ เพื่อช่วยแบ่งเบาความยากลำบากของราษฎรได้  ทั้งนี้ นายปรีดี พนมยงค์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล ได้จัดหาบรรดาเครื่องใช้เหล่านี้จากร้านค้าของทางราชการ^[1]

การขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคเป็นปัญหาใหญ่มาก ไม่ใช่แค่ในประเทศไทย แต่เป็นการทั่วไปในช่วงสงคราม เพราะวัตถุดิบนั้นหายาก ไม่สะดวกในการขนย้าย และหลายสิ่งก็จำเป็นในการใช้เป็นยุทธปัจจัย  ผลของการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคนี้มีผลยาวนาน จนกระทั่งแม้สงครามสิ้นสุดลง ก็ยังไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยดีได้

สาเหตุของการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค

ประเทศไทยในช่วง พ.ศ. 2484 ยังเป็นประเทศกำลังพัฒนาทางด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม สินค้าส่วนใหญ่ที่ผลิตนั้นเป็นสินค้าเกษตรกรรมเป็นหลัก โดยมีข้าวเป็นสินค้าส่งออกหลักของประเทศ ส่วนสินค้าอุตสาหกรรมอื่น ประเทศไทยยังละเลยไม่ได้ให้ความสำคัญในการพัฒนาอุตสาหกรรมภายในประเทศ  สินค้าอุตสาหกรรมส่วนใหญ่จึงต้องนำเข้ามาจากต่างประเทศ เช่น ผ้า น้ำตาล น้ำมันเชื้อเพลิง และกระดาษ เป็นต้น

เมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นและมาถึงประเทศไทย ทำให้การลำเลียงสินค้าเพื่อการขนส่งทำได้ยากขึ้น ประกอบกับในเวลาต่อมาเมื่อประเทศไทยเข้าเป็นพันธมิตรกับจักรวรรดิญี่ปุ่น และประกาศสงครามกับสหรัฐอเมริกาและอังกฤษ ทำให้ประเทศไทยต้องตัดขาดความสัมพันธ์และยุติการค้าขายกับประเทศตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งอังกฤษ ซึ่งเป็นคู่ค้าสำคัญ

ในขณะที่สินค้าอุตสาหกรรมใดก็ตามที่ผลิตภายในประเทศ ก็จำเป็นต้องนำเข้าวัตถุดิบมาจากต่างประเทศเพื่อนำมาใช้ผลิตในประเทศ เมื่อสงครามเกิดขึ้นและการค้าระหว่างไทยกับต่างประเทศตะวันตกคู่สงครามยุติลง ทำให้ประเทศไทยประสบภาวะขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค ส่วนจักรวรรดิญี่ปุ่นที่เป็นพันธมิตรนั้นก็ไม่สามารถพึ่งพาได้ เพราะในขณะนั้นประเทศญี่ปุ่นได้เปลี่ยนแปลงการผลิตไปโดยเน้นการผลิตยุทธปัจจัยเป็นหลัก ทำให้สินค้าอุปโภคบริโภคขาดแคลนเช่นกัน ไม่เพียงพอแก่การส่งออกขายให้กับประเทศไทยได้

รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ในการแก้ไขปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค

การแก้ไขปัญหาความขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคและสินค้าอื่น ๆ อันจำเป็นแก่การดำรงชีวิตของประชาชน รัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ดำเนินการแก้ไขการขาดแคลนดังกล่าวโดยใช้วิธีการ 2 ประการ คือ การผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคชดเชยในส่วนที่ขาดไป และการบังคับใช้กฎหมายเพื่อป้องกันการกักตุนสินค้า โดยมีรายละเอียดดังนี้

1. การผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคชดเชยในส่วนที่ขาดไป

การผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคชดเชยในส่วนที่ขาดไปเป็นความตั้งใจเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า เพื่อบรรเทาปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคจำเป็น  อย่างไรก็ตาม ศักยภาพของประเทศไทยในเวลาดังกล่าวยังไม่ขาดแคลนเครื่องจักรในระดับอุตสาหกรรม การผลิตด้วยมือและเครื่องจักรที่มีอยู่นั้นไม่เพียงพอแก่การผลิตสินค้าอุปโภคบริโภค ดังจะเห็นได้จากการให้สัมภาษณ์ของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งกล่าวถึงการผลิตผ้าเพื่อชดเชยการขาดแคลนว่า “…เกี่ยวกับเศรษฐกิจ ยืนยันว่า ประเทศไทยมีเจตจำนงที่จะปลูกฝ้ายให้มากยิ่งขึ้น ประเทศไทยมีที่ดินและกรรมกรเพียงพอที่จะดำเนินการให้สมประสงค์ได้ ทั้งเครื่องปั่นและเครื่องทอที่จำเป็นก็สามารถผลิตเองได้เพียงพอในประเทศ…”^[2]

เรื่องดังกล่าวได้รับการเน้นย้ำในบันทึกการเสด็จไปประชุมที่ประเทศญี่ปุ่น  ในระหว่างวันที่ 6-8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2486 ของพระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ ว่าทรงได้เจรจากับผู้แทนของญี่ปุ่นถึงความจำเป็นที่ต้องการเครื่องจักรโดยระบุตอนหนึ่งว่า “การบำรุงเศรษฐกิจโดยการจัดตั้งโรงงาน เช่น โรงงานน้ำตาล โรงงานท่อผ่านั้น ดำเนินไปถึงไหนแล้ว ฉันตอบว่ายังอยู่ในการเจรจากัน เพราะข้อเรื่องเครื่องจักรในตอนนี้ได้ทำความตกลงกันว่า จะตั้งโรงงานทอผ้าขึ้น เพราะมีความจำเป็นอย่างยิ่ง เพราะราษฎร ชาวนา ไม่มีผ้าจะใช้ บางแห่งต้องเปลือยกายก็มี บางแห่งนักเรียนในครอบครัวเดียวกันต้องผลัดกันไปโรงเรียน เพราะผ้ามีไม่ทั่วถึง  ด้วยเหตุนี้รัฐบาลญี่ปุ่นช่วยให้ประเทศไทยได้เครื่องจักรเกี่ยวกับการทอผ้าจะเป็นการดีมาก…”^[3]

แต่อย่างไรก็ตาม หากพิจารณามูลค่าการนำเข้าเครื่องจักรจากต่างประเทศในยามสงคราม ก็ปรากฏว่า จำนวนการนำเข้าเครื่องจักรลดน้อยลงจากปี พ.ศ. 2484 เป็นอย่างมาก (รายละเอียดแสดงดังตารางที่ 1) สะท้อนให้เห็นว่า มาตรการที่รัฐบาลจะผลิตสินค้าทดแทนความขาดแคลนจึงไม่ประสบความสำเร็จ ซึ่งลักษณะดังกล่าวเป็นสภาพปกติของสงครามที่ทรัพยากรจะถูกใช้ไปเพื่อผลิตอาวุธยุทธปัจจัย ประกอบกับการไม่มีแหล่งไฟฟ้าและพลังงานในการผลิตสินค้า

ตารางที่ 1: มูลค่าเครื่องจักรที่นำเข้าประเทศในช่วง พ.ศ. 2484 – 2488

พ.ศ.	มูลค่า/บาท
2484	7,280,234
2485	1,881,521
2486	4,576,610
2487	3,764,449
2488	1,763,843

อีกปัจจัยหนึ่งที่ประเทศไทยไม่สามารถผลิตสินค้าอุตสาหกรรมขึ้นเพื่อทดแทนความขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคได้ในช่วงเวลานั้น ก็ด้วยเหตุที่ไฟฟ้าและเชื้อเพลิงก็เป็นสิ่งขาดแคลนเช่นกัน

สถานการณ์ก่อนสงครามมหาเอเชียบูรพาเริ่มต้น บริษัทไฟฟ้าที่เป็นทุนของไทยและต่างประเทศรวมกัน คือ บริษัทไฟฟ้าวัดเลียบ และโรงไฟฟ้าสามเสนที่เป็นของรัฐบาล มีกำลังการผลิตรวมกันประมาณ 26,000 กิโลวัตต์ ซึ่งในเวลาต่อมาเมื่อประเทศไทยเข้าร่วมสงครามและโรงไฟฟ้าทั้งสองแห่งถูกระเบิดเสียหาย โรงไฟฟ้าทั้งสองได้รับความเสียหาย  โรงไฟฟ้าวัดเลียบไม่สามารถผลิตกระแสไฟฟ้าได้เลย  สำหรับโรงไฟฟ้าสามเสนมีกำลังการผลิตลดลง ทำให้ในช่วงปี พ.ศ. 2487-2490 ผลิตไฟฟ้าได้เฉลี่ย 22,000 กิโลวัตต์^[4]

ส่วนโรงไฟฟ้าต่างจังหวัดมีประมาณ 53 โรง มีกำลังการผลิตประมาณ 6.524 กิโลวัตต์/โรงไฟฟ้า (ขณะเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังไม่มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเพื่อผลิตไฟฟ้าในภูมิภาค) เมื่อสงครามเกิดขึ้น ไม่ได้ส่งผลกระทบต่อการผลิตไฟฟ้า แต่โรงไฟฟ้าต่างจังหวัดไม่มีผลต่อการผลิตในทางอุตสาหกรรม เพราะกระจายอยู่ตามพื้นที่ต่าง ๆ ดังนั้น พลังงานไฟฟ้าซึ่งจำเป็นในการผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคจึงไม่สามารถดำเนินการได้

ส่วนน้ำมันเชื้อเพลิงซึ่งเป็นแหล่งพลังงานที่สำคัญของประเทศนั้น ประเทศไทยจำเป็นต้องนำเข้าจากต่างประเทศ แต่ด้วยผลของสงคราม ทำให้ประเทศไทยต้องตัดขาดทางการค้ากับต่างประเทศ แม้รัฐบาลได้พยายามแก้ปัญหาการขาดแคลนน้ำมันโดยการขอซื้อจากญี่ปุ่นให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ แต่ประเทศญี่ปุ่นก็ไม่สามารถขายให้กับประเทศไทยได้เต็มที่ เพราะน้ำมันเป็นยุทธปัจจัยที่จำเป็นในการใช้ทำสงคราม จึงไม่สามารถนำเข้าน้ำมันเชื้อเพลิงเพิ่มเติมได้เพียงพอแก่ความต้องการ น้ำมันเชื้อเพลิงจึงเป็นสินค้าขาดแคลนจำเป็นต้องมีการปันส่วนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการปันส่วนน้ำมัน พ.ศ. 2483 เพื่อให้เกิดการแจกจ่ายน้ำมันให้ทั่วถึงครอบคลุม

2. การบังคับใช้กฎหมายเพื่อป้องกันการกักตุนสินค้า

นอกจากการผลิตสินค้าทดแทนแล้ว อีกวิธีการหนึ่งที่รัฐบาลพยายามนำมาใช้ในช่วงสงคราม คือ การพยายามกระจายสินค้าอุปโภคบริโภคที่มีอยู่ในประเทศให้ไปถึงประชาชนที่ต้องการให้มากที่สุด  วิธีการที่รัฐบาลนำมาใช้ คือ การบังคับใช้กฎหมายเพื่อป้องกันการกักตุนสินค้า ซึ่งรัฐบาลดำเนินการโดยอาศัยกฎหมายหลายฉบับเข้าควบคุมราคาสินค้าอุปโภคบริโภค โดยการกำหนดราคาขั้นสูงของสินค้าอุปโภคบริโภค (ซึ่งในช่วงระยะเวลา 6 เดือน มีประกาศควบคุมราคาสินค้าถึง 29 ฉบับ) การห้ามกักตุน การรายงานจำนวน และการห้ามขนย้ายสินค้าอุปโภคบริโภค

