ตราชู พระขรรค์ และราชันย์: ความยุติธรรมแบบไทยๆ ในนัยสัญลักษณ์

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2568 บนเว็บไซต์ the 101.world

‘ความยุติธรรม’ นับเป็นหนึ่งในคำนามธรรมที่มนุษย์พยายามสร้างสัญลักษณ์และภาพแทนขึ้นมาในหลากหลายรูปแบบ เพื่อสื่อสารความหมายของแนวคิดนี้ให้เป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น

ในบริบทโลกตะวันตก ภาพของ ‘เทพีเทมิส’ (Themis) หรือ Lady Justice หญิงสาวผู้มีผ้าปิดตา มือหนึ่งถือตราชู อีกมือหนึ่งถือดาบ สะท้อนความพยายามในการสร้างภาพแทนของ ‘ความยุติธรรม’ ให้ปรากฏในรูปของสตรีผู้สงบนิ่ง มีเหตุผล และไม่เอนเอียง ภาพแทนนี้กลายมาเป็นสัญลักษณ์ที่พบเห็นได้ทั่วไป ทั้งในงานประติมากรรม ภาพวาด หรือแม้แต่สื่อบันเทิงแนวกฎหมาย

แม้จะไม่อาจทราบได้ว่าโลกตะวันตกเริ่มต้นใช้ภาพเทพีเทมิสเป็นสัญลักษณ์ของความยุติธรรมตั้งแต่เมื่อใด แต่ปกรณัมกรีกเรื่อง เธโอโกนี (Theogony) โดยกวีชื่อเฮซิออด (Hesiod) ได้กล่าวถึงเทพีเทมิสว่าเป็นสัญลักษณ์ของความยุติธรรม และยังเป็นมารดาของ ดีเค (Dike) เทพีแห่งกฎหมายธรรมชาติ[1] ความสัมพันธ์เชิงอุปมานี้จึงอาจสะท้อนนัยสำคัญว่า ความยุติธรรมเป็นเสมือนรากฐานที่ให้กำเนิดกฎหมาย มิใช่สิ่งที่อยู่ใต้กฎหมาย

สัญลักษณ์สำคัญและภาพแทนสำคัญอย่างไร

สัญลักษณ์และภาพแทนทุกๆ อย่างในโลกไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เป็นผลมาจากกระบวนการทางความคิดในสังคม  และการเลือกอย่างตั้งใจเพื่อสะท้อนสิ่งที่ชนชั้นนำหรือสังคมอยากเห็น เช่น เทพีเทมิสที่สะท้อนจินตนาการของสังคมตะวันตกว่าความยุติธรรมควรมีความเป็นกลาง ความมีเหตุผล และความมีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย ดังจะเห็นได้จากองค์ประกอบที่แฝงความหมายเชิงนามธรรม ได้แก่ ผ้าปิดตาที่สะท้อนถึงความเป็นกลาง ตราชูที่สื่อถึงการพินิจพิจารณาอย่างมีเหตุมีผล และดาบที่แสดงถึงอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย รูปปั้นเทพีเทมิสจึงไม่ได้แค่สื่อถึงความยุติธรรมแบบกว้าง แต่องค์ประกอบของรูปปั้นยังสะท้อนคุณลักษณะต่างๆ ของความยุติธรรมด้วย

สัญลักษณ์และภาพแทนหนึ่งๆ จึงไม่ได้มีความหมายเพียงนัยเดียวเท่านั้น แต่ยังเป็นการประกอบกันของชุดวาทกรรมต่างๆ ซึ่งมีความหมายแฝงเร้น[2] อาทิ องค์ประกอบของภาพสะท้อนความหมายอะไร สะท้อนถึงใคร และในบริบทที่เรากำลังพูดถึงความยุติธรรม สิ่งเหล่านี้ส่งผลต่อมุมมองการใช้กฎหมายอย่างไร

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาบริบทของสังคมไทย คำถามที่น่าสนใจคือ กระบวนการยุติธรรมไทยมีสัญลักษณ์หรือภาพแทนใดที่ทำหน้าที่สื่อถึง ‘ความยุติธรรม’ คล้ายกับเทมิสหรือไม่ หรืออันที่จริง เราอาจกำลังอยู่ในระบบที่ขาดแคลนภาพแทนของความยุติธรรม แล้วถ้าเป็นเช่นนั้น ตราสัญลักษณ์ที่มีอยู่ในปัจจุบันสะท้อนให้เห็นแนวคิดหรือโครงสร้างอำนาจแบบใดในกระบวนการยุติธรรมไทย

สัญลักษณ์และภาพแทนความยุติธรรม เมื่อแรกเริ่มตั้งกระทรวงในประเทศไทย

ก่อนการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมในปี 2434 ยังไม่มีความพยายามจัดการเรื่องกระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นกิจจะลักษณะ ศาลและหน่วยงานด้านกระบวนการยุติธรรมยังคงกระจายตามสังกัดของกรมและกองต่างๆ[3] ที่มีบริบทเฉพาะตามหน้าที่ของตน อาทิ ศาลนครบาลที่จัดตั้งขึ้นเพื่อพิพากษาคดีในพระนคร โดยอยู่ภายใต้การดูแลของกรมเวียง ในขณะที่ศาลหลวงอยู่ภายใต้การดูแลของกรมวัง[4] ซึ่งเป็นลักษณะของระบบกระบวนการยุติธรรมก่อนการเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่

จนกระทั่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตระหนักถึงความจำเป็นในการปฏิรูประบบราชการและสถาปนารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ซึ่งเป็นรัฐสมัยใหม่ การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมและการปฏิรูประบบศาลเป็นส่วนหนึ่งของปฏิบัติการดังกล่าว เพื่อให้เกิดกระบวนการยุติธรรมที่เป็นแบบแผนเดียวกัน ตอบสนองต่อระบบทุนนิยม และการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง[5]

เมื่อเริ่มจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมนั้น มีการทำตราสัญลักษณ์ขึ้นเพื่อเครื่องหมายของกระทรวง โดยในปี 2435 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าทรงพระราชทาน ‘ตราจันทรมณฑล’ ซึ่งเป็นตราประจำตัวของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาพิชัยญาติ (ได้รับพระราชทานจากพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว) มาเป็นตราประจำตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม[6]

ที่มา: พระยาอนุมานราชธน (2546)

อย่างไรก็ดี พึงสังเกตไว้ว่าในระยะแรก ตราสัญลักษณ์ประจำกระทรวงยุติธรรมนั้นไม่ได้สะท้อนนัยหรือแนวคิดใดๆ เกี่ยวกับความยุติธรรม เพียงแต่เป็นตราสัญลักษณ์ประจำตัวของเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเท่านั้น

จนล่วงเข้าปี 2456 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เปลี่ยนตราตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเป็น ‘ตราพระดุลพาห’ ซึ่งเป็นรูปพระแสงขรรค์กับรูปดุลหรือตราชู ประดิษฐานอยู่เหนือพานสองชั้น ซึ่งเป็นลักษณะของตราสัญลักษณ์กระทรวงยุติธรรมที่ใช้มาจนถึงปัจจุบัน[7]

ที่มา: พระยาอนุมานราชธน (2546)

แม้ไม่ปรากฏว่าเหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระราชทานตราพระดุลพาหให้เป็นตราประจำตัวเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและเป็นสัญลักษณ์ของกระทรวงยุติธรรม แต่อาจสันนิษฐานได้ว่าเป็นพระราชนิยมส่วนพระองค์ในแบบอย่างของต่างประเทศ จึงมีพระประสงค์ให้ตราประจำเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมมีลักษณะเป็นสากลแบบตะวันตก (เช่นตราอาร์มของต่างประเทศที่ใช้สัญลักษณ์ดาบประกอบกับตราชู)

ตราพระดุลพาหจึงประกอบด้วยตราชูสองข้างตั้งตรงเสมือนความไม่เอนเอียง และพระขรรค์ในฐานะอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย เสมือนกับดาบในมือของเทพีเทมิส สะท้อนนัยของความยุติธรรมที่การบังคับใช้กฎหมายเป็นกลางและไม่เอียงเอน ซึ่งปัจจุบันกระทรวงยุติธรรมได้ให้ความหมายของตราพระดุลพาหไว้ว่า ‘ความรับผิดชอบในการผดุงความยุติธรรมให้สถิตเสถียร สม่ำเสมอ ไม่เอนเอียงไปข้างฝ่ายใดด้วยอคติ’[8]

ถ้าคิดอย่างผิวเผิน ตราสัญลักษณ์ดังกล่าวดูเหมือนจะต้องการสื่อถึงความยุติธรรมอันเป็นสากล แต่เมื่อพิจารณาอย่างละเอียด จะพบว่าพระขรรค์นั้นไม่ใช่ดาบทั่วไป แต่เชื่อมโยงกับมุมมองความยุติธรรมในสังคมไทย ดังที่ปรากฏในปกรณัมปรัมปราที่มีการกล่าวถึงในกฎหมายตราสามดวง บทพระธรรมศาสตร์ ว่าพระพุทธโพธิสัตว์ได้ทรงจุติมาเป็นพระเจ้ามหาสมมุติราชที่ทรงพิจารณาพิพากษาคดีเพื่อรักษาความเป็นธรรม เนื้อความดังนี้

“โดยเสดจ์ยังสาระพินิจฉัย พร้อมด้วยหมู่มุกขมนตรีกระวีราชปโรหิตาจารยผู้อยู่ในศีลสัจดำรงพระไทยฟังอรรฐคดี ซึ่งกระลาการพิจารณาโดยยุติธรรมนั้นเปนแว่นแก้ว แล้วเอาคำภีร์พระธรรมสาตรเปนพระเนตร ดูเทศกาลบ้านเมืองโดยสมควรแล้ว จึ่งเอาพระกรเบื้องขวา คือพระสติสัมปะชัญะทรงพระขรรคแก้ว คือพระวิจารณะปัญญาวินิจฉัยตัดข้อคดีอนาประชาราษฎรทังปวงโดยยุติธรรม[9]”

จะเห็นได้ว่านัยของพระขรรค์ในที่นี้ อาจไม่ได้แสดงเฉพาะมุมมองความยุติธรรมแบบสากล ที่มองกฎหมายในมุมของอำนาจอันชอบธรรมในการบังคับใช้กฎหมายเท่านั้น แต่ยังแปลความได้ว่าเป็นการวินิจฉัยตัดสินคดีโดยเป็นธรรมแบบพระเจ้ามหาสมมุติราช

นอกจากนั้น หากมองอย่างเจาะจงลงไปอีกชั้นหนึ่ง จะเห็นได้ชัดเจนว่าพระขรรค์นี้อาจไม่ใช่พระขรรค์ทั่วไป แต่เป็น ‘พระแสงขรรค์ชัยศรี’ ซึ่งเป็นหนึ่งในพระแสงศาสตราวุฒิประจำองค์พระมหากษัตริย์ เป็นเครื่องเบญจราชกกุธภัณฑ์ที่สำคัญที่สุดของราชบัลลังก์และมีฐานะเป็นพระแสงราชศัสตราที่สำคัญที่สุด[10] รวมถึงเป็นสัญลักษณ์แสดงถึงพระราชอำนาจอันศักดิ์สิทธิ์ของพระมหากษัตริย์[11]

จึงมีข้อน่าสังเกตว่า พระขรรค์ในที่นี้อาจไม่ได้สะท้อนเพียงอำนาจในการใช้กฎหมาย แต่หมายถึงการใช้กฎหมายภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ เสมือนหนึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่มาของกฎหมายและทรงเป็นที่มาของความยุติธรรมทั้งปวงด้วยเช่นกัน

เหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงใช้สัญลักษณ์ดังกล่าวแทนตราจันทรมณฑล ไม่ปรากฏหลักฐานที่อธิบายเรื่องนี้ แต่อาจสันนิษฐานได้จากบริบททางการเมืองในเวลานั้น กล่าวคือ ในปี 2453 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จเถลิงถวัลยราชย์ต่อจากพระราชบิดา หลังจากเกิดเหตุการณ์สำคัญคือ ‘คดีพญาระกา’[12] ซึ่งส่งผลให้ข้าราชการระดับสูงของกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษา 28 คน รวมตัวกันลงชื่อลาออกจากราชการเพื่อประท้วงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว[13] ที่ไม่ทรงดำเนินคดีกับผู้หมิ่นประมาทพระเจ้าลูกยาเธอ กรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระองค์เจ้ารพีพัฒน์ศักดิ์ (พระยศในขณะนั้น)

การประท้วงดังกล่าวเป็นปรากฏการณ์ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เพราะเป็นผลจากปฏิกิริยาตอบสนองในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นใหม่หลังจากปี 2434 ซึ่งมีการปลูกฝังแนวคิดการทำงานอย่างมืออาชีพของข้าราชการตุลาการ ตามแนวทางคำสอนของกรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ในฐานะเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและพระอาจารย์ของบรรดาข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษา ซึ่งทรงสั่งสอนข้าราชการเหล่านั้นเพื่อสร้างระบบกฎหมายที่เข้มแข็งที่รวมถึงการต่อต้านการแทรกแซงจากพระมหากษัตริย์[14]

โดยทั่วไปแล้ว มักมีคำอธิบายว่าคดีพญาระกาเป็นชนวนสำคัญที่ส่งผลต่อพระพลานามัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงพระพิโรธและพระโทมนัสมากถึงขนาดเขียนชื่อบรรดาข้าราชการเหล่านั้นไว้ที่ปลายพระแท่นบรรทมเพื่อทรงสาปแช่ง[15]

เมื่อสถานการณ์คลี่คลายลง วันที่ 27 มิถุนายน 2453 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงโปรดเกล้าให้โปรดกระหม่อมให้หม่อมเจ้าจรูญศักดิ์กฤดากรเป็นผู้รั้งตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมแทนกรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ และทรงมีรับสั่งให้สมเด็จพระบรมโอรสาธิราช เจ้าฟ้ามหาวชิราวุธ (พระยศในขณะนั้น) ทรงเป็นผู้กำกับราชการกระทรวงยุติธรรม ก่อนจะเสด็จสวรรคตในวันที่ 23 ตุลาคม 2453[16]

การสวรรคตของพระราชบิดาอาจเป็นประเด็นสำคัญที่ทำให้พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงต้องการแสดงบทบาทสำคัญในหมู่ข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษาให้มากขึ้น ทั้งในแง่การสับเปลี่ยนโยกย้ายข้าราชการกระทรวงยุติธรรมในเดือนมกราคม 2453 (ตามปฏิทินเก่า มกราคมไม่ใช่เดือนแรก) หรือทรงมีพระประสงค์จะควบคุมจริยธรรมและมารยาทของเนติบัณฑิตและทนายความ โดยการจัดตั้งเนติบัณฑิตยสภาขึ้นมาในพระราชูปถัมภ์[17]

การพระราชทานตราพระดุลพาหที่มีองค์ประกอบเป็นพระแสงขรรค์ไชยศรี ซึ่งแสดงถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ จึงอาจสะท้อนนัยทางสังคมว่า การบังคับใช้กฎหมายเพื่ออำนวยความยุติธรรมนี้เป็นไปภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์

สัญลักษณ์วงการยุติธรรมในยุคแห่งการเติบโตของวงการตุลาการ

นอกจากกระทรวงยุติธรรมแล้ว ศาลหรือองค์กรตุลาการก็มีตราสัญลักษณ์และภาพแทนของกระบวนการยุติธรรมที่น่าสนใจ ซึ่งอาจสะท้อนนัยและความคิดเรื่องการบังคับใช้กฎหมายขององค์กรเหล่านี้ได้ด้วยเช่นกัน

ในอดีต บทบาทส่วนใหญ่ของศาลและองค์กรตุลาการคือการตัดสินข้อพิพาทระหว่างบุคคลมากกว่าจะเข้ามาสู่ประเด็นทางการเมืองเหมือนในยุคหลัง จุดเปลี่ยนสำคัญของบทบาทศาลและองค์กรตุลาการเกิดขึ้นเมื่อมีการตรารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้มีการจัดตั้งศาลขึ้นมาเป็นจำนวนมาก อาทิ ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันก็มีการแบ่งแยกฝ่ายธุรการของศาลให้ออกจากร่มเงาของกระทรวงยุติธรรมที่เป็นฝ่ายบริหาร จึงเกิดเป็นสำนักงานศาลยุติธรรม สำนักงานศาลปกครอง และสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ[18]

ในด้านหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นไปตามข้อเรียกร้องให้สร้างระบบการประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาจากการแทรกแซงของฝ่ายบริหาร[19] แต่อีกด้านหนึ่ง ก็อาจเป็นอิทธิพลมาจากความพยายามสร้างกฎเกณฑ์ในการเล่นเกม (rule of game) ทางการเมือง ที่มุ่งจะลดทอนอำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ โดยจัดแจงพื้นที่ความสัมพันธ์ทางการเมืองเข้าสู่ระบบกฎหมาย แล้วให้อำนาจต่างๆ ไปตกอยู่กับศาลและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

ในช่วงเวลาดังกล่าว จึงมีการประดิษฐ์ตราสัญลักษณ์ของหน่วยงานองค์กรตุลาการที่เกิดขึ้นมาใหม่ สัญลักษณ์เหล่านี้มีนัยที่น่าสนใจในเชิงความหมาย โดยเมื่อลองพิจารณาตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลแต่ละแห่ง จะพบว่าสะท้อนแนวคิดต่อกระบวนการยุติธรรมแตกต่างกัน แต่อาจมีนัยบางอย่างร่วมกัน

ภาพเครื่องหมายสำนักงานศาลยุติธรรม
ที่มา: สำนักงานศาลยุติธรรม (2544)

ในกรณีสำนักงานศาลยุติธรรม ได้มีการประกาศใช้ตราสัญลักษณ์ครั้งแรกในปี 2544 เป็นตรารูปทรงกลมสมมาตรกัน 2 ด้าน มีองค์ประกอบเป็นพระมหาพิชัยมงกุฎครอบอยู่เหนืออุณาโลม (คล้ายเลข 9 ไทย: ๙) และมีตราพระดุลพาหตั้งอยู่บนพานแว่นฟ้า มีพระแท่นรองรับพานโดยมีครุฑยุดนาคทูนไว้เหนือศีรษะ ล้อมรอบด้วยดอกบัวตูม 9 ดอก เป็นดอกบัวตูม 8 ดอก และมีดอกบัวบาน 1 ดอกอยู่ตรงกลางด้านหลัง

เมื่อพิจารณาคำอธิบายของตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลยุติธรรม จะพบว่าพระมหาพิชัยมงกุฎนี้สื่อถึงสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอย่างชัดเจน พึงสังเกตว่าพระมหาพิชัยมงกุฎครอบอยู่เหนือตราอุณาโลมที่คล้ายเลข 9 จึงสะท้อนถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่ 9 ส่วนดอกบัวสื่อถึงความบริสุทธิ์ผุดผ่อง และจำนวน 9 ดอกเป็นการเน้นย้ำถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชอีกเช่นกัน ส่วนตราพระดุลพาหที่อยู่ตรงกลางแสดงถึงความยุติธรรมและเป็นกลาง เมื่อรองด้วยพระแท่นรองรับพาน จึงหมายถึงความยุติธรรมตั้งอยู่บนรากฐานอันมั่นคง ส่วนครุฑยุดนาคหมายถึงแผ่นดิน เมื่อนำทั้งหมดมาประกอบรวมกันแล้ว สำนักงานศาลยุติธรรมได้ให้คำอธิบายของตราสัญลักษณ์นี้ว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ผู้พระราชทานความบริสุทธิ์ยุติธรรมทั่วทั้งแผ่นดิน[20]

ภาพเครื่องหมายสำนักงานศาลปกครอง
ที่มา: สำนักงานศาลปกครอง (2559)

ส่วนตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลปกครองนั้น น่าสนใจว่ามีองค์ประกอบน้อยกว่าตราสัญลักษณ์ของศาลยุติธรรม โดยตราสัญลักษณ์นี้เป็นทรงวงรีสมมาตร สื่อถึงการเคลื่อนไหวหมุนไปตลอดเวลา ภายในประกอบด้วยสัญลักษณ์ต่างๆ ได้แก่ ดุลพาหหรือตราชู สื่อถึงความสมดุล ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และไม่เอนเอียงแก่ฝ่ายใด สะท้อนถึงการทรงไว้ซึ่งความยุติธรรมเที่ยงตรง ต่อมาคือพระคทาจอมทัพภูมิพลพร้อมพานรอง เป็นพระคทาประจำพระองค์ในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช สื่อว่าศาลปกครองและสำนักงานศาลปกครองจัดตั้งขึ้นสำเร็จในรัชสมัยขององค์ และเน้นย้ำการให้ความยุติธรรมในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ รวมถึงเพื่อเป็นขวัญและกำลังใจให้แก่ตุลาการผู้ปฏิบัติหน้าที่ และสุดท้ายคือช่อชัยพฤกษ์ หมายถึงความมีชัยชนะในการคิดและการดำเนินการ[21]

การใช้พระคทาจอมทัพ ไม่เพียงแต่มีนัยเน้นย้ำสถานะของพระมหากษัตริย์ในฐานะที่มาของความยุติธรรมตามนัยเดียวกันกับพระแสงขรรค์ไชยศรี แต่ยังสื่อถึงยุคสมัยของอำนาจที่มาพร้อมกำลังบังคับ ไม่ใช่แค่สิทธิธรรมเชิงสัญลักษณ์

ทั้งนี้ พึงสังเกตไว้ว่า โดยรวมแล้วตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลยุติธรรมและศาลปกครองพยายามสื่อถึงความสัมพันธ์ระหว่างศาลทั้งสองกับองค์พระมหากษัตริย์ โดยอธิบายว่าพระมหากษัตริย์ทรงเป็นทั้งที่มาของความยุติธรรมทั้งปวง ทรงเป็นขวัญและกำลังใจให้ข้าราชการผู้พิพากษาและตุลาการที่ปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธย ลักษณะดังกล่าวอาจแตกต่างจากตราสัญลักษณ์ของศาลรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้สื่อถึงองค์พระมหากษัตริย์มากเท่าศาลอื่นๆ ยกเว้นแต่พระขรรค์ตรงดุลพาหที่ทิ่มลงบนรัฐธรรมนูญบนพานแว่นฟ้า[22]

ภาพตราสัญลักษณ์ศาลรัฐธรรมนูญ
ที่มา: ศาลรัฐธรรมนูญ (2553)

คำถามสำคัญคือ เหตุใดองค์กรตุลาการต้องพยายามเชื่อมโยงความสัมพันธ์กับพระมหากษัตริย์ผ่านสัญลักษณ์ต่างๆ มากขนาดนี้ ในแง่หนึ่งก็อาจเพราะถือคติว่าการพิจารณาพิพากษาคดีใดๆ ของศาลเป็นการพิจารณาพิพากษาคดีในพระปรมาภิไธยขององค์พระมหากษัตริย์[23] ซึ่งมีความเชื่อว่าสายสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตุลาการกับพระมหากษัตริย์มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐอื่นๆ ในระนาบเดียวกันตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ อย่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ดังจะเห็นได้จากคำอธิบายของ วิชา มหาคุณ ในปี 2560 ว่า

“…พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจโดยตรงของอำนาจอธิปไตย โดยเฉพาะผู้พิพากษาต้องตัดสินภายใต้พระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ คำนี้มีความหมายมาก พูดง่ายๆ ว่า เป็นสายตรงของพระมหากษัตริย์ ต้องอยู่ในพระเนตรพระกรรณตลอดเวลา ตัดสินคดีถูกต้องหรือไม่ เป็นที่พึ่งของประชาชนได้หรือไม่…[24]”

สายสัมพันธ์พิเศษระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้พิพากษาและตุลาการในพระปรมาภิไธยนี้ อาจไม่ใช่แค่การยึดถือพระมหากษัตริย์เป็นที่พึ่งทางจิตใจให้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพียงเท่านั้น เมื่อพิจารณาบริบทสถานการณ์ช่วงก่อนปี 2540 จะพบว่าสายสัมพันธ์นี้ก่อตัวขึ้นจากสององค์ประกอบสำคัญ คือการอบรมสั่งสอนในวงการตุลาการและพระมหากรุณาธิคุณของพระมหากษัตริย์ต่อการเมืองไทย

ในประเด็นการอบรมสั่งสอนในวงการตุลาการ แม้ไม่ปรากฏชัดเจนว่าด้วยเหตุใดและเมื่อใดที่วงการตุลาการไทยอบรมสั่งสอนให้ข้าราชการตุลาการยึดโยงการตัดสินภายใต้พระปรมาภิไธย (ผู้เขียนยังศึกษาประเด็นนี้อยู่) แต่ความเข้าใจดังกล่าวอาจไม่ถูกต้องทั้งในเชิงทฤษฎีและเชิงปฏิบัติของระบบการปกครอง เพราะในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อำนาจรัฐทั้งหมดสถิตอยู่ในพระมหากษัตริย์ ไม่ใช่เฉพาะอำนาจตุลาการเท่านั้น การใช้อำนาจรัฐใดๆ ย่อมกระทำในนามของพระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันและองค์ประธานแห่งการปกครองของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลายล้วนทำงานต่างพระเนตรพระกรรณทั้งสิ้น

แม้ล่วงมาถึงระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญกำหนดให้อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรืออำนาจอธิปไตยมาจากปวงชน แต่ก็ยังกำหนดในเชิงพิธีให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ซึ่งครอบคลุมทั้งในทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ

อย่างไรก็ดี นับจากเหตุการณ์คดีพญาระกา ชนชั้นนักกฎหมายก็ถูกควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยราชสำนักและอยู่ภายใต้การอุปถัมภ์ของสถาบันพระมหากษัตริย์ เพื่อป้องกันปฏิกิริยาที่อาจเกิดขึ้นจากความขัดแย้งในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาในเวลานั้น และสร้างรากฐานให้กับความหมายของการพิพากษาในพระปรมาภิไธยแบบที่เข้าใจในปัจจุบัน

การเข้ามามีอิทธิพลดังกล่าว ทำให้สถาบันตุลาการไทยถูกจัดวางตำแหน่งแห่งที่ใหม่ให้ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อพระมหากษัตริย์ ขณะเดียวกัน ตัวสถาบันตุลาการเองก็พยายามเสริมสร้างสถานะใหม่นี้ โดยบรรดาบรรพตุลาการได้สร้างอัตลักษณ์ของตุลาการขึ้นเพื่อเชื่อมโยงฉากหน้าของตุลาการเข้ากับฉากหลัง ซึ่งคือบรรดาอำนาจอื่นๆ ที่ไม่ใช่แค่ตัวบทกฎหมายที่เกิดจากอำนาจรัฐ แต่เป็นอำนาจวิเศษเหนือกาลเวลา อยู่เหนือระบบการเมืองการปกครอง ซึ่งอาจถูกมองว่าเป็นเรื่องเลวทรามและชั่วช้า

