ผู้เขียน: เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

นักวิจัยอาวุโส และคอลัมนิสต์บทความบนโลกออนไลน์ เขมภัทรมีความสนใจเกี่ยวกับเรื่องของกฎหมาย การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม นอกจากนี้ เขมภัทรยังเป็นบรรณาธิการของ E-Public Law ด้วย

“ปฐมรัฐธรรมนูญ” โครงสร้างสถาบันการเมือง ในอุดมคติของคณะราษฎร

กุมภาพันธ์ 6, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ใกล้จะถึงวันลงประชามติเพื่อตัดสินให้มีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เข้ามาทุกที หลายคนอาจจะบอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ดีแล้ว หรืออาจจะบอกรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหา ซึ่งก็อาจจะมีมุมมองที่แตกต่างกันไป แต่อย่างหนึ่งที่อาจจะเห็นได้ชัดเจนคือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีขนาดที่ยาวมาก เต็มไปด้วยบทบัญญัติหลายเรื่อง ซึ่งเกี่ยวกับการเมืองการปกครองบ้าง และไม่เกี่ยวกับการเมืองการปกครองบ้าง โดยทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ ขยับขยายพื้นที่ออกไปกว่าการเป็นตราสารทางการเมือง ไปสู่พรมแดนซึ่งแท้จริงแล้วอาจจะไม่ใช่เรื่องทางรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนอยากจะชวนย้อนกลับมาว่า รัฐธรรมนูญของประเทศไทย แท้จริงแล้วจุดเริ่มต้นของรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะอย่างไร โดยย้อนกลับไปอ่านพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475^[1] หรืออาจเรียกอย่างลำลองว่า ปฐมรัฐธรรมนูญนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีความสำคัญในทางประวัติศาสตร์เฉพาะในฐานะรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยเพียงอย่างเดียว แต่ในอีกแง่หนึ่งคือ รัฐธรรมนูญนี้เป็นภาพสะท้อนจินตนาการและอุดมการณ์ทางการเมืองของคณะราษฎร

ในแง่หนึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอายุการใช้งานที่สั้นมาก ๆ โดยมีอายุการใช้งานอยู่เพียงแค่ 7 เดือนเท่านั้น ก่อนจะถูกแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญที่ถูกเรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร^[2] โดยผู้ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยคือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) ซึ่งถือกันว่าเป็น “มันสมอง” ของคณะราษฎร เมื่อทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองสำเร็จแล้วคณะราษฎรก็ได้นำร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พุทธศักราช 2475 ที่ได้จัดเตรียมไว้เรียบร้อยแล้วขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย^[3]

หากลองพิจารณาโครงสร้างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะพบว่าเนื้อหาของบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ไม่ได้มีขนาดยาวมากเพียงแค่ 39 มาตราเท่านั้น และในแต่ละมาตรานั้นถูกกำหนดไว้อย่างสั้น ๆ ในฐานะหลักการที่สะท้อนอุดมการณ์ทางการเมืองและความมุ่งหมายทางการเมืองเท่านั้น ในส่วนของรายละเอียดต่าง ๆ นั้นจะถูกกำหนดไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแทน ทำให้ลักษณะสำคัญของปฐมรัฐธรรมนูญจึงเป็นมีการกำหนดเรื่องโครงสร้างสถาบันการเมือง ในฐานะระเบียบของการใช้อำนาจระหว่างบรรดาสถาบันการเมืองต่าง ๆ เท่านั้น ในส่วนบทบัญญัติอื่น ๆ ดังที่เราเห็นในปัจจุบัน อาทิ สิทธิและเสรีภาพ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้น ล้วนแล้วแต่ค่อย ๆ ถูกเพิ่มเติมเข้ามา เมื่อมีการพยายามนำเข้าแนวคิดทางกฎหมายจากต่างประเทศเข้ามา

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาใจความสำคัญของปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ กลไกในการถ่ายโอนอำนาจสูงสุดจากกษัตริย์มาสู่ราษฎร และได้จัดแบ่งอำนาจสูงสุดของประเทศออกเป็น 3 ประเภทคือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ^[4] ผ่านสถาบันการเมือง 4 จำพวกที่ถูกตั้งภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญนี้ ได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

สถาบันกษัตริย์

สถาบันการเมืองแรกที่ถูกกำหนดไว้ในปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ สถาบันกษัตริย์ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น คณะราษฎรไม่ได้มีความมุ่งหมายที่จะโค่นล้มสถาบันกษัตริย์ลงแต่อย่างใด ดังจะเห็นได้จากคำอธิบายของหลวงประดิษฐ์มนูธรรมหรือปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายเจตนารมณ์ของการเปลี่ยนแปลงการปกครองไว้ว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครอง ซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…^[5]”

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญแล้ว จะเห็นได้ว่าความมุ่งหมายของคณะราษฎรนั้นไม่ได้ต้องการเปลี่ยนแปลงตัวองค์ประมุขของประเทศแต่อย่างใด เนื่องจากในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า ผู้เป็นกษัตริย์ของประเทศ คือ พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว^[6] สอดคล้องกับที่คณะราษฎรได้ประกาศไว้ในประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1 ว่า

“…คณะราษฎรไม่ประสงค์ทำการแย่งชิงราชสมบัติ ฉะนั้น จึงได้อัญเชิญให้กษัตริย์องค์นี้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต่อไป แต่จะต้องอยู่ใต้กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน จะทำอะไรโดยลำพังไม่ได้ นอกจากด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร…^[7]”

นอกจากนี้ ในบทบัญญัติของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ยังกำหนดให้ในกรณีที่ต้องมีการสืบราชสันตติวงศ์ ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. 2467 โดยต้องได้รับความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร^[8] ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ถูกเพิ่มเติมขึ้นมา เพื่อให้กิจการของสถาบันกษัตริย์ในการสืบราชสันตติวงศ์สัมพันธ์กับราษฎรในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุด^[9]

บทบาทของกษัตริย์ในฐานะประมุขของประเทศตามปฐมรัฐธรรมนูญนี้คือ การกำหนดให้กษัตริย์เป็นผู้แสดงออกแทนรัฐ และจำกัดอำนาจของกษัตริย์^[10] ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติที่กำหนดว่า พระราชบัญญัติ คำวินิจฉัยของศาล และการอื่น ๆ ซึ่งจะมีบทกฎหมายระบุไว้เฉพาะจะต้องกระทำในนามของกษัตริย์ในฐานะประมุขสูงสุดของรัฐ^[11] แต่การกระทำในนามของกษัตริย์นี้เป็นเพียงแต่การกระทำในเชิงรูปแบบเท่านั้น ดังจะเห็นได้ว่า การกระทำใด ๆ ของกษัตริย์นั้นถูกกำหนดให้ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วยโดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ โดยเป็นการจำกัดอำนาจของกษัตริย์และวางเงื่อนไขความสมบูรณ์ของการกระทำของกษัตริย์ ในขณะเดียวกันก็เป็นการวางแนวทางกำหนดผู้ต้องรับผิดชอบแทนกษัตริย์ ทำให้กษัตริย์ไม่ต้องมีความรับผิดชอบใด ๆ ทั้งสิ้น^[12]

นอกจากนี้ บทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ในกรณีที่กษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้อำนาจแทน เพื่อให้การดำเนินงานของรัฐบาลเป็นไปโดยปกติไม่ต้องชะงัก^[13] หลักการนี้สะท้อนให้เห็นว่า การใช้อำนาจของกษัตริย์นั้นเป็นเพียงการใช้อำนาจในเชิงรูปแบบในฐานะสัญลักษณ์แทนรัฐเท่านั้น ในขณะที่อำนาจในทางบริหารที่แท้จริงนั้นเป็นของคณะกรรมการราษฎร^[14]

สภาผู้แทนราษฎร

สถาบันการเมืองจำพวกที่สองในปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ สภาผู้แทนราษฎร โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาการแผ่นดิน^[15] เพียงสภาเดียว^[16] มีอำนาจและหน้าที่ในการปรึกษาหารือ หรือในการชี้ขาดกิจการอันเป็นอำนาจสูงสุดของประเทศ^[17] เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยสูงสุด เพราะเป็นองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากราษฎร

อย่างไรก็ดี เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นสถาบันการเมืองใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อนในประเทศไทย จึงได้มีการกำหนดให้การได้มาของสภาผู้แทนราษฎรมีลำดับตามกาลสมัย^[18] โดยแบ่งวิธีการได้มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรออกเป็น 3 สมัย โดยสมัยแรก ซึ่งเป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ จึงจำเป็นต้องกำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีที่มาจากสมาชิกของคณะราษฎรไปก่อน สมัยที่สอง เมื่อได้มีการจัดการประเทศเป็นที่เรียบร้อยแล้ว จึงเปิดให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็น 2 ประเภทคือ ประเภทที่มาจากสมาชิกเดิมที่เป็นคณะราษฎร และประเภทที่มาจากการเลือกตั้ง และสมัยที่สาม ภายในระยะเวลา 10 ปีเมื่อราษฎรมีความเข้าใจในประชาธิปไตยและมีความรู้ในระดับประถมเกินครึ่งหนึ่งแล้ว จึงจะจัดให้มีการเลือกตั้งเป็นการทั่วไป^[19]

ในด้านอำนาจและหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรนั้น ตามปฐมรัฐธรรมนูญกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรสูงสุดผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติของประเทศ^[20] และบทบัญญัติซึ่งออกโดยสภาผู้แทนราษฎรนี้เรียกว่า พระราชบัญญัติ ซึ่งจะมีผลใช้บังคับก็ต่อเมื่อพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐได้ประกาศให้ใช้แล้ว^[21]

นอกจากนี้ สภาผู้แทนราษฎรยังมีอำนาจในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน^[22] และแต่งตั้งคณะกรรมการราษฎร และเสนาบดีลงมาจนถึงข้าราชการสามัญทุกชั้น โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจดูแลควบคุมกิจการของประเทศ และมีอำนาจประชุมกันถอดถอนกรรมการราษฎรหรือพนักงานรัฐบาลผู้หนึ่งผู้ใดก็ได้^[23]

คณะกรรมการราษฎร

ตามบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ไม่ปรากฏสถาบันทางการเมืองในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ดังจะเห็นได้ว่า ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีการระบุถึงสถาบันการเมืองที่เรียกว่า “คณะรัฐมนตรี” แบบปัจจุบัน แต่มีสถาบันการเมืองที่เรียกว่า “คณะกรรมการราษฎร^[24]” โดยประกอบประธาน 1 คนและกรรมการอื่นอีก 14 คน รวมเป็น 15 คน^[25] โดยตำแหน่งประธานคณะกรรมการราษฎรเป็นหัวหน้า อาจจะเทียบได้กับนายกรัฐมนตรีในปัจจุบัน โดยประธานคณะกรรมการราษฎรมาจากการเลือกตั้งสมาชิกจากสภาผู้แทนราษฎร และกรรมการราษฎรคนอื่น ๆ จะมาจากการเลือกโดยประธานกรรมการจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร^[26^]

ในปฐมรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดให้คณะกรรมการราษฎรมีบทบาทหน้าที่สำคัญอยู่ 2 ประการ ได้แก่ ประการแรก อำนาจในการบริหารทั่วไป โดยใช้อาจในการบริหารงานตามกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรตราขึ้นมา^[27] ซึ่งมีลักษณะเป็นทั้งอำนาจในการปฏิบัติตามกฎหมายและอำนาจทางปกครอง เว้นแต่อำนาจในการนิติบัญญัติและการวินิจฉัยคดี ที่เหลือล้วนเป็นอำนาจของคณะกรรมการราษฎรทั้งสิ้น^[28] และการใช้อำนาจนิติบัญญัติในกรณีฉุกเฉิน^[29] คณะกรรมการราษฎรอาจจะใช้อำนาจนิติบัญญัติได้เช่นเดียวกัน^[30]

นอกจากนี้ ภายใต้โครงสร้างทางการเมืองของคณะกรรมการราษฎร ยังมีการรับเอาสถาบันการเมืองเดิมที่เคยมีอยู่ในระบบกฎหมายก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองด้วย โดยกำหนดให้เสนาบดี^[31] ซึ่งเคยเป็นสภาการเมืองประเภทหนึ่ง ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยทำหน้าที่เป็นผู้บริหารกระทรวงต่าง ๆ ซึ่งทำงานให้กับกษัตริย์และอยู่ภายใต้เสนาบดีสภาและองคมนตรีสภา แต่เมื่อสถาบันการเมืองเดิมเหล่านี้ได้ถูกลบล้างออกไปจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว เสนาบดีประจำกระทรวงจึงมาขึ้นอยู่กับคณะกรรมการราษฎรแทน^[32] โดยลำดับของความรับผิดชอบจึงแบ่งออกเป็น 3 ระดับคือ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และเสนาบดี

ลำดับความรับผิดชอบทางการเมืองภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า โครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างสภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมการราษฎรตามบทบัญญัติของปฐมรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะแตกต่างจากโครงสร้างสถาบันการเมืองแบบรัฐสภาในกรณีของประเทศอังกฤษ หรือระบบการเมืองแบบเวสมินสเตอร์ (Westminster system) ซึ่งเกิดขึ้นมาจากพัฒนาการทางการเมืองแบบอังกฤษ ที่ทำให้ค่อยเกิดการเปลี่ยนถ่ายอำนาจจากสถาบันกษัตริย์ไปสู่รัฐสภา และนายกรัฐมนตรีที่มาจากรัฐสภา

แต่กรณีของปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ไม่ได้มีโครงสร้างสถาบันทางการเมืองที่มีเส้นแบ่งขอบเขตอย่างชัดเจนระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร เนื่องจากฝ่ายบริหารหรือคณะกรรมการราษฎรนั้นมีที่มาจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งในประเด็นนี้ ศาสตราจารย์ ไพโรจน์ ชัยนาม ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ลักษณะของคณะกรรมการราษฎรนั้นเป็นสถาบันการเมืองที่ไม่เหมือนกับคณะรัฐมนตรี^[33] ซึ่งผู้เขียนได้ตั้งข้อสังเกตว่า เนื่องจากลักษณะของคณะกรรมการราษฎรมีสถานะจริง ๆ เป็นส่วนหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร และในเชิงการบริหาราชการแผ่นดิน คณะกรรมการราษฎร ไม่ใช่ผู้มีอำนาจว่าการบริหารราชการกระทรวงต่าง ๆ โดยตรง แต่การบริหารราชการกระทรวงดำเนินการโดยเสนาบดี ซึ่งเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 (ฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475) ซึ่งได้รวมอำนาจของคณะกรรมการราษฎรกับกับเสนาบดีมาไว้กับคณะรัฐมนตรี^[34]

ดังนี้ หากพิจารณาลักษณะสถาบันการเมืองของคณะกรรมการราษฎรแล้ว อาจเทียบได้กับรูปแบบของการปกครองภายใต้สภาแห่งชาติ (Convention nationale) ของประเทศฝรั่งเศส^[35] ภายหลังสงครามปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ. 1789 (พ.ศ. 2332) ซึ่งมีลักษณะเป็นสภาที่มีอำนาจสูงสุด (sovereign assembly) ในฐานะองค์กรปกครองสูงสุด^[36] โดยมีคณะกรรมการหนึ่งที่สภาแห่งชาติตั้งขึ้นมาเพื่อมาทำหน้าที่ในเชิงบริหาร เรียกว่า คณะบริหารของสภาแห่งชาติ (Ministres de la Convention)^[37] ก่อนที่ในเวลาต่อมาประเทศฝรั่งเศสจะเปลี่ยนแปลงมาเป็นรูปแบบรัฐสภาแบบระบบการเมืองแบบเวสมินสเตอร์ ตามรัฐธรรมนูญของปีที่ 3 (Constitution de l’an III)^[38] หรือรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1795 ของสาธารณรัฐฝรั่งเศสที่ 1 โดยกำหนดให้มีสถาบันการเมืองสำคัญ 2 สถาบันคือ สภานิติบัญญัติ ซึ่งประกอบไปด้วยสองสภาคือ สภาผู้สูงอายุ (Conseil des Anciens) ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาสูง และสภาห้าร้อย (Conseil des Cinq-Cents) ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาล่าง และมีอีกสถาบันการเมืองสำคัญอีกสถาบันหนึ่ง เรียกว่า คณะกรรมการบริหาร (Directoire) ซึ่งทำหน้าที่รับผิดชอบการบริหารทั่วไป

ศาล

ศาลเป็นสถาบันการเมืองสุดท้ายในสถาบันการเมืองภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญ และเป็นอีกสถาบันการเมืองหนึ่งที่เกิดขึ้นมา ก่อนการประกาศใช้ปฐมรัฐธรรมนูญ โดยบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญนี้ได้บัญญัติเรื่องศาลไว้เพียงแค่ 1 มาตรา โดยเป็นการรับรองสถานะของสถาบันในระบบการเมืองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองใหม่^[39] โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้ศาลที่มีหน้าที่ระงับข้อพิพาท ยังคงมีบทบาทในการระงับข้อพิพาทต่อไป^[40]

ดังจะเห็นได้ว่า โครงสร้างสถาบันการเมืองในอุดมคติของคณะราษฎรตามปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ประกอบไปด้วยสถาบันทางการเมืองที่จำกัดเพียง 4 ประเภทเท่านั้น ได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล ซึ่งเมื่อพิจารณาในเชิงโครงสร้างอำนาจแล้ว จะเห็นได้ว่าการออกแบบสถาบันการเมืองดังกล่าวมิได้มีความมุ่งหมายในการสร้างระบบการเมืองที่มีความซับซ้อนหรือมีการกระจายอำนาจออกไปยังองค์กรอิสระหรือกลไกตรวจสอบหลายระดับ หากแต่เป็นความพยายามในการจัดวางระเบียบของการใช้อำนาจอธิปไตย ให้มีความชัดเจน โดยกำหนดให้มีสถาบันเพียงเท่าที่จำเป็นต่อการทำหน้าที่ใช้อำนาจสูงสุดของรัฐเท่านั้น

ในโครงสร้างดังกล่าว สภาผู้แทนราษฎรถูกสถาปนาขึ้นในฐานะศูนย์กลางของอำนาจอธิปไตย เป็นองค์กรที่รวบรวมทั้งความชอบธรรมทางประชาธิปไตยและอำนาจในการกำหนดทิศทางของรัฐ ขณะที่สถาบันอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นกษัตริย์ คณะกรรมการราษฎร หรือศาล ล้วนถูกออกแบบให้มีบทบาทในลักษณะสถาบันประกอบ (auxiliary institutions) ที่ทำหน้าที่รองรับหรือปฏิบัติการตามการตัดสินใจของสภาผู้แทนราษฎรเป็นหลัก มากกว่าที่จะเป็นองค์กรซึ่งมีอำนาจอิสระถ่วงดุลกันเองในลักษณะแบบการแบ่งแยกอำนาจตามแนวคิดรัฐธรรมนูญสมัยใหม่

เป้าหมายสำคัญที่สุดของ ปฐมรัฐธรรมนูญคือ การให้ราษฎรเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุด และเป็นศูนย์กลางของระบอบการปกครองทั้งหมด บรรดาสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ จึงยึดโยงกับไปหาประชาชนโดยมีสภาผู้แทนราษฎรเป็นศูนย์กลาง อาทิ สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้พิจารณาการสถาปนากษัตริย์พระองค์ใหม่ การกำหนดให้คณะกรรมการราษฎรมาจากสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ตั้งหรือปลดคณะกรรมการราษฎรและเสนาบดี (รวมถึงข้าราชการประจำแบบผู้พิพากษา)

ด้วยเหตุนี้ ปฐมรัฐธรรมนูญจึงอาจมิได้ถูกออกแบบขึ้นเพื่อเป็นรัฐธรรมนูญในความหมายของกฎหมายสูงสุดที่จำกัดอำนาจรัฐเพียงอย่างเดียว หากแต่เป็นรัฐธรรมนูญในฐานะระเบียบการถ่ายโอนและจัดวางอำนาจอธิปไตยจากสถาบันกษัตริย์มาสู่ราษฎรผ่านสภาผู้แทนราษฎรเป็นสำคัญ

เชิงอรรถ

[1] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, ประกาศเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 49, หน้า 166–179, https://ratchakitcha.soc.go.th/documents/1092745.pdf.

[2] ในเบื้องแรกนั้นมีความตั้งใจที่จะให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร แต่เมื่อทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ได้ทรงเติมข้อความเข้าไปในรัฐธรรมนูญว่า “ชั่วคราว” ซึ่งทำให้ในเวลาต่อมาได้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น; ดู

[3] นันทวัฒน์ บรมานันท์, “ข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย,” Public Law Net, 9 กรกฎาคม 2544 [Online], สืบค้นเมื่อ 29 มกราคม 2569, จาก http://public-law.net/publaw/view.aspx?id=138.