บรรดากฎหมายทั้งหลายเหล่านั้น ได้แก่ พระราชบัญญัติการค้ากำไรเกินควร พ.ศ. 2480 และที่แก้ไขเพิ่มเติมเป็นกฎหมายหลักสำคัญในการแก้ไขปัญหาสินค้าขาดแคลน และพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องอุปโภคบริโภคและของอื่น ๆ ในภาวะคับขัน พ.ศ. 2488 เป็นกฎหมายฉบับสุดท้าย ซึ่งในบรรดากฎหมายทั้งหลายเหล่านี้หากฝ่าฝืนก็จะได้รับโทษทางอาญาร้ายแรงถึงขั้นประหารชีวิต^[5]

ในเวลาต่อมาเมื่อสงครามสิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2488 บรรดากฎหมายทั้งหลายเหล่านี้ได้ถูกทยอยยกเลิกไปตามความเหมาะสม ซึ่งเป็นการเปิดให้มีการค้าขายสินค้าอุปโภคบริโภคโดยเสรี  อย่างไรก็ตาม การขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคไม่ได้หายไปในทันที รัฐบาลจึงจำเป็นต้องอาศัยวิธีการอื่นเข้าร่วมด้วยในการแก้ไขปัญหาการขาดแคลน

ปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไข

แม้สงครามโลกครั้งที่ 2 จะสิ้นสุดลงแล้วก็ตาม ปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคก็ยังคงอยู่ สาเหตุสำคัญมาจากการที่การค้าระหว่างประเทศไม่สามารถดำเนินการไปได้ตามปกติ เพราะประเทศต้องพึ่งพาสินค้าทางอุตสาหกรรมจากต่างประเทศเกือบทั้งหมดตลอดมา^[6]  ดังนั้น เมื่อสงครามยุติลงรัฐบาลจำเป็นต้องฟื้นฟูการค้าขายระหว่างประเทศให้เข้าสู่สภาพปกติ แต่ปัญหาของรัฐบาลในการซื้อขายสินค้าจากต่างประเทศ คือ รัฐบาลขาดเงินตราต่างประเทศ รัฐบาลจึงจำเป็นต้องเข้าควบคุมการค้าระหว่างประเทศ โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกและนำเข้าในพระราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พ.ศ. 2482 โดยรัฐบาลจะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดประเภทว่าสินค้าใดเป็นสินค้าควบคุม

รัฐบาลจำเป็นต้องรักษาสมดุลระหว่างการนำเข้าและการส่งออกสินค้าทุกชนิด เพราะรัฐบาลต้องการสงวนเงินตราต่างประเทศกับการป้องกันการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคภายในประเทศ แต่เมื่อรัฐบาลกำหนดให้การนำเข้าส่งออกต้องขออนุญาตทำให้เกิความล่าช้า เพราะต้องผ่านขั้นตอนการอนุญาตต่าง ๆ มากมาย ทำให้สินค้าอุปโภคบริโภคยังคงมีความขาดแคลน ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องผ่อนผันโดยอนุญาตการนำสินค้าเข้าได้บางประเภท เฉพาะสินค้าที่ไม่เสียเงินตราต่างประเทศ

สำหรับการบรรเทาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 รัฐบาลดำเนินการโดยการเข้ามาจัดสรรการกระจายสินค้าอุปโภคบริโภคผ่านการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐเพื่อประกอบการค้า โดยจัดตั้งองค์การจัดซื้อสินค้าอุปโภคบริโภค (อ.จ.ส.) ขึ้นมา^[7] เพื่อทำหน้าที่จัดหาสินค้าอุปโภคบริโภคจากต่างประเทศเข้ามาขายในประเทศไทย และเป็นตัวแทนกระจายสินค้าอุปโภคบริโภคนี้ต่อไปยังประชาชนอีกทีหนึ่ง^[8] 

องค์การนี้มีสถานะเป็นวิสาหกิจมหาชนดำเนินการโดยรัฐ ดำเนินการซื้อสินค้าจากต่างประเทศเข้ามาจำหน่ายให้ตัวแทนขององค์การที่อยู่ในกรุงเทพฯ และตัวแทนที่อยู่ในกรุงเทพฯ ก็จะนำมาจำหน่ายสินค้าไปยังตัวแทนไปในส่วนกลาง ส่วนตามต่างจังหวัด บริษัทพาณิชย์จังหวัดจะเป็นตัวแทนของแต่ละจังหวัด^[9] นำสินค้าจำหน่ายให้ประชาชนอีกทอดหนึ่ง^[10] แม้เจตนาของ อ.จ.ส. จะทำเพื่อช่วยเหลือประชาชน โดยการจัดจำหน่ายสินค้าในราคาถูก แต่ปรากฏว่า องค์การจำหน่ายสินค้าขายสินค้าที่ไม่จำเป็นแก่การครองชีพ เช่น เสื้อผ้าที่มีราคาแพง ตุ๊กตา เครื่องกระป๋อง และเครื่องสำอาง เป็นต้น^[11] เพราะเป็นสินค้าที่ขายสะดวกและสะอาด สินค้าที่จำเป็นในการครองชีพขายแต่เพียงข้าวสารกับน้ำตาลเท่านั้น ประกอบกับการบริหารงานของ อ.จ.ส. กระทำโดยข้าราชการที่ไม่ชำนาญในเรื่องทางธุรกิจ และที่มีขั้นตอนปฏิบัติมาก ทำให้สินค้าของ อ.จ.ส. มีราคาที่ไม่สมเหตุสมผล เมื่อเปรียบเทียบกับราคาสินค้าในท้องตลาด ทำให้ในที่สุดการประกอบการของ อ.จ.ส. มีแต่ขาดทุน และยกเลิก อ.จ.ส. ไปในปี พ.ศ. 2497 โดยรัฐบาลต้องจ่ายหนี้สินที่ อ.จ.ส. ค้างชำระเป็นเงินถึง 20 ล้านบาท^[12] และทำให้บริษัทพาณิชย์จังหวัดล้มเลิกกิจการลงไปด้วยเช่นกัน

นอกเหนือจากการจัดตั้ง อ.จ.ส. แล้ว รัฐบาลได้จัดตั้งร้านค้าสหกรณ์ผู้บริโภคขึ้นมาในรูปแบบต่าง ๆ กัน โดยมีกรมสหกรณ์พาณิชย์ กระทรวงพาณิชย์ เป็นผู้ออกทุนดำเนินการทั้งหมด และให้เจ้าหน้าที่ในกรมสหกรณ์พาณิชย์หาสมาชิก ปรากฏว่า ในช่วง พ.ศ. 2493-2497 มีร้านสหกรณ์รูปแบบต่าง ๆ จำนวนทั้งสิ้น 257 ร้าน จำแนกประเภทได้ดังแสดงตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2: แสดงสัดส่วนร้านสหกรณ์ที่รัฐบาลเปิดในช่วงปี พ.ศ. 2493 – 2497

ประเภท	จำนวน
ร้านสหกรณ์	252 ร้าน
ร้านสหกรณ์กลาง	1 ร้าน
ร้านสหกรณ์ขายส่ง	1 ร้าน
ร้านสหกรณ์สาธารณูปโภค	3 ร้าน

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีสหกรณ์จำนวนมากถึง 257 ร้านก็ตาม แต่การประกอบกิจการสหกรณ์ดังกล่าวก็ไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องมาจากการดำเนินการของสหกรณ์ไม่ได้เกิดจากความคิดริเริ่มของสมาชิกสหกรณ์ แต่เกิดมาจากการริเริ่มของรัฐบาล ซึ่งเมื่อรัฐบาลเป็นผู้คิดริเริ่มและดำเนินการเองจึงมีปัญหาในเรื่องการหาสมาชิกของสหกรณ์ ราษฎรที่มีรายได้ต่ำไม่มีความรู้ จึงไม่สนใจเป็นสมาชิก ในขณะที่ผู้มีการศึกษาดีมีรายได้สูง เข้าใจถึงผลประโยชน์ของสหกรณ์ดี ได้เข้าสมัครเป็นสมาชิกของสหกรณ์^[13] ทำให้สินค้าที่ขายในสหกรณ์ไม่ตรงกับความต้องการของราษฎร

กล่าวโดยสรุป นอกจากการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการแทรกแซงกลไกตลาดอันเป็นเครื่องมือที่สะดวกที่สุดแล้ว การแก้ไขปัญหาการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคของรัฐบาลภายหลังการสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2 ด้วยวิธีการอื่น ๆ นั้นไม่มีประสิทธิภาพและไม่ได้ผลตามเจตนารมณ์ที่ตั้งใจไว้ ซึ่งในท้ายที่สุดเมื่อเวลาผ่านไปและเศรษฐกิจได้ค่อย ๆ ฟื้นฟูตัวเอง โดยเฉพาะในช่วงหลังความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบในปี พ.ศ. 2491 สิ้นสุดลง^[14]

สถานการณ์ความขาดแคลนในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นแต่เพียงสาเหตุหนึ่งของปัญหาทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ยังมีปัญหาเศรษฐกิจอื่น ๆ อีกที่เกิดขึ้นในช่วงสงคราม เช่น ปัญหาเงินเฟ้อ และปัญหาการขาดดุลทางการค้า และเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ปัญหาเหล่านี้ก็ยังดำเนินต่อไปเป็นอีกระยะเวลาหนึ่ง และถูกซ้ำเติมด้วยปัญหาการส่งข้าวให้กับสหประชาชาติตามความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบ

---

เชิงอรรถ

^[1]    กษิดิศ อนันทนาธร, “เรื่องของสมเด็จพระพันวัสสาอัยยิกาเจ้า กับนายปรีดี พนมยงค์ ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2,” the 101 world (17 สิงหาคม 2560) เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2563, จาก https://www.the101.world/pridi-in-ww2/.

^[2]    “การให้สัมภาษณ์ของนายกรัฐมนตรีต่อนายคาร์ล เมลเธอร์ ผู้แทนผู้สื่อข่าวทรานสโอชั่นเยอรมัน,” ไทยนิกร, (3 กันยายน 2485), น. 8; อ้างอิงจาก สมศักดิ์ นิลนพคุณ, “ปัญหาเศรษฐกิจของไทยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการแก้ไขของรัฐบาลระหว่าง พ.ศ. 2488-2489,” (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2557), น. 47-48.

^[3]    เอกสารหอจดหมายเหตุแห่งชาติ ส.ร. 0201.24/46 เรื่อง การประชุมนานาชาติแห่งมหาเอเชียบูรพาที่โตเกียว (พ.ศ. 2486 – 2487); อ้างอิงจาก สมศักดิ์ นิลนพคุณ, เพิ่งอ้าง, น. 48.

^[4]    สมศักดิ์ นิลนพคุณ, เพิ่งอ้าง, น. 50.

^[5]    พระราชบัญญัติมอบอำนาจให้รัฐบาลในภาวะคับขัน (ฉบับที่ 3) พุทธศักราช 2485, มาตรา 3.

^[6]    สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 121.

^[7]    พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การจัดซื้อและจำหน่ายสินค้า พ.ศ. 2497, มาตรา 4.

^[8]    พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การจัดซื้อและจำหน่ายสินค้า พ.ศ. 2497, มาตรา 6.

^[9] บริษัทพาณิชย์จังหวัดเป็นบริษัที่จัดตั้งขึ้นโดยมีกระทรวงพาณิชย์เป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมด ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางการค้าขนาดใหญ่ที่สุดของจังหวั2ด โดยรับซื้อพืชผลและสินค้าอุตสาหกรรมในครัวเรือนทุกประเภท และเป็นผู้แทนจำหน่ายสินค้าที่จำเป็นทุกประเภทแก่ร้านค้ารายย่อยที่รัฐบาลให้การสนับสนุนให้ตั้งขึ้น และทำหน้าที่ส่งเสริมการผลิตอุตสาหกรรมในครัวเรือนของแต่ละจังหวัด.