กฤษณ์พชร โสภณวัตร ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับบทบาทของตุลาการไทยว่า ตุลาการไทยมีอัตลักษณ์ร่วมกัน 4 ประการ ได้แก่ การเป็นคนดี ผู้ดี ผู้รู้ และผู้จงรักภักดี อัตลักษณ์ร่วมของสถาบันตุลาการในยุคปัจจุบันเป็นผลผลิตและเป็นอัตลักษณ์ของสัญญา ธรรมศักดิ์[25] ซึ่งการสร้างอัตลักษณ์ดังกล่าวเป็นผลมาจากการประกอบสร้างแนวคิดในเชิงพระพุทธศาสนาและแนวคิดแบบชาตินิยมที่มีพระมหากษัตริย์เป็นศูนย์กลาง

เหตุที่ต้องให้ความสนใจกับความคิดและบทบาทของสัญญา ธรรมศักดิ์ ก็เนื่องมาจากสัญญาเป็นบุคคลที่ได้ดำรงตำแหน่งสูงสุดทางการเมืองในหลายลักษณะ ทั้งประธานศาลฎีกา นายกรัฐมนตรี และประธานองคมนตรี ซึ่งได้รับการยกย่องในบรรดาวงการตุลาการให้เป็นต้นแบบของบรรพตุลาการ[26]

ในบรรดาอัตลักษณ์ทั้งหมด การเป็นผู้จงรักภักดีอาจเป็นหัวใจสำคัญที่สุดในวงการตุลาการ โดยเริ่มต้นจากการที่สัญญาเน้นย้ำการเป็นผู้พิพากษาภายใต้พระปรมาภิไธย[27] และสร้างค่านิยมว่าตนได้ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้พระปรมาภิไธย ดังจะเห็นได้จากการปราศรัยหรือถ้อยแถลงต่างๆ

ตัวอย่างเช่น ในงานเลี้ยงวันอำลาของข้าราชการตุลาการ ณ โรงแรมเอราวัณ ปี 2510 สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นผู้หนึ่งที่ได้พ้นจากการเป็นข้าราชการประจำ และได้มีโอกาสให้โอวาทในฐานะประธานศาลฎีกา ความว่า

“ชีวิตเราชาวตุลาการทั้งชีวิต อุทิศให้ความบริสุทธิ์ยุติธรรม เพราะฉะนั้นอย่าได้วอกแวกไปในทางโลภ โกรธ หลง จนเป็นจนเงินเดือนตุลาการก็มากกว่าเงินเดือนข้าราชการพลเรือนอื่นๆ พอสมควรอยู่แล้ว เราอย่าไปคิดรวยลัด รวยเร็ว เพื่อให้คนที่บ้านใส่แหวนเพชรเร็ว เป็นตุลาการคิดอย่างนั้นไม่ได้หรอก…ในบรรดาข้าราชการทั้งหลาย ข้าราชการตุลาการฝ่ายเดียวเท่านั้นที่ทำงานในพระปรมาภิไธย เราเท่านั้น! ที่ทำงานในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์[28]”

เมื่อครั้งที่สัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับแจ้งในปี 2511 ว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระประสงค์โปรดเกล้าให้สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นองคมนตรีนั้น สัญญาได้อุทานออกมาว่า

“ตายจริง ผมไม่นึกฝันเลยว่าในหลวงจะทรงเรียกใช้ พระองค์ทรงมีคุณต่อบ้านเมืองเป็นล้นพ้น จะทรงใช้ให้เราไปไหนก็ต้องทำได้ แม้นจะใช้ให้เราไปตายก็ต้องได้[29]”

ลักษณะดังกล่าวสะท้อนให้เห็นอัตลักษณ์ด้านความจงรักภักดีของสัญญา แม้ในตอนที่ได้รับการโปรดเกล้าให้เป็นนายกรัฐมนตรี ในการแถลงนโยบาย ปี 2516 สัญญาก็ได้แสดงถึงความจงรักภักดีและเทิดทูนพระมหากษัตริย์ไว้ ดังปรากฏในข้อแรกของนโยบาย ความว่า

“รัฐบาลนี้จะเทิดทูนพระมหากษัตริย์ไว้เป็นที่เคารพสักการะอันสูงยิ่งตลอดไป และดำเนินการเพื่อให้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นหลักในการบริหาราชการแผ่นดินโดยเร็วที่สุด[30]”

ไม่เพียงแต่การปลูกฝังถ่ายทอดต้นแบบของบรรพตุลาการที่สร้างวิธีคิดดังกล่าว ผ่านการอบรมสั่งสอนในหมู่วงข้าราชการตุลาการภายใต้ชุดอุดมการณ์ที่เป็นนามธรรมจับต้องไม่ได้ที่เน้นย้ำว่าบทบาทของผู้พิพากษาต้องวางตนให้ดี โดยเฉพาะความซื่อสัตย์ สุจริต และจงรักภักดี[31] โดยเฉพาะความจงรักภักดี คุณค่าดังกล่าวได้ส่งต่อข้ามกาลเวลาและผูกพันอยู่ในวงการตุลาการ เสมือนหนึ่งเป็นดีเอ็นเอของผู้พิพากษา เพราะไม่ว่าจะผ่านยุคสมัยไปนานเพียงใด ผู้พิพากษาจำนวนมากยังคงถือปฏิบัติว่า ตนเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว[32] ซึ่งมีกิจพิเศษที่ต้องถือปฏิบัติเพื่อไม่ให้ความเดือนร้อนของประชาชนระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท

อีกองค์ประกอบสำคัญของสายสัมพันธ์พิเศษระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้พิพากษาและตุลาการในพระปรมาภิไธย คือพระมหากรุณาธิคุณของพระมหากษัตริย์ต่อการเมืองไทย กล่าวคือพระมหากษัตริย์ โดยเฉพาะพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระมหากรุณาธิคุณต่อการเมืองไทย โดยเฉพาะหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่ทรงเข้ามามีบทบาทสำคัญในวิกฤตการณ์ทางการเมืองของประเทศ โดยอาศัยพระราชสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะของปวงชนชาวไทย เข้ามาแก้ไขวิกฤตและระงับความขัดแย้งที่เกิดขึ้น พระมหากรุณาธิคุณนี้ยิ่งทวีขึ้นเมื่อประเทศไทยเผชิญวิกฤตการณ์ทางการเมืองซ้ำๆ ในช่วงเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 เหตุการณ์พฤษภาทมิฬในปี 2535 ซึ่งทรงมีรับสั่งให้พลเอกสุจินดา คราประยูร และพลตรีจำลอง ศรีเมืองเข้าเฝ้า แล้วนำไปสู่การลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

พระราชสถานะอันพิเศษประกอบกับพระราชกรณียกิจบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชนมายาวนาน อาจเป็นอีกเหตุปัจจัยที่เมื่อมีการจัดตั้งบรรดาสำนักงานศาลต่างๆ ขึ้นมาในช่วงปี 2540 เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้ โดยมีแนวคิดเรื่องการตรวจสอบและควบคุมอำนาจของนักการเมือง ซึ่งในช่วงเวลานั้นถูกมองว่าฉ้อฉล ทุจริต และนำมาสู่วิกฤตในบ้านเมือง การน้อมนำพระบารมีของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช มาใช้ประกอบการออกแบบตราสัญลักษณ์เพื่อเป็นภาพแทนของหน่วยงาน จึงเป็นเสมือนการอ้างอิงพระบารมีของพระมหากษัตริย์ในฐานะองค์กรทางการเมืองที่เก่าแก่และเปี่ยมไปด้วยบารมี มาสนับสนุนการต่อสู้หรือคัดง้างกับอำนาจที่อาจถูกมองว่าฉ้อฉลของสถาบันที่เพิ่งเกิดใหม่

เมื่อผนวกกับแนวคิดเรื่องอัตลักษณ์ของผู้พิพากษาแล้ว จะเห็นได้ว่าองค์กรตุลาการไทยพยายามสร้างตัวตนให้ใกล้ชิดกับสถาบันพระมหากษัตริย์ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพื่อจะใช้สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นเครื่องมือทางการเมืองและแหล่งแห่งความชอบธรรมของตนเองในการเข้ามามีบทบาททางการเมืองในฐานะผู้ภักดีและผู้มีความชอบธรรมสูงสุด

กล่าวโดยสรุปแล้ว สัญลักษณ์และภาพแทนของความยุติธรรมในประเทศไทย อาจไม่ได้สะท้อนอุดมคติแบบสากลที่ยึดโยงกับความเป็นกลางหรือหลักนิติธรรมเพียงอย่างเดียว หากแต่มักปรากฏภายใต้กรอบคิดที่ยึดโยงกับอำนาจรัฐ โดยเฉพาะอำนาจในรูปแบบที่มีลำดับชั้น ศักดิ์ศรี และความศักดิ์สิทธิ์

จากตราพระดุลพาหจนถึงสัญลักษณ์ของศาลในยุคใหม่ ภาพแทนความยุติธรรมในไทยอาจไม่ได้ทำหน้าที่ยืนยันคุณค่าของความยุติธรรม เท่ากับทำหน้าที่ยืนยันความชอบธรรมของอำนาจที่อยู่เหนือประชาชน

คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า แท้จริงแล้ว สัญลักษณ์ขององค์กรในกระบวนการยุติธรรมไทย สื่อสารคุณค่าของความยุติธรรม หรือกำลังทำหน้าที่กลบเกลื่อนข้อเท็จจริงที่ว่า ความยุติธรรมในไทยอาจถูกนิยามโดยผู้มีอำนาจ?


เชิงอรรถ

[1] Donna Marie Giancola, “Justice and the Face of the Great Mother (East and West),” paper presented at the World Congress of Philosophy, Boston University, 1998 [Online], accessed April 15, 2025, from https://www.bu.edu/wcp/Papers/Comp/CompGian.htm.

[2] วาทกรรมนั้นอาจไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในภาษา แต่มีตัวตนในสิ่งที่เป็นรูปธรรมด้วยเช่นกัน.

[3] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “ยุติที่ไม่มีธรรม: กระทรวงยุติธรรมไทยในสายธารประวัติศาสตร์,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 25 มีนาคม 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2025/03/2388.

[4] บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ, “จตุสดมภ์,” สถาบันพระปกเกล้า,  3 พฤศจิกายน 2557 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=จตุสดมภ์.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถ 3.

[6] พระยาอนุมานราชธน, พระราชลัญจกรและตราประจำตัวประจำตำแหน่ง, (พระนคร: โรงพิมพ์พระจันทร์, 2493), น.43; ดู กรมศิลปากร สำนักหอสมุดแห่งชาติ, ประชุมประกาศตราประจำตำแหน่งในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, (กรุงเทพฯ: สำนักหอสมุดแห่งชาติ กรมศิลปากร, 2546).

[7] พระยาอนุมานราชธน, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, น.43.

[8] กระทรวงยุติธรรม, “ตราสัญลักษณ์กระทรวงยุติธรรม,” กระทรวงยุติธรรม, 16 มกราคม 2560 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.moj.go.th/view/12.

[9] โรแบร์ แลงการ์, กฎหมายตราสามดวง, เล่ม 1, (พระนคร: โรงพิมพ์คุรุสภา, 2505), น. 17-18.

[10] ธรรมคามน์ โภวาที และสุทัศน์ สิริรวย, พระแสงราชศัสตรา, (พระนคร: โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น กรมการปกครอง, 2509), น.18-19.

[11] ดู ศิริพจน์ เหล่ามานะเจริญ, “พระแสงขรรค์ชัยศรี คือ สัญลักษณ์เครือข่ายอำนาจขอม,” มติชนสุดสัปดาห์, 5 มกราคม 2560 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.matichonweekly.com/column/article_20207.

[12] มีชื่อมาจากบทละครปักษปะกรนัม เรื่องพญาระกา

[13] หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์, เรื่องของเจ้าพระยามหิธร (ลออ ไกรฤกษ์), (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2564), 76.

[14] กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2562), น.206 – 211.

[15] หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 12, น.77.

[16] เพิ่งอ้าง, น.78 – 79.

[17] เพิ่งอ้าง, น.79 – 80 และ 87 – 88.

[18] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 270 มาตรา 275 มาตรา 280.

[19] กฤษณ์พชร โสมณวัตร อธิบายว่าความพยายามแบ่งแยกและประกันความเป็นอิสระของตุลาการเกิดขึ้นในช่วงปี 2507 – 2508 ภายใต้ข้อเสนอแนะของรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ในช่วงสองปีแรกหลังจากก้าวขึ้นมามีอำนาจ การสร้างระบบตุลาการที่เป็นอิสระนี้มีส่วนสำคัญต่อการส่งเสริมการเติบโตของระบบทุนนิยมไทยในเวลานั้น เนื่องจากระบบทุนนิยมจะเติบโตได้ภายใต้ความมั่นใจในความมั่นคงของชีวิตและทรัพย์สินจากการแทรกแซงโดยอำนาจรัฐ ซึ่งการมีผู้พิพากษาที่เป็นอิสระจะเป็นหัวใจสำคัญของการประกันสิทธิและเสรีภาพในทรัพย์สิน; ดู กฤษณ์พชร โสมณวัตร, “การประกอบสร้างอำนาจตุลาการไทยในสังคมสมัยใหม่,” (วิทยานิพนธ์ หลักสูตรปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2562) 307.

[20] เพิ่งอ้าง.

[21] สำนักงานศาลปกครอง, “ตราสัญลักษณ์,” สำนักงานศาลปกครอง, 2 มีนาคม 2559 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.admincourt.go.th/admincourt/site/01sign.html.

[22] ประกาศศาลรัฐธรรมนูญ เรื่อง ตราสัญลักษณ์ของศาลรัฐธรรมนูญ ลงวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2541

[23] บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจำนวนหนึ่งได้รองรับสถานะความสัมพันธ์ดังกล่าวเอาไว้ ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

[24] ดูบทสัมภาษณ์ วิชา มหาคุณ ใน ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, “ต้นธารแห่งความยุติธรรม “วิชา มหาคุณ” เทิดไท้องค์ราชัน ร.9,” ประชาชาติธุรกิจ, 4 ตุลาคม 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.prachachat.net/royal-funeral-pyre/news-49979.

[25] กฤษณ์พชร โสมณวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 18, 388-395.

[26] คำว่า ‘บรรพตุลาการ’ มีความน่าสนใจในเชิงการนำมาใช้เพื่อสร้างชนชั้นของวงการตุลาการให้แตกต่างจากข้าราชการกลุ่มอื่นๆ ซึ่งเป็นการสถาปนาตัวตนและอัตลักษณ์ของข้าราชการตุลาการให้เป็นเอกเทศ รวมถึงในวงการตุลาการโดยเฉพาะศาลยุติธรรมไทยนั้น ได้มีความพยายามสถาปนาสถานะของตุลาการบางคนขึ้นมาให้มีความพิเศษเสมือนหนึ่งว่า ตุลาการยุคหลังเป็นผู้มีเชื้อสายตระกูลเดียวกัน โดยให้ผู้พิพากษายึดถือคุณค่า จริยวัตร และอัตลักษณ์บางอย่างในตัวผู้พิพากษาในอดีต มาถ่ายทอดและผลิตซ้ำเพื่อสร้างตัวตนเดียวกันในหมู่ผู้พิพากษายุคหลัง โดยมองว่าตัวตนหรืออัตลักษณ์ดังกล่าวเป็นทุนประเภทหนึ่ง; แนวคิดในการนำเสนอตัวตนของบรรพตุลาการดังกล่าวได้ในดู สุนทรียา เหมือนพะวงศ์ (บรรณาธิการ), นิติศาสตร์เสวนา เรื่อง คุณค่าบรรพตุลาการ, (กรุงเทพฯ: สำนักงานศาลยุติธรรม สถาบันวิจัยรพีพัฒนศักดิ์, 2551), 7-8.

[27] กฤษณ์พชร โสมณวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 18, 394.

[28] สันติสุข โสภณสิริ (บรรณาธิการ), ศาสตราจารย์สัญญาธรรมศักดิ์ กับ 14 ตุลาฯ’16 ที่ระลึกงานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ท่านผู้หญิงพงา ธรรมศักดิ์ ณ เมรุหลวงหน้าพลับพลาอิสริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส วันเสาร์ที่ 21 กันยายน พ.ศ. 2545, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์เดือนตุลา, 2545), 23.

[29] เพิ่งอ้าง, 31.

[30] รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 32 (25 ตุลาคม 2516), 247-251 อ้างใน นรนิติ เศรษฐบุตร, หนังสือที่ระลึกพิธีพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์ สัญญา ธรรมศักดิ์, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545), 35-40.

[31] สมลักษณ์ จัดกระบวนพล, “ข้อคิดว่าด้วยการถวายสัตย์ปฏิญาณ ต่อองค์พระมหากษัตริย์,” 3 ตุลาคม 2562, มติชนออนไลน์ [Online], สืบค้นเมื่อ 8 พฤษภาคม 2568, จาก https://www.matichon.co.th/news-monitor/news_1696488.

[32] ดู ผู้จัดการออนไลน์, “เปิดตัวตน “ปัญจพล เสน่ห์สังคม” เจ้าของวาทะ “ผมเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว”!” 7 สิงหาคม 2558, ผู้จัดการออนไลน์ [Online], สืบค้นเมื่อ 8 พฤษภาคม 2568, จาก https://mgronline.com/onlinesection/detail/9580000089171.

“นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ” แล้วใครอยู่ข้างประชาชน ในการเมืองเรื่องความเป็นอิสระกับประชาชน

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา องค์กรอิสระได้ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นวงกว้างในสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์ตึกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ถล่ม เมื่อช่วงปลายเดือนมีนาคมที่ผ่านมา ซึ่งได้เพิ่มข้อถกเถียงเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมากยิ่งขึ้น

ข้อวิพากษ์วิจารณ์หนึ่งที่ปรากฏมากก็คือ การตั้งคำถามถึงบทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรตรวจสอบเพื่อประชาธิปไตย กลับกลายเป็นเครื่องมือค้ำจุนอำนาจนิยมให้ไร้ความรับผิด แต่นั่นเป็นเพียงประเด็นหนึ่งเท่านั้นที่ควรจะหยิบยกขึ้นมาพูด ท่ามกลางกองปัญหานานาประการเกี่ยวกับองค์กรอิสระ

ทว่า อีกเรื่องหนึ่งที่ควรจะต้องพูดถึงให้มากขึ้นในสังคมไทยก็คือ สถานะขององค์กรอิสระจริง ๆ แล้วควรจะอยู่ตรงไหน เพราะหากเรียกว่า องค์กรเหล่านี้เป็นอิสระแล้วเขาอยู่ข้างใคร (กันแน่) เมื่อนึกถึงเรื่องนี้ทำให้ผู้เขียนอดคิดไม่ได้จริง ๆ ว่าขนาดในละครเรื่องแรงเงา ยังมีคนแสดงเจตนารมณ์ว่าอยากอยู่ข้าง ๆ กับนางเอกของเรื่องว่า นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ (แม้จริง ๆ เขาจะไม่ได้เจตนาแบบนั้น) แล้วในชีวิตประชาชนคนไทยละ บรรดาองค์กรอิสระเหล่านี้อยู่ข้างใครบ้างมั้ย แล้วอิสระนี้คืออะไรกันแน่ ประเด็นนี้สำคัญ เพราะหากองค์กรอิสระไม่ได้อยู่ข้างประชาชนแล้ว องค์กรแบบนี้จะมีอยู่ต่อไปอีกทำไม

กำเนิดองค์กรอิสระด้วยเจตนาที่ดี

การเกิดขึ้นขององค์กรอิสระเป็นผลมาจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ที่มุ่งเน้นให้องค์กรที่ใช้อำนาจรัฐใด ๆ ต้องยึดโยงกับกฎหมาย ทั้งในฐานะแหล่งที่มาของอำนาจและข้อจำกัดของอำนาจ กล่าวให้ง่ายก็คือ อำนาจนั้นเป็นไปตามกฎหมาย โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ นอกเหนือจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยมแล้ว องค์กรอิสระต่าง ๆ ล้วนก็ต้องรับผิดชอบในการใช้อำนาจตามหลักการเสรีประชาธิปไตย

ในบริบทของไทย ความน่าสนใจของรัฐธรรมนูญไทย นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้น ได้ผูกติดอยู่กับความวิตกกังวลต่อการใช้อำนาจของนักการเมือง จึงได้พยายามกระจายฟังก์ชันการใช้อำนาจออกไปให้ยิบย่อมากที่สุด โดยมีมุมมองที่ดีว่า อำนาจทั้งหลายจะดุลและคานอำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อไม่ให้มีองค์กรใดที่มีอำนาจสมบูรณ์ภายในตัวที่อาจนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ ดังนี้ การแบ่งอำนาจ

ในแง่หนึ่งการแบ่งแยกอำนาจออกไปนั้นเป็นของดี เพราะมันทำให้ไม่เกิดอำนาจที่สมบูรณ์ภายในตัวบุคคลเพียงคนเดียว และทำให้การใช้อำนาจนั้นนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการที่เกิดจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ เมื่ออำนาจนั้นมารวมอยู่ในตัวคนเดียว ตัวอย่างเช่น ในบางครั้งผู้นำบางคนอาจจะออกคำสั่งมาด้วยตัวคนเดียว ไม่ปรึกษาใครเลย แล้วคำสั่งนั้นก็ให้มีผลเสมือนหนึ่งเป็นกฎหมาย ลงโทษหรือดำเนินการกับคนทั้งในทางตุลาการและบริหาร กรณีแบบนี้คืออำนาจนั้นถูกใช้อย่างเลว และในเชิงทฤษฎีพฤติกรรมดังกล่าวอาจจะนำมาสู่ผลร้ายต่อสังคมได้

ดังนี้ การแบ่งแยกอำนาจอาจจะช่วยลดการตัดสินที่ผิดพลาดและนำมาสู่ผลร้าย รวมถึงช่วยแก้ไขปัญหาการใช้อำนาจอย่างอำเภอใจ เพราะไม่มีใครมีอำนาจสูงสุด

แต่ในความเป็นจริงบทบาทขององค์กรผู้ใช้อำนาจเหล่านี้เมื่อแยกกันออกไปแล้วก็มีส่วนสำคัญไม่แพ้กัน ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 เริ่มมีความคิดอันบรรเจิดที่จะแยกอำนาจออกไปให้มีองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการที่แยกขาดจากกัน รวมถึงเพิ่มจำนวนศาลต่าง ๆ เข้ามาอีกมากมาย (อาทิ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ) และยังให้มีขั้วที่สี่ขึ้นมาเป็นบรรดาองค์กรอิสระทั้งหลาย

ความตั้งใจในระยะแรกของความเป็นอิสระคือ การต้องการให้องค์กรเหล่านี้เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในแง่ต่าง ๆ อาทิ การละเมิดสิทธิและเสรีภาพ การทุจริตประพฤติมิชอบ การตรวจเงินแผ่นดิน และการละเมิดกฎเกณฑ์การเลือกตั้ง ซึ่งอาจจะเหมาะสมในยุคที่มีวิกฤตศรัทธาในสถาบันการเมืองเดิม ๆ แบบคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา โดยให้องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่จะกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ในระยะแรก ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 ได้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญขึ้นมา 4 องค์กร ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ โดยในขณะนั้นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังไม่ได้มีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ก่อนที่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2560 จะยกสถานะขึ้นเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอีกองค์กรหนึ่ง

อิสระในทางกฎหมายเป็นเรื่องของฟังก์ชัน

ในเชิงถ้อยคำนั้น คำว่า “อิสระ” เป็นคำที่มีความน่าสนใจมากโดยเฉพาะในภาษาไทย นั้นอาจแปลได้หลายความหมายมาก ๆ ตัวอย่างเช่น อิสระ อาจแปลได้ว่าไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร คำ ๆ นี้อาจจะตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า “independence” ซึ่งคำ ๆ นี้มักจะใช้ในภาษาอังกฤษเพื่อเรียกองค์กรอิสระ (independent organs or independent authority) นอกจากนี้ คำว่า อิสระ อาจแปลได้ว่าปราศจาก (free) ซึ่งสื่อไปในนัยของสภาวะปราศจากพันธนาการใด ๆ (freedom) หรือที่คำไทยที่ใกล้เคียงกว่าคือ เสรีภาพ

ดังจะเห็นได้ว่านัยของคำว่าอิสระนั้นมีการนำไปใช้ในบริบทที่หลากหลาย แต่ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระนั้น ควรมุ่งไปที่ความเป็นอิสระตามนัยแรกคือ การไม่อยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร

ส่วนในเชิงแนวคิด เหตุที่องค์กรเหล่านี้ถูกเรียกว่าเป็นอิสระนั้น เป็นผลมาจากกฎหมายจัดตั้งได้ประกันความเป็นอิสระขององค์กรเหล่านี้ โดยประกอบไปด้วยความเป็นอิสระใน 3 ลักษณะ ได้แก่ ความเป็นอิสระในการทำงาน ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร และความเป็นอิสระในเชิงงบประมาณ

ในประการแรก ความเป็นอิสระในการทำงาน ในที่นี้คือ การที่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้สามารถที่จะกำหนดเป้าหมาย นโยบาย และแนวทางการทำงานตามกรอบที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้ให้ต้องปฏิบัติ โดยไม่ถูกแทรกแซงจากผู้ใช้อำนาจรัฐ อาทิ นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎร ความเป็นอิสระในการทำงานในที่นี้ไม่ใช่ว่า องค์กรผู้ใช้อำนาจนั้นจะใช้อำนาจแบบสุ่มสี่สุ่มห้าได้ แต่ในทางทฤษฎีและแนวทางสากลที่ปฏิบัติในประเทศที่ไปเอาแนวคิดมาใช้นั้น จะคาดหวังให้องค์กรอิสระเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นมืออาชีพและตามหลักการ แล้วการกระทำต่าง ๆ ขององค์กรอิสระจะต้องมีเหตุผลประกอบการตัดสินใจ