[4] ทินกฤต นุตวงษ์, “คำอธิบายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ฉบับปฐมฤกษ์แห่งสยาม,” CMU Journal of Law and Social Sciences 5, ฉบับที่ 2 (2012): 7, https://so01.tci-thaijo.org/index.php/CMUJLSS/article/view/64595. ผู้เขียนใช้บทความของคุณทินกฤต นุตวงษ์ ในการเรียบเรียงคำอธิบายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ของนายปรีดี พนมยงค์ ใน นิติสาส์น แผนกสามัญ ปีที่ 5, เล่มที่ 5 (2475): 449-466 ซึ่งผู้เขียนขอขอบคุณ คุณทินกฤต นุตวงษ์ ในการนำเอกสารดังกล่าวมาเผยแพร่.

[5] ปรีดี พนมยงค์, เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) (พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2552), 150.

[6] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 4.

[7] ประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1 (24 มิถุนายน 2475), เผยแพร่บนเว็บไซต์สถาบันปรีดี พนมยงค์, สืบค้นเมื่อ 29 มกราคม 2026, https://pridi.or.th/th/libraries/1583202126.

[8] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 4.

[9] ปรีดี พนมยงค์, “คำอธิบายข้อความสำคัญบางอย่างในบทกฎหมายที่ได้นำลงในนิติสาส์น แผนกกฤษฎีกา ปีที่ 3 เล่มที่ 4 (ประจำเดือนกรกฎาคม พุทธศักราช 2475),” นิติสาส์น แผนกสามัญ ปีที่ 5, เล่มที่ 5 (2475): 453-455; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 10-28.

[10] นันทวัฒน์ บรมานันท์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3.

[11] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 3 ประกอบมาตรา 7.

[12] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 452 และ 455; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[13] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 5.

[14] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 454; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16

[15] เพิ่งอ้าง, 455; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[16] สภาผู้แทนราษฎร ถูกกำหนดให้เป็นสภาการเมืองเพียงสภาเดียวของประเทศไทย โดยในช่วงระยะแรกของประชาธิปไตยไทย รัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นมายังไม่มีการใช้ระบบสภาคู่ที่มีสภาสูงกับสภาล่าง จนล่วงเข้ามาเมื่อมีการตั้งพฤตสภาในปี พ.ศ. 2489 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้เสนอให้มีการตั้งสภาสูงที่เรียกว่า พฤฒสภา ซึ่งเป็นต้นแบบของวุฒิสภาในอนาคต; ดู เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “วุฒิสภา (สูงวัย) ในไทยกับบทบาทของสภาสูงในโลก : มองบทบาทวุฒิสภาไทยเปรียบเทียบต่างประเทศ,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 30 พฤษภาคม 2566 [Online], สืบค้นเมื่อ 30 มกราคม 2566, https://pridi.or.th/th/content/2023/05/1554.

[17] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 455; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[18] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 10.

[19] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 456-459; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[20] เพิ่งอ้าง, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 456; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[21] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 8.

[22] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 9.

[23] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 456; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[24] ไพโรจน์ ชัยนาม, รัฐธรรมนูญ: บทกฎหมายและเอกสารสำคัญในทางการเมือง ของประเทศไทย (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2519, 112.

[25] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 32.

[26] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 33.

[27] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 28.

[28] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 462-463; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[29] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 29.

[30] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 462-463; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[31] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 31.

[32] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 464; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[33] ไพโรจน์ ชัยนาม, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 24, 112.

[34] เพิ่งอ้าง, 112-113.

[35] ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับ รศ.ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์ ซึ่งอธิบายว่า คณะกรรมการราษฎรน่าจะมีที่มาจาก องค์กรที่ทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในรัสเซีย “People’s Commissioner” ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญรัสเซียฉบับปี ค.ศ.1924 (พ.ศ.2467) ซึ่งใช้อยู่ในช่วงระยะเวลาเดียวกัน โดยผู้เขียนมีความเห็นว่า ถ้าพิจารณาจากลักษณะความสัมพันธ์ของสถาบันการเมืองที่มีสภาผู้แทนราษฎรเป็นศูนย์กลางแล้ว น่าจะมีลักษณะคล้ายคลึงกันกับ คณะบริหารของสภาแห่งชาติ (Ministres de la Convention). ดู นันทวัฒน์ บรมานันท์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3.

[36] “National Convention,” Encyclopaedia Britannica, accessed January 30, 2026, https://www.britannica.com/topic/National-Convention; this article describes the National Convention as the assembly that governed France from September 20, 1792 to October 26, 1795, following the overthrow of the monarchy and establishing the First Republic.

[37] see Pierre Caron, “Conseil exécutif provisoire et pouvoir ministériel (1792-1794),” Annales historiques de la Révolution française 14, no. 79 (January-February 1937): 4–16, https://www.jstor.org/stable/41924818.

[38] see “Constitution du 5 fructidor an III,” Wikipédia, accessed January 31, 2026, https://fr.wikipedia.org/wiki/Constitution_du_5_fructidor_an_III.

[39] ปรีดี พนมยงค์, อ้างแล้ว เชิงรรถที่ 9, 466; อ้างใน ทินกฤต นุตวงษ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 4, 13-16.

[40] พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475, มาตรา 39.

การศึกษาสถานะทางกฎหมายและความรับผิดของคณะกรรมการจรรยาบรรณในกฎหมายไทย: ศึกษาบทบาทในการควบคุมดูแลจรรยาบรรณของผู้ประกอบวิชาชีพบัญชี

กุมภาพันธ์ 4, 2026กุมภาพันธ์ 4, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่องานวิจัย: การศึกษาสถานะทางกฎหมายและความรับผิดของคณะกรรมการจรรยาบรรณในกฎหมายไทย: ศึกษาบทบาทในการควบคุมดูแลจรรยาบรรณของผู้ประกอบวิชาชีพบัญชี

ผู้วิจัย: ศ.ดร.สหธน รัตนไพจิตร และเขมภัทร ทฤษฎิคุณ

รายงานวิจัยนำเสนอต่อ: นายกสภาวิชาชีพบัญชี สภาวิชาชีพบัญชี ในพระบรมราชูปถัมภ์

บทคัดย่อ

งานวิจัยนี้มุ่งศึกษาสถานะและความรับผิดทางกฎหมายของคณะกรรมการจรรยาบรรณของสภาวิชาชีพบัญชีภายใต้กฎหมายไทย โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ลักษณะของบทบาทและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการดังกล่าว และพิจารณาผลทางกฎหมายที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าวในมิติต่าง ๆ การศึกษานี้อาศัยการวิเคราะห์บทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิชาชีพบัญชี พ.ศ. 2547 เป็นหลัก ควบคู่กับการศึกษาเปรียบเทียบกับคณะกรรมการมรรยาททนายความ และแนวคิดในกฎหมายต่างประเทศ โดยเฉพาะกรณีของประเทศอังกฤษ เพื่อทำความเข้าใจรูปแบบการจัดวางการกำกับดูแลจรรยาบรรณวิชาชีพในระบบกฎหมายที่แตกต่างกัน

ผลการศึกษาพบว่า ในบริบทของกฎหมายไทย คณะกรรมการจรรยาบรรณของสภาวิชาชีพบัญชีถูกจัดวางให้ทำหน้าที่ในลักษณะของการใช้อำนาจทางกฎหมายมหาชน แม้จะสังกัดองค์กรวิชาชีพที่มิใช่หน่วยงานของรัฐโดยตรงก็ตาม เนื่องจากกฎหมายได้มอบหมายอำนาจเชิงบังคับในการควบคุมกำกับการประกอบวิชาชีพ ซึ่งส่งผลกระทบต่อสิทธิในการประกอบอาชีพของบุคคลโดยตรง ลักษณะดังกล่าวทำให้การกระทำของคณะกรรมการจรรยาบรรณอยู่ภายใต้กรอบความรับผิดตามกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ และความรับผิดทางอาญาในฐานะเจ้าพนักงานตามที่กฎหมายกำหนด

เมื่อเปรียบเทียบกับคณะกรรมการมรรยาททนายความ พบว่าทั้งสององค์กรมีสถานะทางกฎหมายและลักษณะของอำนาจหน้าที่ในเชิงหลักการที่สอดคล้องกัน กล่าวคือ ต่างเป็นคณะกรรมการภายใต้องค์กรวิชาชีพซึ่งได้รับมอบหมายอำนาจจากรัฐให้ทำหน้าที่เพื่อประโยชน์สาธารณะ และถูกจัดวางให้อยู่ภายใต้กรอบความรับผิดทางกฎหมายในลักษณะเดียวกัน ความแตกต่างที่ปรากฏจึงเป็นเพียงรายละเอียดในทางปฏิบัติ มิใช่ความแตกต่างในเชิงโครงสร้างของสถานะและความรับผิดทางกฎหมาย

ในทางตรงกันข้าม กรณีของประเทศอังกฤษสะท้อนรูปแบบการกำกับดูแลวิชาชีพที่ตั้งอยู่บนฐานของความสัมพันธ์ทางกฎหมายเอกชนระหว่างองค์กรวิชาชีพกับสมาชิก โดยการควบคุมจรรยาบรรณมิได้ถูกจัดวางให้เป็นการใช้อำนาจทางปกครองโดยตรง ความแตกต่างดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า ปัญหาความรับผิดขององค์กรวิชาชีพมิใช่ประเด็นเชิงเทคนิคของกฎหมายแต่ละประเทศ หากแต่เป็นผลจากการออกแบบโครงสร้างอำนาจและสถานะทางกฎหมายขององค์กรควบคุมวิชาชีพในแต่ละระบบกฎหมาย ดังนี้ จะเห็นได้ว่ากรอบความรับผิดของคณะกรรมการจรรยาบรรณวิชาชีพบัญชีในกฎหมายไทยถูกกำหนดขึ้นมาเพื่อรองรับการใช้อำนาจทางกฎหมายมหาชน โดยการใช้ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่เป็นกลไกหลัก และการจำกัดความรับผิดทางอาญาไว้สำหรับกรณีการใช้อำนาจโดยไม่สุจริตหรือฝ่าฝืนหน้าที่อย่างร้ายแรง ซึ่งสะท้อนความพยายามของกฎหมายในการสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองผู้เสียหายกับการคุ้มครองผู้ปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์สาธารณะ

คำสำคัญ: ความรับผิดของคณะกรรมการจรรยาบรรณ สภาวิชาชีพบัญชี องค์กรวิชาชีพ

Download

Review – The End of Everything การล่มสลายของอาณาจักรที่เคยยิ่งใหญ่

กุมภาพันธ์ 4, 2026กุมภาพันธ์ 4, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

ชื่อหนังสือ: การล่มสลายของอาณาจักรที่เคยยิ่งใหญ่ (The End of Everything)

ผู้เขียน: Victor Davis Hanson

แปล: อาริตา พงศ์ธรานนท์

สำนักพิมพ์: แอร์โรว์

หนังสือ The End of Everything ของ Victor Davis Hanson เป็นงานเชิงประวัติศาสตร์ว่าด้วย การล่มสลายของอารยธรรม ที่ไม่ได้เล่าในเชิงพยากรณ์วันสิ้นโลก หากแต่ใช้ประวัติศาสตร์เป็นเครื่องมือเตือนสติสังคมร่วมสมัยอย่างตรงไปตรงมา และบางครั้งก็ตรงไปตรงมาจนชวนอึดอัด Hanson ไม่ได้ตั้งคำถามว่า โลกจะพังหรือไม่ แต่ถามว่า สังคมหนึ่ง ๆ พังได้อย่างไร ทั้งที่ดูเหมือนสังคมดังกล่าวเจริญที่สุดในช่วงเวลานั้น

โครงสร้างของหนังสือใช้กรณีศึกษาจากอารยธรรมสำคัญในประวัติศาสตร์ อาทิ กรีก โรมัน จีนโบราณ และอารยธรรมตะวันออกใกล้ เพื่อชี้ให้เห็นรูปแบบร่วมของการล่มสลาย ไม่ว่าจะเป็นสงครามกลางเมือง ความแตกแยกทางสังคม การเสื่อมถอยของสถาบันการเมือง ความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจ และการที่ชนชั้นนำขาดความสามารถหรือความชอบธรรมในการปกครอง สิ่งที่ Hanson พยายามเน้นคือ อารยธรรมไม่ได้ล่มสลายเพราะศัตรูภายนอกเพียงอย่างเดียว หากแต่พังจากภายในก่อนเสมอ

จุดเด่นของหนังสือเล่มนี้อยู่ที่การเชื่อมโยงอดีตกับปัจจุบันอย่างโจ่งแจ้ง Hanson ไม่ซ่อนจุดยืนของตนเองว่าเขามองสังคมตะวันตกร่วมสมัย โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาว่า กำลังเดินเข้าใกล้เงื่อนไขแบบเดียวกับอารยธรรมที่เคยล่มสลายมาแล้ว ไม่ว่าจะเป็นการแบ่งขั้วทางการเมืองอย่างรุนแรง การลดทอนคุณค่าของกฎหมายและสถาบัน หรือการเมืองของอัตลักษณ์ที่บ่อนทำลายความเป็นพลเมืองร่วมกัน หนังสือจึงไม่ใช่ประวัติศาสตร์แบบเป็นกลางทางอุดมการณ์ แต่เป็นประวัติศาสตร์ที่ถูกใช้เป็นคำเตือนทางการเมืองอย่างชัดเจน

อย่างไรก็ดี จุดนี้เองเป็นทั้งพลังและข้อจำกัดของหนังสือเล่มนี้ ในด้านหนึ่งหนังสืออ่านสนุก คมคาย และชวนให้คิด เพราะผู้เขียนไม่กลัวที่จะสรุป เปรียบเทียบ และตัดสินในเชิงคุณค่าต่าง ๆ แต่อีกด้านหนึ่ง ความเป็นบรรทัดฐาน (normative) และมุมมองแบบอนุรักษนิยมของตัว Hanson เอง ได้ทำให้การอธิบายดูเป็นการเลือกหลักฐานและตีความประวัติศาสตร์เพื่อสนับสนุนข้อกังวลร่วมสมัยของตนเองเป็นหลัก ซึ่งถ้าผู้อ่านที่คุ้นเคยกับงานประวัติศาสตร์เชิงโครงสร้างหรือสายวิพากษ์อาจรู้สึกว่าหนังสือเล่มนี้มั่นใจในบทสรุปเร็วเกินไป

ในเชิงแนวคิด หนังสือเล่มนี้ชวนให้ตั้งคำถามสำคัญว่า ความมั่นคงของอารยธรรมขึ้นอยู่กับอะไร ระหว่างความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี หรือคุณค่าทางการเมืองและศีลธรรม Hanson เลือกคุณค่าทางการเมืองและศีลธรรม ซึ่งเขาเชื่อว่าเมื่อสังคมสูญเสียความเชื่อร่วมในกฎหมาย หน้าที่พลเมือง และขอบเขตอำนาจรัฐ ต่อให้มั่งคั่งหรือก้าวหน้าเพียงใด ก็พร้อมจะพังทลายได้ไม่ต่างจากอารยธรรมในอดีต

ในขณะเดียวกันแนวคิดของ Hanson มองไปที่ความบกพร่องที่เกิดจากผู้นำในเวลานั้นไม่เข้มแข็ง ซึ่งนำไปสู่ความเสื่อม ทางแก้ไขเดียวของสังคมคือ การหาผู้นำที่เข้มแข็งเพื่อฟื้นระเบียบกลับมา แต่งานเขียนของนักวิชาการคนอื่น ๆ อาทิ The Myth of the Strong Leader ของ Archie Brown ซึ่งอธิบายว่า “ผู้นำเข้มแข็ง” (strongman) คือคำตอบของวิกฤตทางการเมือง โดย Brown ชี้ว่าเป็นผู้นำที่เข้มแข็งนั้นเป็นมายาคติ (myth) ทางการเมือง ประชาธิปไตยไม่ล้มเหลวเพราะผู้นำอ่อนแอ แต่ล้มเพราะสถาบันถูกกัดกร่อน เมื่อสถาบันอ่อนแอมาก ๆ ย่อมนำไปสู่ความเปราะบางของรัฐในระยะยาว จุดแตกต่างนี้มาจากฐานคิดที่แตกต่างกัน เนื่องจาก Hanson มองปัญหาความเสื่อมเป็นผลมาจากปัจเจก (personalize) และเรื่องทางจริยธรรม (moralize) มากกว่าของอำนาจ

หากอ่าน The End of Everything ในฐานะการตั้งคำถามและการเตือนจากบทเรียนประวัติศาสตร์ หนังสือเล่มนี้มีคุณค่าในแง่ของวิธีการมองการเมือง สถาบัน และความแตกแยกทางสังคมในมุมยาว สำหรับบริบทอย่างประเทศไทย หนังสือเล่มนี้อาจไม่ให้คำอธิบายตรงตัว แต่ช่วยตั้งคำถามได้ดีว่า สังคมที่ความขัดแย้งถูกทำให้ปกติ และสถาบันถูกทำให้เป็นเครื่องมือทางการเมือง กำลังสะสมเงื่อนไขของการล่มสลายไว้มากเพียงใด

โดยสรุป The End of Everything ไม่ใช่หนังสือที่ทุกคนต้องเห็นด้วย แต่เป็นหนังสือที่ยากจะอ่านแล้วไม่คิดต่อ คุณค่าของมันไม่ได้อยู่ที่การทำนายอนาคตอย่างแม่นยำ หากแต่อยู่ที่การย้ำเตือนว่า อารยธรรมไม่เคยล่มสลายเพราะโชคร้าย หากแต่ล่มสลายเพราะมนุษย์ค่อย ๆ ทำลายเงื่อนไขของการอยู่ร่วมกันเสียเอง และคำถามที่หนังสือฝากไว้กับผู้อ่านก็คือ เรากำลังอยู่ในช่วงต้น กลาง หรือปลายของกระบวนการนั้นแล้วหรือยัง

ชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาล (government shutdown) พลังการถ่วงดุล ของฝ่ายนิติบัญญัติสหรัฐฯ

ธันวาคม 7, 2025ธันวาคม 8, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ข่าวใหญ่จากสหรัฐอเมริกาได้รับความสนใจไปทั่วโลก เมื่อวุฒิสภามีมติผ่านร่างกฎหมายจัดหาเงินทุนเพื่อยุติภาวะชัตดาวน์ของหน่วยงานรัฐบาลกลาง ภาวะชัตดาวน์ครั้งนี้เริ่มต้นขึ้นในต้นเดือนตุลาคม นำไปสู่การระงับบริการภาครัฐจำนวนมาก พนักงานกว่า 1.4 ล้านคนหยุดงานหรือถูกบังคับให้ทำงานโดยไม่ได้รับค่าจ้าง ขณะที่ประชาชนได้รับผลกระทบเป็นวงกว้าง ตั้งแต่การเดินทางทางอากาศไปจนถึงสวัสดิการอาหารของชาวอเมริกันรายได้น้อยกว่า 41 ล้านคน[1]

เหตุการณ์เช่นนี้ทำให้เกิดคำถามในใจของใครหลายคนว่า เหตุใดรัฐบาลของประเทศที่มักถูกมองว่ามีสถาบันทางการเมืองเข้มแข็งถึงหยุดทำงานลงได้ และภาวะเช่นนี้เป็นสัญญาณของความล้มเหลวทางการเมือง หรือแท้จริงแล้วเป็นกลไกที่ระบบรัฐธรรมนูญอเมริกันออกแบบไว้ตั้งแต่ต้น

บทความนี้จึงมุ่งทำความเข้าใจการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐ ไม่ใช่ในฐานะเหตุการณ์เฉพาะหน้า แต่ในฐานะส่วนหนึ่งของหลักการรัฐธรรมนูญอเมริกัน โดยเริ่มต้นจากการพิจารณาว่าเหตุใดอำนาจควบคุมการคลัง จึงอยู่ในมือสภาคองเกรสอย่างเด็ดขาด ก่อนจะวิเคราะห์ว่ากลไกงบประมาณถูกใช้เป็นอาวุธทางการเมืองอย่างไร และท้ายที่สุดจะชวนผู้อ่านมองย้อนกลับมายังประเทศไทย เพื่อสำรวจว่า โครงสร้างเชิงสถาบันของเรามีหรือขาดอะไรไป เมื่อเทียบกับระบบที่เปิดช่องให้สภาสามารถหยุดรัฐได้จริง

ความปั่นป่วนที่สะท้อนการออกแบบรัฐธรรมนูญอเมริกัน

แม้ภาพหน่วยงานรัฐบาลที่หยุดทำงาน บริการสาธารณะที่ชะงักงัน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจำนวนมากที่ไม่ได้รับค่าจ้างจะให้ความรู้สึกเหมือนความวุ่นวายทางการเมือง แต่ในหลักการของรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาแล้ว ปรากฏการณ์เช่นนี้คือผลลัพธ์ที่ตั้งอยู่บนหลักการมากกว่าความผิดพลาดของระบบ กลไกที่ทำให้รัฐบาลกลางไม่สามารถใช้จ่ายเงินได้โดยปราศจากการอนุมัติจากสภาคองเกรส เป็นการวางโครงสร้างเพื่อจำกัดอำนาจฝ่ายบริหารอย่างเข้มงวด ซึ่งสะท้อนวิธีคิดของผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่มองว่าอำนาจรัฐที่กระจุกตัว คือความเสี่ยงสำคัญของเสรีภาพทางการเมือง

โดยระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาวางโครงสร้างให้ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เป็นสองสถาบันที่แยกขาดจากกันโดยหลักการทั้งในเชิงบุคคลและอำนาจ กล่าวคือ สมาชิกสภาคองเกรสไม่สามารถดำรงตำแหน่งในฝ่ายบริหารได้ และประธานาธิบดีก็ไม่ได้มาจากเสียงข้างมากในสภาอย่างระบบรัฐสภา ผลลัพธ์คือทั้งสองฝ่ายมีที่มาทางประชาธิปไตยคนละช่องทาง ต่างใช้อำนาจโดยอิสระจากกัน และต้องประสานผ่านกระบวนการถ่วงดุลที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ซึ่งทำให้การใช้อำนาจรัฐขึ้นอยู่กับการเจรจาระหว่างสองสถาบันมากกว่าการควบคุมภายในพรรคการเมืองเดียว[2]

นอกจากนี้ ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของอเมริกัน งบประมาณของรัฐไม่ใช่เพียงแค่เครื่องมือบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น แต่เป็นจุดตัดของอำนาจ (critical point of authority) ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ โดยรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกากำหนดให้อำนาจสูงสุดทางการคลังอยู่กับสภาคองเกรส ในการมีอำนาจควบคุมทางการคลัง (power of purse) โดยสภาคองเกรสมีอำนาจในการควบคุมการจัดเก็บและจ่ายเงินจะต้องเป็นไปตามกฎหมายที่ตราขึ้นโดยสภาคองเกรส[3]

หลักการนี้ได้ทำให้เกิดข้อจำกัดว่า รัฐบาลจะไม่สามารถจ่ายเงินได้หากไม่ได้รับอนุญาตจากสภาคองเกรสเสียก่อน[4] เป้าหมายของกระบวนการดังกล่าวเพื่อเปิดให้เกิดการเจรจาร่วมกันระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยคือ ประธานาธิบดี และสภาคองเกรส ผ่านพรรคการเมืองทั้งสองพรรค โดยงบประมาณจะผ่านออกมาแล้วใช้บังคับได้ต้องได้รับความเห็นชอบไปในทิศทางเดียวกันจากทั้งประธานาธิบดีและสภาคองเกรส[5]

ฉะนั้น ในเชิงหลักการแล้วสภาพดังกล่าวจึงไม่ใช่ความปั่นป่วนทางการเมือง แต่เป็นเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธรัฐอเมริกา ที่ต้องการให้ฝ่ายรัฐสภามีอำนาจในการควบคุมทางการคลัง ดังเช่น ในความเห็นของ อเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน (Alexander Hamilton) ซึ่งเป็นหนึ่งในผู้มีบทบาทก่อตั้งประเทศสหรัฐอเมริกาได้อธิบายไว้ในเชิงว่า รัฐต้องการอำนาจเก็บภาษีที่เพียงพอ แต่ให้สภาควบคุมการอนุมัติจ่าย[6]

อย่างไรก็ดี แม้ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้น จะรับรองอำนาจสูงสุดทางการคลังให้เป็นของสภาคองเกรสก็ตาม แต่กลไกที่ทำให้เกิดการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลางนั้น เป็นผลมาจากรัฐบัญญัติป้องกันการขาดแคลนงบประมาณ ค.ศ. 1884 (Antideficiency Act 1884) ซึ่งกำหนดห้ามไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลกลางใช้จ่ายงบประมาณผูกพันเกินกว่าหรือล่วงหน้าก่อนจะได้รับการจัดสรรงบประมาณ หรือปฏิบัติหน้าที่โดยไม่รับค่าตอบแทนจากรัฐบาลกลางและจ้างบุคคลเพื่อปฏิบัติหน้าที่แทนด้วยเงินส่วนบุคคล ซึ่งหากฝ่าฝืนอาจถูกลงโทษทางวินัยและโทษทางอาญา เว้นแต่จะเป็นกรณีฉุกเฉินเกี่ยวกับความปลอดภัยของชีวิตมนุษย์หรือการปกป้องทรัพย์สิน[7]

ทว่า ก่อนปี ค.ศ. 1980 หน่วยงานของรัฐบาลกลางโดยส่วนใหญ่นั้นยังคงแอบปฏิบัติหน้าที่หรือก่อภาระการใช้จ่ายงบประมาณต่าง ๆ อยู่ ซึ่งทำให้ในปี ค.ศ. 1980 ได้มีการตีความโดยเบนจามิน ซิวิเลตติ (Benjamin Civiletti) ซึ่งดำรงตำแหน่งอัยการสูงสุด (attorney general) ในเวลานั้นว่า การใช้บังคับรัฐบัญญัติป้องกันการขาดแคลนงบประมาณ ค.ศ. 1884 อย่างเข้มงวด หากไม่มีกฎหมายอนุมัติงบประมาณอย่างชัดเจน หน่วยงานรัฐบาลกลางจะไม่มีอำนาจทางกฎหมายในการดำเนินงานใด ๆ เลย เว้นแต่จะเข้ากรณีที่เป็นข้อยกเว้นข้างต้น[8]

การตีความดังกล่าวส่งผลให้จะมีเฉพาะหน่วยงานที่ไม่ได้มีหน้าที่จำเป็น (non-essential) ทั้งหมด จะต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ เนื่องจากไม่มีการจ่ายเงินเดือน โดยการชัตดาวน์นี้จะใช้กับงบประมาณของรัฐบาลกลางประมาณร้อยละ 25 เท่านั้น ซึ่งอยู่ภายใต้งบประมาณประจำปีของรัฐสภา

ส่วนหน่วยงานที่มีหน้าที่จำเป็น อาทิ การควบคุมการจราจรทางอากาศและการบังคับใช้กฎหมายต่าง ๆ จะยังคงทำงานต่อไป แต่จะไม่ได้รับค่าจ้างจนกว่ารัฐสภาจะมีมาตรการยุติการปิดทำการ หรือสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ อาทิ การประกันสังคมและสิทธิรักษาพยาบาลยังคงได้รับอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากได้รับอนุมัติจากรัฐสภาในกฎหมายส่วนของงบประมาณที่ไม่จำเป็นต้องได้รับการอนุมัติเป็นรายปี[9]

ดังนั้น เมื่ออำนาจในการทำให้รัฐเดินหน้าหรือหยุดลงอยู่ในมือสภาคองเกรส กลไกงบประมาณจึงกลายเป็นพื้นที่ต่อรองที่ทรงพลังที่สุดภายในระบบรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา

เมื่อฝ่ายนิติบัญญัติใช้กลไกงบประมาณเป็นอาวุธ

ภายใต้หลักการแบ่งแยกอำนาจของสหรัฐอเมริกา งบประมาณประจำปีจึงไม่ได้เป็นเพียงเอกสารจัดสรรทรัพยากรของรัฐเท่านั้น แต่ได้กลายเป็นสนามต่อรองทางการเมือง ที่เปิดโอกาสให้สภาคองเกรสใช้อำนาจควบคุมการคลังเป็นอาวุธเชิงสถาบัน (institutional weapon) ในการเจรจากับฝ่ายบริหาร

ในทางปฏิบัติเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติไม่เห็นด้วยกับนโยบายสำคัญของประธานาธิบดี หรือไม่พอใจกับโครงการบางอย่างของฝ่ายบริหาร การชะลอหรือปฏิเสธร่างกฎหมายงบประมาณ จึงกลายเป็นวิธีการบีบให้ฝ่ายบริหารต้องกลับมานั่งโต๊ะเจรจา แม้จะมีความเสี่ยงว่ารัฐบาลจะต้องหยุดทำงานก็ตาม แต่กลไกนี้ก็ทำให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถออกนโยบายตามอำเภอใจได้ หากไม่สามารถเกลี้ยกล่อมหรือประสานเสียงกับเสียงข้างมากในสภาได้สำเร็จ

การชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลางนี้ไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นในปีนี้เป็นครั้งแรก แต่การชัตดาวน์รัฐบาลได้เกิดขึ้นมาแล้ว 11 ครั้ง ตลอดหน้าประวัติศาสตร์การเมืองของสหรัฐอเมริกา โดยในบางครั้งการชัตดาวน์อาจจะเกิดขึ้นกับเฉพาะบางหน่วยงานของรัฐบาลกลาง และอาจจะกินระยะเวลาเพียงช่วงสั้น ๆ ตั้งแต่ 1-3 วัน อย่างไรก็ดี ในการชัตดาวน์ครั้งล่าสุด คือ ปี ค.ศ. 2025 การชัตดาวน์ดำเนินการมาแล้วอย่างน้อย 43 วัน ซึ่งมากกว่าระยะเวลาที่ชัตดาวน์ในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 2018-2019 ที่กินระยะเวลากว่า 35 วัน[10]

เมื่อลองไปพิจารณาสาเหตุของการชัตดาวน์จะพบว่า ในสถานการณ์ที่สภาและฝ่ายบริหารอยู่ต่างพรรค การเจรจางบประมาณมักกลายเป็นพื้นที่สะท้อนความขัดแย้งเชิงอุดมการณ์อย่างชัดเจน โดยเฉพาะในสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมีโครงสร้างการเมืองภายในซับซ้อน เช่น บทบาทของกลุ่มการเมืองย่อย (caucuses) เป็นต้น ที่สามารถกดดันผู้นำพรรคให้ยืนกรานต่อรองอย่างแข็งกร้าวมากขึ้น

ตัวอย่างแรกที่น่าสนใจคือ ในการเจรจางบประมาณในปี ค.ศ. 2013 ระหว่างประธานาธิบดีบารัก โอบามา กับสภาผู้แทนราษฎรที่ครองเสียงข้างมากโดยพรรครีพับลิกัน กลุ่มการเมืองอนุรักษ์นิยมภายในของพรรครีพับลิกัน มองว่าการผลักดันงบประมาณเพื่อรองรับรัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 (Affordable Care Act 2010) หรือโอบามาแคร์ (Obama care)

กลุ่มอนุรักษ์นิยมนี้ต้องการให้ระงับหรือเลื่อนการบังคับใช้รัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 เพราะมีความกังวลต่อเรื่องการขาดดุลทางการคลังและการขยายบทบาทของรัฐบาล โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับการเปิดตลาดประกันสุขภาพ (health insurance exchanges) และการสนับสนุนทางงบประมาณสำหรับโครงการนั้น ๆ รวมถึงเมื่อมีการเสนอร่างมติงบประมาณชั่วคราว (continuing resolution) เป็นเครื่องมือ กลุ่มอนุรักษ์นิยมได้ใช้มติดังกล่าวเป็นเครื่องมือ โดยกำหนดเงื่อนไขว่าต้องห้ามหรือชะลอการใช้รัฐบัญญัติฉบับดังกล่าว

ในขณะที่วุฒิสภาที่ครองเสียงส่วนใหญ่โดยพรรคเดโมแครต ได้ปฏิเสธไม่รับร่างมติดังกล่าวและผ่านร่างมติของวุฒิสภา โดยไม่รวมเงื่อนไขเช่นเดียวกันกับสภาผู้แทนราษฎร และทำให้เกิดช่องว่างงบประมาณ (funding gap) โดยไม่มีการอนุมัติงบประมาณก่อนเริ่มปีงบประมาณ ค.ศ. 2014[11] ผลคือ ทำให้เข้าสู่ภาวะการชัตดาวน์หน่วยงานรัฐบาลกลาง

อีกตัวอย่างที่น่าสนใจคือ เหตุการณ์ที่เพิ่งเกิดขึ้นในปีนี้คือ วุฒิสภา ซึ่งพรรคเดโมแครตครองเสียงข้างมาก ได้ปฏิเสธร่างมติงบประมาณชั่วคราวที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งพรรครีพับลิกันครองเสียงข้างมากเสนอมา เนื่องจากวุฒิสภาต้องการขยายระยะเวลาการอุดหนุนประกันสุขภาพ ภายใต้รัฐบัญญัติการดูแลสุขภาพราคาประหยัด ค.ศ. 2010 ที่กำลังจะหมดอายุ การปรับเพิ่มเงินช่วยเหลือด้านอาหารที่โดนตัดออกไป และยกเลิกการปลดพนักงานรัฐบาลทั้งหมดที่เกิดขึ้น ซึ่งนำไปสู่การชัตดาวน์หน่วยงานของรัฐบาลกลางที่เริ่มต้นเมื่อ 1 ตุลาคมที่ผ่านมา[12]

หากพิจารณาความขัดแย้งดังกล่าวข้างต้น รากฐานของปัญหาเกิดมาจากนโยบายของประธานาธิบดี และพรรครีพับลิกันที่ค่อนไปในทางอนุรักษ์นิยม ต้องการทุ่มงบประมาณไปกับงบทางทหารและการควบคุมชายแดน จึงตัดงบประมาณที่ส่งเสริมสวัสดิการลง พรรคเดโมแครตจึงได้ตอบโต้นโยบายดังกล่าวด้วยการไม่ผ่านร่างมติงงบประมาณชั่วคราว[13]

ทั้งสองกรณีข้างต้น แสดงให้เห็นว่ากระบวนการผ่านงบประมาณของสภาคองเกรสนั้น มีวัตถุประสงค์สำคัญไปที่แง่มุมทางการเมือง โดยเป็นกลไกเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถควบคุมและต่อรองกับฝ่ายบริหารในการดำเนินนโยบาย และให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ย้อนกลับมาเจรจากันเพื่อหาแนวทางที่เหมาะสมได้อีกครั้ง ดังเช่นการเจรจาระหว่างประธานาธิบดีและพรรคเดโมแครตในครั้งล่าสุด ที่ทำให้มีการเพิ่มเติมงบประมาณในส่วนที่รัฐบาลตัดออกไปช่วงแรกกลับมา อาทิ การเพิ่มเงินช่วยเหลือด้านอาหารที่โดนปรับลดลงกลับคืนมา หรือการพยายามต่ออายุมาตรการส่งเสริมการอุดหนุนประกันสุขภาพ ซึ่งจะช่วยประชาชนกว่าสิบล้านคน[14]

มองไทยผ่านเลนส์สหรัฐอเมริกา

ดังจะเห็นได้ว่าด้วยระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารต่างควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจกันและกันผ่านกลไกทางงบประมาณ โดยให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดในทางการคลัง รวมถึงกลไกทางงบประมาณยังกลายเป็นเครื่องมือทรงพลังที่ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติใช้เป็นเครื่องมือเจรจาต่อรองกับฝ่ายบริหาร เพื่อให้เกิดการแก้ไขและปรับปรุงนโยบายของฝ่ายบริหารให้เหมาะสม และลดผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชาชนได้

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาในบริบทของประเทศไทยนั้น ระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของไทย ลักษณะของกลไกการแบ่งแยกอำนาจของประเทศไทยนั้นแตกต่างกันกับบริบทของสหรัฐอเมริกา เนื่องจากตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีนั้นจะต้องมาจากการลงมติในสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี[15] สะท้อนให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารมีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกันมากกว่าในกรณีของสหรัฐอเมริกาในข้างต้น

ในด้านงบประมาณนั้น แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จะได้รับรองหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน ดังปรากฏตามบทบัญญัติในมาตรา 140 ที่กำหนดว่าการจ่ายเงินแผ่นดินจะต้องอาศัยอำนาจของกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ หรือกฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และในมาตรา 141 ที่กำหนดให้งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินให้ทำเป็นพระราชบัญญัติ[16]

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาบริบทของกฎหมายรัฐธรรมนูญไทย กฎหมายวิธีการงบประมาณ และกฎหมายวินัยการเงินการคลังทั้งหมดแล้ว จะเห็นได้ว่ารัฐสภาไทยนั้นอาจจะไม่ได้มีอำนาจในทางงบประมาณมากเท่ากับกรณีของสภาคองเกรส เนื่องจากตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยค่อนข้างจะจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติไว้ ทั้งในแง่ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีอาจยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่เป็นการเลือกตั้งทั่วไปได้[17] ส่งผลให้โดยสภาพแล้ว สภาผู้แทนราษฎรในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ที่จะมีลักษณะเป็นการให้เกิดการเจรจาในทางด้านงบประมาณกับฝ่ายบริหารได้

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาในแง่ของกำหนดเวลาแล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แล้ว สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพียงแค่ 150 วันเท่านั้น หากสภาผู้แทนราษฎรไม่พิจารณาแล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา 150 วันจะถือว่าให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วส่งให้วุฒิสภาพิจารณาต่อให้แล้วเสร็จภายใน 20 วัน หากพ้นกำหนดเวลาดังกล่าว บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ให้ถือว่า วุฒิสภาเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัตินั้น[18]

ดังนั้น หลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว สภาผู้แทนราษฎรในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ที่จะมีลักษณะเป็นการหน่วงรั้งการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณได้เลย

อีกทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 พยายามควบคุมไม่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการงบประมาณ อาทิ การห้ามไม่ให้แปรญัตติที่มีลักษณะเป็นการเพิ่มเติมงบประมาณในเรื่องที่มีส่วนได้เสีย ซึ่งเดิมใช้เฉพาะกับการแปรญัตติในการผันงบไปลงพื้นที่ตามรูปแบบของงบพัฒนาจังหวัด หรือการเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องหรือตัดสินใจงบประมาณในหน่วยงานของรัฐ[19] บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวจะกลายเป็นการกีดกันไม่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถเข้าไปใช้ช่องทางเพื่อควบคุมหรือตรวจสอบการตัดสินใจในทางงบประมาณได้ โดยฝ่ายนิติบัญญัติทำได้เพียงแต่การตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการใช้งบประมาณเพื่อให้ฝ่ายบริหารนำไปใช้

ท้ายที่สุด แม้ว่ารัฐสภาจะไม่สามารถพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้แล้วเสร็จก่อนปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลางก่อน[20] จึงเป็นการเท่ากับว่าแม้ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่ผ่านร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว ก็ไม่ทำให้ฝ่ายบริหารสูญเสียหรือไม่มีงบประมาณที่จะใช้จ่ายแต่อย่างใด เพราะสามารถใช้งบประมาณของปีก่อนไปพลาง

แม้รัฐธรรมนูญไทยกำหนดให้สภามีอำนาจงบประมาณ แต่ข้อจำกัดด้านความสัมพันธ์ระหว่างสภากับรัฐบาล ระยะเวลาการพิจารณา และกลไกงบประมาณปีเก่า ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติแทบไม่สามารถใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือถ่วงดุลหรือเจรจากับฝ่ายบริหารได้จริง อย่างไรก็ดี หากประเทศไทยเลือกนำบางส่วนของตัวแบบที่ประเทศสหรัฐอเมริกาใช้ อาทิ การเปิดให้สภามีอำนาจต่อรองด้านงบประมาณได้จริง ขยายบทบาทการตรวจสอบฝ่ายบริหาร และจำกัดการพึ่งพิงงบปีเก่า

คำถามสำคัญคือ ระบบการเมืองไทยพร้อมจะรับแรงเสียดทานเชิงสถาบันเช่นนั้นหรือไม่ และกลไกแบบเดียวกันนี้จะสร้างความรับผิดชอบต่อสาธารณะมากขึ้น หรือกลับทำให้เสถียรภาพทางการเมืองสั่นคลอนกว่าเดิม ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่น่าสนใจและอาจจะต้องมีการศึกษาเพิ่มเติม ในแง่หนึ่งหากสภาสามารถชะลอ แก้ไข หรือผูกเงื่อนไขด้านนโยบายไว้กับกระบวนการงบประมาณได้จริง รัฐบาลจะต้องตอบสนองต่อข้อกังวลของผู้แทนมากขึ้น และไม่สามารถผลักดันนโยบายโดยอาศัยเพียงเสียงข้างมากตามโครงสร้างพรรคการเมืองได้อีกต่อไป

แต่ในอีกด้านหนึ่งข้อจำกัดของงบประมาณไทยในปัจจุบันมีส่วนสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศค่อนข้างมาก การที่งบประมาณประกาศใช้ล่าช้าอาจจะกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศ ตัวอย่างเช่น จากการคาดการณ์ของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ระบุไว้ในรายงานภาวะเศรษฐกิจไทยไตรมาสที่สามและแนวโน้มปี 2568 – 2569 ว่าการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีมีแนวโน้มที่จะสามารถบังคับใช้ได้ภายในเดือนธันวาคม 2569 หรือล่าช้าออกไปประมาณ 75 – 90 วัน จากกรณีปกติของปีงบประมาณที่จะเริ่มในเดือนตุลาคม 2569 จะส่งผลกระทบต่อการเบิกจ่ายงบประมาณและเศรษฐกิจ เนื่องจากไม่สามารถดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างได้ทันกำหนดที่วางไว้ อีกทั้งอัตราเบิกจ่ายงบประมาณโดยเฉพาะงบรายจ่ายลงทุนในปีที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีล่าช้าจะต่ำกว่าเป้าหมายที่วางไว้[21]