^[10] สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 118.

^[11] เรื่องเดียวกัน.

^[12] สำนักงานสถิติแห่งชาติ, สมุดสถิติรายปีของประเทศไทย พ.ศ. 2488-2498, น. 403; อ้างอิงจาก สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, 118.

^[13] สมศักดิ์ นิลนพคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 119.

^[14] ความตกลงสัญญาสมบูรณ์แบบเป็นความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลอังกฤษ ซึ่งมีความสำคัญมากในทางเศรษฐกิจของประเทศไทย ในเนื้อหาส่วนนี้จะได้อธิบายต่อไปในบทความถัดไป; ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488–2504,” ใน เศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2553), น. 290.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในบทความที่แล้ว ผู้เขียนได้เล่าถึงบทบาทของธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศไทยผ่านการใช้นโยบายการเงินเพื่อควบคุมปริมาณเงินตราภายในประเทศมีมากจนเกินไปไม่สัมพันธ์กับปริมาณสินค้า ทำให้เกิดเงินเฟ้อขึ้นมา^[1] หลายท่านอาจสงสัยว่าภาวะเงินเฟ้อนั้น จะเฟ้อถึงขนาดไหน

เงินเฟ้อกับความรับรู้ของนายปรีดีฯ

คุณฉลบชลัยย์ พลางกูร ผู้ล่วงลับ เคยเขียนเล่าเอาไว้ในบทความชื่อ “ทำไมดิฉันจึงรัก เคารพและบูชาท่านปรีดี พนมยงค์”^[2] โดยเล่าถึงสภาวะเงินเฟ้อ กับนายปรีดี พนมยงค์ ไว้ว่า

ในครั้งหนึ่งคุณจิตราภา บุนนาค ซึ่งเป็นหลานสาวของนายปรีดีฯ ทำงานที่บริษัทแห่งหนึ่ง ได้รับเงินเดือน 600 บาท ทำให้นายปรีดีฯ ตกใจ ถึงขั้นกล่าวว่า “ได้เท่าอธิบดีเชียวหรือ” และเมื่อคุณจิตราภาฯ มาหา นายปรีดีฯ ก็มักจะล้อว่า “อธิบดีมาแล้ว” ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า ครั้งนั้น เงินจำนวน 600 บาท มากพอที่จะเป็นเงินเดือนของข้าราชการระดับอธิบดีเลยทีเดียว

และอีกครั้งหนึ่งที่คุณฉลบชลัยย์ฯ ได้กล่าวถึง คือ เมื่อมีผู้มาเยี่ยมนายปรีดีฯ ที่บ้านพักราว ๆ 4 – 5 คน นายปรีดีฯ ได้ชักชวนให้ลูกน้องที่มาเยี่ยมเยือนนั้นอยู่ทานอาหารกลางวัน และได้ให้เงินจำนวน 20 บาท แก่คนรับใช้ ไปซื้อขนมจีบซาลาเปา ซึ่งเรียกเสียงหัวเราะให้ผู้มาเยี่ยมเยือน เพราะสภาวะณ์เงินเฟ้อในขณะนั้น ทำให้แม้กระทั่งเงิน 100 บาทก็ยังไม่พอจะซื้อขนมจีบซาลาเปาเลยด้วยซ้ำ

เรื่องข้างต้นนั้น แม้คุณฉลบชลัยย์ฯ ต้องการจะเล่าให้เห็นว่า อุปนิสัยของนายปรีดีฯ ไม่ใช่คนให้ความสำคัญกับเรื่องของเงิน และไม่เคยแตะต้องเงินเดือนของตนเอง จึงไม่รู้ความเปลี่ยนแปลงของมูลค่าเงินที่เปลี่ยนแปลงไป แต่ในอีกแง่หนึ่งเรื่องนี้ได้บอกเล่าว่า สภาวะเงินเฟ้อนั้น ทำให้มูลค่าของสิ่งของเปลี่ยนแปลงไปได้มากขนาดไหน

เงินเฟ้อกับค่าครองชีพ

ดังที่ได้กล่าวไว้แล้วในบทความก่อนว่า ในช่วงสถานการณ์รัฐบาลจำเป็นต้องใช้เงินและธนาคารแห่งประเทศไทยจำเป็นต้องจัดหาเงินเพิ่มให้กับรัฐบาลในส่วนที่ขาดไป ทำให้การเพิ่มขึ้นของอุปทานเงินตราถึง 7 เท่าตัว โดยเมื่อเริ่มสงครามในปี พ.ศ. 2484 มีปริมาณธนบัตรหมุนเวียนอยู่ 275 ล้านบาท แต่เมื่อสงครามยุติลงในปี พ.ศ. 2488 มีธนบัตรหมุนเวียนอยู่ถึง 1,992 ล้านบาท^[3]

การที่ปริมาณเงินตราในประเทศเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วสวนทางกับปริมาณสินค้าที่ลดน้อยลงเพราะผลของสงคราม ทำให้ราคาสินค้าและบริการเพิ่มขึ้น โดยจากการสำรวจของกระทรวงพาณิชย์ในช่วงปี พ.ศ. 2481 – 2488 พบว่า ผู้คนในกรุงเทพมหานครมีค่าครองชีพเพิ่มขึ้นสูงเป็น 10 เท่าตัว โดยเฉพาะในช่วงสุดท้ายของสงครามที่อัตราค่าครองชีพเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 3 เดือน ดังแสดงตามตารางแสดงอัตราเพิ่มของค่าครองชีพระหว่างปี พ.ศ. 2481 – 2488^[4]

ปี พ.ศ.	เลขดัชนี
2481	100.00
2484	139.90
2485	176.99
2486 (ธันวาคม)	291.56
2487 (มกราคม)	301.12
2487 (กุมภาพันธ์)	409.17
2488	1,069.54

ในด้านราคาสินค้าอุปโภคและบริโภคนั้น ราคาสินค้าเพิ่มขึ้นมากกว่าในช่วงก่อนสงครามมหาเอเชียบูรพาเป็นหลายเท่าตัว โดยในปี พ.ศ. 2488 ราคาน้ำตาลทรายขาวสูงกว่าในช่วงปี พ.ศ. 2480 – 2483 ถึง 39 เท่าตัว และราคาเสื้อผ้าฝ้ายสูงขึ้น 29 เท่าตัว^[5]

การที่สงครามดำเนินไปเป็นระยะเวลาหลายปี ยิ่งซ้ำเติมภาวะขาดแคลนสินค้าและบริการ เพราะนอกจากจะไม่สามารถผลิตสินค้าและบริการได้อย่างเต็มประสิทธิภาพในภาวะสงครามแล้ว การค้ากับชาติตะวันตกก็ต้องหยุดชะงักลง เพราะเป็นประเทศคู่สงครามทำให้ไม่อาจนำเข้าสินค้าอุปโภคบริโภคที่สำคัญ เช่น ยารักษาโรค ผ้า เครื่องจักร และเคมีภัณฑ์ เป็นต้น 

ส่วนสินค้าที่เหลือค้างอยู่ในประเทศก็ถูกกองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นยึดในฐานะทรัพย์สินของชาติคู่สงคราม ยิ่งไปกว่านั้นเมื่อกองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นเข้ามากว้านซื้อสินค้าจำเป็นสำหรับการทำสงคราม ยิ่งซ้ำเติมความขาดแคลนอย่างเลี่ยงไม่ได้

ในบางพื้นที่ของประเทศราคาสินค้าและบริการแพงขึ้นมากกว่าพื้นที่อื่น เพราะการขนส่งสินค้าและบริการหยุดชะงักลง เพราะกองทัพจักรวรรดิญี่ปุ่นเข้ายึดรถไฟเพื่อใช้ในการลำเลียงอาวุธยุทธภัณฑ์ในการทำสงคราม ทำให้เกิดการขาดแคลนในบางพื้นที่ส่งผลต่อราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้น เช่น ราคาข้าวในต่างจังหวัดสูงกว่าในกรุงเทพฯ โดยในกรุงเทพฯ ราคาข้าวถังละ 6 บาท แต่ลำปางราคาถังละ 120-200 บาท เป็นต้น^[6]

การแก้ปัญหา

รัฐบาลที่เข้าบริหารประเทศในช่วงนั้นได้พยายามเข้าแก้ไขสถานการณ์ด้วยวิธีการต่าง ๆ ทั้งการใช้กฎหมายเข้าควบคุมมิให้เกิดการกักตุนสินค้าและบริการเพื่อเก็งกำไร และกำหนดให้ผู้มีสิ่งของไว้เพื่อจำหน่ายรายงานปริมาณสินค้าที่ครอบครองไปยังอำเภอภายในกำหนดเวลา ซึ่งหากฝ่าฝืนก็มีโทษทางอาญาโดยปรับเป็นเงิน 10,000 บาท หรือจำคุกไม่เกิน 5 ปี^[7] โดยในเวลาต่อมาได้ปรับเปลี่ยนโทษอย่างสูงถึงประหารชีวิต จำคุกตลอดชีวิต หรือไม่เกิน 20 ปี หรือปรับไม่เกิน 20,000 บาท^[8]

ในเวลาต่อมารัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกาควบคุมเครื่องอุปโภคบริโภคและของอื่น ๆ พุทธศักราช 2485 กำหนดเรื่องการปันส่วนการซื้อขายเครื่องอุปโภคบริโภค เพื่อให้กระจายการเข้าถึงสินค้าต่าง ๆ ให้ประชาชนได้รับอย่างทั่วถึง  อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าวไม่สัมฤทธิ์ผลเท่าที่ควร เนื่องจากในท้ายที่สุดจำนวนสินค้าและบริการยังคงมีไม่เพียงพอต่อความต้องการในช่วงสงครามขณะนั้น

เมื่อเปรียบเทียบกับวิธีการอื่นแล้ว การลดปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยพยายามทำจึงน่าจะมีประสิทธิภาพมากกว่า แต่การลดปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจนั้นก็มีข้อจำกัดอยู่เช่นกัน เพราะสาเหตุหลักของการพิมพ์เงินของธนาคารแห่งประเทศไทยเพิ่มเติมก็เกิดมาจากการใช้จ่ายของทหารญี่ปุ่นในราชการสงคราม  ดังนั้น แม้จะพยายามลดปริมาณเงินในระบบมากแค่ไหนก็ยังไม่สามารถทำได้อย่างเต็มประสิทธิภาพเช่นกัน

แม้จนกระทั่งภายหลังสงครามมหาเอเชียบูรพาสิ้นสุดลงราคาสินค้าและบริการยังคงไม่ลดลงในทันที และภาวะเงินเฟ้อก็ยังคงดำรงอยู่จนกระทั่งภายหลังสงคราม พร้อม ๆ กับรัฐบาลต้องพยายามฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศย่ำแย่ลงอันมีผลมาจากสงคราม ในส่วนของความพยายามแก้ไขสถานการณ์ดังกล่าวจะมีอยู่เป็นเช่นไร ผู้เขียนจะได้นำเสนอต่อไปในบทความต่อไป

---

เชิงอรรถ

^[1]     เงินเฟ้อ หมายถึง สภาวะที่ระดับราคาสินค้าและบริการโดยทั่วไปภายในประเทศสูงขึ้นต่อเนื่อง ตรงข้ามกับเงินฝืด ซึ่งเป็นสภาวะที่ระดับราคาสินค้าและบริการโดยทั่วไปภายในประเทศลดต่ำลงอย่างต่อเนื่อง.

^[2]     ฉลบชลัยย์ พลางกูร, “ทำไมดิฉันจึงรัก เคารพและบูชา ท่านปรีดี พนมยงค์,” ใน หนังสือวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2535, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2535), น. 45-74.

^[3]     แล ดิลกวิทยรัตน์, “ปัญหาเศรษฐกิจในช่วงสงครามและการแก้ไข,” ใน เศรษฐกิจไทย, (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2535), น. 264.

