ผู้เขียน: เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

นักวิจัยอาวุโส และคอลัมนิสต์บทความบนโลกออนไลน์ เขมภัทรมีความสนใจเกี่ยวกับเรื่องของกฎหมาย การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม นอกจากนี้ เขมภัทรยังเป็นบรรณาธิการของ E-Public Law ด้วย

อ่านความคิด ‘ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี’ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจผ่านความมั่นคงของมนุษย์สู่การสร้างรัฐสวัสดิการในประเทศไทย

เมษายน 7, 2021มีนาคม 12, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทความฉบับนี้เขียนขึ้น โดยมีเนื้อหาจากงานวิจัยที่ชื่อว่าความหมายที่ปลายรุ้งกระบวนการพัฒนาความมั่นคงของมนุษย์ในประเทศรัฐสวัสดิการภายใต้วิกฤตเสรีนิยมใหม่ของษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี ความมุ่งหมายจะสรุป ถึงประเด็นสำคัญก็คือความมั่นคงของมนุษย์นั้นเป็นสิ่งที่เชื่อมโยงกับคุณค่าและการพัฒนาทางเศรษฐกิจของรัฐ อาจมีความมั่นคงทางเศรษฐกิจได้นั้นไม่อาจละเลยความมั่นคงของมนุษย์ได้ และหนทางที่จะนำไปสู่ความมั่นคงนั้นก็คือรัฐสวัสดิการ

ความมั่นคงของมนุษย์ที่ไม่มั่นคง

ในงานวิจัยฉบับนี้ ‘ษัษฐรัมย์’ ได้ชี้ให้เห็นข้อวิจารณ์สำคัญของรัฐสวัสดิการประการหนึ่งคือ เรื่องต้นทุนของการดำเนินการเพื่อให้เกิดรัฐสวัสดิการไว้ว่า “รัฐสวัสดิการ” มักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นทางเลือกของการพัฒนาเศรษฐกิจที่สามารถคงอยู่ได้จากหลายเงื่อนไขเฉพาะ เช่น ประเภทของเศรษฐกิจ ลักษณะประชากร และวัฒนธรรม เป็นต้น

ในขณะที่แนวทางการพัฒนาแบบเสรีนิยมใหม่เป็นแนวทางที่สากลกว่าและสามารถนำมาปรับใช้ได้กับทุกสภาพเศรษฐกิจ ลักษณะนโยบายแบบรัฐสวัสดิการจึงเป็นนโยบายที่แพงและเกิดขึ้นได้ในบางประเทศเท่านั้น ขณะที่พื้นที่อื่นๆ สามารถพัฒนาด้วยรูปแบบอื่นที่ถูกกว่าและได้ผลไม่ต่างกัน

อย่างไรก็ตาม ภายใต้แนวคิดการพัฒนาแบบเสรีนิยมใหม่ที่จำกัดบทบาทของรัฐให้เป็นผู้รับผิดชอบน้อยที่สุด และเก็บภาษีน้อยที่สุดเพื่อเพิ่มแรงจูงใจการสะสมทุนของกลุ่มทุนต่างๆ โดยพยายามให้สวัสดิการเป็นสิ่งที่รับผิดชอบโดยปัจเจกบุคคลให้มากที่สุด ผ่านการบริหารจัดการของตนเองผ่านค่าจ้างที่ได้รับ ไม่ว่าจะเป็นการออมเงินในกองทุนต่างๆ เพื่อใช้ในการเกษียณอายุ การซื้อประกันสุขภาพ การลงทุนในอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างมูลค่าในที่อยู่อาศัยของปัจเจกชนเอง

ดังนั้น รัฐจึงไม่จำเป็นต้องลงทุนในความมั่นคงของมนุษย์เพียงแค่เปิดตลาดเสรี เกิดการแข่งขัน จ้างงาน และปัจเจกชนมีรายได้ก็สามารถรับผิดชอบตนเองได้นั้น ซึ่งสถานการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นในประเทศเศรษฐกิจใหม่นั้นทำให้เกิด “กลุ่มแรงงานเสี่ยง” ที่ไร้อำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจและการเมือง ไร้หลักประกันทางสังคม โดยที่ความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจถูกผูกขาดไว้โดยกลุ่มทุนขนาดใหญ่

ประเทศ	การเติบโตทางเศรษฐกิจ	ความสามารถในการบริโภค (อันดับ)	ดัชนีการพัฒนามนุษย์(อันดับ)
จีน	6.588	4.22	90
อินเดีย	7.670	3.51	131
บราซิล	– 3.270	4.84	79
รัสเซีย	– 0.760	4.16	49

การเติบโตทางเศรษฐกิจที่ปรากฏในประเทศเศรษฐกิจใหม่แม้จะมีสัดส่วนที่สูง แต่เมื่อพิจารณาตัวชี้วัดอื่นๆ แล้วกลับไม่ได้พัฒนาขึ้นแต่อย่างใด ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจขยายตัวสูงขึ้น แม้จะมีรายได้ที่เป็นตัวเงินเพิ่มมากขึ้น

บริบทของสังคมไทยปัจจุบันนั้น มีลักษณะคล้ายกับความมั่นคงของมนุษย์ถูกผลักไสให้เป็นเรื่องความรับผิดชอบของปัจเจกชนเองมากกว่าการดูแลแบบรวมหมู่โดยรัฐ ซึ่งทำให้บทบาทของรัฐน้อยลง โดยผลักให้เป็นเรื่องของกลไกตลาดเข้ามาจัดการ ผลจากการที่ภาครัฐปล่อยให้การจัดสรรเป็นไปตามกลไกตลาด ความไม่มั่นคงทั้งหมดจึงตกอยู่กับปัจเจกบุคคลที่จะต้องจัดสรรรายได้จากการจ้างมาใช้เพื่อสะสมทุน และสร้างหลักประกันความมั่นคงในชีวิต และเมื่อความผันผวนทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นปัจเจกบุคคลก็ต้องรับความเสี่ยงไปด้วยตนเองเช่นกัน สภาพดังกล่าวสะท้อนผ่านการเกิดขึ้นของวิกฤตการณ์ที่ค่าเงินเปลี่ยนแปลงไปจากสภาวะเงินเฟ้อ

รัฐสวัสดิการคือหนทางของความมั่นคงของมนุษย์

ในงานวิจัยฉบับนี้ ‘ษัษฐรัมย์’ ได้ชี้ให้เห็นว่า หนทางของการสร้างความมั่นคงของมนุษย์ ก็คือการพัฒนาระบบรัฐสวัสดิการขึ้นมา ดังจะเห็นได้จากประเทศในกลุ่มนอร์ดิก ซึ่งมีการเติบโตทางเศรษฐกิจ ความมั่นคงของรัฐ และความมั่นคงของมนุษย์สามารถเติบโตไปด้วยในทิศทางเดียวกัน

ประเทศ	การเติบโตทางเศรษฐกิจ	ดัชนี GINI	ความสามารถในการบริโภค	ดัชนีการพัฒนามนุษย์ (อันดับ)
สวีเดน	3.550	2.73	9	14
นอร์เวย์	0.857	2.59	24	1
ฟินแลนด์	0.903	2.71	16	23
เดนมาร์ก	1.013	2.91	19	5

การเติบโตทางเศรษฐกิจกับแนวทางรัฐสวัสดิการสามารถไปด้วยกันได้ และแนวทางรัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้าครบวงจรก็เป็นเงื่อนไขสำคัญในการวางเงื่อนไขความมั่นคงของมนุษย์ไปพร้อมกันกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ ขณะที่แนวทางตลาดเสรีนิยมใหม่ มักวางเงื่อนไขให้ปัจเจกชนและความมั่นคงของมนุษย์และการเติบโต โอกาสทางเศรษฐกิจของตนเอง ซึ่งตามจริงแล้วหากใช้แนวทางแบบรัฐสวัสดิการสามารถผลักดันให้เงื่อนไขหลายอย่างเกิดขึ้นได้พร้อมกัน โดยมีรัฐเข้ามาช่วยในการสนับสนุนให้เกิดความมั่นคงของมนุษย์

อุปสรรคของการไม่เกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการไทย

การเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้าครบวงจรนั้น ช่วยสร้างความมั่นคงของมนุษย์ให้เกิดขึ้นได้ ทว่า ภายใต้บริบทของสังคมไทยนั้นอุปสรรคสำคัญของการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้าครบวงจรมีปัจจัย 3 ประการด้วยกันดังนี้

ประการแรก กระบวนการทำให้ยอมจำนนในวัฒนธรรมทางการเมืองและการไร้อำนาจต่อรอง ซึ่งเป็นสิ่งที่ขัดแย้งกับความตระหนักถึงสิทธิแห่งความเป็นมนุษย์ที่เสมอกันในสังคมอันเป็นคุณค่าพื้นฐานของการเกิดรัฐสวัสดิการ การตระหนักถึงสิทธิแห่งความเสมอภาคนั้นไม่ได้เกิดขึ้นเองโดยธรรมชาติ แต่เกิดขึ้นจากการต่อสู้ทางการเมือง ซึ่งเริ่มต้นนับตั้งแต่การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475

ทว่า ในบริบทของสังคมไทยนั้นกระบวนการดังกล่าวถูกทำลายโดยชนชั้นนำของไทยในเวลาต่อมา แม้ว่าระบอบการปกครองจะมีลักษณะเสมือนประชาธิปไตย กล่าวคือ มีการเลือกตั้งและมีตัวแทน แต่ประชาชนถูกทำให้ไม่ตระหนักถึงอำนาจของตนหรือสิทธิในการต่อรอง ซึ่งถูกปลูกฝังผ่านข้าราชการในระดับท้องถิ่น ระบบการศึกษา และวัฒนธรรมทางการเมืองแบบรวมศูนย์ สถานะของประชาชนจึงเป็นเพียงแต่ “วัตถุ” ที่ถูกควบคุมภายใต้ผู้มีอำนาจ การสร้างรัฐสวัสดิการจึงมีลักษณะแบบบนลงล่างขึ้นกับผู้มีอำนาจจะดำเนินการให้ จึงเกิดระบบสวัสดิการแบบสังคมสงเคราะห์ การพิสูจน์ความจน หรือสวัสดิการแก่กลุ่มคนเฉพาะกลุ่ม เช่น ข้าราชการ เป็นต้น

ประการที่สอง การไม่ตระหนักถึงราคาของความไม่เท่าเทียม อันเป็นผลมาจากการครอบงำโดยชนชั้นนำที่นิยมกลไกตลาดแบบสุดโต่ง เพื่อประโยชน์ในการผูกขาดทรัพยากรแล้ว การไม่ตระหนักถึงราคาของความไม่เท่าเทียมยังปรากฏในรูปแบบของการไม่เติบโตทางเศรษฐกิจ

เนื่องมาจากความเหลื่อมล้ำในสังคมมีมาก เหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่าราคาของการจัดการความไม่เท่าเทียมมีราคาที่สูง เช่น การปราบปรามความขัดแย้งจากความเหลื่อมล้ำ การสูญเสียทรัพยากรมนุษย์จากการถูกวางเงื่อนไขให้ไม่สามารถพัฒนาตนเองได้ ชนชั้นนำตระหนักว่าการผูกขาดการใช้อำนาจสร้างความเหลื่อมล้ำเป็นหนทางที่มีความเสี่ยงน้อยที่สุดในการรักษาสถานะ การที่ชนชั้นนำไทยไม่ตระหนักถึงราคาของความเหลื่อมล้ำทำให้หนทางในการรักษาสถานะของพวกเขาวนเวียนอยู่กับวิธีการแบบเดิม คือ การผูกขาดอำนาจทางเศรษฐกิจ

ประการที่สาม การขาดจิตสำนึกรวมหมู่ในชีวิตประจำวัน เนื่องมาจากเงื่อนไขข้างต้นทั้งสองประการ ทำให้สภาพการใช้ชีวิตประจำวันของคนไทยโดยทั่วไป คือ การพยายามเอาตัวรอดจากความเปราะบาง การพยายามก่อกำแพงให้ตนเองปลอดภัย ทั้งในระดับประชาชนทั่วไปและชนชั้นนำ ต้นทุนในการต่อสู้เรียกร้องมีความเสี่ยงสูง ทั้งจากการถูกปราบปรามโดยอำนาจรัฐที่ผูกขาดโดยชนชั้นนำ และต้นทุนทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้นจากการไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขของอำนาจรัฐและทุน

กระแสเสรีนิยมใหม่ทำให้ต้นทุนในการใช้ชีวิตสูงขึ้น การแสวงหากำไรในธุรกิจที่ไม่เคยเป็นสินค้าอย่างเข้มข้น เช่น การศึกษา สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม และการพักผ่อน เป็นต้น ถูกแปรสภาพให้กลายเป็นสินค้าที่มีราคา เงื่อนไขข้างต้นนี้ทำให้ปัจเจกบุคคลอยู่ในสภาพปลอดการเมืองโดยปริยาย การรวมกลุ่มในลักษณะต่างๆ จึงมีต้นทุนที่สูงทำได้ยาก ทางออกคือการต่อสู้ในลักษณะของปัจเจกบุคคล ซึ่งโดยรวมขาดพลังและไม่ก่อให้เกิดนโยบายการเปลี่ยนแปลงในระดับโครงสร้าง

ข้อเสนอแนะต่อรัฐไทยในการสร้างความมั่นคงของมนุษย์

นโยบายรัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้าครบวงจร ไม่ใช่นโยบายทางเศรษฐกิจเพียงลำพัง หากวางอยู่บนความเป็นประชาธิปไตยทางการเมืองและปรัชญามนุษย์นิยม การพัฒนานโยบายนี้ในประเทศไทยจึงไม่ใช่ข้อจำกัดทางเศรษฐกิจที่เป็นปัจจัยเครื่องมือเท่านั้น เงื่อนไขสำคัญโดยสรุปในการวางรากฐานให้เกิดนโยบายรัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้าครบวงจรประกอบไปด้วยเงื่อนไขดังต่อไปนี้

ประการแรก ปรัชญามนุษย์นิยม ซึ่งเกิดจากความยอมรับร่วมกันในสังคมว่า ความวัฒนาทางเศรษฐกิจและความมั่นคงของรัฐไม่สามารถดำรงอยู่ได้หากมีการละทิ้งความมั่นคงของมนุษย์ สวัสดิภาพ สวัสดิการของมนุษย์ในสังคมเศรษฐกิจของประเทศย่อมไม่สามารถเติบโตอย่างมั่นคงได้ หากประชากรส่วนใหญ่ถูกกองไว้กับความยากจน หนี้สิน และ ความสิ้นหวัง

ความมั่นคงทางการเมืองย่อมไม่เกิดขึ้น หากประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศไม่สามารถคาดเดาได้ว่าพวกเขาจะมีชีวิตอย่างไร รวมถึงไม่สามารถเลือกวิถีชีวิตของตนเองได้ด้วยข้อจำกัดทางชาติกำเนิดและฐานะทางเศรษฐกิจ และ ที่สำคัญมนุษย์สามารถเอาชนะข้อจำกัดความเห็นแก่ตัวของมนุษย์ได้ด้วยการก้าวสู่สังคมที่โอบอุ้มมนุษย์ร่วมกันโดยไม่จำต้องปล่อยคนทิ้งไว้เบื้องล่าง กลไกตลาดและระบบเศรษฐกิจที่เอื้อประโยชน์แก่ทุนเป็นเพียงหนึ่งในเครื่องมือเท่านั้นที่หาใช่สัจจะนิรันดร์ที่มนุษย์ต้องยึดถือเพียงตัวเลือกเดียว

ประการที่สอง การกระจายอำนาจ ความเป็นประชาธิปไตยในทุกระดับเป็นสิ่งที่ทำให้ระบบรัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้าครบวงจรเกิดขึ้นได้ ไม่เพียงแต่ความมั่นคงทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่รวมถึงการกระจายการตัดสินใจเชิงนโยบายสู่ประชาชน หัวใจสำคัญคือการเพิ่มการมีส่วนร่วมทางการเมืองระดับท้องถิ่นการเพิ่มระดับพรรคการเมืองที่ผูกติดกับการตัดสินใจในระดับมวลชนมากกว่าพรรคการเมืองของชนชั้นนำ

ประการที่สาม การปฏิรูปเงื่อนไขเบื้องต้นทางเศรษฐกิจ แม้ว่ารัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้าครบวงจรจะเกิดขึ้นบนพื้นฐานปรัชญามนุษย์นิยม และการเมืองเป็นระบอบประชาธิปไตยในทุกระดับ แต่การจัดลำดับนโยบายทางเศรษฐกิจก็มีความจำเป็นเร่งด่วนเป็นอันดับแรก การจะไปให้ถึงรัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้าครบวงจร จำเป็นจะต้องมีการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ การปฏิรูปกฎหมายแรงงาน และการเกิดพรรคแรงงานที่เชื่อมรอยต่อการต่อสู้แต่ละสถานประกอบการเข้าหากันและกัน และผลักดันนโยบายสู่วาระสาธารณะ

สรุปจาก “ความหมายที่ปลายรุ้ง: กระบวนการพัฒนาความมั่นคงของมนุษย์ในประเทศรัฐสวสัดิการใต้วิกฤตเสรีนิยมใหม่ Where is the rainbow ends” โดย ผศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ธรรมบุตรดี

การจัดทำงบประมาณครั้งแรกภายหลังการอภิวัฒน์สยาม 2475

มีนาคม 28, 2021มีนาคม 15, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2564 บนเว็บไซต์ p r idi.or.th

งบประมาณเป็นหัวใจสำคัญในการทำงานของรัฐสมัยใหม่ เพราะจะเป็นสิ่งที่ทำให้รัฐสามารถดำเนินกิจการต่อไปได้ ฉะนั้น บรรดารัฐสมัยใหม่ ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ระบอบประชาธิปไตย หรือ ระบอบเผด็จการ มักจะให้ความสำคัญกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินเป็นสำคัญ เพื่อให้ทราบรายได้และรายจ่ายของรัฐว่าถูกใช้จ่ายไปเพื่อกิจการใด หรือ วัตถุประสงค์ใด

การจัดทำงบประมาณไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์สยาม

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภายหลังจากทรงปฏิรูปประเทศและพยายามดึงอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางการปกครองหรือ “องค์พระมหากษัตริย์” หนึ่งในการปฏิรูปสำคัญคือ การปฏิรูปการคลังแผ่นดิน

ในปี พ.ศ. 2416 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้นในพระบรมมหาราชวังเพื่อเป็นที่ทำการของเจ้าพนักงานพระคลังมหาสมบัติ และให้มีพนักงานบัญชีกลาง และทรงมีพระบรมราชโองการให้ใช้พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์จุลศักราช 1235 (พ.ศ. 2416) โดยให้พนักงานบัญชีกลางรวบรวมบัญชีเงินผลประโยชน์แผ่นดิน และตรวจตราการเก็บภาษีอากร ซึ่งกระทรวงต่างๆ ได้จัดเก็บและนำส่งให้พระคลังมหาสมบัติ^[1] ซึ่งเป็นการควบคุมเงินแผ่นดินในส่วนของรายได้ และในส่วนของรายจ่าย

เมื่อทรงตั้งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติขึ้นในปี พ.ศ. 2418 โดยมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติพระธรรมนูญหน้าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช 1237 (พ.ศ. 2418) ให้มีหน้าที่สำหรับจ่าย รักษาเงินแผ่นดินและสมบัติของแผ่นดิน รักษาบัญชีพระราชทรัพย์ และเก็บภาษีอากร^[2] และในปีเดียวกันนั้นได้ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงิน ส่งเงิน จุลศักราช 1237 (พ.ศ. 2418) ซึ่งกำหนดให้การเบิกจ่ายเงินจะต้องกระทำได้เมื่อเจ้าพนักงานกรมต่างๆ ได้ทำหนังสือขออนุญาตไว้แต่ปลายปี เว้นเสียแต่เป็นเงินฎีกาจร ซึ่งไม่ได้ขออนุญาตไว้ตั้งแต่ปลายปี^[3] โดยเงินจำนวนดังกล่าวทั้งหลายที่ขออนุญาตเบิกจ่ายนั้นจะต้องได้รับพระบรมราชานุญาตเสียก่อน^[4] ซึ่งนับเป็นการก่อรูปของการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน

ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้มีพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 ขึ้นมา โดยกำหนดให้เจ้ากระทรวง ทบวงการทั้งปวงทำงบประมาณรายได้และรายจ่ายเงินแผ่นดินตามลักษณะและแบบซึ่งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนดไว้ และให้ยื่นงบประมาณไปให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติตรวจสอบภายในวันซึ่งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติกำหนด^[5]

โดยกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินนั้นจะเริ่มต้นจากการทำงบประมาณของหน่วยงานมายังกระทรวงพระคลังมหาสมบัติภายในเดือนพฤศจิกายน^[6] และกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะดำเนินการจัดทำให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี^[7] และทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว^[8] จึงอาจกล่าวได้ว่างบประมาณประจำปีของประเทศไทยเริ่มต้นตั้งแต่วันที่ 1 เมษายนไปตลอดจนถึงวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี

การจัดทำงบประมาณไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการอภิวัฒน์สยาม

เมื่อได้มีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้วนั้น แต่เรื่องการจัดทำงบประมาณในเวลานั้น ยังคงใช้วิธีการดังเช่นที่ผ่านมาตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 แต่สิ่งสำคัญที่มีการเปลี่ยนไปจากเดิม คือ ผู้มีอำนาจอนุญาตงบประมาณแผ่นดินนั้นเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นพระมหากษัตริย์ต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ รวมถึงต้องจำกัดอำนาจและบทบาทของพระองค์ในฐานะประมุขของรัฐลงเท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 กำหนดเอาไว้ในมาตรา 37 ว่า “งบประมาณประจำปี ท่านว่าจะต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ…” และในมาตรา 36 กำหนดว่า “พระราชบัญญัติทั้งหลาย จะตราขึ้นเป็นกฎหมายได้แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร” นัยของบทบัญญัติทั้งสองมาตรานี้สะท้อนความสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่าเป็นการเปลี่ยนผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐมาเป็นสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของราษฎรทั้งประเทศ ฉะนั้น งบประมาณแผ่นดินจึขงจำเป็นต้องใช้เพื่อประชาชน

ผลของการเปลี่ยนแปลงผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์มาเป็นสภาผู้แทนราษฎรนั้น ทำให้จำเป็นต้องมีการแก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณให้เหมาะสมกับบริบทหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐบาลจึงได้ตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2476 ขึ้นมาและมีผลเป็นการยกเลิกพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456 และบรรดากฎและข้อบังคับใดๆ ซึ่งขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติฉบับใหม่นี้ ^[9]

ผลของกฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงสำคัญกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินของประเทศไทย กล่าวคือ ภายใต้กฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับนี้งบประมาณประจำปีจะต้องแสดงยอดเงินรายรับรายจ่ายเป็นหมวดหมู่ และบัญชีรายละเอียดประกอบ ซึ่งแตกต่างจากงบประมาณแผ่นดินก่อนหน้าปี พ.ศ. 2475 ที่จะจัดทำเป็นการสรุปรายรับและรายจ่ายรวมมากกว่ารายละเอียดดังแสดงตามภาพรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ภาพรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ที่มา: พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พุทธศักราช 2477

ความสำคัญของการจัดทำงบประมาณรายรับรายจ่ายเป็นหมวดหมู่จะช่วยให้สภาผู้แทนราษฎรในฐานะผู้แทนของประชาชนสามารถรู้ได้ว่ารัฐได้ใช้จ่ายเงินไปในกิจการใดและมีความเหมาะสมมากน้อยเพียงใด เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถกลั่นกรองและพิจารณางบประมาณได้ตามความเหมาะสมผ่านการพิจารณา 3 วาระ

ความเปลี่ยนแปลงเรื่องการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมาปรากฏอีกครั้งหนึ่งเมื่อมีการเสนอให้เปลี่ยนแปลงปีงบประมาณ ซึ่งจากเดิมกฎหมายกำหนดปีงบประมาณเป็นระยะเวลาตั้งแต่ 1 เมษายนจนถึง 31 มีนาคมของทุกปี ทว่า ในปี พ.ศ. 2481 รัฐบาลบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เสนอให้แก้ไขกฎหมายวิธีการงบประมาณโดยเปลี่ยนวันเริ่มต้นปีงบประมาณมาเป็นวันที่ 1 ตุลาคมจนถึง 31 กันยายนของทุกปี เนื่องจากรัฐบาลได้แถลงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า จะกำหนดปีงบประมาณให้เหมาะสมแก่ฤดูกาลนั้น

ครั้นในวันที่ 12 มกราคม พ.ศ. 2481 หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค์) ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้แถลงเหตุผลต่อสภาผู้แทนราษฎรพร้อมกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2481 ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า^[10]

“ในการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัตินี้เพื่อให้พิจารณาโดยส่วนนั้น ข้าพเจ้าต้องขออภัยเสียก่อนว่า ในการที่ให้ท่านสมาชิกทั้งหลายได้พิจารณาโดยด่วน ก็เพราะเหตุว่า ร่างพระราชบัญญัตินี้ได้ดำเนินตามนโยบายที่รัฐบาลได้แถลงไว้ กล่าวคือว่า รัฐบาลได้แถลงไว้ว่า รัฐบาลจะได้เปลี่ยนปีงบประมาณใหม่ให้ถูกต้องตามฤดูกาล และจะเห็นว่าเป็นเรื่องที่จะขอให้สภาฯ วินิจฉัยแต่เพียงในวาระที่ 1 คือว่า จะควรรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินี้หรือไม่เท่านั้น
ส่วนรายการละเอียดนั้น ถ้าหากว่าสภาฯ ได้รับหลักการแล้ว ก็จะได้ขอให้ตั้งกรรมาธิการไปพิจารณา…หลักการแห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณนั้น ก็มีอยู่ว่าเพื่อเปลี่ยนปีงบประมาณ ตามนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ในสภาผู้แทนราษฎร และการที่รัฐบาลจะต้องเปลี่ยนปีงบประมาณใหม่ โดยจะได้เริ่มตั้งแต่ในเดือนตุลาคมของปีหนึ่ง และไปหมดในวันที่ 30 กันยายนของอีกปีหนึ่งนั้น ทั้งนี้ก็โดยคำนึงถึงดินฟ้าอากาศของประเทศสยาม”

ในส่วนของเหตุผลที่สนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงมาใช้ระยะเวลาปีงบประมาณระหว่างวันที่ 1 ตุลาคมถึงวันที่ 30 กันยายนของทุกปีนั้นมีเหตุผลสำคัญ 4 ประการ ดังนี้ (1) งานก่อสร้างและงานโยธาทั้งหลายจะทำในช่วงฤดูแล้ง คือ ตั้งแต่เดือนธันวาคมจนถึงเดือนมิถุนายน ถ้าปีงบประมาณเริ่มต้นในเดือนเมษายนเจ้าหน้าที่จะต้องคอยห่วงเรื่องงบประมาณตลอดช่วงเดือนมกราคมจนถึงมีนาคม เพื่อจัดเตรียมทำงบประมาณแผ่นดินเพื่อเสนอให้ทันเดือนมีนาคม (2) เดือนเมษายนนั้นเป็นเดือนที่มีวันหยุดราชการหลายวัน กว่างบประมาณจะได้รับไปถึงจังหวัดต่างๆ ก็ล่วงไปจนถึงมิถุนายนหรือพฤษภาคมซึ่งเข้าสู่ช่วงฤดูฝนก็ไม่สามารถดำเนินงานใดๆ ได้ และ (3) เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่เป็นชาวนา การจัดเก็บภาษีจึงควรรอให้เสร็จสิ้นฤดูเก็บเกี่ยวเสียก่อน จึงจะคำนวณรายได้จากการจัดเก็บภาษีได้ดีขึ้น^[11]

เมื่อพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2481 ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมาย นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมาระยะเวลาปีงบประมาณของประเทศไทยจึงเปลี่ยนจาก 1 เมษายนถึง 31 มีนาคม มาเป็น 1 ตุลาคมถึง 30 กันยายนแทน โดยปีงบประมาณนี้ถูกนำมาใช้โดยตลอดแม้ว่าพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2476 จะถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งในเวลาต่อมาก็ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ปีงบประมาณของประเทศไทยก็ยังคงเริ่มต้นวันที่ 1 ตุลาคมถึงวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไปกล่าวโดยสรุปความสำคัญการจัดทำงบประมาณครั้งแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองก็คือ การเปลี่ยนแปลงในเชิงหลักการของผู้ทรงอำนาจสูงสุดในทางงบประมาณจากพระมหากษัตริย์มาเป็นสภาผู้แทนราษฎรในฐานะของผู้แทนของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย นอกจากนี้ ในเกร็ดความรู้อีกอย่างหนึ่งก็คือ การเปลี่ยนแปลงปีงบประมาณของประเทศไทยให้สอดคล้องกับบริบทของเศรษฐกิจและสังคม

เชิงอรรถ

^[1] พระราชบัญญัติสำหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ จุลศักราช 1235, ข้อ 1.

^[2] พระราชบัญญัติพระธรรมนูญน่าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช 1237, มาตรา 1.

^[3] พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จุลศักราช 1237, คำอธิบายในหมวดมาตราที่ 5.

^[4] พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จุลศักราช 1237, หมวดมาตราที่ 5 ข้อ 2.

^[5] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 2.

^[6] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 2.

^[7] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 9.

^[8] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456, มาตรา 6.

^[9] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2476, มาตรา 2.

^[10] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 5 (สมัยสามัญ) (12 มกราคม 2481) 146.

^[11] สภาผู้แทนราษฎร, บันทึกการประชุม ครั้งที่ 5 (สมัยสามัญ) (12 มกราคม 2481) 146.

ถอดบทเรียนรัฐสภาผ่านงาน PRIDI x CONLAB

มีนาคม 23, 2021กุมภาพันธ์ 14, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

รัฐสภา เป็นองค์กรสำคัญในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะเป็นองค์กรที่สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนผู้อยู่ภายใต้การปกครองในระบอบนี้นับตั้งแต่การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในปี 2475 ประเทศไทยจะให้มีแนวคิดเกี่ยวกับเรื่องของรัฐสภาเปลี่ยนแปลงไปนานอีกหลากหลายรูปแบบในบทความนี้เราจะมาถอดบทเรียนจากงานเวิร์กชอป และย้อนดูพัฒนาการของระบบรัฐสภาในประเทศไทย

รัฐสภาและประเภทของรัฐสภา

รัฐสภาเป็นสถาบันการเมืองสำคัญภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะเมื่อรัฐมีพลเมืองมากย่อมไม่อาจใช้หลักประชาธิปไตยทางตรงได้ การจะให้ราษฎรทุกๆ คนมาลงคะแนนเสียงในการบัญญัติกฎหมายหรือรัฐการอื่นๆ ย่อมจะทำไม่ได้^[1] ด้วยเหตุนี้การใช้อำนาจอธิปไตยของราษฎรจึงต้องกระทำผ่านรัฐสภา

เมื่อเริ่มต้นการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รูปแบบการปกครองที่ประเทศไทยเริ่มใช้ในการปกครองภายใต้ระบอบใหม่นี้ คือ ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยรัฐสภาโดยมีต้นแบบมาจากประเทศสหราชอาณาจักร เพียงแต่จะมีความแตกต่างก็ในเรื่ององค์ประกอบของสภา ซึ่งภายใต้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 จึงกำหนดให้มีเฉพาะสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น^[2]หากเปรียบเทียบกับระบบการปกครองที่มีรัฐสภาแบบต่างประเทศนั้น อาจจะจำแนกประเทศเหล่านี้ออกได้เป็น 2 ประเภท ได้แก่ ประเทศที่มีสภาเดี่ยว และ ประเทศที่มีสภาคู่

สภาเดี่ยว หมายถึง ประเทศที่มีสภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาเพียงสภาเดียว ซึ่งโดยทั่วไปแล้วสมาชิกของสภาผู้แทนราษฎรมักจะมาจากการเลือกตั้ง แนวทางนี้ในปัจจุบันนั้นได้รับความนิยมจากประเทศประชาธิปไตยเกิดใหม่เป็นจำนวนมาก

สภาคู่ หมายถึง ประเทศที่รัฐสภาประกอบด้วยสภามากกว่าหนึ่งสภา ซึ่งโดยทั่วไปแล้วมันจะแบบความสัมพันธ์ของสภาทั้งสองออกไปในลักษณะที่เป็นสภาสูงกับสภาล่าง ตัวอย่างเช่น ประเทศไทยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้แบ่งออกเป็น 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร และ วุฒิสภา หรือกรณีของประเทศสหราชอาณาจักรที่แบ่งสภาออกเป็น 2 สภา คือ สภาสามัญชน (House of Common) กับสภาขุนนาง (House of Lord)

ความสำคัญของการมีสองสภา

บทบาทหน้าที่ของสภาล่าง หรือ สภาผู้แทนราษฎรนั้น มีวัตถุประสงค์เพื่อสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ซึ่งโดยทั่วไปแล้วทุกประเทศนั้นย่อมมีสภาผู้แทนรราษฎรด้วยกันทั้งสิ้น ส่วนสภาสูง หรือ วุฒิสภานั้น ความมุ่งหมายแต่เดิมนั้นจะให้เป็นสภาซึ่งประกอบไปด้วยสมาชิกที่มีอาชีพชั้นสูงหรือที่อยู่ในสมาคมชั้นสูง ทั้งนี้เพื่อจะให้ถ่วงดุลอำนาจกับสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร แต่การถ่วงน้ำหนักกับสภาล่างนั้นจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อสภาสูงหรือวุฒิสภา มีความเห็นทางการเมืองแตกต่างจากสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร^[3] ซึ่งเป็นลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างสภาสามัญกับสภาขุนนางของประเทศสหราชอาณาจักรเพื่อให้สภาขุนนางทำหน้าที่เหมือนสภาพี่เลี้ยงและให้คำแนะนำแก่สภาล่างหรือดังเช่นนายปรีดี พนมยงค์ เรียกว่า “ห้ามล้อ”

ความสำคัญของการแบ่งออกเป็นสองสภานั้น มีประเด็นในเรื่องเกี่ยวกับอำนาจของสภาทั้งสองที่แตกต่างกัน โดยทั่วไปแล้วประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยมักจะให้อำนาจกับสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่างมีอำนาจมากกว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่หัวหน้าฝ่ายบริหารมักจะมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่าง

ในขณะที่ประเทศประชาธิปไตยส่วนใหญ่มักจะจำกัดอำนาจของวุฒิสภาหรือสภาสูง เนื่องจากสมาชิกโดยส่วนใหญ่ของวุฒิสภาหรือสภาสูงนั้น ในบางกรณีอาจไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่มาจากการแต่งตั้ง เช่น กรณีของประเทศสหราชอาณาจักรสมาชิกสภาสูง หรือ สภาขุนนางนั้นมาจากการแต่งตั้งจากขุนนาง 2 ประเภท ได้แก่ ขุนนางสืบตระกูล และ ขุนนางแต่งตั้ง เป็นต้น

การลดทอนอำนาจของสภาขุนนางในประเทศสหราชอาณาจักรนั้น เป็นไปอย่างมีขั้นตอน โดยเริ่มต้นจากในปี ค.ศ. 1911 (พ.ศ. 2454) ได้มีการแก้ไขไม่ให้สภาขุนนางแก้ไขร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงิน แต่มีหน้าที่ให้ความเห็นชอบยืนตามสภาสามัญเท่านั้น และต่อมาเมื่อปี ค.ศ. 1999 (พ.ศ. 2542) กำหนดให้สมาชิกสภาขุนนางสืบตระกูลไม่อาจสืบทอดสมาชิกภาพให้แก่ทายาทได้อีกต่อไป และในปี ค.ศ. 2005 (พ.ศ. 2548) ได้มีการตรา Constitutional Reform Act แก้ไขอำนาจหน้าที่ที่แต่เดิมเป็นของสภาขุนนางทำหน้าที่เป็นศาลสูงสุดของประเทศ (Final Court of Appeal) เปลี่ยนไปเป็นอำนาจของศาลสูงสุดแห่งสหราชอาณาจักร (Supreme Court of United Kingdom) ซึ่งเปิดทำการครั้งแรกในเดือนตุลาคม ค.ศ. 2009 (พ.ศ. 2552) จึงเป็นการแยกอำนาจตุลาการออกมาอย่างเด็ดขาดตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา^[4] ทำให้บทบาทหน้าที่ของสภาขุนนางในปัจจุบันมีอยู่อย่างจำกัดเพียงแค่กลั่นกรอง และสามารถชะลอการออกกฎหมายได้ภายในระยะเวลา 1 ปี ซึ่งโดยธรรมเนียมการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศสหราชอาณาจักรนั้น สภาขุนนางไม่เคยใช้อำนาจดังกล่าวเลย และถึงแม้จะใช้อำนาจดังกล่าวหากสภาสามัญชนลงมติยืนยันผ่านกฎหมาย สภาขุนนางก็ไม่มีอำนาจขัดขวาง

อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีวุฒิสภาคือสภาสูงอาจมีอำนาจ และบทบาทไม่ได้น้อยไปกว่าสภาผู้แทนราษฎร เช่น ในกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกา วุฒิสภาของประเทศสหรัฐอเมริกามาจากการเลือกตั้งและมีบทบาทสำคัญในทางการเมืองเช่นเดียวกันกับสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น เหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะเนื่องมาจาก วุฒิสภาของประเทศสหรัฐอเมริกามาจากการเลือกตั้ง และมีบทบาทเป็นตัวแทนของมลรัฐ

ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ผู้ใช้อำนาจอธิปไตยจะมีอำนาจมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับว่าผู้ใช้อำนาจอธิปไตยนั้นมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากหรือน้อย ความชอบธรรมทางประชาธิปไตยจึงเป็นตัวกำหนดอำนาจของตำแหน่งนั้นๆ ซึ่งเหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่าความชอบธรรมทางประชาธิปไตยนั้นเชื่อมโยงอยู่กับความเกี่ยวข้องกับประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยแท้จริง

เมื่อเปรียบเทียบกับบทบาทของรัฐสภาไทยแล้ว สภาผู้แทนราษฎรของประเทศไทยนั้นมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับประธานสภาผู้แทนราษฎรของต่างประเทศ สิ่งที่ทำให้แตกต่างกันมากที่สุดก็คือ วุฒิสภาของประเทศไทยตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน^[5] กำหนดให้วุฒิสภาของประเทศไทย มาจากการแต่งตั้งทั้งสิ้นโดยสมาชิกของ คสช. ซึ่งเป็นผู้นำรัฐประหารในคราวที่ผ่านมา

ไม่เพียงแต่การปราศจากความชอบธรรมทางประชาธิปไตยแล้วสมาชิกวุฒิสภาเหล่านี้กลับมีอำนาจมากกว่าที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดไว้ให้กับวุฒิสภา ทั้งอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรี อำนาจในการติดตามการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ชาติ และอำนาจในการพิจารณากลั่นกรองกฎหมาย บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นจะสร้างสภาวะตลาดที่ทำให้อำนาจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนนั้น มีลักษณะที่อ่อนแอลง

ในขณะเดียวกันการมีวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งโดย คสช. นั้น ช่วยส่งเสริมการสืบทอดอำนาจของรัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เห็นได้จากการที่สมาชิกวุฒิสภาให้การสนับสนุนเลือกให้พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาได้เป็นนายกรัฐมนตรี และในหลายๆ อีกกรณีที่พลเอกประยุทธ์จันทร์โอชาได้รับการสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภาเสมือนหนึ่งเป็นพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล

ถอดบทเรียนเรื่องรัฐสภาไทย

เมื่อมองย้อนกลับไปดูบทเรียนจากงาน PRIDI x CONLAB กิจกรรมในงานดังกล่าวได้วางออกเป็นฐานต่างๆ เพื่อให้ผู้เข้าร่วมกิจกรรมได้เรียนรู้เกี่ยวกับการร่างรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยในหัวข้อต่างๆ เช่น หมวดรัฐสภา หมวดสิทธิเสรีภาพ หมวดสถาบันพระมหากษัตริย์ และหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

ในที่นี้จะขอกล่าวเฉพาะ “หมวดรัฐสภา” ซึ่งเป็นหมวดที่มีความสำคัญหมวดหนึ่ง ซึ่งในกิจกรรมฐานดังกล่าว ผู้เข้าร่วมจะได้ทำการรับฟังคำแนะนำจากผู้ดำเนินกิจกรรม ซึ่งจะบอกเล่าและนำเสนอเกี่ยวกับรูปแบบของรัฐสภาในแต่ละประเทศความจำเป็นและเหตุผลที่จะรักประเทศนั้นออกแบบรัฐสภาของตัวเอง ให้มีรูปแบบที่เหมาะสมตามบริบทของแต่ละประเทศ ทั้งในกลุ่มของประเทศที่ใช้ระบบแบบสภาคู่และประเทศที่ใช้ระบบแบบสภาเดี่ยวว่ามีเหตุและปัจจัยมาจากเหตุผลใด รวมทั้งรูปแบบสภาคู่และสภาเดี่ยวนั้นมีข้อดีและข้อเสียแตกต่างกันอย่างไร

จุดสำคัญที่สุดที่กิจกรรมในสถานีได้แสดงให้เราเห็นก็คือความตระหนักต่ออำนาจของวุฒิสภาซึ่งเป็นสภาที่สองหรือในหลายกรณีเราเรียกว่าเป็นสภาสูง ซึ่งตรงข้ามกันกับสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร ในกิจกรรมจะแทนที่อำนาจของวุฒิสภาด้วยน้ำแดง โดยเติมน้ำแดงลงไปในแต่ละแก้วให้มีสัดส่วนที่แตกต่างกัน เริ่มต้นจากอำนาจซึ่งเป็นอำนาจทั่วไปยังอำนาจในการกลั่นกรองกฎหมายและค่อยๆ เพิ่มขึ้นทีละลำดับตามความเข้มแข็งของอำนาจที่ได้รับมา ซึ่งยิ่งมีอำนาจมากเท่าไหร่น้ำในแก้วก็จะยิ่งกลิ่นปากแก้วมากเท่านั้น แสดงให้เห็นรูปธรรมของอำนาจของวุฒิสภาที่มีอยู่

ข้อที่น่าสนใจที่สุดเกี่ยวกับอำนาจของวุฒิสภาก็คือ ในหลายกรณีผู้ที่ร่วมเวิร์กชอปในครั้งนี้ ตัดสินใจที่จะมอบอำนาจให้แก่วุฒิสภาโดยไม่ได้ตั้งคำถามเกี่ยวกับที่มาและความชอบธรรมของวุฒิสภาในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ตรงกันข้ามหลายคนกลับมองว่ายิ่งวุฒิสภามีอำนาจมากเท่าใดก็ยิ่งเป็นผลดีกับประชาชนมากเท่านั้น

เพราะวุฒิสภาจะได้ทำหน้าที่ดุลและคานอำนาจกันกับสภาผู้แทนราษฎร ความคิดเช่นนี้นั้นเป็นสิ่งที่ปรากฏเกิดขึ้นมาตลอดเวลาในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทย ซึ่งมองว่าสภาผู้แทนราษฎรนั้นประกอบไปด้วยแต่นักการเมืองที่หิวและกระหายในอำนาจ จะทำการสิ่งใดโดยไม่สนใจความต้องการของประชาชน ฉะนั้นแล้วการที่มีวุฒิสภาที่มีอำนาจเข้มแข็งจะช่วยกันคานอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรได้และรักษาซึ่งผลประโยชน์ของประชาชน

สิ่งสำคัญที่สุดของบททดสอบนี้ก็คือ การตระหนักถึงความสัมพันธ์ระหว่างที่มาและอำนาจของวุฒิสภาว่าควรจะมีเช่นไร ซึ่งในเรื่องนี้หากย้อนกลับไปพิจารณาความคิดของนายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโสของประเทศไทยซึ่งได้เคยแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับความมีอยู่ของวุฒิสภาเอาไว้ว่า “เหตุผลของการมีสภาสูงนั้นก็เพื่อทำหน้าที่เพียง ‘ยับยั้ง’ ร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอ โดยถือว่า สมาชิกสภาสูงเป็นผู้มีอายุมากกว่าสมาชิกสภาล่าง จึงไตร่ตรองรอบคอบไม่หุนหันพลันแล่น เพื่อให้สภาสูงช่วยกลั่นกรองร่างกฎหมายอันเป็นการยับยั้งประดุจ ‘ห้ามล้อ’ ไม่ใช่เป็นการ ‘ถ่วง’” ^[6]

อย่างไรก็ตาม ความจำเป็นในการมีวุฒิสภาก็ขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละประเทศ ดังเช่นประเทศไทยก่อนหน้านี้นั้น นายปรีดี ได้เคยอธิบายว่า

“… สภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาล่าง กับ สภาบนอีกสภาหนึ่ง หรือจะควรมีสภาเดียว เมื่อได้ตรึกตรองโดยรอบคอบแล้วเห็นว่า เราจะตั้งรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ไม่มีประเพณีที่จะบังคับเรา การมีสภาเดียวนั้นกิจการดำเนินได้รวดเร็ว การมี 2 สภานั้นอาจถ่วงกันชักช้าโตงเตง … ที่ข้าพเจ้าได้สังเกตและได้พบได้ยินมาบางประเทศที่มี 2 สภานั้น กิจการเดินช้านัก แต่ว่ามีบางประเทศที่ต้องมี 2 สภา เพราะเป็นประเพณีบังคับ แต่ในรัฐธรรมนูญใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นสมัยเร็วๆ นี้ ก็มักจะมีแต่สภาเดียว เมื่อตกลงใจดั่งนี้ จึงได้ดำเนินการในทางให้มีสภาเดียวอันเป็นวิธีที่ใช้อยู่ในพระราชบัญญัติธรรมนูญชั่วคราว…”^{^[7]} ซึ่งนี่ก็เป็นเหตุผลหนึ่งที่ในแต่ละประเทศเลือกที่จะไม่ได้ใช้ระบบสภาคู่

กิจกรรมในครั้งนี้ทำให้ได้เรียนรู้ถึงวิธีการคิดและหลักการเบื้องหลังที่เกี่ยวกับการมีอยู่ของรัฐสภาและกลไกของรัฐสภาตลอดจนรวมไปถึงการออกแบบระบบของรัฐสภา เสมือนหนึ่งว่าได้เป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญด้วยตัวเอง อันเป็นการซักซ้อมในวันที่เราจะมีรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยสมบูรณ์

เชิงอรรถ

^[1] หยุด แสงอุทัย, วิชาการเมือง, เล่ม 2, (กรุงเทพฯ มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง, 2482), น. 242.

^[2] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕, มาตรา 2 ประกอบมาตรา 8.

^[3] หยุด แสงอุทัย, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 250.

^[4] ชำนาญ จันทร์เรือง, “เข้าใจรัฐสภาสหราชอาณาจักร อย่างง่ายๆ,” สืบค้นเมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2564 จาก https://www.bangkokbiznews.com/blog/detail/634482.

^[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560, มาตรา 269.

^[6] วิเชียร เพ็งพิศ, “ความคิดทางกฎหมายของปรีดี พนมยงค์: “สภาเดียว” ที่มาจากการเลือกตั้ง,” เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2564, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/10/437.

^[7] เพิ่งอ้าง.

แนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ที่ดินในรัฐธรรมนูญฯ ของปรีดี พนมยงค์

มีนาคม 15, 2021กุมภาพันธ์ 14, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ p r idi.or.th

การรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กับพัฒนาการของแนวคิดประชาธิปไตยในประเทศไทย แม้ว่าก่อนหน้าการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยจะได้มีการรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินเอาไว้ ทว่า การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นยังคงเป็นไปอย่างจำกัด เนื่องมาจากกฎหมายยังไม่ได้รับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ในบทความนี้ผู้เขียนจะเริ่มต้นจากการอธิบายแนวคิดเกี่ยวกรรมสิทธิ์ที่ดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และจะได้อธิบายถึงรัฐธรรมนูญในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งจะฉายให้เห็นภาพของหลักการสำคัญซึ่งไม่ได้รับรองเอาไว้ในกฎหมายของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งจะส่งผลต่อหัวข้อสุดท้ายคือ การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยรัฐธรรมนูญ

กรรมสิทธิ์ที่ดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น ย้อนกลับไปนับตั้งแต่ช่วงปลายอยุธยาจนถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว สิทธิที่จะใช้สอยทรัพย์สินที่อยู่ภายใต้สิทธิของกษัตริย์ โดยราษฎรได้รับอนุญาตให้ใช้ที่ดินในฐานะสิ่งตอบแทนที่เป็นแรงงานให้กับรัฐ ซึ่งกษัตริย์ยังสงวนอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจที่จะจำหน่ายจ่ายโอนที่ดินให้กับคนในบังคับของพระองค์^[1]

ดังนั้น บรรดาสิทธิทั้งหลายเหนือที่ดินจึงสงวนไว้เฉพาะองค์พระมหากษัตริย์ตามมาตรา 42 ของพระอัยการเบ็ดเสร็จ ซึ่งระบุว่า “ถ้าที่นอกเมืองหลวงอันเปนแว่นแคว้นกรุงศรีอยุธยาใช่ที่ราษฎร อย่าให้ซื้อขายแก่กันอย่าละไว้ให้เปนทำเน (ทำนา) เปล่า”^[2] ซึ่ง ร. แลงกาต์ อธิบายว่าการกระทำดังกล่าวเป็นนิตินโยบาย เพราะหากกฎหมายยินยอมให้มีการขายเปลี่ยนมือที่ดินได้อย่างอิสระ การกระทำดังกล่าวเป็นการล่วงละเมิดอภิสิทธิ์ของพระมหากษัตริย์ที่จะอนุญาตให้คนในบังคับของพระองค์ใช้ที่ดินได้^[3]

ในเวลาต่อมาประเทศไทยได้เข้าทำสนธิสัญญาเบาว์ริงกับประเทศสหราชอาณาจักรในปี พ.ศ. 2398 ซึ่งทำให้ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของตลาดโลก ผลของสนธิสัญญาทำให้เกิดการผลิตข้าวเพิ่มขึ้นและรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ให้การสนับสนุนการหักร้างถางพงเพื่อเข้าไปทำเกษตรกรรม โดยการให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินแก่บุคคลผ่านกระบวนการออกโฉนดที่ดิน ซึ่งเป็นการรองรับกรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชน แนวคิดดังกล่าวได้เปลี่ยนแปลงฐานคิดเกี่ยวกับสิทธิการใช้ประโยชน์ในที่ดินของราษฎร และสามารถใช้สิทธิดังกล่าวอ้างเพื่อไม่ให้ราษฎรคนอื่นเข้ามาขัดขวางการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของกรรมสิทธิ์

อย่างไรก็ตาม แนวคิดเรื่องอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ยังคงมีอิทธิพลและมีความสำคัญอยู่ ผ่านการตีความให้สอดคล้องกับบริบทของสังคม ดังปรากฏในพระนิพนธ์เรื่องคำบรรยายกฎหมายที่ดินของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ความว่า “หนังสือสำคัญต่างๆ สำหรับที่ดินที่ว่าเปนสิทธิ์ก็ดี ไม่ได้แปลว่าได้ทรงละพระบรมเดชานุภาพจากที่นั้น ให้แก่คนอื่นไปเปนอันเด็ดขาด”^[4] ซึ่งเท่ากับว่าแม้กฎหมายจะรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินให้กับบุคคลแล้ว แต่กรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นไม่อาจยกขึ้นเพื่อปฏิเสธอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ได้

รัฐธรรมนูญในอุดมคติของนายปรีดี พนมยงค์

การอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นไม่ได้ส่งผลเฉพาะในทางการเมืองเท่านั้น ทว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นยังส่งผลในทางเศรษฐกิจอีกด้วย กล่าวคือ ตามทฤษฎีปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของปรีดีนั้นเชื่อว่า สังคมมนุษย์ทุกสังคมประกอบไปด้วยองค์ประกอบ 3 ประการ ได้แก่ ประการแรก คือ เศรษฐกิจ ซึ่งเป็นรากฐาน (โครงสร้างเบื้องล่าง) ของสังคม ประการที่สอง คือ การเมือง ซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบนของสังคม โดยทั้งสององค์ประกอบนี้สามารถสะท้อนและมีผลกระทบแก่กันและกัน และประกาศที่สาม คือ ทรรศนะทางสังคม ซึ่งเป็นส่วนที่ก่อให้เกิดจิตใจอย่างหนึ่งของคนในสังคม และเป็นส่วนสำคัญของสิ่งที่เรียกว่า “วัฒนธรรม” ด้วยเหตุนี้ เมื่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงเป็นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองซึ่งเป็นโครงสร้างเบื้องบน และเมื่อโครงสร้างเบื้องบนเปลี่ยนแปลงแล้วโครงสร้างเบื้องล่างหรือเศรษฐกิจก็จะเปลี่ยนแปลงไปด้วย

โครงสร้างพื้นฐานทางการเมืองที่สำคัญที่สุดที่ได้รับการเปลี่ยนแปลงก็คือ สิทธิ เสรีภาพ และ ความเสมอภาค ซึ่งเป็นปัจจัยที่ยกระดับราษฎรมิให้เป็นแต่เพียงวัตถุภายใต้การปกครองเท่านั้น แต่ทำให้ราษฎรมีสถานะเป็นผู้ทรงสิทธิที่มีสิทธิและเสรีภาพในการตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตนเองอย่างเต็มที่ ดังปรากฏเจตนารมณ์ไว้ในประกาศหลัก 6 ประการ ในฐานะที่เป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญของสยาม^[5]

โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักประการที่สี่และประการที่ห้า ที่กล่าวถึงเรื่องสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคอย่างชัดเจน ซึ่งแม้ว่าพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 จะมิได้บัญญัติถึงสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคเอาไว้อย่างชัดเจน แต่หากพิจารณาแล้วว่าประกาศหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเป็นปฏิญญาแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีผลผูกพันให้รัฐต้องเคารพ ซึ่งหลักการแห่งสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนี้ได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

การรับรองสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้น มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะสังคมใดจะขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เจริญรุ่งเรืองได้ จะต้องปลดปล่อยศักยภาพของมนุษย์ให้เป็นอิสระและใช้ความสามารถของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่ ทว่า การไม่มีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคย่อมทำให้ไม่สามารถใช้ศักยภาพเพื่อแสวงหาประโยชน์ของตนได้

ดังนั้น อุดมคติของรัฐธรรมนูญของนายปรีดีนั้น จึงให้ความสำคัญกับทั้งสิทธิ เสรีภาพ และ ความเสมอภาค ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489

ในทรรศนะของนายปรีดี ได้อธิบายถึงหลักความเป็นอิสระหรือเสรีภาพ (Liberté) เอาไว้ในหนังสือคำอธิบายกฎหมายปกครอง โดยหมายถึง ความเป็นอิสระที่บุคคลอาจจะทำการใดๆ ได้โดยไม่เป็นที่รบกวนละเมิดต่อบุคคลอื่น^[6] ซึ่งครอบคลุมทั้งความเป็นอิสระในตัวบุคคล (หรือในร่างกาย) อิสระในเคหสถาน อิสระในการทำมาหากิน อิสระในทรัพย์สิน อิสระในการเลือกถือศาสนา อิสระในการสมาคม อิสระในการแสดงความเห็น อิสระในการศึกษา และอิสระในการร้องทุกข์ ส่วนในเรื่องความเสมอภาค (สมภาพ) นั้นหมายถึง ความเสมอภาคในกฎหมาย กล่าวคือ สิทธิและหน้าที่ในทางกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลอื่น ไม่ใช่หมายความว่ามนุษย์จะต้องเสมอภาคในการมีวัตถุสิ่งของ^[7]

การรับรองกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยรัฐธรรมนูญ

ในทางเศรษฐกิจการรับรองสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคนั้นมีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากไม่มีการรับรองสิ่งเหล่านี้ในฐานะปัจจัยพื้นฐานที่จะก่อให้เกิดกลไกตลาดที่แลกเปลี่ยนสินค้าและบริการกัน กลไกตลาดก็จะไม่เกิดขึ้น เพราะด้วยเหตุที่บุคคลนั้นไม่ได้มีสถานะที่จะจำหน่ายจ่ายโอนซึ่งทรัพย์สินซึ่งไม่ใช่ของตนเองไปได้ เมื่อมองในมิติของกรรมสิทธิ์แล้ว แม้ว่าในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จะได้รับรองสิทธิในการใช้ทรัพย์สินเอาไว้บ้างก็ตาม แต่บรรดาสิทธิทั้งหลายที่รับรองไว้นั้นสิทธิที่สำคัญที่สุดก็คือกรรมสิทธิ์ โดยเฉพาะกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นเป็นสิ่งที่ในระบอบการปกครองเดิมได้รับรองเอาไว้อย่างจำกัด เนื่องจากพระมหากษัตริย์ทรงมีอภิสิทธิ์และพระราชอำนาจที่จะเรียกเอาคืนที่ดินกลับคืนมาได้ตลอด

ทว่า เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้นหลักสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค ได้ประกันกรรมสิทธิ์ของประชาชนจากอำนาจรัฐ ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติในมาตรา 14 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ความว่า “ภายในบังคับแห่งบทกฎหมายบุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การประชุมโดยเปิดเผย การตั้งสมาคม การอาชีพ”

ข้อความที่ว่า “บุคคลย่อมีเสรีภาพบริบูรณ์…ในเคหสถาน และทรัพย์สิน…” นั้นเป็นการรับรองระบบกรรมสิทธิ์ของราษฎร โดยมีอิสระที่จะใช้ เก็บดอกผล จำหน่ายจ่ายโอนตามความพอใจ และเมื่อบุคคลทุกคนเสมอภาคเท่าเทียมกันแล้ว ไม่มีบุคคลใดจะทรงไว้ซึ่งอภิสิทธิ์หรืออำนาจพิเศษที่จะเรียกเอาทรัพย์สินของบุคคลอื่นได้ตามอำเภอใจแม้แต่กระทั่งรัฐ ในกรณีที่รัฐจะพรากเอากรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินไปจากบุคคลใดก็ต้องอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาที่เป็นผู้แทนของราษฎรทั้งหลาย ซึ่งข้อนี้ได้ตรงกับสิ่งที่นายปรีดีได้เคยอธิบายไว้ในคำอธิบายกฎหมายปกครองว่า ความเป็นอิสระในทรัพย์สิน คือ การที่มนุษย์มีสิทธิที่จะใช้ เก็บดอกผล จำหน่ายจ่ายโอนตามความพอใจ แต่มีข้อจำกัดในเรื่องการบังคับซื้อ (Expropriation) เพื่อตัดถนน ทำทางรถไฟ ชลประทาน หรือการสาธารณะประโยชน์อื่น^[8] ซึ่งคำอธิบายกฎหมายปกครองนี้ได้เขียนขึ้นไว้ตั้งแต่ก่อนการอภิวัฒน์สยาม

หลักการประกันกรรมสิทธิ์นี้ ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญทุกๆ ฉบับนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 และในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญได้ขยายสิทธินี้ไปถึงขนาดรับรองว่า การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะกิจการของรัฐเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภค การอันจำเป็นในการป้องกันประเทศ การได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ การผังเมือง การส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การพัฒนาการเกษตรหรือการอุตสาหกรรม การปฏิรูปที่ดิน การอนุรักษ์โบราณสถานและแหล่งทางประวัติศาสตร์ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนที่เป็นธรรมภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายจากการเวนคืนนั้น และการเวนคืนจะต้องกำหนดค่าทดแทนอย่างเป็นธรรม

คุณูปการของการคิดริเริ่มของนายปรีดีนี้ ได้สร้างผลที่ยั่งยืนเอาไว้ และได้รับการรักษา สืบสาน และต่อยอดต่อมาจนถึงทุกวันนี้ในฐานะสิทธิขั้นพื้นฐานที่ราษฎรทุกคนจะต้องมี

เชิงอรรถ

^[1] คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, “อ่านประวัติศาสตร์พระปฐมบรมราชโองการ (ใหม่) : คันฉ่องสะท้อนนัยยะทางกฎหมายและการเมืองของกษัตริย์และสยามสมัยใหม่,” แปลโดย อัญชลี มณีโรจน์, ปีที่ 18 ฉบับที่ 2 ฟ้าเดียวกัน, น.18 – 19 (2563).

