สภาพปัญหา ผลการศึกษา และแนวทางการแก้ไขปัญหาการประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืน (เอกสารชี้แจงคณะอนุกรรมการศึกษาแนวทางการปรับปรุงมาตรการเกี่ยวกับการกำกับดูแลและส่งเสริมการประกอบธุรกิจท่องเที่ยว คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา)
เอกสารฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อชี้แจงสภาพปัญหาเชิงโครงสร้างของการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนในประเทศไทย พร้อมทั้งนำเสนอผลการศึกษาและแนวทางการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงสำคัญว่า ระบบกฎหมายปัจจุบันไม่สามารถรองรับความเปลี่ยนแปลงของรูปแบบธุรกิจที่พักได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่งผลให้มีสถานที่พักจำนวนมากอยู่นอกระบบกฎหมาย และรัฐไม่สามารถใช้ข้อมูลดังกล่าวเป็นฐานในการกำหนดนโยบายหรือกำกับดูแลกิจการได้อย่างเหมาะสม
จากข้อมูลที่นำเสนอ พบว่าประเทศไทยมีผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนจำนวนมากกว่าที่ปรากฏในระบบการอนุญาตของรัฐอย่างมีนัยสำคัญ โดยข้อมูลจากแพลตฟอร์มเอกชนสะท้อนว่ามีสถานที่พักกว่า 90,000 แห่ง ขณะที่ข้อมูลการขึ้นทะเบียนกับกรมการปกครองมีเพียงประมาณหนึ่งในสามของจำนวนดังกล่าว สถานการณ์นี้สะท้อนปัญหาการขาดฐานข้อมูลที่ครบถ้วนและสอดคล้องกัน ซึ่งจำกัดความสามารถของภาครัฐในการกำกับดูแล จัดเก็บรายได้ และกำหนดนโยบายด้านการท่องเที่ยวอย่างมีหลักฐานรองรับ
ตัวอย่างของความไม่สอดคล้องของกฎหมายและการบริหารจัดการข้อมูลของรัฐ ได้แก่ กรณีการรายงานการเข้าพักของคนต่างด้าว ซึ่งกฎหมายสองฉบับ ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองและกฎหมายว่าด้วยโรงแรม กำหนดขอบเขตและวิธีการรายงานแตกต่างกัน ส่งผลให้ข้อมูลที่รัฐได้รับมีความคลาดเคลื่อน แม้จะเป็นข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมเดียวกัน ความไม่สอดประสานเชิงกฎหมายเช่นนี้สะท้อนปัญหาการขาดแนวทางนโยบายแบบบูรณาการ และตอกย้ำว่าการกำกับดูแลกิจการที่พักยังตั้งอยู่บนกรอบกฎหมายที่แยกส่วนกัน
การที่โรงแรมและที่พักค้างคืนจำนวนมากไม่สามารถเข้าสู่ระบบการอนุญาต มิได้เกิดจากการหลีกเลี่ยงกฎหมายเพียงอย่างเดียว หากแต่มีสาเหตุสำคัญจากการที่กฎหมายหลายฉบับไม่สอดคล้องกับลักษณะทางกายภาพและรูปแบบการดำเนินธุรกิจในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายโรงแรม กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายผังเมือง และกฎหมายสิ่งแวดล้อม ซึ่งล้วนกำหนดเงื่อนไขที่ออกแบบมาเพื่อโรงแรมขนาดใหญ่แบบดั้งเดิม และไม่รองรับที่พักขนาดเล็ก ที่พักดัดแปลง หรือรูปแบบใหม่ เช่น โฮสเทล เกสต์เฮาส์ หรือการใช้ทรัพย์สินเดิมมาประกอบธุรกิจ
นอกจากนี้ รูปแบบธุรกิจที่พักค้างคืนได้พัฒนาไปไกลกว่ากรอบความคิดของกฎหมาย โดยกฎหมายโรงแรมยังคงเน้นการควบคุม “ตัวอาคารและสิ่งอำนวยความสะดวก” มากกว่าการคำนึงถึง business model และการใช้ทรัพยากรจริงของธุรกิจ นอกจากนี้ นิติสัมพันธ์การเช่าที่พักค้างคืนยังถูกควบคุมอย่างเข้มงวดโดยรัฐ เช่น การแยกระหว่างการเช่ารายวันกับรายเดือน ซึ่งไม่สอดคล้องกับรูปแบบการให้บริการในยุคแพลตฟอร์มดิจิทัล และก่อให้เกิดพื้นที่สีเทาทางกฎหมายที่ผู้ประกอบการไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้โดยสุจริต
ผลกระทบจากการที่ธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนไม่สามารถเข้าสู่ระบบกฎหมายได้ ส่งผลทั้งต่อภาครัฐและภาคเอกชน ในฝั่งรัฐ เกิดการขาดข้อมูลในการกำหนดนโยบายและการกำกับกิจการ รวมถึงการสูญเสียรายได้จากภาษีและค่าธรรมเนียม ขณะที่ภาคเอกชนต้องแบกรับต้นทุนค่าเสียโอกาส ความเสี่ยงจากการประกอบธุรกิจผิดกฎหมาย การเข้าถึงสินเชื่อที่จำกัด และความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงโครงสร้างจากการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง
จากสภาพปัญหาดังกล่าว เอกสารเสนอแนวทางการแก้ไขโดยเน้นการปรับปรุงกฎหมายในลักษณะบูรณาการ ทั้งการแก้ไขกฎหมายโรงแรมให้เปิดกว้างครอบคลุม “โรงแรมและที่พักค้างคืน” ในภาพรวม การยอมรับความหลากหลายของรูปแบบที่พักโดยกำหนดหน้าที่พื้นฐานด้านความปลอดภัยและความรับผิดเป็นแกนกลาง และการปรับกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น กฎหมายควบคุมอาคาร ผังเมือง และสิ่งแวดล้อม ให้สอดรับกับประเภทที่พักใหม่ นอกจากนี้ ยังเสนอให้พิจารณากระจายอำนาจการกำกับดูแลไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้การกำกับกิจการใกล้ชิดกับบริบทพื้นที่มากขึ้น