^[4]     เพิ่งอ้าง, น. 265.

^[5]     เพิ่งอ้าง, น. 264.

^[6]     เพิ่งอ้าง, น. 266.

^[7]     พระราชบัญญัติมอบอำนาจให้รัฐบาลในภาวะคับขัน พุทธศักราช 2484, มาตรา 4.

^[8]     พระราชบัญญัติมอบอำนาจให้รัฐบาลในภาวะคับขัน (ฉบับที่ 3) พุทธศักราช 2485, มาตรา 3.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

อาจารย์พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม ได้เคยเล่าถึงบทบาทของปรีดี พนมยงค์กับธนาคารชาติ ซึ่งในเวลาต่อมาธนาคารชาติไทยนี้ได้พัฒนาเป็นธนาคารแห่งประเทศไทย สถาบันที่มีความสำคัญทั้งในฐานะผู้กำหนดนโยบายการเงิน เพื่อรักษาเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ เป็นนายธนาคารของรัฐบาล และการเป็นหน่วยงานของรัฐที่กำกับการประกอบกิจการธนาคาร

ในวาระ 75 ปี วันสันติภาพไทย (16 สิงหาคม 2488-2563) ที่จะมาถึงนี้ ผู้เขียนจึงขอเล่าถึงบทบาทและความสำคัญของธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

ในครั้งแรกเริ่มสำนักงานธนาคารชาติไทย

เมื่อแรกเริ่มนั้นการก่อตั้งนั้น สำนักงานธนาคารชาติไทยมีสถานะเป็นส่วนราชการภายใต้กระทรวงการคลัง (ทบวงการเมือง)^[1] โดยมีวัตถุประสงค์ตั้งต้นเพื่อเป็นหน่วยงานในการจัดหาเงินกู้ให้กับรัฐบาลผ่านทางพันธบัตรรัฐบาล^[2] จัดระเบียบเงินตราและรักษาทุนสำรองไว้ให้เป็นหลักแห่งความมั่นคงในการเงิน และดำเนินวิธีเงินตราและเครดิตของประเทศ^[3]  อย่างไรก็ตาม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมีอำนาจในการตรากฎกระทรวงการคลังเพิ่มอำนาจให้แก่สำนักงานธนาคารชาติไทยได้

ในช่วงที่ปรีดี พนมยงค์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังนั้น ได้ตรากฎกระทรวงขึ้นมา 2 ฉบับ^[4] กำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับสำนักงานธนาคารชาติไทยเพิ่มเติมซึ่งปรับเปลี่ยนบทบาทของธนาคารชาติไทยให้เป็นธนาคารกลางมากขึ้น ได้แก่

(1) การรับฝากเงินและให้กู้ยืมเงินแทนรัฐและองค์การสาธารณะ และเกี่ยวแก่องค์การสาธารณะ ธนาคาร และเครดิตสถาน

(2) การออกกู้เงินและจัดการเงินกู้ แทนรัฐและองค์การสาธารณะ

(3) การธนาคารอื่นใดอันคล้ายคลึงกัน แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะต้องอนุมัติเป็นราย ๆ ไป

(4) ให้สำนักงานธนาคารชาติไทยจัดการออกประกาศเป็นครั้งคราวแจ้งอัตราภายในประเทศสำหรับการซื้อและขายค่าปริวรรตแห่งเงินตราต่างประเทศเมื่อเห็น

จากธนาคารชาติไทยสู่ธนาคารแห่งประเทศไทย

ในช่วงที่สำนักงานธนาคารชาติไทยได้จัดตั้งขึ้นมานั้น สงครามครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มปะทุขึ้นแล้วในฝั่งภาคพื้นทวีปยุโรป สถานการณ์ในประเทศไทยในขณะนั้นรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ประกาศให้ประเทศไทยเป็นกลาง จนกระทั่งเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม พ.ศ. 2484 ตั้งแต่เวลาประมาณ 2.00 น. กองทัพของจักรวรรดิญี่ปุ่นได้ยกพลขึ้นบกที่จังหวัดสมุทรปราการ ประจวบคีรีขันธ์ ชุมพร นครศรีธรรมราช สงขลา สุราษฎร์ธานี และปัตตานี และบุกเข้าประเทศไทยทางบกผ่านอรัญประเทศ ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของสงครามมหาเอเชียบูรพา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสงครามโลกครั้งที่ 2

การบุกครองไทยของญี่ปุ่นเป็นจุดเริ่มต้นของการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของสงครามโลกครั้งที่ 2 อย่างเป็นทางการและเป็นจุดเริ่มต้นของการเข้าร่วมเป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่นและเป็นพันธมิตรทางการทหารกับฝ่ายอักษะอย่างเต็มตัวและยกเลิกความสัมพันธ์กับฝ่ายสัมพันธมิตร

การเข้าร่วมเป็นพันธมิตรส่งผลต่อสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของไทยในเวลานั้นหลายอย่าง โดยก่อนหน้าสงครามมหาเอเชียบูรพาจะเริ่มต้น ประเทศไทยผูกค่าเงินบาทไว้กับเงินปอน์ดสเตอร์ลิงของประเทศสหราช-อาณาจักร เนื่องจากเศรษฐกิจของไทยขึ้นอยู่กับการค้าต่างประเทศเป็นส่วนใหญ่ การผูกค่าเงินบาทไว้กับเงินปอน์ดสเตอร์ลิงนี้ช่วยรักษาเสภียรภาพของค่าเงินบาทให้อยู่ในระดับมั่นคง^[5] โดยไม่ได้มีการบังคับควบคุมการซื้อขายแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศแต่อย่างใด แต่ผลจากสงครามมหาเอเชียบูรพาที่ประเทศไทยได้เข้าร่วมกับจักรวรรดิญี่ปุ่นนั้นทำให้ไทยต้องตัดความสัมพันธ์กับประเทศในกลุ่มสัมพันธมิตรและเปลี่ยนมาค้าขายกับจักรวรรดิญี่ปุ่นแต่เพียงประเทศเดียว ทั้งยังต้องยอมรับเงื่อไขทางการเงินอีกด้วย

การเข้ามามีบทบาทของจักรวรรดิญี่ปุ่นต่อเศรษฐกิจของประเทศไทยนั้นเป็นส่วนหนึ่งของความต้องการสร้าง “วงไพบูลย์ร่วมแห่งมหาเอเชียบูรพา” ซึ่งหนึ่งในปัจจัยนั้น ก็คือ การจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นมาในประเทศต่าง ๆ ที่จักรวรรดิญี่ปุ่นได้แผ่อิทธิพลเข้าไป จักรวรรดิญี่ปุ่นได้ยื่นข้อเสนอให้รัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงครามจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นมาเป็นเจ้าหน้าที่เงินตรา โดยมีที่ปรึกษาและหัวหน้าหน่วยงานต่าง ๆ เป็นชาวญี่ปุ่น^[6] ซึ่งทำให้รัฐบาลไทยในขณะนั้นต้องเร่งรัดกระบวนการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้นผิดจากเดิมที่จะคอยให้ธนาคารพาณิชย์มีจำนวนเพิ่มขึ้นและสำนักงานธนาคารชาติไทยมีความพร้อมจะขยับขยายขึ้นมาเป็นธนาคารกลาง

เพื่อป้องกันมิให้จักรวรรดิญี่ปุ่นเข้ามาครอบงำและมีอิทธิพลควบคุมเหนือการเงินของประเทศไทย รัฐบาลจึงได้มอบหมายให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ซึ่งดำรงตำแหน่งที่ปรึกษาฝ่ายไทยของกระทรวงการคลังเร่งร่างกฎหมายในการจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นมาเพื่อที่จะประกาศใช้โดยเร็วที่สุด ซึ่งในเวลาต่อพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชยก็ได้ทรงดำรงตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นพระองค์แรก

เมื่อร่างกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทยได้รับอนุมัติผ่านสภาผู้แทนราษฎรประการใช้เป็นพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช 2485 พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ได้ทรงเสด็จไปเจรจากับทางการญี่ปุ่นจนสำเร็จและสามารถป้องกันไม่ให้จักรวรรดิญี่ปุ่นเข้ามามีอำนาจควบคุมระบบเงินตราและเครดิตของไทย^[7] ซึ่งในเวลาต่อมาธนาคารแห่งประเทศไทยเปิดดำเนินการในวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2485 ณ อาคารที่ทำการเดิมของธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ ถนนสี่พระยา ซึ่งยุติการดำเนินกิจการลงเนื่องจากเป็นธนาคารดังกล่าวเป็นธุรกิจของชาติคู่สงคราม

บทบาทธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

เมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยได้จัดตั้งขึ้นมา บทบาทการปฏิบัติหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับการออกธนบัตรและการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศไทยโดยเฉพาะจากปัญหาเงินเฟ้อ สถานการณ์เศรษฐกิจของประเทศไทยในช่วงเวลานั้นผูกพันอยู่กับประเทศญี่ปุ่น

1. การพิมพ์ธนบัตร

ในสภาวะสงครามทำให้รัฐบาลมีรายจ่ายสูงมากกว่าสถานการณ์ปกติ ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยมีบทบาทในการต้องจัดหาเงินส่วนที่ขาดให้รัฐบาลกู้ยืมก่อน  อย่างไรก็ตาม ผลของจากการเข้าร่วมสงครามทำให้เศรษฐกิจของประเทศไทยตัดขาดกับฝ่ายสัมพันธมิตรซึ่งรวมถึงสหราชอาณาจักร และเปลี่ยนมาค้าขายแต่กับญี่ปุ่นและดินแดนที่ประเทศญี่ปุ่นยึดครองเท่านั้น ประกอบกับรัฐบาลจักรวรรดิญี่ปุ่นเสนอให้รัฐบาลไทยปรับให้อัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยนเป็น 100 บาท ต่อ 100 เยน^[8] ทั้ง ๆ ที่ขณะนั้นค่าเงินบาทมีมากกว่าค่าเงินเยน โดยอัตราเปรียบเทียบอยู่ที่ 100 บาท ต่อ 155.70 เยน^[9] ทำให้ประเทศไทยต้องตรากฎหมายเข้ามาควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตรา คือ พระราชบัญญัติควบคุมการแลกเปลี่ยนเงิน พุทธศักราช 2485 ผลของการที่รัฐบาลไทยตกลงปรับอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยน และรัฐบาลทั้งสองประเทศได้ทำความตกลงยอมรับการชำระเงินระหว่างประเทศทั้งสองประเทศเป็นเงินเยน ส่งผลต่อเสถียรภาพเงินตราภายในประเทศเป็นอย่างมาก เนื่องจากธนาคารแห่งประเทศไทยต้องออกธนบัตรมากกว่าปกติ เพื่อที่จะรับรองการแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยนที่ญี่ปุ่นนำมาเป็นค่าใช้จ่ายของกองทัพญี่ปุ่นและการค้าของคนญี่ปุ่นในประเทศไทย