^[2] กฎหมายตราสามดวง ฉบับราชบัณฑิตยสถาน, เล่ม 2, น.490.

^[3] ร. แลงกาต์, ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย, (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2553), น. 378 อ้างถึงใน คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น.20.

^[4] พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์, ว่าด้วยที่ดิน, (กรุงเทพฯ โรงพิมพ์กองลหุโทษ, 2542), น. 2 อ้างถึงใน คงสัจจา สุวรรณเพ็ชร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 22.

^[5] สมคิด เลิศไพฑูรย์, “รัฐธรรมนูญในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์: เสรีภาพ เสมอภาค,” สืบค้นเมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2564, จาก https://pridi.or.th/th/content/2020/12/529#_ftn15.

^[6] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (พระนคร: นิติสาส์น, 2474), น.13.

^[7] เพิ่งอ้าง, น.18.

^[8] เพิ่งอ้าง, น.16.

บทบาทของธนาคารไทยในความสัมพันธ์ทางการเมือง

มีนาคม 1, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ธนาคารเป็นสถาบันการเงินที่มีความสำคัญในโลกสมัยใหม่ ทว่าในประวัติศาสตร์ของการก่อตั้งธนาคารนั้น มีลักษณะที่เฉพาะไม่เหมือนธุรกิจอื่น กล่าวคือ ธนาคารเป็นธุรกิจนำเข้ามาจากประเทศตะวันตก และเมื่อเข้ามาอยู่ในประเทศไทยก็มีผู้เชี่ยวชาญไม่มากนัก กลุ่มผู้เชี่ยวชาญส่วนใหญ่จึงเป็นนักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนมากกว่า แต่ด้วยนโยบายของรัฐบาลที่กีดกันและลดบทบาทของพ่อค้าชาวจีน ทำให้นักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนต้องแสวงหาความช่วยเหลือและความคุ้มครองทางการเมือง ความสัมพันธ์ทางการเมืองกับธนาคารจึงเริ่มต้นขึ้นมาจากจุดนั้น

การเริ่มต้นกิจการธนาคารขึ้นในประเทศไทย

ระบบธนาคารนั้นเป็นอีกสิ่งหนึ่งที่ประเทศไทยนำเข้ามาจากประเทศตะวันตก ซึ่งก่อนจะมีการจัดตั้งธนาคารขึ้นอย่างเป็นกิจจะลักษณะในประเทศไทยนั้น ในระยะแรกบริษัทต่างชาติที่เข้ามาดำเนินกิจการในประเทศไทยได้มาพร้อมกับบริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์ ตัวอย่างเช่น บริษัท วินเซอร์ จำกัด เป็นบริษัทตัวแทนธนาคารเมอร์แคนไทล์ของประเทศอังกฤษ อย่างไรก็ตาม เมื่อการค้าและพาณิชย์ขยายตัว การอาศัยเฉพาะบริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์เท่านั้นไม่เพียงพออีกต่อไป ธนาคารของชาติตะวันตกจึงได้เข้ามาลงทุนและประกอบกิจการในประเทศไทย โดยธนาคารพาณิชย์แห่งแรกที่เปิดกิจการในประเทศไทย คือ ธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ ซึ่งได้เปิดสำนักงานในประเทศไทยเมื่อปี พ.ศ. 2431 หลังจากนั้นในเวลาต่อมาก็มีธนาคารของประเทศตะวันตกเข้ามาจัดตั้งในประเทศไทยเพิ่มขึ้นอีก เช่น ธนาคารชาร์เตอร์ด ธนาคารเมอร์แคนไทล์ และธนาคารอินโดจีน เป็นต้น

ในช่วงต้นศตวรรษที่ 25 ความสนใจเกี่ยวกับกิจการธนาคารในแวดวงคนไทยยังมีอยู่อย่างจำกัดในขณะนั้น จนกระทั่งในช่วงปี พ.ศ. 2447 (4 ตุลาคม พ.ศ. 2447) พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหมื่นมหิศรราชหฤทัย (พระองค์เจ้าไชยันตมงคล) เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ได้ตามเสด็จประพาสยุโรปและศึกษาดูงานการธนาคารมาเป็นเวลา 9 เดือน ได้ทรงจัดตั้ง “บุคคลัภย์” (Book club) โดยมีเงินทุน 30,000 บาท และใช้ตึกแถวของพระคลังข้างที่แถวบ้านหม้อเป็นสำนักงาน โดยเบื้องหน้าเปิดเป็นห้องสมุด และเบื้องหลังดำเนินธุรกิจธนาคารพาณิชย์รับฝากเงินโดยให้ดอกเบี้ยร้อยละ 7.5 ต่อปี ซึ่งในเวลาต่อมาเมื่อบุคคลัภย์ประสบความสำเร็จเป็นอย่างดี กรมหมื่นมหิศรราชหฤทัยได้ทรงกราบบังคมทูลขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตเป็นพิเศษจัดตั้ง “บริษัท แบงก์สยามกัมมาจล ทุนจำกัด” ขึ้นมาเป็นธนาคารพาณิชย์สัญชาติไทยแห่งแรก

นอกเหนือจากบุคคลัภย์แล้ว กิจการธนาคารสัญชาติไทยอีกแห่งหนึ่งที่ได้จัดตั้งขึ้นมาคือ “คลังออมสิน” ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติคลังออมสิน พุทธศักราช 2456 โดยขึ้นตรงต่อกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ มีสถานะเป็นส่วนราชการในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ซึ่งในเวลาต่อมาได้มีความพยายามขยายกิจการของคลังออมสินออกไป จึงได้มีการโอนกิจการคลังออมสินจากกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ไปสังกัดยังกรมไปรษณีย์โทรเลข กระทรวงพาณิชย์และคมนาคม

ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าในช่วงระยะแรกของการจัดตั้งธนาคารในประเทศไทย จึงมีลักษณะเป็นธนาคารพาณิชย์ของต่างชาติหรือธนาคารซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยเชื้อพระวงศ์ระดับสูงหรือเป็นส่วนหนึ่งของส่วนราชการ แม้ในช่วงหลังจะมีธนาคารของพ่อค้าชาวจีนเกิดขึ้นบ้างแล้วก็ตาม ซึ่งสาเหตุประการหนึ่งเนื่องมาจากกิจการธนาคารเป็นกิจการควบคุมที่จะต้องได้รับอนุญาตจากเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติเสียก่อน ตามพระราชบัญญัติควบคุมกิจการค้าขายอันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน พุทธศักราช 2471

ความเปลี่ยนแปลงของกิจการธนาคารไทย

เมื่อมีการอภิวัฒน์สยามเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาสู่ระบอบประชาธิปไตย กิจการธนาคารพาณิชย์โดยส่วนใหญ่มีลักษณะไม่แตกต่างไปจากสภาพก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองมากเท่าใดนัก สำหรับในมุมมองของรัฐกิจการธนาคารยังคงเป็นกิจการควบคุมที่จำเป็นต้องได้รับอนุญาตจากรัฐบาลอยู่เช่นเดิม อย่างไรก็ตาม รัฐบาลได้มีนโยบายที่จะจัดเก็บภาษีจากการประกอบกิจการธนาคารเช่นกัน โดยรัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติภาษีการธนาคารและการประกันภัยพุทธศักราช 2475 ขึ้นมา เพื่อจัดเก็บภาษีจากการประกอบกิจการทั้งสอง เป็นการลดบทบาทของธนาคารขนาดเล็กที่ไม่สามารถจ่ายภาษีได้ทำให้ต้องยุติการประกอบกิจการไป

จุดเปลี่ยนสำคัญของกิจการธนาคารเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2480 เมื่อรัฐบาลประกาศใช้พระราชบัญญัติควบคุมกิจการธนาคารพุทธศักราช 2480 ซึ่งได้ออกมายกเลิกบรรดากฎหมาย กฎและข้อบังคับอื่นๆ ที่เกี่ยวกับพระราชบัญญัตินี้ คือ กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดหลักเกณฑ์การจัดตั้งและการประกอบกิจการธนาคารที่เปลี่ยนแปลงไป เช่น การกำหนดให้ธนาคารจะต้องมีเงินทุนซึ่งชำระแล้วของธนาคารเป็นจำนวนอย่างน้อย 200,000 บาท หรือธนาคารจะต้องมอบหลักประกันไว้กับรัฐบาลสยามเป็นจำนวนตามกฎหมายกำหนดไว้ โดยอาจเป็นเงินสดหรือหลักทรัพย์ซึ่งรัฐมนตรีเห็นชอบด้วย และธนาคารซึ่งจดทะเบียนในราชอาณาจักรสยามจะต้องกันเงินอย่างน้อยร้อยละ 10 ต่อปี จากเงินกำไรสุทธิเพื่อตั้งเป็นเงินสำรอง จนกว่าเงินสำรองนี้เป็นจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 ของจำนวนเงินทุนที่ชำระแล้ว เป็นต้น

นอกจากข้อกำหนดในเรื่องการจัดตั้งและการประกอบกิจการแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังได้จำกัดสิทธิหลายประการของกิจการธนาคาร เช่น การห้ามปันผลแล้วมีผลทำให้เงินชำระทุนลดลง การห้ามมิให้มีอสังหาริมทรัพย์อันมิจำเป็นเพื่อใช้ในกิจการธนาคาร และการห้ามจ่ายเงินให้กรรมการธนาคารกู้ยืมโดยทางตรงหรือทางอ้อม เป็นต้น

การประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้มีผลอย่างสำคัญคือ ทำให้กิจการธนาคารที่เปิดดำเนินการในประเทศไทยหลายธนาคารต้องยุติการให้บริการลง หรือระงับการประกอบกิจการเป็นการชั่วคราวหลายธนาคาร หรือถูกโอนไปเป็นของรัฐ ซึ่งโดยส่วนใหญ่จะเป็นธนาคารของพ่อค้าชาวจีน สำหรับธนาคารของพ่อค้าชาวจีนที่ยังสามารถดำเนินงานต่อไปได้นั้นจึงเหลือเพียงแค่ธนาคารหวั่งหลี และธนาคารตันเองชุน

อย่างไรก็ตาม เมื่อเริ่มสงครามโลกครั้งที่ 2 เริ่มต้นขึ้นในช่วงปี พ.ศ. 2482 และประเทศไทยได้เข้าร่วมกับฝ่ายอักษะ ในปี พ.ศ. 2484 ส่งผลให้เกิดความชะงักงันของบริษัทธุรกิจของชาติตะวันตก เนื่องจากกิจการของชาติตะวันตกโดยส่วนใหญ่นั้นเป็นกิจการของประเทศคู่สงคราม ทำให้กิจการธนาคารต่างชาติถูกปิดกิจการลง

ผลของการปิดกิจการของธนาคารชาติตะวันตกนั้น ส่งผลให้ประเทศไทยต้องมีการปิดตัวลงของธนาคารจำนวนมาก ทั้งๆ ที่ยังมีความจำเป็นต้องใช้กิจการธนาคารอยู่ รัฐบาลในขณะนั้นได้พยายามชดเชยการขาดหายไปของกิจการธนาคาร ด้วยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาเพื่อดำเนินกิจการธนาคาร ตัวอย่างเช่น ธนาคารแห่งเอเชียเพื่ออุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม (ธนาคารเอเชีย) ซึ่งก่อตั้งขึ้นโดยนายปรีดี พนมยงค์ โดยอาศัยเงินกองทุนสวัสดิการพนักงานของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง

นอกเหนือจากธนาคารที่เป็นรัฐวิสาหกิจแล้ว ธนาคารของพ่อค้าชาวจีนมีความสำคัญมากขึ้น แม้ว่าในแง่หนึ่งก่อนหน้านี้รัฐบาลจะมีนโยบายเศรษฐกิจต่อต้านพ่อค้าชาวจีนก็ตาม ปัจจัยสำคัญนี้เกิดขึ้นมาจากการที่ธนาคารของชาติตะวันตกไม่สามารถดำเนินกิจการได้ แต่ในขณะเดียวกันความต้องการบริการทางการเงินยังคงมีอยู่ ความตระหนักในข้อนี้ทำให้ผู้นำคณะราษฎรฝ่ายพลเรือนอย่างนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งแม้ในช่วงแรกของการเข้ามามีอำนาจทางการเมือง นายปรีดีจะเชื่อมั่นในกลไกของรัฐโดยประเมินศีลธรรมและความสามารถของรัฐเอาไว้สูง โดยเชื่อว่ารัฐจะผสานความสมัครสมานสามัคคีของประชาชนได้ตามหลักภราดรภาพนิยม

อย่างไรก็ตาม เมื่อเวลาผ่านไป นายปรีดีได้เปลี่ยนความคิดในบางประการ เนื่องจากความตระหนักถึงลัทธิชาตินิยมโดยทหารที่พยายามดึงเอาอำนาจทั้งหมดเข้าสู่การตัดสินใจของรัฐบาล โดยรวมถึงอำนาจในทางเศรษฐกิจด้วย ซึ่งอาจจะทำให้เป็นภัยกับระบบการปกครองใหม่ ด้วยเหตุดังกล่าว นายปรีดีจึงได้พยายามอาศัยความรู้และความสามารถของพ่อค้าชาวจีน เพื่อให้เกิดการดุลและคานอำนาจกับการขยายตัวของรัฐวิสาหกิจ จึงเกิดการจัดตั้งธนาคารต่างๆ ขึ้นมาเป็นจำนวนมาก โดยได้รับความช่วยเหลือจากกลุ่มพ่อค้าชาวจีนที่มีความเชี่ยวชาญ เช่น ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ ธนาคารกรุงเทพ ธนาคารกสิกร ธนาคารศรีนคร และธนาคารแห่งกรุงศรีอยุธยา เป็นต้น โดยการสนับสนุนนั้นอาศัยอิทธิพลทางการเมืองของนักการเมืองบางคนเพื่อป้องกันผลกระทบจากนโยบายเศรษฐกิจต่อต้านพ่อค้าชาวจีน

จำนวนธนาคารพาณิชย์ในประเทศไทยเริ่มเพิ่มจำนวนขึ้น ทั้งธนาคารที่มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น ธนาคารเอเชียของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง และธนาคารมณฑลซึ่งกระทรวงการคลังเข้าไปถือหุ้นส่วนใหญ่ เป็นต้น และยังรวมไปถึงธนาคารพาณิชย์ที่สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เข้าไปถือหุ้น เช่น แบงก์สยามกัมมาจล ทุน ซึ่งเปลี่ยนชื่อมาเป็น “ธนาคารไทยพาณิชย์” หรือ “ธนาคารนครหลวงไทย” ซึ่งทั้งสองธนาคารนั้นมีสถานะคล้ายคลึงกับรัฐวิสาหกิจเนื่องจากในเวลานั้นรัฐบาลใช้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ดำเนินกิจการทางพาณิชย์เพื่อชดเชยความไม่คล่องตัวของรัฐในลักษณะเดียวกันกับรัฐวิสาหกิจ ความพยายามเพิ่มจำนวนธนาคารในฐานะสถาบันการเงินสำคัญของนายปรีดีมีขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนรวมไปถึงการยกระดับให้คลังออมสิน โดยเปลี่ยนสถานะเป็น “ธนาคารออมสิน” ตาม พระราชบัญญัติธนาคารออมสิน พ.ศ. 2489
ในช่วงเวลานั้นประเทศไทยเริ่มมีการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้นมาเพื่อกำกับการประกอบกิจการธนาคารพาณิชย์ในประเทศไทย โดยธนาคารแห่งประเทศไทยเกิดขึ้นจากการต่อยอดจากสำนักงานธนาคารชาติไทย ซึ่งนายปรีดีได้ริเริ่มไว้ (โปรดดู ปรีดี พนมยงค์ กับธนาคารชาติ และ ธนาคารแห่งประเทศไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2)

ธนาคารและความสัมพันธ์ทางการเมือง

บทบาทของธนาคารไทยไม่ได้ปรากฏอยู่เฉพาะในทางเศรษฐกิจเท่านั้น ทว่า ธนาคารยังถูกใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างฐานอำนาจและการสนับสนุนทางการเมืองของกลุ่มอำนาจต่างๆ ในบางเวลา ซึ่งในประเด็นนี้มีข้อถกเถียงพอสมควรเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับธนาคาร เพราะในหลายด้านนั้นเป็นที่ประจักษ์ชัดผู้ปกครองต้องการอาศัยความรู้ความชำนาญของพ่อค้าชาวจีนเหล่านี้มาผลักดันเศรษฐกิจของประเทศ ในลักษณะดังกล่าวจึงเกิดความร่วมมือกันระหว่างกลุ่มทุนพ่อค้าชาวจีนและข้าราชการไทย

_{ตารางที่ 1 : แสดงธนาคารพาณิชย์และกลุ่มผู้ร่วมทุนจัดตั้งธนาคารพาณิชย์}

ธนาคารพาณิชย์	กลุ่มเชื้อสายเจ้า	กลุ่มขุนนางเดิม/ข้าราชการ	พ่อค้าชาวจีน
ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ	ราชนิกุลสกุลปราโมช	สกุลอินทรทูต (พระพินิจชนคดี)	ตระกูลหวั่งหลี ตระกูลมหาคุณ ตระกูลบูลสุข ตระกูลเคียงศิริ
ธนาคารกรุงเทพ		เจ้าพระยารามราฆพพระยานลราชสุวัจน์	ตระกูลโสภณพาณิชย์
ธนาคารกสิกรไทย		นายทองเปลว ชลภูมินายสงวน จูฑะเตมีย์	ตระกูลล่ำซำ
ธนาคารศรีนคร		พระยาโทณวณิกมนตรีพระยาจินดารักษ์	นายอื้อจือเหลียง (เตชะไพบูลย์)

^{ที่มา: ผู้เขียนปรับปรุงและเรียบเรียงใหม่จาก ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ใน เศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 294.}

ความตระหนักต่ออิทธิพลทางเศรษฐกิจของธนาคารได้ทำให้ผู้ปกครองบางกลุ่มพยายามอาศัยธนาคารเป็นช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ ดังนั้น ในงานศึกษาวิจัยของสังศิต พิริยะรังสรรค์ หรือพรรณี บัวเล็ก ดังเช่น กรณีของขุนนิรันดรชัยซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นราชเลขานุการในพระองค์ได้นำเงินจากทุนในส่วนของทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ไปร่วมตั้งธนาคารนครหลวงไทย และในอีกด้านหนึ่งขุนนิรันดรชัยได้เข้าควบคุมธนาคารไทยพาณิชย์โดยอาศัยช่องทางตัวแทนของกระทรวงการคลัง

อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่ผู้ปกครองในขณะนั้นทุกคนจะเห็นแก่ประโยชน์ในทางเศรษฐกิจส่วนตัว นายปรีดี พนมยงค์เป็นบุคคลหนึ่งที่แม้จะมีส่วนเข้าไปเกี่ยวข้องกับการจัดตั้งธนาคารหลายแห่ง แต่ก็ไม่ได้มีส่วนเข้าไปเป็นผู้ถือหุ้นหรืออาศัยอิทธิพลทางการเมืองของตนในลักษณะเอื้อประโยชน์ให้กับตนเอง

ดังเช่นในครั้งที่มีการจัดตั้งธนาคารเอเชียขึ้นมา เนื่องจากเห็นประโยชน์ของกิจการธนาคารจะเจริญรุ่งเรืองในอนาคต ประกอบกับธนาคารโอเวอร์ซีไชนิสแบงก์กิ้ง คอร์เปอเรเชั่นได้เลิกกิจการลง เนื่องจากผู้จัดการธนาคารได้ส่งเงินไปช่วยเหลือจีนคณะชาติ (พรรคก๊กมิ่นตั๋ง) จึงเป็นเหตุให้ถูกเนรเทศออกจากประเทศไป ด้วยความตระหนักว่าประเทศไทยในขณะนั้นมีเพียง “แบงค์สยามกัมมาจล ทุน” (ซึ่งภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นธนาคารไทยพาณิชย์) เป็นธนาคารสัญชาติไทยเพียงธนาคารเดียว นายปรีดีจึงได้เห็นว่าเป็นโอกาสที่ดีต่อมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองจะมีแหล่งรายได้ที่แน่นอนเพื่อบำรุงมหาวิทยาลัย นอกเหนือจากเงินอุดหนุนจากทางการซึ่งไม่สามารถรองรับรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นมานี้ได้ และเป็นสถานที่ฝึกอบรมศึกษากิจการธนาคารอันเป็นประโยชน์แก่นักศึกษา ซึ่งเงินที่นำมาใช้ในการซื้อหุ้นนี้ได้นำเงินสำรองของมหาวิทยาลัยมาใช้ในการซื้อหุ้น โดยนายปรีดี และท่านผู้หญิงพูนศุข พนมยงค์นั้น ไม่ได้ถือหุ้นในธนาคารเอเชีย หรือแม้แต่กระทั่งเมื่อครั้งที่นายหลุย พนมยงค์ น้องชายของนายปรีดีได้จัดตั้งธนาคารกรุงศรีแห่งอยุธยาขึ้นนั้น จากคำบอกเล่าของคนสนิทใกล้ตัวอย่างนางฉลบชลัยย์ พลางกูร ซึ่งได้กล่าวถึงในตอนหนึ่งว่า

“…ในตอนหลังเมื่อคุณหลุย พนมยงค์ ตั้งธนาคารแห่งกรุงศรีอยุธยา ก็มิได้บอกท่าน (นายปรีดี) ด้วยซ้ำ คุณหลุยถามดิฉัน (นางฉลบชลัยย์) ว่า “คุณพี่ว่าอะไรผมบ้างหรือเปล่าที่ตั้งธนาคารนี้” ดิฉัน (นางฉลบชลัยย์) บอกว่า “ไม่เคยว่าเลย มีแต่ชมว่า เก่ง สามารถ”…”

ซึ่งในบทความนี้นางฉลบชลัยย์ได้กล่าวถึงความไม่สนใจเรื่องเงินทองและความเป็นคนพอเพียงของนายปรีดีที่เน้นการดำรงชีพด้วยเงินเดือนตามตำแหน่งเท่านั้น

ความเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัวของผู้ปกครองบางกลุ่มจากกิจการธนาคารเห็นได้ชัดเมื่อในเวลาต่อมาหลังจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 คณะรัฐประหารนำโดยพันโทผิณ ชุณหะวัณ และลูกน้อง ได้พยายามเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์ในทางเศรษฐกิจจากกิจการธนาคาร

ภายหลังปฏิบัติการขบวนการประชาธิปไตย คณะรัฐประหารที่ครองอำนาจในขณะนั้นได้จับนายเดือน บุนนาค และนายหลุย พนมยงค์ ในความผิดทางการเมือง และได้บังคับให้นายเดือนในฐานะเลขาธิการมหาวิทยาลัยในฐานะผู้แทนของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขายหุ้นของธนาคารเอเชีย ให้กับองค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก และได้บังคับให้นายหลุย พนมยงค์ ขายหุ้นของธนาคารกรุงศรีอยุธยาของตนให้กับสมาชิกคณะรัฐประหาร ซึ่งทำให้คณะรัฐประหารเข้ามามีอำนาจครอบงำธนาคารทั้งสองแห่ง

การบังคับขายหุ้นในธนาคารเอเชียนั้น ถือได้ว่าเป็นการทำลายฐานทางเศรษฐกิจของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง และทำให้มหาวิทยาลัยต้องหันไปพึ่งพิงแหล่งรายได้จากงบประมาณเพียงอย่างเดียวเสมือนหน่วยงานของรัฐอื่นๆ

ความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างธนาคารกับการเมืองนั้นเริ่มชัดเจนมากขึ้นในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 กิจการธนาคารนั้นสัมพันธ์กันอย่างยิ่งกับผู้นำและบุคคลสำคัญในคณะรัฐประหาร ซึ่งอาศัยความสัมพันธ์แบบพึ่งพาอาศัยกันระหว่างฝ่ายการเมืองที่อาศัยความรู้ความชำนาญและอิทธิพลทางการเมืองคุ้มกันมาเป็นการแสวงหาผลประโยชน์จากกิจการ (โปรดดู รัฐประหาร 2490 จุดกำเนิดขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี)

โดยเฉพาะอย่างยิ่งตระกูลโสภณพนิช ซึ่งเป็นตระกูลที่ปรับตัวและดำเนินธุรกิจได้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางการเมือง โดยเข้าไปร่วมมือกับพลตำรวจเอกเผ่า ศรียานนท์ ทำให้ภายใต้อิทธิพลทางการเมืองของพลตำรวจเอกเผ่า กิจการของธนาคารได้ขยายตัวออกไปอย่างกว้างขวาง

ความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างธนาคาร (กรุงเทพ) กับฝ่ายการเมืองดำเนินไปควบคู่กับความเปลี่ยนแปลงในสังคมมาโดยตลอด ดังที่รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ นักวิชาการทางเศรษฐกิจคนสำคัญ ได้อธิบายถึงผลประโยชน์ทางเมืองระหว่างธนาคาร (กรุงเทพ) กับการเมืองเอาไว้อย่างชัดเจนในงานเขียนชื่อว่า “ธนาคารพาณิชย์: ปลิงดูดเลือดสังคมไทย ?” ไว้ว่า

“…ธนาคารกรุงเทพไม่ได้เป็นธนาคารเดียวที่พยายามแสวงหาอิทธิพลทางการเมือง และสาเหตุที่ธนาคารกรุงเทพตกเป็นเป้าโจมตีมากกว่าธนาคารอื่น ไม่ใช่เพราะความสัมพันธ์ระหว่างธนาคารกรุงเทพกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้ฉาวโฉ่ (จอมพลประภาส จารุเสถียร) เท่านั้น หากรวมตลอดถึงการที่ธนาคารกรุงเทพมีนักการเมืองมาเป็นกรรมการอยู่เป็นจำนวนมากอีกด้วย ดังจะเห็นได้ว่าในสมัยหนึ่งนั้น กรรมการของธนาคารกรุงเทพประกอบด้วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ และประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ”

ธนาคารเป็นเพียงแต่รูปแบบหนึ่งของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ถูกเข้าแทรกแซงโดยอำนาจทางการเมือง ผลประโยชน์จากการเข้าไปเกี่ยวข้องในทางการเมืองประกอบกับกิจการธนาคารได้กลายเป็นฐานให้กลุ่มทุนธนาคารพาณิชย์ที่มีอำนาจรัฐอยู่เบื้องหลังสามารถขยายกิจการออกไปในธุรกิจอื่นๆ ได้ ปรากฏตามตารางที่ 2

_{ตารางที่ 2 : ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของนายธนาคารพาณิชย์}

ตระกูลนายธนาคารพาณิชย์	ผลประโยชน์ในธนาคารพาณิชย์	ผลประโยชน์นอกธนาคารพาณิชย์

ตระกูลเตชะไพบูลย์	ธนาคาร ศรีนคร จำกัดธนาคารแห่งเอเชียเพื่อการพัฒนาอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม จำกัดธนาคารไทยพัฒนา จำกัด	บริษัท ไทยอมฤตบริวเวอรี่ จำกัดบริษัท กระจกไทยอาซาฮี จำกัดบริษัท สุรามหาคุณ จำกัดบริษัท ไทยอาซาฮีโซดาไฟ จำกัดบริษัท คาเธ่ย์ทรัสท์ จำกัดบริษัท ธนพัฒนาทรัสท์ จำกัดบริษัท กมลสุโกศล อินเวสต์เม้นท์ แอนด์ทรัสท์ จำกัดบริษัท ไทยโอเวอร์ซีส์ทรัสต์ จำกัดบริษัท ศรีนครพัฒนา จำกัดบริษัท ไทยโปรดัคท์ดีพาร์ทเมนท์สโตร์ จำกัดบริษัท พาราวินเซอร์ จำกัดบริษัท ไทยมิตซูบิชิ อินเวสต์เม้นท์ จำกัดบริษัท สหธนกิจไทย จำกัดบริษัท อินเตอร์เนชันแนลไฟแนนซ์ แอนด์คอนเซาล์แทนส์ จำกัดโรงแรมรีเจ้นท์พัทยาโรงรับจำนำ 11 แห่งฯลฯ
ตระกูลล่ำซำ	ธนาคารกสิกรไทย จำกัด	บริษัท เลเปอร์ตี้ต์ (ประเทศไทย) จำกัดบริษัท อุตสาหกรรมกระดาษไทย จำกัดบริษัท สมบัติล่ำซำ จำกัดบริษัท เมืองไทยประกันชีวิต จำกัดบริษัท สุรามหาคุณ จำกัดบริษัท ยิบอินซอย จำกัดบริษัท ล็อกซ์เลย์ (กรุงเทพฯ) จำกัดบริษัท ภัทรเคหะ จำกัดบริษัท ล่ำซำประกันภัยและคลังสินค้า จำกัดบริษัท คลังสินค้าแม่น้ำประกันภัย จำกัดหยาดฟ้าภัตตาคารบริษัท ปูนซีเมนต์ไทย จำกัดบริษัท ล่ำซำอิมปอร์ต จำกัดบริษัท ภัทรธนกิจ จำกัดบริษัท ยางไฟร์สโตนส์ (ประเทศไทย) จำกัดบริษัท ทิสโก (ค้าหลักทรัพย์และลงทุน) จำกัดบริษัท ล่ำซำบราเดอร์ส จำกัดฯลฯ
ตระกูลหวั่งหลี	ธนาคารหวั่งหลี	บริษัท พูนผล จำกัดบริษัท อุตสาหกรรมวิวัฒน์ จำกัดบริษัท วิสุทธิพาณิชย์ จำกัดบริษัท หวั่งหลี จำกัดบริษัท ไทยพาณิชย์ ประกันภัย จำกัด
ตระกูลโสภณพณิช	ธนาคารกรุงเทพ จำกัด	บริษัท กรุงเทพประกันภัย จำกัดบริษัท กรุงเทพคลังสินค้า จำกัดบริษัท กรุงเทพธนาทร จำกัดบริษัท เคหพัฒนา จำกัดบริษัท บางกอกโนมูระ อินเตอร์เนทชั่นแนล ซีเคียวริตี้ จำกัดบริษัท อั้นฟองเหลาไมฮง จำกัดบริษัท สินเอเชียทรัพสต์ จำกัด บริษัท กรีนสปอต (ประเทศไทย) จำกัดบริษัท บางกอกรัษฎาและทรัสท์ จำกัดโรงงานทอผ้าประมาณ 10 โรงโรงงานน้ำตาลประมาณ 10 โรงฯลฯ

^{ที่มา: นิทรรศการเรื่อง “การผูกขาดในอุตสาหกรรมไทย” จัดโดยกลุ่มเศรษฐธรรม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (2517)}

แม้ว่าบริษัทตามตารางที่ 2 นี้ ในปัจจุบันจะได้หายไปด้วยสาเหตุทางเศรษฐกิจและการควบรวม หรือเปลี่ยนมือกันก็ตาม แต่การอาศัยทุนธนาคารเป็นฐานในการต่อยอดทางธุรกิจโดยอาศัยความช่วยเหลือทางการเมืองทำให้เกิดความได้เปรียบในการแข่งขัน การที่กรรมการธนาคารพาณิชย์ล้วนมีผลประโยชน์ในกิจการอื่นๆ เป็นอันมากนั้น เป็นเหตุให้ธนาคารเหล่านี้ใช้อำนาจในการแสวงหาผลประโยชน์แห่งตน ทั้งในการเก็งกำไรและการกักตุนสินค้า และใช้อำนาจผ่านธนาคารในการผูกขาดเพื่อไม่ให้เกิดกิจการใหม่ๆ ที่จะเข้ามาเป็นคู่แข่งในกิจการที่ตนมีผลประโยชน์อยู่ได้ เพราะโดยทั่วไปแล้วการผูกขาดย่อมหมายถึงการได้รับผลตอบแทนสูงกว่าอัตราอันสมควร ทว่า การผูกขาดและการขยายตัวทางเศรษฐกิจของกลุ่มทุนธนาคารนี้จะไม่เกิดขึ้นเลยหากปราศจากความช่วยเหลือจากผู้ปกครองที่มีอำนาจรัฐอยู่ในมือ

สภาวการณ์ที่กลุ่มทุนเข้าไปมีส่วนร่วมกับผู้ใช้อำนาจรัฐนั้น ในความเป็นจริงเป็นเรื่องที่มีความอันตรายต่อเศรษฐกิจโดยรวม กล่าวคือ ผู้มีอำนาจรัฐมีแนวโน้มจะบิดเบือนกลไกตลาดต่างๆ โดยอาศัยอำนาจรัฐเพื่อประกันผลประโยชน์ของทุนที่ให้ผลประโยชน์แก่ตัวเอง

อำนาจการรับเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจไทยในปี 2540

กุมภาพันธ์ 22, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

“อำนาจ” นั้นเป็นสิ่งที่ปรากฏอยู่รอบตัวมนุษย์เสมอ แม้ในทางเศรษฐกิจอำนาจก็ปรากฏอยู่ได้ในหลายรูปแบบ ซึ่งรูปแบบหนึ่งก็คือ “นโยบาย”

บ่อยครั้งนโยบายทางเศรษฐกิจในประเทศหนึ่งๆ นั้น มิได้มีปัจจัยมาจากภายในของประเทศแต่เพียงอย่างเดียว ทว่า นโยบายนั้นอาจเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจจากต่างประเทศเข้ามาเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจภายในประเทศ หากพิจารณาการรับเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจไทยในปี 2540 แล้ว จะทำให้เห็นบริบทของการเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจภายในประเทศไทย

อำนาจและเศรษฐกิจ

การเปลี่ยนแปลงนโยบายทางเศรษฐกิจนั้น สามารถเกิดขึ้นได้จากทั้งปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอกประเทศ อย่างไรก็ตาม ภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์และระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ ถูกเชื่อมโยงเข้าด้วยกันภายใต้กลไกตลาดโลก ซึ่งหากมองในเชิงการเมืองระหว่างประเทศ การรับเอานโยบายทางเศรษฐกิจหนึ่งๆ เข้ามานั้น ส่วนหนึ่งเกิดจากอำนาจที่เหนือกว่าของประเทศหนึ่งหรือองค์กรระหว่างประเทศหนึ่งเพื่อให้ประเทศนั้นรับเอานโยบายทางเศรษฐกิจมาเป็นของตนเอง

หากอธิบายถึง “อำนาจ” (Power) คืออะไร Joseph S. Nye นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงแห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ได้อธิบายว่า “อำนาจ” คือ เรื่องของความสามารถที่ทำให้ได้มาซึ่งผลลัพธ์ที่เราต้องการ (the ability to get the outcomes one wants)^[1] ซึ่งโดยทั่วไปแล้วเรามักจะพูดถึงอำนาจในบริบทของการใช้กำลังบังคับ อาทิ การใช้กำลังทหารบังคับข่มขู่เพื่อให้ทุกคนปฏิบัติตามความต้องการของคณะรัฐประหาร เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การอธิบายบริบทของอำนาจในลักษณะนี้เป็นเพียงการปรากฏตัวของอำนาจในรูปแบบหนึ่งเท่านั้น ซึ่ง Nye เรียกอำนาจในลักษณะนี้ว่า “อำนาจอย่างแข็ง” (Hard Power) หากจะเปรียบแล้วก็คงเหมือนกับการใช้ไม้แข็งและไม้นวม (Sticks and Carrots)^[2] นอกเหนือจากตัวอย่างข้างต้นแล้ว การใช้อำนาจอย่างแข็งอาจจะรวมถึงการใช้อำนาจทางเศรษฐกิจเพื่อให้ประเทศนั้นยอมปฏิบัติตาม

สิ่งที่ตรงข้ามกับอำนาจอย่างแข็งก็คือ “อำนาจอย่างอ่อน” (Soft Power) ซึ่งได้รับการอธิบายโดย Nye หมายถึงอำนาจที่ทำให้ประเทศอื่นปฏิบัติตามความต้องการโดยไม่จำเป็นต้องบังคับหรือมีข้อแลกเปลี่ยนใดๆ การใช้อำนาจอย่างอ่อนจึงเป็นการใช้อำนาจเชิงดึงดูด (Attractive Power) เพื่อนำไปสู่การยอมรับและปฏิบัติตามโดยดุษฎี (Acquiescence)^[3]

ความสำคัญของการใช้อำนาจอย่างอ่อนอยู่ที่การใช้อำนาจนั้นทำให้ประเทศอื่นๆ ปฏิบัติตามความต้องการของเรา (Co-opt) โดยไม่จำเป็นต้องบังคับ (Coerce) หรือมีข้อแลกเปลี่ยนใด ๆ กล่าวคือ การใช้อำนาจอย่างอ่อนเป็นการทำให้บุคคลอื่นพึ่งพอใจที่จะเลือก (Preference) ให้สอดคล้องกับความต้องการของเรา ซึ่งมักจะปรากฏใน 3 ลักษณะ คือ วัฒนธรรม ค่านิยมทางการเมือง และนโยบายต่างประเทศ

ตัวอย่างของการใช้อำนาจอย่างอ่อน อาทิเช่น ในเชิงวัฒนธรรม ภาพยนตร์ฮอลลีวู้ด (Hollywood) ที่ทำให้ผู้ชมในประเทศจีนจำนวนหนึ่งเริ่มหันมาตระหนักในสิทธิที่ตนพึงมีตามกฎหมายมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐบาลและรัฐสภาอเมริกันที่พยายามเรียกร้องให้จีนปรับปรุงระบบกฎหมายและสร้างระบบนิติรัฐ (Rule of Law)^[4] ซึ่งคล้าย คลึงกับการที่นายปรีดี พนมยงค์ พยายามสร้างภาพยนตร์เรื่องพระเจ้าช้างเผือกเพื่อสื่อสารให้กับประชาคมโลกเข้าใจถึงความเชื่อเรื่องสันติภาพและภราดรภาพของความเป็นมนุษย์ร่วมกัน เป็นต้น