ด้วยเหตุนี้ ในกฎหมายจัดตั้งองค์กรอิสระเหล่านี้จึงกำหนดให้หลักประกันการทำงานของเจ้าหน้าที่ในองค์กรเหล่านี้ไว้ อาทิ การเข้าสู่ตำแหน่ง และการพ้นจากตำแหน่งให้ไม่ถูกแทรกแซงได้โดยง่าย รวมถึงกฎหมายยังกำหนดให้องค์กรเหล่านี้มีอำนาจของตัวเองในการดำเนินการ โดยไม่ต้องไปพึ่งพาฝ่ายบริหารในการดำเนินงาน

ประการที่สอง ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากรเป็นเรื่องสำคัญต่อมาจากความเป็นอิสระในการทำงานก็คือ ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร เพราะลำพังคณะกรรมการชุดหนึ่งจะทำการงานใด ๆ อย่างครอบจักรวาลก็คงยาก ขนาดแค่จะเข้าประชุมอย่างต่อเนื่องทุกวันยังทำได้ยากเลย ดังนี้ ในการดำเนินงานขององค์กรอิสระ นอกเหนือจากตัวคณะกรรมการที่มาสวมใส่อำนาจเป็นองค์กรแล้ว จะต้องมีสิ่งที่มารองรับการทำงานของคณะกรรมการเหล่านี้คือ สำนักงาน ซึ่งเป็นฝ่ายจัดการงานธุรการและงานประจำของคณะกรรมการ โดยมีเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ เข้ามาทำงานภายใต้สำนักงาน ซึ่งการแต่งตั้ง โยกย้าย และการบริหารงานบุคคลของเจ้าหน้าที่ในสังกัดสำนักงายภายใต้คณะกรรมการเหล่านี้ก็จะถูกกำหนดไว้แตกต่างจากส่วนราชการทั่ว ๆ ไป

ความเป็นอิสระประการสุดท้ายคือ ความเป็นอิสระในทางงบประมาณ โดยทั่วไปหน่วยงานหรือองค์กรอิสระเหล่านี้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจ ความเป็นอิสระในที่นี้ไม่ใช่ว่าอยากได้งบประมาณเท่าใดก็ต้องได้ แต่หมายถึงสามารถบริหารจัดการงบประมาณในขอบเขตที่เหมาะสม รวมถึงได้งบประมาณที่เหมาะสมกับการปฏิบัติภารกิจของตัวเองให้สำเร็จตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนด

จะเห็นได้ว่าความเป็นอิสระในทางกฎหมายของบรรดาองค์กรต่าง ๆ เหล่านี้ ไม่ใช่ความเป็นอิสระแบบไม่มีขอบเขต แต่ความเป็นอิสระนั้นเป็นเพียงองค์ประกอบของฟังก์ชันการทำงานเท่านั้น กล่าวคือ องค์กรอิสระสามารถกำหนดเป้าหมายการทำงานของตัวเอง กำหนดแนวทางการบริหารงานบุคคลของตัวเอง และกำหนดแนวทางการใช้จ่ายงบประมาณของตัวเอง

ความเป็นอิสระที่จับต้องไม่ได้ เมื่อความเป็นอิสระในไทยเป็นถ้อยคำเลื่อนลอย

ในบริบทของประเทศไทยนั้นอาจจะไม่ได้มองในเชิงฟังก์ชันเท่าที่ควร ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้นไม่เป็นสิ่งใด นอกเหนือจากถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนในตัวบทกฎหมายที่ปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจแก่องค์กรเหล่านี้

ตัวอย่างเช่น ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 ซึ่งเป็นมาตราที่กำหนดแนวคิดเกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในวรรคหนึ่งกำหนดว่า “องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย[1] และวรรคสองกำหนดว่า “การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ[2]

จากบทบัญญัติในมาตราดังกล่าว จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดูเหมือนว่าจะต้องการให้ความเป็นอิสระ (ขององค์กร) ในการปฏิบัติหน้าที่ มีคุณสมบัติคือ สุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติ แต่ไม่ได้ให้ความหมายของคำว่าอิสระเอาไว้อย่างชัดเจน ในทางตรงกันข้ามเมื่อพูดถึงการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจกลับเต็มไปด้วยถ้อยคำที่นามธรรมต่าง ๆ ที่ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจงหรือสื่อถึงความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ในอีกหลายบทบัญญัติเมื่อมีการพูดถึงองค์กรอิสระเฉพาะแต่ละองค์กรในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่พูดถึงอำนาจหน้าที่ของแต่ละองค์กร

ตัวอย่างเช่น ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 กำหนดว่า การตรวจเงินแผ่นดินต้องกระทำด้วยความสุจริต รอบคอบ โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติ และเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล[3] หรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 กำหนดว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา และการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ และปฏิบัติตนให้ถูกต้องตามมาตรฐานทางจริยธรรม[4]

ในแง่นี้ จะเห็นได้ว่าในเชิงกฎหมายนั้นไม่ได้มีการอธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า ความเป็นอิสระในที่นี้มีความหมายว่าอย่างไร แล้วจะปฏิบัติตัวอย่างเป็นอิสระได้อย่างไรกันแน่

ที่ผ่านมาตัวตนทางการเมืองที่เรียกว่าองค์กรอิสระนั้น ไม่ค่อยได้มีจุดยืนที่สอดคล้องกับระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยเท่าใดนัก ไม่ใช่ว่าองค์กรดังกล่าวได้ใช้อำนาจโดยไม่เหมาะสมท่ามกลางสถานการณ์การเมืองที่ผ่านมา แต่ประเด็นสำคัญก็คือ บรรดาองค์กรอิสระทั้งหลายไม่ได้อยู่ข้างประชาชนเท่าใดนัก ตัวอย่างเช่น ในปี 2561 ได้มีความพยายามร้องขอให้เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิของประชาชนในการตรวจสอบนักการเมือง ทว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกลับไม่ได้ส่งเสริมหรือเปิดเผยข้อมูลอย่างที่ประชาชนต้องการ สภาพดังกล่าวกลายเป็นยิ่งมุ่งเน้นให้องค์กรอิสระเข้ามามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้องค์กรอิสระกลายเป็นพื้นที่ปกปิดและอำพรางตัวเองมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะจากประชาชน

ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ จึงไม่ต่างอะไรจากผ้าคลุมล่องหนในเรื่องแฮรี่ พอตเตอร์หรือแหวนแห่งอำนาจในเรื่องเดอะลอร์ดออฟเดอะริงส์ ที่ผู้สวมใส่ล่องหนได้ ความเป็นอิสระกลายในกฎหมายกลายเป็นใบอนุญาตให้ไม่ต้องรับผิดชอบกับกิจกรรมใด ๆ ของตน และไม่ต้องยึดโยงกับประชาชน ซึ่งไม่ใช่ลักษณะที่ควรจะเป็นขององค์กรอิสระ

ความเป็นอิสระต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบต่อประชาชน

ความเป็นอิสระในเชิงฟังก์ชันการทำงานคือ หัวใจขององค์กรอิสระทุก ๆ องค์กร  อย่างไรก็ดี การประกันความเป็นอิสระไม่ได้หมายความว่าองค์กรอิสระต่าง ๆ จะไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ในทางตรงกันข้ามยิ่งองค์กรได้รับการประกันความเป็นอิสระ และไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งยืนยันถึงความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยแล้ว วิธีการที่องค์กรอิสระจะได้รับความคุ้มครองและมีความชอบธรรมในการใช้อำนาจก็คือ การรับผิดชอบต่อประชาชน

หลักคิดสำคัญของเรื่องนี้ก็คือ เมื่อการปกครองภายใต้นิติรัฐก็คือ การยอมรับว่าอำนาจต่าง ๆ นั้นต้องชอบด้วยกฎหมาย เพราะกฎหมายมีความสำคัญอยู่ในฐานะชุดของเหตุผลต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเพื่อวางกฎเกณฑ์ของมนุษย์ในสังคม รัฐสมัยใหม่จึงยอมรับความชอบธรรมของการปกครองโดยกฎหมาย และเมื่อกฎหมายให้เหตุผลในการวางกฎเกณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้อำนาจตามกฎหมายจึงต้องใช้อย่างมีเหตุผล หรืออย่างน้อย ๆ ที่สุด ประชาชนต้องเชื่อได้ว่าเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจอย่างมีเหตุผล ซึ่งการให้เหตุผลของการใช้อำนาจเป็นเงื่อนไขสำคัญ

ที่กล่าวเช่นนี้ไม่ได้เรียกร้องให้องค์กรอิสระทั้งหลายต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่คุณสำคัญของการทำงานในองค์กรเหล่านี้คือ การตอบสนองกลับไปที่ประชาชนให้ได้มากที่สุด ข้อเรียกร้องนี้ไม่ได้ถึงขั้นว่าองค์กรอิสระต้องมาจากการเลือกตั้ง นั่นไม่ใช่เรื่องจำเป็น แต่การแสดงความรับผิดชอบต่อประชาชนทำได้หลายลักษณะ

ประการแรก ที่มาขององค์กรอิสระควรจะต้องมีสายสัมพันธ์ย้อนกลับไปหาประชาชนได้ แม้องค์กรอิสระจะไม่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ต้องมีขั้นตอนการแต่งตั้งที่โปร่งใส เปิดเผย และมีส่วนร่วมของประชาชน ในปัจจุบันรัฐธรรมนูญของไทยกำหนดให้องค์กรอิสระส่วนใหญ่ใช้วิธีการสรรหาผ่านคณะกรรมการที่มีจำนวน 5 คน ซึ่งบรรดาคนเหล่านี้นั้นมีหน้าที่คัดกรองผู้สมัครมาดำรงตำแหน่งเพื่อเลือกสรรเป็นองค์กรอิสระ[5] แล้วเมื่อได้รายชื่อบุคคลดังกล่าวแล้วต้องเสนอให้วุฒิสภารับรอง[6]

สิ่งที่หายไปเลยจากสมการนี้คือ ประชาชน ที่แทบจะหายไปจากสมการเหล่านี้โดยสิ้นเชิง แม้อาจจะอธิบายได้ว่า ในการสรรหามีทั้งประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้านแล้ว แถมในการให้ความเห็นชอบก็มีวุฒิสภาที่เป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญรับรองไว้[7] (แม้ประชาชนจะไม่ได้เลือกมาก็ตาม) แต่นั้นไม่ใช่ประชาชนในความหมายที่ควรจะเป็น ประชาชนในที่นี้หมายถึง คนธรรมดาสามัญที่ไม่ได้มีตำแหน่งอะไร

คำถามสำคัญก็คือ จะเติมประชาชนเข้าไปในสมการการเลือกองค์กรอิสระได้อย่างไร คำตอบก็คือ การทำให้การเลือกองค์กรอิสระเป็นเรื่องสาธารณะ ซึ่งสามารถทำได้หลายวิธีการ ตัวอย่างเช่น การเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน/ประชาสังคมเสนอชื่อผู้เหมาะสมจะเป็นองค์กรอิสระ หรือการกำหนดให้ผู้สมัครองค์กรอิสระต่าง ๆ ต้องแสดงวิสัยทัศน์ และจะต้องมีการเผยแพร่วิสัยทัศน์ต่อสาธารณะ ซึ่งจะเปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นต่อบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าว

ประการที่สอง การเชื่อมโยงกับประชาชนไม่ใช่แค่ตอนเข้ามาดำรงตำแหน่ง แต่ต้องต่อเนื่องไปตลอด วิธีที่จะเชื่อมโยงองค์กรอิสระกับประชาชนได้อีกวิธีคือ การสื่อสารกับประชาชน ไม่ใช่แค่ต่อรัฐสภา แต่การแสดงความรับผิดชอบต้องกระทำต่อสาธารณะ ประเด็นสำคัญที่ผ่านมาคือ องค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อใคร แน่นอนที่สุดในเชิงพื้นฐานองค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อสภาในเชิงรูปแบบ อาทิ การมาตอบข้อชี้แจงเวลาของงบประมาณ และการจัดทำรายงานประจำปี ซึ่งในปัจจุบันอาจจะมีเรื่องนี้อยู่บ้าง

แต่ประเด็นสำคัญก็คือ ความรับผิดชอบนั้นเข้มงวดจริงจังแค่ไหน หลาย ๆ ครั้งองค์กรอิสระเหล่านี้เลือกจะอำพรางตัวเองจากสายตาของผู้แทนประชาชน โดยการไม่ได้ชี้แจงหรือปฏิบัติตามการเรียกให้มาชี้แจงอย่างเคร่งครัด เพราะมองว่าจะกระทบต่อความเป็นอิสระ แต่สายตาที่มองมายังองค์กรเหล่านี้ไม่ได้มีแค่สมาชิกของทั้งสองสภา สายตานั้นยังมีสายตาของประชาชนด้วยเช่นกัน

นอกเหนือจากการมาชี้แจงและแสดงความรับผิดชอบต่อรัฐสภาแล้ว องค์กรอิสระเหล่านี้ควรที่จะรับผิดชอบต่อสาธารณะให้มากกว่านี้ บ่อยครั้งที่การใช้อำนาจขององค์กรอิสระถูกตั้งข้อกังขา เพราะประชาชนไม่เคยรู้ว่าการตัดสินใจขององค์กรอิสระเป็นเช่นไรอย่างแท้จริง ไม่เคยมีการเปิดเผยรายงานการประชุม ไม่เคยมีการให้เหตุผลอย่างชัดเจนเผยแพร่เป็นเอกสารสาธารณะ ที่ไม่ใช่แค่สรุปใจความสั้น ๆ ประชาชนควรจะได้รู้เหตุผลในเชิงลึกของการตัดสินใจใช้อำนาจนั้น ๆ

ประการที่สาม การสร้างวัฒนธรรมของความรับผิด (culture of public responsibility) ผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระไม่อ้างความเป็นอิสระเพื่อไม่พูด ไม่ตอบ และไม่อธิบายต่อสาธารณะ ไม่ใช้ตำแหน่งเพื่อสะสมอภิสิทธิ์ หรือกลายเป็นชนชั้นนำใหม่แบบแปรรูป เพราะการทำงานภายใต้หลักการนิติรัฐแปลว่า แม้องค์กรอิสระจะตรวจสอบคนอื่นได้ และคนอื่นก็ต้องตรวจสอบคุณได้เช่นกัน

กล่าวโดยสรุป องค์กรอิสระไม่ควรถูกใช้เป็นอำนาจพิเศษที่ลอยตัวอยู่เหนือสังคม หากแต่ต้องดำรงอยู่ในฐานะกลไกที่ยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง ความเป็นอิสระที่รัฐธรรมนูญรับรองให้ มิใช่ใบเบิกทางให้หลุดพ้นจากการตรวจสอบ หรือการใช้วาทกรรม “อิสระ” เป็นเกราะกำบังการไม่ให้คำอธิบายใด ๆ ต่อสาธารณะ หากองค์กรใดถืออำนาจรัฐไว้ สิ่งที่จะมอบความชอบธรรมให้แก่องค์กรเหล่านั้นได้ ก็คือการทำหน้าที่ภายใต้กรอบกฎหมายด้วยความโปร่งใส มีเหตุผล และสามารถถูกตั้งคำถามได้เสมอ

ทั้งนี้ ความเป็นอิสระในระบอบประชาธิปไตย ไม่ได้อยู่ที่การปลอดจากแรงกดดันทางการเมืองเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การตระหนักว่าทุกอำนาจที่ถือไว้นั้นมาจากประชาชน และจะต้องย้อนกลับไปรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย การเปิดเผยกระบวนการ การสื่อสารอย่างตรงไปตรงมา และการแสดงเหตุผลที่เพียงพอต่อสาธารณะ จึงไม่ใช่ทางเลือก แต่คือเงื่อนไขของการดำรงอยู่ขององค์กรอิสระอย่างมีศักดิ์ศรี

หากสังคมไทยยังต้องการมีองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจอื่น องค์กรเหล่านี้เองก็ต้องพร้อมให้สังคมตรวจสอบกลับเช่นกัน ถึงเวลาแล้วที่จะออกแบบความเป็นอิสระใหม่ ไม่ใช่ในฐานะสถานะที่ลอยตัวอยู่บนรัฐธรรมนูญ หากแต่ในฐานะความสัมพันธ์ที่ประชาชนรู้สึกได้ว่าเขามีส่วนร่วม มีสิทธิวิจารณ์ และมีอำนาจจับตามองได้จริงในทุกก้าวย่างของผู้ใช้อำนาจ


เชิงอรรถ

[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคหนึ่ง.

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคสอง.

[3] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 10.

[4] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 25.

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 203.

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 204.

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 114.

ท้องถิ่นจะโตได้ ต้องกระจายอำนาจด้านการท่องเที่ยว

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในปัจจุบันกระแสความต้องการให้เกิดการกระจายอำนาจ และเพิ่มบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างไรก็ดี เรื่องแรก ๆ ที่ควรจะให้ความสำคัญและส่งเสริมการกระจายอำนาจมากที่สุดคงจะหนีไม่พ้นเรื่องการท่องเที่ยว

เนื่องจากการท่องเที่ยวเป็นกิจกรรมที่มีความสำคัญ ไม่เพียงแต่กับประเทศในฐานะแหล่งรายได้สำคัญอย่างหนึ่ง แต่ในเชิงพื้นที่การท่องเที่ยวเป็นหัวใจสำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจในหลาย ๆ พื้นที่มีความคึกคัก และนำมาสู่การสร้างรายได้ในชุมชน ในขณะที่เมืองจำนวนมากในประเทศไทยพึ่งพาการท่องเที่ยวมากกว่าอุตสาหกรรม แต่ อปท. ที่ดูแลเมืองเหล่านี้กลับมีบทบาทที่ค่อนข้างจะจำกัดในการเข้าไปส่งเสริมหรือจัดการด้านการท่องเที่ยว

มิติและขอบเขตของการท่องเที่ยวนั้นมีความซับซ้อน เพราะการท่องเที่ยวนั้นไม่ใช่เพียงแค่สถานที่เข้าไปเพื่อความบันเทิงหรือพักผ่อนหย่อนใจ แต่รวมถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่เกื้อหนุนกัน อาทิ โครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง การดูแลหรือกำหนดมาตรฐานสถานที่พัก และการอำนวยความสะดวกให้กับนักท่องเที่ยว ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ท้องถิ่นอาจจะยังไม่ได้เข้ามามีบทบาทอย่างเต็มที่

ปัญหาและตำแหน่งแห่งที่ของ อปท. ในด้านการท่องเที่ยวที่ไม่ชัดเจน

ด้วยเหตุที่ว่าการท่องเที่ยวนั้นสัมพันธ์กับลักษณะเชิงพื้นที่ ทั้งในแง่การท่องเที่ยวก่อให้เกิดประโยชน์ทางด้านรายได้กับคนในพื้นที่ และการท่องเที่ยวก็สร้างผลกระทบให้กับคนในพื้นที่โดยตรงเช่นกัน การท่องเที่ยวจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ อปท. โดยตรง

ทว่า ในความเป็นจริง อปท. มีข้อจำกัดค่อนข้างมากในการเข้าไปมีบทบาทด้านการท่องเที่ยว ในทางกฎหมาย อปท. มีอำนาจด้านการท่องเที่ยวเพียงบางส่วน อาทิ การส่งเสริมกิจกรรมท่องเที่ยวหรือการพัฒนาพื้นที่สาธารณะในเขตของตนเอง ดังปรากฏในกฎหมายส่วนใหญ่ว่าให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น หรือการส่งเสริมกิจการการท่องเที่ยว

แต่อำนาจต่าง ๆ เหล่านี้ยังครอบคลุมถึงความสามารถวางแผนหรือบริหารจัดการเชิงระบบการด้านการท่องเที่ยว อาทิ การจัดเก็บรายได้จากการท่องเที่ยว การควบคุมกิจกรรมในแหล่งท่องเที่ยว หรือการกำหนดนโยบายระดับพื้นที่ที่ส่งผลเชิงนโยบายระยะยาวได้อย่างแท้จริง[1] ตัวอย่างเช่นในกรณีหาก อปท. อยากเข้ามาตรวจสอบและส่งเสริมการให้พัฒนาศักยภาพที่พักและโฮมสเตย์ หรือการเข้ามาทำหน้าที่ดูแลเส้นทางจราจรในเขตเมืองก็อาจจะทำไม่ได้เนื่องจากใน 2 เรื่องนี้มีกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะกับหน่วยงานอื่น ๆ อาทิ กรมการปกครองและอำเภอที่ดูแลเรื่องโรงแรม และกองบังคับการตำรวจจราจรและตำรวจภูธรดูแลเรื่องการจราจรในพื้นที่

นอกจากนี้ เขตอำนาจทางกฎหมายของ อปท. ยังไม่ครอบคลุมพื้นที่ท่องเที่ยวสำคัญ อาทิ เขตอุทยานแห่งชาติ หรือพื้นที่ชายฝั่งที่อยู่ภายใต้การดูแลของหน่วยงานส่วนกลาง ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนหรือไม่ต่อเนื่องในการบริหารจัดการ[2] ซึ่งลำพังกำลังเจ้าหน้าที่ในเขตพื้นที่เหล่านี้ก็มีอยู่อย่างจำกัด การเข้าไปมีบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ต่าง ๆ น่าจะเป็นการช่วยเหลือและส่งเสริมซึ่งกันและกัน ทั้งในแง่ของการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และการดูแลนักท่องเที่ยว

อีกทั้งในทางปฏิบัติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่สามารถทำงานเชื่อมโยงกับหน่วยงานรัฐส่วนกลางหรือ อปท. อื่น ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากขาดกลไกเชิงนโยบายหรือกลไกร่วมทุนที่ชัดเจน อาทิ การจัดบริการขนส่งข้ามเขต การพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวร่วมกันระหว่างสองพื้นที่ หรือการจัดเก็บรายได้ร่วมจากค่าธรรมเนียมนักท่องเที่ยว[3] หลายครั้งเมื่อพ้นไปจากพื้นที่แล้วกลายเป็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็สิ้นสุดลง ทั้ง ๆ ที่การท่องเที่ยวนั้นต้องมีการข้ามเขตการดูแลของท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งเสมอ

ไม่เพียงเท่านี้ในบางครั้ง อปท. อาจจะเผชิญข้อจำกัดทางกฎหมายในการเข้าไปมีบทบาทในการเข้าไปทำหน้าที่บางประการแทนเอกชน โดยเฉพาะในเรื่องการให้บริการเดินรถขนส่งในเมืองและระหว่างเมือง ซึ่งช่วงหลังวิกฤตโควิด-19 ที่เอกชนได้เผชิญปัญหาการดำเนินธุรกิจจนต้องปิดกิจการและคืนใบอนุญาตการเดินรถที่เคยได้รับไป ส่งผลให้เส้นทางเดินรถสาธารณะในบางเมืองไม่มีการให้บริการ และกลายเป็นการตัดขาดการเชื่อมต่อระหว่างสถานีรถไฟหรือสนามบิน ซึ่งมักจะตั้งอยู่ห่างจากเมืองหรือย่านการท่องเที่ยว

แม้ว่าในหลายพื้นที่ อปท. จะอยากเข้ามาดำเนินภารกิจดังกล่าวแทน แต่ก็ไม่สามารถจะทำได้เนื่องจากไม่มีกฎหมายอนุญาตให้ทำ โดยในปัจจุบันกรมการขนส่งทางบกพยายามแก้ไขกฎหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขอใบอนุญาตเดินรถแทนเอกชนได้[4] แต่การดำเนินการดังกล่าวอาจจะถูกตีความว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ[5] เพราะรัฐธรรมนูญไม่ประสงค์จะให้หน่วยงานของรัฐใด ๆ ดำเนินกิจกรรมในลักษณะที่เป็นการแข่งขันกับเอกชน[6] ปัญหาที่ตามมาคือ ในบริบทที่เอกชนไม่พร้อมจะดำเนินการแล้ว ใครจะเป็นคนจัดทำภารกิจดังกล่าวหรือจะปล่อยไปเฉย ๆ แล้วให้เป็นเรื่องของนักท่องเที่ยวต้องคิดเอาเองว่าจะท่องเที่ยวอย่างไร

เมื่อวิเคราะห์ปัญหาด้านการท่องเที่ยวของ อปท. จะเห็นได้ว่าปัญหาสำคัญมีอยู่ 2 ลักษณะ ได้แก่  ประการแรก สถานะในด้านการท่องเที่ยวของ อปท. ยังเป็นรองจากส่วนกลาง แม้ว่าจะอยู่ใกล้ชิดกับพื้นที่และประชาชนมากกว่า แต่นโยบายด้านการท่องเที่ยวรวมถึงบทบาทในด้านการท่องเที่ยวอยู่ภายใต้การดูแลของส่วนกลาง กฎหมายที่ให้อำนาจกับ อปท. มักจะกำหนดว่าให้ดำเนินการภายใต้บังคับแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เท่านั้น อปท. จะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ นอกขอบเขตแห่งอำนาจได้[7] และประการที่สอง อปท. มีข้อจำกัดในการดำเนินบริการสาธารณะที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยวได้อย่างจำกัด เฉพาะภายใต้อำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้ง และกฎหมายอื่นให้อำนาจไว้[8] และการใช้อำนาจดังกล่าวต้องไม่เป็นการไปทำกิจกรรมที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับการดำเนินธุรกิจของเอกชน[9] ซึ่งทำให้ อปท. ไม่สามารถเข้ามามีบทบาทด้านการท่องเที่ยวในลักษณะเดียวกันกับที่เอกชนจะดำเนินการได้

ต้องทลายข้อจำกัดในเชิงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การจะทลายข้อจำกัดดังกล่าวต้องเปลี่ยนแปลงวิธีคิดเกี่ยวกับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ ทั้งในเชิงนโยบายและกฎหมาย กล่าวคือ รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ไม่ควรมองว่าท้องถิ่นไร้ศักยภาพและทำได้เฉพาะเรื่องเล็ก ๆ เหมือนในอดีต แต่ควรมองบทบาทว่าเรื่องใดที่สัมพันธ์ในเชิงพื้นที่ควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปมีบทบาทจัดการ ส่วนรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ มุ่งเน้นไปที่ภาพใหญ่ของประเทศแล้วทำงานประสานร่วมกัน ในเชิงนโยบายรัฐบาลควรจะต้องมองท้องถิ่นในฐานะผู้ขับเคลื่อนด้านการท่องเที่ยวเช่นกัน

นอกจากนี้ สิ่งที่ควรจะต้องดำเนินการต่อไปก็คือ การแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายและปรับแนวทางการตีความกฎหมายที่ก่อให้เกิดข้อจำกัดต่าง ๆ ดังนี้

ประการแรก กฎหมายที่จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจควรจะกำหนดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้เป็นรายการเชิงลบ (negative list) โดยระบุว่าเรื่องใดบ้างที่จะไม่ให้ท้องถิ่นกระทำ แทนที่จะกำหนดว่าเรื่องใดที่จะให้ท้องถิ่นกระทำได้ ซึ่งทำให้ขอบเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ ห้ามไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการเรื่องความมั่นคงทางทหาร การกำหนดไว้เป็นรายการเชิงลบนี้จะช่วยให้ท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทในภารกิจมากขึ้น โดยไม่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้โดยตรง และไม่ต้องพิจารณาว่ากฎหมายเฉพาะอื่น ๆ จะเปิดทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำได้หรือไม่ ซึ่งรวมถึงกฎหมายไม่ควรจะให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง

ประการที่สอง กฎหมายควรจะกำหนดบทบาทให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยปฏิบัติการในพื้นที่ในกฎหมายหลาย ๆ ฉบับ แทนที่จะใช้โครงสร้างของราชการบริหารส่วนกลาง อาทิ กฎหมายโรงแรมควรจะกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย รวมถึงกำหนดแนวทางในการบริหารจัดการให้ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีลักษณะเฉพาะตัว อาทิ การกำหนดโซนนิ่งโรงแรม การกำหนดเงื่อนไขการประกอบกิจการ และการตรวจสอบและติดตามการปฏิบัติตามกฎหมายของโรงแรมแต่ละแห่ง

ประการที่สาม การตีความเรื่องกิจกรรมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการแข่งขันกันกับเอกชน ในกรณีของหน่วยงานของรัฐทั่ว ๆ ไปนั้น การตีความกฎหมายยังควรที่จะตีความให้หน่วยงานของรัฐจำกัดบทบาทในการแข่งขันกันกับเอกชน รวมถึงบรรดารัฐวิสาหกิจไม่ควรเข้าไปดำเนินกิจการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่เพื่อวัตถุประสงค์ทางสังคมต่าง ๆ อาทิ ยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือการแก้ไขปัญหาของตลาดบกพร่อง ไม่มีผู้จำหน่ายสินค้าดังกล่าว แต่ในกรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การตีความกฎหมายควรจะต้องพิจารณาอีกลักษณะ โดยกฎหมายควรพิจารณาสถานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะหน่วยบริการเชิงพื้นที่ การดำเนินกิจการใด ๆ ก็เพื่อจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ รวมถึงการดำเนินบริการสาธารณะต่าง ๆ มีเป้าหมายเพื่อสร้างการแข่งขันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การลงทุนหรือจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ จึงเป็นเรื่องที่ช่วยส่งเสริมกิจกรรมของคนในพื้นที่ ซึ่งมีผลพลอยได้เป็นการมีโครงสร้างพื้นที่ดีรองรับการท่องเที่ยว

การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้านการท่องเที่ยว นี้จะช่วยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความพร้อมมากขึ้นในการดูแลเชิงพื้นที่ ซึ่งจะนำมาสู่การจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้นที่จะนำมาสู่การบำรุงรักษาท้องถิ่นและตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ได้มากขึ้น

อย่างไรก็ดี ในเวลานี้อาจจะตั้งคำถามกลับไปหารัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ว่าตอนนี้เราได้ตระหนักถึงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงพอแล้วหรือไม่


เชิงอรรถ

[1] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 18 (16 มกราคม 2568).