ความท้าทายของธนาคารแห่งประเทศไทยในขณะนั้นเกิดมาจาก 2 สาเหตุ คือ

ประการแรก การพิมพ์ธนบัตรเพิ่มจำเป็นต้องคำนึงถึงทุนสำรองเงินตราของประเทศไทยอันประกอบไปด้วยทองคำและเงินปอนด์สเตอร์ลิง ซึ่งส่วนใหญ่เก็บรักษาไว้ในประเทศคู่สงครามของไทยคือ สหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักร ทำให้ทุนสำรองถูกกักกัน รัฐบาลจำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงสัดส่วนทุนสำรองเงินตราของประเทศไทยเสียใหม่^[10] รัฐบาลจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนสัดส่วนทุนสำรองเงินตราของประเทศไทยโดยเพิ่มพันธบัตรเงินกู้ของรัฐบาลและพันธบัตรคลังเข้าประกอบเป็นทุนสำรอง^[11] ซึ่งรัฐบาลสามารถที่จะพิมพ์ธนบัตรเพิ่มขึ้นได้เท่ากับจำนวนทุนสำรอง  นอกจากนี้ รัฐบาลเข้าควบคุมโดยงดการรับหรือจ่ายเงินปอนด์สเตอร์ลิง เว้นแต่จะแลกเปลี่ยนกับทองคำในอัตราหนึ่งบาทต่อ 0.32639 กรัม  อย่างไรก็ตาม เมื่อรัฐบาลไทยกับรัฐบาลญี่ปุ่นตกลงกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยนที่ 100 บาท ต่อ 100 เยน ทำให้ต้องกำหนดค่าเงินบาทกับทองคำลดลงเป็น 0.25974 กรัม ต่อ 1 บาท^[12]

ประการที่สอง การลดค่าเงินบาทลงเท่ากับเงินเยนทำให้สินค้าออกของไทยมีราคาถูกลงมากเมื่อเทียบเป็นเงินเยน ประกอบกับญี่ปุ่นมีความต้องการในสินค้าเหล่านั้นเป็นอันมาก แต่ในเวลาเดียวกันสินค้าเข้าจากญี่ปุ่นมีน้อย เนื่องจากญี่ปุ่นในขณะนั้นปรับเปลี่ยนการผลิตไปเพื่อวัตถุประสงค์ทางการทหาร ทำให้สินค้าออกจากไทยมีมากกว่าสินค้านำเข้าจากญี่ปุ่น อย่างไรก็ตาม เมื่อมีสินค้าออกมากกว่าสินค้าเข้า แต่ในสภาวะสงครามบีบให้รัฐบาลไทยต้องลดค่าเงินบาทลง และคงอัตราแลกเปลี่ยนไว้คงที่ในอัตรา 100 บาท ต่อ 100 เยน ทำให้ปริมาณเงินตราภายในประเทศมีมากจนเกินไปไม่สัมพันธ์กับปริมาณสินค้าทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ^[13]

2. การแก้ปัญหาเงินเฟ้อ

พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ทรงอธิบายสาเหตุของการเกิดเงินเฟ้อมาจากปัจจัย 3 ประการ คือ^[14] ประการแรก การใช้จ่ายของทหารญี่ปุ่น ซึ่งเป็นผลมาจากความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับจักรวรรดิญี่ปุ่นในการชำระเงินระหว่างประเทศทั้งสอง  ประการที่สอง รัฐจ่ายเงินกว่ารายได้ โดยรัฐบาลไทยในขณะนั้นกู้ยืมเงินจากรัฐบาลจักรวรรดิญี่ปุ่นเป็นเงิน 200 ล้านเยน และผลของพระราชบัญญัติกู้เงินเพื่อความมั่นคงแห่งเงินตราและการอื่น ๆ พุทธศักราช 2485 ซึ่งได้ทำให้เงินไหลเข้าสู่ระบบมากขึ้น  และประการที่สาม การกำหนดอัคราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับเงินเยนดังได้กล่าวมาแล้วในข้างต้น

สำหรับวิธีในการจะแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อจึงต้องดึงเงินออกจากมือของประชาชนให้ได้มากที่สุดทั้งในทางตรงและทางอ้อม เช่น การกำหนดให้ข้าราชการที่มีเงินเดือนสูงเปิดบัญชีเงินฝากที่ธนาคาร เพื่อรับเงินเดือนโดยใช้วิธีเครดิตบัญชี หรือการให้กระทรวงการคลังออกพันธบัตรเพื่อกู้เงิน ซึ่งสมัยนั้นเรียกว่า “พันธบัตรทองคำ” เป็นต้น

นอกจากการดำเนินมาตรการต่าง ๆ เพื่อลดปริมาณเงินที่หมุนเวียนในระบบแล้ว ธนาคารแห่งประเทศไทยยังได้ดูแลเครดิตของธนาคารพาณิชย์ตามพระราชกำหนดควบคุมเครดิตในภาวะคับขัน พุทธศักราช 2486 กำหนดให้ธนาคารพาณิชย์มีเงินสดสำรองไว้เป็นจำนวนตามที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดเป็นคราว ๆ ไป และกำหนดให้พันธบัตรรัฐบาลเป็นสัดส่วนของเงินฝากตามที่กำหนดไว้ด้วย^[15]

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อนั้นทำได้ยากมากในสถานการณ์สงคราม เพราะแม้จะสามารถดึงเงินออกจากมือของประชาชนผ่านมาตรต่าง ๆ ก็ตาม แต่มาตรการดังกล่าวสามารถแก้ไขปัญหาได้เพียงชั่วคราว เพราะปัญหาใหญ่ของเงินเฟ้อนั้นก็มาจากการใช้จ่ายของทหารญี่ปุ่น ซึ่งจากจะในสถานการณ์นั้นรัฐบาลจักรวรรดิญี่ปุ่นได้ติดต่อมายังกระทรวงการต่างประเทศเพื่อขอให้รัฐบาลไทยจัดหาเงินไว้เพื่อกิจการทางทหารของกองทัพญี่ปุ่น เช่น ตามหนังสืออีดี 143/45 ลงวันที่ 3 มกราคม 2488 เอกอัครราชทูตญี่ปุ่นได้แจ้งให้รัฐบาลไทยจัดหาเงินจำนวน 420 ล้านบาทไว้ให้ใช้ราชการทหารญี่ปุ่น ป็นต้น^[16] ซึ่งการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในลักษณะดังกล่าวเป็นแรงผลักดันให้เกิดเงินเฟ้ออย่างที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อดังกล่าวมีความจำเป็นอย่างมาก เพราะหากไม่มีการแก้ไขใด ๆ เลย ย่อมทำให้ค่าครองชีพและราคาสินค้าสูงขึ้น้กว่าที่เป็น ปัญหาเงินเฟ้อได้ดำเนินไปจนกระทั่งแม้ในภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ทั้งมาตรการทางการคลังและมาตรการทางการเงิน สำหรับในส่วนของมาตรการทางการคลังนั้นรัฐบาลจะดำเนินผ่านทางการจัดงบประมาณแผ่นดิน เช่น จะต้องจัดงบประมาณให้มีรายได้มากกว่ารายจ่ายให้มากที่สุดที่จะมากได้ เพื่อถอนธนบัตรที่ไม่มีทุนสำรองหนุนหลังออก เป็นต้น สำหรับในส่วนของมาตรการทางการเงินนั้นธนาคารจะต้องพยายามยับยั้งการหมุนเวียนของเงินให้มากที่สุด ต้องไม่มีการใช้เงินไปในทางเก็งกำไรในการกักตุนสินค้า หลักทรัพย์หรือที่ดิน แต่ควรสนับสนุนและส่งเสริมในการผลิตสินค้า ในการนี้ธนาคารจะต้องปฏิบัติคือ ส่งเสริมการออมทรัพย์ตามวิธีการของธนาคารออมสิน กู้เงินจากประชาชนเพื่อให้รัฐบาลใช้ในทางที่เกิดดอกออกผล และควบคุมการให้กู้ยืมเงินของธนาคารต่าง ๆ ให้เป็นไปตามความประสงค์ และกักเงินสดของธนาคารให้มีมากกว่าปัจจุบัน ตามพระราชกำหนดควบคุมเครดิตในภาวะคับขัน พ.ศ. 2486^[17]

แม้เจตนารมณ์ในช่วงแรกที่ต้องการให้สำนักงานธนาคารชาติไทยได้พัฒนาบทบาทขึ้นมาเป็นธนาคารกลางในอนาคต แต่เมื่อสถานการณ์บีบบังคับจากปัจจัยภายนอกทำให้ประเทศไทยมีความจำเป็นที่จะต้องตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้นมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และเมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยได้ตั้งขึ้นมานั้นมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งโดยเฉพาะในสภาวะสงคราม

---

เชิงอรรถ

^[1]     พระราชบัญญัติจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย พุทธศักราช 2482, มาตรา 3.

^[2]     ในการจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทยปรีดี พนมยงค์ ได้โน้มน้าว W.A.M. Doll ที่ปรึกษากระทรวงการคลังชาวอังกฤษในขณะนั้นเห็นพ้องด้วยถึงความจำเป็นในการมีธนาคารกลางทำหน้าที่ในการจัดหาเงินกู้ให้แก่รัฐบาล ซึ่งขณะนั้นไม่เห็นด้วยกับการตั้งธนาคารกลางขึ้นเพื่อกำกับการประกอบกิจการธนาคารพาณิชย์ เนื่องจากธนาคารพาณิชย์ในขณะนั้นมีจำนวนไม่มาก; โปรดดู พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่อม, “ปรีดี พนมยงค์กับธนาคารชาติ,” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2563, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/04/38.

^[3]     พระราชบัญญัติจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย พุทธศักราช 2482, มาตรา 4.

^[4]     กฎกระทรวงฉบับแรกได้ประกาศใช้ในวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2482 และฉบับที่สองได้ประกาศใช้ในวันที่ 14 พฤศจิกายน พ.ศ. 2483.

^[5]     ค่าเงินบาทต่อเงินปอน์ดสเตอร์ลิงคือราวๆ ประมาณ 11 บาท ต่อ 1 ปอน์ดสเตอร์ลิง; โปรดดู ธนาคารแห่งประเทศไทย, เดช สนิทวงศ์, (กรุงเทพมหานคร : ธนาคารแห่งประเทศไทย, 2518), น. 1.

^[6]     ธนาคารแห่งประเทศไทย, 50 ปี ธนาคารแห่งประเทศไทย 2485–2535, (กรุงเทพมหานคร : อมรินทร์พริ้นติ้งกรุ๊พ, 2535), น. 71.

^[7]     ธนาคารแห่งประเทศไทย, “การจัดตั้งและการดำเนินงานในช่วงแรกของธนาคารแห่งประเทศไทย,” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2563, จาก https://www.botlc.or.th/item/archive_collection/00000134664fbclid=IwAR022bl2KfgD-BD6rqe9wSYKfBbnb1POreaLdHwX5J_DMbhZAgsykJs-HOA.

^[8]     รวิพรรณ สาลีผล, “ประวัติของเศรษฐกิจไทย ตั้งแต่ 2475,” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2563, จาก https://econ.swu.ac.th/wp-content/uploads/2019/06/Ravipan_ประวัติของเศรษฐกิจไทย.pdf

^[9]     เพิ่งอ้าง.

^[10]   รัฐบาลไทยได้ปรับเอาเงินเยนเข้ามาเป็นสัดส่วนเงินทุนสำรอง พร้อมกันกับพันธบัตรเงินกู้ของรัฐบาลและพันธบัตรคลัง.

^[11]    กฎกระทรวงการคลังออกตามความในพระราชบัญญัติเงินตราในภาวะฉุกเฉิน พุทธศักราช 2484 (ฉบับที่ 2), ข้อ 3.

^[12]    กฎกระทรวงการคลังออกตามความในพระราชบัญญัติเงินตราในภาวะฉุกเฉิน พุทธศักราช 2484 (ฉบับที่ 3).

^[13]   รวิพรรณ สาลีผล, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 9.

^[14]   ธนาคารแห่งประเทศไทย, “เงินเฟ้อและการแก้ปัญหาช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2” สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2563, จาก https://www.botlc.or.th/item/archive_collection/00000134666.

^[15]   เอกสารจดหมายเหตุธนาคารแห่งประเทศไทย เรื่อง การควบคุมเครดิตและพระราชกำหนดควบคุมเครดิตในภาวะคับขัน, เลขเอกสาร DAC004-000-004.