เหตุใดเรื่องทางเศรษฐกิจจึงกลายเป็นการใช้อำนาจอย่างแข็งไปได้นั้น ทั้งๆ ที่เมื่อพูดถึงเศรษฐกิจแล้วจะเห็นว่าไม่ใช่เรื่องรุนแรงเมื่อเปรียบเทียบกับการใช้กำลังทางทหาร เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะตามแนวทางของ Nye แล้ว สาระสำคัญอยู่ที่การใช้อำนาจนั้นเป็นการบังคับให้บุคคลต้องปฏิบัติตามความต้องการ ซึ่งการใช้อำนาจทางเศรษฐกิจมีลักษณะเช่นนั้น อาทิ การที่สหรัฐอเมริกาเคยคว่ำบาตรเศรษฐกิจเมียนมา เพื่อให้การสนับสนุนการปฏิรูปการเมือง และเพื่อแสดงการไม่สนับสนุนการละเมิดสิทธิมนุษยชนของรัฐบาลทหารเมียนมา มาตรการคว่ำบาตรเป็นไปเพื่อให้รัฐบาลทหารเมียนมาละเลิกการกระทำในลักษณะดังกล่าว

วิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 และ การรับนโยบายเศรษฐกิจ

ชุดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงในหลายช่วงระยะเวลาด้วยกันในหน้าประวัติศาสตร์ แต่อาจจะแบ่งเป็นจุดใหญ่ ๆ ได้ประมาณ 4 จุดด้วยกัน คือ (1) เมื่อประเทศไทยลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงกับสหราชอาณาจักร (2) เมื่อประเทศไทยปฏิรูปประเทศในสมัยรัชกาลที่ 5 (3) เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 (4) เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ซึ่งถือเป็นการเปลี่ยนแปลงของชุดนโยบายเศรษฐกิจครั้งสำคัญในลักษณะที่เปลี่ยนแปลงโครงสร้างของประเทศไทย

จากการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้วิเคราะห์สาเหตุของวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 นั้นเกิดขึ้นมาจากข้อบกพร่องของโครงสร้างระบบการบริหารการเงินและความไม่มีประสิทธิภาพในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ซึ่งหากพิจารณาถึงสาเหตุของความบกพร่องดังกล่าวแล้ว^[5] สามารถพิจารณาได้ 4 ขั้นตอน ดังนี้^[⁶^]

ขั้นตอนแรก ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สามารถเลือกที่จะไม่ให้เปิดตลาดเงินทุนเสรีตั้งแต่ปี 2533 ได้ แต่ในความเป็นจริงได้เลือกที่จะดำเนินนโยบายดังกล่าว ซึ่งการตัดสินใจดังกล่าวนับว่าเป็นผลพวงของแนวนโยบายที่เป็นมาโดยต่อเนื่องเป็นระยะยาว และสอดคล้องกับความต้องการของฝ่ายการเมืองในขณะนั้น ซึ่งนำไปสู่นโยบายการเปิดวิเทศธนกิจ^[7]

ขั้นตอนที่สอง เมื่อ ธปท. เลือกที่จะเปิดตลาดเงินทุนให้เสรี แต่ไม่ได้ปรับเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยนให้ยืดหยุ่นมากกว่านี้ โดย ธปท. ตัดสินใจที่จะรักษาช่วงของอัตราแลกเปลี่ยนที่แคบมากไว้ ซึ่งกว่าจะเริ่มพิจารณาเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราให้ยืดหยุ่นมากขึ้นในช่วงเดือนเมษายน 2539 ซึ่งสายเกินแล้ว

ขั้นตอนที่สาม ด้วยเหตุที่ ธปท. เลือกที่จะรักษาอัตราแลกเปลี่ยนเอาไว้ ทำให้นโยบายทางด้านอุปสงค์รวมจะต้องมีความระมัดระวัง (Conservative) เป็นพิเศษโดยเฉพาะในช่วงปี 2537 เป็นต้นมา ซึ่งแม้ว่านโยบายการคลังจะเป็นเรื่องของรัฐบาลและรัฐสภา แต่ปัญหาคือ ธปท. ไม่ได้ส่งสัญญาณให้รัฐบาลมีนโยบายการคลังแบบเกินดุลซึ่งจำเป็นในช่วงนั้น และ ธปท. ก็ไม่สามารถใช้นโยบายการเงินดึงปริมาณเงินในประเทศ เพราะถูกลบล้างด้วยเงินกู้จากต่างประเทศที่ไหลเข้ามาอย่างต่อเนื่อง

ขั้นตอนที่สี่ เมื่อ ธปท. ไม่สามารถใช้นโยบายการคลังหรือการเงินได้ และไม่สามารถปิดกั้นการไหลเข้ามาของเงินกู้ของต่างประเทศเข้ามาในประเทศได้ แม้จะได้พยายามดำเนินการแล้วแต่ก็สายเกินไป

เมื่อข้อบกพร่องดังกล่าวเกิดขึ้นและแม้ ธปท. จะได้พยายามอย่างเต็มที่แล้ว แต่ก็ไม่สามารถแก้ไขได้ทันท่วงที ซึ่งเมื่อสภาพเศรษฐกิจเป็นไปในลักษณะดังกล่าวแล้ว เมื่อรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ประกาศลอยตัวค่าเงินบาทและตัดการอ้างอิงสกุลเงินดอลลาร์สหรัฐ หลังจากพยายามทั้งหมดเพื่อรักษาเสถียรภาพของค่าเงินบาทเอาไว้ สถานการณ์ดังกล่าวทำให้รัฐบาลต้องขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund; IMF) ด้วยการกู้เงินฉุกเฉินเพื่อเติมทุนสำรองระหว่างประเทศ

การให้ความช่วยเหลือจาก IMF นั้นมีผลสำคัญประการหนึ่งคือ ประเทศไทยต้องยอมรับอำนาจของเงื่อนไขของ IMF กำหนดขึ้น จึงอาจเรียกได้ว่าในสภาวะนี้ประเทศไทยตกอยู่ภายใต้อำนาจบังคับของ IMF และทำให้ประเทศไทยสูญเสียอธิปไตยในการกำหนดนโยบาย เพราะ IMF จะเข้ามากำหนดนโยบายที่ประเทศผู้กู้ต้องปฏิบัติ (Policy Conditionalities) ภายใต้การเจรจาร่วมกันระหว่างรัฐบาลไทยกับ IMF ซึ่งหากประเทศผู้กู้ไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขการดำเนินนโยบายที่ได้เจรจากันไว้ และเมื่อมีการทบทวนผลการปฏิบัติตามแล้ว IMF จะตัดความช่วยเหลือทางการเงินโดยทันทีดังเช่นที่เคยตัดเงินกู้ฉุกเฉินของประเทศในปี 2525^[8]

ภายใต้เงื่อนไขการดำเนินนโยบายเงินกู้ฉุกเฉินในครั้งนั้น ประเทศไทยจะต้องดำเนินการปรับโครงสร้างอุปสงค์มวลรวม (Demand-Side Structural Adjustment)^[9] ซึ่งนำมาสู่พันธกรณีให้รัฐบาลต้องปฏิบัติตามชุดของนโยบายดังกล่าวโดยจำเป็นต้องตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์เศรษฐกิจรวม 11 ฉบับ^[10] เพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการปรับโครงสร้างอุปสงค์มวลรวม ซึ่งหากไม่แก้ไขโครงสร้างทางกฎหมายแล้วย่อมไม่สามารถแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจได้

นอกจากการตรากฎหมายข้างต้นเพื่อเปิดทางให้สามารถเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศได้นั้น รัฐบาลได้ดำเนินการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจขนานใหญ่หลายประการ ดังนี้

รัฐบาลแยกบริษัทเงินทุนที่ดีออกจากบริษัทเงินทุนที่มีปัญหา ทำให้มีการปิดสถาบันการเงินที่อ่อนแอลงราว ๆ 56 แห่ง
รัฐบาลใช้นโยบายเปิดเสรีทางการค้า ซึ่งรวมไปถึงการเปิดโอกาสให้เกิดการลงทุนจากต่างชาติโดยเพิ่มสัดส่วนการถือหุ้นของต่างชาติ และราคาหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ถูกลดลงมาครึ่งหนึ่งทำให้ต่างชาติสามารถเข้ามาลงทุนในประเทศไทยได้ เช่น ในธุรกิจโทรคมนาคม ธุรกิจการเงิน และธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น
การกำหนดให้ต้องมีการเปิดเผยธุรกรรมต่อ ธปท. เนื่องจากก่อนหน้าปี 2540 นั้น ธปท. มีปัญหาด้านความโปร่งใสในสถาบันการเงินเนื่องจากขาดมาตรฐานความเป็นสากล ส่งผลให้ตลาดการเงินไทยขาดความน่าเชื่อถือ ดังนั้น เพื่อให้เกิดความโปร่งใสทุก ๆ ธุรกรรมจึงต้องมีการเปิดเผยต่อ ธปท.
การปรับเปลี่ยนดำเนินโนยบายการเงินแบบเข้มงวด โดยมีการขึ้นดอกเบี้ยเพื่อไม่ให้ค่าเงินบาทลดลงไปมากกว่าเดิม และป้องกันไม่ให้เกิดการแข่งขันกันลดค่าเงินเพื่อแย่งชิงการส่งออก
การปรับนโยบายการคลังให้เข้มงวด โดยใช้นโยบายการคลังแบบเกินดุลและมีการขึ้นภาษีหลายตัวด้วยกันไม่ว่าจะเป็นภาษีสรรพสามิตน้ำมัน สุรา บุหรี่นำเข้า น้ำหอม ป้ายรถยนต์ และผ้าขนสัตว์ และกำหนดให้กรมที่ดินเก็บภาษีธุรกิจเฉพาะการขายอสังหาริมทรัพย์แทนกรมสรรพากร
การตั้งสถาบันการเงินใหม่ ๆ เช่น สถาบันประกันเงินฝาก และสถาบันการเงินกันเงินสำรองและเพิ่มทุน เป็นต้น ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการสร้างความเชื่อมั่นและความมั่นคงของสถาบันการเงินเอกชน เป็นต้น
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) เพื่อให้เป็นองค์กรธุรกิจของเอกชน
การใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว (Float Exchange Rate)

การเปลี่ยนแปลงนโยบายและโครงสร้างทางเศรษฐกิจนี้ จึงเป็นอิทธิพลมาจากการรับเอานโยบายของ IMF มาปรับใช้ ซึ่งเป็นผลมาจากอำนาจของ IMF เหนือประเทศไทยอันเนื่องมาจากความจำเป็นในการกู้ยืมเงิน

เชิงอรรถ

[1] Joseph S. Nye, Soft power: The Means to success in world politics, (New York: Public Affairs, 2004), p. 1.

[2] Ibid, p. 5.

[3] Ibid, p.6.

[4] สิทธิพล เครือรัฐติกาล, “แนวคิดเรื่อง soft power และการทูตสาธารณะ (public diplomacy)” สืบค้นเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2563 จาก http://kositthiphon.blogspot.com/2008/12/soft-power-public-diplomacy.html.

[5] อย่างไรก็ตาม ศาสตราจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้อธิบายถึงสาเหตุของการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 นั้นไม่ได้เกิดขึ้นเพียงจากโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่บกพร่องเท่านั้น ทว่า ยังเกิดจากปัจจัยอื่นๆ ประกอบกัน อันได้แก่ (1) ความอ่อนแอของระบบเศรษฐกิจ (2) การฉ้อราษฎร์บังหลวงและระบบทุนนิยมพรรคพวก (Crony Capitalism) (3) ปัญหา Moral Hazard (4) การแข่งขันกันลดค่าของเงิน และ (5) ความตื่นตระหนกทางการเงิน (Financial Panic) โปรดดู รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, เศรษฐกิจไทยหลังวิกฤติการณ์ ปี 2540, (กรุงเทพฯ : คบไฟ, 2545), น. 3 – 9.

[6] สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2542), น. 9 – 10.

[7] กิจการที่มีแหล่งที่มาของเงินทุนมาจากต่างประเทศ ส่วนผู้ที่ได้รับสินเชื่อจะอยู่ในประเทศหรือนอกประเทศก็ได้ ธนาคารแห่งประเทศไทยอนุญาตให้ธนาคารพาณิชย์ไทยและธนาคารพาณิชย์ต่างประเทศ ดำเนินธุรกิจการเงินระหว่างประเทศเป็นครั้งแรกเมื่อเดือนมีนาคม 2536; และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, “ศัพท์น่ารู้เกี่ยวกับเศรษฐกิจ,” สืบค้นเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2564 จาก http://www2.fpo.go.th/S-I/Source/word/Word.php?Language=Thai&BeginRec=869&NumRecShow=8&sort=1&search=.

[8] รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, “รัฐบาลไทยกับการกู้เงินฉุกเฉินจาก IMF” สืบค้นเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2564, จาก http://www.rangsun.econ.tu.ac.th/data/06/03-40/08-04-รัฐบาลไทยกับเงินกู้ฉุกเฉินจาก%20IMF.pdf, น. 5.

[9] เพิ่งอ้าง, น. 5.

[10] กฎหมายที่ตราขึ้นมาจำนวน 11 ฉบับ ได้แก่

(1) พระราชบัญญัติเช่าอสังหาริมทรัพย์การพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม พ.ศ. 2542

(2) พระราชบัญญัติอาคารชุด (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2543

(3) พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2542

(4) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลล้มละลายและวิธีพิจารณาคดีล้มละลาย พ.ศ. 2542

(5) พระราชบัญญัติล้มละลาย (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2542

(6) พระราชบัญญัติการประกอบกิจการธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542

(7) พระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2542

(8) พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง (ฉบับที่ 17) พ.ศ. 2542

(9) พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง (ฉบับที่ 18) พ.ศ. 2542

(10) พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง (ฉบับที่ 19) พ.ศ. 2542

(11) พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542.

รัฐประหาร 2490 จุดกำเนิดขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี

กุมภาพันธ์ 8, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2564 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

รัฐประหาร 2490 นั้นมิได้มีความสำคัญเฉพาะในทางการเมือง ซึ่งการรัฐประหารในครั้งนี้ไม่ได้ฉุดรั้งการพัฒนาของประชาธิปไตยไทยแต่เพียงอย่างเดียว แต่การรัฐประหาร 2490 นั้นได้ผลักดันแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจของไทยให้เป็น “ทุนนิยมโดยรัฐ” แบบเข้มข้น โดยเอื้อประโยชน์ให้ส่วนตัวและให้ความคุ้มครองแก่พ่อค้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสงครามเย็นเริ่มต้น การเข้ามามีบทบาทของพญาอินทรี ทำให้เกิดความสัมพันธ์สามฝ่ายระหว่าง ขุนศึก พ่อค้า และพญาอินทรี

สภาพเศรษฐกิจและการเมืองไทยก่อนรัฐประหาร 2490

ก่อนการรัฐประหาร 7 พฤศจิกายน 2490 โดยพลโท ผิน ชุณหะวัณ ประเทศไทยกำลังฟื้นตัวขึ้นจากสงครามโลกครั้งที่ 2 บรรดารัฐบาลทั้งหลายที่ผลัดเปลี่ยนกันเข้ามาดำรงตำแหน่งนั้นใช้เวลาส่วนใหญ่ไปกับการฟื้นฟูประเทศ แก้ไขปัญหาเศรษฐกิจต่างๆ ทั้งภาวะเงินเฟ้อ และการขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภค (โปรดดู การขาดแคลนสินค้าอุปโภคบริโภคในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2)

สงครามโลกครั้งที่ 2 นั้นมีบทบาทสำคัญและเปลี่ยนโฉมหน้าเศรษฐกิจของประเทศไทยเป็นอย่างมากนับตั้งแต่สนธิสัญญาเบาว์ริงในปี พ.ศ. 2398 เป็นต้นมา ซึ่งผลของการเปิดเสรีทางการค้านี้ทำให้ธุรกิจสำคัญตกอยู่ภายใต้การครอบงำของชาติตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านการค้าและการธนาคาร ในด้านการค้าบริษัทแองโกสยาม จำกัด บริษัทบอมเบย์เบอร์มา บริษัทบอร์เนียว บริษัทอีสต์เอเชียติค และ บริษัทบริติช-อเมริกันยาสูบ เป็นต้น^[1] และในด้านการธนาคารนั้นในระยะเริ่มต้นบริษัทที่เข้ามาในรูปของบริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์ ซึ่งเข้ามาพร้อมกับบริษัทการค้าใหญ่ๆ ของอังกฤษ เช่น บริษัทวินเซอร์ ซึ่งเป็นตัวแทนของธนาคารเมอร์แคนไทล์ เป็นต้น^[2]

อย่างไรก็ตาม เมื่อการค้าและพาณิชย์ขยายตัวมากขึ้น บริษัทตัวแทนธนาคารพาณิชย์รูปแบบนี้ไม่อาจตอบสนองความต้องการของบริษัทตะวันตกได้อีกต่อไป ธนาคารต่างประเทศจึงได้เริ่มเข้ามาตั้งกิจการในประเทศไทยมากขึ้น ทั้งธนาคารสัญชาติอังกฤษ เช่น ธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ ธนาคารชาร์เตอร์ และธนาคารเมอร์แคนไทล์ เป็นต้น และธนาคารสัญชาติฝรั่งเศส เช่น ธนาคารอินโดจีน เป็นต้น ซึ่งธนาคารต่างประเทศเหล่านี้เข้ามาเพื่อสนับสนุนและให้บริการทางการเงินแก่บริษัทของประเทศตะวันตก เพื่อให้สามารถทำการค้าได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น^[3]

ผลของสงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้หน้าตาเศรษฐกิจของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากบริษัทการค้าของประเทศตะวันตกหยุดชะงักลง เพราะผลของภาวะสงคราม ประกอบกับบริษัทของประเทศตะวันตกส่วนใหญ่เป็นบริษัทของประเทศคู่สงคราม ในบางกิจการรัฐบาลได้รับโอนกิจการของเอกชนเหล่านั้นมาดำเนินการเอง แต่ในบางส่วนก็ต้องปิดกิจการไป เพื่อชดเชยการขาดหายไปของกิจการเหล่านี้ รัฐบาลได้สนับสนุนและอนุญาตให้มีการจัดตั้งธนาคารพาณิชย์ของเอกชนขึ้นภายในประเทศเพิ่มขึ้นมาอีกหลายแห่ง เช่น ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ ธนาคารกรุงเทพ ธนาคารกสิกรไทย และธนาคารกรุงศรีอยุธยา เป็นต้น^[4]

รัฐบาลและนายทุนพ่อค้าชาวจีน

สถานการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 นั้น ความชะงักงันของบริษัทธุรกิจของชาวยุโรปในช่วงภาวะสงคราม เปิดโอกาสให้ธุรกิจใหม่ๆ เกิดขึ้นมา ซึ่งเป็นตัวกระตุ้นการสะสมทุนของเอกชน การที่ทุนภายในประเทศเติบโตเข้มแข็งขึ้นอย่างรวดเร็วเป็นการปูทางให้เกิดความร่วมมือกันครั้งใหม่ระหว่างภาคธุรกิจเอกชนและรัฐบาล^[5] ธุรกิจสำคัญของเอกชนไทย คือ “ธนาคาร”

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ธุรกิจสัญชาติไทยได้เกิดขึ้นและเข้ามาทดแทนธุรกิจชาติตะวันตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งธุรกิจธนาคาร โดยมีสาเหตุมาจากปัจจัยสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก ธนาคารของต่างชาติถูกปิดไปช่วงสงครามและไม่อาจกลับเข้ามาดำเนินการได้อีก และประการที่สอง ความต้องการให้มีธนาคารขึ้นมาเพื่อส่งเสริมการค้าและพาณิชย์ของคนไทยที่ขยายตัวขึ้นภายหลังสงคราม ปัจจัยทั้งสองช่วยให้ธนาคารสัญชาติไทยเกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก โดยไม่มีคู่แข่งที่มีความได้เปรียบจากต่างประเทศ ทำให้ธนาคารไทยพัฒนาบทบาทของตัวเองขึ้นมาแทนธนาคารของชาติตะวันตกได้

ลักษณะโดดเด่นของธนาคารพาณิชย์สัญชาติไทยที่เกิดขึ้นในช่วงนั้นคือ ธนาคารพาณิชย์เป็นการร่วมทุนของกลุ่มเศรษฐกิจหลายกลุ่มเข้าด้วยกันทั้งกลุ่มเชื้อสายเจ้า กลุ่มขุนนางเดิม กลุ่มข้าราชการ และพ่อค้าชาวจีน ดังปรากฏตามตารางที่ 1

ตารางที่ 1 : ธนาคารพาณิชย์และกลุ่มผู้ร่วมทุนจัดตั้งธนาคารพาณิชย์

ธนาคารพาณิชย์	กลุ่มเชื้อสายเจ้า	กลุ่มขุนนางเดิม/ข้าราชการ	พ่อค้าชาวจีน

ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ	– ราชสกุลปราโมช	– ตระกูลอินทรทูต	– ตระกูลหวั่งหลี – ตระกูลมหาคุณ – ตระกูลบูลสุข – ตระกูลเคียงศิริ
ธนาคารกรุงเทพ		– เจ้าพระยารามราฆพ – พระยานลราชสุวัจน์	ตระกูลโสภณพาณิชย์
ธนาคารกสิกรไทย		– นายทองเปลว ชลภูมิ – นายสงวน จูฑะเตมีย์	ตระกูลล่ำซำ
ธนาคารศรีนคร		– พระยาโทณวณิกมนตรี – พระยาจินดารักษ์	นายอื้อจือเหลียง (เตชะไพบูลย์)

ที่มา: ผู้เขียนปรับปรุงและเรียบเรียงใหม่จาก ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 294.