[2] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 7 (30 ตุลาคม 2567).

[3] คณะกรรมาธิการการท่องเที่ยวสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง สภาพปัญหาและแนวทางแก้ไขปัญหากฎหมายในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว, (กรุงเทพฯ: สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2567), น.11-12.

[4] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุมคณะอนุกรรมาธิการศึกษาและพัฒนาตัวชี้วัดด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว ครั้งที่ 11 (16 มกราคม 2568).

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 75.

[6] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1177/2558.

[7] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 733/2551; บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 156/2550.

[8] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 156/2550.

[9] ดูเทียบ บันทึกความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1177/2558.

ปรีดี พนมยงค์ และคณะราฎร กับการสถาปนาระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย

บทนำ

ภาษีอากรเป็นเสาหลักของการคลังภาครัฐมาอย่างยาวนาน ไม่ว่าจะในอดีตหรือปัจจุบัน และไม่ว่าจะอยู่ภายใต้ระบบการปกครองรูปแบบใด ภาษีอากรยังคงเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่หล่อเลี้ยงการบริหารและพัฒนาประเทศ อย่างไรก็ตาม การมีเพียงระบบภาษีอากรนั้นไม่เพียงพอ หัวใจสำคัญอยู่ที่การสร้างระบบภาษีอากรที่ดีคือ การสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีและการมีแหล่งรายได้จากภาษีที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งถือเป็นรากฐานสําคัญของการปกครองที่มีประสิทธิภาพและได้รับการยอมรับจากประชาชน

นับตั้งแต่ก่อตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ใน พ.ศ. 2325 จนถึง พ.ศ. 2475 เพียงเล็กน้อย ระบบภาษีอากรของไทยมีลักษณะล้าสมัย ด้วยเพราะเป็นระบบภาษีอากรที่สืบทอดมาจากระบบศักดินาในอดีตสมัยอยุธยา แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะได้ทรงปฏิรูปการปกครองในหลาย ๆ ด้าน แต่การสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนั้นเกิดขึ้นได้ยากด้วยบริบทของสังคมในอดีต การปฏิรูประบบภาษีอากรโดยนายปรีดี พนมยงค์ และคณะราษฎรในช่วงตั้งแต่ พ.ศ. 2475 จึงเป็นช่วงสำคัญของความเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากรของไทย โดยเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบบภาษีอากรแบบเดิมที่มีความซ้ำซ้อนและไม่มีความเป็นธรรมต่อประชาชนผู้เป็นผู้รับภาระภาษี นำมาสู่การร่างประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นประมวลกฎหมายที่ว่าด้วยการจัดเก็บภาษีอากรที่มีความเป็นธรรม

บทความนี้จึงต้องพาผู้อ่านสำรวจบริบททางเศรษฐกิจและสังคมที่นำมาสู่ความเปลี่ยนแปลงในการสร้างระบบภาษีอากรที่เป็นธรรมในสังคมไทย โดยเริ่มต้นจาก (1) ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม เพื่ออธิบายสภาพความเป็นมาของระบบเศรษฐกิจไทยและภาษีอากรในช่วงก่อนการอภิวัฒน์สยาม (2) แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร ซึ่งเป็นการอธิบายวิธีคิดที่อยู่เบื้องหลังการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากร (3) การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร ซึ่งเป็นการอธิบายความเปลี่ยนแปลงในการจัดทำระบบภาษีอากรใหม่ที่มีความเป็นธรรมมากขึ้น และ (4) บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย ซึ่งเป็นการสรุปภาพรวมของบทความนี้ พร้อมทิ้งท้ายถึงข้อเสนอที่สังคมไทยควรจะต้องพิจารณาต่อไป

1. ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการอภิวัฒน์สยาม

ก่อนการตราประมวลรัษฎากรใน พ.ศ. 2481 ประเทศไทยได้ใช้ระบบการจัดเก็บภาษีแบบสมัยใหม่อย่างเต็มรูปแบบ ระบบภาษีอากรที่ใช้อยู่ในประเทศไทยค่อนข้างล้าสมัย โดยเป็นระบบภาษีอากรที่ตกทอดมาจากสมัยอยุธยา แนวคิดในการจัดเก็บภาษีจึงเป็นการที่ผู้ปกครองจัดสวนเอาผลประโยชน์ที่ราษฎรทำมาหาได้จากการใช้ทรัพยากรที่ผู้ปกครองอนุญาตมาทำมาหากิน[1] รวมไปถึงเป็นการเก็บตามสถานะของบุคคลในสังคม[2] ทำให้เกิดการจัดเก็บภาษีทางตรงจากราษฎรหลายประเภท

สถานการณ์ดังกล่าวมาผนวกกับในช่วง พ.ศ. 2398 อาณาจักรสยามได้เข้าหาหนังสือสัญญาทางพระราชไมตรีระหว่างจักรวรรดิบริเตนกับราชอาณาจักรสยาม หรือที่รู้จักกันในชื่อสนธิสัญญาเบาว์ริง ซึ่งมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจของไทยที่เดิมเป็นเศรษฐกิจแบบยังชีพ มาสู่เศรษฐกิจแบบทุนนิยม[3] ภายใต้เงื่อนไขการค้าเสรีตามสนธิสัญญา รัฐบาลสยามถูกจำกัดความสามารถในการเก็บภาษีขาเข้าของสินค้าทุกชนิดกำหนดไว้เกินกว่าร้อยละ 3[4] ทำให้รัฐบาลสยามไม่สามารถใช้นโยบายภาษีในการแสวงหารายได้ในการพัฒนาอุตสาหกรรม หรือการพัฒนาเศรษฐกิจด้านอื่น ๆ ได้อย่างเต็มที่ เพราะภาษีอากรค่อนข้างจำกัด[5] ทําให้รัฐบาลต้องมุ่งหารายได้จากภาษีโดยการเก็บกับราษฎรมากกว่าการค้าขายจากต่างประเทศ ทําให้ระบบการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงจากราษฎรหลายประเภทยังคงได้รับความสำคัญ

ลักษณะสำคัญของการจัดเก็บภาษีอากรทางตรงนี้คือ การทำให้ราษฎรต้องเสียภาษีจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ซ้ำซ้อนกัน กล่าวคือ ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดรายได้เพียงรายได้เดียว แต่รัฐเก็บเงินจากกิจกรรมย่อย ๆ ที่อยู่ภายใต้การก่อรายได้นั้น ตัวอย่างเช่น สมมติว่าคน ๆ หนึ่งดำรงชีวิตด้วยการเป็นชาวนาหรือชาวสวน ในการทำนาหรือทำสวน ชาวนาคนหนึ่งย่อมต้องเสียภาษีอากรหลายประเภท อาทิ อากรต่านา อากรสวน นอกจากนี้ หากเป็นชายฉกรรจ์ก็ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการอีก 4 บาทต่อปี โดยไม่พิจารณาว่าหลังหากจ่ายอากรค่านาหรืออากรสวนแล้วจะมีเงินเหลืออยู่เท่าใดในการดำรงชีวิต

การต้องเสียภาษีอากรซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนี้ได้สร้างปัญหาให้กับสังคมไทยมาก โดยเฉพาะกับชาวนาและเกษตรกรที่เป็นอาชีพของคนไทยส่วนใหญ่ โดยใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้ว่าจ้างนายคาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) เพื่อทำการสำรวจเศรษฐกิจในชนบทของสยาม พบว่าภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรม ได้ซ้ำเติมความเป็นอยู่ของราษฎรโดยเฉพาะชาวนาและเกษตรกรที่มีความยากลำบากในการทำนาและทำสวนแล้วได้รายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก[6] ปัญหาความไม่เป็นธรรมและยากลำบากของชาวนาและเกษตรกรนี้ได้เป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุให้เกิดการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ.   2475 ในเวลาต่อมา

ทั้งนี้ หากย้อนกลับไปพิจารณาว่า ระบบภาษีอากรสมัยก่อนมีปัญหาซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมอย่างไร ตัวอย่างของภาษีอากรประเภทนี้คือ เงินค่ารัชชูปการ ซึ่งเป็นภาษีอากรที่เก็บจากสถานะของบุคคล โดยเป็นเงินช่วยราชการที่เรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 – 60 ปี (ตั้งแต่บรรลุนิติภาวะ)[7] ที่ไม่ได้รับราชการทหารหรือไม่ได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล[8] โดยเงินรัชชูปการนี้จะเก็บปีละ 4 บาท (โดยบางภาคอาจจะเสีย 6 บาท)

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดเก็บเงินค่ารัชชูปการแล้วจะพบว่า ใน พ.ศ. 2444 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ได้ทรงตราพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) ขึ้นมาเพื่อเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทดแทนระบบการเกณฑ์แรงงานไพร่ที่ได้ใช้มาตั้งแต่สมัยอยุธยา จนกระทั่งถูกยกเลิกในเวลาต่อมา ซึ่งผลของการยกเลิกระบบเกณฑ์แรงงานไพร่นี้ได้กระทบต่อการนำแรงงานไพร่มาใช้ทำราชการ[9] ดังนี้ เพื่อชดเชยในเรื่องดังกล่าว จึงต้องมีการเก็บเงินมาจ่ายเป็นค่าตอบแทนให้กับข้าราชการในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาใหม่ ซึ่งจะเห็นได้ว่าเงินค่าราชการนั้นเป็นแหล่งรายได้สำคัญรัฐบาลสยามในช่วง พ.ศ. 2445 – 2462 ดังปรากฏตามตารางที่ 1

พ.ศ.เงินค่าราชการ (บาท)รายได้รวม (บาท)เงินข้าราชการเทียบรายได้
รวมคิดเป็นร้อยละ
24463,386,93743,458,8177.79
24473,426,27644,948,1097.62
24484,138,24950,455,2688.20
24494,928,80855,514,5448.87
24503,952,05254,283,7147.28
24513,051,38658,920,3615.17
24526,883,68260,686,68211.34
24536,954,35161,355,05911.33
24547,342,30859,462,27812.35
24556,981,01264,776,47910.77
24567,314,64672,093,34210.14
24577,441,44371,145,91510.45
24587,688,45774,356,48410.33
24598,069,17979,498,12410.14
24608,340,67282,462,74410.11
24618,409,81387,814,2849.57
24629,251,13790,682,03610.20

ตารางที่ 1 : สถิติเงินค่าราชการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2446 – 2462
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ปัญหาของการเก็บเงินค่าราชการก็คือ ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินให้กับบุคคลหลายประเภท ทำให้รัฐบาลสามารถจัดเก็บเงินได้น้อย ซึ่งกลายเป็นซ้ำเติมความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีอากร[10] ด้วยเหตุนี้ในเวลาต่อมาจึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462 เพื่อทดแทนกฎหมายที่ใช้ในการเก็บเงินค่าราชการที่ใช้มาเป็นระยะเวลานาน ในด้านหลักการ กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้แตกต่างจากกฎหมายฉบับเดิมมาก เฉพาะในส่วนของการกำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บเงินที่ลดลงจากเดิม ซึ่งเดิมยกเว้นไม่เก็บกับราชนิกูล และข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน และเงินบำนาญ (ข้าราชการพลเรือน) แต่ในครั้งนี้กฎหมายจำกัดผู้ได้รับการยกเว้นให้น้อยลง[11] ทำให้สามารถเก็บเงินจากบุคคลได้เพิ่มขึ้น ดังแสดงตารางที่ 2

พ.ศ.เงินค่าราชการ (บาท)รายได้รวม (บาท)เงินข้าราชการเทียบรายได้
รวมคิดเป็นร้อยละ
24629,251,13790,682,03610.20
24638,176,49580,340,17710.17
24647,749,23479,624,9429.73
24666,930,04681,598,5888.49
24677,126,55785,182,2198.36
24687,036,26492,712,6627.85

ตารางที่ 2: สถิติเงินรัชชูปการเทียบเงินรายได้รวมของประเทศ พ.ศ. 2462 – 2468
ที่มา: สมศักดิ์ มหาทรัพย์สกุล (2534), การเก็บเงินรัชชูปการและผลกระทบต่อสังคมไทยระหว่าง พ.ศ. 2444-2482

ทั้งนี้ ปัญหาสำคัญของเงินค่ารัชชูปการก็ยังไม่ได้ถูกแก้ไข เพราะแม้ว่าจะเพิ่มประเภทของบุคคลที่ต้องเสียเงินค่ารัชชูปการ ซึ่งทำให้เป็นการเก็บเงินกับบุคคลทุกคนอย่างถ้วนทั่ว แต่ปัญหาสำคัญของเงินรัชชูปการก็คือ รัฐเก็บเงินจากชายฉกรรจ์ทุกคนในอัตราที่เท่ากันคือ 4 บาทต่อปี โดยไม่ได้คำนึงความสามารถในการจ่ายภาษีของบุคคลนั้น และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาดเพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสียและค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการ นายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน[12]


ภาพที่ 1  ราชกิจจานุเบกษาหน้าประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะการเก็บเงินรัชชูปการ พ.ศ. 2462
ที่มา: ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 35 หน้า 425 ฉบับวันที่ 30 มีนาคม 2462.

แม้จะมีการพิจารณาสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ที่มีการจัดเก็บทำให้เก็บภาษีในอัตราที่ดหมาะสมกับพื้นที่ แต่วัตถุประสงค์นั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ดังเช่นกรณีของกบฏผู้มีบุญ หรือในพื้นที่ที่อยู่ใกล้เขตปกครองของชาติตะวันตกก็จะเก็บอัตราต่ำกว่า ก็ด้วยกลัวว่าราษฎรจะหนีไปอยู่ในบังคับของชาติตะวันตก[13]

ปัญหาเรื่องความไม่เป็นธรรมดังกล่าวยิ่งบานปลาย เมื่อต่อมาใน พ.ศ. 2475 รัฐบาลสยามได้นำระบบภาษีเงินได้ ซึ่งเป็นระบบภาษีสมัยใหม่เข้ามาใช้ แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ ยังทรงไม่ตัดสินพระทัยยกเลิกการเก็บเงินรัชชูปการ เพราะด้วยทรงเห็นว่าเป็นเงินจำนวนมากที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ ราษฎรในขณะนั้นจึงจำเป็นต้องเสียทั้งเงินรัชชูปการและภาษีเงินได้[14]

นอกจากเงินค่ารัชชูปการแล้ว ภาษีอากรอีกประเภทหนึ่งที่มีการจัดเก็บจากราษฎรก็คือ บรรดาอากรต่าง ๆ ที่เก็บจากการทำการเกษตร อาทิ อากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวน โดยอากรสมพัตสร เป็นภาษีอากรที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ (จริง) ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น โดยจะเก็บเป็นรายปีตามจำนวนครั้งที่ปลูก[15] อากรประเภทนี้แตกต่างจากอากรส่วน (ใหญ่) ที่มีลักษณะเป็นภาษีค่าเช่าที่เก็บจากผู้ทำประโยชน์ในที่ดิน โดยผู้จับจองที่ดินไว้เพื่อทำประโยชน์จากการทำสวนต้องจ่ายให้กับรัฐ[16] เสมือนการสั่งบรรณาการให้ผู้ปกครอง

การที่ชาวนาและเกษตรกรต้องจ่ายภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนกัน จากรายได้ที่เกิดจากการทำนาหรือทำสวนในครั้งเดียวนี้ได้กลายเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในระบบภาษีแบบโบราณของไทย

2. แนวคิดในการปฏิรูปภาษีอากร

ภายหลังการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามใน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้มีแนวคิดจะปรับปรุงชีวิตความเป็นอยู่ของราษฎรให้ดีขึ้น โดยเฉพาะในทางด้านเศรษฐกิจเพื่อให้เป็นตามวัตถุประสงค์ในหลัก 6 ประการของคณะราษฎรข้อ 3 ที่ต้องการบำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ[17] ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการอภิวัฒน์ในครั้งนี้ ดังเช่นที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวไว้ว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ…[18]”


ภาพที่ 2 แสดงความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างทางสังคมตามแนวคิดของ ปรีดี พนมยงค์
หมายเหตุ ปรีดี พนมยงค์ ได้แบ่งโครงสร้างทางสังคมออกเป็น 3 ส่วน คือ โครงสร้างส่วนบนคือ ระบอบการเมืองโครงสร้างส่วนล่างคือ ระบบเศรษฐกิจ และโครงสร้างส่วนของทรรศนะทางสังคมที่เปรียบเสมือนจิตวิญญาณของสังคมในขณะนั้น โดยโครงสร้างทุก ๆ ส่วนต่างมีปฏิสัมพันธ์กัน การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างส่วนบนหรือส่วนล่างต่างจะส่งผลถึงกัน ในขณะเดียวกันทรรศนะทางสังคมคือส่วนที่จะช่วยคงสภาพของโครงสร้างทั้งสองส่วนไว้

ความต้องการเปลี่ยนแปลงความเป็นไปทางเศรษฐกิจนี้ ได้สะท้อนผ่านแนวคิดสําคัญอันเป็นปรัชญาสำคัญของนายปรีดีที่เรียกว่า สังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย (Democratic scientific socialism)[19] ซึ่งสังเคราะห์ขึ้นจากองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ตนได้เผชิญมาและได้ใช้ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม นายปรีดีเชื่อว่าการอภิวัฒน์สยามเป็นไปเพื่อเข้าไปกำหนดโครงสร้างทางการเมืองอันเป็นโครงสร้างส่วนบน ให้ราษฎรทั้งหลายได้มีสิทธิและเสรีภาพ เพื่อเข้าไปเปลี่ยนกฎหมายในบ้านเมืองให้โครงสร้างทางเศรษฐกิจ อันเป็นโครงสร้างส่วนล่างให้เปลี่ยนแปลงไป[20] (ภาพที่ 2) ดังจะเห็นได้จากจำนวนกฎหมายที่คณะราษฎรได้มีการออกเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2475 – 2490[21] ที่มีรัฐบาลคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายมากกว่า 1,297 ฉบับ โดยในกฎหมายจำนวนนี้เป็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงภาษีอากรและคาธรรมเนียมจำนวน 170 ฉบับ[22] 2 (ภาพที่ 3) ซึ่งเป็นความประสงค์ในการเปลี่ยนโครงสร้างการจัดเก็บภาษีเพื่อให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น เช่น การยกเลิกภาษีสมพัตสร อากรนาเกลือ ลดอัตราภาษีอากรสวนใหญ่ หรือการแก้ไขอัตราพิกัดภาษีศุลกากร เป็นต้น


ภาพที่ 3 สัดส่วนและจํานวนกฎหมายที่คณะราษฎรออกมาในชวง 15 ปีแรกหลังการอภิวัฒน์สยาม
ที่มา: E-Public Law Project (2567), Law index dashboard.

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในรายละเอียดคณะราษฎรได้มีการออกกฎหมายสำคัญ ๆ เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาชาวนาและเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาเศรษฐกิจก่อนหน้านี้ อาทิ การตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 เพื่อป้องกันไม่ให้ชาวนาและเกษตรกรถูกเรียกอัตราดอกเบี้ยแพงเกินไปจากการกู้ยืมเงิน หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการยึดทรัพย์สินของกสิกร พุทธศักราช 2475 ที่ป้องกันไม่ให้มีการยึดทรัพย์สินของชาวนาและเกษตรกรที่ติดค้างหนี้สิน

กล่าวเฉพาะในส่วนของการแก้ไขปัญหาภาษีอากร เมื่อมีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินสยามแล้ว ได้มีจดหมายจากราษฎรเข้ามาเป็นจำนวนมากขอให้รัฐบาลคณะราษฎรยกเลิกเงินค่ารัชชูปการเสีย ดังเช่นจดหมายของ ม.ล.เชื้อ อิศรางกูร เสนอว่า ไม่ควรเก็บเงินรัชชูปการอีก เพราะอำนาจสูงสุดอยู่ที่ราษฎรแล้ว (28 มิถุนายน 2475) พระยาเวหาสยาน เสนอว่า เงินรัชชูปการควรผ่อนผันให้ชำระเป็นงวด ๆ ได้ เพื่อประโยชน์ต่อคนยากจน ดีกว่าเกณฑ์ไปทำแรงงาน (20 กันยายน 2475) และนายถวัติ ฤทธิเดช เสนอให้ยกเลิกพระราชบัญญัติรัชชูปการ เปลี่ยนเป็นพระราชบัญญัติรายได้แทน (2 กันยายน 2475)[23]

นอกเหนือจากการยกเลิกหรือลดอัตราภาษีบางประเภทลง เพื่อแก้ไขปัญหาบางส่วน อีกสิ่งหนึ่งที่คณะราษฎรพยายามทำการสร้างระบบภาษีอากรใหม่ที่สามารถสร้างรายได้ให้กับรัฐบาล ในขณะเดียวกันยังคงสร้างความเป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีตามหลักการมีมากเสียมาก มีน้อยเสียน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย เช่นเดียวกันกับประเทศในระบอบประชาธิปไตย[24] ดังปรากฏตามถ้อยแถลงของนายปรีดีต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

“จะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคม หมายความว่า ให้การเสียภาษีอากรของราษฎรเป็นไปโดยเสมอภาค ตามส่วนความสามารถที่จะเสียได้ ราษฎรคนใดได้ประโยชน์จากบ้านเมืองมากก็ต้องเสียภาษีอากรมากกว่าราษฎรผู้ที่ได้ประโยชน์จากบ้านเมืองน้อยกว่า…[25]”

หลักการของการสร้างระบบภาษีที่เป็นธรรมนี้ เป็นภาพสะท้อนของแนวคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยที่นายปรีดียึดมั่นได้เป็นอย่างดี เพราะการที่ราษฎรทั้งหลายได้มีอำนาจในการปกครองประเทศแล้ว บรรดากฎหมายทั้งหลายก็ควรยึดโยงและตอบสนองต่อประชาชน ภาษีอากรจึงไม่ควรมีลักษณะเหมือนในอดีตที่เป็นการเก็บส่วยสาอากรหรือการเรียกร้องบรรณาการจากผู้ปกครอง

อย่างไรก็ดี โจทย์สำคัญที่นายปรีดี และคณะราษฎรจะต้องพิจารณาก็คือ การจัดหาแหล่งรายได้ใหม่มาเพื่อทดแทนภาษีอากรที่จะยกเลิก ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ จะทรงเล็งเห็นว่าเงินค่ารัชชูปการนั้นมีความไม่เป็นธรรม แต่ก็ไม่สามารถทรงยกเลิกได้ เนื่องจากภาษีดังกล่าวได้สร้างรายไดให้กับรัฐจำนวนมาก กล่าวเฉพาะใน พ.ศ. 2481 ที่มีการเสนอประมวลรัษฎากร ภาษีอากรในระบบเดิมสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมากถึง 12,598,500 บาท[26] (ตารางที่ 3)

ประเภทภาษีมูลค่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ภาษีรัชชูปการคิดเป็นเงิน 6,800,000 บาท
อากรคานาคิดเป็นเงิน 5,400,000 บาท
อากรสวนคิดเป็นเงิน 320,000 บาท
ภาษีไรออยคิดเป็นเงิน 18,500 บาท
ภาษีไรยาสูบคิดเป็นเงิน 60,000 บาท
รวมภาษีอากรเปนเงิน12,598,500 บาท

ตารางที่ 3: ประเภทภาษีที่ยกเลิกและมูลคาเงินภาษีที่จัดเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

3. การยกเลิกภาษีอากรบางประเภท และการตราประมวลรัษฎากร

แม้ภาษีอากรในระบบเดิมจะสร้างรายได้ให้กับรัฐเป็นจำนวนมาก แต่ในขณะเดียวกันภาษีเหล่านี้ ก็สร้างภาระให้กับราษฎรเช่นกัน ดังนี้ ในการยกเลิกภาษีอากรบางประเภทนี้เอง นายปรีดีในฐานะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงได้พยายามเสนอแนวทางปรับปรุงภาษีอากรประเภทที่เก็บอยู่แล้ว แต่ไม่ยกเลิก เพียงแต่ปรับปรุงให้เป็นธรรม และให้ได้รายได้มากขึ้นเท่าที่จะมากได้ โดยราษฎรไม่เดือดร้อน[27] สิ่งนี้นับว่าเป็นความกล้าหาญและเป็นความรอบคอบของนายปรีดี และคณะราษฎร

ในการปรับปรุงระบบภาษีอากร คณะราษฎรได้ดำเนินการออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ ส่วนแรก คือ การ จัดหาภาษีอากรเพื่อชดเชยรายได้ที่ลดลงไปกว่า 12,598,5000 บาท ในการนี้คณะราษฎรได้เสนอให้มีการ ปรับปรุงภาษีอากรจำนวน 4 ประเภท ได้แก่ ภาษีเงินได้ ภาษีโรงค้า ภาษีธนาคาร และอากรแสตมป์ (ตารางที่ 4) ในกรณีของภาษีเงินได้ นายปรีดีเสนอให้ปรับปรุงอัตราใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยผู้ เสียภาษีมีราว 2 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน โดยแต่ก่อนผู้เสียเงินค่ารัชชูปการมีจํานวนราว 3 ล้านคน ภายหลังการปรับปรุงแล้วจะได้เงินเพิ่มขึ้นราว 280,000 บาท ส่วนในกรณีเรียกใหม่ว่าภาษีร้านค้า แล้วปรับใหม่ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยมีผู้เสียภาษีราว 1 หมื่นคนจากราษฎร 14 ล้านคน จะมีรายได้เพิ่ม จากเดิมราว 380,000 บาท ส่วนภาษีธนาคาร ได้มีการปรับปรุงวิธีการ โดยไม่ได้คำนวณในทางที่จะได้เพิ่มขึ้น ทำให้มีบุคคลที่จะต้องเสียภาษีเพียง 14 คนจากราษฎร 14 ล้านคน และอากรแสตมป์ ปรับใหม่ให้ เป็นธรรม ราษฎรเสียทั่วไปตามที่ใครทำตราสารมากก็เสียมาก ใครทําน้อยก็เสียน้อย ใครไม่ทําก็ไม่ต้องเสีย จะได้เงินเพิ่มราว 1,850,000 บาท[28]

ประเภทภาษีรายละเอียดการเปลี่ยนแปลงและมูลค่าเงินภาษีที่อาจจัดเก็บได้
ภาษีเงินได้ซึ่งประมาณว่าจะได้เพิ่มราว 280,000 บาท
ภาษีการค้าซึ่งเปลี่ยนมาเรียกว่า “โรงค้า” จะได้เพิ่มราว 380,000 บาท
ภาษีธนาคารซึ่งได้ปรับปรุงวิธีการจัดเก็บภาษีเสียใหม่และมิได้คำนวณในทางเพิ่ม
อากรซึ่งประมาณได้เพิ่มราว 1,850,000 บาท
รวมภาษีอากรปรับปรุงใหม่เป็นเงิน2,510,000 บาท

ตารางที่ 3: มูลค่าของภาษีที่จะเก็บได้
ที่มา: รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (2481).

ทั้งนี้ แม้ว่าภาษีอากรใหม่ทั้ง 4 ประเภท จะไม่ได้สร้างรายได้ให้กับรัฐบาลเท่าภาษีอากรระบบเดิม แต่รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดําเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้น ๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป[29] รวมถึงรัฐบาลอาจจะหารายได้จากรัฐวิสาหกิจที่รัฐเริ่มจัดตั้งขึ้นมาในเวลานั้น[30]

ในส่วนที่สอง เมื่อสามารถหาแหล่งรายได้ภาษีอากรใหม่ที่จะมาทดแทนแหล่งรายได้แทนภาษีอากรเต็มแล้ว รัฐบาลจึงได้เสนอพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า 

“รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น…รัฐบาลได้ ถือหลักโดยคํานึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคํานึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ[31]”

จากคํากล่าวของ นายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะนายปรีดี ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของราษฎรผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยาม ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีเพื่อสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล รวมถึงเป็นมรดกตกทอดจากระบอบการปกครองโบราณที่รัฐเรียกเก็บสวยแทนการใช้แรงงาน และเก็บอากรในฐานะบรรณาการที่ต้องส่งให้กับผู้ปกครอง


ภาพที่ 4 คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2483 ที่มีหลวงพิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรี
ที่มา: กษิดิศ อนันทนาธร (2567), เงินรัชชูปการ และผลงานของปรีดี พนมยงค์

นอกจากนี้ นายปรีดี ยังได้กล่าว ทับอีกว่า

“ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติขึ้นมานี้ก็เปรียบประดุจว่าข้าพเจ้าได้นำแผ่นกระดาษขาวแผ่นหนึ่งมายื่นให้ท่านทั้งหลาย เมื่อท่านเห็นว่าจะปรับปรุงภาษีอากรให้เป็นธรรมแก่สังคมแล้ว การที่จะเป็นธรรมแก่สังคมอย่างไร ท่านก็ควรจะเขียนลงไปในแผ่นกระดาษขาวนั้น ข้าพเจ้ายอมทั้งหมด ขอให้ในเรื่องนี้เราได้ทําด้วยความเป็นธรรมจริง ไม่ใช่ว่าเราปล่อยปละละเลยตามใจ หาแต่พระคุณอย่างเดียว มีบางสิ่งบางอย่างจะต้องทำให้ราษฎรได้รู้สึกถึงหน้าที่ของตนตามรัฐธรรมนูญ รู้สึกถึงความเสียสละ ให้รู้สึกรักประเทศชาติด้วย…[32]”

ไม่เพียงแต่จะปฏิรูปภาษีโดยให้คำนึงถึงความเป็นธรรมแล้ว พร้อมกันกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลรัษฎากร พุทธศักราช 2481 นายปรีดี และรวมร่างประมวลรัษฎากร ได้เสนอภาษีใหม่ขึ้นมา 2 ประเภท เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระ และเป็นแหล่งรายได้ในการไปจัดทำ บริการสาธารณะต่อไปคือ เงินช่วยบํารุงท้องที่ เป็นการกระจายภาษีท้องถิ่นขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมโดยได้ ร่างเรื่องเงินช่วยบำรุงท้องที่ (Local improvement contribution) และเงินช่วยการประถมศึกษา จากปัญหาในทศวรรษ 2470 ที่มีเด็กยังไม่ได้เข้าโรงเรียนอีกประมาณ 700,000 คน ทำให้รัฐบาลมีเป้าหมายจะส่งเสริมให้เด็กได้เข้าเรียนสมกับเป็นพลเมืองของชาติ จึงขอความเสียสละจากผู้ที่บรรลุนิติภาวะแล้ว คนละ 50 สตางค์[33]

ภาษีอากรใหม่ทั้งสองประเภทนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญในการช่วยพัฒนาประเทศชาติ โดยที่ราษฎรสามารถเห็นผลงานดังกล่าวได้ในทันที เนื่องจากภาษีอากรทั้งสองประเภทมีการกําหนดวัตถุประสงค์ในการนำมาใช้อย่างชัดเจน แม้ว่าในเวลาต่อมาภาษีอากรทั้งสองประเภทจะถูกยกเลิกจากการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากรในเวลาต่อมา ด้วยหมดความจำเป็นแล้ว เช่น ในกรณีของเงินช่วยการประถมศึกษา เนื่องจากในช่วง พ.ศ. 2494 ประเทศไทยได้มีการศึกษาระดับประถมศึกษาทั่วถึงแล้ว ความจำเป็นในการ จัดเก็บภาษีเสริมเพื่อสนับสนุนด้านการศึกษาจึงมีความจำเป็นลดลง เป็นต้น[34]

4. บทสรุปและอนุสนธิต่อสังคมไทย

การปฏิรูปภาษีอากรของประเทศไทยเกิดขึ้นมา เพื่อแก้ไขปัญหาของระบบการจัดเก็บภาษีอากรที่ซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมในอดีต อาทิ เงินค่ารัชชูปการที่เป็นเก็บภาษีเพื่อมาชดเชยการเกณฑ์แรงงานไพร่และการส่งส่วยในอดีต หรือการเก็บอากรสมพัตสร อาการค่านา และอากรสวนที่มีความซ้ำซ้อน ซึ่งบรรดาภาษีอากรเหล่านี้ได้สร้างภาระและก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับประชาชน

ในการแก้ไขปัญหานี้นายปรีดี และคณะราษฎรได้พยายามเสนอหลักการใหม่ในการจัดเก็บภาษีอากร โดยยึดหลักในการเก็บภาษีอากรตามความสามารถของผู้เสียภาษี คนที่มีรายได้น้อยก็เสียน้อย ส่วนคนที่มีรายได้มากก็เสียมากในลักษณะเดียวกันกับรัฐประชาธิปไตยอื่น ๆ รวมถึงการเกิดประมวลรัษฎากรที่เป็นกฎหมายภาษีที่มีความก้าวหน้ามากในขณะนั้น

อนึ่ง แม้ว่าประมวลรัษฎากรจะถือได้ว่าเป็นกฎหมายภาษีที่มีความสำคัญของประเทศไทยดังกล่าวมาแล้วข้างต้น แต่ประมวลรัษฎากรก็เป็นหนึ่งในกฎหมายที่มีการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขบ่อยครั้งมากทั้งในระดับของการแก้ไขประมวลรัษฎากร และในระดับกฎหมายลำดับรอง ทำให้ทุกวันนี้ประมวลรัษฎากรเป็นกฎหมายที่มีความซับซ้อนและเข้าใจได้ยาก เนื่องจากมีเนื้อหาจำนวนมากและมีหลักเกณฑ์ทางกฎหมายภายใต้ประมวลรัษฎากรอีกเป็นจำนวนมาก

ในแง่ความเปลี่ยนแปลง ปัจจุบันประมวลรัษฎากรมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้วกว่า 80 กว่าครั้ง โดยหลายครั้งเป็นการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละสมัย โดยการแก้ไขนั้นมีทั้งการแก้ไขในเรื่องเล็กน้อยเกี่ยวกับวิธีการจัดเก็บภาษี และการแก้ไขในเรื่องสำคัญ เช่น อำนาจของรัฐมนตรีในการจัดเก็บภาษี ข้อยกเว้นในการจัดเก็บภาษี ฐานภาษี และมีภาษี เป็นต้น สิ่งนี้อาจจะเป็นสัญญาณ หรือไม่ว่า ประมวลรัษฎากรอาจจะต้องถึงเวลาชำระครั้งใหญ่เพื่อลดความซับซ้อนของระบบการจัดเก็บภาษีรวมถึงพิจารณาของโหว่ของการจัดเก็บภาษีใหม่ ๆ อาทิ การที่มีคนอยู่นอกระบบเป็นจำนวนมากที่ทําให้ยังไม่สามารถเก็บรายได้จากคนกลุ่มนี้ได้ หรือฐานภาษีที่แคบมากเนื่องจากการลดหย่อนและการยกเว้นต่าง ๆ ที่ทำให้การจัดเก็บภาษีทำได้น้อยกว่าที่ควร ประเด็นเหล่านี้อาจจะยังไม่ได้รับการพิจารณามากเท่าที่ควรในปัจจุบัน ซึ่งอาจจะกลายเป้นการสร้างความไม่เป็นธรรมในสังคมได้

อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดนี้ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้รางไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”

หมายเหตุ:


เชิงอรรถ

[1] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, ภาษีอากรในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย: คลังข้อมูลและบทสำรวจสถานะทางวิชาการ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527) 3-5.

[2] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3&gt; , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[3] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, ‘ระบบเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2394-2453’ ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บรรณาธิการ) ประวัติศาสตรเศรษฐกิจไทย จนถึง พ.ศ. 2484 (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2527), หน้า 170.

[4] หนังสือสัญญากรุงเทพมหานครกับกรุงอังกริษเปนทางไมตรีค้าขายกัน ข้อ 8.

[5] พอพันธุ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตรเศรษฐกิจแหงประเทศไทย, (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2564), 14.

[6] คาร์ล ซี ซิมเมอร์แมน, การสํารวจเศรษฐกิจในชนบทแหงสยาม (ซิม วีระไวทยะ ผู้แปล, พิมพ์ครั้งที่ 2, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ 2525) 32.

[7] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 4.

[8] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5; กำหนดบุคคลเอาไว้ 5 ประเภท ไม่ต้องเสียภาษีรัชชูปการ คือ ประเภทที่ 1 ได้แก่ พระภิกษุ สามเณร บาทหลวง และผู้สอนศาสนาอิสลาม และประเภทที่ 2 ได้แก่ทหารบก ทหารเรือ ตำรวจภูธร ตำรวจพระนครบาลที่ประจำการ และทหารกองหนุนบางชั้นบางประเภท ประเภทที่ 3 ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัต และแพทย์ประจำตำบล ประเภทที่ 4 ได้แก่ คนพิการทุพลภาพที่ไม่สามารถจะ ประกอบการหาเลี้ยงชีพได้เอง และประเภทที่ 5 คนพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นเป็นการเฉพาะ.

[9] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 101-102.

[10] ในการเก็บเงินค่าราชการ มีบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องจัดเก็บ 13 ประเภท อาทิ ราชนิกูล ข้าราชการที่รับพระราชทานเบี้ยหวัด เงินเดือน หรือเงินบำนาญ หรือคนจำพวกอื่น ๆ ซึ่งทรงพระกรุณายกเว้นให้ ตามมาตรา 6 ของพระราชบัญญัติเก็บเงินค่าราชการ ร.ศ. 120 เนื่องจากคนกลุ่มนี้ถูกเก็บเงินในลักษณะอื่นคล้าย ๆ กันบ้างหรือมีสถานะเป็นผู้ทำราชการสำคัญจึงได้รับยกเว้น อย่างไรก็ดี ในเวลาต่อมาบริบททางสังคมได้ปรับเปลี่ยนจึงมีข้อถกเถียงถึงความเหมาะสมและยกเลิกข้อยกเว้นบางข้อ. ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘เงินรัชชูปการ ภาษีซึ่งเก็บจากความเป็นราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 26 ตุลาคม 2563) <https://pridi.or.th/th/content/2020/10/470#_ftnref3&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[11] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 5.

[12] พระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาตรา 11.

[13]  เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (เชิงอรรถ 10)

[14] ในช่วงพฤษภาคม พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้มีการยกเว้นการเก็บภาษีรัชชูปการกับผู้เสียภาษีเงินเดือน เพื่อลดความซ้ำซ้อน ระหว่างเงินค่ารัชชูปการกับภาษีเงินเดือน แต่ราษฎรผู้รับภาระภาษียังคงได้รับความเดือดร้อน ดังจะเห็นได้จากการถวาย ฎีการ้องทุกข์ถึงความเดือดร้อนที่ได้รับจากภาษีเงินเดือนและเรียกร้องให้มีการลดภาษีดังกล่าว; ดู รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (เชิงอรรถ 1) 121.

[15] เพิ่งอ้าง 215.

[16] เพิ่งอ้าง 187 และ 215.

[17] อรรถสิทธิ์ พานแก้ว, ‘หลัก 6 ประการ’ (สถาบันพระปกเกล้า, มปป.), <http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=หลัก_6_ประการ&gt;,  สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[18] ปรีดี พนมยงค์, เคาโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐมนูธรรม (ปรีดี พนมยงค), (พิมพ์ครั้งที่ 2, สุขภาพใจ 2552), 150

[19] เฉลิมเกียรติ ผิวนวล, ‘ความคิดสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดี พนมยงค์’ ใน ปรีดีปริทัศน ปาฐกถนาชุดปรีดี พนมยงค อนุสรณ (เทียนวรรณ 2526) 127.

[20] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, ‘มโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 15 มิถุนายน 2563), <https://pridi.or.th/th/content/2020/06/304#_ftn1&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[21] ช่วงปี พ.ศ. 2475 – 2490 เป็นช่วงที่รัฐบาลของคณะราษฎรมีอำนาจบริหารประเทศในฐานะนายกรัฐมนตรี.

[22] E-Public Law, ‘Law Index Dashboard’ (E-Public Law, มปป) <https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[23] กษิดิ ศ อนั นทนาธร, ‘เงินรั ชชู ปการ และผลงานของปรี ดี พนมยงค์ ’ (The 101 World, 5 สิงหาคม 2567), <https://www.the101.world/ratchupakan-money/> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[24] สุพจน์ ด่านตระกูล, ชีวิตและงานของ ดร.ปรีดี พนมยงค (สุขภายใจ 2552) 196.

[25] ไสว สุทธิพิทักษ์, ‘ประมวลรัษฎากร เพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 7 เมษายน 2565), <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1041> , สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[26] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17 (สมัยสามัญ สมัยที่สอง) (7 มีนาคม 2481) 950.

[27] ไสว สุทธิพิทักษ์ (เชิงอรรถ 25).

[28] เพิ่งอ้าง.

[29] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[30] นายปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอให้รัฐบาลคณะราษฎรออกสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อหารายได้ให้กับรัฐ. ดู ราชภัฏเฟื่องฟู, ‘สลากกินแบ่งรัฐบาล แหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาลไทย มรดกคณะราษฎร’ (ศิลปวัฒนธรรม, 16 มิถุนายน 2566) <https://www.silpa-mag.com/history/article_110923&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[31] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (เชิงอรรถ 26) 951.

[32] เพิ่งอ้าง 963.

[33] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

[34] วัลยา, ‘อากรเพื่อราษฎร : แนวคิดภาษีอากรที่เป็นธรรมของปรีดี พนมยงค์ [ตอนที่ 2]’ (สถาบันปรีดี พนมยงค์, 19 เมษายน 2565) <https://pridi.or.th/th/content/2022/04/1060#_ftnref6&gt; สืบค้นเมื่อ 23 สิงหาคม 2567.

การปรับเปลี่ยนโลกทัศน์ทางเวลาของชนชั้นนำสยามและความเป็นชาตินิยมในศักราช

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

‘เวลา’ เป็นสิ่งสำคัญในชีวิตประจำวันตั้งแต่ตื่นนอนไปจนถึงเข้านอน มนุษย์ทุกคนถูกผูกพันด้วยเวลาทั้งสิ้น ในขณะเดียวกันนาฬิกาและปฏิทินกลายมาเป็นสิ่งที่กำหนดทุกช่วงจังหวะของชีวิตมนุษย์อย่างแนบเนียนจนแทบไม่รู้ตัว อย่างไรก็ดี ความสำคัญของเวลาไม่ได้เพียงแต่อยู่ในฐานะของสิ่งที่กำหนดความเป็นไปของชีวิตมนุษย์ แต่เวลายังสัมพันธ์กันกับอำนาจการปกครองของรัฐด้วยเช่นเดียวกัน

หากย้อนเวลากลับไปในอดีต ระบบเวลาของสยามมีลักษณะไม่ได้ตายตัวหรือมีความสำคัญในชีวิตประจำวันของราษฎรหรือกับระดับชาติ ตลอดหลายศตวรรษที่ผ่านมาเวลามีความสำคัญในฐานะเครื่องมือทางศาสนา อาทิ การกำหนดวัตรปฏิบัติของพระภิกษุหรือการดำเนินพิธีกรรมของพราหมณ์ราชสำนัก มากกว่าจะเป็นสิ่งที่กำหนดโครงสร้างสังคมอย่างเข้มงวด

อย่างไรก็ตาม เมื่อสยามเข้าสู่กระแสทุนนิยมและการพยายามสร้างรัฐ เวลากลายมาเป็นส่วนสำคัญในฐานะเครื่องมือในการสร้างรัฐสยาม การกำหนดปฏิทิน การเปลี่ยนแปลงศักราช และการนำระบบเวลาแบบสากลมาใช้ จึงไม่ได้เป็นเพียงการจัดระเบียบสังคมเท่านั้น แต่ยังสะท้อนแนวคิดทางการเมืองและอุดมการณ์ของชนชั้นนำในยุคนั้น

บทความนี้จะชวนสำรวจว่าการเปลี่ยนแปลงแนวคิดเรื่องเวลาของชนชั้นนำสยามเกิดขึ้นได้อย่างไร และเหตุใดเวลาสิ่งที่เคยเป็นเพียงกรอบกำหนดฤดูกาลและพิธีกรรม จึงกลายเป็นเครื่องมือสำคัญของอำนาจรัฐและชาตินิยม

การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ด้านเวลาของชนชั้นนำสยาม

ในอดีตความสำคัญของเวลานั้นไม่ได้มีความสำคัญต่อชีวิตประจำวันอย่างที่ปรากฏในทุกวันนี้ การให้ความสำคัญของเวลาจะจำกัดอยู่เฉพาะในมิติทางด้านศาสนา ที่จะให้ความสำคัญกับเวลาโดยละเอียดภายใต้วิธีการคำนวณทางดาราศาสตร์และโหราศาสตร์[1] ตัวอย่างการกำหนดวัตรปฏิบัติของพระภิกษุตามเทศกาลในแต่ละปี อาทิ การเข้าพรรษา-การออกพรรษา หรือการเข้าดำเนินพิธีกรรมของพราหมณ์ราชสำนัก ในการประกอบพระราชพิธีสิบสองเดือนต่าง ๆ อาทิ พระราชพิธีตรียัมพวาย การทำความเข้าใจเกี่ยวกับเวลาภายใต้แนวคิดทางศาสนาจึงมีความสำคัญ ในฐานะของแบบแผนปฏิบัติที่นักบวชในแต่ละศาสนาจะต้องดำเนินตามวาระของเวลา

สำหรับราษฎรทั่วไปแล้วเวลายังไม่ได้มีความสำคัญขนาดนั้น การแบ่งเวลาจึงมีลักษณะเป็นการแบ่งเวลาแบบอย่างหยาบ อาทิ การแบ่งเวลาเป็นกลางวัน-กลางคืน หรือการแบ่งเวลาเป็นฤดูร้อน-ฤดูหนาว[2] ในด้านหนึ่ง สาเหตุที่อาจจะไม่ได้มีการกำหนดเวลาโดยละเอียดในหมู่ราษฎรก็เพราะการไม่มีเครื่องมือที่เป็นกิจลักษณะแบบนาฬิกาหรือปฏิทินแพร่หลาย แต่ในอีกเหตุผลหนึ่งที่อาจจะเป็นเหตุผลหลักก็คือ โลกทัศน์ภายใต้จักรวาลวิทยา (cosmology) ซึ่งเป็นสิ่งที่กำกับการมองโลกของคนในสังคมนั้น ๆ ไม่ได้มีมิติของเวลา แบบที่ชนชั้นนำสยามมองในปัจจุบัน เนื่องจากความคิดทางเวลาเป็นความคิดที่ผูกพันเกี่ยวกับชีวิตของมนุษย์และสังคมที่มนุษย์ดำรงอยู่[3]

อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์ ได้อธิบายว่า ภายใต้กรอบคิดแบบจักรวาลวิทยาแบบไตรภูมิ มนุษย์นั้นเวียนว่ายตายเกิดในภูมิต่าง ๆ นานแสนนานนับชาติไม่ถ้วนจนกว่าจะบรรลุนิพพาน  ดังนั้น เวลาของมนุษย์ที่มีความหมายในขณะยังมีชีวิตอยู่ในมนุษยภูมิ จึงมี 2 นัยคือ เวลาของมนุษย์กับเวลาของสังคม ในส่วนของเวลามนุษย์นั้นมีความยืนยาวไม่เกิน 100 ปี ตามอายุขัยสูงสุดของมนุษย์ โดยช่วงเวลา 100 ปีนั้นเป็นช่วงเวลาแห่งความไม่แน่นอนหรือมีความเป็นอนิจจัง ไม่มีตัวตนที่เที่ยงแท้ ขึ้นอยู่กับปัจจัยที่กระทำมาในอดีตกรรมในชาติก่อน มนุษย์จึงควรใช้เวลาของตนไปในการประพฤติธรรมเพื่อให้เข้าสู่พระนิพพาน ในขณะที่เวลาของสังคมนั้นมีความนั้นมีระยะเวลาไม่เกิน 5,000 ปี ตามอรรกถาแล้วสังคมจะเสื่อมสลายลงตามคติปัญจอันตรธาน ในลักษณะดังกล่าวสะท้อนว่ามนุษย์ไม่ใช่ผู้ที่จะกำหนดเวลา แต่เวลานั้นกำหนดสภาพชีวิตและสังคมของมนุษย์[4]

แนวคิดแบบไตรภูมิที่มองเวลาเป็นวงจรแห่งการเวียนว่ายตายเกิด ส่งผลต่อวิธีคิดของคนทั่วไป โดยทำให้มองว่าชีวิตไม่จำเป็นต้องเร่งรีบ และไม่จำเป็นในการวางแผนอนาคตระยะยาว ซึ่งแตกต่างจากแนวคิดแบบตะวันตกที่มองเวลาเป็นเส้นตรง แล้วมีการมองเวลาแบบก้าวหน้า

การมองเวลาในลักษณะดังกล่าวจึงทำให้มนุษย์ไม่อยู่ในสถานะที่จะกำหนดความเป็นไปของเวลาในชีวิตตัวเองได้ และไม่มีความจำเป็นต้องทำความเข้าใจเวลาที่มากำหนดชีวิตของตนเอง การใช้ชีวิตจึงปล่อยไปตามการคลี่คลายเปลี่ยนแปลงของชีวิตและสังคม

อย่างไรก็ดี สภาพดังกล่าวเริ่มเปลี่ยนแปลงไป ความคิดทางด้านเวลาของชนชั้นนำสยามเริ่มต้นพัฒนามาสู่เวลาในแบบใหม่ อันเป็นผลมาจากการที่ชนชั้นนำได้มีประสบการณ์จากความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะการค้าต่างประเทศที่ธุรกิจในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น[5] แล้วจะมีบทบาทจนกระทั่งเข้าสู่ระบบทุนนิยมโลกภายหลังจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงเมื่อ พ.ศ. 2399[6]