^[16]   เอกสารจดหมายเหตุธนาคารแห่งประเทศไทย เรื่อง บันทึกเรื่องเงินค่าใช้จ่ายเพื่อการทหารญี่ปุ่น งวดมกราคม-มิถุนายน 2488, เลขเอกสาร DAC004-001-013.

^[17]   เอกสารจดหมายเหตุธนาคารแห่งประเทศไทย เรื่อง การบรรเทาปัญหาเงินเฟ้อหลังสงครามโลกครั้งที่ 2, เลขเอกสาร DAC004-000-015.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

เค้าโครการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ถือว่าเป็นความพยามเริ่มต้นในการวางแผนเศรษฐกิจของประเทศเพื่อประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร โดยปรีดีได้คิดและเขียนเนื้อหาหลายส่วนของเค้าโครงการเศรษฐกิจเอาไว้หลายด้านดังได้นำเสนอมาแล้วในบทก่อน ๆ เช่น การที่รัฐจัดหาปัจจัยจำเป็นแก่การดำรงชีวิตให้กับประชาชน การที่รัฐเข้ามาจัดการจ้างงานเพื่อไม่ให้เกิดการใช้แรงงานไปอย่างเสียประโยชน์ และการเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจของรัฐในหลาย ๆ ด้าน เป็นต้น  ความคิดของปรีดี พนมยงค์ ในเรื่องเหล่านี้ถือเป็นเรื่องที่ทันสมัยมากในช่วงเวลานั้น แต่เมื่อท้ายที่สุดเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีไม่ได้ถูกนำมาใช้จริง ดังที่ปรีดีกล่าวว่า “จิตสำนึกยังไม่ตื่น”

เค้าโครงการเศรษฐกิจ คือ บทเรียนจากอดีต

การศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจเพื่อการนำมาประยุกต์ใช้ในปัจจุบันและอนาคตนั้น เราอาจจะไม่สามารถนำมาใช้ได้ทั้งหมดในทุก ๆ เรื่อง เพราะปรีดีเขียนเค้าโครงเศรษฐกิจขึ้นด้วยระยะเวลาอันสั้นเพียงไม่กี่เดือน และในบางประเด็นที่ปรีดีเสนอนั้นก็อาจจะมีความขัดแย้งกัน เช่น ความต้องการของปรีดีที่ต้องการให้ประชาคมระดับเล็กในท้องถิ่นสามารถจัดการเศรษฐกิจในท้องถิ่นผ่านทางสหกรณ์ได้ แต่ก็อาจจะถูกจำกัดโดยแผนเศรษฐกิจที่วางมาโดยรัฐที่ส่วนกลางได้ เป็นต้น หรือในท้ายที่สุดเมื่อระบบเศรษฐกิจตามเค้าโครงเศรษฐกิจกลายเป็นจริง สิ่งที่จะเกิดขึ้น คือ  ระบบราชการที่มีขนาดใหญ่โตขึ้นตามมาเพื่อรองรับแผนและระบบเช่นว่านั้น ซึ่งในช่วงท้ายของชีวิตปรีดีได้ชี้ให้เห็นถึงอันตรายของเค้าโครงเศรษฐกิจว่า จริงอยู่ที่นิตินัยอาจกล่าวว่า อำนาจรัฐเป็นของสมาชิกทั้งหลายของสังคม แต่ในทางพฤตินัยนั้น สมาชิกแห่งสังคมซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจรัฐ มีโอกาสเสมอที่จะใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์เฉพาะกลุ่มตนยิ่งไปกว่าประโยชน์ของสังคม นี่ก็คือ สิ่งที่เกิดขึ้นมาแล้วในโลกสังคมนิยมที่เป็นจริงทั่ว ๆ ไปในขณะนี้ เค้าโครงการเศรษฐกิจก็คงจะหลีกเลี่ยงไม่พ้นจากพัฒนาการเช่นว่านั้น^[1]

การประเมินความสามารถและแรงจูงใจทางศีลธรรมไว้สูงเกินไปอาจทำให้เกิดความเสี่ยงภายใต้การรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางมาก ๆ โดยแผนเศรษฐกิจอาจทำให้ในท้ายที่สุด หากรัฐบาลละเลยการประกันความสุขสมบูรณ์ของประชาชนไป ระบบเศรษฐกิจจะกลายเป็นทุนนิยมโดยรัฐ (State capitalism) ไป และในขณะเดียวกันการประเมินความสามารถและแรงจูงใจทางเศรษฐกิจของประชาชนไว้ต่ำไป อันเป็นผลพวงจากการที่รัฐเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจแบบรอบด้านแล้ว ผลที่ตามมา ก็คือ การสร้างสรรค์หรือการพัฒนาอาจจะไม่เกิดขึ้น หรือเกิดขึ้นอย่างมีเงื่อนไข เพราะปัจเจกบุคคลไม่มีแรงจูงใจเพียงพอ

เค้าโครงเศรษฐกิจในปัจจุบันและอนาคต

ในข้างต้นที่กล่าวมา คือ ข้อเสียซึ่งทำให้เราไม่สามารถนำเอาเค้าโครงการเศรษฐกิจมาใช้ได้ทั้งหมด การปฏิบัติตามเค้าโครงการเศรษฐกิจทุกประการอาจจะให้ผลร้ายมากกว่าผลดี เพราะแผนการที่ออกแบบมาไว้สำหรับเศรษฐกิจและสังคมในช่วงหนึ่งนั้นไม่อาจเอามาใช้ได้ตลอด การศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจที่ดีที่สุดจึงเป็นการศึกษาอุดมการณ์ที่หมายมุ่งให้ประชาชนมีความสุขสมบูรณ์และมีความมั่นคงในชีวิต ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งช่วงเวลาที่สังคมกำลังเปลี่ยนผ่านบนความเปราะบางในช่วงวิกฤตเฉกเช่นที่เกิดในวิกฤตโควิด-19 นี้

บริบททางเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบันเปลี่ยนแปลงไป รัฐไม่สามารถเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่ดังที่ปรีดีเสนอไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ  คำถามสำคัญ คือ ความคิดใดบ้างของปรีดีในเค้าโครงการเศรษฐกิจบ้างที่สามารถนำมาใช้ได้ในปัจจุบันและเป็นรากฐานของอนาคต เราสามารถสรุปออกมาเป็นประเด็นได้ดังนี้

1. การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรสู่การสร้างสวัสดิการพื้นฐาน

เจตนารมณ์ของปรีดีที่ต้องการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรก็เพื่อประกันความไม่แน่นอนของชีวิตให้กับราษฎร ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้นไปไกลกว่าการเป็นสวัสดิการพื้นฐาน เพราะครอบคลุมชีวิตของคนในสังคมในทุกมิติและเป็นผลผลิตขั้นสุดท้ายของการเข้าจัดการทางเศรษฐกิจโดยรัฐ (ซึ่งรวมถึงการกำหนดให้ประชาชนทุกคนเป็นข้าราชการ)^[2]

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันเมื่อเราไม่สามารถทำได้เช่นที่ปรีดีเคยคิดไว้ สิ่งที่พอจะทำได้ ก็คือ การสร้างระบบสวัสดิการพื้นฐานขึ้นมา  คำถามที่เกิดขึ้น คือ ระบบสวัสดิการนี้จะมีหน้าตาเป็นอย่างไร อาจจะไม่ต้องเทียบเท่ากับรัฐสวัสดิการแบบที่เห็นในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย แต่ความสำคัญ คือ การเปลี่ยนมุมมองของรัฐสวัสดิการให้เป็นฐานของสิทธิเรียกร้องต่อรัฐให้เข้ามาสนับสนุนการใช้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยไม่ต้องกังวลถึงความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ  สิ่งนี้สำคัญและจำเป็นอย่างมากโดยเราจะเห็นได้จากสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 ที่เกิดขึ้นว่า ในสังคมมีคนที่เปราะบางและมีสถานะทางเศรษฐกิจไม่แน่นอนเป็นจำนวนมาก

สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้นั้นจะไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ หากประชาชนยังมีความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ เพราะต้องกังวลว่าในวันพรุ่งนี้จะมีอะไรเกิดขึ้นบ้าง แต่หากมีความแน่นอนในทางเศรษฐกิจแล้ว ทรรศนะที่เป็นประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นเอง เพราะจิตใจของเขาได้รับการเติมเต็มมีความแน่นอนแล้ว และเขาจะหวงแหนซึ่งความเป็นประชาธิปไตยไว้

2. รัฐยังคงเข้าจัดการทางเศรษฐกิจอยู่ แต่เป็นไปโดยจำกัด

บทบาทของรัฐในทางเศรษฐกิจเป็นสิ่งจำเป็น และปฏิเสธไม่ได้ว่า รัฐยังต้องเข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจอยู่ แต่เป็นไปโดยจำกัด โดยเฉพาะในมิติเรื่องความเป็นธรรมทางสังคมในระยะยาวผ่านการจัดสรรทรัพยากรให้ไปถึงมือของประชาชนทุกกลุ่มในสังคม 

และอีกมิติ คือ เรื่องการบังคับใช้กฎหมาย รัฐควรถอยบทบาทลงมาเป็นผู้อำนวยการส่งเสริมให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพของตน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางเศรษฐกิจ รัฐเข้ามากำกับและควบคุมให้การแข่งขันเป็นไปโดยเสรีและเป็นธรรมผ่านกลไกของกฎหมายการแข่งขันทางการค้า คุ้มครองสิทธิของผู้บริโภคตามกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค และจัดการผลกระทบภายนอกที่เกิดขึ้นกับผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ ผ่านกฎหมายสิ่งแวดล้อม

3. การให้ความสำคัญกับเทคโนโลยีวิทยาศาสตร์และการพัฒนาการคุ้มครองระบบทรัพย์สินทางปัญญา

บทบาทของรัฐในการให้ความกับการให้ความสำคัญกับเทคโนโลยีวิทยาศาสตร์นั้นผ่านการให้ทุนเพื่อการวิจัยและพัฒนา (Research and development: R&D) ซึ่งมีต้นทุนในการศึกษาวิจัยสูง แต่เมื่อรัฐเข้ามาจัดการในเรื่องนี้แล้ว เอกชนจะประหยัดต้นทุนลงไปโดยไม่ต้องคิดค้นวิจัยและพัฒนาเอง และสามารถนำไปใช้ต่อยอดได้

ส่วนในเรื่องกกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญานั้น รัฐเข้ามาก็เพื่อคุ้มครองการสร้างสรรค์ของเอกชน ซึ่งหากไม่มีกฎหมายคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญากำหนดคุ้มครองเอาไว้ เอกชนจะไม่มีแรงจูงใจในการคิดสร้างสรรค์ เพราะโดยสภาพของทรัพย์สินทางปัญญานั้นเป็น “ทรัพย์สินส่วนกลาง” (Common property) ซึ่งเมื่อเอกชนคิดสร้างสรรค์ออกมาแล้ว แนวโน้มที่คนเอกชนคนอื่นจะคัดลอกและไปแสวงหาผลประโยชน์ทำได้ไม่ยาก กฎหมายจึงต้องเข้ามากำหนดเรื่องนี้เพื่อรักษาแรงจูงใจให้กับเอกชน  อย่างไรก็ตาม ระยะเวลาการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญามีความสำคัญ และรัฐต้องชั่งน้ำหนักให้ดี เพราะในบางเรื่องนั้นมีความสำคัญมากหากกำหนดให้ระยะเวลาคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญายาวไปอาจจะไม่เกิดผลดีกับสังคม เช่น สิทธิบัตรยา เป็นต้น เพราะโดยสภาพของทรัพย์สินทางปัญญาเป็นการให้อำนาจผูกขาดแก่เอกชนรายใดรายหนึ่ง ในบางเรื่องที่จำเป็นรัฐบาลอาจกำหนดระยะเวลาในการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาให้น้อยกว่าที่จะเป็นเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ

4. การปฏิรูปที่ดิน

การรวมที่ดินและการพัฒนาการรวมกลุ่มของเกษตรกรเป็นทางออกที่ดีในการทำให้เกษตรกรช่วยกันจัดการทำการเกษตรโดยต้นทุนที่ลดลงแตกต่างจากระบบต่างคนต่างทำ โดยบริหารจัดการผ่านกลไกสหกรณ์ที่เกษตรกรทุกคนเป็นสมาชิกและมีส่วนร่วม  อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปที่ดินต้องไปให้ไกลกว่านั้นไม่ใช่แค่เพียงเรื่องเกษตรกรรม แต่ที่ดินมีบทบาทสำคัญในแง่ที่อยู่อาศัยในฐานะของปัจจัยจำเป็นแห่งการดำรงชีวิต

ปัญหา คือ รัฐในปัจจุบันได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้เพียงพอหรือไม่ เราจะเห็นได้จากวิกฤตโควิด-19 ที่มีคนไร้บ้านจำนวนมากไม่มีที่อยู่อาศัย และการปฏิรูปที่ดินแต่เดิมมุ่งให้ประชาชนเข้าถึงที่ดินเพื่อให้สามารถแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรได้ แต่ที่ดินในลักษณะนั้นยังมองเฉพาะที่ดินในเชิงเกษตรกรรม แต่ยังขาดมิติความสัมพันธ์ในเชิงวัฒนธรรมและวิถีชีวิต ดังจะเห็นได้จากกรณีของชาวกะเหรี่ยงในอุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน ซึ่งใช้ชีวิตในนั้นมาก่อนการเกิดขึ้นของรัฐไทยเสียอีก แต่ไม่มีสิทธิในการอยู่อาศัยและแสวงหาประโยชน์ในพื้นที่สืบต่อจากบรรพบุรุษ

การปฏิรูปที่ดินจึงอาจจะต้องมองในมิติที่มากขึ้นกว่าแต่เดิมโดยมองในเชิงความเป็นธรรมทางสังคมมากขึ้น และมองในเรื่องการจัดสรรทรัพยากรไม่ให้กระจุกตัวอยู่กับคนเพียงบางกลุ่ม

ประเด็นทั้ง 4 ในข้างต้นนี้ คือ แนวทางบางส่วนที่มีความสำคัญซึ่งอาจสืบสาน รักษา และต่อยอดอุดมการณ์ซึ่งปรีดีได้เคยคิดเอาไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งหากมองไปถึงที่สุดเราจะเห็นว่า มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ที่อยู่เบื้องหลังข้อเสนอเชิงนโยบายเหล่านี้ยังคงมีประโยชน์การมองระบบของสังคมอย่างสัมพันธ์กันระหว่างการเมือง เศรษฐกิจ และทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตย และแนวคิดแบบภราดรภาพนิยมที่มองมนุษย์เป็นพี่น้องที่ควรมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน และจะร่วมกันขจัดภัยที่เกิดขึ้นจากความไม่แน่นอนไปด้วยกัน  สิ่งเหล่านี้มีความสำคัญและควรระลึกถึงไว้ในโลกอนาคตที่ความท้าทายใหม่ ๆ เกิดขึ้นเรื่อย ๆ

---

เชิงอรรถ

^[1] ปรีชา เปี่ยมพงศ์สานต์, “ปรีดีพนมยงค์กับแนวคิดทางเศรษฐกิจ,” ใน ปรีดีปริทัศน์ ปาฐกถาชุดปรีดี พนมยงค์ อนุสรณ์ (กรุงเทพฯ: เทียนวรรณ, 2526), น. 171.

^[2] ความแตกต่างประการสำคัญที่สุดของการประกันความสุขสมบูรณ์กับสวัสดิการสังคมพื้นฐาน คือ การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรนั้น มีเงื่อนไขประการหนึ่งที่สำคัญ คือ การจำกัดสิทธิและเสรีภาพในการประกอบอาชีพของประชาชน โดยกำหนดให้ประชาชนทุกคนเป็นข้าราชการ แต่หลักการของสวัสดิการพื้นฐาน คือ การมองจากฐานของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และสิทธิและเสรีภาพ เพื่อให้เข้าถึงศักยภาพสูงสุดของตน การกำหนดให้ประชาชนทุกคนเป็นข้าราชการจึงไม่สอดคล้องกับสวัสดิการสังคมพื้นฐาน.

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2563 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ผู้เขียนได้นำเสนอสาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจไปบางส่วนแล้วในบทความก่อนสำหรับในบทความนี้จะกล่าวถึงสาระสำคัญอีก 2 เรื่อง คือ การกระจายอำนาจเพื่อเป็นฐานในทางเศรษฐกิจไปยังพื้นที่ชนบท และการสร้างระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาติ

ผู้เขียนขอย้ำอีกครั้งหนึ่งว่า การศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจต้องพิจารณาบริบทของเศรษฐกิจและสังคมไทยในขณะนั้นประกอบเสมอ ดังได้กล่าวมาแล้วในบทความที่ผ่านมา ประกอบกับเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นปรีดีได้เขียนขึ้นมาภายในระยะเวลาสั้น ๆ ทั้งถ้อยคำหลายประการก็อาจจะทำให้เกิดความเข้าใจผิดได้ ดังนั้น ในการศึกษาเค้าโครงการเศรษฐกิจ ผู้เขียนจึงขอให้ความสำคัญกับอุดมการณ์และหลักคิดซึ่งปรีดี พนมยงค์ เคยให้ไว้

การกระจายอำนาจเพื่อเป็นฐานในทางเศรษฐกิจไปยังพื้นที่ชนบท

จากการศึกษาของคาร์ล ซี ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ที่สำรวจสภาพปัญหาของประเทศไทยในช่วงปี พ.ศ. 2473 ทำให้เข้าใจสภาพปัญหาต่อเนื่องของประเทศไทยในช่วงระยะเวลา 2472–2475 นั้นก็คือ ปัญหาเศรษฐกิจของราษฎรในพื้นที่ชนบทเป็นปัญหาสำคัญ และปัญหาดังกล่าวยังส่งผลถึงปัญหาอื่น ๆ เช่น ปัญหาเกี่ยวกับการสาธารณสุข เป็นต้น ดังนั้น เมื่อคณะราษฎรได้ทำการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่ระบอบประชาธิปไตยแล้ว การจะได้มาซึ่งประชาธิปไตยสมบูรณ์จึงต้องเริ่มต้นจากการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของชาวชนบทซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวนา ซึ่งการดำเนินการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของชาวชนบทนี้ ปรีดีเสนอไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจให้จัดตั้งสหกรณ์ขึ้นมา

ปรีดีเสนอให้สหกรณ์อยู่ในฐานะกลไกในการจัดการทางเศรษฐกิจของรัฐ และเป็นเครื่องมือนำไปสู่การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร  แม้เค้าโครงการเศรษฐกิจจะไม่ได้ระบุว่า สหกรณ์ของปรีดีคือสหกรณ์ที่ดำเนินการในรูปแบบใด แต่เมื่อพิจารณาสาระสำคัญต่าง ๆ ที่ปรีดีระบุไว้ในแล้ว สามารถสรุปได้ว่า สหกรณ์ในความคิดของปรีดีนั้นเป็น “สหกรณ์สังคมนิยม” (Cooperative Socialiste) ซึ่งเป็นสหกรณ์ครบรูปหรือสหกรณ์อเนกประสงค์อันเป็นส่วนหนึ่งของปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย^[1] ซึ่งมองว่า รัฐบาลมีหน้าที่จะต้องตอบสนองความต้องการทางกายภาพ คือ “ชีวปัจจัย” อันจำเป็นแก่การดำรงชีวิตให้กับประชาชน

สหรกรณ์ของปรีดีนี้มีความสำคัญอย่างมากในฐานะหน่วยปฏิบัติตามนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลและกลไกในการจัดสรรทรัพยากร^[2] กล่าวคือ แม้ตามหลักรัฐบาลจะเป็นผู้เข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจ แต่รัฐบาลก็มีข้อจำกัดไม่สามารถดำเนินการได้ตลอดทั้งประเทศ จึงจำเป็นต้องแบ่งการประกอบเศรษฐกิจนี้เป็นสหกรณ์^[3] เมื่อรัฐบาลกำหนดให้ราษฎรเป็นข้าราชทำงานให้กับรัฐบาล การทำงานของข้าราชการนี้จึงเป็นการทำงานกับสหกรณ์ และราษฎรก็จะได้รับเงินเดือนจากสหกรณ์ตามอัตราที่กำหนดไว้^[4]

สำหรับการดำเนินการของสหกรณ์นั้น เนื่องจากสหกรณ์ดังกล่าวเป็นสหกรณ์ครบรูปหรือสหกรณ์อเนกประสงค์ การดำเนินการจึงเป็นการดำเนินการทางเศรษฐกิจครบรูปโดยดำเนินกิจการใน 4 เรื่องด้วยกัน ได้แก่^[5]

• ร่วมกันในการประดิษฐ์ (Production) โดยรัฐบาลเป็นผู้ออกที่ดินและเงินทุน สมาชิกสหกรณ์เป็นผู้ออกแรง
• ร่วมกันในการจำหน่ายและขนส่ง (Circulation) กล่าวคือ ผลที่สหกรณ์ทำได้นั้น สหกรณ์ย่อมทำการจำหน่ายและขนส่งในความควบคุมของรัฐบาล
• ร่วมกันในการจัดหาของอุปโภคและบริโภค คือ สหกรณ์จะเป็นผู้จัดจำหน่ายของอุปโภคและบริโภคแก่สมาชิก เช่น อาหาร และเครื่องนุ่งห่ม เป็นต้น
• ร่วมกันในการสร้างที่อยู่ คือ สหกรณ์จะได้จัดสร้างสถานที่อยู่อาศัยโดยครอบครัวหนึ่งจะมีบ้านสำหรับอยู่อาศัย และปลูกตามแผนผังของสหกรณ์ให้ถูกต้องตามอนามัยและสะดวกในการที่จะจัดการปกครองและระวังเหตุภยันตราย

ซึ่งการดำเนินกิจการใน 4 เรื่องดังกล่าวนี้เป็นไปเพื่อตอบสนอง “ปัจจัยแห่งการดำรงชีวิต” ของราษฎรในเรื่องต่างๆ

สำหรับการจัดตั้งสหกรณ์นั้น จะจัดตั้งสหกรณ์ขึ้นในเทศบาล (Municipality)^[6] ซึ่งเป็นหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ในทรรศนะของปรีดี สหกรณ์จึงไม่ได้เป็นเพียงแต่หน่วยในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อตอบสนองต่อปัจจัยแห่งการดำรงชีวิตเท่านั้น แต่ภารกิจของสหกรณ์ยังขยายไปถึงภารกิจในการอำนวยความสะดวก การความมั่นคง และการอนามัยและสาธาณสุขสำหรับราษฎรในเขตเทศบาล เช่น สหกรณ์อาจจะจัดให้มีแพทย์ออกข้อบังคับว่าด้วยการรักษาอนามัย เป็นต้น  การใช้เทศบาลเป็นฐานของสหกรณ์นั้นมีประโยชน์ เพราะเทศบาลนั้นใกล้ชิดกับประชาชน โดยส่วนรัฐบาลที่ส่วนกลางจะได้ส่งที่ปรึกษาเทศบาลไปช่วยอบรมและแนะนำแก่เทศบาลและสหกรณ์^[7]