สถานการณ์ดังกล่าวไม่ได้แตกต่างจากกรณีของสหรัฐอเมริกาที่การเลื่อนการใช้บังคับของงบประมาณใหม่จะสร้างผลกระทบทางเศรษฐกิจ เพียงแต่ผลกระทบที่เกิดขึ้นจะมีมากหรือน้อยนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง โดยในช่วงเดือนปลายเดือนตุลาคมที่ผ่านมานั้น สำนักงบประมาณของสภาคองเกรส (Congress Budget Office) ได้มีการส่งจดหมายถึงรัฐสภาประเมินผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจากการชัตดาวน์ว่า จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจในเชิงลบ แม้จะเป็นเพียงชั่วระยะเวลาชั่วคราว

โดยประเมินว่าการหยุดปฏิบัติงานเป็นระยะเวลา 6 สัปดาห์ จะทำให้การเติบโตของ GDP ในไตรมาสที่ 4 ลดลงในอัตราร้อยละ 1.5 ต่อปี แต่การเติบโตดังกล่าวจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 2.2 ต่อปี ในไตรมาสแรกของปี ค.ศ. 2026 และลดการเติบโตเล็กน้อยในสามไตรมาสถัดไป ผลกระทบสะสมของการหยุดปฏิบัติงานเป็นเวลาหกสัปดาห์ภายในสิ้นปีงบประมาณ ค.ศ. 2026 จะทำให้ GDP ที่แท้จริง (คิดเป็นเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา ปีงบประมาณ 2025) ลดลง 11 พันล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นผลกระทบเพียงเล็กน้อยต่อเศรษฐกิจมูลค่า 30 ล้านล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐอเมริกา[22]

ชัตดาวน์หน่วยงานรัฐกับคำถามใหญ่เรื่องสมดุลอำนาจ

ปรากฏการณ์ชัตดาวน์ของสหรัฐอเมริกา นำเสนอคำถามเชิงรัฐธรรมนูญที่ลึกกว่าการเมืองประจำวัน คือ รัฐควรจัดวางสมดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างไร เมื่อสภาคองเกรสถืออำนาจสูงสุดในทางการคลัง การที่งบประมาณไม่ผ่านจึงไม่ใช่เพียงข้อขัดแย้งเชิงเทคนิค แต่เป็นการยืนยันว่ารัฐธรรมนูญออกแบบให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถใช้อำนาจได้โดยปราศจากการยอมรับจากสภา การหยุดทำงานของหน่วยงานรัฐจึงเป็นราคาที่ระบบยอมจ่าย เพื่อรักษาโครงสร้างถ่วงดุลที่ให้ทั้งสองฝ่ายต้องกลับมาเจรจาต่อรองกันในทุกช่วงชั้นของนโยบายสาธารณะ

แต่ในอีกด้านหนึ่งการชัตดาวน์ก็กระตุกให้ถามกลับว่า แรงเสียดทานที่ออกแบบไว้เพื่อสร้างสมดุลอำนาจนั้นมีขีดจำกัดอยู่ตรงไหน เพราะแม้จะเป็นกลไกที่ยืนยันบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่การปล่อยให้บริการสาธารณะหยุดชะงักย่อมมีต้นทุนต่อประชาชนโดยตรง ระบบจึงถูกท้าทายให้ตอบว่า เส้นแบ่งระหว่าง ความจำเป็นของการถ่วงดุลกับความเสียหายต่อสาธารณะควรตั้งไว้ที่ใด คำถามนี้ไม่เพียงสะท้อนความซับซ้อนของการเมืองอเมริกัน แต่ยังชวนให้สังคมไทยทบทวนด้วยว่า หากเราต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติแข็งแรงขึ้นเพื่อตรวจสอบรัฐบาล เราพร้อมสำหรับแรงเสียดทานเชิงสถาบันลักษณะใดและในระดับใด

กล่าวโดยสรุป ท้ายที่สุดแล้วปรากฏการณ์ชัตดาวน์หน่วยงานของรัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกา ทำให้เราเห็นอย่างชัดเจนว่า กลไกงบประมาณอาจเป็นมากกว่ากระบวนการจัดสรรทรัพยากร หากแต่เป็นพื้นที่ที่รัฐธรรมนูญเปิดไว้เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถถ่วงดุลและกำกับฝ่ายบริหารได้อย่างแท้จริง อำนาจงบประมาณในระบบอเมริกันจึงไม่ใช่เพียงอำนาจทางเทคนิค แต่คืออำนาจทางการเมืองที่สามารถกำหนดทิศทางนโยบายระดับชาติ และบังคับให้ประธานาธิบดีกลับมาเจรจากับสภาได้เสมอ

เมื่อมองกลับมายังบริบทไทย แม้รัฐธรรมนูญจะวางหลักการคล้ายกัน แต่ข้อจำกัดเชิงสถาบันหลายประการ ตั้งแต่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับสภา ระยะเวลาการพิจารณางบประมาณ ไปจนถึงกลไกงบปีเก่า ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติไม่อาจใช้อำนาจงบประมาณเป็นเครื่องมือถ่วงดุลได้อย่างเต็มความหมาย ดังนั้น หากประเทศไทยต้องการพัฒนาให้การตรวจสอบฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็งขึ้นจริง คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า เราควรนำโมเดลแบบอเมริกามาใช้หรือไม่ แต่คือเราพร้อมแค่ไหนที่จะปรับโครงสร้างเชิงอำนาจให้สภามีบทบาทมากขึ้น แม้จะต้องแลกกับแรงเสียดทานทางการเมือง และความท้าทายด้านเสถียรภาพในระยะสั้นก็ตาม

รายการอ้างอิง

[1] Ana Faguy, “US Senate Passes Deal Aimed at Ending Longest Ever Government Shutdown,” BBC, 10 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, form https://www.bbc.com/news/articles/cpd2p2eddnzo.

[2] James Madison, “The Federalist Number 48, [1 February 1788],” Founders Online, National Archives, accessed 23 November 2025, from https://founders.archives.gov/documents/Madison/01-10-02-0269. [Original source: The Papers of James Madison, vol. 10, 27 May 1787–3 March 1788, ed. Robert A. Rutland, Charles F. Hobson, William M. E. Rachal, and Frederika J. Teute. Chicago: The University of Chicago Press, 1977, pp. 456–460.]

[3] Sean Stiff, “Congress’s Power Over Appropriations: A Primer,” Congress.gov, 16 June 2020 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/IF11577.

[4] James V Saturno, “Introduction to the Federal Budget Process,” Congress.gov, 10 January 2023 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/R46240.

[5] David H Carpenter, “How a Government Shutdown Affects Government Contracts,” Congress.gov, 10 January 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/LSB10243.

[6] Alexander Hamilton, “The Federalist No. 30, [28 December 1787],” Founders Online, National Archives [Online], accessed 23 November 2025, from https://founders.archives.gov/documents/Hamilton/01-04-02-0187. [Original source: The Papers of Alexander Hamilton, vol. 4, January 1787 – May 1788, ed. Harold C. Syrett. New York: Columbia University Press, 1962, pp. 450–455.]

[7] Clinton T Brass, Ida A Brudnick, Barry J McMillion, Natalie Paris, John W Rollins, and Brian T Yeh, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects,” Congress.gov, 10 December 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/RL34680.

[8] เพิ่งอ้าง.

[9] David Wessel, “What is a Government Shutdown?,” Brookings Institution, 14 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.brookings.edu/articles/what-is-a-government-shutdown-and-why-are-we-likely-to-have-another-one/.

[10] James V Saturno, “Federal Funding Gaps: A Brief Overview,” Congress.gov, 7 September 2023 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.congress.gov/crs-product/RS20348 ; Wikipedia, “Government shutdowns in the United States,” Wikipedia, 20 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/Government_shutdowns_in_the_United_States.

[11] Juan Williams, “Tea Party Could Burn its Own Base on Medicare,” The Hill, 23 March 2015 [Online], accessed 23 November 2025, from https://thehill.com/opinion/juan-williams/236522-juan-williams-tea-party-could-burn-its-own-base-on-medicare/ ; Wikipedia, “2013 United States Federal Government Shutdown,” Wikipedia, 14 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/2013_United_States_federal_government_shutdown.

[12] Joe Walsh, Caroline Linton, and Kaia Hubbard, “The 2025 U.S. Government Shutdown, by the Numbers” CBS News, 13 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.cbsnews.com/news/2025-government-shutdown-by-numbers/.

[13] เพิ่งอ้าง.

[14] Ana Faguy, “We’re Just Going to Go through this Again’: Americans Fear Second Government Shutdown,” BBC, 16 November 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.bbc.com/news/articles/ce8glerlyrgo ; Ana Faguy, อ้างแล้ว เชิงอรรถ 1.

[15] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 88 และมาตรา 159.

[16] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 140 และมาตรา 141.

[17] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 103.

[18] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 143.

[19] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 144 และมาตรา 184.

[20] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 141.

[21] กองบรรณาธิการ Policy Watch, “ลงทุนภาครัฐกระทบหนักปลายปี 70 จากงบประมาณล่าช้า 3 เดือน,” Policy Watch, 18 พฤศจิกายน 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 23 พฤศจิกายน 2568, จาก https://policywatch.thaipbs.or.th/article/finance-51.

[22] Congress Budget Office, “A Quantitative Analysis of the Effects of the Government Shutdown on the Economy Under Three Scenarios, as of October 29, 2025” Congress Budget Office, 29 October 2025 [Online], accessed 23 November 2025, from https://www.cbo.gov/system/files/2025-10/61823-Shutdown.pdf ; David Wessel, อ้างแล้วเชิงอรรถที่ 9.

สร้างหลักสวัสดิการสังคมในกฎหมาย ตามแบบฉบับสวีเดน

ธันวาคม 4, 2025ธันวาคม 8, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงเวลาที่คนตั้งคำถามว่ารัฐบาลควรดูแลสวัสดิการของประชาชนแค่ไหน และการดูแลอย่างไรจึงจะเป็นธรรม ประเทศสวีเดนมักถูกยกเป็นตัวอย่างสำคัญของการผสานแนวคิดรัฐสวัสดิการเข้ากับประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมได้อย่างเป็นรูปธรรม

ทว่าระบบสวัสดิการอันแข็งแรงของสวีเดนไม่ได้เกิดจากมาตรการเฉพาะหน้า หากตั้งอยู่บนเสาหลักทางกฎหมายที่สั่งสมยาวนาน โดยหนึ่งในกฎหมายสำคัญที่สุดคือ พระราชบัญญัติบริการสังคม หรือ Socialtjänstlagen (SoL) ซึ่งทำหน้าที่เป็นกฎหมายแม่บทกำหนดทั้งสิทธิ ของประชาชนและหน้าที่ของรัฐในมิติสวัสดิการอย่างเป็นระบบ

SoL สังคมเปรียบเสมือนสัญญาทางสังคมฉบับใหม่ที่นิยามร่วมกันว่า คนทุกคน ไม่ว่ามีฐานะหรือสถานะใด ควรได้รับการประกันมาตรฐานการครองชีพที่เคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ กฎหมายฉบับนี้จึงกลายเป็นหมุดหมายสำคัญ ที่กำหนดทิศทางรัฐสวัสดิการสวีเดนมากว่า 40 ปี และทำให้หลักการเรื่องความเท่าเทียม ความเป็นอิสระของบุคคล และการดูแลกันในชุมชนการเมืองเดียวกัน กลายเป็นพันธทางกฎหมายที่รัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปฏิบัติจริง

บทความนี้จึงจะชวนผู้อ่านสำรวจว่า SoL เกิดขึ้นบนพื้นฐานใด มีแนวคิดแกนกลางแบบไหน และเหตุใดจึงกลายเป็นเสาหลักสำคัญของรัฐสวัสดิการสวีเดนสืบมาจนปัจจุบัน

จากกฎหมายคนจนสู่รัฐสวัสดิการสมัยใหม่ จุดกำเนิดของ SoL

ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ระบบความคุ้มครองทางสังคม (social protection) ในสแกนดิเนเวียส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นระบบช่วยเหลือคนยากจน ในบริบทของสวีเดนนั้น ระยะแรกสวีเดนใช้วิธีการนำระบบการบรรเทาทุกข์คนยากจนแบบคริสตจักรเคยจัดไว้มาใช้ โดยมีลักษณะเป็นการจัดระบบสวัสดิการดูแลในเขตสงฆ์ (parish) และต่อมารัฐบาลสวีเดนได้รับการรับรองระบบดังกล่าวอย่างเป็นทางการไว้ในพระราชบัญญัติคนขอทาน หรือ års tiggaordning ในปี ค.ศ. 1642 โดยกำหนดให้เขตสงฆ์ทุกแห่งต้องมีสถานสงเคราะห์คนยากจน (Engberg, 2005)

แม้ต่อมาจะมีการยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ และประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการบรรเทาความยากจน หรือ års fattigvårdförordning แทน ในปี ค.ศ. 1847 แต่หลักการของกฎหมายยังคงมุ่งที่จะช่วยเหลือคนยากจนเป็นหลัก เพียงแต่เพิ่มเติมบทบาทของคณะกรรมการช่วยเหลือคนยากจน และปรับลดบทบาทในการดูแลคนยากจนจากคริสตจักรมาสู่รัฐแทน (Högman, 2023)

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 แนวคิดระบบสวัสดิการของสวีเดนเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม เนื่องจากบริบททางการเมืองและสังคมในช่วงเวลานั้น กับชัยชนะของพรรคสังคมประชาธิปไตย (Social Democratic Party) ขึ้นดำรงอำนาจ ใช้นโยบายขยายสวัสดิการ และเน้นการคุ้มครองประโยชน์เป็นการทั่วไป (universal benefits) โดยไม่ได้จำกัดเฉพาะคนจนเท่านั้นที่จะได้รับสิทธิสวัสดิการ (Teach Democracy, 2025)

จังหวะดังกล่าวสอดคล้องกับบริบทของสังคมสวีเดนที่เดิมเป็นสังคมเกษตรกรรม ซึ่งยังไม่จำเป็นต้องพึ่งพารัฐสวัสดิการมาก เพราะครัวเรือนและชุมชนยังสามารถที่จะช่วยดูแลได้ แต่เมื่อเข้าสู่สังคมอุตสาหกรรม ทำให้ความจำเป็นในการพึ่งพาระบบสวัสดิการสูงขึ้น (Kokko, 2007)

จุดเปลี่ยนสำคัญก็คือเมื่อรัฐบาลสวีเดนเสนอร่างกฎหมาย SoL เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 1979 เพื่อแทนที่กฎหมายสวัสดิการก่อนหน้านี้ โดยจุดมุ่งหมายของกฎหมายฉบับนี้คือ การเปลี่ยนแนวคิดในบริการสังคมจากการสงเคราะห์คนจน มาสู่แนวคิดเกี่ยวกับสิทธิของพลเมืองที่ไม่ละเมิดศักดิ์ศรีของปัจเจกบุคคล (Capretti, 2009)

ผลจากการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ได้ส่งผลให้เงื่อนไขสำคัญของการจัดสวัสดิการ โดยกำหนดให้เพียงแค่บุคคลว่างงานก็เป็นเหตุให้ได้รับสวัสดิการสังคม แม้ว่าเดิมสวีเดนจะกำหนดให้เงื่อนไขการว่างงานเป็นเหตุให้สามารถที่จะได้รับสวัสดิการอยู่แล้วก็ตาม แต่เงื่อนไขสำคัญก็คือ สวัสดิการที่ได้รับนั้นไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของการสงเคราะห์ แต่เป็นเรื่องสิทธิของปัจเจกบุคคล (Ehliasson & Markström, 2020)

สามแกนคิดที่ยกระดับความเป็นมนุษย์

เป้าหมายสำคัญของ SoL คือ การส่งเสริมเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางสังคม และการยกระดับเงื่อนไขคุณภาพชีวิตของประชาชนบนพื้นฐานของประชาธิปไตยและความเป็นเอกภาพของสังคม (solidarity) (Committee on Economic Social and Cultural Rights, 2015) อย่างไรก็ดี หากจัดแกนกลางที่เป็นหลักคิดสำคัญของ SoL แล้ว เราจะเห็นได้ว่า แกนกลางของกฎหมายฉบับนี้ให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญ 3 ประการ

ในประการแรก กฎหมาย SoL กำหนดให้มีสถานะเป็นกรอบทางกฎหมายทั่วไปที่รับรองสิทธิของปัจเจกบุคคลทุกคน โดยไม่ได้จำกัดว่าคน ๆ นั้นจะเป็นคนยากจนหรือยากไร้ก็ตาม ก็จะได้รับความคุ้มครองสิทธิให้ได้รับสวัสดิการเหมือนกันทุกคน (Ehliasson & Markström, 2020) ซึ่งเป็นการวางหลักการว่า สวัสดิการเป็นสิ่งสากล (universalism) สำหรับประชาชนทุกคน

ประการที่สอง กฎหมาย SoL ได้วางหลักการเพื่อส่งเสริมศักดิ์ศรีและคุณค่าของความเป็นมนุษย์ โดยกฎหมายระบุไว้ในบทที่ 4 มาตรา 1 ว่า ผู้ที่ไม่สามารถช่วยตัวเองได้มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือ เพื่อครองชีพอย่างมีมาตรฐาน ซึ่งสะท้อนว่าสังคมยอมรับว่าทุกคนควรมีชีวิตที่มีศักดิ์ศรี (Giraldo, 2024)

ประการสุดท้าย กฎหมาย SoL ได้เปลี่ยนแปลงบทบาทของการจัดสวัสดิการที่ในอดีต การจัดสวัสดิการอยู่ภายใต้การตัดสินใจของรัฐฝ่ายเดียว ผู้รับสวัสดิการเป็นเพียงแต่ผู้มีสิทธิในการรับเท่านั้น แต่เมื่อกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ หลักการดังกล่าวได้เปลี่ยนไป โดยกฎหมายให้อำนาจกับประชาชนมีสิทธิเลือกและตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตัวเองได้ในระดับหนึ่ง (Ehliasson & Markström, 2020)

ในขณะเดียวกันกฎหมายกำหนดให้บทบาทในการดูแลสวัสดิการสังคม เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการด้านบริการสังคมในพื้นที่ของตน และมีความรับผิดชอบสูงสุดต่อบุคคลต่าง ๆ ที่ได้รับการสนับสนุนและความช่วยเหลือที่พวกเขาต้องการ (Ehliasson & Markström, 2020) แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลจะไม่ได้มีส่วนร่วมเลย ในทางตรงกันข้ามรัฐบาลจะดูแลสวัสดิการเหล่านี้ในภาพรวมผ่านนโยบาย

รัฐสวัสดิการที่ยืนหยัดด้วยหลักการ

รากฐานของรัฐสวัสดิการสวีเดนไม่ได้เกิดจากความหวังดีชั่วครั้งคราวของรัฐบาล แต่เติบโตจาก กระบวนการผ่านการวางหลักการทางกฎหมาย ตั้งแต่ยุคที่สวีเดนต้องพึ่งพาระบบสงเคราะห์คนจน ไปจนถึงช่วงที่สังคมอุตสาหกรรมต้องเผชิญความเสี่ยงรูปแบบใหม่ กฎหมาย SoL จึงทำหน้าที่เป็นเสาเข็มที่ยกระดับการจัดสวัสดิการ จากมาตรการช่วยเหลือเฉพาะผู้ยากไร้ มาสู่ระบบสิทธิของพลเมืองทุกคนบนพื้นฐานของความเสมอภาค ศักดิ์ศรี และการมีอำนาจกำกับชีวิตตนเอง

ตลอดกว่า 40 ปีที่ผ่านมากฎหมาย SoL เป็นกลไกที่ทำให้สังคมสวีเดนพัฒนาขึ้น ในด้านรัฐสวัสดิการแบบสากล (universal welfare) ที่ไม่แยกแยะสถานะ ไม่ลดทอนความเป็นมนุษย์ และเปิดโอกาสให้แต่ละคนมีส่วนเลือกในบริการที่ตนต้องได้รับ ขณะเดียวกันกฎหมายยังวางโครงสร้างการกระจายอำนาจให้เทศบาลดูแลบริการสังคมอย่างใกล้ชิด ทำให้หลักการของกฎหมายแปรเปลี่ยนเป็นการดูแลที่จับต้องได้จริงในชีวิตประจำวัน

ระบบสวัสดิการของสวีเดนจึงยืนหยัดได้เพราะไม่ใช่เพียงนโยบายเท่านั้น หากเป็นหลักการที่ถูกฝังอยู่ในกฎหมาย และในวิธีที่รัฐมองประชาชนในฐานะผู้มีสิทธิเพียบพร้อมด้วยศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ในขณะเดียวกันแนวคิดความเป็นสากลดังกล่าวได้ขยายออกไปในหลายมิติ อาทิ การพยายามจัดนโยบายให้ครอบคลุม การจัดการทางการเงิน และความเพียงพอของผลประโยชน์ (Blomqvist & Palme, 2020)

ในบริบทของประเทศไทย ปัจจุบันเรามีกฎหมายที่วางหลักการของสวัสดิการเอาไว้อย่างหลากหลายตามกลุ่มเป้าหมายในเรื่องต่าง ๆ แต่ในเชิงหลักการแล้วเป้าหมายในภาพใหญ่ของเรายังไม่ได้มีหลักการที่ให้ภาพรวมของสวัสดิการสังคมที่เป็นสากล ครอบคลุมบุคคลทุกคน และวางอยู่บนหลักการเคารพสิทธิและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งเป็นสิ่งที่ประเทศไทยอาจจะต้องมีในอนาคตเพื่อวางรากฐานสวัสดิการสังคมอย่างเป็นองค์รวม

รายการอ้างอิง

Engberg, E. (2005). I fattiga omständigheter : Fattigvårdens former och understödstagare i Skellefteå socken under 1800-talet. Umeå universitet.