ผลประโยชน์ที่เกิดจากการค้าต่างประเทศและระบบทุนนิยมมีส่วนสำคัญที่ทำให้ชนชั้นนำสยามตระหนักถึงความสำคัญของเวลามากขึ้น แล้วทำให้ชนชั้นนำสยามตระหนักถึงความจริงเชิงประสบการณ์และความเชื่อมั่นในศักยภาพของมนุษย์มากกว่าเดิม ในขณะเดียวกันการมีชีวิตอยู่ของมนุษย์มีความหมายมากกว่าเดิม ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่ชีวิตที่เป็นทุกข์แล้วจะหลุดพ้นได้จากพระนิพพานเพียงอย่างเดียว แต่ยังสามารถสร้างสรรค์สิ่งใหม่ ๆ และสะสมความมั่งคงเพื่อเป็นมรดกตกทอดให้กับคนรุ่นหลังได้ สภาพดังกล่าวทำให้ชนชั้นนำมีความคิดต่อชีวิตของมนุษย์ต่างจากเดิม[7]

ในขณะเดียวกันเมื่อสยามเข้าสู่ระบบทุนนิยมหลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริง รัฐต้องอำนวยความสะดวกต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมการเติบโตของการค้าต่างประเทศและการขยายตัวของทุนนิยม รัฐสยามจึงต้องเข้ามาทำหน้าที่เพื่อควบคุมในเรื่องเวลาอย่างใกล้ชิดมากยิ่งขึ้น ดังจะกล่าวถึงในหัวข้อต่อไป

เวลาในฐานะเครื่องมือทางการปกครอง

เมื่อโลกทัศน์ด้านเวลาของชนชั้นนำสยามเปลี่ยนแปลงไป เวลาจึงถูกนำมาใช้ในบทบาทที่สำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะในเรื่องทางการปกครอง จุดเริ่มต้นของการใช้เวลาเพื่อเป้าหมายทางการปกครองอาจจะย้อนกลับไปในช่วงราว ๆ พ.ศ. 2411

ภายหลังจากการเข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริง สังคมไทยได้เข้าสู่ระบบทุนนิยมมากขึ้นแล้วมีการใช้เงินตราเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตพื้นที่กรุงเทพและภาคกลางของสยามที่ระบบเศรษฐกิจแบบพอยังชีพได้ลดบทบาทความสำคัญลง เนื่องจากวิถีการผลิตดังกล่าวไม่ตอบสนองต่อระบบทุนนิยมที่เข้ามามีบทบาทมากยิ่งขึ้น อาทิ การทอผ้าในครัวเรือนได้รับความนิยมลดลงเนื่องจากราคาผ้าสำเร็จรูปที่ผลิตด้วยเครื่องจักรมีราคาถูกกว่า ทำให้ชาวบ้านอุทิศเวลาให้การผลิตข้าวมากขึ้นเพื่อนำเงินจากการขายข้าวมาซื้อสินค้าเพื่อบริโภคแทน[8]

ในระยะแรกการนับเวลาแบบจารีตเพื่อความเข้าใจที่ต้องตรงกันนั้นคือ การเรียกระบบเวลาแบบ “โมง-ทุ่ม” ซึ่งใช้แบ่งเวลาภาคกลางวันและกลางคืน โดยโมงเป็นเสียงของฆ้อง เพื่อตีบอกสัญญาณตอนกลางวัน และทุ่มเป็นเสียงของกลองเพื่อใช้ตีบอกสัญญาณตอนกลางคืน[9] ซึ่งเป็นลักษณะวิธีการบอกเวลาที่สืบเนื่องตั้งแต่สมัยอยุธยา[10]โดยเป็นการทำหน้าที่โดยกรมนาฬิกาที่ขึ้นอยู่ในวังหลวง ซึ่งสันนิษฐานว่าได้แบบอย่างมาจากอินเดีย[11]

อย่างไรก็ดี ผลของการเติบโตทางด้านการค้าทำให้ชนชั้นนำสยามตระหนักถึงความสำคัญของเวลาในฐานะเครื่องมืออำนวยความสะดวกทางการค้ามากยิ่งขึ้น ใน พ.ศ. 2411 พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงประกาศพระราชกำหนดเรื่องนาฬิกาขึ้นมา ใจความสำคัญของพระราชกำหนดนี้คือ การอธิบายความเข้าใจเรื่องเวลาในอดีตก่อนการใช้ระบบนาฬิกาสมัยใหม่ การบอกเวลากระทำกันอย่างหยาบ ๆ ต่อมาเมื่อมีการใช้ระบบนาฬิกาในพระราชวังและสถานที่สำคัญ ๆ การตีทุ่มยามยังคงมีความคลาดเคลื่อน เนื่องจากไม่ได้อ้างอิงจากตำแหน่งของดวงอาทิตย์อย่างถูกต้อง ปัญหาของการตีเวลาไม่ตรงกันระหว่างสถานที่ต่าง ๆ ทำให้เกิดความสับสนและถูกวิพากษ์วิจารณ์โดยชาวต่างชาติที่ใช้นาฬิกากลไกพกติดตัว ซึ่งทำให้เห็นว่าระบบการบอกเวลาของสยามยังไม่แม่นยำและไม่น่าเชื่อถือ ด้วยเหตุนี้พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพิจารณาปรับปรุงระบบการกำหนดเวลา โดยศึกษาการโคจรของดวงอาทิตย์และเปรียบเทียบกับนาฬิกาสมัยใหม่ เพื่อให้สามารถกำหนดเวลาได้อย่างถูกต้องและเป็นมาตรฐานมากขึ้น[12]

นัยสำคัญของการกำหนดเวลามาตรฐาน (mean time) การสร้างเครื่องมือทางการปกครอง โดยกำหนดแบบแผนของเวลาสากลที่ใช้เหมือนกันทั่วทั้งพระราชอาณาเขต โดยยึดโยงอยู่กับหอนาฬิกา ณ พระที่นั่งภูวดลทัศไนย ซึ่งเป็นหอนาฬิกาขนาดใหญ่ตั้งอยู่ในหมู่พระอภิเนาว์นิเวศน์ที่เป็นพระราชมณเฑียรที่สร้างขึ้นใหม่ในพระบรมมหาราชวัง ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยเป็นศูนย์กลางทางการปกครองแทนพระที่นั่งจักรพรรดิพิมาน[13]

การกำหนดให้เวลาสากลของพระราชอาณาจักรยึดโยงอยู่กับหอนาฬิกาในวังหลวงสะท้อนถึงความสำคัญของการใช้เวลาเป็นส่วนหนึ่งของการปกครอง กล่าวคือ เวลานั้นถูกกำหนดโดยชนชั้นนำสยาม โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดความชัดเจนทางด้านเวลา โดยควบคุมให้องคาพยพของรัฐสยามที่กำลังก่อรูปขึ้นดำเนินไปพร้อม ๆ กันภายใต้เส้นเวลาเดียวกัน การใช้เวลาเป็นเครื่องมือทางการปกครองจะปรากฏชัดเจนมากขึ้นเมื่อล่วงเข้าสู่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

การประกาศใช้เวลาอย่างใหม่ ในฐานะแบบแผนของประเพณีใหม่

เมื่อทรงมีพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงแสดงพระราชประสงค์ที่จะดำเนินการปฏิรูปการบริหาราชการแผ่นดิน หรือ คอเวอนแมนต์รีฟอม หนึ่งในเรื่องสำคัญที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปรับเปลี่ยน ในฐานะแบบแผนของประเพณีใหม่ก็คือ การปรับเปลี่ยนเวลาของพระราชอาณาจักร โดยทรงได้ออกประกาศให้ใช้เวลาอย่างใหม่[14] เมื่อ พ.ศ. 2432 เพื่อกำหนดแนวทางในการนับวันและเดือนแบบเป็นสากล

ตามประกาศดังกล่าวพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงให้หลักการสำคัญของเวลาที่จะใช้ในพระราชอาณาเขตนั้นต้องประกอบไปด้วยเงื่อนไขสำคัญ 3 ประการคือ ประการแรก ต้องถูกต้องใกล้ชิดกับฤดูกาล ประการที่สอง ต้องประมาณอันเสมอไม่มากและไม่น้อย (ประมาณวันและเดือนโดยไม่คาดเคลื่อน ไม่เหลื่อมกันมากเกินไปและน้อยเกินไป) และประการที่สาม ต้องให้คนทั้งปวงรู้ได้โดยง่ายทั่วไป ซึ่งพระองค์มองว่าวิธีการคำนวณปฏิทินในอดีตนั้นไม่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในพระราชอาณาจักร จึงได้กำหนดแนวทางในการใช้เวลาอย่างใหม่ในพระราชอาณาเขต ซึ่งมีสาระสำคัญ 4 ประการ คือ[15]

ประการแรก การยกเลิกการใช้ปฏิทินจันทรคติในระบบราชการ โดยเปลี่ยนมาใช้ปฏิทินสุริยคติแบบระบบเกรกอเรียน (Gregorian) ซึ่งพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการได้ทรงสร้างขึ้น (ปรับเทียบ) ซึ่งปฏิทินดังกล่าวถูกเรียกว่า เทวะประติทิน

ประการที่สอง การกำหนดให้เรียกชื่อวันเดือนอย่างใหม่ที่บัญญัติขึ้นตามราศีของเดือนนั้น ๆ ซึ่งเป็นลักษณะของการเรียกเดือนแบบที่ใช้ในปัจจุบัน อาทิ เดือนมกราคม (แทนราศีมังกร) เดือนกุมภาพันธ์ (ราศีกุมภ์) แทนที่การเรียกเดือนตามจารีตแบบโบราณ อาทิ เดือนอ้าย เดือนยี่ และเดือนสาม

ประการที่สาม การกำหนดให้วันที่ 1 เมษายนของทุกปีเป็นวันขึ้นปีใหม่แทนวันขึ้น 1 ค่ำ เดือน 5 ซึ่งในอดีตการนับวันตามปฏิทินแบบจันทรคตินั้นช่วงเวลาของวันขึ้นปีใหม่นั้นไม่แน่นอน เปลี่ยนแปลงไปตามปรากฏการณ์ตามธรรมชาติ และ

ประการที่สี่ การกำหนดให้ใช้ศักราชใหม่ที่เรียกว่า รัตนโกสินทรศก (ร.ศ.) โดยนับจากปีที่สถาปนากรุงเทพมหานครเป็นปีที่ 1

การประกาศให้ใช้เวลาอย่างใหม่ พ.ศ. 2432 นี้มีนัยสำคัญมากกว่าในอดีต โดยมีนัยที่แตกต่างไปจากการประกาศพระราชกำหนดเรื่องนาฬิกาใน พ.ศ. 2411 ซึ่งมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมการขยายตัวของตลาดภายใต้ทุนนิยม โดยมีความมุ่งหมายในเรื่องการรวมอำนาจรัฐเป็นเพียงผลประโยชน์อย่างหนึ่งเท่านั้น แต่การปรับมาใช้เวลาอย่างใหม่ใน พ.ศ. 2432 กลับมีความสำคัญอยู่ที่การรวมศูนย์อำนาจของรัฐมากกว่าการส่งเสริมการขยายตัวของตลาด

แต่การกำหนดเวลาอย่างใหม่เป็นส่วนสำคัญของโครงสร้างที่จะมารองรับระบบราชการสมัยใหม่ โดยทำให้ระบบราชการอยู่ร่วมเวลาเดียวกันทั้งหมด หัวเมืองประเทศราชที่เคยใช้ปฏิทินของตัวเองก็ต้องเปลี่ยนมาใช้ปฏิทินของกรุงเทพมหานคร โดยเลิกใช้ปฏิทินที่เคยยึดถือกันในแต่ละพื้นที่ ที่จัดทำโดยวิธีการคำนวณแบบจันทรคติ ซึ่งมีนัยสำคัญกับการจัดทำบัญชีรายรับรายจ่าย และการจัดทำงบประมาณของรัฐ และในขณะเดียวกันการปรับไปใช้เวลาแบบใหม่นี้ยังเป็นการปรับตัวไปสู่ปฏิทินแบบสากล ซึ่งทำให้เวลาของสยามนั้นสอดคล้องกันไปกับเวลาของชาติตะวันตก[16]

นอกจากนี้ กล่าวเฉพาะการประกาศให้ใช้รัตนโกสินทรศกนั้น เป้าหมายในเชิงสัญลักษณ์ที่เกิดขึ้นของการใช้ศักราชดังกล่าวอยู่ที่การแสดงให้เห็นถึงการหลุดออกจากความเป็นรัฐโบราณสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่แบบตะวันตกของสยาม รวมทั้งแสดงให้เห็นว่าอำนาจของพระมหากษัตริย์อยู่เหนืออำนาจทางศาสนาในการกำหนดวัน เดือนปี และพิธีกรรมให้ไปสู่แบบแผนของเวลาแบบใหม่ที่ใช้ในระบบราชการ รวมทั้งการประกาศความยิ่งใหญ่แห่งยุคสมัยของรัตนโกสินทร์[17]

ไม่เพียงแต่การเปลี่ยนแปลงเวลาในปฏิทินเท่านั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวยังทรงกำชับความสำคัญของการนับเวลาให้ถูกต้อง โดยทรงมีประกาศใช้ทุ่มโมงยาม ลงวันที่ 23 กรกฎาคม ร.ศ. 119 (พ.ศ. 2443)[18] โดยพระบรมราชโองการฉบับนี้มีจุดประสงค์เพื่อกำหนดให้ใช้ระบบนับเวลาให้ถูกต้องและเป็นมาตรฐาน หลังจากที่พบว่ามีการใช้ผิดเพี้ยนกันอีก แม้ว่าจะเคยมีประกาศในรัชกาลที่ 4 ไปแล้ว

ในเวลานั้น ผู้คนยังใช้ระบบเวลาที่แตกต่างกัน เช่น 6 โมงเช้า, 6 โมงเย็น, 3 ทุ่ม, 6 ทุ่ม, 9 ทุ่ม ซึ่งทำให้เกิดความสับสน รัฐจึงมีคำสั่งให้ใช้ระบบที่ถูกต้องตามมาตรฐาน ดังนี้

  • ช่วงเช้า ย่ำรุ่ง, 1 โมงเช้า, 2 โมงเช้า, 3 โมงเช้า, 4 โมงเช้า, 5 โมงเช้า
  • ช่วงกลางวัน เที่ยง หรือ ย่ำเที่ยง
  • ช่วงบ่าย บ่ายโมง, บ่าย 2 โมง, บ่าย 3 โมง, บ่าย 4 โมง, บ่าย 5 โมง
  • ช่วงค่ำ ย่ำค่ำ, 1 ทุ่ม, 2 ทุ่ม
  • ช่วงดึก ยามหนึ่ง (4 ทุ่ม, 5 ทุ่ม), 2 ยาม (7 ทุ่ม, 8 ทุ่ม), 3 ยาม (10 ทุ่ม, 11 ทุ่ม) หรือ “ตี 11”
  • รุ่งเช้า ย่ำรุ่ง

การใช้เวลาดังกล่าวข้างต้นนี้ ถูกกำหนดให้ใช้เป็นมาตรฐานทั้งในการกราบบังคมทูลพระเจ้าอยู่หัวและในหนังสือราชการ

กล่าวโดยสรุป การเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบบเวลาแบบใหม่จึงมีนัยสำคัญอยู่ที่การสร้างแบบแผนประเพณีการปกครองให้ไปยึดโยงอยู่กับปฏิทินแบบสากล และเวลาที่เป็นกิจลักษณะอย่างมาตรฐาน เพื่อสร้างระบบราชการที่มั่นคงแล้วเชื่อมโยงส่วนราชการต่าง ๆ ตลอดทั้งพระราชอาณาเขตด้วยเวลาแบบเดียวกัน

ชาตินิยมด้านเวลากับการเปลี่ยนไปใช้พุทธศักราช

ล่วงมาจนรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ในปีรัตนโกสินทศก 131 หรือพุทธศักราช 2455 ซึ่งทรงครองราชย์สมบัติได้เป็นเวลา 3 ปี จึงได้ทรงมีพระราชดำริที่จะเปลี่ยนจากการใช้รัตนโกสินทร์ศกมาเป็นพุทธศักราชแทน โดยกำหนดให้ พ.ศ. 2456 เป็นปีแรกของการใช้พุทธศักราชแทนรัตนโกสินทรศกเดิม[19]โดยปรากฏตามประกาศวิธีนับวัน เดือน ปี ในส่วนของวันและเดือนนั้นทรงให้ใช้อย่างที่กำหนดไว้ในปฏิทินตามประกาศให้ใช้เวลาอย่างใหม่

ผลของการประกาศใช้วิธีนับวัน เดือน ปี ตามพระบรมราชโองการดังกล่าวจึงมีผลเป็นการสิ้นสุดลงของการใช้ศักราชแบบรัตนโกสินทร์ศก ซึ่งใช้บังคับมาตั้งแต่ปีรัตนโกสินทรศก 108 ถึง 131 (พ.ศ. 2432 ถึง 2455) หรือประมาณ 24 ปีเท่านั้น คำถามจึงเกิดขึ้นว่า ด้วยเหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงต้องยกเลิกศักราชเดิมแล้วเปลี่ยนมาใช้เป็นพุทธศักราชแทน

ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์การเมือง ได้อธิบายว่าพระราชประสงค์ของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า รัตนโกสินทศกมีระยะเวลาการใช้งานมาเพียงระยะเวลาสั้น ๆ เท่านั้น เพราะหากนับว่าปีแรกของศักราชคือปีที่มีการก่อตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ เท่ากับว่าศักราชดังกล่าวมีระยะเวลาเพียงแค่ 100 กว่าปีเท่านั้น โดยเมื่อเปรียบเทียบกับความยาวนานของประวัติศาสตร์ของชาติวันตกแล้ว เสมือนกับว่าชนชั้นนำสยามเพิ่งจะปกครองประเทศมาอย่างไม่ยาวนาน[20]

ในประเด็นนี้พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงอธิบายไว้ในประกาศใช้วิธีนับวัน เดือน ปี ว่า “…เปนความประสงค์สำหรับที่จะใช้ให้เป็นระเยียบเรียบร้อยดีอยู่แล้ว แต่ว่าดูเหมือนหนึ่งสำหรับที่จะใช้ในการอนาคตฝ่ายเดียว จึงให้กำหนดใช้ปีรัตนโกสินทรศก แลแสดงให้เห็นวิธีใช้ปีอธิกสุร์ทินตามวิธีที่เรียกว่าปฏิทินอย่างใหม่ ในยุโรปนั้นอย่างเดียว ฝ่ายการในอดีตนั้นหาได้กล่าวกำหนดลงไว้ไม่…[21]” นัยดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพยายามนำเสนอระบบศักราชที่มีผลย้อนไปเพื่อรวมเอาช่วงเวลาในอดีตที่ผ่านมาเป็นส่วนหนึ่งของเวลาสยาม

อย่างไรก็ดี พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวก็มิได้ทรงให้ใช้ศักราชสากลแบบคริสตศักราชเช่นเดียวกับประเทศยุโรป แต่ทรงเห็นว่า พระพุทธศักราชที่มีการใช้ในเอกสารสำคัญต่าง ๆ มาอย่างยาวนาน ดังปรากฏในบานแผนกเอกสารราชและกฎหมาย การใช้พระพุทธศักราชจึงเป็นการสะดวกมากกว่า จึงได้โปรดเกล้าฯ ให้มีคำนวณเพื่อนำมากำหนดเป็นพระพุทธศักราช[22] ซึ่งธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ ได้อธิบายว่า เหตุที่ทรงเลือกใช้พระพุทธศักราชเป็นผลมาจากการใช้ชีวิตและเล่าเรียนในอังกฤษ ซึ่งมีการสร้างแนวคิดว่าด้วย “God, Nation and King” ซึ่งต่อมาทรงนำคำขวัญดังกล่าวมาแปลงเป็น “ชาติ ศาสนา (พุทธ) และพระมหากษัตริย์” พระองค์จึงเลือกนำพระพุทธศาสนามาเป็นส่วนหนึ่งของการกำกับศักราช[23] เพื่อสะท้อนนัยของความเป็นชาตินิยมภายใต้อุดมการณ์แบบพุทธศาสนาที่ทรงเชื่อถือ

กล่าวโดยสรุป เวลาไม่ใช่เพียงเครื่องมือสำหรับวัดนาทีและชั่วโมง แต่เป็นกลไกทางอำนาจที่รัฐใช้ในการควบคุมสังคมและสร้างอัตลักษณ์ของชาติ ความเปลี่ยนแปลงของโลกทัศน์ด้านเวลาส่งผลต่อวิถีชีวิตของผู้คน โดยในอดีตแนวคิดเรื่องเวลาในสยามไม่ได้เป็นสิ่งตายตัว แต่เปลี่ยนแปลงตามยุคสมัยและคติทางศาสนา จนกระทั่งเมื่อเข้าสู่ยุคทุนนิยม เวลาถูกเปลี่ยนเป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อรองรับการเติบโตของเศรษฐกิจและการรวมศูนย์อำนาจในการปกครอง กระบวนการปฏิรูปเวลาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2411 เป็นต้นมา จึงเป็นส่วนหนึ่งของการทำให้สยามกลายเป็นรัฐสมัยใหม่ ทั้งในเชิงเศรษฐกิจและการปกครอง

ในขณะเดียวกัน การเปลี่ยนจากรัตนโกสินทรศกไปเป็นพุทธศักราชก็เป็นการสร้างชาตินิยมผ่านเวลา เพื่อเชื่อมโยงประวัติศาสตร์ของชาติให้ยาวนานขึ้น และสร้างศักราชที่แตกต่างจากระบบคริสต์ศักราชของตะวันตก

ความต้องการสื่อสารเรื่องเวลาในบทความนี้จึงต้องการแสดงให้เห็นสิ่งที่เป็นเสมือนความปกติธรรมดาในชีวิตประจำวันอย่างเวลา แท้จริงแล้วเป็นปรากฏการณ์ของอำนาจรัฐที่กำกับการใช้ชีวิตของมนุษย์ ทั้งเพื่อตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ของทุนนิยม และการตอบสนองต่อการปกครอง


เชิงอรรถ

[1] พิศาลศรี กระต่ายทอง, “กำเนิดคำว่า โมง ย้อนดูชาวสยามนับเวลา ถึงยุคชนชั้นนำไม่เชื่อว่า นาฬิกา แม่นยำ,” ศิลปวัฒนธรรม, 17 กันยายน 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_7703.

[2] พิศาลศรี กระต่ายทอง, “กำเนิดคำว่า โมง ย้อนดูชาวสยามนับเวลา ถึงยุคชนชั้นนำไม่เชื่อว่า นาฬิกา แม่นยำ,” ศิลปวัฒนธรรม, 17 กันยายน 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_7703.

[3] อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพฯ: สมมติ, 2565), หน้า 12.

[4] อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพฯ: สมมติ, 2565), หน้า 13-15.

[5] นิธิ เอียวศรีวงศ์, ปากไก่และใบเรือ: รวมความเรียงว่าด้วยวรรณกรรมและประวัติศาสตร์ต้นรัตนโกสินทร์, พิมพ์ครั้งที่ 4, (นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน, 2555), หน้า 68-91 และ หน้า 121-132.

[6] ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, “ระบบเศรษฐกิจไทย พ.ศ. 2394-2453,” ใน ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภพ มานะรังสรรค์ (บ.ก.), ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย จนถึง พ.ศ. 2484 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2527), หน้า 170.

[7] อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึงพุทธศักราช 2475, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพฯ: สมมติ, 2565), หน้า 14.

[8] พอพันธ์ อุยยานนท์, ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2564), 15; ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสุธี ประศาสน์เศรษฐ, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, หน้า 170-171.

[9] พิศาลศรี กระต่ายทอง, “กำเนิดคำว่า โมง ย้อนดูชาวสยามนับเวลา ถึงยุคชนชั้นนำไม่เชื่อว่า นาฬิกา แม่นยำ,” ศิลปวัฒนธรรม, 17 กันยายน 2564 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_7703.

[10] เสมียนนารี, “หอกลอง สมัยอยุธยา-ต้นรัตนโกสินทร์ มีไว้ใช้ทำอะไร?,” ศิลปวัฒนธรรม, 13 พฤศจิกายน 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.silpa-mag.com/history/article_31579.

[11] กรมนาฬิกาและทุ่มโมง ใน วัชรญาณ, “บันทึกรับสั่ง สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ประทาน ม.ร.ว. สุมนชาติ สวัสดิกุล,” หอสมุดวัชรญาณ, ม.ป.ป. [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://vajirayana.org/บันทึกรับสั่ง-สมเด็จฯ-กรมพระยาดำรงราชานุภาพ-ประทาน-มรว-สุมนชาติ-สวัสดิกุล/กรมนาฬิกาและทุ่มโมง.

[12] พระราชกำหนดเรื่องนาฬิกา ใน วัชรญาณ, “ประชุมประกาศรัชกาลที่ 4 ภาคปกิรณกะ ส่วนที่ 1,” วัชรญาณ, ม.ป.ป. [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://vajirayana.org/ประชุมประกาศรัชกาลที่-๔-ภาคปกิรณกะ-ส่วนที่-๑/๓๐๔-พระราชกำหนดเรื่องนาฬิกา.

[13] กรมพระยาดำรงราชานุภาพ, ประชุมพงศาวดาร ภาคที่ 25 เรื่องสถานที่แลวัตถุซึ่งสร้างในรัชกาลที่ 4 นายเซี้ยง กรรณสูตร พิมพ์ในงานปลงศพสนองคุณบิดา, (พระนคร: โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒนากร, 2465), หน้า 13.

[14] ประกาศให้ใช้เวลาอย่างใหม่, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 5 แผ่นที่ 52, ฉบับวันอาทิตย์ที่ 4 แรม 15 ค่ำ ปีชวดสัมฤทธิศก 1250, หมายเลข หน้า 451.

[15] วิภัส เลิศรัตนรังสี, “เวลาอย่างใหม่กับการสร้างระบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5,” ศิลปวัฒนธรรม, 42(1), 2563: หน้า 76.

[16] วิภัส เลิศรัตนรังสี, “เวลาอย่างใหม่กับการสร้างระบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5,” ศิลปวัฒนธรรม, 42(1), 2563: หน้า 76-77 และ 82.

[17] ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, “สวัสดีปีใหม่ 1 มกราคม – มรดกคณะราษฎร,” 101.world, 7 มกราคม 2562 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.the101.world/history-of-thai-new-year/.

[18] ประกาศใช้ทุ่มโมงยาม ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 17, ตอน 18, ฉบับลงวันที่ 29 กรกฎาคม ร.ศ. 119, หน้า 206.

[19] ประกาศวิธีนับวัน เดือน ปี ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 29, ฉบับลงวันที่ 2 มีนาคม ร.ศ. 131, หน้า 264.