การเกิดขึ้นของกิจการธนาคารพาณิชย์สัญชาติไทยช่วยให้เศรษฐกิจไทยพัฒนาไปได้อย่างรวดเร็ว เพราะธนาคารช่วยอำนวยความสะดวกให้กับผู้ทำธุรกิจ และเป็นแหล่งระดมทุนที่สำคัญ^[6] บรรดานักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนเหล่านี้ได้อาศัยธนาคารเป็นแหล่งทุนในการต่อยอดเพื่อทำธุรกิจอื่นต่อไป ดังปรากฏตามตารางที่ 2

ตารางที่ 2 : ธุรกิจภายในเครือตระกูลนักธุรกิจพ่อค้าชาวจีน

ตระกูลนักธุรกิจพ่อค้าชาวจีน	ธนาคารพาณิชย์	บริษัท/ธุรกิจในเครือ

ตระกูลหวั่งหลี	ธนาคารกรุงเทพฯ พาณิชยการ ธนาคารหวั่งหลี	– บริษัทไทยเรือโยงและลำเลียง จำกัด – บริษัทสหน้ำแข็งและห้องเย็น จำกัด
ตระกูลล่ำซำ	ธนาคารกสิกรไทย	– บริษัทคลังสินค้าแม่น้ำประกันภัย จำกัด – บริษัทอ่าวสยามเดินเรือ จำกัด – บริษัทเมืองไทยประกันชีวิต จำกัด – บริษัทล่ำซำอิมปอร์ต จำกัด – บริษัทล็อกซเล่ย์เครื่องเย็น จำกัด – บริษัทโรงแรมนครไทย จำกัด
ตระกูลโสภณพาณิชย์	ธนาคารกรุงเทพ	– บริษัทกรุงเทพสุวรรณพาณิชย์ จำกัด – บริษัทเอเชียพาณิชย์ จำกัด – บริษัทมหากิจก่อสร้างเซียมเฮงล้ง จำกัด
ตระกูลเตชะไพบูลย์	ธนาคารศรีนคร	– บริษัทเศรษฐการ จำกัด – บริษัทไทยศรีนครประกันภัยและคลังสินค้า จำกัด

ที่มา: เรียบเรียงใหม่จาก “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 294.

อย่างไรก็ตาม สภาวการณ์เช่นนี้จะไม่เกิดขึ้นเลยหากปราศจากเงื่อนไขสำคัญคือ การร่วมมือระหว่างรัฐบาลและนายทุนพ่อค้า ย้อนกลับไปในช่วงทศวรรษที่ 2480 แม้ว่าผู้ปกครองฝ่ายทหารพยายามวางแผนที่จะให้รัฐบาลเข้าควบคุมเศรษฐกิจภาคเมือง โดยใช้นโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมเป็นกลยุทธ์เพื่อจำกัดธุรกิจของชาวจีน โดยขยายกิจการรัฐวิสาหกิจออกไป แต่ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนบางคนกลับสนับสนุนการร่วมทุนระหว่างรัฐบาลกับธุรกิจเอกชน โดยตระหนักได้ถึงปัญหาของระบอบการปกครองใหม่ที่รวมศูนย์อยู่ที่ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่และนายทหารอาวุโสทำให้เกิดความไม่แน่ใจในระบบราชการ ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนจึงใช้เงินทุนของรัฐส่งเสริมธุรกิจของผู้ประกอบการเอกชนชาวจีน นักธุรกิจพ่อค้าชาวจีนเหล่านี้จึงได้ผลประโยชน์หลายด้าน เช่น ด้านเงินทุน ความคุ้มครองทางการเมือง หรือในบางครั้งได้สิทธิพิเศษผูกขาดกิจการบางอย่าง เป็นต้น^[7]

การประสานความร่วมมือกันระหว่างผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนกับกลุ่มทุนชาวจีนจึงเป็นความสัมพันธ์ที่ต่างฝ่ายต่างให้ประโยชน์ซึ่งกันและกัน กล่าวคือ ในด้านของกลุ่มทุนชาวจีนนั้นได้ประโยชน์และความคุ้มครองจากผู้ปกครองฝ่ายพลเรือน ทำให้ผู้ปกครองฝ่ายทหารไม่กล้าเข้ามายุ่งเกี่ยวสามารถประกอบกิจการได้โดยสะดวก ในขณะที่ผู้ปกครองฝ่ายพลเรือนนั้นก็ได้ประโยชน์จากการอาศัยความชำนาญทางการค้าและพาณิชย์ของกลุ่มทุนชาวจีนเพี่อสร้างประโยชน์ในทางเศรษฐกิจโดยเชิญบรรดาพ่อค้าชาวจีนพวกนี้เข้ามาเป็นคณะกรรมาการบริหารในรัฐวิสาหกิจ และในอีกทางหนึ่งบรรดาพ่อค้าชาวจีนก็ได้เชิญผู้ปกครองเหล่านี้เข้าไปนั่งเป็นคณะกรรมการหรือผู้ถือหุ้นในบริษัทของตนเอง ทำให้ผู้ปกครองเหล่านี้สามารถแสวงหาประโยชน์จากผลกำไรจากการประกอบธุรกิจเพื่อสร้างความมั่นคงและฐานเสียงให้กับตัวเองได้^[8]

ความสัมพันธ์แบบเกื้อหนุนเกื้อกูลเช่นนี้ดำเนินไปอย่างต่อเนื่องและกลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติไปโดยปริยาย ทำให้อำนาจรัฐเข้าไปเกี่ยวพันกับเรื่องทางเศรษฐกิจอย่างแยบคายผ่านตัวตนของผู้ใช้อำนาจปกครอง ฉะนั้น เมื่อเกิดการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2490 โดยพลโทผิณ ชุณหะวัณ กลุ่มธนาคารต่างๆ ที่เกิดขึ้นเหล่านี้ มิช้ามินานก็ต้องเข้าไปพัวพันกับการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และแม้ว่ารัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศต่อจากพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ จะเป็นรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงครามก็ตาม แต่แท้จริงแล้วบทบาทของจอมพล ป. พิบูลสงครามลดลงมากจากแต่ก่อน ผู้มีอำนาจทางการเมืองที่แท้จริงกลับกลายเป็นกลุ่มทหารที่มีความสัมพันธ์กันทางครอบครัว 3 ตระกูลคือ ชุณหะวัณ อดิเรกสาร และสิริโยธิน ซึ่งในเวลาต่อมาถูกเรียกว่า “กลุ่มราชครู” อันมาจากซอยบ้านพักของพลโทผิณ ชุณหะวัณ^[9]

เมื่อกลุ่มราชครูยังคงดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจและกลุ่มทุนพ่อค้าชาวจีน ตัวอย่างเช่น เมื่อครั้งธนาคารกรุงเทพประสบวิกฤตทางการเงินในปีช่วงปี พ.ศ. 2495 ในปีถัดมาผู้นำทางทหารได้นำเงินจำนวนสามสิบล้านบาทจากกระทรวงพาณิชย์มาซื้อหุ้นธนาคารกรุงเทพ ทำให้ธนาคารกรุงเทพมีทุนพื้นฐานเพิ่มจากเดิมเป็นห้าสิบล้านบาท และมีผลทำให้ธนาคารกรุงเทพกลายเป็นธนาคารท้องถิ่นที่ใหญ่ที่สุด และหลังจากนั้นสมาชิกของคณะรัฐประหารบางคนได้เข้าไปดำรงตำแหน่งเป็นคณะกรรมการบริหาร และเมื่อเห็นว่ากิจการของธนาคารกรุงเทพเจริญรุ่งเรืองขึ้นแล้ว บรรดาสมาชิกคณะรัฐประหารเหล่านั้นก็ตัดสินใจขายหุ้นของกระทรวงพาณิชย์ที่ถืออยู่ให้กับตนเอง^[10] คณะรัฐประหารแสวงหาผลประโยชน์ผ่านธนาคารและบริษัทเอกชนต่างๆ ในเครือโดยอาศัยอิทธิพลของตนเองกำหนดหลักเกณฑ์ผูกขาดการประกอบกิจการ ทำให้ผู้ประกอบการและนักธุรกิจเหล่านี้ต้องเชิญสมาชิกคณะรัฐประหารและนักการเมืองที่สนับสนุนมาเป็นคณะกรรมการบริหารหรือที่ปรึกษา ซึ่งในท้ายที่สุดสมาชิกคณะรัฐประหาร พ.ศ. 2490 จำนวน 7 คน ได้เข้าไปดำรงตำแหน่งผู้จัดการในบริษัท 91 แห่ง และสมาชิกคณะรัฐประหารทั้งหมดเข้าไปมีบทบาทในธุรกิจต่างๆ เกือบ 101 บริษัท^[11]

ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มทุนธุรกิจชาวจีนกับคณะรัฐประหารดำเนินไปบนความสัมพันธ์แบบเกื้อกูลกันระหว่างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากกลุ่มทุนธุรกิจชาวจีน และอำนาจความคุ้มกันทางการเมืองจากคณะรัฐประหารที่มอบสิทธิผูกขาดและความช่วยเหลือให้กลุ่มทุนสามารถดำเนินธุรกิจได้อย่างราบรื่น

การมาถึงครั้งใหม่ของพญาอินทรี

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จบลงเค้าลางของสงครามเย็นเริ่มปรากฏให้เห็นบ้างแล้ว เมื่อโลกเริ่มแบ่งค่ายออกเป็นสองค่ายใหญ่ๆ สหรัฐอเมริกาพยายามขยายฐานอำนาจทางการเมืองระหว่างประเทศออกไปเพื่อต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ที่แผ่ขยายเข้ามาในทวีปเอเชีย ซึ่งสิ่งนี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อเศรษฐกิจไทยเป็นอย่างมาก

ประเทศไทยมีความสำคัญในฐานะจุดยุทธศาสตร์สำหรับฐานทัพอเมริกาในอินโดจีนและการสกัดกั้นการแพร่ขยายของลัทธิคอมมิวนิสต์ ซึ่งตามทฤษฎีโดมิโนจำเป็นต้องปกป้องมิให้ประเทศถัดไปเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ สหรัฐอเมริกาจึงพยายามเข้าแทรกแซงกิจการภายในของประเทศไทยเพื่อให้การดำเนินนโยบายของตนประสบผลสำเร็จ ซึ่งความเชื่อของผู้กำหนดนโยบายของสหรัฐอเมริกาเชื่อว่า ประเทศไทยจะไม่กลายเป็นประเทศคอมมิวนิสต์หากประกอบไปด้วยเงื่อนไข 2 ประการคือ ประการแรก ประเทศไทยมีรัฐบาลที่เข้มแข็ง และประการที่สอง เศรษฐกิจของประเทศเจริญเติบโตขึ้นบนพื้นฐานของทุนเอกชน^[12]

สำหรับเงื่อนไขประการแรกนั้นสหรัฐอเมริกาเริ่มให้การสนับสนุนผู้นำทหารและช่วยเหลือให้ผู้นำทหารขึ้นมามีอำนาจทางการเมืองเหนือรัฐบาล ซึ่งความพยายามนี้ทำได้ไม่ยากเย็นสักเท่าใด และได้รับการตอบสนองโดยดีจากผู้นำทหารในขณะนั้น สำหรับเงื่อนไขประการที่สองนั้นสหรัฐอเมริกาเสนอแนะและผลักดันให้รัฐบาลทหารจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจที่สนับสนุนเศรษฐกิจแบบทุนนิยม ซึ่งเรื่องนี้ไม่ได้ยากเกินไปเนื่องจากบรรดาผู้นำทหารนั้นได้เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับทุนเอกชนก่อนหน้านี้แล้ว ทว่า ปัญหาบางประการเท่านั้นที่สร้างข้อจำกัดในเรื่องนี้ก็คือ การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมโดยใช้รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญตามแนวทางของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามนั้นไม่สอดคล้องกับแนวทางของสหรัฐอเมริกา ประกอบกับสถานการณ์เศรษฐกิจของประเทศไทยในขณะนั้นได้รับผลกระทบจากสงครามเกาหลีทำให้ภาคเอกชนซบเซา ทำให้สภาหอการค้ากรุงเทพฯ ได้แสดงความคิดเห็นว่า การสนับสนุนรัฐวิสาหกิจเป็นอุปสรรคขัดขวางความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ดังนั้น รัฐบาลจึงควรสนับสนุนธุรกิจเอกชนมากกว่า บทบาทของรัฐควรเปลี่ยนไปผูกขาดเฉพาะสิ่งซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่ช่วยสนับสนุนธุรกิจเอกชน เช่น การจัดหาสินค้าบริการให้กับกองทัพ การจัดหาสาธารณูปโภคพื้นฐาน และบริการด้านคมนาคมขนส่ง เป็นต้น ซึ่งการแบ่งบทบาทนี้จะทำให้รัฐและเอกชนประกอบกิจการสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกัน^[13]

เมื่อทุกอย่างเป็นใจและถึงจุดที่สมประโยชน์ด้วยกันทุกฝ่าย การรัฐประหารซึ่งนำโดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ล้มล้างการปกครองของรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ในปี พ.ศ. 2500 และได้ประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2501 และใช้การปกครองในระบอบเผด็จการแทน รัฐบาลใหม่ภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และมีจอมพลถนอม กิตติขจรเป็นนายกรัฐมนตรีได้ตอบรับนโยบายของสหรัฐอเมริกาในการต่อต้านคอมมิวนิสต์ และสหรัฐอเมริกาก็ได้ให้ความช่วยเหลือแก่รัฐบาลไทยมากขึ้น

จอมพลสฤษดิ์ได้เริ่มภารกิจในการปรับปรุงระบบเศรษฐกิจตามแนวทางการชี้นำของสหรัฐอเมริกาจากรายงานการประชุมธนาคารโลกในปี พ.ศ. 2502 ซึ่งวิพากษ์วิจารณ์ความไม่มีประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจไทยที่ดำเนินกิจการโดยขาดทุน (ยกเว้นกิจการยาสูบและสุรา) รายงานของธนาคารโลกแนะนำให้รัฐบาลไทยปรับลดจำนวนรัฐวิสาหกิจและสนับสนุนธุรกิจของเอกชน ตลอดจนถึงการปรับปรุงแก้ไขโครงสร้างกฎหมายเสียใหม่ ปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานและระบบการให้สินเชื่อ พร้อมทั้งจัดตั้งสถาบันเพื่อวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจของชาติ^[14] ซึ่งรัฐบาลก็ได้รับเอานโยบายดังกล่าวมาปฏิบัติทั้งในแง่ของการยุบเลิกรัฐวิสาหกิจและขายกิจการให้กับภาคเอกชน การพัฒนาเศรษฐกิจ การศึกษา การบริหารราชการ และโครงสร้างองค์กรทางเศรษฐกิจ เกิดหน่วยงานของรัฐใหม่ๆ ขึ้นมา ได้แก่ สำนักงบประมาณ สำนักงานสถิติแห่งชาติ สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ซึ่งสหรัฐอเมริกาได้ส่งบรรดาผู้เชี่ยวชาญ (เทคโนแครต) มาช่วยรัฐบาลภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ 3 ฉบับแรกนั้นให้ความสำคัญกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และในขณะเดียวกันด้วยความช่วยเหลือจากสหรัฐอเมริกา ธนาคารโลกได้ให้รัฐบาลไทยกู้ยืมเงินจำนวนสี่ร้อยสี่สิบล้านดอลลาร์สหรัฐเพื่อสร้างถนน เส้นทางคมนาคม ระบบชลประทาน ไฟฟ้าพลังน้ำ และการศึกษา ผลของการปฏิรูปเศรษฐกิจนี้ทำให้เกิดความพยายามดึงการลงทุนเข้ามาในประเทศไทยมากขึ้นผ่านทางกฎหมายส่งเสริมการลงทุน ปรับปรุงระบบกฎหมายที่ดิน ยอมให้ธุรกิจเอกชนต่างประเทศถือครองที่ดินได้ และบั่นทอนการรวมตัวของสหภาพแรงงาน

สำหรับทุนเอกชนภายในประเทศการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ และการส่งเสริมทางเศรษฐกิจนั้นต่อความต้องการของทุนเอกชนภายในประเทศ เมื่อนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยมหายไปพร้อมๆ กับการที่รัฐบาลปรับโครงสร้างภาษีศุลกากรเพื่อเอื้อกับอุตสาหกรรมในประเทศ ทำให้ทุนเอกชนไทยกล้าลงทุนมากขึ้นเพื่อสร้างสินค้าอุปโภคบริโภคภายในประเทศ เพื่อทดแทนการนำเข้าจากต่างประเทศ ซึ่งเป็นสิ่งที่อยู่นอกเหนือรายงานของธนาคารโลก^[15]

สภาพดังกล่าวนี้สร้างความได้เปรียบให้แก่ทุนเอกชนภายในประเทศและสามารถขยายตัวได้อย่างรวดเร็วร่วมถึงการเข้าไปในชนบทที่มีศักยภาพ ธุรกิจโดยส่วนใหญ่ในขณะนั้นเป็นของทุนเอกชนภายในประเทศ สำหรับบริษัทต่างประเทศที่เข้ามาลงทุนในประเทศไทยมักเข้ามาในลักษณะของการร่วมทุนกับทุนเอกชนภายในประเทศในอุตสาหกรรมที่บริษัทเอกชนสัญชาติไทยยังขาดความชำนาญ เช่น เคมีภัณฑ์ เภสัชกรรม ปิโตรเลียม และวิศวกรรม เป็นต้น ซึ่งเข้ามาเพื่อผลิตสินค้าและบริการป้อนให้กับตลาดภายในประเทศ ดังนั้น ทุนจากต่างประเทศที่เข้ามาจึงไม่ได้มีวัตถุประสงค์แตกต่างไปจากทุนเอกชนภายในประเทศเลย ในทางตรงกันข้ามทุนจากต่างประเทศเหล่านี้กลับพลอยได้ประโยชน์จากเส้นสายที่ทุนเอกชนภายในประเทศมีกับรัฐบาล และทุนเอกชนภายในประเทศได้เรียนรู้องค์ความรู้จากต่างประเทศ

แม้โดยรวมเศรษฐกิจภายในประเทศจะดีขึ้นจากการที่รัฐบาลสร้างกำแพงภาษี และให้ทุนสามารถเข้าถึงเทคโนโลยีที่ทันสมัยจากต่างประเทศ และแรงงานราคาถูกภายในประเทศ ทำให้ตลาดสินค้าและบริการภายในประเทศขยายตัวเร็วและสามารถรักษาดุลการชำระเงินระหว่างประเทศเอาไว้ได้ ทว่า ระบบเศรษฐกิจที่รัฐใช้อำนาจรัฐเข้าสนับสนุนทุนเอกชนภายในประเทศนั้นทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศไทยบิดเบี้ยวและไม่เติบโตในลักษณะอย่างที่ควรจะเป็น ชุดของนโยบายที่รัฐบาลไทยนำมาจากสหรัฐอเมริกาถูกดัดแปลงไปโดยความประสงค์ของทุนเอกชนภายในประเทศ ในปัจจุบันนี้แม้ว่ารัฐบาลจะไม่ได้ออกหน้าหรือให้ความสนับสนุนกับเอกชนรายใดเป็นพิเศษ แต่กลับใช้กลไกอำนาจรัฐทางกฎหมายแทน ซึ่งตราบใดที่กฎหมายและระเบียบในประเทศไม่ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขัน ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ก็จะไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้^[16] นโยบายว่าด้วยการพัฒนาทางเศรษฐกิจใดๆ ก็อาจพัฒนาไปอย่างกระท่อนกระแท่น

เชิงอรรถ

^[1] ธารทอง ทองสวัสดิ์, “เศรษฐกิจไทยในช่วง พ.ศ. 2488 – 2504”, ในเศรษฐกิจไทย, (นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2533), น. 293.