Högman, H. (2023, February 20). Poor Relief in Sweden Formerly. Retrieved from History – Hans Högman: https://www.hhogman.se/poor-relief-formerly.htm

Teach Democracy. (2025). The Swedish Model: Welfare for Everyone . Retrieved from Teach Democracy: https://teachdemocracy.org/online-lesson/the-swedish-model-welfare-for-everyone/?utm_source=chatgpt.com

Kokko, A. (2007, June). The Welfare State: Vietnamese Development and Swedish Experiences. Retrieved from S-WoPEc: https://swopec.hhs.se/eijswp/papers/eijswp0235.pdf

Ehliasson, K., & Markström, U. (2020). Revealing the Ideas in the Swedish Social Services Act Regarding Support to Individuals with Disabilities. Scandinavian Journal of Disability Research, 22(1). Retrieved from Scandinavian Journal of Disability Research: https://doi.org/10.16993/sjdr.720

Committee on Economic Social and Cultural Rights. (2015). List of issues in relation to the sixth periodic report of Sweden. Retrieved from Government Offices of Sweden: https://www.government.se/contentassets/69cc5a15fffd441385516fb74290fa0a/committee-on-economic-social-and-cultural-rights-list-of-issues-in-relation-to-the-sixth-periodic-report-of-sweden.pdf

Capretti, L. (2009). Är det ekonomiska biståndet kravlöst? – En undersökning om försörjningsstöd till personer med missbruk. Retrieved from Gothenburg University Publications Electronic Archive (GUPEA): https://gupea.ub.gu.se/bitstream/handle/2077/23056/gupea_2077_23056_1.pdf

Giraldo, M. (2024). Deinstitutionalization in Sweden: Lights and Shadows of an Ongoing Process from the Perspective of Some Disability Organizations. Presses universitaires Saint-Louis Bruxelles.

Blomqvist, P., & Palme, J. (2020). Universalism in Welfare Policy: The Swedish Case beyond 1990. Social Inclusion, 8(1), 114-123.

บรรยายพิเศษ – เครื่องมือทางธุรกิจ: กฎหมายการร่วมลงทุน ระหว่างรัฐกับเอกชน

พฤศจิกายน 1, 2025กุมภาพันธ์ 5, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เครื่องมือทางธุรกิจ: กฎหมายการร่วมลงทุน ระหว่างรัฐกับเอกชน (บรรยาย วิชา LW 512 สัมมนากฎหมายธุรกิจยุคใหม่ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย • 1 พฤศจิกายน 2568)

Download

ชี้แจง – สภาพปัญหา ผลการศึกษา และแนวทางการแก้ไขปัญหาการประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืน

กันยายน 5, 2025กุมภาพันธ์ 5, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

สภาพปัญหา ผลการศึกษา และแนวทางการแก้ไขปัญหาการประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืน (เอกสารชี้แจงคณะอนุกรรมการศึกษาแนวทางการปรับปรุงมาตรการเกี่ยวกับการกำกับดูแลและส่งเสริมการประกอบธุรกิจท่องเที่ยว คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา)

เอกสารฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อชี้แจงสภาพปัญหาเชิงโครงสร้างของการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนในประเทศไทย พร้อมทั้งนำเสนอผลการศึกษาและแนวทางการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงสำคัญว่า ระบบกฎหมายปัจจุบันไม่สามารถรองรับความเปลี่ยนแปลงของรูปแบบธุรกิจที่พักได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่งผลให้มีสถานที่พักจำนวนมากอยู่นอกระบบกฎหมาย และรัฐไม่สามารถใช้ข้อมูลดังกล่าวเป็นฐานในการกำหนดนโยบายหรือกำกับดูแลกิจการได้อย่างเหมาะสม

จากข้อมูลที่นำเสนอ พบว่าประเทศไทยมีผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนจำนวนมากกว่าที่ปรากฏในระบบการอนุญาตของรัฐอย่างมีนัยสำคัญ โดยข้อมูลจากแพลตฟอร์มเอกชนสะท้อนว่ามีสถานที่พักกว่า 90,000 แห่ง ขณะที่ข้อมูลการขึ้นทะเบียนกับกรมการปกครองมีเพียงประมาณหนึ่งในสามของจำนวนดังกล่าว สถานการณ์นี้สะท้อนปัญหาการขาดฐานข้อมูลที่ครบถ้วนและสอดคล้องกัน ซึ่งจำกัดความสามารถของภาครัฐในการกำกับดูแล จัดเก็บรายได้ และกำหนดนโยบายด้านการท่องเที่ยวอย่างมีหลักฐานรองรับ

ตัวอย่างของความไม่สอดคล้องของกฎหมายและการบริหารจัดการข้อมูลของรัฐ ได้แก่ กรณีการรายงานการเข้าพักของคนต่างด้าว ซึ่งกฎหมายสองฉบับ ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองและกฎหมายว่าด้วยโรงแรม กำหนดขอบเขตและวิธีการรายงานแตกต่างกัน ส่งผลให้ข้อมูลที่รัฐได้รับมีความคลาดเคลื่อน แม้จะเป็นข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมเดียวกัน ความไม่สอดประสานเชิงกฎหมายเช่นนี้สะท้อนปัญหาการขาดแนวทางนโยบายแบบบูรณาการ และตอกย้ำว่าการกำกับดูแลกิจการที่พักยังตั้งอยู่บนกรอบกฎหมายที่แยกส่วนกัน

การที่โรงแรมและที่พักค้างคืนจำนวนมากไม่สามารถเข้าสู่ระบบการอนุญาต มิได้เกิดจากการหลีกเลี่ยงกฎหมายเพียงอย่างเดียว หากแต่มีสาเหตุสำคัญจากการที่กฎหมายหลายฉบับไม่สอดคล้องกับลักษณะทางกายภาพและรูปแบบการดำเนินธุรกิจในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายโรงแรม กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายผังเมือง และกฎหมายสิ่งแวดล้อม ซึ่งล้วนกำหนดเงื่อนไขที่ออกแบบมาเพื่อโรงแรมขนาดใหญ่แบบดั้งเดิม และไม่รองรับที่พักขนาดเล็ก ที่พักดัดแปลง หรือรูปแบบใหม่ เช่น โฮสเทล เกสต์เฮาส์ หรือการใช้ทรัพย์สินเดิมมาประกอบธุรกิจ

นอกจากนี้ รูปแบบธุรกิจที่พักค้างคืนได้พัฒนาไปไกลกว่ากรอบความคิดของกฎหมาย โดยกฎหมายโรงแรมยังคงเน้นการควบคุม “ตัวอาคารและสิ่งอำนวยความสะดวก” มากกว่าการคำนึงถึง business model และการใช้ทรัพยากรจริงของธุรกิจ นอกจากนี้ นิติสัมพันธ์การเช่าที่พักค้างคืนยังถูกควบคุมอย่างเข้มงวดโดยรัฐ เช่น การแยกระหว่างการเช่ารายวันกับรายเดือน ซึ่งไม่สอดคล้องกับรูปแบบการให้บริการในยุคแพลตฟอร์มดิจิทัล และก่อให้เกิดพื้นที่สีเทาทางกฎหมายที่ผู้ประกอบการไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้โดยสุจริต

ผลกระทบจากการที่ธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนไม่สามารถเข้าสู่ระบบกฎหมายได้ ส่งผลทั้งต่อภาครัฐและภาคเอกชน ในฝั่งรัฐ เกิดการขาดข้อมูลในการกำหนดนโยบายและการกำกับกิจการ รวมถึงการสูญเสียรายได้จากภาษีและค่าธรรมเนียม ขณะที่ภาคเอกชนต้องแบกรับต้นทุนค่าเสียโอกาส ความเสี่ยงจากการประกอบธุรกิจผิดกฎหมาย การเข้าถึงสินเชื่อที่จำกัด และความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงโครงสร้างจากการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

จากสภาพปัญหาดังกล่าว เอกสารเสนอแนวทางการแก้ไขโดยเน้นการปรับปรุงกฎหมายในลักษณะบูรณาการ ทั้งการแก้ไขกฎหมายโรงแรมให้เปิดกว้างครอบคลุม “โรงแรมและที่พักค้างคืน” ในภาพรวม การยอมรับความหลากหลายของรูปแบบที่พักโดยกำหนดหน้าที่พื้นฐานด้านความปลอดภัยและความรับผิดเป็นแกนกลาง และการปรับกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น กฎหมายควบคุมอาคาร ผังเมือง และสิ่งแวดล้อม ให้สอดรับกับประเภทที่พักใหม่ นอกจากนี้ ยังเสนอให้พิจารณากระจายอำนาจการกำกับดูแลไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้การกำกับกิจการใกล้ชิดกับบริบทพื้นที่มากขึ้น

Download

เพศภาวะ ปัญญาประดิษฐ์ และการจัดระเบียบความสัมพันธ์ทางสังคมในโลกเทคโนโลยี

สิงหาคม 29, 2025กุมภาพันธ์ 6, 2026 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

บทคัดย่อ

ในโลกปัจจุบันความสัมพันธ์ทางเพศภาวะระหว่างมนุษย์ยังคงดำเนินไปภายใต้โครงสร้างอำนาจที่ไม่เท่าเทียม แม้จะมีการยอมรับความหลากหลายทางเพศเพิ่มขึ้น ทว่าแบบแผนทางวัฒนธรรมและกฎหมายยังคงกำหนดกรอบบทบาททางเพศแบบชายเป็นใหญ่ ในขณะเดียวกันเทคโนโลยีปัญญาประดิษฐ์ (AI) ได้เข้ามามีบทบาทในฐานะกลไกร่วมจัดระเบียบความสัมพันธ์ทางสังคม โดยไม่ได้ทำหน้าที่เป็นเพียงเครื่องมือที่มนุษย์ควบคุม หากแต่มีอำนาจในการคัดกรอง จำแนก และนิยามตัวตนของมนุษย์ โดยเฉพาะในประเด็นอัตลักษณ์ทางเพศ

การเรียนรู้ของ AI ส่วนใหญ่เกิดจากข้อมูลที่มีอคติ ทำให้เพศสภาพถูกจำกัดให้อยู่ในกรอบไบนารีและมองข้ามความหลากหลายของตัวตนทางเพศต่าง ๆ ซึ่งนำไปสู่การผลิตซ้ำความไม่เท่าเทียมโดยไม่ได้ตั้งใจ แม้จะมีความพยายามในระดับนโยบายและกฎหมายในการควบคุมและส่งเสริมจริยธรรมของ AI ทั้งในรูปแบบบังคับและสมัครใจ แต่แนวทางเหล่านี้ส่วนใหญ่ยังมุ่งจัดการผลกระทบมากกว่าตั้งคำถามต่ออำนาจที่แฝงอยู่ในเทคโนโลยีเหล่านี้

งานศึกษานี้จึงเสนอการวิเคราะห์ผ่านกรอบ Actor-Network Theory (ANT) เพื่อทำความเข้าใจว่า AI ไม่ได้เป็นเพียงผู้รับคำสั่ง แต่เป็นผู้กระทำที่ร่วมประกอบสร้างความเป็นเพศในโลกสมัยใหม่ และเปิดพื้นที่ให้ตั้งคำถามต่อกฎหมายว่าในยุคของเทคโนโลยีที่ไม่เป็นกลางเช่นนี้ ความยุติธรรมทางเพศจะยังสามารถเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่ ผ่านการศึกษากรอบการอธิบายทางด้าน AI ในทางกฎหมาย ทั้งในปัจจุบันและสิ่งที่ควรจะเกิดขึ้นในอนาคตภายใต้บริบทของสังคมไทยต่อไป

เอกสารประกอบการนำเสนอ

Download

บทคัดย่อในเอกสารประกอบการประชุม

Download

ตราชู พระขรรค์ และราชันย์: ความยุติธรรมแบบไทยๆ ในนัยสัญลักษณ์

มิถุนายน 10, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2568 บนเว็บไซต์ the 101.world

‘ความยุติธรรม’ นับเป็นหนึ่งในคำนามธรรมที่มนุษย์พยายามสร้างสัญลักษณ์และภาพแทนขึ้นมาในหลากหลายรูปแบบ เพื่อสื่อสารความหมายของแนวคิดนี้ให้เป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น

ในบริบทโลกตะวันตก ภาพของ ‘เทพีเทมิส’ (Themis) หรือ Lady Justice หญิงสาวผู้มีผ้าปิดตา มือหนึ่งถือตราชู อีกมือหนึ่งถือดาบ สะท้อนความพยายามในการสร้างภาพแทนของ ‘ความยุติธรรม’ ให้ปรากฏในรูปของสตรีผู้สงบนิ่ง มีเหตุผล และไม่เอนเอียง ภาพแทนนี้กลายมาเป็นสัญลักษณ์ที่พบเห็นได้ทั่วไป ทั้งในงานประติมากรรม ภาพวาด หรือแม้แต่สื่อบันเทิงแนวกฎหมาย

แม้จะไม่อาจทราบได้ว่าโลกตะวันตกเริ่มต้นใช้ภาพเทพีเทมิสเป็นสัญลักษณ์ของความยุติธรรมตั้งแต่เมื่อใด แต่ปกรณัมกรีกเรื่อง เธโอโกนี (Theogony) โดยกวีชื่อเฮซิออด (Hesiod) ได้กล่าวถึงเทพีเทมิสว่าเป็นสัญลักษณ์ของความยุติธรรม และยังเป็นมารดาของ ดีเค (Dike) เทพีแห่งกฎหมายธรรมชาติ[1] ความสัมพันธ์เชิงอุปมานี้จึงอาจสะท้อนนัยสำคัญว่า ความยุติธรรมเป็นเสมือนรากฐานที่ให้กำเนิดกฎหมาย มิใช่สิ่งที่อยู่ใต้กฎหมาย

สัญลักษณ์สำคัญและภาพแทนสำคัญอย่างไร

สัญลักษณ์และภาพแทนทุกๆ อย่างในโลกไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เป็นผลมาจากกระบวนการทางความคิดในสังคม และการเลือกอย่างตั้งใจเพื่อสะท้อนสิ่งที่ชนชั้นนำหรือสังคมอยากเห็น เช่น เทพีเทมิสที่สะท้อนจินตนาการของสังคมตะวันตกว่าความยุติธรรมควรมีความเป็นกลาง ความมีเหตุผล และความมีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย ดังจะเห็นได้จากองค์ประกอบที่แฝงความหมายเชิงนามธรรม ได้แก่ ผ้าปิดตาที่สะท้อนถึงความเป็นกลาง ตราชูที่สื่อถึงการพินิจพิจารณาอย่างมีเหตุมีผล และดาบที่แสดงถึงอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย รูปปั้นเทพีเทมิสจึงไม่ได้แค่สื่อถึงความยุติธรรมแบบกว้าง แต่องค์ประกอบของรูปปั้นยังสะท้อนคุณลักษณะต่างๆ ของความยุติธรรมด้วย

สัญลักษณ์และภาพแทนหนึ่งๆ จึงไม่ได้มีความหมายเพียงนัยเดียวเท่านั้น แต่ยังเป็นการประกอบกันของชุดวาทกรรมต่างๆ ซึ่งมีความหมายแฝงเร้น[2] อาทิ องค์ประกอบของภาพสะท้อนความหมายอะไร สะท้อนถึงใคร และในบริบทที่เรากำลังพูดถึงความยุติธรรม สิ่งเหล่านี้ส่งผลต่อมุมมองการใช้กฎหมายอย่างไร

เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาบริบทของสังคมไทย คำถามที่น่าสนใจคือ กระบวนการยุติธรรมไทยมีสัญลักษณ์หรือภาพแทนใดที่ทำหน้าที่สื่อถึง ‘ความยุติธรรม’ คล้ายกับเทมิสหรือไม่ หรืออันที่จริง เราอาจกำลังอยู่ในระบบที่ขาดแคลนภาพแทนของความยุติธรรม แล้วถ้าเป็นเช่นนั้น ตราสัญลักษณ์ที่มีอยู่ในปัจจุบันสะท้อนให้เห็นแนวคิดหรือโครงสร้างอำนาจแบบใดในกระบวนการยุติธรรมไทย

สัญลักษณ์และภาพแทนความยุติธรรม เมื่อแรกเริ่มตั้งกระทรวงในประเทศไทย

ก่อนการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมในปี 2434 ยังไม่มีความพยายามจัดการเรื่องกระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นกิจจะลักษณะ ศาลและหน่วยงานด้านกระบวนการยุติธรรมยังคงกระจายตามสังกัดของกรมและกองต่างๆ[3] ที่มีบริบทเฉพาะตามหน้าที่ของตน อาทิ ศาลนครบาลที่จัดตั้งขึ้นเพื่อพิพากษาคดีในพระนคร โดยอยู่ภายใต้การดูแลของกรมเวียง ในขณะที่ศาลหลวงอยู่ภายใต้การดูแลของกรมวัง[4] ซึ่งเป็นลักษณะของระบบกระบวนการยุติธรรมก่อนการเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่

จนกระทั่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตระหนักถึงความจำเป็นในการปฏิรูประบบราชการและสถาปนารัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ซึ่งเป็นรัฐสมัยใหม่ การจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมและการปฏิรูประบบศาลเป็นส่วนหนึ่งของปฏิบัติการดังกล่าว เพื่อให้เกิดกระบวนการยุติธรรมที่เป็นแบบแผนเดียวกัน ตอบสนองต่อระบบทุนนิยม และการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง[5]

เมื่อเริ่มจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมนั้น มีการทำตราสัญลักษณ์ขึ้นเพื่อเครื่องหมายของกระทรวง โดยในปี 2435 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าทรงพระราชทาน ‘ตราจันทรมณฑล’ ซึ่งเป็นตราประจำตัวของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาพิชัยญาติ (ได้รับพระราชทานจากพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว) มาเป็นตราประจำตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม[6]

อย่างไรก็ดี พึงสังเกตไว้ว่าในระยะแรก ตราสัญลักษณ์ประจำกระทรวงยุติธรรมนั้นไม่ได้สะท้อนนัยหรือแนวคิดใดๆ เกี่ยวกับความยุติธรรม เพียงแต่เป็นตราสัญลักษณ์ประจำตัวของเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเท่านั้น

จนล่วงเข้าปี 2456 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เปลี่ยนตราตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเป็น ‘ตราพระดุลพาห’ ซึ่งเป็นรูปพระแสงขรรค์กับรูปดุลหรือตราชู ประดิษฐานอยู่เหนือพานสองชั้น ซึ่งเป็นลักษณะของตราสัญลักษณ์กระทรวงยุติธรรมที่ใช้มาจนถึงปัจจุบัน[7]

แม้ไม่ปรากฏว่าเหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระราชทานตราพระดุลพาหให้เป็นตราประจำตัวเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและเป็นสัญลักษณ์ของกระทรวงยุติธรรม แต่อาจสันนิษฐานได้ว่าเป็นพระราชนิยมส่วนพระองค์ในแบบอย่างของต่างประเทศ จึงมีพระประสงค์ให้ตราประจำเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมมีลักษณะเป็นสากลแบบตะวันตก (เช่นตราอาร์มของต่างประเทศที่ใช้สัญลักษณ์ดาบประกอบกับตราชู)

ตราพระดุลพาหจึงประกอบด้วยตราชูสองข้างตั้งตรงเสมือนความไม่เอนเอียง และพระขรรค์ในฐานะอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย เสมือนกับดาบในมือของเทพีเทมิส สะท้อนนัยของความยุติธรรมที่การบังคับใช้กฎหมายเป็นกลางและไม่เอียงเอน ซึ่งปัจจุบันกระทรวงยุติธรรมได้ให้ความหมายของตราพระดุลพาหไว้ว่า ‘ความรับผิดชอบในการผดุงความยุติธรรมให้สถิตเสถียร สม่ำเสมอ ไม่เอนเอียงไปข้างฝ่ายใดด้วยอคติ’[8]

ถ้าคิดอย่างผิวเผิน ตราสัญลักษณ์ดังกล่าวดูเหมือนจะต้องการสื่อถึงความยุติธรรมอันเป็นสากล แต่เมื่อพิจารณาอย่างละเอียด จะพบว่าพระขรรค์นั้นไม่ใช่ดาบทั่วไป แต่เชื่อมโยงกับมุมมองความยุติธรรมในสังคมไทย ดังที่ปรากฏในปกรณัมปรัมปราที่มีการกล่าวถึงในกฎหมายตราสามดวง บทพระธรรมศาสตร์ ว่าพระพุทธโพธิสัตว์ได้ทรงจุติมาเป็นพระเจ้ามหาสมมุติราชที่ทรงพิจารณาพิพากษาคดีเพื่อรักษาความเป็นธรรม เนื้อความดังนี้

“โดยเสดจ์ยังสาระพินิจฉัย พร้อมด้วยหมู่มุกขมนตรีกระวีราชปโรหิตาจารยผู้อยู่ในศีลสัจดำรงพระไทยฟังอรรฐคดี ซึ่งกระลาการพิจารณาโดยยุติธรรมนั้นเปนแว่นแก้ว แล้วเอาคำภีร์พระธรรมสาตรเปนพระเนตร ดูเทศกาลบ้านเมืองโดยสมควรแล้ว จึ่งเอาพระกรเบื้องขวา คือพระสติสัมปะชัญะทรงพระขรรคแก้ว คือพระวิจารณะปัญญาวินิจฉัยตัดข้อคดีอนาประชาราษฎรทังปวงโดยยุติธรรม[9]”

จะเห็นได้ว่านัยของพระขรรค์ในที่นี้ อาจไม่ได้แสดงเฉพาะมุมมองความยุติธรรมแบบสากล ที่มองกฎหมายในมุมของอำนาจอันชอบธรรมในการบังคับใช้กฎหมายเท่านั้น แต่ยังแปลความได้ว่าเป็นการวินิจฉัยตัดสินคดีโดยเป็นธรรมแบบพระเจ้ามหาสมมุติราช

นอกจากนั้น หากมองอย่างเจาะจงลงไปอีกชั้นหนึ่ง จะเห็นได้ชัดเจนว่าพระขรรค์นี้อาจไม่ใช่พระขรรค์ทั่วไป แต่เป็น ‘พระแสงขรรค์ชัยศรี’ ซึ่งเป็นหนึ่งในพระแสงศาสตราวุฒิประจำองค์พระมหากษัตริย์ เป็นเครื่องเบญจราชกกุธภัณฑ์ที่สำคัญที่สุดของราชบัลลังก์และมีฐานะเป็นพระแสงราชศัสตราที่สำคัญที่สุด[10] รวมถึงเป็นสัญลักษณ์แสดงถึงพระราชอำนาจอันศักดิ์สิทธิ์ของพระมหากษัตริย์[11]

จึงมีข้อน่าสังเกตว่า พระขรรค์ในที่นี้อาจไม่ได้สะท้อนเพียงอำนาจในการใช้กฎหมาย แต่หมายถึงการใช้กฎหมายภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ เสมือนหนึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่มาของกฎหมายและทรงเป็นที่มาของความยุติธรรมทั้งปวงด้วยเช่นกัน

เหตุใดพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงใช้สัญลักษณ์ดังกล่าวแทนตราจันทรมณฑล ไม่ปรากฏหลักฐานที่อธิบายเรื่องนี้ แต่อาจสันนิษฐานได้จากบริบททางการเมืองในเวลานั้น กล่าวคือ ในปี 2453 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จเถลิงถวัลยราชย์ต่อจากพระราชบิดา หลังจากเกิดเหตุการณ์สำคัญคือ ‘คดีพญาระกา’[12] ซึ่งส่งผลให้ข้าราชการระดับสูงของกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษา 28 คน รวมตัวกันลงชื่อลาออกจากราชการเพื่อประท้วงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว[13] ที่ไม่ทรงดำเนินคดีกับผู้หมิ่นประมาทพระเจ้าลูกยาเธอ กรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระองค์เจ้ารพีพัฒน์ศักดิ์ (พระยศในขณะนั้น)

การประท้วงดังกล่าวเป็นปรากฏการณ์ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เพราะเป็นผลจากปฏิกิริยาตอบสนองในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นใหม่หลังจากปี 2434 ซึ่งมีการปลูกฝังแนวคิดการทำงานอย่างมืออาชีพของข้าราชการตุลาการ ตามแนวทางคำสอนของกรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ในฐานะเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและพระอาจารย์ของบรรดาข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษา ซึ่งทรงสั่งสอนข้าราชการเหล่านั้นเพื่อสร้างระบบกฎหมายที่เข้มแข็งที่รวมถึงการต่อต้านการแทรกแซงจากพระมหากษัตริย์[14]

โดยทั่วไปแล้ว มักมีคำอธิบายว่าคดีพญาระกาเป็นชนวนสำคัญที่ส่งผลต่อพระพลานามัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งทรงพระพิโรธและพระโทมนัสมากถึงขนาดเขียนชื่อบรรดาข้าราชการเหล่านั้นไว้ที่ปลายพระแท่นบรรทมเพื่อทรงสาปแช่ง[15]

เมื่อสถานการณ์คลี่คลายลง วันที่ 27 มิถุนายน 2453 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงโปรดเกล้าให้โปรดกระหม่อมให้หม่อมเจ้าจรูญศักดิ์กฤดากรเป็นผู้รั้งตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมแทนกรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์ และทรงมีรับสั่งให้สมเด็จพระบรมโอรสาธิราช เจ้าฟ้ามหาวชิราวุธ (พระยศในขณะนั้น) ทรงเป็นผู้กำกับราชการกระทรวงยุติธรรม ก่อนจะเสด็จสวรรคตในวันที่ 23 ตุลาคม 2453[16]

การสวรรคตของพระราชบิดาอาจเป็นประเด็นสำคัญที่ทำให้พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงต้องการแสดงบทบาทสำคัญในหมู่ข้าราชการกระทรวงยุติธรรมและผู้พิพากษาให้มากขึ้น ทั้งในแง่การสับเปลี่ยนโยกย้ายข้าราชการกระทรวงยุติธรรมในเดือนมกราคม 2453 (ตามปฏิทินเก่า มกราคมไม่ใช่เดือนแรก) หรือทรงมีพระประสงค์จะควบคุมจริยธรรมและมารยาทของเนติบัณฑิตและทนายความ โดยการจัดตั้งเนติบัณฑิตยสภาขึ้นมาในพระราชูปถัมภ์[17]

การพระราชทานตราพระดุลพาหที่มีองค์ประกอบเป็นพระแสงขรรค์ไชยศรี ซึ่งแสดงถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ จึงอาจสะท้อนนัยทางสังคมว่า การบังคับใช้กฎหมายเพื่ออำนวยความยุติธรรมนี้เป็นไปภายใต้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์

สัญลักษณ์วงการยุติธรรมในยุคแห่งการเติบโตของวงการตุลาการ

นอกจากกระทรวงยุติธรรมแล้ว ศาลหรือองค์กรตุลาการก็มีตราสัญลักษณ์และภาพแทนของกระบวนการยุติธรรมที่น่าสนใจ ซึ่งอาจสะท้อนนัยและความคิดเรื่องการบังคับใช้กฎหมายขององค์กรเหล่านี้ได้ด้วยเช่นกัน

ในอดีต บทบาทส่วนใหญ่ของศาลและองค์กรตุลาการคือการตัดสินข้อพิพาทระหว่างบุคคลมากกว่าจะเข้ามาสู่ประเด็นทางการเมืองเหมือนในยุคหลัง จุดเปลี่ยนสำคัญของบทบาทศาลและองค์กรตุลาการเกิดขึ้นเมื่อมีการตรารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้มีการจัดตั้งศาลขึ้นมาเป็นจำนวนมาก อาทิ ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันก็มีการแบ่งแยกฝ่ายธุรการของศาลให้ออกจากร่มเงาของกระทรวงยุติธรรมที่เป็นฝ่ายบริหาร จึงเกิดเป็นสำนักงานศาลยุติธรรม สำนักงานศาลปกครอง และสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ[18]

ในด้านหนึ่ง การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นไปตามข้อเรียกร้องให้สร้างระบบการประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาจากการแทรกแซงของฝ่ายบริหาร[19] แต่อีกด้านหนึ่ง ก็อาจเป็นอิทธิพลมาจากความพยายามสร้างกฎเกณฑ์ในการเล่นเกม (rule of game) ทางการเมือง ที่มุ่งจะลดทอนอำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ โดยจัดแจงพื้นที่ความสัมพันธ์ทางการเมืองเข้าสู่ระบบกฎหมาย แล้วให้อำนาจต่างๆ ไปตกอยู่กับศาลและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

ในช่วงเวลาดังกล่าว จึงมีการประดิษฐ์ตราสัญลักษณ์ของหน่วยงานองค์กรตุลาการที่เกิดขึ้นมาใหม่ สัญลักษณ์เหล่านี้มีนัยที่น่าสนใจในเชิงความหมาย โดยเมื่อลองพิจารณาตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลแต่ละแห่ง จะพบว่าสะท้อนแนวคิดต่อกระบวนการยุติธรรมแตกต่างกัน แต่อาจมีนัยบางอย่างร่วมกัน

**ภาพเครื่องหมายสำนักงานศาลยุติธรรม**
**ที่มา:** สำนักงานศาลยุติธรรม (2544)

ในกรณีสำนักงานศาลยุติธรรม ได้มีการประกาศใช้ตราสัญลักษณ์ครั้งแรกในปี 2544 เป็นตรารูปทรงกลมสมมาตรกัน 2 ด้าน มีองค์ประกอบเป็นพระมหาพิชัยมงกุฎครอบอยู่เหนืออุณาโลม (คล้ายเลข 9 ไทย: ๙) และมีตราพระดุลพาหตั้งอยู่บนพานแว่นฟ้า มีพระแท่นรองรับพานโดยมีครุฑยุดนาคทูนไว้เหนือศีรษะ ล้อมรอบด้วยดอกบัวตูม 9 ดอก เป็นดอกบัวตูม 8 ดอก และมีดอกบัวบาน 1 ดอกอยู่ตรงกลางด้านหลัง

เมื่อพิจารณาคำอธิบายของตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลยุติธรรม จะพบว่าพระมหาพิชัยมงกุฎนี้สื่อถึงสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอย่างชัดเจน พึงสังเกตว่าพระมหาพิชัยมงกุฎครอบอยู่เหนือตราอุณาโลมที่คล้ายเลข 9 จึงสะท้อนถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่ 9 ส่วนดอกบัวสื่อถึงความบริสุทธิ์ผุดผ่อง และจำนวน 9 ดอกเป็นการเน้นย้ำถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชอีกเช่นกัน ส่วนตราพระดุลพาหที่อยู่ตรงกลางแสดงถึงความยุติธรรมและเป็นกลาง เมื่อรองด้วยพระแท่นรองรับพาน จึงหมายถึงความยุติธรรมตั้งอยู่บนรากฐานอันมั่นคง ส่วนครุฑยุดนาคหมายถึงแผ่นดิน เมื่อนำทั้งหมดมาประกอบรวมกันแล้ว สำนักงานศาลยุติธรรมได้ให้คำอธิบายของตราสัญลักษณ์นี้ว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ผู้พระราชทานความบริสุทธิ์ยุติธรรมทั่วทั้งแผ่นดิน[20]

**ภาพเครื่องหมายสำนักงานศาลปกครอง**
**ที่มา:** สำนักงานศาลปกครอง (2559)

ส่วนตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลปกครองนั้น น่าสนใจว่ามีองค์ประกอบน้อยกว่าตราสัญลักษณ์ของศาลยุติธรรม โดยตราสัญลักษณ์นี้เป็นทรงวงรีสมมาตร สื่อถึงการเคลื่อนไหวหมุนไปตลอดเวลา ภายในประกอบด้วยสัญลักษณ์ต่างๆ ได้แก่ ดุลพาหหรือตราชู สื่อถึงความสมดุล ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และไม่เอนเอียงแก่ฝ่ายใด สะท้อนถึงการทรงไว้ซึ่งความยุติธรรมเที่ยงตรง ต่อมาคือพระคทาจอมทัพภูมิพลพร้อมพานรอง เป็นพระคทาประจำพระองค์ในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช สื่อว่าศาลปกครองและสำนักงานศาลปกครองจัดตั้งขึ้นสำเร็จในรัชสมัยขององค์ และเน้นย้ำการให้ความยุติธรรมในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ รวมถึงเพื่อเป็นขวัญและกำลังใจให้แก่ตุลาการผู้ปฏิบัติหน้าที่ และสุดท้ายคือช่อชัยพฤกษ์ หมายถึงความมีชัยชนะในการคิดและการดำเนินการ[21]

การใช้พระคทาจอมทัพ ไม่เพียงแต่มีนัยเน้นย้ำสถานะของพระมหากษัตริย์ในฐานะที่มาของความยุติธรรมตามนัยเดียวกันกับพระแสงขรรค์ไชยศรี แต่ยังสื่อถึงยุคสมัยของอำนาจที่มาพร้อมกำลังบังคับ ไม่ใช่แค่สิทธิธรรมเชิงสัญลักษณ์

ทั้งนี้ พึงสังเกตไว้ว่า โดยรวมแล้วตราสัญลักษณ์ของสำนักงานศาลยุติธรรมและศาลปกครองพยายามสื่อถึงความสัมพันธ์ระหว่างศาลทั้งสองกับองค์พระมหากษัตริย์ โดยอธิบายว่าพระมหากษัตริย์ทรงเป็นทั้งที่มาของความยุติธรรมทั้งปวง ทรงเป็นขวัญและกำลังใจให้ข้าราชการผู้พิพากษาและตุลาการที่ปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธย ลักษณะดังกล่าวอาจแตกต่างจากตราสัญลักษณ์ของศาลรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้สื่อถึงองค์พระมหากษัตริย์มากเท่าศาลอื่นๆ ยกเว้นแต่พระขรรค์ตรงดุลพาหที่ทิ่มลงบนรัฐธรรมนูญบนพานแว่นฟ้า[22]

**ภาพตราสัญลักษณ์ศาลรัฐธรรมนูญ**
**ที่มา:** ศาลรัฐธรรมนูญ (2553)

คำถามสำคัญคือ เหตุใดองค์กรตุลาการต้องพยายามเชื่อมโยงความสัมพันธ์กับพระมหากษัตริย์ผ่านสัญลักษณ์ต่างๆ มากขนาดนี้ ในแง่หนึ่งก็อาจเพราะถือคติว่าการพิจารณาพิพากษาคดีใดๆ ของศาลเป็นการพิจารณาพิพากษาคดีในพระปรมาภิไธยขององค์พระมหากษัตริย์[23] ซึ่งมีความเชื่อว่าสายสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตุลาการกับพระมหากษัตริย์มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐอื่นๆ ในระนาบเดียวกันตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ อย่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ดังจะเห็นได้จากคำอธิบายของ วิชา มหาคุณ ในปี 2560 ว่า

“…พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจโดยตรงของอำนาจอธิปไตย โดยเฉพาะผู้พิพากษาต้องตัดสินภายใต้พระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ คำนี้มีความหมายมาก พูดง่ายๆ ว่า เป็นสายตรงของพระมหากษัตริย์ ต้องอยู่ในพระเนตรพระกรรณตลอดเวลา ตัดสินคดีถูกต้องหรือไม่ เป็นที่พึ่งของประชาชนได้หรือไม่…[24]”

สายสัมพันธ์พิเศษระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้พิพากษาและตุลาการในพระปรมาภิไธยนี้ อาจไม่ใช่แค่การยึดถือพระมหากษัตริย์เป็นที่พึ่งทางจิตใจให้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพียงเท่านั้น เมื่อพิจารณาบริบทสถานการณ์ช่วงก่อนปี 2540 จะพบว่าสายสัมพันธ์นี้ก่อตัวขึ้นจากสององค์ประกอบสำคัญ คือการอบรมสั่งสอนในวงการตุลาการและพระมหากรุณาธิคุณของพระมหากษัตริย์ต่อการเมืองไทย

ในประเด็นการอบรมสั่งสอนในวงการตุลาการ แม้ไม่ปรากฏชัดเจนว่าด้วยเหตุใดและเมื่อใดที่วงการตุลาการไทยอบรมสั่งสอนให้ข้าราชการตุลาการยึดโยงการตัดสินภายใต้พระปรมาภิไธย (ผู้เขียนยังศึกษาประเด็นนี้อยู่) แต่ความเข้าใจดังกล่าวอาจไม่ถูกต้องทั้งในเชิงทฤษฎีและเชิงปฏิบัติของระบบการปกครอง เพราะในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อำนาจรัฐทั้งหมดสถิตอยู่ในพระมหากษัตริย์ ไม่ใช่เฉพาะอำนาจตุลาการเท่านั้น การใช้อำนาจรัฐใดๆ ย่อมกระทำในนามของพระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันและองค์ประธานแห่งการปกครองของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลายล้วนทำงานต่างพระเนตรพระกรรณทั้งสิ้น

แม้ล่วงมาถึงระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญกำหนดให้อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรืออำนาจอธิปไตยมาจากปวงชน แต่ก็ยังกำหนดในเชิงพิธีให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ซึ่งครอบคลุมทั้งในทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ

อย่างไรก็ดี นับจากเหตุการณ์คดีพญาระกา ชนชั้นนักกฎหมายก็ถูกควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยราชสำนักและอยู่ภายใต้การอุปถัมภ์ของสถาบันพระมหากษัตริย์ เพื่อป้องกันปฏิกิริยาที่อาจเกิดขึ้นจากความขัดแย้งในระบบราชการที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาในเวลานั้น และสร้างรากฐานให้กับความหมายของการพิพากษาในพระปรมาภิไธยแบบที่เข้าใจในปัจจุบัน

การเข้ามามีอิทธิพลดังกล่าว ทำให้สถาบันตุลาการไทยถูกจัดวางตำแหน่งแห่งที่ใหม่ให้ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อพระมหากษัตริย์ ขณะเดียวกัน ตัวสถาบันตุลาการเองก็พยายามเสริมสร้างสถานะใหม่นี้ โดยบรรดาบรรพตุลาการได้สร้างอัตลักษณ์ของตุลาการขึ้นเพื่อเชื่อมโยงฉากหน้าของตุลาการเข้ากับฉากหลัง ซึ่งคือบรรดาอำนาจอื่นๆ ที่ไม่ใช่แค่ตัวบทกฎหมายที่เกิดจากอำนาจรัฐ แต่เป็นอำนาจวิเศษเหนือกาลเวลา อยู่เหนือระบบการเมืองการปกครอง ซึ่งอาจถูกมองว่าเป็นเรื่องเลวทรามและชั่วช้า

กฤษณ์พชร โสภณวัตร ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับบทบาทของตุลาการไทยว่า ตุลาการไทยมีอัตลักษณ์ร่วมกัน 4 ประการ ได้แก่ การเป็นคนดี ผู้ดี ผู้รู้ และผู้จงรักภักดี อัตลักษณ์ร่วมของสถาบันตุลาการในยุคปัจจุบันเป็นผลผลิตและเป็นอัตลักษณ์ของสัญญา ธรรมศักดิ์[25] ซึ่งการสร้างอัตลักษณ์ดังกล่าวเป็นผลมาจากการประกอบสร้างแนวคิดในเชิงพระพุทธศาสนาและแนวคิดแบบชาตินิยมที่มีพระมหากษัตริย์เป็นศูนย์กลาง

เหตุที่ต้องให้ความสนใจกับความคิดและบทบาทของสัญญา ธรรมศักดิ์ ก็เนื่องมาจากสัญญาเป็นบุคคลที่ได้ดำรงตำแหน่งสูงสุดทางการเมืองในหลายลักษณะ ทั้งประธานศาลฎีกา นายกรัฐมนตรี และประธานองคมนตรี ซึ่งได้รับการยกย่องในบรรดาวงการตุลาการให้เป็นต้นแบบของบรรพตุลาการ[26]

ในบรรดาอัตลักษณ์ทั้งหมด การเป็นผู้จงรักภักดีอาจเป็นหัวใจสำคัญที่สุดในวงการตุลาการ โดยเริ่มต้นจากการที่สัญญาเน้นย้ำการเป็นผู้พิพากษาภายใต้พระปรมาภิไธย[27] และสร้างค่านิยมว่าตนได้ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้พระปรมาภิไธย ดังจะเห็นได้จากการปราศรัยหรือถ้อยแถลงต่างๆ

ตัวอย่างเช่น ในงานเลี้ยงวันอำลาของข้าราชการตุลาการ ณ โรงแรมเอราวัณ ปี 2510 สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นผู้หนึ่งที่ได้พ้นจากการเป็นข้าราชการประจำ และได้มีโอกาสให้โอวาทในฐานะประธานศาลฎีกา ความว่า

“ชีวิตเราชาวตุลาการทั้งชีวิต อุทิศให้ความบริสุทธิ์ยุติธรรม เพราะฉะนั้นอย่าได้วอกแวกไปในทางโลภ โกรธ หลง จนเป็นจนเงินเดือนตุลาการก็มากกว่าเงินเดือนข้าราชการพลเรือนอื่นๆ พอสมควรอยู่แล้ว เราอย่าไปคิดรวยลัด รวยเร็ว เพื่อให้คนที่บ้านใส่แหวนเพชรเร็ว เป็นตุลาการคิดอย่างนั้นไม่ได้หรอก…ในบรรดาข้าราชการทั้งหลาย ข้าราชการตุลาการฝ่ายเดียวเท่านั้นที่ทำงานในพระปรมาภิไธย เราเท่านั้น! ที่ทำงานในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์[28]”

เมื่อครั้งที่สัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับแจ้งในปี 2511 ว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระประสงค์โปรดเกล้าให้สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นองคมนตรีนั้น สัญญาได้อุทานออกมาว่า

“ตายจริง ผมไม่นึกฝันเลยว่าในหลวงจะทรงเรียกใช้ พระองค์ทรงมีคุณต่อบ้านเมืองเป็นล้นพ้น จะทรงใช้ให้เราไปไหนก็ต้องทำได้ แม้นจะใช้ให้เราไปตายก็ต้องได้[29]”

ลักษณะดังกล่าวสะท้อนให้เห็นอัตลักษณ์ด้านความจงรักภักดีของสัญญา แม้ในตอนที่ได้รับการโปรดเกล้าให้เป็นนายกรัฐมนตรี ในการแถลงนโยบาย ปี 2516 สัญญาก็ได้แสดงถึงความจงรักภักดีและเทิดทูนพระมหากษัตริย์ไว้ ดังปรากฏในข้อแรกของนโยบาย ความว่า

“รัฐบาลนี้จะเทิดทูนพระมหากษัตริย์ไว้เป็นที่เคารพสักการะอันสูงยิ่งตลอดไป และดำเนินการเพื่อให้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นหลักในการบริหาราชการแผ่นดินโดยเร็วที่สุด[30]”

ไม่เพียงแต่การปลูกฝังถ่ายทอดต้นแบบของบรรพตุลาการที่สร้างวิธีคิดดังกล่าว ผ่านการอบรมสั่งสอนในหมู่วงข้าราชการตุลาการภายใต้ชุดอุดมการณ์ที่เป็นนามธรรมจับต้องไม่ได้ที่เน้นย้ำว่าบทบาทของผู้พิพากษาต้องวางตนให้ดี โดยเฉพาะความซื่อสัตย์ สุจริต และจงรักภักดี[31] โดยเฉพาะความจงรักภักดี คุณค่าดังกล่าวได้ส่งต่อข้ามกาลเวลาและผูกพันอยู่ในวงการตุลาการ เสมือนหนึ่งเป็นดีเอ็นเอของผู้พิพากษา เพราะไม่ว่าจะผ่านยุคสมัยไปนานเพียงใด ผู้พิพากษาจำนวนมากยังคงถือปฏิบัติว่า ตนเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว[32] ซึ่งมีกิจพิเศษที่ต้องถือปฏิบัติเพื่อไม่ให้ความเดือนร้อนของประชาชนระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท

อีกองค์ประกอบสำคัญของสายสัมพันธ์พิเศษระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้พิพากษาและตุลาการในพระปรมาภิไธย คือพระมหากรุณาธิคุณของพระมหากษัตริย์ต่อการเมืองไทย กล่าวคือพระมหากษัตริย์ โดยเฉพาะพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงมีพระมหากรุณาธิคุณต่อการเมืองไทย โดยเฉพาะหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ที่ทรงเข้ามามีบทบาทสำคัญในวิกฤตการณ์ทางการเมืองของประเทศ โดยอาศัยพระราชสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะของปวงชนชาวไทย เข้ามาแก้ไขวิกฤตและระงับความขัดแย้งที่เกิดขึ้น พระมหากรุณาธิคุณนี้ยิ่งทวีขึ้นเมื่อประเทศไทยเผชิญวิกฤตการณ์ทางการเมืองซ้ำๆ ในช่วงเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 เหตุการณ์พฤษภาทมิฬในปี 2535 ซึ่งทรงมีรับสั่งให้พลเอกสุจินดา คราประยูร และพลตรีจำลอง ศรีเมืองเข้าเฝ้า แล้วนำไปสู่การลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

พระราชสถานะอันพิเศษประกอบกับพระราชกรณียกิจบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชนมายาวนาน อาจเป็นอีกเหตุปัจจัยที่เมื่อมีการจัดตั้งบรรดาสำนักงานศาลต่างๆ ขึ้นมาในช่วงปี 2540 เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้ โดยมีแนวคิดเรื่องการตรวจสอบและควบคุมอำนาจของนักการเมือง ซึ่งในช่วงเวลานั้นถูกมองว่าฉ้อฉล ทุจริต และนำมาสู่วิกฤตในบ้านเมือง การน้อมนำพระบารมีของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช มาใช้ประกอบการออกแบบตราสัญลักษณ์เพื่อเป็นภาพแทนของหน่วยงาน จึงเป็นเสมือนการอ้างอิงพระบารมีของพระมหากษัตริย์ในฐานะองค์กรทางการเมืองที่เก่าแก่และเปี่ยมไปด้วยบารมี มาสนับสนุนการต่อสู้หรือคัดง้างกับอำนาจที่อาจถูกมองว่าฉ้อฉลของสถาบันที่เพิ่งเกิดใหม่

เมื่อผนวกกับแนวคิดเรื่องอัตลักษณ์ของผู้พิพากษาแล้ว จะเห็นได้ว่าองค์กรตุลาการไทยพยายามสร้างตัวตนให้ใกล้ชิดกับสถาบันพระมหากษัตริย์ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพื่อจะใช้สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นเครื่องมือทางการเมืองและแหล่งแห่งความชอบธรรมของตนเองในการเข้ามามีบทบาททางการเมืองในฐานะผู้ภักดีและผู้มีความชอบธรรมสูงสุด

กล่าวโดยสรุปแล้ว สัญลักษณ์และภาพแทนของความยุติธรรมในประเทศไทย อาจไม่ได้สะท้อนอุดมคติแบบสากลที่ยึดโยงกับความเป็นกลางหรือหลักนิติธรรมเพียงอย่างเดียว หากแต่มักปรากฏภายใต้กรอบคิดที่ยึดโยงกับอำนาจรัฐ โดยเฉพาะอำนาจในรูปแบบที่มีลำดับชั้น ศักดิ์ศรี และความศักดิ์สิทธิ์

จากตราพระดุลพาหจนถึงสัญลักษณ์ของศาลในยุคใหม่ ภาพแทนความยุติธรรมในไทยอาจไม่ได้ทำหน้าที่ยืนยันคุณค่าของความยุติธรรม เท่ากับทำหน้าที่ยืนยันความชอบธรรมของอำนาจที่อยู่เหนือประชาชน

คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า แท้จริงแล้ว สัญลักษณ์ขององค์กรในกระบวนการยุติธรรมไทย สื่อสารคุณค่าของความยุติธรรม หรือกำลังทำหน้าที่กลบเกลื่อนข้อเท็จจริงที่ว่า ความยุติธรรมในไทยอาจถูกนิยามโดยผู้มีอำนาจ?

เชิงอรรถ

[1] Donna Marie Giancola, “Justice and the Face of the Great Mother (East and West),” paper presented at the World Congress of Philosophy, Boston University, 1998 [Online], accessed April 15, 2025, from https://www.bu.edu/wcp/Papers/Comp/CompGian.htm.

[2] วาทกรรมนั้นอาจไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในภาษา แต่มีตัวตนในสิ่งที่เป็นรูปธรรมด้วยเช่นกัน.

[3] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, “ยุติที่ไม่มีธรรม: กระทรวงยุติธรรมไทยในสายธารประวัติศาสตร์,” สถาบันปรีดี พนมยงค์, 25 มีนาคม 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://pridi.or.th/th/content/2025/03/2388.

[4] บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ, “จตุสดมภ์,” สถาบันพระปกเกล้า, 3 พฤศจิกายน 2557 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=จตุสดมภ์.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, อ้างแล้ว เชิงอรรถ 3.

[6] พระยาอนุมานราชธน, พระราชลัญจกรและตราประจำตัวประจำตำแหน่ง, (พระนคร: โรงพิมพ์พระจันทร์, 2493), น.43; ดู กรมศิลปากร สำนักหอสมุดแห่งชาติ, ประชุมประกาศตราประจำตำแหน่งในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว, (กรุงเทพฯ: สำนักหอสมุดแห่งชาติ กรมศิลปากร, 2546).

[7] พระยาอนุมานราชธน, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 6, น.43.

[8] กระทรวงยุติธรรม, “ตราสัญลักษณ์กระทรวงยุติธรรม,” กระทรวงยุติธรรม, 16 มกราคม 2560 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.moj.go.th/view/12.

[9] โรแบร์ แลงการ์, กฎหมายตราสามดวง, เล่ม 1, (พระนคร: โรงพิมพ์คุรุสภา, 2505), น. 17-18.

[10] ธรรมคามน์ โภวาที และสุทัศน์ สิริรวย, พระแสงราชศัสตรา, (พระนคร: โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น กรมการปกครอง, 2509), น.18-19.

[11] ดู ศิริพจน์ เหล่ามานะเจริญ, “พระแสงขรรค์ชัยศรี คือ สัญลักษณ์เครือข่ายอำนาจขอม,” มติชนสุดสัปดาห์, 5 มกราคม 2560 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.matichonweekly.com/column/article_20207.

[12] มีชื่อมาจากบทละครปักษปะกรนัม เรื่องพญาระกา

[13] หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์, เรื่องของเจ้าพระยามหิธร (ลออ ไกรฤกษ์), (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2564), 76.

[14] กุลลดา เกษบุญชู มี้ด, ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์: วิวัฒนาการรัฐไทย (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2562), น.206 – 211.

[15] หลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 12, น.77.

[16] เพิ่งอ้าง, น.78 – 79.

[17] เพิ่งอ้าง, น.79 – 80 และ 87 – 88.

[18] ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 270 มาตรา 275 มาตรา 280.

[19] กฤษณ์พชร โสมณวัตร อธิบายว่าความพยายามแบ่งแยกและประกันความเป็นอิสระของตุลาการเกิดขึ้นในช่วงปี 2507 – 2508 ภายใต้ข้อเสนอแนะของรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ในช่วงสองปีแรกหลังจากก้าวขึ้นมามีอำนาจ การสร้างระบบตุลาการที่เป็นอิสระนี้มีส่วนสำคัญต่อการส่งเสริมการเติบโตของระบบทุนนิยมไทยในเวลานั้น เนื่องจากระบบทุนนิยมจะเติบโตได้ภายใต้ความมั่นใจในความมั่นคงของชีวิตและทรัพย์สินจากการแทรกแซงโดยอำนาจรัฐ ซึ่งการมีผู้พิพากษาที่เป็นอิสระจะเป็นหัวใจสำคัญของการประกันสิทธิและเสรีภาพในทรัพย์สิน; ดู กฤษณ์พชร โสมณวัตร, “การประกอบสร้างอำนาจตุลาการไทยในสังคมสมัยใหม่,” (วิทยานิพนธ์ หลักสูตรปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2562) 307.

[20] เพิ่งอ้าง.

[21] สำนักงานศาลปกครอง, “ตราสัญลักษณ์,” สำนักงานศาลปกครอง, 2 มีนาคม 2559 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.admincourt.go.th/admincourt/site/01sign.html.

[22] ประกาศศาลรัฐธรรมนูญ เรื่อง ตราสัญลักษณ์ของศาลรัฐธรรมนูญ ลงวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2541

[23] บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจำนวนหนึ่งได้รองรับสถานะความสัมพันธ์ดังกล่าวเอาไว้ ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540.

[24] ดูบทสัมภาษณ์ วิชา มหาคุณ ใน ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, “ต้นธารแห่งความยุติธรรม “วิชา มหาคุณ” เทิดไท้องค์ราชัน ร.9,” ประชาชาติธุรกิจ, 4 ตุลาคม 2568 [Online], สืบค้นเมื่อ 18 เมษายน 2568, จาก https://www.prachachat.net/royal-funeral-pyre/news-49979.

[25] กฤษณ์พชร โสมณวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 18, 388-395.

[26] คำว่า ‘บรรพตุลาการ’ มีความน่าสนใจในเชิงการนำมาใช้เพื่อสร้างชนชั้นของวงการตุลาการให้แตกต่างจากข้าราชการกลุ่มอื่นๆ ซึ่งเป็นการสถาปนาตัวตนและอัตลักษณ์ของข้าราชการตุลาการให้เป็นเอกเทศ รวมถึงในวงการตุลาการโดยเฉพาะศาลยุติธรรมไทยนั้น ได้มีความพยายามสถาปนาสถานะของตุลาการบางคนขึ้นมาให้มีความพิเศษเสมือนหนึ่งว่า ตุลาการยุคหลังเป็นผู้มีเชื้อสายตระกูลเดียวกัน โดยให้ผู้พิพากษายึดถือคุณค่า จริยวัตร และอัตลักษณ์บางอย่างในตัวผู้พิพากษาในอดีต มาถ่ายทอดและผลิตซ้ำเพื่อสร้างตัวตนเดียวกันในหมู่ผู้พิพากษายุคหลัง โดยมองว่าตัวตนหรืออัตลักษณ์ดังกล่าวเป็นทุนประเภทหนึ่ง; แนวคิดในการนำเสนอตัวตนของบรรพตุลาการดังกล่าวได้ในดู สุนทรียา เหมือนพะวงศ์ (บรรณาธิการ), นิติศาสตร์เสวนา เรื่อง คุณค่าบรรพตุลาการ, (กรุงเทพฯ: สำนักงานศาลยุติธรรม สถาบันวิจัยรพีพัฒนศักดิ์, 2551), 7-8.

[27] กฤษณ์พชร โสมณวัตร, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 18, 394.

[28] สันติสุข โสภณสิริ (บรรณาธิการ), ศาสตราจารย์สัญญาธรรมศักดิ์ กับ 14 ตุลาฯ’16 ที่ระลึกงานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ท่านผู้หญิงพงา ธรรมศักดิ์ ณ เมรุหลวงหน้าพลับพลาอิสริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาส วันเสาร์ที่ 21 กันยายน พ.ศ. 2545, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์เดือนตุลา, 2545), 23.

[29] เพิ่งอ้าง, 31.

[30] รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 32 (25 ตุลาคม 2516), 247-251 อ้างใน นรนิติ เศรษฐบุตร, หนังสือที่ระลึกพิธีพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์ สัญญา ธรรมศักดิ์, (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545), 35-40.

[31] สมลักษณ์ จัดกระบวนพล, “ข้อคิดว่าด้วยการถวายสัตย์ปฏิญาณ ต่อองค์พระมหากษัตริย์,” 3 ตุลาคม 2562, มติชนออนไลน์ [Online], สืบค้นเมื่อ 8 พฤษภาคม 2568, จาก https://www.matichon.co.th/news-monitor/news_1696488.

[32] ดู ผู้จัดการออนไลน์, “เปิดตัวตน “ปัญจพล เสน่ห์สังคม” เจ้าของวาทะ “ผมเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว”!” 7 สิงหาคม 2558, ผู้จัดการออนไลน์ [Online], สืบค้นเมื่อ 8 พฤษภาคม 2568, จาก https://mgronline.com/onlinesection/detail/9580000089171.

“นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ” แล้วใครอยู่ข้างประชาชน ในการเมืองเรื่องความเป็นอิสระกับประชาชน

พ.ค. 24, 2025พ.ค. 24, 2025 เขมภัทร ทฤษฎิคุณ

เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2568 บนเว็บไซต์ pridi.or.th

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา องค์กรอิสระได้ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นวงกว้างในสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์ตึกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ถล่ม เมื่อช่วงปลายเดือนมีนาคมที่ผ่านมา ซึ่งได้เพิ่มข้อถกเถียงเกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมากยิ่งขึ้น

ข้อวิพากษ์วิจารณ์หนึ่งที่ปรากฏมากก็คือ การตั้งคำถามถึงบทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรตรวจสอบเพื่อประชาธิปไตย กลับกลายเป็นเครื่องมือค้ำจุนอำนาจนิยมให้ไร้ความรับผิด แต่นั่นเป็นเพียงประเด็นหนึ่งเท่านั้นที่ควรจะหยิบยกขึ้นมาพูด ท่ามกลางกองปัญหานานาประการเกี่ยวกับองค์กรอิสระ

ทว่า อีกเรื่องหนึ่งที่ควรจะต้องพูดถึงให้มากขึ้นในสังคมไทยก็คือ สถานะขององค์กรอิสระจริง ๆ แล้วควรจะอยู่ตรงไหน เพราะหากเรียกว่า องค์กรเหล่านี้เป็นอิสระแล้วเขาอยู่ข้างใคร (กันแน่) เมื่อนึกถึงเรื่องนี้ทำให้ผู้เขียนอดคิดไม่ได้จริง ๆ ว่าขนาดในละครเรื่องแรงเงา ยังมีคนแสดงเจตนารมณ์ว่าอยากอยู่ข้าง ๆ กับนางเอกของเรื่องว่า นกอยู่ข้างพี่ตานะคะ (แม้จริง ๆ เขาจะไม่ได้เจตนาแบบนั้น) แล้วในชีวิตประชาชนคนไทยละ บรรดาองค์กรอิสระเหล่านี้อยู่ข้างใครบ้างมั้ย แล้วอิสระนี้คืออะไรกันแน่ ประเด็นนี้สำคัญ เพราะหากองค์กรอิสระไม่ได้อยู่ข้างประชาชนแล้ว องค์กรแบบนี้จะมีอยู่ต่อไปอีกทำไม

กำเนิดองค์กรอิสระด้วยเจตนาที่ดี

การเกิดขึ้นขององค์กรอิสระเป็นผลมาจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) ที่มุ่งเน้นให้องค์กรที่ใช้อำนาจรัฐใด ๆ ต้องยึดโยงกับกฎหมาย ทั้งในฐานะแหล่งที่มาของอำนาจและข้อจำกัดของอำนาจ กล่าวให้ง่ายก็คือ อำนาจนั้นเป็นไปตามกฎหมาย โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ นอกเหนือจากกระแสรัฐธรรมนูญนิยมแล้ว องค์กรอิสระต่าง ๆ ล้วนก็ต้องรับผิดชอบในการใช้อำนาจตามหลักการเสรีประชาธิปไตย

ในบริบทของไทย ความน่าสนใจของรัฐธรรมนูญไทย นับตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้น ได้ผูกติดอยู่กับความวิตกกังวลต่อการใช้อำนาจของนักการเมือง จึงได้พยายามกระจายฟังก์ชันการใช้อำนาจออกไปให้ยิบย่อมากที่สุด โดยมีมุมมองที่ดีว่า อำนาจทั้งหลายจะดุลและคานอำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อไม่ให้มีองค์กรใดที่มีอำนาจสมบูรณ์ภายในตัวที่อาจนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ ดังนี้ การแบ่งอำนาจ

ในแง่หนึ่งการแบ่งแยกอำนาจออกไปนั้นเป็นของดี เพราะมันทำให้ไม่เกิดอำนาจที่สมบูรณ์ภายในตัวบุคคลเพียงคนเดียว และทำให้การใช้อำนาจนั้นนำไปสู่ความเสื่อมนานาประการที่เกิดจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบ เมื่ออำนาจนั้นมารวมอยู่ในตัวคนเดียว ตัวอย่างเช่น ในบางครั้งผู้นำบางคนอาจจะออกคำสั่งมาด้วยตัวคนเดียว ไม่ปรึกษาใครเลย แล้วคำสั่งนั้นก็ให้มีผลเสมือนหนึ่งเป็นกฎหมาย ลงโทษหรือดำเนินการกับคนทั้งในทางตุลาการและบริหาร กรณีแบบนี้คืออำนาจนั้นถูกใช้อย่างเลว และในเชิงทฤษฎีพฤติกรรมดังกล่าวอาจจะนำมาสู่ผลร้ายต่อสังคมได้

ดังนี้ การแบ่งแยกอำนาจอาจจะช่วยลดการตัดสินที่ผิดพลาดและนำมาสู่ผลร้าย รวมถึงช่วยแก้ไขปัญหาการใช้อำนาจอย่างอำเภอใจ เพราะไม่มีใครมีอำนาจสูงสุด

แต่ในความเป็นจริงบทบาทขององค์กรผู้ใช้อำนาจเหล่านี้เมื่อแยกกันออกไปแล้วก็มีส่วนสำคัญไม่แพ้กัน ตัวอย่างเช่น ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 เริ่มมีความคิดอันบรรเจิดที่จะแยกอำนาจออกไปให้มีองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการที่แยกขาดจากกัน รวมถึงเพิ่มจำนวนศาลต่าง ๆ เข้ามาอีกมากมาย (อาทิ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ) และยังให้มีขั้วที่สี่ขึ้นมาเป็นบรรดาองค์กรอิสระทั้งหลาย

ความตั้งใจในระยะแรกของความเป็นอิสระคือ การต้องการให้องค์กรเหล่านี้เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในแง่ต่าง ๆ อาทิ การละเมิดสิทธิและเสรีภาพ การทุจริตประพฤติมิชอบ การตรวจเงินแผ่นดิน และการละเมิดกฎเกณฑ์การเลือกตั้ง ซึ่งอาจจะเหมาะสมในยุคที่มีวิกฤตศรัทธาในสถาบันการเมืองเดิม ๆ แบบคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา โดยให้องค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่จะกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ในระยะแรก ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 ได้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญขึ้นมา 4 องค์กร ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ โดยในขณะนั้นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังไม่ได้มีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ก่อนที่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2560 จะยกสถานะขึ้นเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอีกองค์กรหนึ่ง

อิสระในทางกฎหมายเป็นเรื่องของฟังก์ชัน

ในเชิงถ้อยคำนั้น คำว่า “อิสระ” เป็นคำที่มีความน่าสนใจมากโดยเฉพาะในภาษาไทย นั้นอาจแปลได้หลายความหมายมาก ๆ ตัวอย่างเช่น อิสระ อาจแปลได้ว่าไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร คำ ๆ นี้อาจจะตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า “independence” ซึ่งคำ ๆ นี้มักจะใช้ในภาษาอังกฤษเพื่อเรียกองค์กรอิสระ (independent organs or independent authority) นอกจากนี้ คำว่า อิสระ อาจแปลได้ว่าปราศจาก (free) ซึ่งสื่อไปในนัยของสภาวะปราศจากพันธนาการใด ๆ (freedom) หรือที่คำไทยที่ใกล้เคียงกว่าคือ เสรีภาพ

ดังจะเห็นได้ว่านัยของคำว่าอิสระนั้นมีการนำไปใช้ในบริบทที่หลากหลาย แต่ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระนั้น ควรมุ่งไปที่ความเป็นอิสระตามนัยแรกคือ การไม่อยู่ภายใต้บังคับสั่งการของใคร

ส่วนในเชิงแนวคิด เหตุที่องค์กรเหล่านี้ถูกเรียกว่าเป็นอิสระนั้น เป็นผลมาจากกฎหมายจัดตั้งได้ประกันความเป็นอิสระขององค์กรเหล่านี้ โดยประกอบไปด้วยความเป็นอิสระใน 3 ลักษณะ ได้แก่ ความเป็นอิสระในการทำงาน ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร และความเป็นอิสระในเชิงงบประมาณ

ในประการแรก ความเป็นอิสระในการทำงาน ในที่นี้คือ การที่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้สามารถที่จะกำหนดเป้าหมาย นโยบาย และแนวทางการทำงานตามกรอบที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้ให้ต้องปฏิบัติ โดยไม่ถูกแทรกแซงจากผู้ใช้อำนาจรัฐ อาทิ นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎร ความเป็นอิสระในการทำงานในที่นี้ไม่ใช่ว่า องค์กรผู้ใช้อำนาจนั้นจะใช้อำนาจแบบสุ่มสี่สุ่มห้าได้ แต่ในทางทฤษฎีและแนวทางสากลที่ปฏิบัติในประเทศที่ไปเอาแนวคิดมาใช้นั้น จะคาดหวังให้องค์กรอิสระเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นมืออาชีพและตามหลักการ แล้วการกระทำต่าง ๆ ขององค์กรอิสระจะต้องมีเหตุผลประกอบการตัดสินใจ

ด้วยเหตุนี้ ในกฎหมายจัดตั้งองค์กรอิสระเหล่านี้จึงกำหนดให้หลักประกันการทำงานของเจ้าหน้าที่ในองค์กรเหล่านี้ไว้ อาทิ การเข้าสู่ตำแหน่ง และการพ้นจากตำแหน่งให้ไม่ถูกแทรกแซงได้โดยง่าย รวมถึงกฎหมายยังกำหนดให้องค์กรเหล่านี้มีอำนาจของตัวเองในการดำเนินการ โดยไม่ต้องไปพึ่งพาฝ่ายบริหารในการดำเนินงาน

ประการที่สอง ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากรเป็นเรื่องสำคัญต่อมาจากความเป็นอิสระในการทำงานก็คือ ความเป็นอิสระในเชิงบุคลากร เพราะลำพังคณะกรรมการชุดหนึ่งจะทำการงานใด ๆ อย่างครอบจักรวาลก็คงยาก ขนาดแค่จะเข้าประชุมอย่างต่อเนื่องทุกวันยังทำได้ยากเลย ดังนี้ ในการดำเนินงานขององค์กรอิสระ นอกเหนือจากตัวคณะกรรมการที่มาสวมใส่อำนาจเป็นองค์กรแล้ว จะต้องมีสิ่งที่มารองรับการทำงานของคณะกรรมการเหล่านี้คือ สำนักงาน ซึ่งเป็นฝ่ายจัดการงานธุรการและงานประจำของคณะกรรมการ โดยมีเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ เข้ามาทำงานภายใต้สำนักงาน ซึ่งการแต่งตั้ง โยกย้าย และการบริหารงานบุคคลของเจ้าหน้าที่ในสังกัดสำนักงายภายใต้คณะกรรมการเหล่านี้ก็จะถูกกำหนดไว้แตกต่างจากส่วนราชการทั่ว ๆ ไป

ความเป็นอิสระประการสุดท้ายคือ ความเป็นอิสระในทางงบประมาณ โดยทั่วไปหน่วยงานหรือองค์กรอิสระเหล่านี้จะได้รับการจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจ ความเป็นอิสระในที่นี้ไม่ใช่ว่าอยากได้งบประมาณเท่าใดก็ต้องได้ แต่หมายถึงสามารถบริหารจัดการงบประมาณในขอบเขตที่เหมาะสม รวมถึงได้งบประมาณที่เหมาะสมกับการปฏิบัติภารกิจของตัวเองให้สำเร็จตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนด

จะเห็นได้ว่าความเป็นอิสระในทางกฎหมายของบรรดาองค์กรต่าง ๆ เหล่านี้ ไม่ใช่ความเป็นอิสระแบบไม่มีขอบเขต แต่ความเป็นอิสระนั้นเป็นเพียงองค์ประกอบของฟังก์ชันการทำงานเท่านั้น กล่าวคือ องค์กรอิสระสามารถกำหนดเป้าหมายการทำงานของตัวเอง กำหนดแนวทางการบริหารงานบุคคลของตัวเอง และกำหนดแนวทางการใช้จ่ายงบประมาณของตัวเอง

ความเป็นอิสระที่จับต้องไม่ได้ เมื่อความเป็นอิสระในไทยเป็นถ้อยคำเลื่อนลอย

ในบริบทของประเทศไทยนั้นอาจจะไม่ได้มองในเชิงฟังก์ชันเท่าที่ควร ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้นไม่เป็นสิ่งใด นอกเหนือจากถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนในตัวบทกฎหมายที่ปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจแก่องค์กรเหล่านี้

ตัวอย่างเช่น ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 ซึ่งเป็นมาตราที่กำหนดแนวคิดเกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในวรรคหนึ่งกำหนดว่า “องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย[1]” และวรรคสองกำหนดว่า “การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ[2]”

จากบทบัญญัติในมาตราดังกล่าว จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดูเหมือนว่าจะต้องการให้ความเป็นอิสระ (ขององค์กร) ในการปฏิบัติหน้าที่ มีคุณสมบัติคือ สุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติ แต่ไม่ได้ให้ความหมายของคำว่าอิสระเอาไว้อย่างชัดเจน ในทางตรงกันข้ามเมื่อพูดถึงการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจกลับเต็มไปด้วยถ้อยคำที่นามธรรมต่าง ๆ ที่ไม่ได้มีความหมายเฉพาะเจาะจงหรือสื่อถึงความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ในอีกหลายบทบัญญัติเมื่อมีการพูดถึงองค์กรอิสระเฉพาะแต่ละองค์กรในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่พูดถึงอำนาจหน้าที่ของแต่ละองค์กร

ตัวอย่างเช่น ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 กำหนดว่า การตรวจเงินแผ่นดินต้องกระทำด้วยความสุจริต รอบคอบ โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติ และเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล[3] หรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 กำหนดว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา และการปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ และปฏิบัติตนให้ถูกต้องตามมาตรฐานทางจริยธรรม[4]

ในแง่นี้ จะเห็นได้ว่าในเชิงกฎหมายนั้นไม่ได้มีการอธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า ความเป็นอิสระในที่นี้มีความหมายว่าอย่างไร แล้วจะปฏิบัติตัวอย่างเป็นอิสระได้อย่างไรกันแน่

ที่ผ่านมาตัวตนทางการเมืองที่เรียกว่าองค์กรอิสระนั้น ไม่ค่อยได้มีจุดยืนที่สอดคล้องกับระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยเท่าใดนัก ไม่ใช่ว่าองค์กรดังกล่าวได้ใช้อำนาจโดยไม่เหมาะสมท่ามกลางสถานการณ์การเมืองที่ผ่านมา แต่ประเด็นสำคัญก็คือ บรรดาองค์กรอิสระทั้งหลายไม่ได้อยู่ข้างประชาชนเท่าใดนัก ตัวอย่างเช่น ในปี 2561 ได้มีความพยายามร้องขอให้เปิดเผยข้อมูลบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิของประชาชนในการตรวจสอบนักการเมือง ทว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกลับไม่ได้ส่งเสริมหรือเปิดเผยข้อมูลอย่างที่ประชาชนต้องการ สภาพดังกล่าวกลายเป็นยิ่งมุ่งเน้นให้องค์กรอิสระเข้ามามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งทำให้องค์กรอิสระกลายเป็นพื้นที่ปกปิดและอำพรางตัวเองมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะจากประชาชน

ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ จึงไม่ต่างอะไรจากผ้าคลุมล่องหนในเรื่องแฮรี่ พอตเตอร์หรือแหวนแห่งอำนาจในเรื่องเดอะลอร์ดออฟเดอะริงส์ ที่ผู้สวมใส่ล่องหนได้ ความเป็นอิสระกลายในกฎหมายกลายเป็นใบอนุญาตให้ไม่ต้องรับผิดชอบกับกิจกรรมใด ๆ ของตน และไม่ต้องยึดโยงกับประชาชน ซึ่งไม่ใช่ลักษณะที่ควรจะเป็นขององค์กรอิสระ

ความเป็นอิสระต้องมาพร้อมกับความรับผิดชอบต่อประชาชน

ความเป็นอิสระในเชิงฟังก์ชันการทำงานคือ หัวใจขององค์กรอิสระทุก ๆ องค์กร อย่างไรก็ดี การประกันความเป็นอิสระไม่ได้หมายความว่าองค์กรอิสระต่าง ๆ จะไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ในทางตรงกันข้ามยิ่งองค์กรได้รับการประกันความเป็นอิสระ และไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งยืนยันถึงความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยแล้ว วิธีการที่องค์กรอิสระจะได้รับความคุ้มครองและมีความชอบธรรมในการใช้อำนาจก็คือ การรับผิดชอบต่อประชาชน

หลักคิดสำคัญของเรื่องนี้ก็คือ เมื่อการปกครองภายใต้นิติรัฐก็คือ การยอมรับว่าอำนาจต่าง ๆ นั้นต้องชอบด้วยกฎหมาย เพราะกฎหมายมีความสำคัญอยู่ในฐานะชุดของเหตุผลต่าง ๆ ที่กำหนดขึ้นเพื่อวางกฎเกณฑ์ของมนุษย์ในสังคม รัฐสมัยใหม่จึงยอมรับความชอบธรรมของการปกครองโดยกฎหมาย และเมื่อกฎหมายให้เหตุผลในการวางกฎเกณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้อำนาจตามกฎหมายจึงต้องใช้อย่างมีเหตุผล หรืออย่างน้อย ๆ ที่สุด ประชาชนต้องเชื่อได้ว่าเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจอย่างมีเหตุผล ซึ่งการให้เหตุผลของการใช้อำนาจเป็นเงื่อนไขสำคัญ

ที่กล่าวเช่นนี้ไม่ได้เรียกร้องให้องค์กรอิสระทั้งหลายต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่คุณสำคัญของการทำงานในองค์กรเหล่านี้คือ การตอบสนองกลับไปที่ประชาชนให้ได้มากที่สุด ข้อเรียกร้องนี้ไม่ได้ถึงขั้นว่าองค์กรอิสระต้องมาจากการเลือกตั้ง นั่นไม่ใช่เรื่องจำเป็น แต่การแสดงความรับผิดชอบต่อประชาชนทำได้หลายลักษณะ

ประการแรก ที่มาขององค์กรอิสระควรจะต้องมีสายสัมพันธ์ย้อนกลับไปหาประชาชนได้ แม้องค์กรอิสระจะไม่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ต้องมีขั้นตอนการแต่งตั้งที่โปร่งใส เปิดเผย และมีส่วนร่วมของประชาชน ในปัจจุบันรัฐธรรมนูญของไทยกำหนดให้องค์กรอิสระส่วนใหญ่ใช้วิธีการสรรหาผ่านคณะกรรมการที่มีจำนวน 5 คน ซึ่งบรรดาคนเหล่านี้นั้นมีหน้าที่คัดกรองผู้สมัครมาดำรงตำแหน่งเพื่อเลือกสรรเป็นองค์กรอิสระ[5] แล้วเมื่อได้รายชื่อบุคคลดังกล่าวแล้วต้องเสนอให้วุฒิสภารับรอง[6]

สิ่งที่หายไปเลยจากสมการนี้คือ ประชาชน ที่แทบจะหายไปจากสมการเหล่านี้โดยสิ้นเชิง แม้อาจจะอธิบายได้ว่า ในการสรรหามีทั้งประธานสภาผู้แทนราษฎรและผู้นำฝ่ายค้านแล้ว แถมในการให้ความเห็นชอบก็มีวุฒิสภาที่เป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญรับรองไว้[7] (แม้ประชาชนจะไม่ได้เลือกมาก็ตาม) แต่นั้นไม่ใช่ประชาชนในความหมายที่ควรจะเป็น ประชาชนในที่นี้หมายถึง คนธรรมดาสามัญที่ไม่ได้มีตำแหน่งอะไร

คำถามสำคัญก็คือ จะเติมประชาชนเข้าไปในสมการการเลือกองค์กรอิสระได้อย่างไร คำตอบก็คือ การทำให้การเลือกองค์กรอิสระเป็นเรื่องสาธารณะ ซึ่งสามารถทำได้หลายวิธีการ ตัวอย่างเช่น การเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน/ประชาสังคมเสนอชื่อผู้เหมาะสมจะเป็นองค์กรอิสระ หรือการกำหนดให้ผู้สมัครองค์กรอิสระต่าง ๆ ต้องแสดงวิสัยทัศน์ และจะต้องมีการเผยแพร่วิสัยทัศน์ต่อสาธารณะ ซึ่งจะเปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นต่อบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าว

ประการที่สอง การเชื่อมโยงกับประชาชนไม่ใช่แค่ตอนเข้ามาดำรงตำแหน่ง แต่ต้องต่อเนื่องไปตลอด วิธีที่จะเชื่อมโยงองค์กรอิสระกับประชาชนได้อีกวิธีคือ การสื่อสารกับประชาชน ไม่ใช่แค่ต่อรัฐสภา แต่การแสดงความรับผิดชอบต้องกระทำต่อสาธารณะ ประเด็นสำคัญที่ผ่านมาคือ องค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อใคร แน่นอนที่สุดในเชิงพื้นฐานองค์กรอิสระนั้นแสดงความรับผิดชอบต่อสภาในเชิงรูปแบบ อาทิ การมาตอบข้อชี้แจงเวลาของงบประมาณ และการจัดทำรายงานประจำปี ซึ่งในปัจจุบันอาจจะมีเรื่องนี้อยู่บ้าง

แต่ประเด็นสำคัญก็คือ ความรับผิดชอบนั้นเข้มงวดจริงจังแค่ไหน หลาย ๆ ครั้งองค์กรอิสระเหล่านี้เลือกจะอำพรางตัวเองจากสายตาของผู้แทนประชาชน โดยการไม่ได้ชี้แจงหรือปฏิบัติตามการเรียกให้มาชี้แจงอย่างเคร่งครัด เพราะมองว่าจะกระทบต่อความเป็นอิสระ แต่สายตาที่มองมายังองค์กรเหล่านี้ไม่ได้มีแค่สมาชิกของทั้งสองสภา สายตานั้นยังมีสายตาของประชาชนด้วยเช่นกัน

นอกเหนือจากการมาชี้แจงและแสดงความรับผิดชอบต่อรัฐสภาแล้ว องค์กรอิสระเหล่านี้ควรที่จะรับผิดชอบต่อสาธารณะให้มากกว่านี้ บ่อยครั้งที่การใช้อำนาจขององค์กรอิสระถูกตั้งข้อกังขา เพราะประชาชนไม่เคยรู้ว่าการตัดสินใจขององค์กรอิสระเป็นเช่นไรอย่างแท้จริง ไม่เคยมีการเปิดเผยรายงานการประชุม ไม่เคยมีการให้เหตุผลอย่างชัดเจนเผยแพร่เป็นเอกสารสาธารณะ ที่ไม่ใช่แค่สรุปใจความสั้น ๆ ประชาชนควรจะได้รู้เหตุผลในเชิงลึกของการตัดสินใจใช้อำนาจนั้น ๆ

ประการที่สาม การสร้างวัฒนธรรมของความรับผิด (culture of public responsibility) ผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระไม่อ้างความเป็นอิสระเพื่อไม่พูด ไม่ตอบ และไม่อธิบายต่อสาธารณะ ไม่ใช้ตำแหน่งเพื่อสะสมอภิสิทธิ์ หรือกลายเป็นชนชั้นนำใหม่แบบแปรรูป เพราะการทำงานภายใต้หลักการนิติรัฐแปลว่า แม้องค์กรอิสระจะตรวจสอบคนอื่นได้ และคนอื่นก็ต้องตรวจสอบคุณได้เช่นกัน

กล่าวโดยสรุป องค์กรอิสระไม่ควรถูกใช้เป็นอำนาจพิเศษที่ลอยตัวอยู่เหนือสังคม หากแต่ต้องดำรงอยู่ในฐานะกลไกที่ยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง ความเป็นอิสระที่รัฐธรรมนูญรับรองให้ มิใช่ใบเบิกทางให้หลุดพ้นจากการตรวจสอบ หรือการใช้วาทกรรม “อิสระ” เป็นเกราะกำบังการไม่ให้คำอธิบายใด ๆ ต่อสาธารณะ หากองค์กรใดถืออำนาจรัฐไว้ สิ่งที่จะมอบความชอบธรรมให้แก่องค์กรเหล่านั้นได้ ก็คือการทำหน้าที่ภายใต้กรอบกฎหมายด้วยความโปร่งใส มีเหตุผล และสามารถถูกตั้งคำถามได้เสมอ

ทั้งนี้ ความเป็นอิสระในระบอบประชาธิปไตย ไม่ได้อยู่ที่การปลอดจากแรงกดดันทางการเมืองเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การตระหนักว่าทุกอำนาจที่ถือไว้นั้นมาจากประชาชน และจะต้องย้อนกลับไปรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย การเปิดเผยกระบวนการ การสื่อสารอย่างตรงไปตรงมา และการแสดงเหตุผลที่เพียงพอต่อสาธารณะ จึงไม่ใช่ทางเลือก แต่คือเงื่อนไขของการดำรงอยู่ขององค์กรอิสระอย่างมีศักดิ์ศรี

หากสังคมไทยยังต้องการมีองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจอื่น องค์กรเหล่านี้เองก็ต้องพร้อมให้สังคมตรวจสอบกลับเช่นกัน ถึงเวลาแล้วที่จะออกแบบความเป็นอิสระใหม่ ไม่ใช่ในฐานะสถานะที่ลอยตัวอยู่บนรัฐธรรมนูญ หากแต่ในฐานะความสัมพันธ์ที่ประชาชนรู้สึกได้ว่าเขามีส่วนร่วม มีสิทธิวิจารณ์ และมีอำนาจจับตามองได้จริงในทุกก้าวย่างของผู้ใช้อำนาจ

เชิงอรรถ

[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคหนึ่ง.

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215 วรรคสอง.

[3] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 มาตรา 10.

[4] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2561 25.

[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 203.

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 204.

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 114.