[20] ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, “สวัสดีปีใหม่ 1 มกราคม – มรดกคณะราษฎร,” 101.world, 7 มกราคม 2562 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.the101.world/history-of-thai-new-year/..

[21] ประกาศวิธีนับวัน เดือน ปี ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 29, ฉบับลงวันที่ 2 มีนาคม ร.ศ. 131, หน้า 264.

[22] ประกาศวิธีนับวัน เดือน ปี ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 29, ฉบับลงวันที่ 2 มีนาคม ร.ศ. 131, หน้า 264.

[23] ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, “สวัสดีปีใหม่ 1 มกราคม – มรดกคณะราษฎร,” 101.world, 7 มกราคม 2562 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2568, จาก https://www.the101.world/history-of-thai-new-year/

ปรับกฎหมาย “สร้างพื้นที่สร้างสรรค์” ส่งเสริมโรงหนังขนาดเล็ก

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 9 มกราคม 2568 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ

ประเด็นเรื่องโรงหนังขนาดเล็ก (micro cinema) หรือโรงหนังอิสระได้กลับมาอยู่ในความสนใจของสังคมอีกครั้ง หลังจากที่มีข่าวว่า Doc. Club & Pub ประกาศยุติการฉายหนัง เพราะข้อจำกัดเรื่องใบอนุญาตประกอบกิจการตาม พ.ร.บ. ภาพยนตร์และวีดิทัศน์ พ.ศ. 2551 หรือ ใบอนุญาตโรงหนัง…ข่าวนี้กำลังบอกอะไรกับสังคมไทยบ้าง?

ในมุมของผู้เขียนเห็นว่าเรื่องนี้กำลังบอกเราอยู่ 2 เรื่อง 1.การเลิกฉายหนังของ Doc. Club & Pub สะท้อนว่าสังคมกำลังสูญเสียโรงหนังขนาดเล็กที่มีเปิดอยู่เพียงไม่กี่แห่งในไทย การสูญเสียนี้มีส่วนสำคัญต่อเศรษฐกิจสร้างสรรค์ และการส่งเสริมวัฒนธรรมของไทย

ที่ผ่านมาโรงหนังขนาดเล็ก มีบทบาทสำคัญต่อการสร้างพื้นที่สร้างสรรค์สำหรับการแลกเปลี่ยนไอเดีย ความคิดทางศิลปะ และวัฒนธรรม โดยเป็นพื้นที่สำหรับแสดงความคิดสร้างสรรค์ในการทดลองนำเสนองาน และเป็นเวทีให้นักเรียนนักศึกษาทดลองนำผลงานสร้างสรรค์มานำเสนอต่อสังคม

ในขณะเดียวกันพื้นที่ของโรงหนังขนาดเล็ก ยังเป็นพื้นที่สำหรับการฉายหนังนอกกระแสหรือหนังอินดี้ ซึ่งเป็นวัตถุดิบอย่างดีในการเรียนรู้งานภาพยนตร์ แต่หนังในลักษณะนี้ ไม่ค่อยมีพื้นที่มากพอในโรงหนังขนาดใหญ่

2.การยุติฉายหนังนี้เกิดมาจากปัญหาการไม่มีใบอนุญาตฯ แม้ทางโรงหนังจะพยายามขอใบอนุญาตแล้ว แต่ท้ายที่สุดก็ไม่สำเร็จ เพราะในการขอใบอนุญาตโรงหนัง อาคารที่จะใช้เป็นโรงหนังจะต้องได้รับใบอนุญาตอีกใบหนึ่งที่เรียกว่า ใบอนุญาตในการเป็นอาคารมหรสพตามกฎหมายควบคุมอาคาร ซึ่งอาคารดังกล่าวไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่โรงมหรสพต้องมี

หากพิจารณาเงื่อนไขของอาคารที่จะใช้เป็นโรงมหรสพแล้ว พบว่าการนำอาคารเก่ามาใช้ทำเป็นโรงหนังขนาดเล็กแทบจะเป็นไปไม่ได้เลย เนื่องจากตามกฎกระทรวงว่าด้วยการอนุญาตให้ใช้อาคารเพื่อประกอบกิจการโรงมหรสพ ได้กำหนดเงื่อนไขอาคารที่จะนำมาใช้เป็นโรงหนัง จะต้องมีเงื่อนไขด้านความมั่นคงปลอดภัยที่สูง อาทิ ต้องมีระบบไฟฟ้าสำรองที่สามารถทำงานได้โดยอัตโนมัติไม่น้อยกว่า 1 ชั่วโมง ต้องมีระบบสัญญาณแจ้งเหตุเพลิงไหม้ หรือต้องมีทางหนีไฟที่กันเปลวไฟและควันไม่ให้เข้าไปได้ รวมทั้งสามารถทนไฟได้นาน 2 ชั่วโมง

ความจำเป็นของการมีใบอนุญาตดังกล่าว มีขึ้นเพื่อรักษาความปลอดภัยของผู้ใช้อาคาร โดยเฉพาะการป้องกันอัคคีภัยที่อาจจะเกิดขึ้นได้ อย่างไรก็ดี สังคมอาจตั้งคำถามได้ว่า เงื่อนไขดังกล่าวยังจำเป็นหรือไม่ในยุคสมัยนี้ เนื่องจากในอดีตมีเพียงโรงหนังขนาดใหญ่ที่เป็นอาคารสาธารณะรองรับคนจำนวนมาก เพื่อให้คุ้มกับค่าใช้จ่ายในการฉายหนัง แต่ยังไม่มีธุรกิจโรงหนังขนาดเล็กที่รองรับผู้เข้าชมจำนวนไม่มาก 

ดังนั้น ภาพของโรงหนังที่อยู่ในกฎหมายจึงเป็นภาพของโรงหนังขนาดใหญ่เพียงอย่างเดียว นอกจากนี้ยังมีความเสี่ยงเกี่ยวกับแผ่นฟิล์มภาพยนตร์ที่เป็นวัตถุไวไฟ การให้ความสำคัญกับเรื่องความปลอดภัยจึงเป็นเรื่องสำคัญ แต่ในปัจจุบันโรงภาพยนตร์ขนาดเล็กที่เน้นกลุ่มลูกค้าเฉพาะที่ต้องการเสพหนังนอกกระแส หรือหนังอินดี้ต่าง ๆ มีให้เห็นมากขึ้น อีกทั้งปัจจุบันโรงหนังฉายจากไฟล์ดิจิทัลแทน ทำให้ความเสี่ยงที่จะเกิดเพลิงไหม้แบบเดิมน่าจะลดลง

ประเด็นเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงความล้าสมัยของเงื่อนไขในกฎหมายไทย ที่ไม่ทันต่อสถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงในสังคมที่เกิดขึ้นในสังคม และเลือกใช้มาตรฐานแบบเดียวกันทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็น Doc. Club & Pub หรือโรงหนังขนาดใหญ่ในห้างสรรพสินค้าก็ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขเดียวกัน

โดยถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำลายผู้ประกอบธุรกิจรายย่อย และส่งเสริมให้ตลาดภาพยนตร์มีผู้เล่นเพียงผู้ประกอบธุรกิจรายใหญ่เท่านั้น ทั้งที่ในปัจจุบันผู้ประกอบธุรกิจโรงหนังรายใหญ่ที่สุดของไทยเพียงรายเดียวได้ครองส่วนแบ่งตลาดกว่า 70% ของส่วนแบ่งตลาดทั้งหมดแล้ว

ทั้งนี้ ในมุมของผู้เขียน ความจำเป็นของมาตรการป้องกันอัคคีภัย และความมั่นคงแข็งแรงของอาคารตามเจตนารมณ์ของกฎหมายยังเป็นเรื่องจำเป็นและต้องใส่ใจ แต่มาตรฐานที่กำหนดไว้ในปัจจุบัน อาจไม่ได้จำเป็นสำหรับโรงหนังขนาดเล็กที่รองรับคนเพียง 50 ที่นั่งเท่านั้น

ดังนี้ ทางแก้ไขที่เหมาะสมที่สุดคือ การสร้างมาตรฐานที่เหมาะสมตามขนาด และความเสี่ยงของกิจกรรม ซึ่งประเด็นนี้ไม่ค่อยถูกพูดถึงมากนักในระบบกฎหมายไทย ทั้ง ๆ ที่การกำกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจควรระลึกเสมอว่า กิจกรรมทางเศรษฐกิจแต่ละขนาดส่งผลกระทบได้ไม่เท่ากัน

รัฐบาลควรสนับสนุนให้กรมโยธาธิการและผังเมืองแก้ไขหรือออกกฎกระทรวงฉบับใหม่สำหรับอาคารที่ใช้ทำโรงภาพยนตร์ขนาดเล็ก โดยอาจเน้นไปที่สภาพความมั่นคงแข็งแรงของอาคารตามแบบแปลนที่เสนอมาให้พิจารณา และกำหนดมาตรฐานป้องกันอัคคีภัยที่เหมาะสม อาทิ การจัดให้มีถังดับเพลิงที่สอดคล้องกับจำนวนผู้เข้าใช้อาคาร การมีเส้นทางและป้ายสัญญาณบอกทางหนีไฟ หรือการใช้มาตรการอื่น ๆ ที่เหมาะสมกับอาคาร

การออกหรือแก้ไขกฎกระทรวงในครั้งนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญ เพราะจะทำให้เจตนาที่ดีในการคุ้มครองความปลอดภัย ไม่ก่อให้เกิดเป็นผลร้ายที่กลายเป็นข้อจำกัด และการทำลายพื้นที่สร้างสรรค์ ตัวอย่างของบทเรียนหนึ่งที่ประเทศไทยอาจจะเรียนรู้ได้คือ กรณีของประเทศญี่ปุ่น ที่โรงหนังขนาดเล็กในญี่ปุ่นมีส่วนสำคัญต่อการเป็นพื้นที่สร้างสรรค์ และส่งเสริมวัฒนธรรม

ในญี่ปุ่นมีโรงหนังขนาดเล็กมากว่า 100 แห่ง ซึ่งไม่ได้อยู่ในห้างสรรพสินค้าหรือโรงหนังในเครือธุรกิจขนาดใหญ่ โรงหนังแต่ละแห่งจะฉายหนังประเภทต่าง ๆ ซึ่งอาจจะแตกต่างจากโรงหนังขนาดใหญ่ โดยเน้นฉายหนังในเชิงศิลปะ และสารคดีที่สะท้อนถึงวัฒนธรรมท้องถิ่น โรงหนังเหล่านี้มีส่วนสำคัญต่อการหล่อเลี้ยงความหลากหลายในวัฒนธรรมภาพยนตร์ของญี่ปุ่น

ดังนั้น ประเทศไทย ที่อยู่ท่ามกลางสถานการณ์ที่รัฐบาลประกาศว่าจะมุ่งมั่นส่งออกวัฒนธรรม และเปลี่ยนประเทศไปสู่เศรษฐกิจสร้างสรรค์นั้น การแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวกับการส่งเสริมวัฒนธรรม สื่อสร้างสรรค์ และภาพยนตร์และวีดิทัศน์ต่างๆ จึงเป็นสิ่งจำเป็น อีกทั้งการดำเนินการดังกล่าวไม่ต้องใช้งบประมาณแต่อย่างใด และถือเป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์สำคัญที่จะช่วยสนับสนุนให้การเดินไปสู่สิ่งที่รัฐบาลได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาสำเร็จได้

กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ ผลผลิตของมรดกหลังยุคสงครามเย็น

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 มกราคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วง พ.ศ. 2540 ประเทศไทยค่อนข้างที่จะมีความหวังกับการสร้างการเมืองใหม่ที่ดีขึ้นกว่าเดิม การขจัดอิทธิพลของกองทัพ การสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการบริหารประเทศ การสร้างการเมืองที่มีเสถียรภาพ และการขจัดแทรกแซงของกลุ่มทุนผูกขาด

พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ก็เป็นหนึ่งในผลผลิตของการตื่นตัวทางการเมืองของสังคมไทยในช่วงเวลานั้น กฎหมายฉบับนี้ตราขึ้นมาท่ามกลางความหวังของสถานการณ์ที่ประเทศไทยกำลังเปลี่ยนผ่านไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น โดยต้องการส่งเสริมให้เกิดการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในความครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ และการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลภายใต้การครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ

อย่างไรก็ดี ปัญหาสำคัญของพระราชบัญญัตินี้ก็คือ แม้ว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายจะดีและมุ่งหวังให้เกิดการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างโปร่งใส ทว่า ในทางปฏิบัติกฎหมายฉบับนี้ยังไม่ได้ช่วยผลักให้เกิดการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการทำงานในภาครัฐมากพอที่จะทำให้เกิดความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สิ่งนี้จึงเป็นปัญหาสำคัญของการบังคับใช้กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการไทย

เจตนารมณ์ที่ดี

ดังกล่าวมาแล้วในข้างต้นว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้ที่ต้องการสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการบริหารประเทศผ่านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในความครอบครองและควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งถือว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้มีความก้าวหน้าและทันสมัยมาก ๆ ในช่วงเวลานั้น

อนึ่ง หลักการหลาย ๆ ประการของกฎหมายฉบับนี้อ้างอิงแนวทางมาจาก Freedom of Information Act ของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร (ชื่อภาษาอังกฤษที่ต่างประเทศมักใช้นั้นได้สะท้อนให้เห็นว่าข้อมูลข่าวสารควรเข้าถึงได้อย่างเสรี) ที่มีอิทธิพลต่อแนวทางของกฎหมายในลักษณะเดียวกันทั่วโลก

บทบัญญัติของพระราชบัญญัติฉบับนี้พูดถึงใน 2-3 เรื่อง แต่ส่วนที่เป็นหัวใจสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล และการจัดเก็บข้อมูลข่าวสารเพื่อวัตถุประสงค์ทางด้านจดหมายเหตุ

กล่าวเฉพาะในหัวข้อเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร กฎหมายกำหนดเงื่อนไขในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารคือ ต้องเป็นข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในการครอบครองและควบคุมดูแลโดยหน่วยงานของรัฐ ที่ครอบคลุมหน่วยงานของรัฐทั้งหมดไม่ว่าจะอยู่ภายใต้องค์กรฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ โดยหน่วยงานของรัฐเหล่านี้ มีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารใน 3 ลักษณะ คือ การประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา สำหรับข้อมูลข่าวสารที่มีความสำคัญและส่งผลต่อกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การจัดเตรียมข้อมูลข่าวสารไว้ให้ประชาชนตรวจสอบ ณ ที่ทำการ (และส่วนน้อยในทางเว็บไซต์) และการเปิดให้ประชาชนเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสารได้ตามความต้องการของแต่ละบุคคล โดยกฎหมายเน้นว่ารัฐต้องส่งเสริมให้ประชาชนจะต้องได้รับการอำนวยความสะดวกในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเหล่านี้

ลักษณะของบทบัญญัติข้างต้น ดูเหมือนว่าจะทำให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่อยู่ภายใต้ความครอบครองของหน่วยงานของรัฐเหล่านี้อย่างแน่นอน

ในทางปฏิบัติที่มีปัญหา

เจตนารมณ์ดังกล่าวเปรียบเสมือนความฝันอันเหลือเชื่อที่สังคมอยากจะให้เกิดขึ้น แต่ในทางปฏิบัติการบังคับใช้กฎหมายไม่ได้ราบรื่นโดยทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้ง่ายและสะดวกสบายตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

ที่ผ่านมาพบว่า สถิติการยื่นอุทธรณ์ขอให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อคณะกรรมการวินิจฉัยเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร พบว่าสถิติการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีแนวโน้มที่จะเพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งสะท้อนว่าการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการไทยมีปัญหา

ภาพแสดงสถิติการอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในช่วงปี 2558-2565

ที่มา: สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการ, รายงานประจำปีสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการ (2558-2566)

อีกประการหนึ่งที่อาจจะชวนให้เราทุกคนคิดต่อคือ สถิติข้างต้นนี้ นอกจากการสะท้อนว่าจำนวนการอุทธรณ์คำสั่งปฏิเสธไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารแล้ว สถิตินี้สะท้อนอะไรให้เรารู้อีกบ้าง ในมุมของผู้เขียนสถิตินี้กำลังบอกเราอ้อม ๆ ว่า ช่องทางการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอื่น ๆ ที่กฎหมายกำหนดไว้ คือ การประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา และการจัดเตรียมข้อมูลข่าวสารไว้ให้ประชาชนตรวจสอบ ณ ที่ทำการ อาจจะยังไม่เพียงพอสำหรับตอบสนองความต้องการของประชาชน ซึ่งในปัจจุบันมีกฎหมายกำหนดแนวทางในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารโดยอัตโนมัติ 2 ช่องทางนี้ เพียงแค่ 18 เรื่อง เท่านั้น ซึ่งเป็นประเภทของข้อมูลส่วนน้อยที่อยู่ภายใต้ความครอบครองและควบคุมดูแลของรัฐ

การเปิดเผยข้อมูลอัตโนมัติเพียงจำนวนเล็กน้อยเท่านั้นนี้ กลายมาเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชน ในเรื่อง รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ นักวิชาการเศรษฐศาสตร์ ผู้มีชื่อเสียงของประเทศไทยท่านหนึ่ง ได้เคยตั้งข้อสังเกตว่า พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีลักษณะเป็นกฎหมายในยุคสงครามเย็นที่ไม่ได้มองประชาชนในฐานะเจ้าของและคนที่มีสิทธิในข้อมูลสาธารณะดังกล่าว แต่มองว่าประชาชนเป็นเพียงผู้ขอรับข้อมูลเท่านั้น[1] ทำให้ไม่ได้ส่งเสริมให้เกิดการเปิดเผยข้อมูล

วัฒนธรรมการปกปิดข้อมูล

นอกจากแนวคิดในเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแล้ว ด้วยวัฒนธรรมที่ผ่านมาของประเทศตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา รัฐไม่ได้มองประชาชนในฐานะเจ้าของข้อมูลและคนที่มีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลสาธารณะ ด้วยเหตุนี้ทำให้หน่วยงานของรัฐมักจะหยิบเอาข้อยกเว้นในการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารมาใช้ เพื่อไม่เปิดเผยข้อมูล ตัวอย่างเช่น ข้อยกเว้นด้านความมั่นคงของรัฐ หรือข้อยกเว้นในการทำให้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ ซึ่งที่ผ่านมาหน่วยงานของรัฐมักจะอ้างข้อยกเว้นดังกล่าวมาใช้แบบตีขลุมเพื่อเป็นข้ออ้างในการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หรือการอ้างเหตุในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลมาใช้เพื่อปฏิเสธการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร

การหวงกันและการไม่ได้ตระหนักถึงสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร จึงเป็นปัญหาในเชิงวัฒนธรรมที่สำคัญที่ฝังรากลึกอยู่ในวัฒนธรรมไทย และกลายเป็นกฎเหล็กที่หน่วยงานของรัฐระแวดระวังไม่กล้าที่จะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารหรือไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้กับประชาชนรับรู้

การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมจึงเป็นสิ่งสำคัญ นอกเหนือจากกฎหมายที่จะต้องแก้ไขเพื่อลดอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมาย อาทิ การทำให้ข้อยกเว้นมีความชัดเจนมากขึ้น หรือการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐควรปรับมาให้บริการออนไลน์ผ่านเว็บไซต์มากขึ้น สิ่งเหล่านี้เป็นจุดเริ่มต้นในการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน บนพื้นฐานของกฎหมาย

แต่อีกส่วนที่ต้องปรับเปลี่ยนมากขึ้นคือ การปรับค่านิยมในการไปให้บริการข้อมูลข่าวสารมากขึ้น โดยต้องกำหนดให้ภาครัฐตระหนักและส่งเสริมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ส่วนหนึ่งอาจจะเป็นการกำหนดในเชิงตัวชี้วัด (KPI) แต่อีกส่วนหนึ่งคือ รัฐบาลต้องสลายความกลัวให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐในการเปิดเผยข้อมูล สร้างความตระหนักและให้ความคุ้มครองทางกฎหมายกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร รวมถึงตัวหน่วยงานของรัฐนั้นไม่ให้โดนลงโทษหรือโดนดำเนินคดี

หมายเหตุ: บทความนี้สรุปมาจาก เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “โครงการวิเคราะห์ร่างกฎหมายและวิจัยกฎหมายเพื่อพัฒนากระบวนการนิติบัญญัติ เรื่อง บทบัญญัติทางกฎหมายเกี่ยวกับการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะ และประเด็นพิจารณาในร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. ….” (ทุนวิจัยสนับสนุนโดยสถาบันพระปกเกล้า, 2567).


เชิงอรรถ

[1] กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล, “รังสรรค์ ชำแหละ พ.ร.บ.ข้อมูลฯ ผ่านกรอบเศรษฐศาสตร์การเมือง ชี้สร้างความชอบธรรมรัฐปิดข้อมูล” TCIJ, 1 พฤศจิกายน 2555 [Online], สืบค้นเมื่อ 17 ธันวาคม 2567, สืบค้นจาก https://www.tcijthai.com/news/2012/11/scoop/1362.

ปรับนโยบายการท่องเที่ยวให้แข่งขันได้ ท่ามกลางความร้อนแรงของอุตสาหกรรมท่องเที่ยวไทย

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2567 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

การท่องเที่ยวมีส่วนสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศไทย หากพิจารณารายได้จากนักท่องเที่ยวต่างชาติช่วงก่อนโควิด-19 คิดเป็นประมาณ 18% ของ GDP ซึ่งแน่นอนว่ารายได้จากนักท่องเที่ยวไม่ใช่ภาพรวมของรายได้จากการท่องเที่ยวทั้งหมด เพราะถ้ารวมรายได้โดยอ้อมจากการบริโภคของแรงงานในภาคการท่องเที่ยวกว่า 8 ล้านคน จะเห็นได้ว่ารายได้จากการท่องเที่ยวมีส่วนสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ

โจทย์สำคัญหลังการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 อย่างหนึ่งก็คือ จะทำอย่างไรให้การท่องเที่ยวไทยกลับมาเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างรายได้ให้กับประเทศ

อย่างไรก็ดี หากย้อนกลับไปดูภาพรวมของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวไทย ในช่วงเดือนพฤษภาคมปี 2567 ที่ผ่านมา World Economic Forum (WEF) ที่ได้ประกาศการจัดระดับโลกด้านการพัฒนาการท่องเที่ยว (Travel & Tourism Development Index: TTDI) โดยเป็นการวัดผลลัพธ์เชิงนโยบายที่ส่งเสริมและพัฒนาการท่องเที่ยวจากประเทศต่าง ๆ จำนวน 119 ประเทศ พบว่าจากการจัดลำดับประเทศไทย อยู่ลำดับ 47 จากทั้งหมด เมื่อพิจารณาการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ลำดับการท่องเที่ยวของประเทศไทยลดลงมา 6 ลำดับ จากเดิมที่ได้ลำดับที่ 41 เมื่อเปรียบเทียบจากข้อมูลในปี 2562 โดยในระดับโลกประเทศไทยอยู่ในกลุ่มประเทศระดับกลาง


Travel & Tourism Development Index 2024
ที่มา : World Economic Forum, (21 May 2024). Travel & Tourism Development Index 2024

ดัชนีชี้วัด TTDI นี้แบ่งออกเป็น 5 ด้าน ได้แก่ สภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวย (enabling environment) นโยบายด้านการท่องเที่ยวและเงื่อนไขที่เหมาะสม (T&T policy and enabling conditions) โครงสร้างพื้นฐานและบริการ (infrastructure and services) ทรัพยากรด้านการท่องเที่ยว (T&T resources) และความยั่งยืนด้านการท่องเที่ยว (T&T sustainability) โดยในแต่ละด้านจะมีเสาหลักย่อย ๆ ลงไปอีก ดังปรากฏตามภาพข้างท้ายนี้


Travel & Tourism Development Index 2024
ที่มา : World Economic Forum, (21 May 2024). Travel & Tourism Development Index 2024

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาผลสำรวจตามตัวชี้วัดต่าง ๆ จะพบว่าในกรณีของประเทศไทยจากตัวชี้วัดจำนวน 17 เรื่อง นั้นในหลาย ๆ เรื่องประเทศไทยได้คะแนนการประเมินอยู่ในเกณฑ์พอใช้ (ต่ำกว่าค่าเฉลี่ย) และมีคะแนนส่วนใหญ่ไม่ถึงคะแนนเต็ม 7 ซึ่งอาจจะไม่เป็นที่น่าพอใจนัก โดยเฉพาะหากพิจารณาในบริบทที่ประเทศไทยพยายามแสดงตนว่าเป็นจุดหมายของการท่องเที่ยว


Travel & Tourism Development Index 2024
ที่มา : World Economic Forum, (21 May 2024). Travel & Tourism Development Index 2024

หากพิจารณาในเนื้อหาของตัวชี้วัด จะพบว่าในด้านที่ประเทศไทยค่อนข้างอ่อนแอนั้นมาจากหลายปัจจัย เช่น ตามเสาหลักเรื่องสุขภาพและสุขอนามัย (health and hygiene) พบว่าประเทศไทยได้รับการประเมินอยู่ที่ 4.31 คะแนน จากคะแนนเต็ม 7 คะแนน เมื่อพิจารณาสาเหตุสำคัญที่ได้คะแนนน้อยจะพบว่า เงื่อนไขที่นำมาใช้ในการประเมินก็คือ ความเพียงพอของแพทย์ (และบุคลากรทางการแพทย์) ความเพียงพอของเตียง และการเข้าถึงแหล่งน้ำสะอาด หรือในเสาหลักเรื่องความปลอดภัยและการรักษาความปลอดภัย (safety and security) จะพบว่าประเทศไทยได้รับการประเมินอยู่ที่ 4.87 จากคะแนนเต็ม 7 และถ้าพิจารณาสาเหตุสำคัญที่ได้คะแนนน้อยจะพบว่า มาจากเงื่อนไขที่นำมาใช้ในการประเมินก็คือ ความเชื่อมั่นต่อตำรวจในพื้นที่ ความปลอดภัยในการเดินทางตอนกลางคืน และอัตราการเสียชีวิตที่เกิดจากฆาตกรรม ในรายละเอียดของเสาหลักแต่ละเรื่องจะเห็นได้ว่า การประเมินดังกล่าวเกิดมาจากการพิจารณาโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) ทั้งนั้น

เมื่อยกตัวอย่างให้เห็นภาพมากขึ้น ผู้เขียนอยากให้ผู้อ่านทุกคนลองจินตนาการถึงภาพข่าวเกี่ยวกับนักท่องเที่ยวถูกทำร้ายหรือฆาตกรรม หรือข่าวอาชญากรรมที่เกิดขึ้นในเมืองท่องเที่ยวจะเห็นได้ว่า สิ่งเหล่านี้สะท้อนความปลอดภัย ไม่ใช่เพียงแต่กับนักท่องเที่ยวเท่านั้น แต่กับคนในพื้นที่ซึ่งใช้ชีวิตอยู่ตามปกติทุกวันด้วยเช่นกัน หรือปัญหาความไม่เพียงพอของบุคลากรทางการแพทย์หรือจำนวนเตียงในโรงพยาบาล สิ่งนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกับนักท่องเที่ยว แต่เกิดขึ้นกับคนไทยทุกคนที่หากเจ็บป่วยแล้วมาเข้ารับการรักษามักต้องเผชิญความแออัดในโรงพยาบาล

ปัญหานี้สวนทางกับนโยบายของรัฐบาลที่ผ่านมา แม้ว่าคณะรัฐมนตรีในชุดที่แล้วและชุดปัจจุบันจะมุ่งส่งเสริมการท่องเที่ยวไทยในฐานะของแหล่งรายได้และซอฟท์พาวเวอร์ อาทิ การให้ฟรีวีซ่า หรือการยกเว้นการเก็บค่าเหยีบแผ่นดิน นโยบายต่าง ๆ เหล่านี้ในด้านหนึ่งก็เป็นการพยายามส่งเสริมด้านอุปสงค์ของการท่องเที่ยว โดยดึงดูดนักท่องเที่ยวให้เข้ามาเที่ยวและใช้จ่ายเงินภายในประเทศ

แต่การเพิ่มเฉพาะอุปสงค์เพียงอย่างเดียวอาจจะไม่เพียงพอมีประโยชน์ เพราะโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ อาจจะยังไม่ดีพอสำหรับการส่งเสริมการท่องเที่ยว อาทิ ระบบขนส่งที่เพียงพอและสะดวกสบาย (ไม่ต้องพึ่งพาแท็กซี่ราคาแพงในการเดินทาง) หรือความปลอดภัยในการท่องเที่ยว แต่สำหรับนักท่องเที่ยวเดินทางคนเดียว สิ่งเหล่านี้เป็นประเด็นพื้นฐานที่ต้องกลับมาใส่ใจ รวมถึงเป็นผลกระทบที่รัฐบาลต้องตระหนักถึงก่อนจะจัดทำนโยบายบางอย่างเช่น การยกเว้นการเก็บค่าเหยียบแผ่นดินที่แม้แง่หนึ่งจะช่วยลดค่าใช้จ่ายในการดึงดูดนักท่องเที่ยว แต่เงินดังกล่าวกลับมีความสำคัญในการนำมาใช้จัดทำประกันภัยภาคบังคับให้กับนักท่องเที่ยว และนำมาใช้ในการบูรณะดูแลหรือส่งเสริมแหล่งท่องเที่ยว

หากคำนึงถึงลักษณะของแหล่งท่องเที่ยวในบริบทประเทศไทยที่มีอิงกับแหล่งท่องเที่ยวธรรมชาติแล้ว การกลับมาสนใจและพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวก็เป็นเรื่องสำคัญที่ไม่ควรละเลย เพราะหากแหล่งท่องเที่ยวธรรมชาติเสื่อมโทรมไปแล้วจะต้องใช้ระยะเวลานานในการฟื้นฟูดูแล และระหว่างนั้นประเทศไทยก็อาจจะเสียโอกาสในการหารายได้จากการท่องเที่ยวไป

ท้ายที่สุดสิ่งสำคัญที่ต้องตระหนักคือ ไม่ใช่เพียงแต่คำนึงถึงนโยบายดึงดูดนักท่องเที่ยวจำนวนมาก แต่คุณภาพของการท่องเที่ยวก็มีความสำคัญเช่นเดียวกัน ประเด็นอื่น ๆ นอกจากที่กำหนดไว้ในตัวชี้วัดนี้ เช่น คุณภาพการให้บริการ ราคาสินค้า และบริการที่เป็นธรรมก็เป็นอีกเรื่องที่ต้องกลับมาใส่ใจ ความต้องการเพียงแค่จะชักจูงให้มีนักท่องเที่ยวเข้ามามาก ๆ โดยไม่ได้คำนึงถึงความพร้อมของประเทศ ความคุ้มทุน และผลประโยชน์ที่จะได้อาจจะเป็นการคิดแบบละโมบเกินไป

สิ่งที่รัฐบาลควรจะตระหนักอีกประการคือ การกลับมาหาประเด็นพื้นฐานที่สุดว่า ถ้ายังจัดการเรื่องภายในบ้านของตัวเองให้ดีและเรียบร้อยไม่ได้ การเปิดบ้านเพื่อต้อนรับแขกก็อาจจะกลายเป็นเรื่องขายหน้าไปที่สุด


เอกสารอ้างอิง

World Economic Forum, (21 May 2024). Travel & Tourism Development Index 2024

คลายปมใบอนุญาต ปั๊มหัวใจโรงแรมเล็ก ดึงรายได้เข้าประเทศ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2567 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ

ธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนมีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจไทย โดยก่อนวิกฤติโควิด-19 สร้างรายได้ให้ธุรกิจท่องเที่ยวถึง 2.5 เปอร์เซ็นต์ของ GDP รายได้เหล่านี้ไม่ได้มาจากโรงแรมขนาดใหญ่เพียงอย่างเดียว แต่รวมถึงที่พักประเภทเกสต์เฮาส์ โฮสเทล และโฮมสเตย์ด้วย

แต่ปรากฏว่าหลังวิกฤติดังกล่าว ขีดความสามารถในการแข่งขันด้านท่องเที่ยวของไทยกลับตกจากอันดับที่ 41 ในปี 2562 มาอยู่ที่อันดับ 47 ในปี 2567 จากการประเมินตามดัชนี TTDI โดย World Economic Forum ซึ่งสาเหตุหนึ่งมาจากการขาดพื้นฐานด้านบริการและโครงสร้างพื้นฐานด้านท่องเที่ยวที่ดีพอ ทำให้ไทยได้คะแนนเพียง 2.18 จาก 7 คะแนน

เงื่อนไขสำคัญที่เป็นปัญหา คือ ที่พักไม่เพียงพอต่อจำนวนนักท่องเที่ยว เนื่องจากโรงแรมขนาดเล็กและที่พักค้างคืนต่างทยอยปิดกิจการไป หลังจากที่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนสนับสนุนเพื่อการปรับตัวให้เป็นไปตามมาตรการ SHA ในช่วงโควิด-19ได้ เพราะไม่ใช่ที่พักที่ได้รับใบอนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมตามกฎหมาย

ซ้ำร้ายเมื่อสถานการณ์เริ่มดีขึ้น ที่พักขนาดเล็กยังเผชิญกับปัญหาการไม่มีใบอนุญาต ที่เป็นปัญหาซึ่งค้างคามานานอีกระลอกหนึ่ง แล้วอะไรคือเงื่อนไขที่ทำให้ที่พักขนาดเล็กไม่สามารถขอใบอนุญาต?

คำตอบคือ ความรุงรังของกฎระเบียบทั้ง กฎหมายธุรกิจโรงแรม อาคาร และเขตพื้นที่ ที่ผูกรัดกันเป็นเงื่อนตายจนบีบที่พักขนาดเล็กเจอกับความเสี่ยงที่จะล้มหายตายจากเพิ่มเติม

เงื่อนปมแรก กฎหมายธุรกิจโรงแรมมีความล้าสมัย และยังติดภาพกับโรงแรมขนาดใหญ่ที่กำหนดให้ที่พักค้างคืนอื่นๆ ต้องมีลักษณะเดียวกับโรงแรม เช่น ต้องมีสิ่งอำนวยความสะดวกครบครัน มีผู้จัดการโรงแรม โทรศัพท์ภายในห้องพัก หรือต้องติดเลขห้อง ทั้งที่ลักษณะทางธุรกิจแตกต่างกัน เช่น ผู้พักโฮสเทลไม่ได้คาดหวังบริการแบบโรงแรม

ในขณะที่หลายประเทศต่างปรับกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์มากขึ้น เพื่อเปิดทางให้เกิดธุรกิจที่พักขนาดเล็ก อาทิ เกสต์เฮาส์ โฮสเทล หรือแคปซูลโฮเทล รวมไปถึงการรองรับเอกชนที่นำบ้านหรือคอนโดมาให้บริการเช่าระยะสั้นผ่านแพลตฟอร์มดิจิทัล แต่ปัจจุบันกฎหมายของไทยไม่ได้เปิดช่องเท่าที่ควร

เงื่อนปมที่สอง กฎระเบียบด้านอาคาร แม้ว่าที่ผ่านมากรมโยธาฯ ได้พยายามเข้ามาแก้ไขปัญหา โดยออกกฎกระทรวงให้นำอาคารอื่น อาทิ บ้าน หรือตึกแถว มาทำโรงแรมได้ ซึ่งช่วยที่พักขนาดเล็กได้ในระดับหนึ่ง แต่กฎกระทรวงนี้มีสถานะชั่วคราว และได้สิ้นอายุลงเมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา ในขณะที่ปัญหาของที่พักยังแก้ไขไม่เรียบร้อย เนื่องจากติดเงื่อนไขเรื่องเขตพื้นที่

และเงื่อนปมสุดท้าย เขตพื้นที่ เมื่อกฎหมายไม่ได้กำหนดประเภทที่พักให้หลากหลาย แม้ว่าจะมีการปรับปรุงอาคารให้สอดคล้องกับกฎหมายอาคารแล้ว แต่ยังมีเขตผังเมืองกำหนดเอาไว้ ซึ่งหากเป็นเขตห้ามสร้างโรงแรม ก็จะไม่สามารถทำที่พักอื่นได้ ทั้งๆ ที่บริเวณนั้นเป็นแหล่งท่องเที่ยว เช่น คูเมืองเชียงใหม่ หรือถนนข้าวสาร ในทางกลับกันหากมีที่พักขนาดเล็กก็จะช่วยส่งเสริมการท่องเที่ยวมากขึ้น

ปัญหาเหล่านี้แม้ภาครัฐตื่นตัวในการแก้ไข แต่อาจจะยังไม่ตรงจุดและไม่ครอบคลุม ทำให้เมื่อมีการแก้ไขปัญหาเรื่องอาคารแล้ว ก็ยังติดกับเงื่อนไขเขตพื้นที่ สุดท้ายก็ไม่สามารถออกใบอนุญาตได้อยู่ดี

จากการศึกษาแนวทางการแก้ปัญหาในประเทศอื่นที่มีความโดดเด่นด้านการท่องเที่ยวนั้น วิธีการหนึ่งคือ การแบ่งประเภทที่พักอย่างชัดเจน เช่น ในฝรั่งเศสกฎหมายแยกโรงแรม ที่พักกลางแจ้ง และโฮสเทลออกจากกัน แม้จะอยู่ใต้กฎหมายเดียวกัน

หรือในประเทศญี่ปุ่น แยกการขอใบรับรองที่พักหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็น โรงแรม เรียวกัง หรือที่พักในลักษณะโฮสเทลที่มีการแชร์ห้องพักหรือที่พักอาศัยส่วนบุคคลที่เรียกว่า Minpaku

เช่นเดียวกับฟิลิปปินส์ ที่รับรองให้มีที่พักหลายประเภท รวมถึงที่พักรูปแบบใหม่ๆ เช่น อพาร์เทล (ห้องพักที่รวมอพาร์ตเมนต์และโรงแรม) และ Mabuhay (คล้ายโฮมสเตย์ของไทย) ซึ่งรวมคอนโดมิเนียมด้วย

หัวใจของนโยบายแยกประเภทที่พักอยู่ที่ การกำกับดูแลที่จะต้องเป็นไปตามรูปแบบธุรกิจที่แตกต่างกัน แม้จะให้บริการที่พักคล้ายกันก็ตาม ซึ่งหลักการในลักษณะนี้ยังไม่ปรากฏในกฎหมายไทย

ดังนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ จึงเสนอให้ออกกฎหมายฉบับใหม่ โดยกำหนดประเภทที่พัก 3 ระดับคือ โรงแรม, ที่พักค้างคืนอื่นๆ อาทิ โฮสเทล เกสต์เฮาส์ เซอร์วิสอพาร์ตเมนต์ ที่พักกลางแจ้ง และโฮมสเตย์ โดยที่พักทั้ง 3 ประเภทนี้ มีหน้าที่และวิธีการกำกับที่แตกต่างกัน 

เช่น โรงแรมอาจจะมีหน้าที่ความรับผิดชอบมากกว่าที่พักรูปแบบอื่น มีการกำหนดมาตรฐานบริการขั้นต่ำ สิ่งอำนวยความสะดวก การมีผู้จัดการโรงแรม และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขของอาคารสาธารณะ 

ส่วนที่พักค้างคืนลักษณะอื่นๆ ให้มีเงื่อนไขลดหลั่นกันลงมา อาจกำหนดด้านความสะอาด ความปลอดภัยและอัคคีภัย มีสิ่งอำนวยความเท่าที่จำเป็น รวมถึงต้องมีการรับรองความปลอดภัยของอาคารที่จะนำมาใช้รองรับผู้เข้าพัก ส่วนโฮมสเตย์ เน้นที่ความสะอาดถูกสุขลักษณะและปลอดภัย เนื่องจากเป็นการหารายได้เสริมและการส่งเสริมวัฒนธรรม

นอกจากนี้ ท้องถิ่นควรทำหน้าที่เป็นนายทะเบียนโรงแรมและที่พักค้างคืน โดยมีบทบาทบังคับใช้กฎหมายในพื้นที่ให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล และสามารถออกกฎเกณฑ์เกี่ยวกับอาคารและประเภทที่พักได้ เนื่องจากมีความใกล้ชิดและเข้าใจพื้นที่ดี แต่รัฐบาลต้องสนับสนุนให้มีระบบลงทะเบียนกลางออนไลน์ที่อัปเดตแบบเรียลไทม์ที่ท้องถิ่นและส่วนกลางใช้ทำงานร่วมกันได้

การแก้ไขกฎระเบียบตามแนวทางข้างต้นนี้ จะช่วยเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันด้านท่องเที่ยว รวมถึงแก้ไขปัญหาของไทยที่ยังการขาดข้อมูลจำนวนที่พักที่แท้จริงในประเทศ

โดยมีข้อมูลจากสถาบันข้อมูลขนาดใหญ่ (BDI) ระบุว่า ข้อมูลที่เก็บจากกรมการปกครองและสำนักงานตรวจคนเข้าเมือง คลาดเคลื่อนกันถึง 50 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งการขาดข้อมูลที่สมบูรณ์ทำให้รัฐสูญเสียรายได้จากการจัดเก็บภาษี และการวางนโยบายด้านการท่องเที่ยวที่ครอบคลุม

นอกจากข้อดีที่เกิดขึ้นกับภาครัฐแล้ว ขณะเดียวกันการปรับกฎหมายตามข้อเสนอดังกล่าวช่วยให้เอกชนทำธุรกิจได้ถูกกฎหมาย และอุดช่องการเรียกรับสินบนแล้ว ยังช่วยให้สามารถเข้าถึงเงินทุนเพื่อต่อยอดธุรกิจได้ อีกทั้งยังเป็นการสร้างรายได้ในระดับครัวเรือนด้วย

ที่สำคัญยังส่งผลต่อเส้นทางไปสู่เป้าหมายด้านการท่องเที่ยวของรัฐบาล ที่คาดหวังรายได้จากการท่องเที่ยว 3.4 ล้านล้านบาทในปีหน้า ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นได้ยากหากไม่มีการทบทวนปัญหานี้ เพราะตราบใดที่โครงสร้างพื้นฐานยังมีปัญหา การดึงดูดนักท่องเที่ยวก็ไม่ประสบผลสำเร็จ

กระชับเวลาช่วย บมจ. ควบรวมธุรกิจให้มีประสิทธิภาพ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2567 บนหนังสือพิมพ์และเว็บไซต์ กรุงเทพธุรกิจ ในคอลัมน์วาระทีดีอาร์ไอ โดยเขียนร่วมกันระหว่าง พิยดา เกื้อทาน และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เศรษฐกิจโลกเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ทำให้สนามแข่งขันของภาคธุรกิจทั้งในและต่างประเทศเป็นไปอย่างดุเดือด สิ่งหนึ่งที่สะท้อนความดุเดือดของการแข่งขันได้เป็นอย่างดีคือ การเพิ่มขึ้นของการควบรวมธุรกิจ

“การควบรวม” เป็นอาวุธสำคัญที่ถูกใช้เพิ่มศักยภาพการแข่งขัน และเพื่อความอยู่รอดของธุรกิจ จะเห็นได้จากที่ผ่านมาในระดับภูมิภาคเอเชีย Grab และ Uber สองผู้นำแพลตฟอร์มให้บริการเรียกรถผ่านแอปพลิเคชัน ดำเนินการควบรวมกลายเป็น Grab Holding เพื่อเพิ่มขอบเขตการให้บริการ และแลกเปลี่ยนเทคโนโลยี ส่วนในประเทศไทยเองก็มีการควบรวมระหว่าง GULF กับ INTUCH เกิดบริษัทใหม่ชื่อว่า NewCo

ขณะที่ในปีหน้า มีการคาดการณ์กันว่าการส่งออกไทยในปี 2568 จะเติบโตต่ำกว่าในอดีต โดย SCB EIC วิเคราะห์สาเหตุไว้ว่าส่วนหนึ่งมาจากความสามารถในการแข่งขันที่ลดลง และมีความเสี่ยงเพิ่มขึ้นโดยเฉพาะความไม่แน่นอนทางการเมือง รวมถึงนโยบายของรัฐบาล ประกอบกับท่าทีของธนาคารกลางสหรัฐที่มีนโยบายปรับลดอัตราดอกเบี้ยลงต่อเนื่อง ซึ่งอาจส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขันของสินค้าส่งออกของไทยในตลาดโลกได้

ดังนั้น การปรับเปลี่ยนกลยุทธ์ ซึ่งรวมถึงการควบรวมธุรกิจจึงเป็นเรื่องสำคัญที่ต้องพิจารณา และเพื่อรองรับสถานการณ์ของการควบรวมธุรกิจ ประเทศไทยจำเป็นต้องทบทวนบทบัญญัติของกฎหมายให้มีความเหมาะสมและส่งเสริมการควบรวมธุรกิจมากขึ้น

นอกจากการปรับกฎหมายให้มีความสอดคล้องกันมากขึ้น ระหว่างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กับ พ.ร.บ. บริษัทมหาชนจำกัด ในประเด็นการแก้ไขคำนิยามการควบรวมกิจการ ที่คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอได้มีข้อเสนอไปแล้วในบทความก่อนหน้านี้ อีกประเด็นหนึ่งที่ไม่อาจมองข้ามได้ คือ การปรับกระบวนการควบรวมธุรกิจให้มีความกระชับมากยิ่งขึ้น เพราะหากขั้นตอนดังกล่าวล่าช้า อาจกระทบต้นทุนดำเนินการของกิจการในที่สุด

หนึ่งในขั้นตอนของการควบรวมธุรกิจภายใต้กฎหมายปัจจุบันคือ การกำหนดให้บริษัทมหาชนต้องขอความเห็นชอบจากเจ้าหนี้ในการควบรวมธุรกิจ โดยมีเป้าหมายเพื่อคุ้มครองสิทธิของเจ้าหนี้ที่จะได้รับชำระหนี้เอาไว้แล้ว โดยเจ้าหนี้มีสิทธิคัดค้านมติหรือแผนการควบรวมกิจการนี้ได้ ส่งผลให้บริษัทไม่สามารถดำเนินการควบรวมกิจการต่อไปได้ จนกว่าจะชำระหนี้หรือวางหลักประกันแก่เจ้าหนี้จนแล้วเสร็จ

นั่นหมายความว่า หากมีเจ้าหนี้จำนวนมากคัดค้านมติหรือแผนการควบรวมกิจการนี้ อาจใช้ระยะเวลาที่มากในการดำเนินการซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อแผนการดำเนินธุรกิจในขั้นตอนต่อๆ ไป

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาหลักเกณฑ์การควบรวมธุรกิจภายใต้ พ.ร.บ. บริษัทมหาชนจำกัดฯ พบว่ากฎหมายได้กำหนดให้เจ้าหนี้ส่งคำคัดค้านหากไม่เห็นด้วยกับควบรวมภายใน 2 เดือน นับตั้งแต่มีมติให้ควบรวมกิจการ ซึ่งแตกต่างจากการควบรวมของบริษัทจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่กำหนดระยะเวลาไว้เพียง 1 เดือนเท่านั้น

โดยการกำหนดระยะเวลาที่ยาวนาน อาจจะส่งผลให้เกิดการควบรวมที่ล่าช้า และส่งผลต่ออัตราส่วนการแลกหุ้น (Swap Ratio) เปลี่ยนแปลงไป รวมถึงอาจส่งผลกระทบต่อส่วนอื่นๆ ตามไปด้วย

นอกจากนี้ ความแตกต่างของกฎหมายที่บังคับใช้ในปัจจุบัน ยังเป็นอุปสรรคที่ไม่เอื้อต่อการควบรวมระหว่างบริษัทมหาชนและบริษัทจำกัด เนื่องจากแม้จะพ้นกำหนดระยะเวลาส่งคำคัดค้านของบริษัทจำกัดแล้ว การดำเนินการขั้นตอนต่อไปก็ยังไม่สามารถกระทำได้จนกว่าจะพ้นระยะเวลาการส่งคำคัดค้านของบริษัทมหาชนเสียก่อน ทำให้กระบวนการควบรวมล่าช้า และธุรกิจใช้ระยะเวลานานเกินความจำเป็น อีกทั้งไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ต้องการให้บริษัทสามารถปรับตัวเข้ารับกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วได้

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการควบรวมจะส่งผลให้เจ้าหนี้เสียเปรียบ เช่น บริษัท ก มีทรัพย์สินมาก มีเจ้าหนี้น้อยราย แต่บริษัท ข ซึ่งมีทรัพย์สินน้อยมีเจ้าหนี้มาก เมื่อเกิดการควบรวมย่อมส่งผลให้ทรัพย์สินบริษัททั้งสองรวมกัน ทำให้เจ้าหนี้บริษัท ก เสียเปรียบเพราะทรัพย์สินถูกเฉลี่ย เป็นต้น ปัญหาดังกล่าวสามารถจัดการได้ด้วยการเจรจากับเจ้าหนี้แต่ละราย

เมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศแล้ว พบว่ามีหลักเกณฑ์แตกต่างจากกฎหมายไทย ตัวอย่างเช่นในกรณีของอินเดีย หลักเกณฑ์การควบรวมกิจการตามกฎหมายบริษัทปี 1959 (The Companies Acts. 1959) กำหนดว่าเจ้าหนี้ที่ไม่ได้ดำเนินการภายใน 1 เดือนจะถือว่าได้ลงมติเช่นเดียวกับมติที่ประชุมผู้ถือหุ้น ซึ่งเป็นการสร้างความแน่นอนและไม่ทำให้กระบวนการควบรวมกิจการต้องชะลอไป

จากหลักเกณฑ์ของอินเดียที่กำหนดระยะเวลาชัดเจน ทำให้กรรมการของบริษัทต้องแจ้งมติที่ประชุมใหญ่ผู้ถือหุ้นเป็นลายลักษณ์อักษรพร้อมสำเนามติที่ประชุม ไปยังผู้ถือหุ้นทุกคนของบริษัท รวมถึงเจ้าหนี้ของบริษัทที่ต้องให้ความยินยอมกับการควบกิจการนั้น เว้นแต่จะมีบทบัญญัติอื่นตามกฎหมายฉบับนี้หรือมีข้อบังคับของบริษัทกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น ผู้ถือหุ้นหรือเจ้าหนี้ของบริษัทไม่ยินยอมกับแผนการควบกิจการ มีสิทธิดำเนินการถอนเงินมัดจำ หรือเงินกู้ หรือเงินล่วงหน้า (ถ้ามี) ภายในระยะเวลา 1 เดือนนับแต่ได้รับแจ้งมติที่ประชุมผู้ถือหุ้น

ในกรณีของไทย การแก้ไขกฎหมายเพื่อทำให้ระยะเวลากระชับและชัดเจนมากขึ้น อาจจะเป็นการช่วยให้การควบรวมธุรกิจทำได้รวดเร็วขึ้น โดยการแก้ไขเรื่องระยะเวลาดังกล่าวไม่ได้เป็นการกระทบสิทธิของเจ้าหนี้แต่อย่างใด เจ้าหนี้ยังคงมีสิทธิในการได้รับชำระหนี้อยู่เหมือนเดิม เพราะบริษัทที่ควบรวมแล้วย่อมรับไปซึ่งทั้งสิทธิและหน้าที่ของบริษัทเดิม

นอกจากนี้ ในทางปฏิบัติปัจจุบัน บริษัทที่จะควบรวมจะทำการสอบถามเจ้าหนี้ที่บริษัทรับรู้ก่อน เพื่อเป็นการเตรียมการก่อนที่จะมีการส่งหนังสือบอกกล่าวผ่านทางไปรษณีย์ตอบรับ ซึ่งใช้เวลาเพียง 3-5 วันเท่านั้น และเจ้าหนี้บริษัทส่วนใหญ่อาจติดตามข่าวสารที่เป็นสาระสำคัญผ่านสื่อออนไลน์เป็นประจำอยู่แล้ว ดังนี้ การสื่อสารเรื่องการควบรวมและการสั่งคำคัดค้านอาจไม่จำเป็นต้องกำหนดระยะเวลาที่นานถึง 2 เดือนอีกต่อไป

ด้วยเหตุนี้ ผู้วิจัยจึงเสนอให้กระทรวงพาณิชย์พิจารณาแก้ไขระยะเวลาในการส่งคำคัดค้านของเจ้าหนี้ในกรณีไม่เห็นด้วยกับมติควบรวม ตาม พ.ร.บ. บริษัทมหาชนจำกัด ให้สอดคล้องกับกรอบระยะเวลาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ที่กำหนดไว้เพียง 1 เดือน เพื่อลดความลักลั่น พร้อมแก้ไขปัญหาความล่าช้าของขั้นตอน ลดต้นทุนดำเนินการ และช่วยเพิ่มแรงจูงใจในการควบรวมให้เกิดขึ้นทั้งในบริษัทมหาชน หรือระหว่างบริษัทมหาชนและบริษัทจำกัดมากยิ่งขึ้น