^[2] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[3] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[4] เพิ่งอ้าง, น. 293.

^[5] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเคอร์, เศรษฐกิจการเมืองไทยสมัยกรุงเทพฯ, พิมพ์ครั้งที่ 3, (เชียงใหม่ : สำนักพิมพ์ซิลค์เวอร์ม, 2546), น. 149.

^[6] ธารทอง ทองสวัสดิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 294.

^[7] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเคอร์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 5, น. 149 – 150.

^[8] เพิ่งอ้าง, น. 151 – 155.

^[9] เพิ่งอ้าง, น. 153.

^[10] สังศิต พิริยะรังสรรค์, ทุนนิยมขุนนางไทย (พ.ศ. 2475-2503), (กรุงเทพฯ : สร้างสรรค์, 2526), น. 194 – 200 อ้างถึงใน เพิ่งอ้าง, น. 154.

^[11] เพิ่งอ้าง, น. 154.

^[12] เพิ่งอ้าง, น. 155.

^[13] เพิ่งอ้าง, น. 156

^[14] เพิ่งอ้าง, น. 157

^[15] เพิ่งอ้าง, น. 158 – 160.

^[16] ผู้เขียนหยิบเอาคำพูดนี้มาจาก ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ นักวิชาการทางด้านเศรษฐศาสตร์ท่านหนึ่ง.

เสวนาชุดคำสั่งมีปัญหาประชาชนจะดีบักอย่างไร

มกราคม 31, 2021ธันวาคม 2, 2021 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่อบทความ: เสวนาชุดคำสั่งมีปัญหาประชาชนจะดีบักอย่างไร

เผยแพร่ใน: รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 172 มกราคม 2564, น. 11 – 16.

บทคัดย่อ

บทความนี้เป็นการสรุปจากงานเสวนาชุดคำสั่งมีปัญหาประชาชนจะดีบักอย่างไร ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในงานสัมมนาสาธารณะทีดีอาร์ไอ ประจำปี 2563 เรื่อง “แฮกระบบราชการ เปลี่ยนระบบปฏิบัติการประเทศ” เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2563 ในรูปแบบ Virtual Conference งานเสวนาครั้งนี้เป็นการแลกเปลี่ยนมุมมองระหว่างผู้รู้ทางกฎหมาย 3 ท่าน คือ คุณปกรณ์ นิลประพันธ์ รศ.สมชาย ปรีชาศิลปากุล และคุณยิ่งชีพ อัชฌานันท์

Download บทความนี้

อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ : ชีวิตการงานด้วยความซื่อสัตย์ในหน้าที่

มกราคม 31, 2021กุมภาพันธ์ 15, 2022 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

“ศาลรัฐธรรมนูญพึงธำรงไว้ซึ่งความเป็นอิสระและความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และมุ่งพัฒนาตนเองให้มีศักยภาพในการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องต่าง ๆ ตามอำนาจหน้าที่ ทั้งนี้ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นสถาบันซึ่งประชาชนและองค์กรต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องเชื่อถือ”

นี่คือวิสัยทัศน์ที่ ศาสตราจารย์ ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ เคยให้ไว้เมื่อดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญ ในปี พ.ศ. 2545 ซึ่งเป็นภาพสะท้อนตัวตนของ ดร.อิสสระ ผู้มีความมุ่งมั่นและซื่อสัตย์ในการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นที่ประจักษ์ได้เป็นอย่างดี

เพื่อรำลึกถึง ดร.อิสสระ ซึ่งเพิ่งจากโลกนี้ไป เมื่อวันที่ 16 มกราคม 2564 ท่ามกลางความรักและระลึกถึงในความทรงจำจากคนที่เคยรู้จัก บทความนี้จึงเขียนขึ้นเพื่อระลึกถึงชีวิตและผลงานของท่าน

กำเนิดและการศึกษา

ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ เกิดเมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2475 โดยเป็นบุตรของพระนิติทัณฑ์ประภาศ (สนอง สุจริต) กับนางชวนชื่น นิติทัณฑ์ประภาศ (สกุลเดิม พนมยงค์) ซึ่งเป็นน้องสาวร่วมบิดามารดาของนายปรีดี พนมยงค์ ดังนั้น ดร.อิสสระ จึงเป็นหลานลุงของนายปรีดี

นอกจากพระนิติทัณฑ์ประภาศ ผู้บิดา ซึ่งเป็นนักกฎหมายที่มีอิทธิพลต่อชีวิตของบุตรชายแล้ว นายปรีดีนับเป็นอีกบุคคลที่มีอิทธิพลต่อ ดร.อิสสระ เป็นอย่างมาก โดยจะเห็นได้จากการเลือกศึกษาต่อในสาขานิติศาสตร์ จนสำเร็จการศึกษาเป็นนิติศาสตรบัณฑิตจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และเมื่อเข้าศึกษาต่อในระดับที่สูงขึ้น ดร.อิสสระได้เจริญรอยตามนายปรีดี เข้าศึกษาวิชานิติศาสตร์ในสาขากฎหมายมหาชนต่อ ณ ประเทศฝรั่งเศส ในมหาวิทยาลัยกอง (Université de Caen) ซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยเดียวกันกับที่นายปรีดีได้ศึกษาจบมาในชั้นปริญญาตรี

หลังจากนั้น ดร.อิสสระสำเร็จการศึกษาในระดับประกาศนียบัตรชั้นสูงทางกฎหมายมหาชน (Diplome d’Etudes Superieures de Droit Public) และในระดับนิติศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต (Docteur en Droit) จากมหาวิทยาลัยกอง ประเทศฝรั่งเศส

นักกฎหมายมหาชนผู้รอบรู้

นอกจากบทบาทในการเป็นข้าราชการแล้ว ดร.อิสสระยังมีบทบาทสำคัญในฐานะนักกฎหมายมหาชนแนวหน้าของประเทศไทย ท่านเป็นหนึ่งในผู้ริเริ่มก่อตั้งสมาคมกฎหมายมหาชนแห่งประเทศไทยในปี พ.ศ. 2526 ซึ่งสาขากฎหมายมหาชนยังเป็นสาขาวิชากฎหมายใหม่ที่เพิ่งเติบโตขึ้นในประเทศไทยได้ไม่นาน พร้อม ๆ กับการก่อตั้งของมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองเมื่อปี พ.ศ. 2477 ในเวลาต่อมา ท่านได้ดำรงตำแหน่งในฐานะนายกสมาคมกฎหมายมหาชนแห่งประเทศไทยในช่วง พ.ศ. 2530–2534

คุณูปการสำคัญของ ดร.อิสสระ ต่อวงการกฎหมายมหาชนของประเทศไทย คือ ท่านเป็นผู้บุกเบิกการเขียนตำรากฎหมายปกครองเปรียบเทียบของประเทศไทย โดยเปรียบเทียบกฎหมายปกครองของฝรั่งเศสกับอังกฤษ ในปี พ.ศ. 2521 ซึ่งเป็นเรื่องที่ทันสมัยมากในยุคนั้น เพราะนักกฎหมายไทยส่วนใหญ่ยังเข้าใจว่าประเทศอังกฤษนั้นไม่ได้มีกฎหมายมหาชนแบบเดียวกับประเทศภาคพื้นทวีปยุโรป

ความเป็นผู้รู้ทางกฎหมายมหาชนของ ดร.อิสสระ ไม่ใช่แต่เพียงจากการศึกษาตำราจำนวนมากเท่านั้น แต่มาจากประสบการณ์ที่ท่านสั่งสมมาจากการทำงานในตำแหน่งราชการอีกด้วย โดยจะเห็นได้จากในบทความหนึ่งที่ชื่อว่า “การใช้ถ้อยคำ ‘แปรญัตติ’ ที่ไม่ถูกต้อง” ตีพิมพ์ลงในหนังสือพิมพ์ มติชน รายวัน ซึ่งในบทความนี้ท่านได้ชี้ให้เห็นความแตกต่างระหว่างการแปรญัตติกับการชี้แจงในสภาผู้แทนราษฎรหรือในกรรมาธิการว่ามีความแตกต่างกันอย่างไร แม้เรื่องดังกล่าวจะเป็นเรื่องเล็กน้อย ทว่า สิ่งเล็กน้อยนี้สะท้อนความละเอียดรอบคอบ และความใส่ใจต่อการใช้ถ้อยคำทางกฎหมาย ซึ่งเป็นสิ่งที่นักกฎหมายสมัยนี้ส่วนใหญ่ไม่ได้ให้ความสำคัญอีกแล้ว แต่กลับนิยมเล่นแร่แปรถ้อยคำไปมาเพียงเพื่อบริการผู้มีอำนาจทางการเมือง

นอกจากการเป็นผู้ศึกษากฎหมายมหาชนแล้ว บางโอกาส ดร.อิสสระยังเป็นอาจารย์พิเศษในมหาวิทยาลัย เพื่อถ่ายทอดความรู้ทางกฎหมายมหาชนของท่าน จนได้รับเกียรติยศสูงสุดทางการศึกษา คือ ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นศาสตราจารย์พิเศษ ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง

นักกฎหมายการคลังผู้เชี่ยวชาญด้านงบประมาณ

เมื่อสำเร็จการศึกษาจากประเทศฝรั่งเศสกลับมาเป็นประเทศไทย ดร.อิสสระ ได้เข้ารับราชการและเจริญก้าวหน้าในหน้าที่การงานมาโดยตลอด จนได้ดำรงตำแหน่งสำคัญเป็นรองผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ซึ่งถือว่าเป็นตำแหน่งหน้าที่การงานที่มีความสำคัญของประเทศและต้องอาศัยผู้มีความรู้ความสามารถสูง

ความเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการงบประมาณของท่านนั้น ปรากฏอยู่ในความเห็นตามบทความหนังสือพิมพ์หรือบทความวิชาการเกี่ยวกับเรื่องงบประมาณที่ท่านได้ชี้แจงถึงความเข้าใจคลาดเคลื่อนอันเกิดมาจากความสลับซับซ้อนของเทคนิคทางงบประมาณ ซึ่งบ่อยครั้งเมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังนำตัวเลขเงินคงคลังมาแถลงให้สื่อมวลชนทราบ หรือนำมากล่าวอ้างในโอกาสต่าง ๆ ในทำนองชี้ให้เห็นว่า การคลังของประเทศมีเสถียรภาพดี แต่มิได้อธิบายให้ประชาชนได้รู้ว่า “เงินคงคลัง” นั้นคืออะไร ทำให้คนทั่วไปจึงต้องเดาเอาเองว่าเงินคงคลัง คือ เงินที่รัฐบาลได้สะสมไว้เป็นเงินสำรองเพื่อเก็บไว้ใช้จ่ายในยามจำเป็น ซึ่งเป็นสิ่งไม่ถูกต้อง

ในบทความชื่อว่า “เงินคงคลัง” นั้น ดร.อิสสระได้อธิบายถึงความเป็นมาเป็นไปของคำว่า เงินคงคลังมีที่มาอย่างไร ทั้งในแง่ของการพิจารณาความหลายตามหลักภาษา และความหมายในทางการคลัง วางอยู่บนข้อถกเถียงในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเกี่ยวกับความหมายของเงินคงคลังที่ใช้ในทางการคลังของประเทศไทย ซึ่งทำให้เกิดความชัดเจนว่า “เงินคงคลัง” เป็นเงินที่รัฐบาลได้รับไว้โดยมีข้อผูกพันที่จะต้องจ่าย ข้อผูกพันดังกล่าวมีผลให้เงินคงคลังผันแปรได้ ดังนั้น หากจะพิจารณาฐานะเงินคงคลังของประเทศนั้น จะพิจารณาตัวเลขเงินคงคลังอย่างเดียวไม่ได้ แต่จะต้องพิจารณาถึงข้อผูกพันในการจ่ายเงินของรัฐบาลด้วย

ด้วยความเป็นผู้เชี่ยวชาญในด้านงบประมาณที่หาจับตัวได้ยากนี้เอง ทำให้ท่านได้มีโอกาสเขียนบทความลงในหนังสือพิมพ์และวารสารต่าง ๆ อยู่หลายครั้ง เพื่อคอยย้ำเตือนให้ทุกคนตระหนักถึงงบประมาณของประเทศ ดังเช่นในบทความที่ชื่อว่า “วัวหายล้อมคอก – บทเรียนจากการอภิปรายงบประมาณ” ตีพิมพ์ลงในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน วิพากษ์วิจารณ์เรื่องการปรับลดงบประมาณรายจ่ายโดยกรรมาธิการวิสามัญเพื่อไปจัดสรรเป็นค่าใช้จ่ายของโครงการต่างๆ ที่จะดำเนินการในบางจังหวัดที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อหวังสร้างความนิยมในกลุ่มฐานเสียงของตนเอง ซึ่ง ศ.ดร.อิสสระ ได้วิพากษ์วิจารณ์การกระทำดังกล่าวว่าเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องและเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ พร้อมกันนี้ ศ.ดร.อิสสระ ได้เสนอแนะให้มีการสร้างกลไกทั้งในวิธีการทางนิติบัญญัติ และในวิธีการในทางบริหาร ซึ่งถือว่าเป็นวิสัยทัศน์ที่กว้างไกลมาก เพราะปัญหาดังกล่าวในปัจจุบันนี้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้กำหนดห้ามการกระทำดังกล่าวเอาไว้ชัดเจน

ศาลรัฐธรรมนูญกับการสร้างความเชื่อมั่น

ศาลรัฐธรรมนูญเป็นสถาบันการเมืองและสถาบันทางกฎหมายใหม่ที่พึ่งเกิดขึ้นมาในประเทศไทย อันเป็นผลมาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ดร.อิสสระ ก็ได้เข้าไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญชุดแรกในปี พ.ศ. 2541 และได้รับโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2545 บทบาทของท่านในช่วงแรกจึงมีความสำคัญในฐานะผู้วางรากฐานความเชื่อมั่นของประชาชนต่อศาลรัฐธรรมนูญ

ดร.อิสสระ เป็นผู้หนึ่งที่ตระหนักดีถึงบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญว่ามีความสำคัญในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยปรากฏในคำวินิจฉัยส่วนตนในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 42 – 43 / 2542 ซึ่งระบุในเชิงว่า “เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจะเห็นได้ว่าบุคคลย่อมเสมอภาคกันในกฎหมายและได้รับความคุ้มครองทางกฎหมายเท่าเทียมกัน จำเลยและประชาชนทั่วไปต่างก็เป็นบุคคลตามกฎหมาย โจทก์หรือสถาบันการเงินต่างๆ ก็เป็นบุคคลตามกฎหมาย จึงไม่อาจมีสิทธิเหนือกว่าประชาชนหรือบุคคลโดยธรรมชาติ ดังนั้น กฎหมายใดก็ดี ประกาศโดยอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายใดก็ดี ที่ทำให้บุคคลได้รับความคุ้มครองทางกฎหมายไม่เท่าเทียมกันแล้วย่อมขัดต่อรัฐธรรมนูญ” ซึ่งท่านแสดงให้เห็นในคำวินิจฉัยส่วนตนในคดีแล้วว่าความเสมอภาคของบุคคลเป็นคุณค่าสำคัญที่รัฐธรรมนูญจะต้องพิทักษ์รักษาไว้

นอกจากนี้ เมื่อได้รับโปรดเกล้าให้ดำรงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ดังได้แสดงวิสัยทัศน์ไว้เมื่อเข้าดำรงตำแหน่งที่ต้องการให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ความเป็นอิสระและความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง และตุลาการทุกคนปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตด้วยเกียรติยศในวิชาชีพนักกฎหมาย ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญและผู้เป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการควรยึดถือไว้ โดยเฉพาะท่ามกลางยุคทมิฬที่มาร ครองเมืองและนักกฎหมายส่วนใหญ่ปล่อยตัวปล่อยใจไปกับอำนาจ และรับใช้ผู้มีอิทธิพลโดยบิดเบือนหลักการทางกฎหมายเช่นปัจจุบันนี้

ศ.ดร.อิสสระ ได้ถึงแก่อนิจกรรมแล้ว แต่ด้วยความมุ่งมั่นและซื่อสัตย์ในการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นที่ประจักษ์นั้นได้เป็นวิถีทางสำหรับคนรุ่นถัดไปได้เลือกเดินตาม บนวิถีทางของการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความระลึกถึงหลักการและหน้าที่ของตน

อ้างอิง

สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ. “ความเคลื่อนไหวในแวดวงศาลรัฐธรรมนูญ.” ปีที่ 4 เล่มที่ 10. วารสารศาลรัฐธรรมนูญ. (มกราคม – เมษายน 2545) : 3 – 7.
อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. “การใช้ถ้อยคำ “แปรญัตติ” ที่ไม่ถูกต้อง.” มติชน. (23 มีนาคม 2536) : 9.
อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. “เงินคงคลัง.” ปีที่ 41 ฉบับที่ 10. รัฐสภาสาร. (ตุลาคม 2536) : 60 – 76.
อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. “วัวหายล้อมคอก บทเรียนจากการอภิปรายรายงบประมาณ.” มติชน. (6 มีนาคม 2536) : 8.
อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. “อันว่าเงินคงคลังนั้นเป็นฉันใด.” ปีที่ 2 ฉบับที่ 5. วารสารการงบประมาณ. (เมษายน – มิถุนายน 2548) : 7 – 18.
คำวินิจัยฉัยส่วนตนของ นายอิสสระ นิติทัณฑ์ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 42 – 43 / 2542.

สไลด์การนำเสนอผลการศึกษาการทบทวนการขออนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักที่ไม่เป็นโรงแรม

มกราคม 27, 2021ธันวาคม 2, 2021 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

สไลด์ประกอบการนำเสนอเรื่องผลการศึกษาการทบทวนการอนุญาตของทางราชการที่เกี่ยวกับโรงแรมและธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวัน โดยธิปไตร แสละวงศ์ และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ นำเสนอต่อคณะทำงานพิจารณาศึกษาแนวทางแก้ไขปัญหาการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวัน ในวันที่ 27 มกราคม 2564 ณ ห้องประชุมวุฒิสภา 302 อาคารรัฐสภา (เกียกกาย)

หมายเหตุ เนื้อหาในการนำเสนอครั้งนี้มาจากโครงการศึกษาวิเคราะห์ทบทวนกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับและกระบวนงานที่เกี่ยวกับการอนุญาต เพื่อลดขั้นตอนการดำเนินการและการอนุญาตที่ไม่จำเป็นหรือเป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจของประชาชน