สภาพปัญหา ผลการศึกษา และแนวทางการแก้ไขปัญหาการประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืน (เอกสารชี้แจงคณะอนุกรรมการศึกษาแนวทางการปรับปรุงมาตรการเกี่ยวกับการกำกับดูแลและส่งเสริมการประกอบธุรกิจท่องเที่ยว คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา)

เอกสารฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อชี้แจงสภาพปัญหาเชิงโครงสร้างของการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนในประเทศไทย พร้อมทั้งนำเสนอผลการศึกษาและแนวทางการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงสำคัญว่า ระบบกฎหมายปัจจุบันไม่สามารถรองรับความเปลี่ยนแปลงของรูปแบบธุรกิจที่พักได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส่งผลให้มีสถานที่พักจำนวนมากอยู่นอกระบบกฎหมาย และรัฐไม่สามารถใช้ข้อมูลดังกล่าวเป็นฐานในการกำหนดนโยบายหรือกำกับดูแลกิจการได้อย่างเหมาะสม

จากข้อมูลที่นำเสนอ พบว่าประเทศไทยมีผู้ประกอบธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนจำนวนมากกว่าที่ปรากฏในระบบการอนุญาตของรัฐอย่างมีนัยสำคัญ โดยข้อมูลจากแพลตฟอร์มเอกชนสะท้อนว่ามีสถานที่พักกว่า 90,000 แห่ง ขณะที่ข้อมูลการขึ้นทะเบียนกับกรมการปกครองมีเพียงประมาณหนึ่งในสามของจำนวนดังกล่าว สถานการณ์นี้สะท้อนปัญหาการขาดฐานข้อมูลที่ครบถ้วนและสอดคล้องกัน ซึ่งจำกัดความสามารถของภาครัฐในการกำกับดูแล จัดเก็บรายได้ และกำหนดนโยบายด้านการท่องเที่ยวอย่างมีหลักฐานรองรับ

ตัวอย่างของความไม่สอดคล้องของกฎหมายและการบริหารจัดการข้อมูลของรัฐ ได้แก่ กรณีการรายงานการเข้าพักของคนต่างด้าว ซึ่งกฎหมายสองฉบับ ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองและกฎหมายว่าด้วยโรงแรม กำหนดขอบเขตและวิธีการรายงานแตกต่างกัน ส่งผลให้ข้อมูลที่รัฐได้รับมีความคลาดเคลื่อน แม้จะเป็นข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมเดียวกัน ความไม่สอดประสานเชิงกฎหมายเช่นนี้สะท้อนปัญหาการขาดแนวทางนโยบายแบบบูรณาการ และตอกย้ำว่าการกำกับดูแลกิจการที่พักยังตั้งอยู่บนกรอบกฎหมายที่แยกส่วนกัน

การที่โรงแรมและที่พักค้างคืนจำนวนมากไม่สามารถเข้าสู่ระบบการอนุญาต มิได้เกิดจากการหลีกเลี่ยงกฎหมายเพียงอย่างเดียว หากแต่มีสาเหตุสำคัญจากการที่กฎหมายหลายฉบับไม่สอดคล้องกับลักษณะทางกายภาพและรูปแบบการดำเนินธุรกิจในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายโรงแรม กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายผังเมือง และกฎหมายสิ่งแวดล้อม ซึ่งล้วนกำหนดเงื่อนไขที่ออกแบบมาเพื่อโรงแรมขนาดใหญ่แบบดั้งเดิม และไม่รองรับที่พักขนาดเล็ก ที่พักดัดแปลง หรือรูปแบบใหม่ เช่น โฮสเทล เกสต์เฮาส์ หรือการใช้ทรัพย์สินเดิมมาประกอบธุรกิจ

นอกจากนี้ รูปแบบธุรกิจที่พักค้างคืนได้พัฒนาไปไกลกว่ากรอบความคิดของกฎหมาย โดยกฎหมายโรงแรมยังคงเน้นการควบคุม “ตัวอาคารและสิ่งอำนวยความสะดวก” มากกว่าการคำนึงถึง business model และการใช้ทรัพยากรจริงของธุรกิจ นอกจากนี้ นิติสัมพันธ์การเช่าที่พักค้างคืนยังถูกควบคุมอย่างเข้มงวดโดยรัฐ เช่น การแยกระหว่างการเช่ารายวันกับรายเดือน ซึ่งไม่สอดคล้องกับรูปแบบการให้บริการในยุคแพลตฟอร์มดิจิทัล และก่อให้เกิดพื้นที่สีเทาทางกฎหมายที่ผู้ประกอบการไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้โดยสุจริต

ผลกระทบจากการที่ธุรกิจโรงแรมและที่พักค้างคืนไม่สามารถเข้าสู่ระบบกฎหมายได้ ส่งผลทั้งต่อภาครัฐและภาคเอกชน ในฝั่งรัฐ เกิดการขาดข้อมูลในการกำหนดนโยบายและการกำกับกิจการ รวมถึงการสูญเสียรายได้จากภาษีและค่าธรรมเนียม ขณะที่ภาคเอกชนต้องแบกรับต้นทุนค่าเสียโอกาส ความเสี่ยงจากการประกอบธุรกิจผิดกฎหมาย การเข้าถึงสินเชื่อที่จำกัด และความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงโครงสร้างจากการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

จากสภาพปัญหาดังกล่าว เอกสารเสนอแนวทางการแก้ไขโดยเน้นการปรับปรุงกฎหมายในลักษณะบูรณาการ ทั้งการแก้ไขกฎหมายโรงแรมให้เปิดกว้างครอบคลุม “โรงแรมและที่พักค้างคืน” ในภาพรวม การยอมรับความหลากหลายของรูปแบบที่พักโดยกำหนดหน้าที่พื้นฐานด้านความปลอดภัยและความรับผิดเป็นแกนกลาง และการปรับกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น กฎหมายควบคุมอาคาร ผังเมือง และสิ่งแวดล้อม ให้สอดรับกับประเภทที่พักใหม่ นอกจากนี้ ยังเสนอให้พิจารณากระจายอำนาจการกำกับดูแลไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้การกำกับกิจการใกล้ชิดกับบริบทพื้นที่มากขึ้น

เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2566 ที่ผ่านมา ผมได้มีโอกาสไปร่วมงานเสวนาออนไลน์ที่จัดโดยสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง โดยงานเสวนานี้มีเนื้อหาเกี่ยวกับการพูดถึงนโยบายทางกฎหมายว่าด้วยการควบคุมการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ควรจะเป็นไปในทิศทางใดในอนาคต

งานเสวนาครั้งนี้มีวิทยากรประกอบไปด้วย รองศาสตราจารย์ ดร.เอื้ออารีย์ อิ้งจะนิล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้ช่วยศาสตราจารย์สมัย โกรทินธาคม อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ คุณเขมภัทร ทฤษฎิคุณ นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) อาจารย์รชณัฐ มะโนแสน อาจารย์ประจำสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง และผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรัชมน พิเชฐวรกุล (อาจารย์ประจำสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง) เป็นผู้ดำเนินรายการ

งานเสวนาประกอบไปด้วยเนื้อหา 2 รอบ โดยในรอบแรกเป็นการอธิบายประเด็นเกี่ยวกับนโยบายกฎหมายไทยความท้าทายเกี่ยวกับนโยบายทางกฎหมายว่าด้วยการควบคุมการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ซึ่งเริ่มจากการฉายภาพประวัติศาสตร์เกี่ยวกับการควบคุมการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ สภาพปัญหาและนโยบายที่เกิดขึ้นจากการควบคุมเครื่องการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในปัจจุบัน มุมมองในการกำกับกิจการในกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ และข้อพิจารณาในการลดผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์ ในส่วนของรอบที่ 2 จะเป็นการสรุปประเด็นและตอบคำถาม

ในส่วนการนำเสนอของผม จะเป็นการอธิบายเรื่องปัญหาทางกฎหมายและนโยบายควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ซึ่งผมอธิบายให้เห็นว่า นโยบายและกฎหมายไทยว่าด้วยการควบคุมการผลิตและการจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์มีลักษณะ “ขัดขา” การพัฒนาอุตสาหกรรมสุราในประเทศ โดยเฉพาะในมิติของการแข่งขัน ความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ และสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งที่โดยหลักการ กฎหมายควรทำหน้าที่เป็นเครื่องมือกำกับที่สมดุลระหว่างการคุ้มครองสาธารณสุขกับการส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจอย่างเหมาะสม

จากกรอบแนวคิดว่า กฎหมายเปรียบเสมือน “ชุดคำสั่ง” ซึ่งหากออกแบบเงื่อนไขและตัวแปรไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง ย่อมก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่บิดเบือน และส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในทางปฏิบัติ กฎหมายสุราของไทยในปัจจุบันสะท้อนปัญหานี้อย่างชัดเจน ทั้งในด้านโครงสร้างการผลิต การจัดเก็บภาษี การโฆษณา และการกำกับพฤติกรรมผู้ประกอบการรายย่อย

ในเชิงโครงสร้างตลาด เอกสารชี้ว่า กฎหมายในอดีตได้สร้างเงื่อนไขการผลิตที่ซับซ้อนและมีต้นทุนสูง ส่งผลให้อุตสาหกรรมสุราของไทยกระจุกตัวอยู่ในมือผู้ผลิตรายใหญ่ไม่กี่ราย ข้อมูลส่วนแบ่งตลาดสะท้อนการแข่งขันที่จำกัด ทั้งในกลุ่มเบียร์และสุรากลั่น ขณะที่ผู้ประกอบการรายย่อยแทบไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เนื่องจากเงื่อนไขด้านสัญชาติ ทุนจดทะเบียนขั้นต่ำ กำลังการผลิต และข้อจำกัดด้านเทคนิคที่ไม่สอดคล้องกับศักยภาพของผู้ผลิตขนาดเล็กหรือสุราชุมชน

แม้จะมีการปรับปรุงกฎหมายในระยะหลัง เช่น การยกเลิกเงื่อนไขกำลังการผลิตและทุนจดทะเบียนขั้นต่ำสำหรับเบียร์บางประเภท เอกสารชี้ว่า กฎหมายใหม่ยังแก้ไขปัญหาเดิมได้เพียงบางส่วน และยังคงรักษาโครงสร้างการเลือกปฏิบัติไว้หลายประการ เช่น การห้ามคนต่างด้าวผลิตสุราในประเทศ การแยกระหว่าง brew pub กับการผลิตเพื่อบรรจุขวดหรือกระป๋อง รวมถึงการเพิ่มต้นทุนเชิงกฎระเบียบให้แก่ผู้ประกอบการรายย่อย ซึ่งในทางนโยบายอาจนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ไม่พึงประสงค์และลดแรงจูงใจในการเข้าสู่ระบบที่ถูกกฎหมาย

ในด้านภาษีสรรพสามิต เอกสารชี้ให้เห็นความไม่เป็นธรรมและความไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษี กล่าวคือ อัตราภาษีไม่ได้ยึดโยงกับระดับแอลกอฮอล์หรือความเสี่ยงต่อสุขภาพอย่างแท้จริง ส่งผลให้เครื่องดื่มบางประเภทที่มีปริมาณแอลกอฮอล์สูงกลับถูกจัดเก็บภาษีต่ำกว่าเครื่องดื่มประเภทอื่น ขณะที่ไวน์และเบียร์ซึ่งมีลักษณะใกล้เคียงกันในเชิงการบริโภคกลับถูกจัดเก็บภาษีในอัตราที่แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ สถานการณ์นี้สะท้อนว่าภาษีสุราของไทยยังไม่สามารถทำหน้าที่เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายด้านสาธารณสุขได้อย่างมีประสิทธิภาพ

นอกจากนี้ กฎหมายสุราของไทยปิดกั้นความคิดสร้างสรรค์และการพัฒนาองค์ความรู้ โดยเฉพาะในกรณีการผลิตเพื่อบริโภคเอง (home brew) ซึ่งถูกจำกัดทั้งด้านวัตถุดิบ ปริมาณการผลิต การแจกจ่าย และการแปรรูป แม้จะไม่ได้มีวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์ ข้อจำกัดดังกล่าวแตกต่างจากแนวทางของหลายประเทศที่เปิดพื้นที่ให้ประชาชนสามารถทดลองและพัฒนาผลิตภัณฑ์ได้ภายใต้กรอบความปลอดภัยพื้นฐาน และอาจเป็นฐานสำคัญของการพัฒนาอุตสาหกรรมในระยะยาว

ในมิติการโฆษณา เอกสารตั้งข้อสังเกตว่ากฎหมายไทยมีลักษณะ “ควบคุมแบบเหมารวม” และขาดสัดส่วน โดยสามารถบังคับใช้กับผู้ประกอบการรายเล็กได้อย่างเข้มงวด แต่กลับไม่สามารถจัดการกับการสื่อสารเชิงการตลาดของผู้ประกอบการรายใหญ่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผลลัพธ์คือ การบังคับใช้กฎหมายที่สร้างความรู้สึกไม่เป็นธรรม และไม่สอดคล้องกับเป้าหมายการคุ้มครองสังคมอย่างแท้จริง

จากการวิเคราะห์ดังกล่าว เอกสารเสนอแนวทางแก้ไขเชิงนโยบายโดยเน้นการปรับปรุงกฎหมายให้มีความได้สัดส่วนและสอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจและสังคมมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการลดอุปสรรคในการขออนุญาต การรับรองสิทธิในการผลิตเพื่อบริโภค การปรับกรอบการโฆษณาให้สามารถกำกับได้โดยไม่ปิดกั้นเกินจำเป็น รวมถึงการจัดทำแนวทางปฏิบัติร่วมกับภาคเอกชนและเจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมาย เพื่อให้การกำกับดูแลมีความชัดเจน เป็นธรรม และคาดการณ์ได้ในทางปฏิบัติ