ดังนั้น อาจกล่าวได้ว่า สหกรณ์ตามแนวทางของปรีดีตามเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นเป็นการรวมเอาหน่วยในทางเศรษฐกิจและหน่วยในทางปกครองเข้าไว้ด้วยกัน โดยหน่วยทั้งสองนั้นจะทำงานส่งเสริมซึ่งกันและกัน การบริหารจัดการสหกรณ์นั้นกระทำผ่านการตัดสินใจร่วมกันของสมาชิกสหกรณ์ ซึ่งจะส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดทิศทางการบริหารเทศบาล และในขณะเดียวกันการรวมกันของหน่วยทางเศรษฐกิจและหน่วยการปกครองก็ส่งเสริมให้เทศบาลมีความมั่นคงแข็งแรง อันจะทำให้ฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแข็งแรงไปด้วย

อย่างไรก็ตาม แม้ในท้ายที่สุดเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดีจะไม่ได้ถูกนำมาใช้ในประเทศไทยอันเป็นผลมาจากความขัดแย้งทางการเมืองก็ตาม แต่ความพยายามของปรีดีในการกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นยังคงดำเนินต่อไป เพราะด้วยภารกิจของรัฐบาลที่มีมากขึ้นเรื่อย ๆ จนรัฐบาลไม่อาจจะลงไปควบคุมดูแลได้ ซึ่งหากพิจารณาจากคำกล่าวของปรีดีที่ว่า

“ในประเทศไทยที่มีอาณาเขตกว้างขวางและมีพลเมืองมาก พลเมืองทั้งหมดในประเทศนั้น ๆ อาจมีส่วนได้เสียเหมือนกันก็มี และกิจการบางอย่างพลเมืองอันอยู่ในท้องถิ่นหนึ่ง อาจมีส่วนได้เสียกับพลเมืองอีกท้องถิ่นหนึ่ง เหตุฉะนั้นจึงมีความจำเป็นอยู่เองที่จะรวมอำนาจบริหารมาไว้ที่ศูนย์กลาง…แห่งเดียวย่อมจะทำไปไม่ได้ เพราะจะเป็นการเพิ่มความติดขัดและไม่สะดวกแก่ราชการ”^[8]

จะเห็นได้ว่ารัฐบาลจำเป็นต้องมีหน่วยงานเพื่อช่วยแบ่งเบาภาระหน้าที่ต่าง ๆ และทำให้ประชาชนได้เข้าถึงบริการสาธารณะจากภาครัฐได้สะดวกรวดเร็วและทั่วถึง ซึ่งในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยได้มีทั้งจำนวนและรูปแบบที่หลากหลายมากขึ้น ทั้งที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

การสร้างระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาติ

ในตอนท้ายของเค้าโครงการเศรษฐกิจปรีดีได้ชี้แจงว่า “การที่รัฐบาลจัดการประกอบเศรษฐกิจเสียเองโดยการแบ่งเศรษฐกิจออกเป็นสหกรณ์นั้น ย่อมทำให้วัตถุที่ประสงค์อื่น ๆ ของคณะราษฎรได้สำเร็จได้อย่างดียิ่งกว่าที่จะปล่อยการเศรษฐกิจให้เอกชนต่างคนต่างทำ…”^[9] ซึ่งวัตถุประสงค์สำคัญนั้น ก็คือ การรักษาเอกราชและอธิปไตยของประเทศ โดยเมื่อรัฐบาลได้เข้ามาจัดการทางเศรษฐกิจแล้วจะเสริมสร้างความเป็นเอกราชของประเทศทั้งในทางเศรษฐกิจ ในทางการเมือง และในทางสังคมของประเทศโดยมีการศึกษาเป็นพื้นฐาน หากรัฐบาลดำเนินการตามเค้าโครงการเศรษฐกิจได้ครบถ้วนแล้วผลที่จะเกิดขึ้นก็คือ “ระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาติ”

ระบบเศรษฐกิจความมั่นคงของชาตินั้นประกอบไปด้วย 3 องค์ประกอบด้วยกัน คือ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางการเมือง และความมั่นคงทางสังคม

ประการแรก ในด้านเศรษฐกิจนั้นเมื่อรัฐบาลเข้าจัดการเศรษฐกิจโดยจัดให้มีสิ่งอุปโภคบริโภคและสิ่งจำเป็นแห่งการดำรงชีวิตได้เองแล้ว และรัฐบาลสามารถควบคุมไม่ให้เกิดการกดราคาหรือขึ้นราคากันในหมู่ราษฎรได้ ราษฎรย่อมเป็นเอกราชไม่ถูกบีบคั้นหรือกดขี่จากผู้อื่นในทางเศรษฐกิจ ซึ่งตราบใดที่เอกชนยังต่างคนต่างทำอยู่แล้วตราบนั้นเราจะสลัดจากแอกแห่งความกดขี่ในทางเศรษฐกิจไม่ได้^[10] นอกจากนี้ เศรษฐกิจของประเทศไทยภายใต้หลักการของเค้าโครงการเศรษฐกิจนี้จะมีลักษณะเป็นเศรษฐกิจแบบชาตินิยมโดยยึดการพึ่งพาตนเองเป็นหลัก ทั้งเพื่อป้องกันผลกระทบจากการปิดประตูทางการค้า^[11] และเพื่อลดการขาดดุลทางการค้าของประเทศทำให้ประเทศไทยสามารถลดการพึ่งพาจากต่างประเทศได้เช่นกัน^[12]  อย่างไรก็ตาม การลดการพึ่งพาจากต่างประเทศนั้นอาจไม่ถึงขนาดเป็นการกีดกันการติดต่อค้าขายกับต่างประเทศเลย เพราะประเทศไทยนั้นยังจำเป็นต้องใช้เงินทุนจากต่างประเทศ และจะต้องนำเข้าเครื่องจักรและเทคโนโลยีจากต่างประเทศ^[13]

ประการที่สอง ในด้านการเมืองนั้นเมื่อรัฐบาลเข้าจัดการเศรษฐกิจโดยจัดให้มีสิ่งอุปโภคบริโภคและสิ่งจำเป็นแห่งการดำรงชีวิตได้เองแล้ว เมื่อราษฎรมีความมั่นคงในทางเศรษฐกิจเพียงพอและประเทศมีเงินเหลือเพียงพอแก่การสะสมอาวุธเพื่อใช้ในการป้องกันประเทศแล้ว ประกอบกับประเทศไทยได้ดำเนินวิธีการเพื่อรักษาเอกราชทั้งหลายแล้ว เช่น การจัดทำประมวลกฎหมายให้ครบถ้วน เพื่อให้ไทยได้รับเอกราชทางการศาล และทางเศรษฐกิจกลับคืนมา เป็นต้น ด้วยวิธีการเหล่านี้ทั้งหมดประเทศไทยจะกลับมามีสถานะทัดเทียมกับนานาประเทศ ประเทศไทยไม่ต้องกลัวใครจะมาข่มเหงได้อีกต่อไป เพราะเราได้ทัดเทียมกับนานาประเทศแล้ว และเมื่อประเทศไทยได้ทำการค้ากับต่างประเทศ ประเทศไทยไม่ได้เบียดเบียนหรือกีดกันอาชีพของคนต่างชาติในประเทศไทยและไม่ได้ผิดสัญญาหรือข้อตกลงใด ๆ ก็ไม่จำเป็นต้องกลัวประเทศไทยมาลาวีหรือทำสงคราม ประกอบกับบริบทของประชาคมโลกในขณะนั้นได้มีการจัดตั้งสันนิบาตชาติขึ้นมาแล้ว แม้ปรีดีจะเชื่อว่าสันนิบาตชาติจะทำอะไรไม่ได้มาก แต่ปรีดีก็เห็นว่า แนวโน้มของโลกจะไปในทางที่สันติขึ้นโดยยกกรณีพิพาทระหว่างอังกฤษกับเปอร์เซีย ซึ่งเปอร์เซียได้ยกเลิกสัมปทานบริษัทน้ำมันของอังกฤษทำให้อังกฤษเลือกที่จะนำข้อพิพาทดังกล่าวมาว่ากล่าวในที่ประชุมสันนิบาตชาติแทนจะทำสงคราม^[14]

ประการที่สาม ในด้านสังคมนั้นเมื่อรัฐบาลเข้ามาจัดการเศรษฐกิจโดยจัดให้มีสิ่งอุปโภคและสิ่งจำเป็นแห่งการดำรงชีวิตได้เองแล้ว ราษฎรก็สามารถจะเข้าถึงปัจจัยแห่งการดำรงชีวิตต่าง ๆ ได้แล้ว การจะใช้สิทธิและเสรีภาพในระบอบการปกครองประชาธิปไตยจึงจะเป็นไปได้จริง เพราะราษฎรไม่ต้องกังวลดิ้นรนเพื่อสร้างความแน่นอนในชีวิตก็ด้วยมีประกันความสุขสมบูรณ์ที่รัฐบาลจัดไว้ให้แล้ว การมีประกันความสุขสมบูรณ์นี้นอกจากจะช่วยสร้างทรรศนะทางสังคมที่เป็นประชาธิปไตยที่ทำให้ราษฎรเกิดความรักชาติมากยิ่งขึ้นแล้ว ยังเป็นการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศด้วย กล่าวคือ เหตุอันเนื่องจากเศรษฐกิจนั้นเป็นอีกเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดการกระทำความผิดอาชญากรรม แต่เมื่อราษฎรได้มีความสุขสมบูรณ์มีอาหารการกิน มีเครื่องนุ่งห่ม และสถานที่อยู่อาศัยแล้ว ก็ไม่มีความจำเป็นต้องประทุษร้ายเบียดเบียนกันอีกต่อไป^[15] ซึ่งหากสังคมใดมนุษย์ในสังคมประทุษร้ายกันด้วยวิธีการต่างๆ เพราะด้วยจำกัดไม่สามารถเข้าถึงปัจจัยแห่งการดำรงชีวิตแล้ว สังคมเช่นนั้นย่อมไม่สามารถดำรงอยู่ได้อย่างสงบสุข และท้ายที่สุดนี้เมื่อราษฎรได้รับการประกันความสุขสมบูรณ์แล้วไม่ต้องพะวงว่าทรัยพ์สินจะต้องอันตรายสาบสูญหาย และรัฐบาลได้กำหนดให้

สาระสำคัญเหล่านี้ที่ผู้เขียนได้นำมาสู่ผู้อ่านนี้เป็นหลักใหญ่ใจความของเค้าโครงการเศรษฐกิจเท่านั้น สำหรับเนื้อหาในส่วนอื่นของเค้าโครงการเศรษฐกิจ เช่น การจัดหาแหล่งเงินทุนด้วยวิธีการจัดเก็บภาษีทางอ้อมต่าง ๆ ภาษีมรดก และการจัดตั้งธนาคารชาติ เป็นต้น ก็เป็นแต่วิธีการที่จะนำไปสู่สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจเท่านั้น  สำหรับในบทความต่อไปผู้เขียนจะกล่าวถึงการนำเค้าโครงการเศรษฐกิจมาปรับใช้ในยุคสมัยปัจจุบันได้อย่างไรบ้าง

---

เชิงอรรถ

^[1] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, ประสบการณ์และความเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส ปรีดี พนมยงค์, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542), น. 75.

^[2] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), น. 51.

^[3] เพิ่งอ้าง, น. 51.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 52.

^[5] เพิ่งอ้าง, น. 53.

^[6] เพิ่งอ้าง, น.53.

^[7] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น.73.

^[8] มรุต วันทนาการ และดรุณี หมั่นสมัคร, “ประวัติและความเป็นมาของเทศบาล,” สืบค้นเมื่อวันที่ 1 กรกฎภาคม 2563, จาก wiki.kpi.ac.th/index.php?title=ประวัติและความเป็นมาของเทศบาล#cite_note-1.

^[9] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 2, น. 61.

^[10] เพิ่งอ้าง, น. 61.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 54.

^[12] เพิ่งอ้าง, น. 49.

^[13] เพิ่งอ้าง, น. 46 และ 49.

^[14] เพิ่งอ้าง, น.62.

^[15] เพิ่งอ้าง, น.63.